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PROGRAMA NOTA FISCAL GAÚCHA: UM PROGRAMA TRANSVERSAL DA

RECEITA ESTADUAL DO RIO GRANDE DO SUL1
Fábio Vacaro Culau2
Marie Anne Macadar Moron3

RESUMO

Este artigo estudou o Programa Nota Fiscal Gaúcha (NFG) no âmbito de seus objetivos e da sua
dinâmica de funcionamento explicitados em documentos legais. Além disso, refletiu sobre sua relação
com Sistema Estadual de Cidadania Fiscal e com o antigo Programa Solidariedade. O NFG visa
estimular a emissão de documentos fiscais no comércio varejista gaúcho e apresenta-se integrado a
outras iniciativas estatais como Programa de Integração Tributária da Receita Estadual (PIT), o
Programa de Educação Fiscal em seu âmbito estadual (PEF/RS) e o Login Cidadão (MEU RS).
Procedeu-se a um estudo de caso de caráter descritivo, no qual a pesquisa documental foi
predominante. A reflexão apresentada foi baseada nas Leis, Resoluções e Decretos relativos ao NFG,
nas informações disponibilizadas no website do Programa e em documentos internos da equipe que
trabalha na coordenação e na gestão do atendimento a cidadãos e empresas, junto à Receita Estadual
(RE). Conclui-se que o NFG se caracteriza por ser um programa transversal, com uma função
estratégica dentro da RE. Ele funciona como um elo entre diferentes programas e mantém relação
com diferentes atores, tais como empresas, contabilistas, cidadãos em geral, Prefeituras Municipais e
professores estaduais e municipais. Ao final do trabalho, faz-se uma avaliação do NFG, levando-se
em consideração os objetivos declarados na legislação.

Palavras-chave: Nota Fiscal Gaúcha. Cidadania Fiscal. Educação Fiscal. Programa de Integração
Tributária. Receita Estadual.

Abstract: This article studied the Nota Fiscal Gaúcha Program (NFG) regarding to its objectives and
its working dynamics made explicit in legal documents. In addition, it reflected on their relationship
with the Sistema Estadual de Cidadania Fiscal and with the Solidariedade Program. NFG aims to
encourage the issuance of tax documents in retail of Rio Grande do Sul State and presents itself
integrated to other state initiatives like the Programa de Integração Tributária (PIT), the Programa de
Educação Fiscal in your state level (PEF / RS) and the Login Cidadão (MEU RS). We proceeded to
a descriptive case study, in which the documentary research was predominant. The reflection was
based on laws, resolutions and decrees relating to NFG, the information provided in the Program
website and internal documents of the staff working in the coordination and management of services
to citizens and businesses, at the Receita Estadual (RE). We conclude that NFG is characterized as a
transversal program, with a strategic function within the RE. It works as a link between different
programs and maintains relationship with different stakeholders, such as businesses, accountants,
citizens in general, municipal governments and state and local teachers. At the end of the work, it is
an assessment of NFG, taking into account the stated objectives in legislation.

1
Este artigo foi elaborado como requisito para a conclusão do Curso de Especialização em Gestão Pública e
Democracia da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS).
2
Técnico Tributário da Receita Estadual, servidor responsável pela central de atendimento a cidadãos e empresas do
Programa Nota Fiscal Gaúcha. Contato: fabioculau@gmail.com.
3
Professora Adjunta da PUCRS.
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1 INTRODUÇÃO

A Lei nº 14.0204, de 25 de junho de 2012 (RIO GRANDE DO SUL, 2012a), instituiu o

Sistema Estadual de Cidadania Fiscal e, a ele vinculado, o Programa de Cidadania Fiscal, no âmbito
da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul (SEFAZ/RS). Este último passou a ser denominado
Programa Nota Fiscal Gaúcha (NFG) a partir do Decreto nº 49.4795, de 16 de agosto de 2012 (RIO
GRANDE DO SUL, 2012b), que o regulamentou (na verdade, foi só a partir da publicação deste
último que o NFG, de fato, passou a existir).
O Programa tem como objetivo geral, de acordo com a Lei nº 14.020, “fomentar a cidadania
fiscal e aumentar a arrecadação, mediante estímulo à emissão de notas fiscais e à participação dos
cidadãos na definição da destinação de recursos do Programa” (RIO GRANDE DO SUL, 2012a,
documento não paginado). Mas é no texto do Decreto nº 49.479, de 16 de agosto de 2012(RIO
GRANDE DO SUL, 2012b, documento não paginado), que pode-se visualizar seus objetivos mais
detalhadamente:

I - qualificar e apoiar as ações de consumidores e empresas em seu dever cidadão da exigência

e da emissão de documentos fiscais em suas transações, do controle da sonegação, do
favorecimento à formalização e da concorrência leal, integrando sistemas de informação
adequados, favorecendo a apropriação social dos direitos do cidadão e dos valores da justiça
fiscal;
II - sensibilizar os cidadãos sobre a importância de participar nos processos decisórios sobre
a aplicação dos recursos públicos, fomentando a transparência e o controle social, de forma
a estabelecer uma experiência de gestão pública colaborativa e compartilhada com a
cidadania;
III - apoiar as entidades prestadoras de serviço público, de natureza pública ou de interesse
social, das áreas da vinculadas às Secretarias da Educação, da Saúde, do Trabalho e do
Desenvolvimento Social e do Esporte.

Além disso, na seção “Dúvidas Frequentes – Cidadão” (RIO GRANDE DO SUL, [2015?]) do
site do Programa, o NFG é apresentado como um programa de parceria (cidadão – Estado), de
solidariedade (cidadão – entidades sociais) e de cidadania (cidadão – sociedade). Vejamos:

O Programa Nota Fiscal Gaúcha é um programa de:

1. Parceria (cidadão – Estado), no sentido de combater a informalidade e a sonegação,

estimulando o cidadão (através de premiações) a pedir Nota Fiscal em todas suas

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Institui o Sistema Estadual de Cidadania Fiscal e o Programa de Cidadania Fiscal, bem como autoriza o Poder
Executivo a abrir crédito suplementar no Orçamento do Estado.
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Regulamenta o Programa de Cidadania Fiscal, instituído pela Lei nº 14.020, de 25 de junho de 2012.
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compras. São mais 250.000 estabelecimentos de varejo para fiscalizar e a

atuação do cidadão é essencial no combate à sonegação.
2. Solidariedade (cidadão – Entidade Social), ao permitir que o cidadão exerça a
solidariedade, indicando entidades sociais das áreas da saúde, da educação e da
assistência social que recebem recursos do Tesouro para seus projetos. Esse
dinheiro é distribuído para, por exemplo, asilos, escolas e hospitais ligados às
comunidades.
3. Cidadania (cidadão – Sociedade), pois estimula o cidadão a refletir sobre a
importância do tributo ICMS, sua origem e destino, e a exercer seus direitos não
só de consumidor, mas também de cidadão, ao exigir a correta aplicação dos
recursos públicos.

Percebe-se, portanto, três linhas bem definidas: uma relacionada ao combate à informalidade
no comércio varejista (materializado no estímulo à solicitação do documento fiscal pelo cidadão),
outra vinculada à experiência de gestão pública compartilhada e colaborativa (representada pela
indicação de entidades sociais para receber repasses do Tesouro do Estado) e uma terceira que tem
como cerne propiciar aos cidadãos mais conhecimento sobre o ICMS e, com isso, fomentar a reflexão
sobre a importância do tributo.
Não se tratou de uma ideia totalmente original. Como ocorreu com outros programas estaduais
similares, o NFG teve sua inspiração principal no Nota Fiscal Paulista, do Estado de São Paulo.
Inclusive, uma comitiva da SEFAZ/RS visitou a SEFAZ/SP em 2012 com o intuito de entender a
estrutura do Programa e ter mais subsídios para construir a iniciativa gaúcha.6
Por ser um programa que já conta com mais de 1,2 milhão de cidadãos cadastrados (em junho
de 2015), envolvendo todo o comércio varejista do Estado do Rio Grande do Sul, bem como quase
2500 entidades sociais (em junho de 2015), o NFG é, sem dúvida, uma iniciativa governamental de
destaque no RS. Tratando-se de uma iniciativa relativamente nova, ainda não existem muitos
trabalhos sobre o tema, sobretudo quando se pensa em um conhecimento organizado e sistemático de
seu funcionamento. Assim, justifica-se tanto a realização de trabalhos que visem organizar e sintetizar
o conhecimento relacionado ao seu sistema, bem como trabalhos que versem sobre os seus objetivos
e os vínculos com outras iniciativas governamentais.
Dessa forma, são objetivos deste artigo: a) apresentar o funcionamento básico do Programa,
refletindo sobre seus objetivos e sobre sua relação com Sistema Estadual de Cidadania Fiscal, bom
como com o antigo Programa Solidariedade; e, b) discutir a relação do NFG com outras iniciativas
governamentais, tanto no âmbito da própria Receita Estadual (onde se situa sua coordenação), como
da SEFAZ e do próprio Governo do Estado do Rio Grande do Sul.

6
Em 2014 foi a vez do Rio Grande do Sul servir de exemplo, ao receber, em duas oportunidades, comitivas da
SEFAZ/GO. O Estado de Goiás conheceu em profundidade o programa gaúcho e acabou por lançar seu programa
(Nota Fiscal Goiana) em 2015.
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2 MÉTODO

A abordagem utilizada no estudo foi a qualitativa, uma vez que procurou-se aprofundar a
compreensão do Programa NFG. No que tange aos seus objetivos, o estudo se caracteriza como uma
pesquisa de caráter eminentemente descritivo, pois pretendeu “descrever os fatos e fenômenos de
determinada realidade” (TRIVIÑOS, 1987 apud GERHARDT; SILVEIRA, 2009, p. 35), no caso em
tela, o NFG.
Com relação aos procedimentos, a pesquisa documental mostrou-se predominante. Com
efeito, a reflexão apresentada neste artigo foi largamente embasada nos documentos que compõem a
legislação do Programa Nota Fiscal Gaúcha (e também a de outros programas governamentais
abordados) e nas informações disponíveis na Internet, nas páginas oficiais dos órgãos, programas e
projetos referidos.

3 NOTA FISCAL GAÚCHA E SOLIDARIEDADE

É importante entender que, em parte, as características e os objetivos que compõem o

Programa Nota Fiscal Gaúcha já existiam antes de sua criação, no extinto Programa Solidariedade.
De fato, um dos principais diferenciais do NFG frente aos similares programas de incentivo à emissão
de documentos fiscais de outras Unidades da Federação foi a participação de entidades sociais desde
o início, uma vez que ele absorveu Programa Solidariedade7. Assim, a Lei nº 14.020, no seu artigo
13, expressa:

Art. 13 - Fica revogada a Lei n.º 12.0228, de 17 de dezembro de 2003, que trata do
Programa Solidariedade, a partir da data de início da execução do Programa de Cidadania
Fiscal, que será definida em decreto do Poder Executivo.
Parágrafo único - A partir do início de sua execução, o Programa de Cidadania Fiscal
receberá as obrigações financeiras e os repasses pendentes, a estrutura e os recursos
operacionais, as entidades participantes cadastradas e as dotações orçamentárias e respectivas
rubricas vinculadas do Programa Solidariedade.

Dessa forma, o programa gaúcho, ao ser criado, herdou uma estrutura que contava com a
participação de entidades sociais, as quais eram beneficiadas pelo Estado. Muito diferente foi o caso
do Nota Fiscal Paulista. Criado em 2007, foi apenas em 2009 que entidades sociais passaram a
participar. Inicialmente, eram apenas entidades de assistência social, sem fins lucrativos.

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De acordo com a Lei Estadual nº 12.022, de 17/12/2003, o Solidariedade objetivava “destinar recursos para as áreas da
saúde, da educação e da assistência social e incrementar a arrecadação estadual, distribuindo prêmios aos cidadãos”.
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Autoriza o Poder Executivo a criar o Programa Solidariedade com o objetivo de destinar recursos para as áreas da
saúde, da educação e da assistência social e incrementar a arrecadação estadual, distribuindo prêmios aos cidadãos.
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Posteriormente, em 2010 e em 2013, foram agregadas, respectivamente, entidades de direito privado

da área da saúde e entidades da educação e de defesa e proteção animal.
O Solidariedade funcionava da seguinte forma: cada trinta documentos fiscais juntados
“fisicamente” por cidadãos eram trocados por uma cautela para concorrer a sorteios de bens, tais
como computadores, motocicletas e automóveis; esses documentos fiscais, arrecadados pelas
entidades sociais (elas é que recebiam as notas e entregavam as cautelas aos cidadãos participantes),
tinham seus dados digitados e transmitidos à SEFAZ; quanto às entidades, elas eram beneficiadas por
repasses do Tesouro do Estado de acordo com o número de documentos fiscais arrecadados e
digitados (os quais geravam arquivos digitais posteriormente remetidos à SEFAZ).

4 PROGRAMA DE CIDADANIA FISCAL VS. SISTEMA DE CIDADANIA FISCAL

Na Lei nº 14.020, mediante a qual se instituem o Sistema de Cidadania Fiscal e também o

Programa de Cidadania Fiscal (Nota Fiscal Gaúcha) aparecem seus objetivos. Muito parecidos, aliás.
Ambos visam ao fomento da cidadania fiscal. Para além disso, o Sistema visa “integrar programas,
projetos e ações que visem à valorização da função socioeconômica do tributo, promovendo a
participação dos cidadãos” (RIO GRANDE DO SUL, 2012a, documento não paginado).
Na mesma esteira, o Programa pretende “aumentar a arrecadação, mediante estímulo à
emissão de notas fiscais e à participação dos cidadãos na definição da destinação de recursos do
Programa.” (RIO GRANDE DO SUL, 2012a, documento não paginado). Entretanto, percebe-se uma
diferença muito grande em termos de espaço dedicado a um e a outro na lei. Com relação ao Sistema,
são informados o objetivo, as diretrizes e a futura criação do Portal da Cidadania Fiscal. Já no que
tange ao Programa, temos o objetivo, os órgãos envolvidos, as ações, uma suplementação
orçamentária e, nas Disposições Finais, a revogação do Programa Solidariedade (absorvido pelo
NFG).
Mais do que o espaço dedicado dentro da Lei nº 14.020, existe a diferença em termos de
implementação. Afinal, o Programa NFG foi regulamentado pelo Decreto nº 49.479 e está operante,
tendo passado por muitos desenvolvimentos desde a sua criação. Já o mesmo não pode ser dito com
relação ao Sistema Estadual de Cidadania Fiscal, uma vez que não houve nenhuma movimentação
em direção ao que é instituído na lei. Isto é, se com o Decreto regulamentador do NFG, podemos
entender como os objetivos gerais do Programa são perseguidos, não há um único esclarecimento
sobre como o Sistema pretende integrar programas, projetos e ações.
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Um dos slides exibidos em apresentações do Programa NFG a diferentes públicos, porém,

ajuda-nos a entender essa discrepância. De acordo, então, com a Figura 1, o Sistema de Cidadania
Fiscal é composto pelo Programa de Educação Fiscal (coordenado, em âmbito estadual, pelo GEFE
– Grupo de Educação Fiscal Estadual, do qual participam representantes da Secretaria da Educação e
da Fazenda), pela Transparência (representada pelo Portal da Transparência, gerido pela Contadoria
e Auditoria-Geral do Estado – CAGE), pelo Gasto Público (representado atualmente Oficina do
Gasto Público e Cidadania Fiscal, a qual é coordenada pela Supervisão de Desenvolvimento e
Qualidade – SUDESQ – da SEFAZ/RS) e pelo Programa Nota Fiscal Gaúcha (o qual absorveu o
Solidariedade), gerido pela Receita Estadual.

Figura 1: Slide de apresentação do Programa NFG. Fonte: Receita Estadual/RS.

O que se quer enfatizar é a evidência de que os “entes” participantes do Sistema de Cidadania

Fiscal já existiam antes da publicação da Lei nº 14.020. Dessa forma, o que a legislação fez foi apenas
inserir todas essas iniciativas já existentes sob um mesmo “sistema”. Apesar de ser uma boa intenção,
é preciso admitir que pouco se avançou rumo à diretriz disposta no inciso III do Art. 2º (RIO
GRANDE DO SUL, 2012a, documento não paginado):

III - a promoção de ações de caráter transversal, envolvendo no Sistema:

a) outros programas voltados à educação fiscal;
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b) órgãos de participação cidadã;

c) órgãos e instâncias de transparência e controle social.

De fato, como se verá mais adiante, houve uma relação transversal apenas entre o Nota Fiscal
Gaúcha e o Programa de Educação Fiscal estadual (PEF), mas isso ocorreu muito em virtude de que
ambos estão situados operacionalmente dentro da Receita Estadual, inclusive dentro da mesma
Divisão (DPET). Portanto, não se pode afirmar que essa coordenação de esforços se deveu à
instituição do Sistema Estadual de Cidadania Fiscal.
É interessante notar que no final do Governo de Tarso Genro (PT) foram realizadas alterações
na legislação do NFG que trataram de estabelecer legalmente o protagonismo da Subsecretaria da
Receita Estadual na gestão do Programa, em detrimento da Secretaria da Fazenda. Basicamente, o
Decreto nº 52.1999, de 26 de dezembro de 2014 (RIO GRANDE DO SUL, 2014) modificou o Decreto
nº 49.479 (que regulamenta o NFG) no sentido de retirar os possíveis entraves a que a gestão
compartilhada (subordinada ao Gabinete da SEFAZ) dava margem. A partir do Decreto nº 52.199, a
RE passou a contar com maior autonomia gerencial frente ao Programa, não mais necessitando da
autorização do Secretário da Fazenda para modificar normas e critérios.

5 CIDADANIA FISCAL

Mas o que vem a ser cidadania fiscal? Já parece ser comum o entendimento de que exercer a
cidadania não significa apenas ter o direito de votar e ser votado. Assim, o adjetivo “fiscal” traz ao
termo cidadania um sentido mais amplo. Trata-se de pensar na relação que ela tem com o pagamento
de tributos ao Estado. Basicamente, significa compreender por que se paga tributos e saber para onde
vai o dinheiro (controle dos gastos públicos).
A cidadania fiscal caminha de mãos dadas, por definição, com noções como simplicidade e
transparência na atividade financeira do Estado. Além disso, se deseja que haja maior conhecimento
e participação dos cidadãos nos assuntos que envolvem a Administração Pública, sobretudo no que
tange às finanças. Ou seja, o conceito de cidadania fiscal está estreitamente vinculado ao de educação
fiscal. Pretende-se induzir no cidadão o reconhecimento da função social do tributo, que é a de
disponibilizar recursos ao Estado a fim de que ele possa fazer face às suas obrigações constitucionais,
mas não apenas isso. A cobrança pela correta aplicação dos recursos públicos é a sua outra (e não
menos importante) face.

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Modifica o Decreto nº 49.479, de 16 de agosto de 2012, que regulamenta o Programa de Cidadania Fiscal instituído
pela Lei nº 14.020, de 25 de junho de 2012.
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No bojo dessa ampla concepção, leis importantes foram publicadas recentemente, instituindo
ferramentas poderosas para o efetivo controle público sobre as contas estatais. Como exemplos, temos
a Lei de Acesso à Informação (LAI)10, a qual tem forçado a criação de cada vez mais “Portais da
Transparência” em todos os poderes e em todos os entes públicos, e a Lei do Imposto na Nota11.
No âmbito da arrecadação de tributos, a cidadania fiscal aparece como um instrumento com
um norte bem definido: fazer com que o pagamento do tributo seja cada vez menos dependente da
imposição e cada vez mais um ato de consciência social. Assim,

Conforme conceitua MARITAIN (apud MALTEZ,1996), o cidadão-contribuinte

conscientizado tem conhecimento de sua responsabilidade social de pagar seus tributos,
porém exige que haja respeito mútuo na relação jurídica e uma justa e transparente aplicação
dos recursos públicos para que se tenha mais credibilidade e menos antagonismo nessa
relação. O desejável seria que a autoridade do Estado, na questão tributária, fosse obedecida
pela consciência, da maneira como os homens livres obedecem no interesse do bem comum.
(SANTOS, 2012, documento não paginado)

No entanto, existe uma interpretação diferente sobre o conceito de cidadania fiscal, a qual só
pode ser compreendida levando-se em consideração as disputas internas no âmbito do Grupo
Nacional de Educação Fiscal (GNEF). De acordo com Tânia Santos Coelho de Souza (SOUZA,
2015), o grupo dos representantes estaduais da administração tributária passou a pautar,
paulatinamente, os conteúdos da educação fiscal, defendendo a ideia de uma educação fiscal voltada
ao cumprimento voluntário das obrigações fiscais. Com o foco no aumento da arrecadação, esses
representantes entendiam que uma das formas de mais eficazes de combater a sonegação fiscal seria
estimular o cidadão a exigir o documento fiscal.
De acordo com um Auditor Fiscal da Receita Federal entrevistado por Souza,

Esses representantes estavam, em verdade, mais preocupados em utilizar os recursos dos

respectivos Programas Estaduais para produzir ações pedagógicas que visavam,
predominantemente, estimular o pagamento espontâneo dos tributos do que com a instituição
de um verdadeiro programa educacional que objetivasse contribuir para a formação crítica
dos cidadãos a respeito da função social dos tributos e orçamentos públicos. Em decorrência
disso, foram produzidos materiais didáticos repetitivos e superficiais que focavam, na

10
“A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011, de 18 de novembro de 2011) regulamenta o direito
constitucional de acesso às informações públicas. Essa norma entrou em vigor em 16 de maio de 2012 e criou
mecanismos que possibilitam, a qualquer pessoa, física ou jurídica, sem necessidade de apresentar motivo, o
recebimento de informações públicas dos órgãos e entidades. A Lei vale para os três Poderes da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, inclusive aos Tribunais de Conta e Ministério Público. Entidades privadas sem fins
lucrativos também são obrigadas a dar publicidade a informações referentes ao recebimento e à destinação dos
recursos públicos por elas recebidos.” (BRASIL, [2012?])
11
“A Lei do Imposto na Nota (Lei nº 12.741/12, de 8 de dezembro de 2012) nasceu com o intuito de informar ao
cidadão o quanto representa a parcela dos tributos que paga a cada compra realizada. Assim, todo estabelecimento que
efetuar vendas diretamente ao consumidor final está obrigado a incluir nos documentos fiscais ou equivalentes os
impostos pagos, valores aproximados e percentuais.” (SERVIÇO BRASILEIRO DE APOIO ÀS MICRO E
PEQUENAS EMPRESAS, [2012?])
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maioria das vezes, na importância de o cidadão pedir a nota ou o cupom fiscal. (Entrevista
nº1, Auditor Fiscal da Receita Federal) (SOUZA, 2015, p. 160)

Para Souza, o símbolo disso que ela chamou “virada interpretativa do papel da educação
fiscal” foi a criação do Programa Nota Fiscal Paulista. Criado em 2007 no estado de São Paulo, ele
“adotou a terminologia de cidadania fiscal para um programa de premiação aos consumidores que
cumprem a obrigação de solicitar a nota fiscal. O Programa também utilizou a política de educação
fiscal para difundir as premiações.” (SOUZA, 2015, p. 160). Segundo a pesquisadora, com a
predominância desse tipo de abordagem, não houve espaço para introduzir no processo de formação
de educadores e cidadãos temas como distribuição da carga tributária, taxação de grandes fortunas ou
dívida pública brasileira. Isto é, de acordo com Souza, o conceito de cidadania fiscal apenas surge no
Brasil como diferenciação frente a uma concepção mais ampla de educação fiscal. Nesse sentido,
programas de cidadania fiscal tenderiam ao pragmatismo, estando muito mais preocupados com
estímulo ao cumprimento voluntário das obrigações fiscais do que com a reflexão crítica acerca da
participação cidadã e de questões importantes relacionadas ao sistema tributário.

6 O FUNCIONAMENTO DO NFG: MITOS E VERDADES

O Programa funciona, em linhas gerais, da seguinte maneira: os cidadãos, ao efetuarem

compras em estabelecimentos varejistas (que vendem para consumidor final pessoa física) com
Inscrição Estadual na Receita Estadual do Rio Grande do Sul, podem informar seu CPF para ser
inserido no documento fiscal. O documento com CPF, posteriormente, gera pontuação para o cidadão,
o qual concorre em sorteios12 de prêmios em dinheiro, e também para as entidades sociais por ele
indicadas, as quais recebem repasses do Tesouro do Estado.
Mas por que o Estado quer que as pessoas informem o seu CPF no documento fiscal? O teor
de algumas mensagens que chegam pelo sistema de atendimento do NFG somado à experiência
cotidiana de frequentar estabelecimentos varejistas, tais como supermercados, mercadinhos, padarias,
lanchonetes e restaurantes indicam que ainda existe receio de boa parte da população quanto à
participação em programas de estímulo à emissão de documentos fiscais que utilizam o CPF como
forma de identificação dos consumidores. Já no título de uma reportagem do Portal IG (FALCÃO;
ALONSO, 2011) publicada antes da criação do programa gaúcho, aparece o motivo de tanta reserva:
“Medo da Receita atrapalha programas de Nota Fiscal”.

12
Caso o cidadão não queira participar dos sorteios, mas apenas auxiliar as entidades sociais por ele indicadas, é
possível desmarcar, em seu cadastro, a opção de participação nos sorteios do Programa.
 10

De acordo com a reportagem, “é grande o número de consumidores que deixam de informar

o CPF para as notas fiscais por temerem que a Receita faça um cruzamento de dados e ‘descubra’
padrões de consumo incompatíveis com a renda declarada.” (FALCÃO; ALONSO, 2011, documento
não paginado). Nesse sentido, inclusive pessoas isentas do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) e
assalariadas, sem qualquer fonte de renda adicional, acabam tendo medo de ser “espionadas” pelo
Governo, um temor que parece se difundir por boatos. Aida Gama, então coordenadora do Programa
Nota Fiscal Alagoana (NFA), respondendo sobre a possibilidade de haver o mencionado cruzamento,
ratifica: “Isso não seria possível, pois não podemos dar a certeza que foi aquela pessoa registrada no
programa que realizou todas as compras” (FALCÃO; ALONSO, 2011, documento não paginado).
Ainda de acordo com Aida, muitas famílias concentram os créditos no CPF de apenas uma pessoa.
Ela arremata: “Na minha casa mesmo, concentramos todas as notas no CPF do meu marido”
(FALCÃO; ALONSO, 2011, documento não paginado).
Em matéria de 2014 publicada no site Exame.com (WILTGEN, 2014), são arroladas as várias
fontes à disposição da Receita Federal do Brasil (RFB) em seu trabalho de busca a erros e
inconsistências nas Declarações de Imposto de Renda. Ao se deparar com tantas fontes de
informação, fica difícil crer que os documentos fiscais com CPF possam ser usados em um possível
cruzamento entre rendas e despesas. Afinal, o que foi dito pela à época coordenadora do Programa
NFA também serve para o NFG: não é possível garantir que a pessoa identificada pelo “CPF na nota”
é de fato a compradora. Ainda mais porque não é exigida qualquer comprovação de identidade quando
da compra em estabelecimentos varejistas (a não ser que a pessoa faça um cadastro).
Assim, conforme o exposto acima, o objetivo da SEFAZ com o “CPF na nota” não é espionar
a vida das pessoas a fim de disponibilizar à RFB dados de suas compras, os quais poderiam ser
utilizados para realizar cruzamentos entre suas rendas e suas despesas, com repercussão no IRPF
(tributo de competência da RFB, não da RE). Agora, pois, passamos à resposta propriamente dita à
pergunta formulada. Pois bem, quando o cidadão solicita a inclusão do “CPF na nota”, isso obriga a
empresa a emitir o documento fiscal e a reportar ao Estado a ocorrência daquela determinada
“circulação de mercadorias”, fato gerador do ICMS13. Basicamente, é isso que o Governo quer.
Sendo um dos objetivos do Programa a formalização do comércio varejista e a diminuição da
concorrência desleal, entende-se que o importante para a RE é a emissão do documento fiscal pelo
vendedor (contribuinte de direito do imposto). Ao Estado, não importa quem é o comprador, nem o

13
O ICMS é um imposto estadual que possui como fato gerador a circulação de mercadorias. Basicamente, quando uma
determinada mercadoria deixa o estabelecimento A com destino tanto a um estabelecimento B ou ao consumidor final,
há incidência de ICMS sobre o valor da venda do produto. As alíquotas desse imposto no Estado do Rio Grande do
Sul variam de acordo com a mercadoria, mas o percentual geral é de 17%.
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que ele está adquirindo. A inclusão do CPF no documento fiscal serve para atribuir os pontos das
compras ao consumidor e às entidades sociais por ele indicadas. Sem a indicação do CPF, não haveria
como implementar essa correlação.
Quanto à questão “por que o CPF?”, a resposta é, sobretudo, de ordem prática: por se tratar
de um documento padronizado nacionalmente. Tal característica (padronização nacional) facilita a
participação dos cidadãos ao dispensar a inclusão adicional de outro documento de identidade e por
permitir a participação de qualquer cidadão do País no NFG. Por essas vantagens, ele é também
utilizado por programas similares em outros Estados. De acordo com a Coordenação do Programa,
até se cogitou outras formas de identificação, mas o CPF representou, sem dúvida, a solução mais
prática e eficiente (o RG, por exemplo, é emitido em cada Estado, e com regras diferenciadas).
Pensou-se, por exemplo, na utilização do número de celular como chave de identificação da Nota
Fiscal, mas, além das questões já levantadas, houve dificuldades com a validação das informações
cadastrais, especialmente em função dos telefones pré-pagos.14
Quanto mais as operações de venda a consumidor são acobertadas por documento fiscal,
menos espaço há para a sonegação fiscal15. Não que a simples emissão da nota resolva todos os
problemas, mas certamente acaba criando barreiras a práticas de evasão fiscal. A não emissão de
documento fiscal (venda sem nota fiscal) é o tipo mais comum de sonegação, o qual se constitui pela
não criação do fato gerador da obrigação tributária. (LEITE, 2011, p. 50). O contribuinte utiliza-se
de recibos, orçamentos ou documento de controle interno para acobertar a prestação do serviço ou
venda de um bem.
Basicamente, ao não emitir a nota, o contribuinte acaba por não informar esse valor quando
da apuração do imposto a pagar (nesse caso, o ICMS). Do ponto de vista do Estado, a sonegação
representa menos recursos para fazer face às suas obrigações constitucionais. Para as empresas que
devidamente recolhem seus tributos, isso se traduz em concorrência desleal e desestímulo. Referindo-
se ao Brasil, artigo publicado pela Veja.com (FERRARI; GUERRA, 2011) informa que “o rombo
deixado pela sonegação traz efeitos nefastos para a sociedade, posto que o governo tem quase um

14
Cf. trecho extraído de uma resposta enviada pela Equipe NFG a um cidadão em 10/01/2014: “2) Por que usar o CPF?
a) O uso do CPF facilita a implementação do Programa e a identificação do cidadão. Poderiam ser utilizados outros
números de documentos de identificação, mas nenhum tem a abrangência nacional e uniformidade do CPF. O RG,
por exemplo, é emitido em cada Estado, e com regras diferenciadas. Pensamos em usar celular como chave de
identificação da Nota Fiscal, mas além das questões já levantadas também tivemos dificuldades com a validação das
informações cadastrais, especialmente em função dos telefones pré-pagos. b) Para participar dos sorteios e para
atribuir os pontos às entidades sociais indicadas pelo cidadão, é necessário que a empresa, quando transmite a Nota
Fiscal, informe de quem é aquela Nota Fiscal. E o número do CPF faz esta conexão, entre NF e cidadão.”
15
De acordo com um estudo realizado pelo IBPT, evasão ilícita ou sonegação fiscal é “a ação consciente e voluntária do
indivíduo tendente a, por meios ilícitos, eliminar, reduzir ou retardar o pagamento de tributo efetivamente devido”.
(AMARAL, 2009, p. 7)
 12

décimo do PIB a menos para fazer investimentos.” (FERRARI; GUERRA, 2011, documento não
paginado) Além disso, as empresas que se “beneficiam” do não pagamento de impostos conquistam
uma vantagem competitiva ilegal, causando distorções no mercado. Em matéria recente da revista
Carta Capital, o jornalista Carlos Drummond (DRUMMOND, Carlos, 2015), já no título, disparou:
“sonegação de impostos é sete vezes maior que a corrupção”. Ainda que abordando a sonegação em
nível macro (não se restringindo à venda sem documento fiscal), ambas as matérias ajudam a
dimensionar a gravidade do fenômeno.

7 NFG INTEGRADO A OUTRAS INICIATIVAS

Além de apresentar características similares a de outros programas de estímulo à emissão de

documentos fiscais levados a cabo por outros Estados, como a inserção do CPF no documento fiscal,
o sorteio de prêmios, o desconto no IPVA e o auxílio a entidades sociais, o Nota Fiscal Gaúcha se
integra a outras iniciativas capitaneadas pela SEFAZ e pelo Governo do Estado do Rio Grande do
Sul. Nesta seção abordaremos os vínculos que o NFG estabeleceu com Programa de Integração
Tributária (PIT) – iniciativa administrada pela Receita Estadual –, com o Programa Estadual de
Educação Fiscal (PEF/RS) – por muitos anos gerida exclusivamente pela Receita Estadual, e,
atualmente, com a coordenação passando para o âmbito da Secretaria da Fazenda (SEFAZ) – e o
Login Cidadão (MEU RS) – uma novidade lançada em 2014 e que envolveu uma parceria entre o
Gabinete Digital16, vinculado à Secretaria-Geral de Governo, e a Secretaria de Planejamento, Gestão
e Participação Cidadã17.

7.1 NFG e Programa de Integração Tributária

O Programa de Integração Tributária (PIT) foi criado pela Lei nº 12.86818, de 18 de dezembro
de 2007 (RIO GRANDE DO SUL, 2007) e “tem como objetivo incentivar e avaliar as ações
municipais de interesse mútuo dos municípios e do Estado no crescimento da arrecadação do ICMS”
(RIO GRANDE DO SUL, 2007, documento não paginado). Ou seja, trata-se de um programa que
propõe uma parceria entre Estado e Municípios mediante ações de mútua colaboração entre os entes.

16
No acesso que fizemos ao site do Gabinete Digital, encontramos apenas informações relativas ao Governo anterior
(Governo Tarso Genro, de 2011 a 2014).
17
Atualmente, a Secretaria tem outro nome: Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento Regional.
18
Institui o Programa de Integração Tributária - PIT -, define a estrutura institucional e os critérios de avaliação das
ações, altera a Lei nº 11.038, de 14 de novembro de 1997, e dá outras providências.
 13

As ações são propostas pelo Estado e executadas pelos Municípios. Cada ação tem uma
pontuação definida e os Municípios comprovam sua realização à Subsecretaria da Receita Estadual
(RE), à qual compete sua avaliação. Feita a avaliação das ações realizadas pelos municípios, estes
recebem uma pontuação e esse escore participa critério de apuração na parcela do índice de
participação de cada município no produto da arrecadação do ICMS, prevista no inciso VII do art. 1º
da Lei Estadual nº 11.038, de 14/11/199719 (RIO GRANDE DO SUL, 1997). Em linhas gerais,
realizando as ações previstas no PIT, o município obtém um incremento na parte do ICMS do Estado
a que tem direito. Ou seja, trata-se de mais recursos para a Administração Municipal.
Se por um lado o PIT pode ser visto como uma parceria, não deixa de ser interessante pensá-
lo também como uma ferramenta de gestão da Administração Tributária, uma vez que é possível
incluir no PIT (ou valorizar mais) determinadas ações tidas como prioritárias pela RE. É o caso do
Programa NFG, que, sendo um projeto prioritário da RE, passou a contar a partir de 2013 com a
pontuação de ações de estímulo à sua divulgação nos municípios. Desse modo, em 15/02/2013 foram
publicadas alterações na legislação do PIT com o intuito de incentivar os municípios a promover o
NFG. Além de ter sido acrescentada uma ação relativa ao NFG no rol daquelas relacionadas ao
Programa de Educação Fiscal (PEF)20, foi criado um rol específico para as ações do NFG:

2.3.3.2 - As ações municipais específicas do Programa Nota Fiscal Gaúcha

são: (Acrescentado pela IN 018/13, de 07/02/13. (DOE 15/02/13) - Efeitos a partir de 15/02/13.)
a) realizar evento específico de divulgação do Programa, por meio de reunião com a
administração municipal, diretores de escolas, representantes da Câmara de Vereadores,
multiplicadores e capacitados para os temas do Programa, entidades da sociedade civil e
outras pessoas estratégicas para a implementação do Programa, com comprovação por meio
de fotos, notícias, divulgações do evento, convites, atas, etc. (valor da ação: 5
pontos); (Acrescentado pela IN 018/13, de 07/02/13. (DOE 15/02/13) - Efeitos a partir de 15/02/13.)
b) divulgar as ações ou os trabalhos realizados nos meios de comunicação, com
comprovação através de exemplares de jornais, gravações na mídia falada e nota fiscal da
prestação de serviços de comunicação (valor da ação: 5 pontos); (Acrescentado pela IN 018/13,
de 07/02/13. (DOE 15/02/13) - Efeitos a partir de 15/02/13.)
c) participar, com servidores municipais, de eventos municipais, regionais ou estaduais
do Programa Nota Fiscal Gaúcha, coordenados ou aprovados pela Receita Estadual, com
comprovação por meio de cópia do certificado de participação no evento (valor da ação: 1
ponto para cada certificado apresentado, limitado a 3 participantes); (Acrescentado pela IN
018/13, de 07/02/13. (DOE 15/02/13) - Efeitos a partir de 15/02/13.)
d) divulgar os temas do Programa por meio de cartazes, fôlderes, cartilhas e outros
assemelhados, de forma a atingir os diversos segmentos da sociedade, com comprovação por
meio de exemplares impressos e nota fiscal de prestação dos serviços de impressão (valor da
ação: 5 pontos). (Acrescentado pela IN 018/13, de 07/02/13. (DOE 15/02/13) - Efeitos a partir de
15/02/13.)

19
Dispõe sobre a parcela do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias
e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) pertencente aos
municípios.
20
o) inserir o tema Nota Fiscal Gaúcha, com assessoria da Receita Estadual, nas ações, trabalhos, seminários, reuniões e
outros eventos relacionados com a Educação Fiscal, com comprovação por meio de divulgações, convites, fôlderes,
lista de presença, etc. (valor da ação: 5 pontos). (Acrescentado pela IN 018/13, de 07/02/13. (DOE 15/02/13) - Efeitos
a partir de 15/02/13.)
 14

Assim, a partir do primeiro semestre de 2013 os municípios puderam contar com a pontuação
advinda do auxílio na divulgação do NFG. Se por um lado essas modificações na legislação
contribuíram de fato para uma maior disseminação do NFG, não se pode deixar de observar que
muitos municípios realizavam uma divulgação ou davam um apoio “pro forma”21.
No que tange à disseminação do Programa, portanto, deve ser dito que foram muito mais
efetivas as ações realizadas pelas entidades sociais habilitadas. Elas passaram a focar seu trabalho
não mais na arrecadação e digitação de documentos fiscais, mas sim no cadastramento de cidadãos e
na divulgação das vantagens do Programa e do trabalho exercido pela instituição, a fim de conseguir
indicações eletrônicas22.
Uma segunda iniciativa, porém, tem sido muito mais efetiva no sentido de ampliar a
disseminação do NFG nos municípios do interior do RS: a inclusão da “adesão ao uso da plataforma
de sorteios da NFG em programas municipais de incentivo à emissão de documentos fiscais” como
ação do PIT, proporcionada por alterações publicadas no DOE de 23/01/2014, as quais redistribuíram
a pontuação de forma substancial. Já havia no âmbito do PIT (e continua existindo) pontuação relativa
a programas municipais de premiação a consumidores utilizando sistema próprio de apuração e
sorteio (com o objetivo de incentivar a emissão de documentos fiscais), porém, com as alterações
acima mencionadas, passou-se a valorizar bem mais a adesão ao uso da plataforma da NFG. Assim,
se o município utiliza um sistema próprio de apuração e sorteio, ele ganha 15 pontos; já ao aderir ao
uso da plataforma do NFG, ganha 30 pontos.
Isto é, a adesão à utilização da plataforma de sorteios do NFG, facilita a aquisição de pontos
no PIT, o que pode reverter em incremento no seu valor adicionado (este último interfere diretamente
no retorno do ICMS que o Município recebe do Estado). Outra facilidade é com relação ao próprio
processo do sorteio: se antes, o município tinha que arcar com a impressão de cautelas e com a
realização da extração, com o uso da plataforma, basta oferecer os prêmios, uma vez que a extração
fica a cabo da Receita Estadual. Além disso, com o estímulo à emissão de documentos fiscais no
comércio varejista local, espera-se um aumento da formalidade e isso tende a reverter em prol do
próprio Município (mais recursos de ICMS retornando para a Administração Municipal aplicar na
cidade).

21
Por exemplo, enviavam apenas uma imagem do site da Prefeitura na qual aparecia um banner digital do NFG para
comprovar o trabalho de divulgação realizado.
22
Quando do Programa Solidariedade, as entidades sociais focavam seu trabalho mais na arrecadação e digitação de
documentos fiscais. A partir do lançamento do NFG, contudo, elas passaram a focar mais na disseminação do
Programa entre os cidadãos. Algumas, inclusive, realizaram ações massivas de cadastramento de pessoas.
Obviamente, durante o cadastramento, a entidade indicada era a que estava auxiliando o cidadão no ato do cadastro.
 15

Para participar dos sorteios municipais da NFG, o município precisa: 1) formalizar sua adesão
através de Termo de Adesão específico; 2) instituir o “Programa Municipal de Premiação a
Consumidores, mediante utilização da Plataforma da Nota Fiscal Gaúcha” através de Lei Municipal;
e, 3) regulamentar o Programa através de Decreto, com previsão orçamentária que permita o
pagamento dos prêmios e definição da data do primeiro sorteio, dos prêmios mensais e do
procedimento de entrega dos prêmios aos cidadãos. Isto é, o Programa NFG (estadual) é responsável
apenas pela execução dos sorteios e pela divulgação da lista de premiados; quanto aos prêmios, trata-
se de responsabilidade exclusiva do município aderente.
Em junho de 2015, já são 116 os municípios com sorteios cadastrados no site da NFG.
Considerando-se que os sorteios municipais iniciaram em junho/2014 com apenas dois municípios,
está havendo um progresso rápido e significativo, uma vez que se deve considerar também o período
eleitoral, durante o qual, geralmente, pouco se faz em termos de inovação. Para um futuro próximo,
há estudos que avaliam a possibilidade de pontuar os municípios já aderentes à plataforma com base
no incremento percentual (utilizando-se uma tabela progressiva) de cidadãos do município
cadastrados no Programa NFG. A ideia é estimular concretamente o envolvimento dos municípios no
sentido de divulgar o NFG entre os seus habitantes.

7.2 NFG e Programa Estadual de Educação Fiscal

O Programa Estadual de Educação Fiscal (PEF/RS) foi instituído pela Lei nº 11.930, de
23/06/200323 (RIO GRANDE DO SUL, 2003), e visa levar ao cidadão informação simplificada da
origem e destino dos recursos públicos, visando à transparência de todas as ações do governo. De
acordo com o site do PEF/RS, no item Apresentação,

Esta Lei cria condições para estabelecer parcerias entre o Governo Estadual, Municípios,
organizações públicas, órgãos da administração pública estadual, associações e outras
entidades, para a inclusão e disseminação deste tema em todos os segmentos da sociedade.
A implementação deverá ocorrer basicamente por meio dos professores com a inserção da
temática da Educação Fiscal em todas as disciplinas escolares para formação de jovens e
adultos. (RIO GRANDE DO SUL, [2003?], documento não paginado)

É importante destacar que a Educação Fiscal não é uma iniciativa exclusiva do Estado do Rio
Grande do Sul, mas segue uma diretriz nacional, a qual envolve diversos entes. Desse modo, o
Programa Nacional de Educação Fiscal (PNEF) é integrado pelo Ministério da Educação, pelas

23
Institui o Programa Estadual de Educação Fiscal - PEF/RS - e dá outras providências.
 16

Secretarias da Receita Federal do Brasil (RFB) e do Tesouro Nacional (STN), pela Escola Superior
de Administração Fazendária (ESAF) e pelas Secretarias de Fazenda e de Educação estaduais.
Abaixo, os objetivos do PEF/RS elencados no Artigo 2º da Lei 11.930 (RIO GRANDE DO SUL,
2003, documento não paginado):

I – prestar informações aos cidadãos quanto à função socioeconômica dos tributos;

II – levar conhecimentos aos cidadãos sobre administração pública, alocação e controle
de gastos públicos;
III – incentivar o acompanhamento pela sociedade da aplicação dos recursos públicos;
IV – criar condições para uma relação harmoniosa entre o Estado e o cidadão;
V – promover ações integradas de combate à sonegação fiscal.

Em âmbito nacional compete à ESAF a gestão do PNEF, sediando o GEF Grupo de Trabalho
de Educação Fiscal (GEF), integrando e articulando as experiências das diferentes esferas
participantes, organizando atividades e representando-o juridicamente. Já no programa gaúcho, papel
equivalente tem sido exercido nos últimos anos pela Divisão de Promoção e Educação Tributária
(DPET/RE – antiga Assessoria chamada APET/RE), vinculada a uma das Subsecretarias da Secretaria
da Fazenda do Rio Grande do Sul, a Subsecretaria da Receita Estadual. Quando da sua elevação ao
status de Divisão, foram criados dois setores para a DPET/RE: o Setor de Promoção e Educação
Tributária (responsável por operar com o PIT e com o PEF/RS) e o Setor Nota Fiscal Gaúcha.
Tal organização administrativa não é fortuita. Quando da criação do Programa NFG (e ainda
hoje) a equipe NFG se encontrava espalhada por diferentes setores dentro da SEFAZ/RS: Assessoria
de Planejamento, vinculada ao Gabinete da RE (APLAN/RE), onde se encontrava a coordenação
geral do Programa NFG24; DPET/RE, onde está a coordenação do atendimento aos públicos
“cidadão” e “empresa”; e, por fim, a Assessoria de Assistência aos Municípios, vinculada ao Gabinete
da Secretaria da Fazenda do RS (AAM/GSF), onde está situada a coordenação social do Programa
NFG, a qual gerencia a relação com as entidades sociais. Nesse sentido, a criação da subdivisão
relativa ao Nota Fiscal Gaúcha dentro da DPET/RE foi uma tentativa de estruturar o NFG, inserindo-
o no organograma institucional da SEFAZ/RS.
Salienta-se que desde o início do Programa a DPET já era vista como o local mais apropriado
para abrigar o NFG, uma vez que o Programa tem objetivos que se coadunam com os do PEF/RS,
gerido por essa divisão.

24
A partir de 02/01/2015, a Coordenação do Programa passou a estar localizada na DPET/RE.
 17

Algumas das diretrizes do Sistema de Cidadania Fiscal, do qual o NFG faz parte, devem ser
ressaltadas a fim de demonstrar a afinidade entre este último e o PEF/RS (RIO GRANDE DO SUL,
2012a, documento não paginado, grifo nosso).

I - a participação direta dos cidadãos em ações que tenham por finalidade:

a) contribuir para o incremento da arrecadação tributária;
b) verificar a efetiva e correta aplicação dos recursos;
II - a disseminação das funções econômicas e sociais do tributo;
III - a promoção de ações de caráter transversal, envolvendo no Sistema:
a) outros programas voltados à educação fiscal;
b) órgãos de participação cidadã;
c) órgãos e instâncias de transparência e controle social.

Além do exposto acima, o segundo objetivo declarado do Programa NFG vem ao encontro
dos objetivos da Educação Fiscal: “sensibilizar os cidadãos sobre a importância de participar nos
processos decisórios sobre a aplicação dos recursos públicos, fomentando a transparência e o controle
social, de forma a estabelecer uma experiência de gestão pública colaborativa e compartilhada com a
cidadania” (RIO GRANDE DO SUL, 2012b, documento não paginado). Pensando o ciclo do NFG,
é difícil não concluir que os cinco objetivos do PEF/RS estejam por ele contemplados.
a) prestar informações aos cidadãos quanto à função socioeconômica dos tributos: na
medida em que o NFG trata de reforçar o vínculo lógico entre a emissão do documento fiscal, o
tributo arrecadado e o repasse público de recursos a entidades que prestam serviços relevantes à
sociedade, a função socioeconômica do tributo vai sendo reforçada junto aos cidadãos.
b) levar conhecimentos aos cidadãos sobre administração pública, alocação e controle
de gastos públicos: ao reforçar, por meio do NFG, a importância de se exigir o documento fiscal
quando da aquisição de mercadorias, a RE torna mais fácil para o cidadão a compreensão de que o
sistema funciona a partir da contribuição das empresas, da fiscalização do Estado e da colaboração
dos consumidores. Aliás, estes últimos são os contribuintes de fato do ICMS, uma vez que o valor do
imposto é repassado ao consumidor final. Trata-se de um tributo regressivo – ou seja, que incide sobre
o consumo e não sobre a renda, pesando, proporcionalmente, de modo diverso para diferentes estratos
da população.
c) incentivar o acompanhamento pela sociedade da aplicação dos recursos públicos: esse
objetivo encontra ressonância na prática do repasse de recursos às entidades sociais participantes.
Além de poder acessar informações referentes aos valores distribuídos às entidades indicadas, o
cidadão pode também visualizar no site da NFG o modo como o recurso público foi por elas
aproveitado. Ainda que se verifique a necessidade de aprimorar as funcionalidades de fiscalização e
interação por parte dos cidadãos, já se percebe pessoas manifestando a sensação de estarem
 18

contribuindo e há aquelas que, inclusive, fazem questão de acessar o site para consultar aplicação dos
recursos repassados.
d) criar condições para uma relação harmoniosa entre o Estado e o cidadão: a busca da
concretização dos três objetivos anteriores resulta necessariamente na criação de condições para uma
relação harmoniosa entre Estado e cidadão. Esclarecer quanto à função socioeconômica do tributo,
conscientizar sobre a importância da formalização do comércio e da concorrência leal, reforçando os
valores da justiça fiscal, tudo isso endossa a ideia de Estado como instrumento a serviço de uma
sociedade mais justa e, logo, mais harmônica.
e) promover ações integradas de combate à sonegação fiscal: por incentivar a emissão de
documentos fiscais, o NFG se caracteriza claramente como um programa que atua no combate à
sonegação fiscal. Pode-se entender a ação do NFG como integrada, uma vez que o Programa tem
buscado envolver não apenas os cidadãos gaúchos, mas também as Administrações Municipais, as
entidades sociais e as empresas na tarefa de formalizar cada vez mais o comércio e trabalhar em prol
da justiça fiscal. Além disso, a RE não se limita a requerer a colaboração dos cidadãos, mas também
tem atuado no sentido de fiscalizar e controlar as obrigações dos estabelecimentos varejistas gaúchos.
Apesar de a DPET/RE ter estado à frente do PEF/RS nos últimos anos, é importante salientar
que a mesma lei que instituiu o PEF/RS também criou o GEFE – Grupo de Educação Fiscal Estadual,
ao qual compete uma série de atribuições elencadas no Artigo 6º da Lei Estadual nº 11.930. De fato,
a DPET/RE atuou por anos gerenciando o PEF/RS por conta da inexistência prática do GEFE. Em
meados de 2015 foram iniciadas as tratativas com o intuito de reativar o Grupo nos termos definidos
na Lei que o instituiu, constituído por representantes da Secretaria da Fazenda, sendo um dos quais
na condição de coordenador geral, e da Secretaria da Educação.

7.3 NFG e Login Cidadão (MEU RS)

Na página do Portal de Serviços Login Cidadão/MEU RS, encontra-se a seguinte definição:

O Login Cidadão tem o objetivo de promover a integração, o cadastro e a autenticação
do cidadão junto às ferramentas e os Serviços Digitais do Governo, facilitando o
relacionamento da pessoa física com o Governo do Estado e abrindo caminho para a adoção
de uma Identidade Digital para as cidadãs e os cidadãos gaúchos.
A iniciativa promove a desburocratização e a integração de sistemas, diminui a
possibilidade de fraudes e padroniza o acesso às bases de dados do Estado, ao passo que
permite o registro automatizado e o acompanhamento sistemático da interação dos cidadãos
com os serviços digitais geridos pela Administração Estadual. (RIO GRANDE DO SUL,
[2014?], documento não paginado)
 19

Quando da apresentação do projeto, foram pontuados problemas relativos aos sistemas de

informação da Administração Estadual. Na perspectiva do cidadão, verificava-se comunicação
dispersa, “burocracia online”, sensação de ineficiência e muito retrabalho. Para o Governo, a situação
era de falta de conhecimento sobre o seu público (população), não cruzamento de informações,
desperdício de recursos e péssima gestão da informação. Basicamente, a realidade era (e ainda
continua sendo em grande parte) de impossibilidade de ver, de forma rápida e fácil, o perfil das
pessoas que utilizam os serviços públicos. Nesse sentido, o Login Cidadão parte do entendimento de
que alguns cruzamentos básicos poderiam facilitar muito a vida das pessoas e sua interação com o
Governo.
Tendo como um de seus objetivos a ampliação da participação das pessoas no Governo, foram
identificadas pela equipe gestora várias iniciativas interessantes, mas que estavam desconectadas. O
desafio, então, seria o de articular as diferentes políticas digitais do Governo do Rio Grande do Sul.
À época do seu lançamento, a título de exemplo, havia a seguinte situação com relação à quantidade
de usuários de serviços digitais governamentais: 230 mil pessoas já haviam participado da Votação
de Prioridades online, 200 mil já haviam interagido com o Gabinete Digital e havia 970 mil cidadãos
cadastrados no Programa Nota Fiscal Gaúcha (números aproximados).25
Como já foi dito acima, o Portal envolveu uma parceria entre o Gabinete Digital e a Secretaria
de Planejamento, Gestão e Participação Cidadã. Mas essa não foi a única iniciativa em termos de
fortalecimento da cidadania implantada pelo Governo Tarso Genro (2011-2014). Em 2013, o Sistema
Estadual de Participação Popular e Cidadã recebeu o Prêmio das Nações Unidas (ONU) ao Serviço
Público (SISTEMA ESTADUAL DE PARTICIPAÇÃO POPULAR E CIDADÃ, 2013) na categoria
dirigida a “melhorar a participação cidadã nos processos de decisões públicas através de mecanismos
inovadores”26. Já em 2014, foi a vez do projeto “Central do Cidadão” (RIO GRANDE DO SUL,
2014a, documento não paginado). Ele ficou em segundo lugar na categoria “Promoção de abordagens
na Era da Informação”27.
Mas onde que o projeto Login Cidadão se conecta com o Programa Nota Fiscal Gaúcha? O
NFG foi envolvido porque detinha o maior cadastro de pessoas do Estado do Rio Grande Sul (em
torno de 970 mil pessoas), em termos de órgãos estatais. A ideia era fazer com que as pessoas
pudessem se cadastrar no portal por meio de suas contas NFG. Além de o cadastro do NFG ser

25
Cf. apresentação elaborada pela Equipe Nota Fiscal Gaúcha (DPET/RE), com dados disponibilizados pelo Gabinete
Digital/RS. Palestra apresentada no 1º Encontro Temático dos Técnicos Tributários da Receita Estadual, ocorrido em
03/06/2014.
26
Na língua original (Inglês), “Fostering participation in policy making decisions through innovative mechanisms”.
27
Na língua original (Inglês), “Promoting Whole-of-Government approaches in the Information Age”.
 20

numeroso, trata-se, também, de um cadastro com um bom nível de confiabilidade, pois, para que a
pessoa possa resgatar prêmios e ver seus documentos fiscais, por exemplo, ela deve informar alguns
dados cadastrais (validando-os contra os valores já armazenados nas bases de dados que consultamos
– RFB, DETRAN/RS e IGP/RS).
OLogin Cidadão foi lançado em 2014, pouco antes da Votação de Prioridades do Estado para
o ano de 2015 – a votação aconteceu entre os dias 2 e 4 de junho de 2014 (RIO GRANDE DO SUL,
2014b, documento não paginado). Foi enviado um e-mail para os cidadãos cadastrados no Programa
NFG incentivando cadastro no Login Cidadão e a participação na Votação de Prioridades. Cidadãos
cadastrados no NFG que participaram da Votação de Prioridades e que se cadastraram no Login
Cidadão ganharam o direito de ter bilhetes extras (um por votar nas prioridades e outro por se
cadastrar no Login Cidadão) para participar do sorteio do milhão de 2015, o qual ocorrerá em
dezembro de 2015.Foram 253.529 os votantes cadastrados no NFG e 6.243 os cidadãos já cadastrados
no NFG que se cadastraram no Login Cidadão (DOMINGOS, 2014).
Apesar do grande esforço que envolveu a criação do Login Cidadão, ao acessar o portal,
percebe-se que o projeto pouco se desenvolveu após seu lançamento. Desse modo, solicitamos um
pedido de informação ao Governo do Rio Grande do Sul, aproveitando-nos da Lei de Acesso à
Informação28. A resposta obtida foi a seguinte:
Prezado Sr. Fábio: Relativo ao seu pedido de informação ao Governo do Estado do Rio
Grande do Sul, informamos que o Login Cidadão, que já existe no programa Nota Fiscal
Gaúcha, está sendo aprimorado para relançamento, nos próximos meses, com o seu uso
ampliado. Num primeiro momento passará a abarcar o acesso aos canais da Lei de Acesso à
Informação (LAI), Denúncia e Ouvidoria e, em médio prazo (e a título exemplificativo), a
outros canais como o Instituto-Geral Perícias (IGP) e DETRAN/RS. O objetivo é o de que o
Login Cidadão seja estendido a um número máximo de serviços, a fim de maximizar a
participação da população através da facilitação do acesso às atividades desempenhadas pelo
Governo. Isto, frise-se, se dará através do preenchimento de um cadastro único, para criação
de um login e, com este, o cidadão poderá acessar diversos serviços do Governo do Estado.
Atenciosamente, Serviço de Informação ao Cidadão/Casa Civil (RIO GRANDE DO
SUL, 2015, documento não paginado)

A julgar pela resposta acima, a iniciativa será revitalizada e ampliada. Entretanto, faz-se
necessário que haja uma adequada divulgação para que a população se aproprie dessa funcionalidade

28
Olá! Além de ser servidor da Receita Estadual, estou concluindo a especialização em Gestão Pública e Democracia na
UERGS. Para tanto, estou escrevendo dois artigos sobre o Programa Nota Fiscal Gaúcha (com o qual trabalho
coordenando o atendimento aos públicos "cidadão" e "empresa"). Uma das seções que pretendo escrever é sobre o
NFG integrado a outras iniciativas e uma delas é, justamente, o LOGIN CIDADÃO. Como percebi que houve um
grande esforço em 2014 para lançar o portal (na época da votação de prioridades), ficou uma expectativa quanto ao
desenvolvimento do projeto. Tendo entrado em minha conta ultimamente, percebi alguns avanços, mas vi que alguns
erros continuam (escrevi duas mensagens na seção CONTATO, mas não obtive retorno). Assim, gostaria de obter o
posicionamento do Governo do Estado com relação a essa interessante iniciativa, a qual parece estar sendo
negligenciada.
 21

que tende a facilitar a vida das pessoas, instituindo uma central de serviços e proporcionando maior
interação entre Estado e cidadãos.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Quando da apresentação dos objetivos do NFG, foram identificadas três linhas bem definidas:
uma relacionada ao combate à informalidade no comércio varejista (materializada no ato da
solicitação do documento fiscal com CPF pelo cidadão), outra vinculada à experiência de gestão
pública compartilhada e colaborativa (representada pela indicação de entidades sociais para receber
repasses do Tesouro do Estado) e uma terceira que tem como cerne propiciar aos cidadãos mais
conhecimento sobre o ICMS e, com isso, fomentar a reflexão sobre a importância do tributo. Dessas
três, se consideramos as funcionalidades do Programa, fica evidente que o ramo menos evidenciado
é o da conscientização sobre a importância do tributo.
Nesse sentido, pensamos que o site do NFG poderia se tornar o Portal de Cidadania Fiscal
mencionado na Lei nº 14.020. Nossa ideia seria que o Programa NFG expandisse sua linha de atuação,
estimulando não apenas a emissão de documentos fiscais, mas cidadania ativa. O caminho para isso
seria uma aproximação ainda maior com o Programa de Educação Fiscal. Com efeito, o site poderia
promover o conhecimento e a reflexão sobre questão tributária de diferentes formas, por meio de
textos, revistas, fóruns, material pedagógico, cartazes.
Seria interessante, ainda, realizar enquetes sobre essas questões pelo site mesmo ou, ainda,
pelo aplicativo para tablets e smartphones. Viria ao encontro da conscientização da população,
também, destacar os hiperlinks para o Login Cidadão (MEU RS), o Portal da Transparência e o site
do PEF/RS. Atualmente, esses sites são exibidos apenas na seção “Conheça o Programa” (Programas
de Cidadania). Vale destacar que um vínculo inicial com a educação fiscal foi iniciado quando da
promoção “sorteio de ingressos”. Antes de o sistema rodar o sorteio, ele exibia uma pergunta
relacionada a conhecimentos sobre o ICMS. É uma iniciativa que merece ser resgatada.

REFERÊNCIAS

AMARAL, Gilberto Luiz doet al. Estudo sobre sonegação fiscal das empresas brasileiras.
Curitiba: IBPT, 2009. Disponível em:
<https://www.ibpt.org.br/img/uploads/novelty/estudo/49/EstudoVeQuedaNaSonegacaoFiscalDasE
mpresasBrasileiras.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2015.
 22

BRASIL. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Acesso à Informação. [2012?]. Disponível

em: <http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/conheca-seu-direito/a-lei-de-acesso-a-
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SÃO PAULO (Estado). SECRETARIA DA FAZENDA. Resolução Conjunta SF/SE 01, de 11 de

dezembro de 2013. Disponível em
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impostos-deve-constar-na-nota>. Acesso em 1 maio 2015.

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quem-burla-o-imposto-de-renda>. Acesso em: 21 abr. 2015.
 26

APÊNDICE – LEGISLAÇÃO REFERIDA NO TRABALHO

Data Documento Assunto Iniciativa Acesso

14/11/1997 Lei nº 11.038 Dispõe sobre a parcela do produto Governo http://www.legislacao.
da arrecadação do Imposto sobre Estadual sefaz.rs.gov.br/Site/D
Operações Relativas à Circulação ocument.aspx?inpKey
de Mercadorias e sobre Prestações =135192
de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação (ICMS) pertencente
aos municípios.
23/06/2003 Lei nº 11.930 Institui o Programa Estadual de Governo http://www.al.rs.gov.b
Educação Fiscal - PEF/RS - e dá Estadual r/filerepository/repLeg
outras providências. is/arquivos/11.930.pdf
17/12/2003 Lei nº 12.022 Autoriza o Poder Executivo a criar Governo http://www.al.rs.gov.b
o Programa Solidariedade com o Estadual r/filerepository/repLeg
objetivo de destinar recursos para as is/arquivos/12.022.pdf
áreas da saúde, da educação e da
assistência social e incrementar a
arrecadação estadual, distribuindo
prêmios aos cidadãos.
18/12/2007 Lei nº 12.868 Institui o Programa de Integração Governo http://www.famurs.co
Tributária - PIT -, define a estrutura Estadual m.br//arq_upload/201
institucional e os critérios de 41107180750_Lei%2
avaliação das ações, altera a Lei nº 0Estadual%20n%C2%
11.038, de 14 de novembro de 1997, B0%2012.868,%20de
e dá outras providências. %2018%20de%20dez
embro%20de%20200
7.pdf
18/11/2011 Lei nº 12.527 Regula o acesso a informações Governo http://www.planalto.g
previsto no inciso XXXIII do art. 5o, Federal ov.br/ccivil_03/_ato20
no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 11-
2o do art. 216 da Constituição 2014/2011/lei/l12527.
Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 htm
de dezembro de 1990; revoga a Lei
no 11.111, de 5 de maio de 2005, e
dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de
janeiro de 1991; e dá outras
providências.
25/06/2012 Lei nº 14.020 Institui o Sistema Estadual de Governo http://www.legislacao.
Cidadania Fiscal e o Programa de Estadual sefaz.rs.gov.br/Site/D
Cidadania Fiscal, bem como ocument.aspx?inpKey
autoriza o Poder Executivo a abrir =206027&inpCodDis
crédito suplementar no Orçamento positive=&inpDsKey
do Estado. words=14020
16/08/2012 Decreto nº Regulamenta o Programa de Governo http://www.legislacao.
49.479 Cidadania Fiscal, instituído pela Lei Estadual sefaz.rs.gov.br/Site/D
nº 14.020, de 25 de junho de 2012. ocument.aspx?inpKey
=208857&inpCodDis
 27

positive=&inpDsKey
words=49479
08/12/2012 Lei nº 12.741 Dispõe sobre as medidas de Governo http://www.planalto.g
esclarecimento ao consumidor, de Federal ov.br/ccivil_03/_ato20
que trata o § 5º do artigo 150 da 11-
Constituição Federal; altera o inciso 2014/2012/lei/l12741.
III do art. 6º e o inciso IV do art. htm
106 da Lei nº 8.078, de 11 de
setembro de 1990 - Código de
Defesa do Consumidor.
26/12/2014 Decreto nº Modifica o Decreto nº 49.479, de 16 Governo http://www.al.rs.gov.b
52.199 de agosto de 2012, que regulamenta Estadual r/filerepository/repLeg
o Programa de Cidadania Fiscal is/arquivos/DEC%205
instituído pela Lei nº 14.020, de 25 2.199.pdf
de junho de 2012.