AULA 5

GOVERNANÇA DA ÁGUA
NO BRASIL E NO MUNDO 

Prof. Carlos Eduardo Curi Gallego
INTRODUÇÃO
Neste tema, veremos os principais documentos e princípios do Direito
Internacional Ambiental, com ênfase ao que compete à Gestão das Águas e que
permeiam a ação dos Estados.

Além disso, veremos os tipos de gestão participativa, conjunta e descentralizada

e os entraves por trás delas, além do conceito de bacia hidrográfica, ponto-chave
em Gestão de Recursos Hídricos. Acompanhe o primeiro vídeo do professor antes
de iniciar.

(vídeo disponível no material on-line)

PROBLEMATIZAÇÃO
O secretário de meio ambiente de um município quer organizar uma comissão
para realizar um projeto de proteção às águas desse município. Se fosse você,
que tipo de pessoa chamaria para formar essa comissão? Quais princípios são
importantes para serem passados para essas pessoas?

Não responda agora. Vamos ao conteúdo teórico do nosso tema e, ao final,

retomaremos a nossa história e apresentaremos as possibilidades de solução
para o problema.

(vídeo disponível no material on-line)

DOCUMENTOS DA ASSOCIAÇÃO INTERNACIONAL DE DIREITO

Varella e Barros-Platiau (2009) definem o Direito Internacional do Meio Ambiente
como o conjunto de regras e princípios que regulam a proteção da natureza
na esfera internacional. Sendo assim, o Direito não apenas cuida dos temas que
atingem vários Estados simultaneamente, tais como a poluição ou as mudanças
climáticas, mas também tem como objeto certos elementos de proteção da
natureza no âmbito interno dos Estados.

Ainda segundo os mesmos autores, o Direito Internacional do Meio Ambiente se

constrói em diversos temas no contexto da preocupação global com a proteção
da natureza, independentemente do território onde se encontre.

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De acordo com Glatzl (2013), esse ramo do Direito Internacional veio de encontro
às ideias do Direito moderno, uma vez que suas regras não são tão influenciadas
por um conceito formal de hierarquia das normas ou de formalismo legal, mas,
sobretudo, por uma interação entre o Direito e as questões éticas e políticas,
culminando na necessidade reconhecida de cooperação entre os Estados em um
contexto global de preocupação com o meio ambiente.

Sob a pressão das opiniões públicas, alertadas pelos cientistas, revezados por
numerosas associações e organizações não governamentais e, depois,
internacionais, os governos encontram nos instrumentos jurídicos um meio de
lutar contra o agravamento brutal do estado do meio ambiente.

No vídeo a seguir, o professor vai falar mais sobre o Direito Internacional do Meio
Ambiente, dando enfoque aos recursos hídricos e citando os principais
documentos envolvidos. Não perca!

(vídeo disponível no material on-line)

Vimos, nas aulas anteriores, que os encontros e as convenções nacionais

geraram alguns documentos e acordos ambientais entre diferentes países. De
acordo com Varella e Barros-Platiau (2009), fazendo abstração dos tratados
bilaterais, ainda mais abundantes, mais de 500 tratados multilaterais foram
adotados no campo do meio ambiente, sendo mais de 300 deles negociados após
1972.

Ainda segundo esses autores, o caminho convencional permitiu formalizar – setor

após setor, campo após campo – regimes internacionais, institucionalizados,
organizados e apoiados com meios financeiros.

Pode‐se dizer que não existe uma instituição coordenadora do Direito Internacional 
Ambiental, mas, sim, uma abundância de instituições que regulam vários acordos 
internacionais de maneira heterogênea, dentre eles a Associação Internacional de Direito 
(International Law Association – ILA) e seus documentos referentes às questões 
ambientais. 

3 
ASSOCIAÇÃO INTERNACIONAL DE DIREITO
A ILA foi fundada em 1873 numa conferência internacional em Bruxelas e tem
como objetivos o estudo, o esclarecimento e o desenvolvimento do Direito
Internacional público e privado, do Direito Comparado e das relações
internacionais.

Os trabalhos e as resoluções dos Comitês da ILA, devidamente aprovados por

sua Assembleia Geral reunida nas Conferências Bienais, têm sido utilizados pela
ONU e por outras agências internacionais, muitas vezes resultando em
documentos adotados pela Comunidade Internacional, tais como a Convenção da
UNESCO sobre a Herança Cultural Submersa da Humanidade e a Declaração da
ONU sobre os Princípios Imanentes ao Desenvolvimento Sustentável.

Dentre os documentos da ILA, podem-se destacar como de nosso interesse:

 Resolução de Dubrovnik de 1956, que definiu “rio internacional”, a

soberania do Estado e a diligência razoável;

 Regras de Helsinque sobre a utilização das águas dos rios, de 1966, que
definiu as regras do direito consuetudinário internacional, conflitos de
águas internacionais e bacia de drenagem;

 Regimento de Seul sobre águas subterrâneas internacionais, de 1986, que

elucidou sobre a interdependência hidráulica, a proteção das águas
subterrâneas e a gestão das águas subterrâneas e de superfícies.
 

Pode-se dizer que os tratados multilaterais e os pactos ambientais exercem um

papel importante à construção de direitos voltados ao meio ambiente e reiteram,
por meio dos princípios, a necessidade de formação de um sistema regulatório
ambiental comum que lide com as questões mais problemáticas e, também,
impulsionem a ação da sociedade civil internacional, concretizada, sobretudo, nas
ONGs, as quais, por meio de ações legítimas, pressionam os governos a deixarem
a esfera de mera conscientização de que algo deve ser feito e passarem a
organizar ações fáticas destinadas a atenuar a devastação da natureza Glatzl
(2013).

Acompanhe este breve estudo sobre o Direito Internacional Ambiental. Acesse o

link a seguir.

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http://www.ceap.br/material/MAT01092011104502.pdf

PRINCÍPIOS DO DIREITO INTERNACIONAL

Os princípios constituem as ideias centrais de determinado sistema jurídico,
dando ao mesmo sentido lógico, harmônico, racional e coerente para que todos
ajam da mesma forma.

De acordo com Mirra (1996), os princípios prestam um importante auxílio no

conhecimento do sistema jurídico, no sentido de uma melhor identificação da
coerência e da unidade que fazem de um corpo normativo qualquer um verdadeiro
sistema lógico e racional. Ainda segundo o autor, essa circunstância é ainda mais
importante nas hipóteses dos sistemas jurídicos que têm suas normas dispersas
em inúmeros textos de lei, acordos multilaterais e pactos internacionais, como é o
caso do Direito Ambiental. Sendo assim, é por intermédio dos princípios que se
consegue organizar as regras existentes e, com isso, extrair soluções coerentes
com o ordenamento globalmente considerado.

No que se refere ao Direito Internacional Ambiental, Mirra (1996) destaca os

seguintes princípios:

 Princípio da Supremacia do Interesse Público na Proteção do Meio

Ambiente em Relação aos Interesses privados;

 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público na Proteção do Meio

Ambiente;

 Princípio da Intervenção Estatal Obrigatória na Defesa do Meio Ambiente;

 Princípio da Participação Popular na Proteção do Meio Ambiente;

 Princípio da Garantia do Desenvolvimento Econômico e Social

Ecologicamente Equilibrado;

 Princípio da Função Social e Ambiental da Propriedade;

 Princípio da Avaliação Prévia dos Impactos Ambientais das Atividades de

Qualquer Natureza;

 Princípio da Prevenção de Danos e Degradações Ambientais;

 Princípio da Responsabilização das Condutas e Atividades Lesivas ao Meio

Ambiente;

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  Princípio do Respeito à Identidade, Cultura e Interesses das Comunidades
Tradicionais e Grupos Formadores da Sociedade;

 Princípio da Cooperação Internacional em Matéria Ambiental.

Veja, no vídeo a seguir, como tais princípios que regem o Direito Internacional do
meio ambiente funcionam com enfoque nos recursos hídricos. O professor vai
fazer a relação com os conteúdos apresentados nas aulas anteriores, como
encontros e convenções da ONU.

(vídeo disponível no material on-line)

Por meio da evolução do Direito Internacional da água e dos diversos documentos

em que a questão é abordada, alguns princípios foram definidos para reger as
relações e os acordos entre os diferentes países. Vejamos a seguir.

Princípio da Equidade
Nascido na jurisprudência de alguns Estados, reconhece o Direito ao
aproveitamento razoável e equitativo na utilização ótima e sustentável das águas
dentro da área de jurisdição de cada Estado.

Obrigação de não causar dano significativo

Obriga um Estado a impedir, em seu território, atividades que possam afetar os
direitos de outros Estados. Como base para tal, pode-se citar o art. 10 das Regras
de Helsinque e a Convenção de Nova Iorque, segundo a qual os Estados do
mesmo curso d’água, ao utilizarem um trecho desse curso em seu território,
tomam todas as medidas adequadas para impedir que esse uso cause danos
significativos aos outros Estados do mesmo curso d’água.

Obrigação geral de cooperar

Esse princípio envolve as noções de integridade territorial, igualdade soberana,
benefício mútuo e boa-fé.

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Princípio de intercâmbio regular de dados e informações
Essa é uma regra presente em diversos documentos internacionais relacionados
à água. Segundo a Convenção de Nova Iorque, há duas perspectivas para essa
questão: de dados prontamente disponíveis e de dados disponíveis após um
período de tempo. Dentre as Regras de Helsinque, está a necessidade de
informações relevantes razoavelmente disponíveis para que se evite conflitos
entre Estados cruzados por um mesmo curso d’água.

Ligado ao princípio da equidade, Castro (2015) destaca uma tendência de

inclusão nas discussões ambientais: segundo ele, verifica-se que o novo Direito
Internacional da Água advoga para que todos os Estados ribeirinhos de um
particular curso de água participem na disciplina jurídica correspondente,
contribuindo, também, agora a esse nível, para que o dito Direito seja realista,
corresponda à realidade e, assim, possa revelar-se mais eficaz.

Ainda segundo o mesmo autor, algumas vezes também é apoiada a participação

de Estados costeiros adjacentes aos ribeirinhos, o que constitui mais um
desenvolvimento normativo do que, novamente, exprime uma atenção particular
à realidade natural e à dinâmica efetiva dos impactos.

Todos esses princípios de Direito Internacional da Água estão ligados à gestão

participativa, compartilhada e integrada, sustentabilidade e minimização do risco
ambiental.

Confira esta breve análise dos princípios gerais do Direito Internacional Público.

http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/breve-an%C3%A1lise-dos-
princ%C3%ADpios-gerais-do-direito-internacional-p%C3%BAblico

FORMAS DE GESTÃO
A gestão da água envolve o processo de planejamento, o qual compreende uma
sistemática de organização e compatibilização dos usos múltiplos da água,
visando a tomada de decisões em um contexto de trabalho permanente
(MAGALHÃES JÚNIOR, 2007).

De acordo com Setti (2001), o planejamento, por sua vez, visa a avaliação
prospectiva das demandas e das disponibilidades desses recursos e sua alocação

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entre usos múltiplos, de forma a obter os máximos benefícios econômicos e
sociais com a mínima degradação ambiental.

Como já vimos anteriormente, a água é um bem comum; dessa forma, o acesso

à mesma é um direito de todos e, por isso, a gestão participativa vem tomando
força na Gestão de Recursos Hídricos.

A gestão participativa prevê a integração entre os planejadores, os usuários, os 
formuladores de políticas públicas e os representantes acadêmicos na tomada de 
decisões envolvendo as águas, para que, assim, todos os interesses sejam considerados e 
se chegue o mais perto possível do que é melhor para todos. 

Além de ser participativa, a Gestão de Recursos Hídricos pode ser compartilhada,

sendo que os Estados (entenda-se municípios, Estados e países) devem servir-
se de todos os esforços para gerir as águas de forma unificada e abrangente.
Essa questão é mais pertinente nos casos de recursos hídricos que ultrapassam
fronteiras territoriais.

Saiba mais sobre a gestão participativa, compartilhada e integrada, acessando o

link disponível a seguir e assistindo ao próximo vídeo do professor.

http://www.ambiente.sp.gov.br/cea/files/2011/12/TextoJacobi.pdf

(vídeo disponível no material on-line)

A gestão integrada é um processo que visa promover o desenvolvimento e a

gestão coordenada da água, dos solos e dos recursos relacionados, a fim de
maximizar o bem-estar econômico e social resultante desse processo de forma
equitativa, sem comprometer a sustentabilidade dos ecossistemas.

Curiosidade. O gerenciamento integrado é uma das soluções propostas no final

da década de 1980 e decorre da incapacidade de construir um processo dinâmico
e interativo somente com uma visão parcial e exclusivamente tecnológica
(TUNDISI, 2003).

De acordo com Setti (2001), a gestão integrada leva em consideração as

interações sistêmicas do meio ambiente, buscando respostas e soluções para

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problemas específicos. Porém sua operacionalização é um desafio político e
institucional ainda não solucionado por nenhuma realidade nacional.

A tabela 1 ilustra a diferença entre a gestão tradicional e a gestão integrada:

GESTÃO TRADICIONAL GESTÃO INTEGRADA

Tomada de decisão top down Participação em diferentes níveis
Centralizada Descentralizada
Linear Retroalimentação
Aversa a riscos Admite riscos
Decisões finalistas Aceita revisões e admite erros
Visão impositiva Visões compartilhadas
Limites administrativos Além dos limites administrativos
Ator individual Parcerias
Tabela 1 – Gestão Tradicional x Gestão Integrada

Fonte: Adaptado de Setti (2001)

A BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE DE GESTÃO

A abordagem tradicional para a Gestão de Recursos Hídricos sempre foi realizada
de forma compartimentada e não integrada. Foi necessário um tempo de
aproximadamente 50 anos para limnólogos e engenheiros iniciarem sua interação
na gestão da água e, assim, chegarem à conclusão de que a unidade fisiográfica
de bacia hidrográfica é essencial para a Gestão de Recursos Hídricos (TUNDISI,
2003).

A bacia hidrográfica pode ser compreendida como um conjunto ambiental integrado de 
elementos físicos, bióticos e socioeconômicos inter‐relacionados. 

De acordo com Porto e Porto (2008), a bacia hidrográfica pode ser considerada
um ente sistêmico, onde se realizam os balanços de entrada, proveniente da
chuva, e saída de água por meio do exutório, permitindo que sejam delineadas
bacias e sub-bacias, cuja interconexão se dá pelos sistemas hídricos.

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Tundisi (2003) destaca que a bacia hidrográfica tem certas características
essenciais que a torna uma unidade muito bem caracterizada e permite a
integração multidisciplinar entre diferentes sistemas de gerenciamento, estudo e
atividade ambiental. A figura a seguir ilustra a delimitação de uma bacia
hidrográfica.

Figura 1 – Bacia Hidrográfica

Fonte: Adaptada pelo professor

Porto e Porto (2008) destacam, ainda, que é sobre o território da bacia hidrográfica
que se desenvolvem as atividades humanas, uma vez que todas as áreas
urbanas, industriais, agrícolas ou de preservação fazem parte de alguma bacia
hidrográfica. Sendo assim, tudo o que se observa no seu exutório representa os
processos que fazem parte do seu sistema. O que ocorre ali é consequência das
formas de ocupação do território e da utilização das águas que para ali
convergem.

Entendeu o que é uma bacia hidrográfica e por que ela é uma unidade de gestão
adequada em recursos hídricos? Assista ao vídeo do professor antes de
prosseguir.

(vídeo disponível no material on-line)

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Leia, agora, o artigo disponibilizado no link a seguir, o qual apresenta, além do
conceito de bacia hidrográfica, o modo como o país encontra-se organizado para
essa forma de gestão.

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
40142008000200004

Tendo essa representatividade, a bacia hidrográfica tem sido considerada como

unidade de gestão em muitos países, inclusive no Brasil. Apesar disso, o trabalho
com a mesma requer alguns cuidados, como a escolha apropriada de escala e
integração entre os diversos atores atuantes na bacia.

OS DESAFIOS DA GESTÃO COMPARTILHADA E PARTICIPATIVA

De acordo com Setti (2011), o processo de soluções dos problemas de estoques
hídricos está, geralmente, associado à instauração de um sistema de
governabilidade que implique a abertura dos sistemas institucionais à gestão
participativa da água, à democratização da informação, à aplicação de princípios
éticos e à avaliação das etapas de formulação e avaliação das políticas públicas.
Associados a esse processo, alguns problemas se destacam, como:

 a carência de recursos humanos especializados tanto na esfera

governamental quanto na esfera cível;

 a falta de coordenação institucional;

 a falta de recursos financeiros;

 a abertura de uma discussão participativa realmente construtiva.

A participação pública, lidando com decisões importantes da sociedade, tal como

a gestão das águas, precisa ser baseada em informações adequadas, obtidas por
meio da disponibilização de materiais com conteúdo de fácil compreensão.

O ideal seria que esse processo fosse acompanhado de uma educação

ambiental e mobilização social adequada para cada tipo de usuário da água.

Veja, no vídeo do professor, quais são os pontos que dificultam a adoção de uma
gestão compartilhada e participativa.

(vídeo disponível no material on-line)

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Em cada país, o processo participativo é organizado de uma forma, tendo
destaque os comitês e as agências de bacias. No entanto, ainda não se encontrou
um ponto ideal para o desenvolvimento dessa gestão descentralizada e
participativa, o que é um grande desafio.

Os melhores exemplos de experiência de gestão participativa em nível global

estão associados ao processo de descentralização dos sistemas nacionais de
gestão dos recursos naturais. De acordo com Setti (2011), apesar de seus riscos,
a Gestão Ambiental descentralizada vem sendo defendida internacionalmente
como um dos princípios da gestão da água, em função de permitir maior abertura
aos conhecimentos e às opiniões dos atores locais no processo decisório.

Veja quais são os desafios de fortalecimento da gestão compartilhada e

participativa por que os comitês de bacias hidrográficas passam no Brasil.

http://ojs.c3sl.ufpr.br/ojs/index.php/made/article/view/7816

Algumas questões sobre a gestão participativa podem ser deixadas para reflexão:

 A sociedade está preparada para a participação?

 A sociedade está bem-informada para exercer de forma competente a

participação?

 Os arranjos e os interesses locais e setoriais em nível das instâncias

participativas condicionam as decisões?

 A gestão participativa é um fator de inovação ou um bloqueio à

transformação?

REVENDO A PROBLEMATIZAÇÃO
Agora, vamos retomar a pergunta feita no início deste material. O secretário de
meio ambiente de um município quer organizar uma comissão para realizar um
projeto de proteção às águas do município. Se fosse você, que tipo de pessoa
chamaria para formar essa comissão? Quais princípios são importantes a serem
passados para essas pessoas?

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Chamaria os proprietários de grandes indústrias e fazendas e explicaria a
importância de cuidar da água para que as atividades deles não sofram com a
falta dela.

Chamaria os representantes dos movimentos sociais e ambientalistas do

município para elaborarem o projeto.

Chamaria os proprietários de indústrias, fazendas, criadouros, os representantes

de movimentos sociais, ambientalistas e demais interessados, por meio de
convites formais e anúncios em meios de comunicação local. Na primeira reunião,
faria uma sensibilização sobre a importância da água, que a mesma é um direito
de todos e, por isso, todos devem trabalhar para mantê-la em condições
apropriadas de consumo.

SÍNTESE
Neste tema, vimos como os documentos e os princípios da Gestão Ambiental e
de recursos hídricos abordam questões já estudadas anteriormente, além de
aprender a definição da bacia hidrográfica e os pontos-chave desse conceito.

Vimos, ainda, que, apesar da gestão descentralizada e participativa vir ganhando

força em vários países, ela apresenta pontos falhos e de difícil aplicação prática,
constituindo-se, assim, em um desafio a todos os envolvidos nas questões da
água. Para finalizar esse assunto, acompanhem o último vídeo do professor.

(vídeo disponível no material on-line)

REFERÊNCIAS
CASTRO, P. C. de. Tendências de evolução do direito internacional da água.
12° Simpósio de Hidráulica e Recursos Hídricos dos Países de Língua Portuguesa
(SILUSBA), Brasília. 2015. Disponível em:
http://www.evolvedoc.com.br/silusba/detalhes-2017_tendencias-de-evoluçao-do-
direito-internacional-da-agua. Acesso em: 10 mar. 2016

GLATZL, R. S. O Direito Internacional do Meio Ambiente e sua importância

precípua à garantia intergeracional a um meio ambiente global equilibrado.
2013. Disponível em: http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=9763.
Acesso em: 10 mar. 2016.

13 
INTERNATIONAL LAW ASSOCIATION (ILA). Disponível em:
http://www.ilabrasil.org.br/. Acesso em: 10 mar. 2016.

MAGALHÃES JÚNIOR, A. P. Indicadores ambientais e recursos hídricos:

realidade e perspectivas para o Brasil a partir da experiência francesa. Rio de
Janeiro, RJ: Bertrand Brasil, 2007.

MIRRA, A. L. V. Princípios do direito ambiental. Revista de Direito Ambiental n

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http://www.direitoambiental.adv.br/ambiental.qps/Ref/PAIA-6SRNQ8. Acesso em:
10 mar. 2016.

PORTO, M. F. A.; PORTO, R. L. L. Gestão de bacias hidrográficas. Estudos

Avançados 22 (63). 1998. Disponível em:
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
40142008000200004. Acesso em: 10 mar. 2016.

SETTI, A. A.; LIMA, J. E. F. W.; CHAVES, A. G. M.; PEREIRA, I. C. Introdução

ao gerenciamento de recursos hídricos. 2. ed. Brasília, DF: Agência Nacional
de Energia Elétrica, Superintendência de Estudos e Informações Hidrológicas,
2001.

TUNDISI, J. G. Água no século XXI: enfrentando a escassez. São Carlos, SP:

RiMa, 2003.

VARELLA, M. D.; BARROS-PLATIAU, A. F. Proteção internacional do meio

ambiente. Brasília, DF: Unitar, UniCEUB e UnB, 2009.

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