Parecer Ministerial N 666 2016 GPMC TCE Plano Estadual de Recursos Hídricos

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE GOIÁS
Controle Externo da Administração Pública Estadual

PARECER MINISTERIAL nº 666/2016 - GPMC
Processo n.º: 201500047001320/303

Origem: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE GOIAS
Interessado(a): SECIMA - SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE, RECURSOS
HIDRÍCOS, INFRAESTRUTURA, CIDADES E ASSUNTOS METROPOLITANOS
Assunto: 303-PROCESSOS DE FISCALIZAÇÃO - ATOS-AUDITORIA OPERACIONAL
Relator(a): SAULO MARQUES MESQUITA
Auditor: MARCOS ANTONIO BORGES
EMENTA: AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO.

AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL.
Impropriedades legais identificadas quando da
execução da auditoria. Ausência de Plano
Estadual de Recursos Hídricos no Estado de
Goiás pelo período de 16 anos, em clara
inobservância às determinações legais.
Ausência de identificação dos responsáveis.
Conveniência de se continuar o procedimento
fiscalizatório. Expedição de recomendações.
1 – RELATÓRIO
Tratam os autos de Auditoria Operacional realizada no

Sistema de Gestão de Recursos Hídricos, em conformidade com a
Resolução Normativa nº 001 de 18/03/2015, a qual estabeleceu o Plano de
Fiscalização no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Goiás para o
exercício de 2015, com o objetivo de avaliar o processo de formulação e
implementação da política pública estadual, “de importância crucial à
sustentabilidade ambiental e econômica” (Relatório nº 001/2015 – fl. TCE
007).
Home: http://mpc.tce.go.gov.br Gabinete da Procuradora de Contas

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1.1 – DO RELATÓRIO DE AUDITORIA
Analisou-se o “planejamento das ações em relação às

estratégias e requisitos técnicos e legais pertinentes”, a “concessão de
outorgas, com base nos critérios e normas técnicas correlatas”, a
“disponibilização e aplicação dos recursos financeiros com base nas
normas legais correspondentes” e a “implementação de sistema de
informações para a avaliação e controle do uso dos recursos hídricos” (fl.
TCE 007).
Para tanto, adotou-se metodologicamente “pesquisas
bibliográficas”, “consultas a estudiosos e pesquisadores da área”, “análise
da legislação pertinente, manuais operacionais, dados e documentos da
SECIMA (Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Recursos Hídricos,
Infraestrutura, Cidades e Assuntos Metropolitanos)”, “entrevistas
semiestruturadas com as equipes técnicas e gestores das áreas correlatas
da Secretaria, com os principais usuários de recursos hídricos do estado:
Saneamento de Goiás (SANEAGO), Federação da Agricultura de Goiás
(FAEG) e Federação das Indústrias do Estado de Goiás (FIEG)” e “técnicas
específicas da auditoria operacional para a formação de diagnóstico sobre
a situação atual, dentre elas, Análise Stakeholder, Análise Swot, Diagrama
de Verificação de Riscos e Diagrama Situacional” (fls. TCE 007/013).
Em geral, as investigações foram subsidiadas em
critérios derivados dos “princípios gerenciais, técnicos e operacionais
prescritos na Lei Federal nº 9.433/1997 – Política Nacional de Recursos
Hídricos” (fl. TCE 011). Em 1991, Goiás já havia instituído seu primeiro
Plano Estadual de Recursos Hídricos e Minerais, por meio da Lei Estadual
nº 11.414/1991, para o quadriênio 1991-1994. Posteriormente, para o
quadriênio 1995-1998, o Plano foi reformulado por meio das Leis Estaduais
nº 13.040/1997 e 13.061/1997.
Em observância à legislação federal, foi instituída a
Política Estadual de Recursos Hídricos, pela Lei Estadual nº 13.123/1997, a

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qual estabelece normas de orientação política e sistema integrado de
gerenciamento de recursos hídricos, o qual é composto “pelo Conselho
Estadual de Recursos Hídricos, pelos Comitês de Bacias Hidrográficas e
pelo Órgão Gestor com a definição dos instrumentos de gestão a serem
aplicados no estado: Outorga de direito de uso dos Recursos Hídricos;
Cobrança pelo uso dos Recursos Hídricos; e o Plano Estadual de Recursos
Hídricos” (fl. TCE 020).
São estes os achados da auditoria: i. “Ausência de
planejamento no âmbito estadual para o gerenciamento dos recursos
hídricos”; ii. “Insuficiência de recursos financeiros para atender a demanda
e não disponibilidade dos recursos da compensação financeira das
hidrelétricas de acordo com a legislação”; iii. “Deficiência na concessão e
controle de outorgas”; iv. “Ausência de outorga para lançamento de
efluentes”; v. “Falta de fiscalização dos empreendimentos outorgados e dos
irregulares ou clandestinos”; vi. “Deficiência do sistema de informação e
não disponibilização dos dados e informações à sociedade”; e vii. “Ausência
de avaliação e monitoramento da gestão estadual de recursos hídricos”. Na
opinião da Gerência de Fiscalização os achados retratam (fl. TCE 053) “o
quadro amplo e diversificado de vicissitudes e dificuldades, que reflete a
perspectiva histórica da formulação e implementação da política de
recursos hídricos no estado de Goiás, permeada por lacunas,
descontinuidades e deficiências que perduram há anos, que
comprometem o sistema como um todo e sinalizam a falta de prioridade e
valorização da temática no âmbito das políticas públicas estaduais.”
Em sua proposta de encaminhamento, ressaltando “a
importância da gestão das águas” e a essencialidade de “uma abordagem
sustentável dos recursos hídricos e do meio ambiente por parte do órgão
ambiental”, sugeriu-se para corrigir a i. “ausência de planejamento”: a
realização de “planejamento com ações integradas em conformidade com
a legislação pertinente”; a estruturação e fortalecimento dos Comitês de
Bacia Hidrográfica de forma a exercerem efetivamente suas funções; A

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realização de “integração entre as Superintendências da SECIMA, de
forma a realizar um planejamento mais efetivo e consistente”; o
fortalecimento da “articulação com os municípios para a maior
participação dos mesmos nos comitês”; a implementação de
“instrumentos para o monitoramento e aferição da
operacionalização/execução do Plano Estadual de Recursos Hídricos, em
conformidade com os critérios, normas, metas e objetivos propostos, e
com os recursos disponíveis ao longo de sua vigência”; o cumprimento da
“legislação quanto ao disposto no art. 140 da Constituição Estadual para
assegurar recursos financeiros e mecanismos institucionais necessários à
proteção dos recursos hídricos de forma geral”.
Para a ii. “insuficiência de recursos financeiros para
atender a demanda e não disponibilidade dos recursos da compensação
financeira das hidrelétricas de acordo com a legislação”: a avaliação com
consequente apresentação de estudo “de majoração das taxas de vistoria
e análise de outorga para aprovação e instituição da lei pelo Governador
do Estado”; a efetiva aplicação dos recursos orçamentários em ações que
visem a conservação dos recursos hídricos”; a solicitação por meio de
instrumentos legais e formais ao Governo do Estado a disponibilização dos
recursos da compensação financeira das hidrelétricas à SECIMA, de modo
a serem “prioritariamente aplicados em programas de recursos hídricos”.
Quanto à iii. “deficiência na concessão e controle de
outorgas”, à iv. “ausência de outorga para lançamento de efluentes” e à v.
“falta de fiscalização dos empreendimentos outorgados e dos irregulares ou
clandestinos”: a adoção de sistema de outorgas que “possibilite maior
confiabilidade e controle dos dados apresentados, “padronizando e
estabelecendo critérios para ‘análise técnica’ dos processos de concessão
de outorga”; o estabelecimento de “mecanismos para registrar
mensalmente o número de outorgas concedidas por bacia hidrográfica,
mesmo que manualmente, de forma a controlar a vazão concedida em
cada área”; A realização de “outorga de lançamento de efluentes”; o

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estabelecimento de um “regulamento com base em parâmetros técnicos
nacionais outorgáveis, adequando-o à realidade do estado”; a realização
de vistorias aos empreendimentos outorgados, com a fiscalização da
“captação nas bacias hidrográficas do estado com vistas a coibir usos
clandestinos, irregulares e desmedidos dos recursos hídricos”; a
regulamentação “por meio de normativas internas” das “fiscalizações
referentes ao uso dos recursos hídricos, reforçando a competência da
Gerência de Fiscalização”.
Por fim, no que diz respeito à vi. “deficiência do sistema
de informação e não disponibilização dos dados e informações à sociedade”
e à vii. “ausência de avaliação e monitoramento da gestão estadual de
recursos hídricos”: a adoção de “práticas para compilação dos dados
existentes de forma a utilizá-los como subsídio para o planejamento”; o
desenvolvimento de “sistemas integrados e consistentes para a
disponibilização dos dados de acordo com a legislação, gerindo as
informações de modo a processá-las para a previsão e controle das ações
ocorridas nas bacias hidrográficas, capacitando o pessoal técnico e
envolvendo a sociedade”; a estruturação da “área de TI para subsidiar a
implantação, efetivação e acompanhamento das políticas públicas
ambientais”; o fortalecimento das “ações de planejamento de forma a
propiciar o acompanhamento” de seus resultados; e a utilização de
“indicadores para mensurar as metas alcançadas e que os dados
avaliados sejam considerados para o replanejamento”.
Via Memorando nº 006/2015 – o qual não consta dos
autos –, a SECIMA informou à Gerência de Fiscalização que “o último Plano
Estadual de Recursos Hídricos – PERH, foi aprovado em 1995, ficando em
vigor até 19998” (fl. TCE 022). Em 1999, desenvolveu-se base para a
atualização do plano, a qual não foi concluída. Nos anos de 2002 e 2004
foram apresentados pela Superintendência de Recursos Hídricos ao
Conselho Estadual do Meio Ambiente “dois planos de aplicação de
recursos do Fundo Estadual do Meio Ambiente – FEMA, com o objetivo de

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contratar consultoria para realizar a atualização do Plano”, tendo ambas
sido aprovados, mas não executados (fl. TCE 023). Segundo constatou a
Gerência de Fiscalização dessa Corte de Contas, tal situação afronta o art.
21 da referida Lei Estadual nº 13.123/1997, no qual se determina que “o
plano estadual de recursos hídricos deverá ser encaminhado à Assembleia
Legislativa, aprovado por lei, com prazo de vigência de quatro anos” (fl.
TCE 024), encaminhamento que deve se dar até o final do primeiro ano do
mandato do Governador do Estado.
Em igual sentido, pontuou-se que no relatório de
atividades emitido pela SECIMA não se encontram “as informações
determinadas pela Lei 13.123/97, nem mesmo quanto à situação dos
recursos hídricos”. O Gerente de Planejamento, pelo Memorando nº
006/2015 – também ausente dos autos –, informou que “na inexistência de
Plano Estadual de Recursos Hídricos vigente não é enviado relatório da
situação dos recursos hídricos no Estado à Assembleia”, apenas se
elaborando “um relatório anual das atividades executadas pela
Superintendência de Recursos Hídricos”, o qual é apresentado “ao
Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH” (fl. TCE 024). Em
resposta especialmente quanto a esta conjectura, o Superintendente de
Recursos Hídricos, pelo Ofício nº 1083/2015-GAB – novamente ausente –,
“salientou que, quanto ao plano de recursos hídricos, de fato o Estado de
Goiás ficou alguns anos sem atualização do plano ou instrumento similar”,
o que não significa que “a Política Estadual de Recursos Hídricos” tenha
ficado “estagnada, pois foram constituídos o Plano Estratégico de
Recursos Hídricos dos Rios Tocantins e Araguaia e o Plano do Rio
Paranaíba” (fl. TCE 049).
1.2 – DAS CONSIDERAÇÕES DO SECRETÁRIO DE ESTADO DE MEIO

AMBIENTE, RECURSOS HÍDRICOS, INFRAESTRUTURA, CIDADES E ASSUNTOS
METROPOLITANOS

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Pelo Despacho nº 745/2015, o Conselheiro Relator
determinou a intimação do Secretário de Estado de Meio Ambiente,
Recursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e Assuntos Metropolitanos para
apresentar as considerações que entender necessárias (fl. TCE 064). A
resposta se encontra em fls. TCE 070/144. Cada uma das deficiências
apontadas foi respondida pelo atual Superintendente de Recursos
Hídricos, Bento Godoy Neto, no sentido de que (fl. TCE 083)
os avanços realizados e os procedimentos em fase de
execução devem ser levados em conta no referido relatório,
pois demonstram de forma concreta que a Política Estadual
de Recursos Hídricos está em franca implementação no
Estado de Goiás e ainda que as ações constantes do
Planejamento Estratégico/Cronograma de Ações tão somente
poderão ser executados tempestivamente com a
disponibilização dos recursos e mão de obra necessários, o
que extrapola a competência desta Superintendência de
Recursos Hídricos e depende da garantia de suprimento
destas demandas por parte da alta direção da SECIMA.
Em geral, as colocações do Superintendente foram, em

suas próprias palavras, no sentido de reiterar e complementar “os
esclarecimentos e considerações já apresentados por meio do memorando
SRH nº 108/2015”, lembrando que a equipe responsável pelo relatório
“esteve em contato com servidores desta SRH por algumas vezes” (fl. TCE
071).
Quanto à ausência de planejamento no âmbito
estadual, reconhece mais uma vez que o Estado de Goiás ficou alguns
anos sem atualização do plano de recursos hídricos ou instrumento
similar, ressaltando que esta falta não implicou em uma estagnação da
política pública, apontando para tanto planos estratégicos desenvolvidos
dos anos de 2009 a 2013, recursos arrecadados junto ao Banco Mundial
para a elaboração de novo Plano Estadual de Recursos Hídricos – PERH,
consultas públicas realizadas com a participação de 1.200 pessoas no

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total, pontuando que a referida elaboração está de acordo com a
normativa relevante (fl. TCE 073/074).
Quanto à realização de ações integradas, nomeou uma
série de instrumentos legais lavrados que “demonstram que o Estado está
planejando suas ações quanto aos recursos hídricos” (fl. TCE 075).
Quanto à estruturação e fortalecimento dos Comitês de
Bacias Hidrográficas, o Superintendente informou estar o Estado de Goiás
dividido em 11 unidades de Planejamento e Gestão, das quais 08 já têm
comitês instalados, a abranger aproximadamente 75% do território
estadual, com projeto em andamento para contratação ou dotação de
pessoal próprio para integrar a estrutura da Secretaria Executiva dos
Comitês de Bacias Hidrográficas, bem como a criação do Fórum Goiano
dos Comitês de Bacias Hidrográficas e a realização no Estado do XVII
Encontro Nacional dos Comitês de Bacias (fls. TCE 075/076).
Quanto à promoção da integração entre as
superintendências da SECIMA, apontou que a fiscalização dos recursos
hídricos a nível estadual é realizada pela Superintendência de
Licenciamento e Qualidade Ambiental em consonância com a
Superintendência de Recursos Hídricos, o que comprovaria “a integração
entre as áreas”, visto se tratarem de “políticas com focos distintos, porém
com ações integradas” (fl. TCE 076). Quanto à “falta de fiscalização dos
empreendimentos outorgados e dos irregulares ou clandestinos”, o
Superintendente repetiu os mesmos apontamentos quanto à atuação em
consonância de ambas as Superintendências (fl. TCE 082).
Quanto ao fortalecimento da articulação com os
municípios, disse que estes possuem “assentos em todos os comitês de
bacias hidrográficas e são fortemente encorajados a participarem de
ações de capacitação e conhecimento sobre o sistema de gestão de
recursos hídricos”, citando três eventos realizados entre 2013 e 2015 com
tais intentos (fl. TCE 076).

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Quanto à insuficiência de recursos financeiros, informou
já haverem sido realizados “estudos de majoração de taxas de outorga”,
mas também da participação do Estado no PROGESTÃO – Pacto das Águas,
“com a definição de metas a serem atingidas, que representam a evolução
do Sistema de Gestão no Estado, contribuindo também para a evolução do
Sistema Nacional (R$ 3.750.000,00)” (fl. TCE 077).
Quanto às deficiências na concessão e controle de
outorgas, disse que a Superintendência conta atualmente “com um
sistema desenvolvido especificamente para os procedimentos de
licenciamento ambiental, ajustado para que pudesse atender às
necessidades da gestão de recursos hídricos” (fl. TCE 077), o qual se
encontra atualmente em “fase de desenvolvimento do software”,
executado pela Gerência de Tecnologia da Informação da SECIMA.
Escreveu também a respeito da Portaria nº 181/2015, por meio da qual se
estabeleceu os critérios da concessão de outorgas, adotados “objetivando
a necessidade de maior eficiência, padronização e aperfeiçoamento das
análises técnicas relativas à emissão de outorgas do direito de uso das
águas de domínio do Estado” (fl. TCE 077).
Em continuidade, referiu-se ao Manual Técnico de
Outorgas, à padronização dos procedimentos relativos à outorga e a
obtenção da Certificação ISO 9001 de qualidade (fl. TCE 081). Importante
destacar que quando a Gerência de Fiscalização se pronunciou
especificamente sobre o dito manual, apontou que algumas de suas
previsões legais não foram efetivamente implementadas e que os próprios
técnicos justificaram tal situação “em razão das deficiências de elaboração
do Plano Estadual de Recursos Hídricos e de Bacias Hidrográficas”,
deficiências que prejudicam “tanto as questões ambientais quanto de uso
dos recursos hídricos” (fl. TCE 039).
Quanto à ausência de outorga para lançamento de
efluentes, argumentou que ela não foi adotada “pois depende da
finalização e aprovação do Plano Estadual de Recursos Hídricos –

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PERHGO”, pontuando que com sua finalização “será possível implementar
o enquadramento dos corpos hídricos”, adotando “padrões e
procedimentos gerais de natureza técnica e administrativa a serem
observados no exame de pedidos de outorga para o lançamento de
efluentes” (fl. TCE 081). Antevendo-se a esta realidade, a equipe técnica
da Gerência de Outorga “já obteve treinamento no Estado do Espírito
Santo, onde outorgam o lançamento de efluentes” (fl. TCE 082).
Quanto às deficiências do sistema de informação e não
disponibilização dos dados e informações à sociedade, declarou que
“todos os processos de outorga de águas estaduais são públicos e podem
ser consultados mediante a simples informação do nº do processo no site
da SECIMA”, que todas as outorgas “emitidas antes de abril de 2015 estão
em fase final de digitalização” e que se está em “fase de cadastramento
de processos no Cadastro Nacional de Usuários de Recursos Hídricos –
CANRH-40 junto à Agência Nacional de Águas onde haverá a
disponibilização de todos os dados de forma mais eficaz e completa à
sociedade”. Por fim, disse que estão disponíveis dados referentes “a 82
estações de monitoramento de vazão e medição de nível nos principais
reservatórios do Estado de Goiás através de sistemas integrados com a
Agência Nacional de Águas” (fls. TCE 082/083).
1.3 – DA TRAMITAÇÃO
Em acordo com a determinação do Relator, os autos

foram remetidos a este Ministério Público de Contas. Por meio do
Despacho nº 90/2016 – GPMC (fls. TCE 146/147), o parquet pugnou “pela
necessidade de atuação prévia da Unidade Técnica competente para que
os presentes autos sejam corretamente instruídos”. Assim foi determinado
– Despacho nº 156/2016 (fl. TCE 148) –, e feito, conforme Instrução
Técnica nº 1/2016 (fl. TCE 150/157). A Gerência de Fiscalização –

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Supervisão V entendeu não existir “nada a acrescentar quanto ao
posicionamento do Gestor”, somente “destacando que as poucas ações
iniciadas após a auditoria são ainda incipientes, não refletindo em
alteração do quadro relatado na auditoria” (fl. TCE 156).
O auditor Marcos Antônio Borges, por meio da
Manifestação Conclusiva de Auditoria nº 456/2016 (fls. TCE 160/165), se
posicionou acerca da importância das auditorias operacionais, do potencial
da contribuição da presente auditoria para o estabelecimento de
mudanças necessárias e para a boa gestão dos recursos, especialmente
diante das “fragilidades constatadas no decorrer da Auditoria”, as quais
comprometem “a qualidade e o uso sustentável dos recursos hídricos do
Estado de Goiás” (fl. TCE 164). Recomendou, enfim, que o relatório seja
submetido à apreciação do Tribunal Pleno, “concedendo prazo para que o
Gestor da SECIMA encaminhe a esta Corte de Contas cronograma de
adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações
elencadas, com o nome de seus responsáveis” (fl. TCE 165).
Os autos voltaram a este Ministério Público para
manifestação.
É o relatório.
2 – FUNDAMENTAÇÃO
As recomendações propostas pela equipe de

fiscalização são pertinentes. Como colocou tanto a Auditoria como a
Unidade Técnica, a presente Auditoria Operacional merece ser conhecida
e discutida em plenário. Não obstante, como pode ser percebido do
relatório, algumas incongruências e questionamentos surgem dos fatos
constatados pela equipe, e não são por ela investigados, de modo que um
número considerável de perguntas permanece em aberto.

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2.1 – DA IMPORTÂNCIA DA VIGÊNCIA DE PLANO ESTADUAL DE RECURSOS
HÍDRICOS – PERH
Do circunscrito no presente caso concreto, parece

aceitável concluir pela necessidade de Plano Estadual de Recursos
Hídricos – PERH atualizado, condição imprescindível, ainda que, por
evidente, não suficiente, para se almejar a perfeita efetivação da
respectiva política pública. Como argumentado pelos próprios servidores
da Superintendência de Recursos Hídricos, muitas das atuais deficiências
da sua não implementação decorrem da ausência do dito instrumento
legal.
É de todo significativo que sua importância tenha sido
reconhecida pelas legislaturas federal e estadual. Na Lei Federal nº
9.433/1997 se estabelece como primeiro instrumento da Política Nacional
de Recursos Hídricos, em seu art. 5º, inciso I, justamente os Planos de
Recursos Hídricos. No art. 6º eles são definidos como “planos diretores
que visam fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional
de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos”, sendo,
conforme o art. 7º, “planos de longo prazo, com horizonte de
planejamento compatível com o período de implementação de seus
programas e projetos”, tendo como conteúdo mínimo (incisos I a X): o
diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos; a análise de
alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades
produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo; o balanço
entre disponibilidades e demandas futuras de recursos hídricos, em
quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais; metas
de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade
dos recursos hídricos disponíveis; medidas a serem tomadas, programas a
serem desenvolvidos e projetos a serem implementados, para o
atendimento das metas previstas; prioridades para a outorga de direitos

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de uso de recursos hídricos; diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso
dos recursos hídricos; e propostas para a criação de áreas sujeitas a
restrição de uso com vistas à proteção dos recursos hídricos. Com o art. 8º
se determina que os planos devem ser elaborados por bacia hidrográfica,
por Estado e para o País.
Talvez ainda mais importante, o art. 13 dispõe que toda
outorga “estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos
Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de
água estiver enquadrado”. Mas não somente. Uma das justificativas para a
cobrança pelo uso de recursos hídricos é “obter recursos financeiros para
o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos
de recursos hídricos” (art. 19, inciso III). E um dos objetivos do Sistema
Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos é “fornecer subsídios
para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos” (art. 27, inciso III).
Na Lei Estadual nº 13.123/1997, um tanto do
disciplinado em âmbito federal é repetido. Por exemplo, em seu art. 19 e
incisos subsequentes, reproduz-se os elementos tidos como minimamente
necessários pela legislatura federal para um plano de recursos hídricos.
No art. 18, regulamentando os arts. 132 e 140 da
Constituição Estadual, coloca-se o Estado, através de seu órgão gestor,
como competente para instituir a manter atualizado, por lei, “o plano
estadual de recursos hídricos”, estabelecendo a normativa de base e
determinando a garantia, por meio dos recursos financeiros e mecanismos
institucionais necessários, da utilização racional das águas superficiais e
subterrâneas, o aproveitamento múltiplo dos recursos hídricos e o rateio
dos custos das respectivas obras, na forma da lei, a proteção das águas
contra ações que possam comprometer seu uso, atual e futuro, e a defesa
contra secas, inundações e outros eventos críticos, que ofereçam riscos à
saúde, à segurança pública e prejuízos econômicos e sociais.
Para tanto, a legislatura estadual entendeu ser de
grande importância a dita atualização do plano, visto ter estabelecido por

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meio do art. 21 que o plano estadual de recursos hídricos deve ser
encaminhado à Assembleia Legislativa “até o final do primeiro ano do
mandato do Governador do Estado”, sendo aprovado por lei e “com prazo
de vigência de quatro anos”. Além disto, cabe ao Poder Executivo a
publicação de
relatório anual sobre a situação dos recursos hídricos do
Estado de Goiás e relatórios sobre a situação dos recursos
hídricos das bacias hidrográficas, objetivando dar
transparência à administração pública e subsídios às ações
dos Poderes Executivo e Legislativo de âmbito municipal,
estadual e federal. (art. 22)
Na própria normativa se determina o local de discussão

e aprovação do projeto de lei referentes ao PERH, isto é, ao Conselho
Estadual de Recursos Hídricos (art. 28). Em igual sentido, nela se
estabelece que a aplicação dos recursos da conta especial de recursos
hídricos do Fundo Estadual do Meio Ambiente – FEMA “deverá ser
orientada pelo plano estadual de recursos hídricos” (art. 42) e que a
aplicação do produto decorrente da cobrança pela utilização dos recursos
hídricos se dará de acordo com o previsto pelo PERH. O art. 30 prevê a
criação de “Comitê Coordenador do plano estadual de recursos hídricos”,
ao qual se atribuiu a coordenação da “elaboração periódica do plano
estadual de recursos hídricos” (inciso I), prevendo o estabelecimento de
sua organização por “regulamento, devendo contar com apoio técnico,
jurídico e administrativo dos órgãos e entidades estaduais competentes”
(art. 31). Por fim, o parágrafo único do art. 48 determinou a reorganização
da Diretoria de Recursos Hídricos da então Secretaria Estadual do Meio
Ambiente e dos Recursos Hídricos para incluir “entre as suas atribuições,
estruturas e organização, as unidades técnicas e de serviços necessários
ao exercício das funções de apoio ao Conselho Estadual de Recursos
Hídricos e participação no Comitê Coordenador do Plano Estadual de
Recursos Hídricos – CORHI”.
Da leitura do último dispositivo citado, percebe-se que
a legislatura estadual determinou expressamente ao Poder Executivo que

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se reestruturasse de modo a se compatibilizar com a Política Estadual de
Recursos Hídricos. Se o fato de que o “Estado de Goiás ficou alguns anos
sem atualização de plano de recursos hídricos ou instrumento similar” já
mostra que tal compatibilização no mínimo demorou a acontecer, a
confusa história legal da Secretaria de Meio Ambiente – a receber as mais
diversas denominações no decorrer dos anos e mandatos – o comprova.
2.1.1 – HISTÓRIA LEGAL DA SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS

HÍDRICOS
Na Lei Estadual nº 13.456/1999, por meio da qual se

reestruturou por mais uma vez o Poder Executivo do Estado de Goiás, em
seu art. 7º, alínea “o”, item 7, se dispõe ser competência da então
Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos a “coordenação da
elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos previsto no art. 140 da
Constituição Estadual em harmonia com a Secretaria da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento, a Secretaria de Indústria e Comércio e a
Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento”.
O Decreto nº 5.516/2001, por meio do qual o então
Governador do Estado aprovou o Regulamento Interno da dita secretaria,
em seu art. 4º, inciso IX repete a redação do dispositivo acima citado. Já
em seu art. 12, inciso I, estabelece ser a Superintendência de Recursos
Hídricos competente para “promover a elaboração do Plano Estadual de
Recursos Hídricos”. Para então, no art. 21, inciso II, determinar
expressamente como atribuição do Superintendente de Recursos Hídricos
o desenvolvimento, em cooperação com órgãos e entidades encarregas de
estabelecer a política estadual de recursos hídricos, “as funções técnicas e
administrativas necessárias à utilização racional dos recursos hídricos das
bacias hidrográficas do Estado”.

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Em 2003, pelo Decreto nº 5.858 de 11 de novembro de
2003, altera-se mais uma vez o regulamento da referida secretaria.
Contudo, ela continua competente para elaborar o PERH (art. 3º, inciso IX),
competência que internamente vai alocada à Superintendência de
Recursos Hídricos (art. 12, inciso I). Agora, expressamente, se determinou
caber ao Superintendente de Recursos Hídricos “responsabilizar-se pela
coordenação da elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos” (at. 21,
inciso XIII, ênfase adicionada). Esta estrutura se repetirá anos depois, em
2014, com o Decreto nº 8.269, o qual, em seu art. 19, inciso II, diz caber
ao Superintendente de Recursos Hídricos “dirigir a elaboração de Plano
Estadual de Recursos Hídricos”, e continuará no regulamento de 2016,
visto que no Decreto nº 8.580 deste ano se constata em seu art. 36, inciso
II a mesma redação, qual seja:
Art. 36. São atribuições do Superintendente de Recursos
Hídricos:
I – (...)
II – Dirigir a elaboração do Plano Estadual de Recursos
Hídricos.
Muito bem. Diante do acima exposto, importante

destacar que em 05 de setembro de 2003 deu-se publicação ao Decreto
nº 5.824, no qual o então e ora atual Governador Marconi Ferreira Perillo
Júnior instituiu “Grupo Técnico de Coordenação e Elaboração – GTCE para,
no prazo de 90 (noventa) dias da publicação deste Decreto, coordenar,
organizar e subsidiar tecnicamente a elaboração do Plano Estadual de
Recursos Hídricos – PERH” (art. 1º). No parágrafo único, ficou estabelecido
que o GTCE seria coordenado pela Secretaria do Meio Ambiente e
Recursos Hídricos – SEMARH, com sua composição se dando por
representantes de inúmeras secretarias, agências, federações,
associações, e também pela Saneamento Goiás S/A – SANEAGO e pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Ao Presidente do
Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERHI caberia dar posse aos
membros do GTCE no prazo de 30 (trinta) dias (art. 2º).

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Da pesquisa realizada por esse Ministério Público não
foi possível encontrar qualquer documentação a respeito dos trabalhos
desenvolvidos por este Grupo Técnico de Coordenação e Elaboração. De
qualquer forma, supostamente, a existência da criação do GTCE deveria
ser desnecessária, em razão da previsão legal da formação de Comitê
Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos – CORHI (conforme
art. 30 da Lei Estadual nº 12.123/1997) que, como a própria nomenclatura
denuncia, foi desenhado justamente para tanto, isto é, a coordenação e
elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos. No mesmo sentido, é
ainda mais curioso o fato de que pouco mais de um mês depois, por meio
do já citado Decreto nº 5.858, ainda na suposta vigência de um Grupo
Técnico para tanto, se determinou a responsabilidade do Superintendente
de Recursos Hídricos por coordenar a elaboração do referido plano. Em
seus achados, a equipe de fiscalização pontuou que a Superintendência de
Recursos Hídricos enviara ao CERH dois planos de aplicação de recursos
do FEMA visando a elaboração do plano, nos anos de 2002 e 2004, como
acima relatado. Coincidentemente, antes da criação e depois de
transcorridos os 90 dias de prazo para o GTCE desenvolver o PERH,
submetendo-o ao mesmo CERH. Assim, são fortes os indícios de que a
atuação do GTCE se não inexistente, foi completamente ineficaz.
Não é outra a conclusão que se pode tirar de todas as
deficiências e ausências apontadas pela equipe de fiscalização. Em suma,
a estrutura organizacional da SECIMA não tem sido movimentada de
maneira eficiente com vistas à promoção do uso racional dos recursos
hídricos, se é que se pode falar em alguma movimentação nos
aproximados 16 anos em que o Estado de Goiás permaneceu sem Plano
Estadual de Recursos Hídricos. Ou, em outras palavras e mais
sinteticamente: não existe Política Pública Estadual de Recursos Hídricos
de fato. Argumentar que outros instrumentos foram desenvolvidos ao
longo deste período, ao invés de fundamentar alguma atuação por parte
do órgão, demonstrando sua pro-atividade, bem como “não-estagnação”

Fone: (62) 3201-9000 / Ramal: 9049
da Política Estadual de Recursos Hídricos, no entender desse Ministério
Público, pelo contrário, apresenta o completo descaso do Poder Executivo
para com qualquer tipo de racionalidade jurídico-ambiental.
Afinal, como desenvolver outros instrumentos sem
saber se alinhados com a realidade dos recursos hídricos estatais,
realidade esta apreendida justamente por meio do Plano Estadual de
Recursos Hídricos? Em outras palavras, e mais amplamente: o que dá
razão à utilização racional dos recursos hídricos? Uma primeira está
presente implicitamente nos argumentos da Superintendência de
Recursos Hídricos, segundo a qual, seria a eficiência da atuação estatal na
implementação da Política Estadual de Recursos Hídricos. Há alguma
validade neste entendimento. Na Lei Federal nº 9433/1997, em seu art. 5º
e incisos subsequentes se estabelece, como já dito, os instrumentos da
Política Nacional de Recursos Hídricos, sendo eles os planos de recursos
hídricos, o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os
usos preponderantes da água, a outorga dos direitos de uso de recursos
hídricos, a cobrança pelo uso de recursos hídricos, a compensação a
munícipios e o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos. Ao se
utilizarem destes instrumentos previstos em lei e conforme os
procedimentos a serem observados, também determinados de igual
maneira, as autoridades públicas atuam de maneira racional. É a lei que
racionaliza a atuação em uma sociedade livre. Não é outro o fundamento
por trás da exigência de se aprovar em lei o PERH, com o consequente
procedimento daí decorrente, qual seja, sua elaboração pela SRH e
posterior discussão, emenda e aprovação enquanto Projeto de Lei pelos
membros do CERH.
De fato, conforme o art. 8º da referida normativa, os
Planos de Recursos Hídricos são elaborados por bacia hidrográfica, por
Estado e para o País. Segundo a Superintendência, seria evidência
favorável à atuação estatal, por exemplo, o fato de no ano de 2009 se ter
constituído o Plano Estratégico de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica

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dos Rios Tocantins e Araguaia. A própria equipe de fiscalização nomeia
outros planos, referentes a bacias hidrográficas, surgidos durante o
diapasão que vai de 1999 até 2015. Contudo, isto não conseguiria suprir a
ausência de um Plano Estadual. Os próprios técnicos o denunciaram, mas
também o próprio Conselho Estadual de Recursos Hídricos reconhece sua
imprescindibilidade. Na Resolução nº 09 de 04 de maio de 2005, este
órgão, dentre outras coisas, ao dispor sobre a regulamentação de
outorgas, determinando os critérios para tanto, ressalva no § 3º do art. 12
que “o critério adotado no caput deste artigo [referente à “vazão adotada
como referência para a outorga do direito de uso das águas de domínio do
Estado de Goiás”] será válido enquanto não forem estabelecidos novos
critérios com base nos resultados dos planos de recursos hídricos” (ênfase
adicionada).
Em outras palavras, a constituição de planos os mais
diversos, vinculados às bacias hidrográficas adscritas ao território estatal,
pouco diz a respeito da eficiência da atuação estatal diante da ausência
de plano estadual atualizado em conformidade com a legislação estadual.
Se se é para realmente falar em eficiência, basta reproduzir o seguinte
parágrafo escrito pela equipe de fiscalização (fls. TCE 012/013):
O Estado de Goiás, apesar de ser naturalmente beneficiado
com diversas fontes desses recursos, já enfrenta problemas
de oferta hídrica como é o caso da Bacia do Rio dos Bois, no
sul do Estado, na qual, um dos seus mananciais, o Rio Santa
Barbara, se encontra no seu limite de concessão de
outorgas. Na região leste do estado, no município de
Cristalina, precisamente na Bacia do Rio São Marcos, que se
trata de uma das maiores áreas irrigadas do país, na qual
está a montante da Usina Hidrelétrica de Batalha, foi
identificado conflito de âmbito nacional. [A]inda, a Bacia do
Rio São Marcos abrange parte dos municípios de Cristalina
(GO), Unaí e Paracatu (MG, e uma pequena porção do
Distrito Federal (DF). Nos últimos anos a agricultura irrigada
na cultura dos grãos, como milho, soja e feijão vem
crescendo nessa área. Com o crescimento acelerado da
agricultura foi necessária uma realocação de água, de forma
a acomodar a irrigação existente, sem que houvesse uma
redução excessiva na geração de energia na Usina
Hidrelétrica de Batalha.[A]lém dos conflitos do Rio São
Marcos, existem outros nos municípios de Caldas Novas e

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Rio Quente, onde a outorga de direitos de uso está
suspensa; e áreas de Goiás com restrições ao processo de
outorga. Sendo assim, a gestão adequada dos recursos
hídricos se reveste de importância crucial à sustentabilidade
ambiental em Goiás, com impactos que serão sentidos pela
geração atual e por gerações futuras.
Esta é a atual situação apreendida pela equipe de

fiscalização, indubitavelmente resultado da atuação temerária, irracional e
ilegal do Poder Executivo do Estado de Goiás. Se se a racionalidade é
aferida especialmente pela eficiência da atuação estatal,
inquestionavelmente, a constituição de planos estratégicos fica muito
aquém do que a sociedade, legalmente, tinha por expectativa.
Importante frisar que a interpretação apresentada pelo
pessoal da Superintendência de Recursos Hídricos, de que com a ausência
de elaboração, discussão e envio do PERH por parte do Poder Executivo
ter-se-ia iniciado como que período de vacância, até a posterior redação
de novo plano, se encontra equivocada. Por consequência, no entender
deste Ministério Público, todos os atos praticados neste suposto “período
de vacância” seriam suspeitos de irregularidades, diante da ilegalidade
maior, esta devidamente constada, que foi a omissão do Poder Executivo,
resultante na ausência por próximos 16 anos de Plano Estadual de
Recursos Hídricos. Resoluções e outros “instrumentos similares”, para
usar a equívoca expressão do Superintendente de Recursos Hídricos, não
o substituem – nem podem, hierarquicamente falando.
A própria resolução acima citada do CERH o reconhece.
Bem como a Gerência de Planejamento da SECIMA, talvez sem o saber, ao
explicar a ausência de elaboração e encaminhamento de relatório anual
da situação dos recursos hídricos do Estado de Goiás em razão da
ausência do PERH. Na pior das hipóteses, e parece ser o presente caso, a
única interpretação válida é de que, na ausência da atualização prevista
legalmente, o Plano então aprovado continuou em vigor até sua posterior
substituição de direito. Deste modo, a SECIMA não se eximira de realizar e
enviar os relatórios anuais, consistindo tal atuação em omissão ilegal.

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Sustentar o contrário seria dizer que uma primeira
omissão, evidentemente ilegal – qual seja, a ausência de elaboração de
PERH atualizado –, justificaria, no sentido de tornar legal, uma segunda
omissão – a não-elaboração e consequente encaminhamento de relatórios
anuais sobre a situação dos recursos hídricos do Estado. Nas raras
situações em que o sistema jurídico é articulado no sentido de legitimar
um ato ilegal em razão da ilegalidade da situação a ele contraposta, como
nas chamadas excludentes de ilicitude, no âmbito do direito criminal, um
ponto está estruturalmente presente de modo generalizado e ausente no
caso em discussão: o indivíduo que comete o segundo ilícito em relação
ao primeiro não é também por ele responsável. Esta diferença é de
tamanha importância que, se ausente, inaplicável a excludente de estado
de emergência, por exemplo. Assim, como argumentado, transplantar
relevante raciocínio para o presente contexto é incorrer inequivocamente
em absurdo, porque concorrem para ambas as omissões associação de
indivíduos inseridos no mesmo organismo, qual seja, a Secretaria de
Estado de Meio Ambiente, Recursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e
Assuntos Metropolitanos, e assim, agindo em conserto, sob a direção do
secretário da pasta.
Diante da constatação da ilegalidade e da aferição da
coletividade por ela responsável, necessário seria passar à
individualização das condutas, de modo a viabilizar a responsabilização
dos agentes envolvidos, o que não foi feito pela equipe de auditoria. E
nem é possível fazê-lo neste momento, dado o estado de instrução dos
autos.
2.2 – O ESCOPO DA AUDITORIA OPERACIONAL, O PAPEL REGIMENTAL DO

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS E AQUELAS PERGUNTAS EM QUE SE
PERSISTE POR CONTINUAR SEM RESPOSTAS

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Dentre as competências do Tribunal de Contas do
Estado de Goiás, determinadas também pelo art. 1º da Lei Estadual nº
16.168/2007, em seu inciso V, inclui-se a realização por inciativa própria
de auditorias de natureza operacional nas unidades dos Poderes do
Estado. Por meio da Resolução Normativa nº 001/2006 o colegiado dessa
Corte de Contas aprovou normas e procedimentos relativos à espécie de
auditoria, nomeada Auditoria de Natureza Operacional – ANOP. No art. 1º,
tem-se que até a elaboração de “manual de auditoria deste Tribunal,
serão utilizadas a metodologia e as técnicas constantes no manual de
auditoria de natureza operacional do Tribunal de Contas da União,
aprovado pela Portaria nº 144, de 10 de julho de 2000”. Posteriormente,
com a publicação por parte do Instituto Rui Barbosa das Normas de
Auditoria Governamental – NAG, ainda que não expressamente, a
respectiva normativa passou também a orientar os trabalhos realizados no
âmbito desse Tribunal de Contas.
Da comparação entre uma e outra normativas,
percebe-se que o escopo dado pelas Normas de Auditoria Governamental
– NAG é ao menos explicitamente mais extenso que o do manual do
Tribunal de Contas da União. A primeira ao definir auditoria operacional,
em seu item 1102.1.2, assim dispõe: “exame de funções, subfunções,
programas, ações (projetos, atividades, operações especiais), áreas,
processos, ciclos operacionais, serviços e sistemas governamentais (...)
pautado em critérios de economicidade, eficiência, eficácia, efetividade,
equidade, ética e proteção ao meio ambiente, além dos aspectos de
legalidade”. Enquanto no manual, para o mesmo conceito, se tem a
seguinte definição, em seu primeiro parágrafo: “Auditoria operacional
(ANOp) é o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência,
eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades
governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da
gestão pública”.

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Da abrangência sugerida pelas NAGs decorre a
determinação de que quaisquer impropriedades legais
“convenientemente” identificadas deverão ser documentadas e levadas
ao “conhecimento superior do TC para tomada de providências”, conforme
item 4508.1. A fiscalização da legalidade, alinhada a princípios de
racionalidade processual, implica o posicionamento por parte desse
parquet não só pela possibilidade, indo além, isto é, pela necessidade de
se aproveitar da equipe de fiscalização consolidada para se aprofundar
quanto à cadeia de omissões resultante no diapasão de dezesseis anos
sem Plano Estadual de Recursos Hídricos. Ocorre que, diversamente,
malgrado ter sido identificado os fatos acima discutidos pela equipe de
fiscalização, esta se privou de sobre eles se aprofundar. Sob esta
perspectiva, entende o Ministério Público de Contas caber ao relator que
decida acerca da conveniência de se aprofundar neste sentido.
III – CONCLUSÃO
Deste modo, entende este Ministério Público ser de

grande seriedade as deficiências encontradas pela equipe de fiscalização,
deficiências que em último caso se ligam à ausência, por 16 anos, de
Plano Estadual de Recursos Hídricos atualizado. Neste sentido, concorda
com os apontamentos e sugestões realizadas pela equipe de fiscalização,
entendendo-os como pertinentes à alterar positivamente a situação da
Política Estadual de Recursos Hídricos.
Por outro lado, diante do longo lapso temporal em que
o Estado de Goiás permaneceu sem Plano Estadual de Recursos Hídricos, a
apontar a inoperância, bem como a desorganização, da SECIMA, entende
pela importância de se aprofundar a fiscalização de modo a identificar os
indivíduos responsáveis pela perpetuação de tal situação, juridicamente

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inaceitável, a resultar em um número incalculável de possíveis danos aos
recursos hídricos estaduais, e tão somente recentemente alterada.
Do exposto, sugere-se ao Conselheiro Relator que avalie
a conveniência de se dar continuidade ao procedimento fiscalizatório,
determinando que a equipe responsável pela elaboração do relatório de
auditoria promova diligências com a finalidade de se apurar os responsáveis
pelas condutas ou omissões que resultaram no descumprimento dos
preceitos legais afetos à matéria, em especial no que se refere à
elaboração, aprovação, encaminhamento ao Governador e, finalmente,
envio à Assembleia Legislativa de Plano Estadual de Recursos Hídricos
enquanto projeto de lei.
É o parecer.
Entranhe-se, registra-se, numere-se e rubrique-se.
Encaminhe-se ao Exmo(a). Conselheiro(a) Relator(a).
Gabinete da Procuradora de Contas Drª Maisa de Castro Sousa Barbosa,

em Goiânia, 29 de agosto de 2016.
Maisa de Castro Sousa Barbosa

Procuradora de Contas do MPjTCE/GO

Fone: (62) 3201-9000 / Ramal: 9049
Digitally
signed by MAISA
Endereço: DE CASTRO
AV. UBIRAJARA SOUSA
BEROCAN LEITE, BARBOSA:86843575153
Nº 640 ST. JAÓ - CEP 74.674-015, Goiânia-GO
Date: 2016.08.29 17:38:25 -03:00
Reason: Assinado digitalmente por login e senha

Parecer Ministerial N 666 2016 GPMC TCE Plano Estadual de Recursos Hídricos

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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE GOIÁS

Controle Externo da Administração Pública Estadual

Processo n.º: 201500047001320/303

EMENTA: AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO.

Tratam os autos de Auditoria Operacional realizada no

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Analisou-se o “planejamento das ações em relação às

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1.2 – DAS CONSIDERAÇÕES DO SECRETÁRIO DE ESTADO DE MEIO

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Em geral, as colocações do Superintendente foram, em

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Em acordo com a determinação do Relator, os autos

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As recomendações propostas pela equipe de

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Do circunscrito no presente caso concreto, parece

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Na própria normativa se determina o local de discussão

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2.1.1 – HISTÓRIA LEGAL DA SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS

Na Lei Estadual nº 13.456/1999, por meio da qual se

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Muito bem. Diante do acima exposto, importante

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Esta é a atual situação apreendida pela equipe de

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Deste modo, entende este Ministério Público ser de

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Entranhe-se, registra-se, numere-se e rubrique-se.

Encaminhe-se ao Exmo(a). Conselheiro(a) Relator(a).

Gabinete da Procuradora de Contas Drª Maisa de Castro Sousa Barbosa,

Maisa de Castro Sousa Barbosa

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