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2007 - Os Tribunais de Contas Como Instrumentos de Controle Social e Exercício Da Cidadania PDF
2007 - Os Tribunais de Contas Como Instrumentos de Controle Social e Exercício Da Cidadania PDF
por
FICHA CATALOGRÁFICA
_________________________________________________________________________
Santos, Alexandre de Almeida; Inácio, Paulo Sérgio da Silva ; Silva, Viviane Marinho.
FOLHA DE APROVAÇÃO
elaborado por
-----------------------------------------------------------------------------
Professor Armando dos Santos Cunha
Coordenador Acadêmico
PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública – CIPAD
TERMO DE AUTENTICIDADE
Os alunos Alexandre de Almeida Santos, Paulo Sérgio da Silva Inácio e Viviane Marinho
Silva, abaixo-assinados, do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública, do
Programa FGV Management, realizado no período de 07 de outubro de 2005 a 14 de abril de
2007, declaram que o conteúdo do Trabalho de Conclusão de Curso intitulado: OS
TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONTROLE SOCIAL E
EXERCÍCIO DA CIDADANIA, é autêntico, original e de sua autoria exclusiva.
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Alexandre de Almeida Santos
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Paulo Sérgio da Silva Inácio
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Viviane Marinho Silva
APRESENTAÇÃO
O Capítulo 4 define os diversos tipos de controles que podem ser exercidos sobre
a Administração Pública, dando ênfase ao Controle Social, os instrumentos através dos quais
este controle pode ser exercido, a base legal que o fundamenta, assim como a importância do
papel dos Tribunais de Contas para seu exercício.
1. INTRODUÇÃO...................................................................................................................07
4.1.1 Objetivos..........................................................................................................................38
4.2.2.4 Ouvidorias.....................................................................................................................46
4.2.3 Base legal que ampara o controle social como prerrogativa da sociedade civil.............48
6 CONCLUSÃO......................................................................................................................64
7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................67
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1 INTRODUÇÃO
Isso porque, nos últimos anos, a sociedade vem requerendo um Estado capaz de atuar
rápida e proficuamente na solução de problemas e no atendimento de suas demandas. Dessa
forma, cabe aos Tribunais de Contas contribuir para que os recursos gastos pelo governo, na
execução dos programas governamentais, sejam aplicados de forma a garantir o atendimento das
necessidades requeridas pela sociedade, enfocando não apenas o aspecto legal e contábil mas
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Dessa forma, o objetivo final deste trabalho é analisar se, de fato, o TCE-RJ tem
contribuído para a construção da cidadania, no sentido de tornar a sociedade fluminense mais
participativa, politicamente, e mais preparada para assumir responsabilidades, organizar-se, e
acionar os mais variados mecanismos de controle social.
O estudo ficou restrito, no entanto, à análise do que já foi publicado sobre o tema, e
às informações e dados disponibilizados através dos portais corporativos das Instituições
analisadas.
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Segundo Vergara (2006a), a pesquisa pode ser classificada quanto aos fins
(exploratória, descritiva, explicativa, metodológica, aplicada e intervencionista) e quanto aos
meios (de campo, de laboratório, documental, bibliográfica, experimental, ex post facto,
participante, pesquisa-ação e estudo de caso). O trabalho realizado observou esses dois critérios
de classificação.
Quanto aos meios de investigação, foi utilizada a pesquisa bibliográfica, pois foram
realizados estudos sistematizados com base em material publicado em livros, jornais, redes
eletrônicas, entre outras, para a fundamentação teórico-metodológica, nos seguintes assuntos: os
diversos mecanismos de controle social e de construção da cidadania, em especial o que é
exercido através dos Tribunais de Contas.
Não foi possível incluir na pesquisa todos os Tribunais de Contas do país que estejam
desenvolvendo ações de interesse relacionados ao objeto deste trabalho.
Não foi possível ainda realizar visitas in loco a outros Tribunais de Contas, limitando-
se o estudo aos dados disponibilizados pela internet e bibliografia publicada sobre o assunto.
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A cidadania existe in processu. Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.19), “faz-se e
refaz-se permanentemente, apresentando diferentes conotações em decorrência de novas
condições de tempo e de espaço”.
Para a autora, há várias percepções da cidadania, não apenas a jurídica, mas a social,
política, cultural, econômica, existindo ainda outros aspectos que apenas reforçam a imprecisão
de uma definição sobre o tema.
Ricardo Lobo Torres (1999, p.310), ao tratar da dimensão bilateral da cidadania, faz
uma referência à assimetria entre direitos e deveres. Para ele, a cidadania envolve direitos
humanos, políticos, sociais, econômicos e difusos, e compreende os deveres correspectivos.
Afirma o autor que “os direitos fundamentais e os sociais são usufruídos solidariamente porque
são sustentados também por deveres de solidariedade”.
Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.29), ao analisar ainda a questão da cidadania fiscal,
observa que os direitos são admitidos e assegurados pelo contribuinte, e os deveres, no entanto,
se traduzem por construções jurídicas. Para ela, o conceito de cidadania ultrapassaria tais
definições e se encontraria no campo da identidade social e da representação e prática política dos
cidadãos. O exercício da cidadania seria maior ou menor, conforme a potencialidade e no limite
da ação política dos cidadãos na sociedade.
Dentro desse contexto, para que se possa entender de fato a correlação entre o
exercício da cidadania e o efetivo controle social sobre as contas públicas em nosso país, em
especial no Estado do Rio de Janeiro, torna-se necessário traçar antes um breve histórico da
cidadania no Brasil.
Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.42), a elite brasileira herdou a “má tradição de
que o exercício do poder é necessariamente aético, dependendo da índole do eventual detentor do
poder”. E, enquanto em outros países ocidentais era discutida a organização da sociedade liberal
e democrática, o Brasil, por sua vez, se protegeu “debaixo da letra da lei positiva”. A lei passou a
servir a interesses que se chocam com os valores e “interesses maiores da sociedade, ignorando
os atos ilícitos cometidos na função pública”.
Continuando sua análise, Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.43) observa que em três
séculos de colonização (1500-1822) os portugueses conseguiram construir um país com unidade
territorial, lingüística, cultural e religiosa, mas com uma população analfabeta, uma sociedade
escravocrata, uma economia monocultura e latifundiária e um Estado absolutista. “À época da
independência, não havia cidadãos brasileiros, nem pátria brasileira”, diz ela.
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Em relação aos direitos políticos, o voto foi exercido pela população no período
imperial. Houve retrocessos em 1881: o voto passou a ser facultativo, proibido a
analfabetos e somente permitido para quem tivesse renda superior a 200 mil réis. Um
movimento na contramão do que ocorria nos países europeus, que ampliavam os direitos
políticos.
O coronelismo de nossas oligarquias controlava o poder público e fazia com que seus
privilégios fossem mantidos. Sua política de dominação estava estruturada pelo Estado
brasileiro e era exercida de tal maneira que hierarquicamente se posicionavam acima do
pai de família, além do fato de terem uma “estrutura bastante plástica, adaptando-se a
sucessivos momentos históricos” (BARBOSA, 2005, p.43).
Tal análise se torna bastante pertinente, uma vez que são os direitos civis e políticos
os mais freqüentemente desrespeitados nos regimes discricionários, principalmente porque os
direitos políticos, com a exigência de participação popular, constituem-se em verdadeira ameaça
a governantes e administradores corruptos.
cidadania ao povo brasileiro, definida cidadania democrática, exercida através do voto, na forma
transcrita abaixo:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.
No entanto, como afirma José Murilo de Carvalho (2001, p.7), houve “ingenuidade”
no entusiasmo cívico quando chamamos a Constituição de 1988 de Constituição Cidadã. “Havia
a crença de que a democratização das instituições traria rapidamente a felicidade nacional”, o que
infelizmente ainda não ocorreu. Os progressos são inegáveis, segundo ele, mas “foram lentos e
não escondem o longo caminho que ainda falta percorrer”.
É fato a crise de autoridade vivenciada hoje pela sociedade brasileira, tal o número de
escândalos que colocam em dúvida a probidade e eficiência de nossos governantes. O descrédito
da Administração Pública, daquela que parece estar cada vez mais ausente, ou se presente,
comete abusos de poder, provocando injustiças ou causando prejuízos ao cidadão, tem
contribuído para tornar cada vez mais frágil a relação Estado-Sociedade, dada a insegurança de
ordem legal e social decorrente da degeneração do núcleo moral que a legitima e sustenta
(FARAH, 2001).
Em contrapartida, e por essa razão, os recursos públicos tendem a diminuir cada vez
mais devido à sonegação que se origina ou se fomenta exatamente pelo fato do contribuinte não
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conhecer ou não ser corretamente informado sobre a licitude do destino dos bens públicos. O
déficit orçamentário ou a incapacidade do Estado em solucionar as necessidades sociais, segundo
relata Farah, estariam diretamente relacionados com o grau de respeito do cidadão para com suas
autoridades ou da obediência que ele tenha ou deva ter em relação às leis promulgadas.
A falta de confiança nos líderes é um dos males que mais debilitam os governos,
posto que seu alcance é bastante extenso, no tempo e no espaço, criando raízes profundas nos
sentimentos e percepções do cidadão quanto aos rumos tomados pelo país. É preciso, então, que
seja restabelecida a confiança nos homens públicos e na autoridade que eles encarnam.
O exercício da cidadania requer, portanto, que cada cidadão entenda o seu papel na
sociedade, e que se convença de que é mais que necessária a sua participação consciente e ativa
nos rumos que são traçados para o país, e nas decisões que são tomadas pelos governantes. A
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cidadania tem que ser vista como um exercício permanente. Ela é construída e mantida através da
participação contínua nas ações de governo, da avaliação permanente das políticas públicas
implementadas, e do acompanhamento da aplicação e destinação dos recursos públicos
angariados.
Nesse contexto, algumas instituições públicas do país, pela função que exercem
dentro do ordenamento jurídico brasileiro, têm papel preponderante na fomentação do processo
de construção da cidadania, bem como na criação de espaços destinados à discussão e
aproximação do cidadão com o Estado, que levem à legitimação e otimização dos procedimentos
adotados pela Administração Pública. Dentre elas, destacam-se os Tribunais de Contas.
Para o autor, a transparência seria a única forma de impedir que determinados atos da
administração pública sejam viciados ou mascarados, e que permitiria à população conhecer de
que forma seus representantes estão operando a “coisa pública”, e se estão de fato obedecendo
aos princípios básicos de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade.
Ante o exposto, torna-se necessário, então, conhecer a forma como essas instituições
atuam no processo de fiscalização da “coisa pública”, para que possamos entender se de fato elas
têm se constituído em instrumentos de construção da cidadania e contribuído para que a
sociedade se torne mais participativa, politicamente, e mais preparada para assumir
responsabilidades, organizar-se, e acionar os mais variados mecanismos de controle social.
empreendido pelo Poder Legislativo. Sem ter como fiscalizar cada uma das parcelas da despesa e
apurar se os recursos financeiros foram gastos para o fim previsto e devidamente autorizado, ou
se porventura o Poder Executivo o desviou para fim diverso, surgiu a necessidade de ser criado
um organismo para controlar a execução do orçamento de sorte que o Poder Legislativo não fosse
ludibriado pelo Poder Executivo (COSTA, 2006).
A Constituição Cidadã de 1988, por sua vez, ampliou as funções institucionais dos
órgãos de controle externo, elencando, em seu art. 71, as competências do TCU, como padrão
para os órgãos similares nos demais entes federativos, conforme se observa in verbis1:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
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As competências do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro estão descritas no art. 123 da Constituição
Estadual Fluminense, de 5 de outubro de 1989.
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III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspeções realizadas;
Dessa forma, Costa (2006, p.64), a partir das lições de Evandro Martins Guerra
(2003, p.35-36), classifica as funções das Cortes de Contas do país em:
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3º Corretiva: art. 71, VIII, da Constituição Federal, possibilita a aplicação, quando for
constatada ilegalidade de despesa ou irregularidade das contas, as sanções previstas em
lei, podendo fixar multa proporcional ao dano causado, além de outras cominações,
visando à recomposição do erário.
4º Fiscalizadora: art. 71, IV, V e VI, da Constituição Federal, possibilita ampla atuação
seja na área contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, quando serão
verificados os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos
administrativos.
Para Costa (2006, p.83) a ação dos Tribunais de Contas não está atrelada, neste caso,
apenas “ao controle documental e burocrático dos atos levados a efeito pelo administrador
público, no sentido de compatibilizá-los com a lei”, mas sim, e principalmente, verificar se o
atendimento da norma legal, dentro de um contexto social, alcançou de fato os fins almejados
pelo interesse público.
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Quanto ao princípio da legitimidade, Helio Saul Mileski (2003, p.106-107) expõe que
o controle da legitimidade
Costa (2006, p.86), conclui então que “o exame da legitimidade dos atos
administrativos deve ir ao fundo da finalidade apresentada e da motivação oferecida, de forma a
não compactuar, de modo algum, com a ilegitimidade das mesmas”.
o que cumpre aos Tribunais de Contas é agilizar as providências para tornar mais
eficiente e mais eficaz a utilização do instrumental que foi posto em suas mãos,
ampliando sua ação e permitindo uma atividade sempre mais crescente, reformulando a
organização de suas Secretarias, pondo em prática, no exame dos atos financeiros e
orçamentários, o sistema de auditoria, reduzindo a zero a sistemática, como rotina, de
liberação de documento por documento, para examinar com maior intensidade relatórios
financeiros gerados pelas inspeções, onde as irregularidades isoladas serão postas em
relevo, mas não uma a uma, formando processo a processo, substituindo a preocupação
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do tostão pelo controle do milhão e, ainda, recrutando e habilitando seu pessoal técnico
para as tarefas especializadas resultantes de novos métodos de fiscalização (apud
MEDAUAR, 1993, p.134).
A essa competência das Cortes de Contas, Costa (2006) denomina de ouvidoria, que
consiste no recebimento de denúncia apresentada pelo controle interno, por cidadão, partido
político, associação ou sindicato. Para ele, as competências dos Tribunais de Contas têm natureza
técnica e política, demonstrando ser o Tribunal de Contas um órgão misto na organização
constitucional brasileira.
Vale registrar ainda que o controle da administração pública exercido pelas Cortes de
Contas do país foi sensivelmente ampliado com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), em 04 de maio de 2000. A LRF fortaleceu o controle exercido pelos Tribunais de Contas,
ao lhe atribuir a fiscalização da gestão fiscal, nos termos do art. 59, caput, e § 1º e 2º da lei,
tornando ainda mais árdua a missão dessas entidades.
A legislação eleitoral brasileira, por sua vez, ao tornar inelegíveis por cinco anos
todos os responsáveis por contas julgadas irregulares pelo TCU, veio tornar ainda mais
importante a atuação das Cortes de Contas no processo de fortalecimento da democracia
representativa em nosso país, contribuindo de forma incisiva para a construção da cidadania
política nacional.
Não obstante tudo o que foi exposto até agora, e mesmo existindo o TCU, com
jurisdição sobre todas as entidades e os órgãos federais centralizados ou descentralizados, os
Tribunais de Contas Estaduais, com atuação nos Estados membros da Federação, os Tribunais de
Contas Municipais, nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro, e ainda o Tribunal de Contas do
Distrito Federal, observa-se que todo esse aparato é ineficiente para a realização de um controle
efetivo e eficaz nas contas públicas. (COSTA, 2006).
Para o autor, as estruturas de controle no país ainda são um tanto quanto retraídas,
uma vez que o número de agentes públicos, de equipamentos, produtos e materiais de apoio não
estão dispostos em quantidade e qualidade que permitam uma fiscalização efetiva sobre todos os
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atos e as ações promovidas pela Administração Pública ou por aqueles que gerenciem dinheiros
públicos. O controle é realizado ainda por um sistema de amostragem e quase sempre a
posteriori, o que, segundo ele, “se acredita ser débil e temerário em um país como o Brasil, onde
os costumes e certas condutas de alguns poucos administradores podem macular a boa e
necessária gestão da ‘coisa pública’” (COSTA, 2006, p.152).
A análise dos dados obtidos pela pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas
(FGV), com o intuito de complementar o diagnóstico já realizado pela FIA/USP, nos permite
observar que em todos os aspectos que envolvem o relacionamento do Tribunal de Contas com o
cidadão comum, a avaliação negativa (soma de “inadequado” com “péssimo”) predomina sobre a
avaliação positiva (soma de “ótimo” e “bom”). O item que recebe a pior avaliação é justamente o
da comunicação de suas atribuições institucionais para os cidadãos, com 61,3% de
inadequado/péssimo e 18,5% de ótimo/bom, na média dos setores.3
O relatório dispõe ainda que a Sociedade Civil é o setor que mais se queixa de
deficiência nessa área, com 67,6% das respostas considerando inadequado ou péssimo. Em
2
O diagnóstico inicial foi realizado pela Fundação Instituto de Administração da Universidade de São Paulo
(FIA/USP).
3
Fonte: PROMOEX – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
O desenho da amostra, composta por 5 macro setores subdivididos em categorias específicas, procurou representar a
diversidade de atores públicos e sociais que, em cada estado, mantém com os Tribunais de Contas alguma relação
institucional e política, ou que guardam algum tipo de expectativa quanto ao bom desempenho de suas funções.
Assim, foram realizadas entrevistas com representantes dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, além do
Ministério Público e da Sociedade Civil.
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seguida vem a avaliação negativa sobre a clareza da linguagem utilizada pelo Tribunal de Contas
para o cidadão comum, com 52,5% de inadequado/péssimo e 24,6% de ótimo/bom, somados.
Estão previstos a realização, por Tribunal, de pelo menos dois eventos, acordos ou
ações de cooperação interinstitucional até o fim do Programa, e ainda duas ações anuais, no
mínimo, de articulação com o cidadão e com a sociedade organizada.
Vale registrar que o TCU, por sua vez, já caminhava para um programa próprio de
modernização institucional, tendo dado início, em 2003, ao projeto Diálogo Público, com o
intuito de esclarecer sobre a função de controle do Estado e estimular o controle social e a
cidadania.
Nos anos de 2004 e 2005 foram realizados 57 encontros de Diálogo Público, em todo
o Brasil, com dos temas "Fiscalização e Controle Social da Gestão Pública" e "Qualidade dos
Gastos Públicos", atingindo cerca de 20.000 participantes. O êxito do projeto deu início a um
programa permanente: o Programa Educacional Diálogo Público.
Em uma Nação onde poucos conhecem seus direitos e deveres, onde apenas alguns
compreendem o destino dos recursos públicos, provenientes dos tributos pagos por todos, é de
suma importância conscientizar a população sobre o papel do Tribunal de Contas como
"Instrumento de Cidadania".
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O cidadão tem-se tornado cada vez mais consciente da importância do seu papel, não
se encerrando o mesmo com o exercício do voto e sim tendo continuidade com suas ações
pessoais de cidadania, através da integração aos sindicatos, partidos políticos, organizações não
governamentais, associações de bairros, etc.
O Tribunal de Contas como órgão responsável pelo controle externo tem papel
fundamental na ampliação da participação da sociedade na Administração Pública, tornando seus
atos transparentes e permitindo através de parcerias com outros órgãos, viabilizar um efetivo
Controle Social.
Cabe destacar o papel da LRF no Controle Social, pois a transparência exigida por
esta Lei tem por objetivo o acompanhamento por parte da sociedade da gestão fiscal dos
governantes, permitindo, portanto, um controle social dos atos da administração.
Neste ponto, a atuação dos Tribunais de Contas tem papel relevante, pois muitos
deles têm adotado cartilhas, colocando de forma didática temas relevantes da Administração
Pública.
A postura da Administração, no entanto, não deve ser apenas a de cumpridora das leis
mas, antes de tudo, deve ser pró-ativa, incentivando a participação popular na elaboração dos
diverso planos, verificando as necessidades da sociedade e fomentando discussões na elaboração
das leis orçamentárias.
Para Hely Lopes Meirelles (2002, p.632) controle administrativo pode ser definido
como “faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce
sobre a conduta funcional de outro”
Desta forma, o interesse público fica assegurado através da escolha da proposta mais
vantajosa para a Administração, controlando, portanto, o gasto de recursos públicos.
4.1.1 Objetivos
De acordo com Francisco Carlos da Cruz Silva (2001), podem ser identificados cinco
objetivos principais dos sistemas de controle nas organizações em geral e especialmente na
Administração Pública, quais sejam:
• proteger os ativos da organização dos erros intencionais ou não e das irregularidades que
se possam produzir, através do estabelecimento de um conjunto de normas que impeça
impropriedades ou pelo menos assegure a rápida detecção dessas situações;
O controle é importante na Administração Pública, pois sem ele as metas não são
corrigidas e os objetivos fundamentais muitas vezes ficam colocados em segundo plano, além dos
desperdícios e inadequação no uso dos recursos ou mesmo as fraudes no caso de existência de má
fé.
Portanto, o poder exercido por cada poder sobre seus atos e agentes, com o objetivo
de adequar suas atividades à lei, às necessidades do serviço e às exigências técnicas e econômicas
de sua realização, é interno, estando previsto nos Artigos. 70 e 74 da Constituição Federal.
O controle que um poder exerce sobre o outro, como também o que a administração
direta exerce sobre a indireta classifica-se como externo.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2003), o controle legislativo divide-
se em controle político e controle financeiro, sendo o primeiro exercido diretamente com a
participação das duas Casas Legislativas em conjunto ou separadamente e o segundo exercido
com o auxílio do TCU, nos termos dos artigos 70 e 72 da Constituição Federal.
41
O controle prévio é o que pressupõe uma análise antes que o ato produza efeitos,
evitando-se erros. O concomitante, denominado de preventivo por alguns autores, é o que se
implementa no acompanhamento da execução orçamentária e dos programas de governo. Já o
controle posterior ocorre posteriormente à execução do ato, tendo como objetivo corrigi-lo,
confirmá-lo ou desfazê-lo.
Cabe mencionar, ainda, o art. 49 da LRF determina que as contas apresentadas Chefe
do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo
e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade e o Art. 9º, § 4 que estabelece que até o final do mês seguinte a cada
quadrimestre o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento de metas fiscais
referentes ao período.
A palavra controle social, que é uma expressão da democracia, pode ser definida de
várias formas conforme segue:
• "É o ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de
entidades juridicamente organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos
colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar examinar, inquirir, e
colher informações a respeito de algo." (Siraque, 2005,p.103)
43
Sheila Santos Cunha (2003, p.2) cita a definição da Rede Brasileira de Informação e
Documentação sobre a Infância e Adolescência como "a capacidade que tem a sociedade
organizada de intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de
prioridades e na elaboração dos planos de ação no município, estado ou do governo federal".
No controle social o cidadão não possui obrigação legal de fiscalizar, mas sim uma
faculdade garantida pela Constituição, ao contrário do controle institucional, em que os agentes
públicos têm o dever legal de fiscalizar (Siraque, 2005).
O Controle social não deve ser entendido como uma simples defesa de direitos dos
cidadãos, não estando preso a motivações inerentes de quem o exerce. O Controle Social deve ser
entendido em um sentido mais amplo que é a defesa da sociedade como cliente da máquina
pública e não apenas como uma mera ação de recursos a dispositivos legais de proteção
individual.
• Zelar pela utilização dos recursos públicos, considerando que estes recursos são
provenientes da sociedade e pagos direta ou indiretamente através de impostos, devendo
portanto, retornar à sociedade em forma de serviços de interesse público;
O orçamento participativo é definido por Siraque (2005, p.119) como "a partilha de
poder político entre o Poder Público e a sociedade, visando à elaboração, à gestão e ao controle
social do orçamento público".
tomam conhecimento no que o Poder Público vai utilizar o orçamento, contribuindo através de
sugestões.
4.2.2.4 Ouvidorias
Ana Paula Paes de Paula (2005) cita, ainda, os Fóruns Temáticos que criam espaço
para a discussão e o confronto de idéias. Entre eles se destacam, o Fórum Nacional da
Participação Popular nas Administrações Municipais, o Fórum Intermunicipal da Cultura, o
Fórum ação da Cidadania, o Fórum Social Mundial e o Forum da Reforma Urbana que
influenciou questões na constituinte de 1988 como por exemplo, inserindo a idéia do direito à
moradia como um direito constitucional.
4.2.3 Base legal que ampara o controle social como prerrogativa da sociedade civil
Portanto, o poder é sempre do povo que no caso de não exercê-lo diretamente o faz
através de representantes eleitos através do voto que exercem o poder em seu nome. Logo o
povo, por ser o "proprietário" do poder, tem o direito de exigir prestação de contas daqueles que
exercem o poder político de fato, fazendo o controle das atividades estatais com o intuito de
verificar se os agentes públicos estão agindo dentro das normas jurídicas estabelecidas.
Deve ser ressaltado o art. 74, § 2º, do citado Diploma Legal que estabelece que
qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, seja parte legítima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante a Corte de Contas.
49
• Art. 5º XXXIV ”a” - direito de petição para defesa de direitos contra ilegalidade ou abuso
de poder;
• Art. 5º, LIX - ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo
legal.Art. 5, LXX- mandado de segurança coletivo;
• Art. 14, incisos I e II e art. 18, §§ 3º e 4º, regulamentados pela Lei Federal 9.709/98-
plebiscito e referendo;
• Art. 14, II I, art. 27, § 4º, art 29 , XIII, art. 61, § 2º, regulamentados pela Lei Federal
9.709/98-iniciativa popular;
• Art. 31, § 3º - disponibilização das contas dos Municípios aos contribuintes anualmente,
durante 60 dias;
• Art. 194, parágrafo único, inciso VII - gestão quadripartite da Seguridade Social -
atendida nas Leis Federais 8.080/90 e 8.212/91;
• Cabe mencionar ainda, o art. 74, § 2º da Constituição Federal, que estabelece que
"qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, é parte legítima, na forma da
lei, para denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União."
51
• Lei Federal n 4.17/65 que introduziu a Ação Popular permitindo ao cidadão pleitear a
anulação de atos lesivos ao patrimônio público;
• Lei 7.347/85 que dispõe sobre a Ação Civil Pública permitindo a responsabilização de
atos por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;.
• Código de Defesa do Consumidor - Lei Federal 8.078/90 o qual alcança interesses difusos
ou coletivos;
- Art. 49 - determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem
ficar disponíveis durante todo o exercício para consulta pelos cidadãos.
52
-Art. 51 - determina que a União promoverá até o dia 30 de junho a consolidação nacional
e por esfera de governo das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior e
a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.
Art. 67, III - determina que o acompanhamento de forma permanente da política da gestão
fiscal será realizada por conselho de gestão fiscal visando adoção de normas de
consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas entre outro
meios necessários ao controle social.
• Lei Federal 8.666/93 em seu artigo 4º que dispõe que qualquer cidadão poderá
acompanhar o desenvolvimento do processo licitatório e em seu artigo 41 §1º que
possibilita a impugnação do edital de licitação por qualquer cidadão;
• Lei 9394/96-LDB - art. 9º, parágrafo primeiro e art. 14 - participação das comunidades
escolar e local em Conselhos;
• Lei 8.080/90-Política de Saúde - art. 7º, inciso VIII, art. 26-CNS, art. 33 e 37- CNS/
fiscalização;
• Lei 8.142/90 - que dispõe sobre a participação da sociedade na gestão e controle do setor
da saúde., mediante a realização de conferências de caráter propositivo e dos Conselhos
de Saúde, de caráter permanente e deliberativo;
- Art, 15, inciso I - destinação de recursos financeiros para custeio do pagamento dos
auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais
de assistência Social.
Para que o controle social funcione é preciso conscientizar a sociedade de que ele tem o
direito de participar desse controle; é preciso criar instrumentos de participação,
amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social não
fizer parte da cultura do povo, ele não pode substituir os controles formais hoje
existentes.
A existência de um controle social atuante e ativo deve ser incentivada, para que a
sociedade organizada, juntamente com os controles oficiais existentes - controle interno, externo
e judicial -, atuem em prol do patrimônio público.
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Por isso, cabe aos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo, apoiar e
prestigiar o controle social, aproximando-se da sociedade. O direito à informação é uma das
bases da democracia moderna e encontra-se previsto na Constituição Federal.
De acordo com o projeto, o cidadão pode ter acesso apenas a informações que lhe
permitam analisar a natureza, o procedimento administrativo e os fins dos atos de gestão
financeira, orçamentária e patrimonial. O Congresso Nacional, as assembléias legislativas,
câmaras municipais, tribunais de contas e da Justiça, entre outros, deverão ter senhas com acesso
máximo a esses sistemas.
Diversos tribunais de contas já contam com este serviço. Podemos aqui destacar os
Tribunais de Contas dos Estados do Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul, Paraíba, Paraná, Pernambuco e Tocantins.
Cabe ressaltar que as Ouvidorias dos Tribunais de Contas não devem ser confundidas
com as Ouvidorias de empresas privadas já que, como função de controle externo, estas devem
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ter o papel de “provedora de informações”, tanto para o Tribunal de Contas, a fim de trazer
insumos para as auditorias, quanto para a sociedade, a fim de contribuir para o controle social.
Outro aspecto que dificulta o diálogo com a sociedade é a linguagem utilizada nas
informações divulgadas pelos órgãos públicos, extremamente técnica, com termos específicos de
auditoria, contabilidade e direito público.
A maioria dos orçamentos do setor público no país se apresenta com letras miúdas,
rubricas confusas e nada explicativas, que praticamente inviabiliza o entendimento dos cidadãos,
sendo muito poucos os que escapam do padrão da baixa transparência.
A esse respeito, destacamos uma importante iniciativa internacional que tem sido
implementada nos últimos anos, com levantamento em vários países, justamente com o objetivo
de tentar medir o grau de abertura e de transparência dos orçamentos públicos.
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e ao Plano Plurianual (PPA) com vistas justamente a seguir
uma conduta condizente com uma programação de médio prazo.
Urge que a complicada nomenclatura dos orçamentos seja apresentada através de uma
linguagem clara, de entendimento fácil pelas amplas camadas da população, a fim de que estas
possam compreender para onde estão sendo aplicados os impostos recolhidos.
Desta forma, foi dado um passo importante na capacitação dos técnicos do Tribunal
de Contas do Estado do Rio de Janeiro e dos órgãos jurisdicionados, visando a realização de um
trabalho mais técnico por parte dos servidores do Tribunal, assim como tornar efetivo o papel
orientador do TCE-RJ em relação aos órgãos jurisdicionados.
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Para a execução destas atividades, a Escola de Contas faz parcerias e realiza Fóruns.
valorização dos bens públicos e formação destes produtores em agentes políticos que devem
reivindicar a prestação de contas acerca das atividades dos administradores públicos.
Foi firmado ainda, convênio com a Prefeitura de Recife em junho de 2003 visando a
capacitação de todos os conselheiros e delegados do Orçamento Participativo (OP) em temas
relacionados com a elaboração e execução do orçamento público.
A Escola utilizou o recurso das Cartilhas populares tanto nos cursos quanto nos
projetos especiais, o que tem se demonstrado eficiente para a compreensão de termos técnicos
sobre finanças públicas.
Outra ação inovadora digna de menção é a que vem sendo desenvolvida pelo Tribunal
de Contas do Estado da Paraíba, que é a transmissão da sessão plenária daquela Corte de Contas,
via internet, que acontece todas as quartas-feiras, a partir das 9:00 horas.
Por fim, passamos a propor algumas ações que poderão ser implementadas pela
Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ, as quais contribuirão para a consolidação desta Instituição
como uma ferramenta eficaz a ser utilizada pelo cidadão fluminense para promover o controle da
gestão da coisa pública,. Essas iniciativas atenderão, da mesma forma, a necessidade constante de
aperfeiçoamento dos gestores públicos e demais servidores dos órgãos jurisdicionados.
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6 CONCLUSÃO
A Constituição Federal de 1988 criou as condições necessárias para que haja essa
estreita ligação entre as Cortes de Contas e a sociedade, ao disciplinar a forma de participação do
cidadão e da sociedade civil organizada no controle da “coisa pública”, em parceria com as
entidades de fiscalização legalmente instituídas com este propósito.
dos administrados sobre os administradores, e representa uma importante fonte para a atuação das
Cortes de Contas do país.
Tais iniciativas, conforme foi exposto, têm sido motivadas e patrocinadas em grande
parte pelo PROMOEX, visando basicamente o fortalecimento institucional e a modernização do
sistema de controle externo, e ainda o desenvolvimento de vínculos interinstitucionais com outros
poderes e instituições dos três níveis de governo e com a sociedade civil.
Desta forma, a atuação das Cortes de Contas do país devem contribuir para o
fortalecimento gradativo de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na
formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro-TCE/RJ deu um significativo
passo no sentido de cada vez mais tornar-se um instrumento de cidadania e controle social através
da criação de sua Escola de Contas e Gestão.
Ante o exposto, podemos concluir, então, que as Cortes de Contas brasileiras, apesar
de avanços significativos, têm um grande desafio a ser enfrentado e vencido no processo de
construção da cidadania e de aproximação da sociedade com as instituições públicas e lideranças
políticas, sem os quais não haverá condições de se implantar uma administração pública moderna
e eficaz no país.
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