Dialnet AAvaliacaoEAAnaliseDePoliticasPublicas 5298002

DOI: http://dx.doi.org/10.18315/argumentum.v7i2.
10356
ARTIGO

A avaliação e a análise de políticas públicas: uma distinção necessária

Evaluation and analysis of public policy: a necessary distinction

Claudia Sombrio FRONZA1
Vera Maria Ribeiro NOGUEIRA2

Resumo: Este artigo aborda as distinções entre a avaliação e a análise de políticas públicas. Sintetiza o estado
atual do debate revendo os principais conceitos, modelos e métodos utilizados nas duas perspectivas. Com
esta revisão, busca-‐‑se transpor alguns equívocos na apreensão desses conteúdos no campo teórico, anteci-‐‑
pando suas consequências na prática profissional do assistente social e ampliando as possibilidades de inser-‐‑
ção do Serviço Social no debate em curso no Brasil.
Palavras-‐‑chave: Avaliação de políticas públicas. Análise de políticas públicas. Política social. Serviço Social.

Abstract: This article discusses the distinctions between policy evaluation and policy analysis. Retrieves the
current state of the debate on the two perspectives by reviewing the main concepts, models and methods of
assessment and policy analysis. With this review we attempted to overcome some misconceptions in the
apprehension of these contents in the theoretical field, anticipating their consequences in the professional
practice of social workers.
Keywords: Public policy evaluation. Public policy analysis. Social Policy. Social Work.

Submetido em: 7/7/2015. Aceito em: 12/9/2015.

1 Assistente Social. Doutoranda do curso de Pós-‐‑Graduação em Serviço Social da Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC, Brasil). Docente do Departamento de Serviço Social da Universidade Regional de
Blumenau (FURB, Brasil). E-‐‑mail: <csfronza@hotmail.com>.
2 Assistente Social. Doutora em Enfermagem pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC, Brasil).
Docente do Programa de Pós-‐‑Graduação em Política Social da Universidade Católica de Pelotas (UCPel,

Brasil). Docente voluntária do Programa de Pós-‐‑Graduação em Serviço Social do Departamento de Serviço
Social da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC, Brasil). E-‐‑mail: <vera.nogueira@pq.cnpq.br>.
103
Argumentum, Vitória (ES), v. 7, n. 2, p. 103-‐‑116, jul./dez. 2015.
A avaliação e a análise de políticas públicas

1 Introdução algo simples. Exige uma aproximação com

o conhecimento já produzido sobre o tema,
A
definição para a abordagem, neste resgatando aspectos históricos, perspectivas
artigo, do campo das políticas pú-‐‑ analíticas e arranjos teórico-‐‑metodológicos
blicas, e não unicamente do campo resultantes de sua apropriação por distintas
das políticas sociais, decorre de dois fenô-‐‑ disciplinas, o que
menos. O primeiro é o reconhecimento da
expansão das áreas de atuação do assistente [...] tem lhe conferido ao mesmo tempo
social. De forma persistente, os profissio-‐‑ pujança e riscos de fragmentação, dada a
nais vêm sendo demandados para atuar em dificuldade de construção de patamares
áreas que, em passado recente, situavam-‐‑se teóricos comuns de discussão. (MAR-‐‑
QUES; FARIA, 2013, p. 7).
distantes das políticas sociais. A expansão

predatória do modo de produção capitalis-‐‑
Buscando contribuir com o debate em curso
ta, mercantilizando os mais distintos aspec-‐‑
no Brasil e ampliar a reflexão entre os assis-‐‑
tos da vida social e provocando sérios de-‐‑
tentes sociais que desenvolvem serviços e
sastres ecológicos e ambientais, além da
projetos no campo das políticas públicas,
concentração brutal da riqueza, recriam
especialmente as sociais, este artigo aborda
constantemente novas expressões da ques-‐‑
as distinções entre a análise e a avaliação de
tão social. O agravamento da situação soci-‐‑
políticas públicas, entendendo que o enfo-‐‑
al, sob os mais diversos ângulos, impõe ao
que de análise privilegia os embates entre
Estado implementação de políticas públicas
interesses conflitantes no período da defini-‐‑
para manter uma relativa estabilidade no
ção e dos desenhos das políticas públicas;
plano societário, cooperando, ainda, para a
ou seja, as definições políticas quanto às
continuidade e expansão do modo capitalis-‐‑
formas, conteúdos, meios, sentidos e mo-‐‑
ta de produção. O segundo é a promoção
dalidades de intervenção estatal (DI GIO-‐‑
do debate de aspectos relevantes do campo
VANNI, 2009). Na mesma linha, segundo
da teoria política que aborda as políticas
Cavalcanti (2007), o enfoque de análise de
públicas de forma abrangente, tanto as polí-‐‑
políticas públicas abrange a formulação, a
ticas econômicas quanto as sociais. Convém
implementação e a avaliação, ou seja, o ci-‐‑
observar que, neste texto, as políticas públi-‐‑
clo das políticas públicas, do qual a avalia-‐‑
cas não são entendidas como ações do Es-‐‑
ção é um dos elementos desse processo,
tado visando ao bem comum, mas sim co-‐‑
com uma finalidade específica. A avaliação
mo uma das formas contemporâneas do
preocupa-‐‑se com o alcance dos objetivos,
exercício do poder público (DI GIOVANNI;
resultados e procedimentos adotados du-‐‑
NOGUEIRA; 2013), fruto da interação com-‐‑
rante a implementação de planos, progra-‐‑
plexa entre Estado e Sociedade, que inclui
mas e projetos, tendo como referência o
as relações travadas particularmente no
proposto e o executado. Arretche (1998, p.
âmbito da economia.
30) afirma que a avaliação de políticas pú-‐‑

blicas é compreendida como o ato de aferir
No campo teórico, realizar a discussão so-‐‑
se as ações públicas atendem aos objetivos
bre a concepção de políticas públicas e seus
predefinidos, apresentam resultados e ob-‐‑
enfoques de avaliação e de análise não é
têm os impactos esperados.
104
Claudia Sombrio FRONZA; Vera Maria Ribeiro NOGUEIRA

Esses dois temas, avaliação e análise das vista a interdependência existente entre os
políticas públicas, vêm sendo explorado dois enfoques.
por várias áreas de conhecimento, supos-‐‑
tamente guiados pelas seguintes questões: A fim de colaborar para a elucidação dessas
qual é o melhor modelo de Estado para ga-‐‑ distinções no campo das políticas públicas,
rantir os direitos de seus cidadãos? Como este ensaio sintetiza o estado atual do deba-‐‑
fortalecer os processos decisórios e favore-‐‑ te sobre os principais conceitos, formas e
cer a participação popular? Como garantir métodos utilizados nas duas perspectivas,
que as ações governamentais atendam aos buscando transpor alguns equívocos na
interesses públicos e garantam melhorias apreensão desses conteúdos no campo teó-‐‑
nas condições de vida e viver das pessoas? rico, antecipando suas consequências na
Quais as metodologias de avaliação e de prática profissional do assistente social.
análise mais adequadas à utilização e solu-‐‑
ção de problemas específicos? Não se pode esquecer a íntima relação entre
as políticas públicas e o Serviço Social, visto
No Brasil, conforme Souza (2006) e Faria que o aprofundamento dessa temática po-‐‑
(2005), poucos autores se propuseram a derá cooperar com o fazer profissional,
abordar essas questões, e, por vezes, o fize-‐‑ através da qualificação dos assistentes soci-‐‑
ram de forma um tanto fragmentada, difi-‐‑ ais, tanto para a análise quanto para a ava-‐‑
cultando sua consolidação enquanto um liação das políticas públicas de corte social.
campo teórico. O debate realizado é per-‐‑ Outro ponto é a possibilidade de ampliar a
passado por inúmeros equívocos de inter-‐‑ inserção profissional no debate teórico da
pretação, em especial, na compreensão do ciência política, considerando sua posição
significado de avaliação e de análise de po-‐‑ privilegiada de mediador entre o Estado e
líticas públicas, tratando-‐‑as como sinôni-‐‑ os cidadãos usuários dos projetos e pro-‐‑
mos, e não evidenciando, de forma clara, a gramas sociais e o avanço do conhecimento
distinção e as interfaces existentes entre os produzido pela área no campo da teoria
dois enfoques. Boschetti (2009, p. 577) con-‐‑ crítica. A produção teórica construída pelos
tribui com esse debate observando que, pa-‐‑ assistentes sociais sobre as políticas sociais,
ra além da diferenciação entre análise e nas duas últimas décadas, contém uma ri-‐‑
avaliação de política social, é necessário queza analítica que, ao não ser demarcada
como análise de políticas públicas, perma-‐‑
[...] compreender esses diferentes momen-‐‑ nece praticamente à margem do debate
tos, sentidos e movimentos como inter-‐‑ desse campo disciplinar.
relacionadas e complementares [...] com-‐‑
preendendo na totalidade e dinamicidade Observa-‐‑se, na literatura corrente da área,
da realidade. (BOSCHETTI, 2009, p.
que a relação entre Serviço Social e políticas
577). públicas é pouco explorada, se destacando
de modo ainda frágil a distinção entre a
Em outros termos, reconhecer a distinção avaliação de políticas e a análise de políti-‐‑
entre avaliação e a análise não perdendo de cas públicas. A indistinção entre os dois
enfoques tanto pode obscurecer uma apre-‐‑
105

ciação mais aprofundada de aspectos rela-‐‑ Outro aspecto que se pode resgatar no pro-‐‑
tivos às políticas públicas, com o uso ina-‐‑ cesso de aproximação do Serviço Social
dequado de concepções diametralmente com a avaliação das políticas públicas foi a
opostas, como empobrecer a avaliação ou a limitada teorização das experiências profis-‐‑
análise devido ao uso inadequado ou insu-‐‑ sionais e a relação acrítica entre o agrava-‐‑
ficiente do arsenal teórico metodológico mento da questão social e o tipo de desen-‐‑
que lhes é relativo. volvimento do capitalismo no país. As es-‐‑
cassas referências de análise de modelo so-‐‑
cietário e políticas sociais pautavam-‐‑se na
2 Serviço Social e a avaliação e análise de
ideologia do bem-‐‑estar, acompanhando a
política pública
tendência dos países europeus desenvolvi-‐‑

dos. A tendência teórica dominante relacio-‐‑
No Brasil, a partir de 1960, se expande a
nada à avaliação das políticas impunha o
participação do assistente social nas ativi-‐‑
racionalismo “[...] neutro, técnico, para de-‐‑
dades de gestão social, exercendo as fun-‐‑
terminar o sucesso (ou o insucesso) dos es-‐‑
ções de planejamento ‒ elaboração, imple-‐‑
forços envidados pelos governos para re-‐‑
mentação, execução e avaliação de políticas
solver os problemas políticos.” (HO-‐‑
públicas ‒ em um cenário no qual imperava
WLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 199).
a concepção desenvolvimentista, cuja fina-‐‑

lidade era viabilizar o crescimento industri-‐‑
A falta de sintonia das ações profissionais
al a qualquer custo, além da adequação dos
com os interesses das classes populares, a
centros urbanos para fazerem frente ao
formação teórica alicerçada no funcionalis-‐‑
êxodo rural acentuado. No Serviço Social,
mo-‐‑estrutural e na fenomenologia, e a ênfa-‐‑
processualmente, se incorpora a discussão
se no fazer não beneficiavam os questiona-‐‑
sobre a avaliação das políticas públicas co-‐‑
mentos à perspectiva hegemônica no cam-‐‑
mo um instrumento factível de realizar a
po das políticas públicas.
modernização no interior da profissão, ain-‐‑

da que nos marcos conservadores. A “no-‐‑
Após 1980, percebe-‐‑se que a ação profissio-‐‑
va” visão profissional seria importante co-‐‑
nal voltada à gestão de políticas públicas
mo um apoio ao enfrentamento das situa-‐‑
passa a receber pouca atenção acadêmica
ções de crise social decorrentes dos direcio-‐‑
em decorrência das críticas às ações tecno-‐‑
namentos das ações estatais de investimen-‐‑
cráticas, do questionamento sobre a prática
to no desenvolvimento do capitalismo. Essa
institucional e das determinações sócio-‐‑
ação não continha uma crítica ao modelo de
históricas da profissão. Essa postura teve
desenvolvimento impulsionado pela dita-‐‑
como consequência o distanciamento de
dura militar, o qual intensificou os proces-‐‑
referenciais teóricos relacionados à análise e
sos de exploração, injustiças e desigualda-‐‑
avaliação, não os recuperando numa pers-‐‑
des sociais vivenciados pela classe traba-‐‑
pectiva crítica.
lhadora urbana e rural; ou seja, não era rea-‐‑

lizada análise das políticas públicas fre-‐‑
É importante reconhecer, segundo Silva e
quentemente e, quando ocorria, a forte cen-‐‑
Silva (2012), que, na década de 1980, com o
sura do governo militar impedia sua veicu-‐‑
lação.
106

fim da ditadura militar, os movimentos so-‐‑ Instalam-‐‑se, no debate nacional, temas co-‐‑
ciais colocaram, mo governança e accountabily, vinculados à
reforma do Estado, favorecendo, em pri-‐‑
[...] na agenda pública a necessidade de meira instância, a adoção do ideário do Es-‐‑
expansão de políticas sociais universais tado “mínimo” e as suas consignas de foca-‐‑
enquanto direito de cidadania. Nessa con-‐‑ lização, descentralização e privatização.
juntura, amplia-‐‑se a crítica ao padrão de Nesse cenário há uma grande visibilidade
políticas sociais desenvolvidas na Améri-‐‑
sobre a gestão pública. Entretanto, no Ser-‐‑
ca Latina e no Brasil, sobretudo quanto ao
viço Social, esses novos posicionamentos
mau uso do dinheiro público e à desfoca-‐‑
lização dos programas sociais na popula-‐‑
são fortemente questionados, devido à rein-‐‑
ção mais necessitada. Registrou-‐‑se, tam-‐‑ trodução da avaliação e da análise ter sido
bém, busca por práticas participativas retomada a partir de exigências dos orga-‐‑
descentralizadas, transparência e controle nismos multilaterais, notadamente o Banco
social democrático no campo das políticas Mundial, e distanciarem-‐‑se de uma apreen-‐‑
públicas. (SILVA; SILVA, 2012, p. 2). são mais crítica do real. Mesmo assim, é
significativo o alerta de Teixeira (2009):

A partir do movimento de reconceituação,
os assistentes sociais passam a vincular a [...] abrem-‐‑se possibilidades ao ingresso
prática do Serviço Social a uma perspectiva no complexo campo de formulação, ges-‐‑
tão e avaliação de políticas públicas, pla-‐‑
crítica, procurando romper com o metodo-‐‑
nos, programas e projetos sociais, impon-‐‑
logismo vigente à época e sua suposta neu-‐‑
do apropriação de conceitos e procedi-‐‑
tralidade ideológica. Para isso, apoia-‐‑se na mentos para a atuação nesse largo e di-‐‑
teoria social marxista para realizar a crítica versificado espectro de relações sociais de
ao capitalismo e ao modelo de desenvolvi-‐‑ gestão em âmbito institucional e não insti-‐‑
mento da época, que acirrava as desigual-‐‑ tucional. (TEIXEIRA, 2009, p. 554).
dades sociais. Referencias críticas são ado-‐‑
tados enriquecendo e adensando as análises
sobre a dinâmica societária. Nas duas últimas décadas, o setor público
expande sua intervenção na área social e
A partir da década de 1990, com as propo-‐‑ torna-‐‑se o grande espaço sócio-‐‑ocupacional
sições de reforma do Estado, capitaneadas dos assistentes sociais, notadamente no
pelo Banco Mundial, se fortalecem, no Bra-‐‑ campo da assistência social, da saúde, do
sil, as pesquisas sobre a gestão pública, bem sociojurídico e, mais recentemente, da edu-‐‑
como a instituição de cursos de pós-‐‑ cação. Além desses espaços, destaca-‐‑se a
graduação sobre o tema.3 contribuição profissional nas questões rela-‐‑
tivas ao orçamento público, contribuindo
para desvelar as contradições e mitos rela-‐‑
cionados à execução orçamentária e seu
impacto nas políticas sociais.
3 Faria (2012, p. 125) relata que o número de teses e
de dissertações que contêm o termo exato “política
Diante desse panorama, questionam-‐‑se
pública” saltou de 63, entre 1987 e 1990, para 7.675,
entre 2006 e 2010. quais as referências teóricas manejadas pe-‐‑
107

los assistentes sociais para a análise e a ava-‐‑ tante “[...] particularizar as análises nas es-‐‑
liação das políticas sociais. Há uma sutil pecíficas condições e relações sociais em
desqualificação do conhecimento sobre po-‐‑ que ele ocorre [...]” (IAMAMOTO, 2008, p.
líticas públicas, enfoques de avaliação e de 430), incluindo as formas de materialização
análise, tanto no exercício profissional co-‐‑ das políticas sociais.
mo nos currículos de graduação. A censura
velada aos profissionais que utilizam esse Nesse campo de conhecimento e prática,
aporte teórico-‐‑metodológico é a ausência de alguns desafios são postos aos assistentes
crítica sobre a realidade e a escassa contri-‐‑ sociais, como romper com a avaliação de
buição oferecida pelos resultados, em espe-‐‑ políticas com foco gerencialista/tecnicista,
cial os decorrentes de avaliações governa-‐‑ além de buscar subsídios teórico-‐‑críticos
mentais. para a análise de políticas, sendo o caminho
para desvelar o papel dos atores políticos
Contrariamente, entende-‐‑se que a amplia-‐‑ envolvidos com a formulação de propostas
ção do conhecimento sobre esses temas, no campo das políticas públicas. Esse alerta
fazendo a devida crítica quando necessário, não caminha unicamente na direção de ana-‐‑
oportuniza garantir direitos e realizar ações lisar e avaliar as políticas nacionais, mas
mais qualificadas e conscientes diante das apreender como se processam, nos micro
respostas do setor público às demandas da espaços de atuação como os municípios, as
classe trabalhadora. Todavia, por mais que contradições e convergência de interesses
se julguem as ações do Estado como palia-‐‑ relativos às políticas públicas e os fatores
tivas, focalizadas e fragmentadas, que ape-‐‑ que impedem o alcance dos objetivos pre-‐‑
nas amenizam a pobreza, no cenário atual, tendidos. Essa apreensão vai colaborar com
tais ações são ainda importantes para man-‐‑ a ampliação do controle social, com partici-‐‑
ter as condições de vida da população. pação social qualificada, e instrumentalizar
os sujeitos sociais para a crítica dessa socie-‐‑
O Serviço Social poderá oferecer uma con-‐‑ dade.
tribuição ímpar pelo fato de os profissionais
atuarem diretamente nos espaços sócio-‐‑ 3 Política pública: concepções e pressupos-‐‑
ocupacionais em que se revela cotidiana-‐‑ tos
mente a real situação vivida pela popula-‐‑
ção-‐‑alvo das ações governamentais, avali-‐‑ De acordo com Souza (2007), a política pú-‐‑
ando e analisando o gap e as inconsistências blica como campo de conhecimento nasceu
das políticas sociais, especialmente em seu na década de 1950, nos Estados Unidos,
desenho e sua implementação. Ainda que como disciplina a partir da análise do Esta-‐‑
no debate profissional o tema do espaço do, ou seja, a análise da ação pública e polí-‐‑
sócio-‐‑ocupacional apareça com frequência, tica, autonomizando-‐‑se da avaliação de po-‐‑
ao se teorizar sobre as ações profissionais, líticas. Após 1980, essa área de conhecimen-‐‑
raramente é entendido como uma decor-‐‑ to passa a receber maior atenção e visibili-‐‑
rência da implementação de políticas soci-‐‑ dade diante da adoção de políticas restriti-‐‑
ais e sujeito, portanto, às contradições ine-‐‑ vas de gasto, das novas funcionalidades
rentes a tais políticas; ou seja, seria impor-‐‑ atribuídas aos estados nacionais; do papel
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dos governos como agentes reguladores; do uma unanimidade entre os autores de que
debate sobre os direitos humanos e da as-‐‑ não existe um consenso terminológico para
censão da sociedade civil no cenário da pro-‐‑ definir o que é política. Recorda-‐‑se que, na
teção social. língua inglesa, existem termos específicos
utilizados para se referir aos diversos as-‐‑
Di Giovanni e Nogueira (2013) ao se referi-‐‑ pectos ou dimensões relacionados ao que,
rem às políticas públicas afirmam: na língua portuguesa, é denominado de
política ‒ polity (esfera política), politics (ati-‐‑
A própria situação estrutural das socie-‐‑ vidade política) e policy (ação pública)
dades contemporâneas passou assim a (FREY, 2000; MULLER; SUREL, 2004; PE-‐‑
exigir que a expressão ‘políticas públicas’
REIRA, 2008).
alcançasse uma nova conceituação ou, pe-‐‑

lo menos, uma atualização de seus termos
principais, de modo a que se fosse além
Nesse debate, uma importante contribuição
daquela visão mais restrita e tecnicista são as revisões de literatura elaboradas por
que as vê, pura e simplesmente, como Souza (2007) e Cavalcanti (2010), que resga-‐‑
uma intervenção governamental em áreas tam os conceitos de política pública e apre-‐‑
consideradas socialmente problemáticas. sentam o entendimento desse termo por
(DI GIOVANNI; NOGUEIRA, 2003, p. 4). vários autores. As concepções retratam um
campo de estudo a partir das grandes ques-‐‑
Nos países em desenvolvimento, a emer-‐‑ tões públicas: as ações que o governo deci-‐‑
gência do tema resulta da necessidade de de ou não fazer; um conjunto de ações do
elaboração de políticas públicas para im-‐‑ governo que irão produzir efeitos específi-‐‑
pulsionar o crescimento econômico e redu-‐‑ cos; a soma das atividades dos governos,
zir a pobreza, amortizando os impactos da que agem diretamente ou por delegação, e
crise provocada pela adoção do Consenso que influenciam a vida dos cidadãos, e co-‐‑
de Washington, especialmente na América mo ocorrem as decisões e análises que fun-‐‑
Latina. Assim, na década de 1990, o foco de damentam as respostas das questões: quem
investigação centrado no Estado é alterado, ganha o quê, por que, e que diferença faz?
e as pesquisas passam a valorizar a socie-‐‑ Identifica-‐‑se, em todas as concepções, o sen-‐‑
dade civil como agente de intervenção, exe-‐‑ tido de intervenção, e Di Giovanni e No-‐‑
cução e avaliação das políticas sociais e cor-‐‑ gueira (2013) apontam ser a política pública
roborando com a proposição do Estado mí-‐‑ uma das formas atuais de exercício do po-‐‑
nimo e a privatização e terceirização dos der estatal.
serviços públicos.
Para Souza (2006) existem vários tipos de
Conforme Frey (2000), Muller e Surel políticas públicas em processo de elabora-‐‑
(2004), Faria (2005), Capella (2007) e Caval-‐‑ ção e execução, entre elas, distributivas
canti (2007), o conceito de política pública (que possuem recursos limitados e geram
possui um caráter polissêmico e apresenta impactos individuais), regulatórias (mais
distinções conceituais significativas, as visíveis ao público, envolvendo burocracia,
quais são uma das primeiras dificuldades a políticos e grupos de interesse), redistribu-‐‑
ser enfrentada na investigação do tema. Há tivas (atingem o maior número de pessoas,
109

por serem políticas sociais universais) e sos financeiros, materiais, regulatórios,

constitutivas (lidam com procedimentos). etc.); b) força pública (elementos de deci-‐‑
Cada um desses campos possui uma arena são/alocação) e; c) força/ordem local (in-‐‑
própria de debate e fóruns específicos de fluência e a capacidade de tomar decisão).
decisão, sendo o conhecimento um fator
importante para a defesa de interesses que Souza (2007), ao se referir ao tema na pro-‐‑
se opõem. dução acadêmica brasileira, realiza algumas
considerações relevantes: a) a valorização
Pereira (2008) apreende a política pública de alguns temas (políticas públicas adota-‐‑
como a conversão de demandas e decisões das por governos locais); b) a participação
privadas e estatais em decisões e ações pú-‐‑ popular na gestão das políticas públicas; e
blicas que afetam e comprometem a todos. c) os estudos sobre conselhos comunitários
Para a autora, o termo público está associa-‐‑ em detrimento de outros, como a burocra-‐‑
do à política, e esta não pode ser entendida cia e os segmentos profissionais que im-‐‑
como uma referência exclusiva ao Estado, plementam as políticas públicas. Aponta,
pois se refere à coisa pública. A política so-‐‑ ainda, o pouco diálogo entre os estudos
cial pode ser compreendida como produto realizados. Faria (2003) também indica a
da relação dialeticamente contraditória en-‐‑ falta de pesquisas no Brasil sobre redes so-‐‑
tre estrutura e história e, portanto, das rela-‐‑ ciais e redes de políticas públicas. Di Gio-‐‑
ções antagônicas entre capital e trabalho, vanni e Nogueira (2013) afirmam que, em-‐‑
Estado e Sociedade, os princípios da liber-‐‑ bora existam experiências de políticas pú-‐‑
dade e da igualdade que regem os direitos blicas institucionalizadas no Brasil, os estu-‐‑
de cidadania. Ainda segundo Pereira dos ainda são incipientes; no entanto não
(2008), o conceito de política social é com-‐‑ atribuem esse fato a um atraso teórico-‐‑
plexo e não pode ser resumido à ideia metodológico. Esses autores explicam que
pragmática de mera provisão ou alocação se trata de um ‘descompasso’ relativo às
de decisões tomadas pelo Estado e aplica-‐‑ respostas que, no plano da ciência, têm sido
das verticalmente na sociedade como en-‐‑ dadas às demandas crescentes da sociedade
tendem as teorias funcionalistas. brasileira no que tange ao tema.

Cavalcanti (2007, p. 38) colabora para a Na investigação de políticas públicas, dois
compreensão do termo política pública enfoques são mais comuns: o de avaliação e
conceituando-‐‑a como “[...] um curso de o de análise, os quais serão tratados a se-‐‑
ação ou inação, escolhido por autoridades guir.
públicas para focalizar um problema, que é
expressa no corpo das leis, regulamentos,
4 Avaliação de políticas públicas
decisões e ações de governo”.

No Brasil e na América Latina, a expansão
Muller e Surel (2004), ao problematizarem o
da utilização de modelos e métodos de ava-‐‑
processo de investigação das políticas pú-‐‑
liação se deu a partir dos anos de 1970, com
blicas, sinalizam três importantes aborda-‐‑
mais ênfase nos anos de 1980 e 1990, sob a
gens: a) quadro normativo da ação (recur-‐‑
hegemonia de uma ótica gerencialista que,
110

ao classificar, fragmentar e tipificar os pro-‐‑ De acordo com Cavalcanti (2007), há três

cessos avaliativos, os colocou a serviço das dimensões relacionadas ao conceito de ava-‐‑
reformas do Estado, com o intuito de sus-‐‑ liação, as quais seriam: a) a decisional (ela-‐‑
tentar sua redução e a alegação de maior boração de critérios e processo de tomada
busca de eficiência e eficácia, explica Faria de decisão levando em conta o diagnóstico
(2005). da realidade e a capacidade das alternativas
existentes para superar os problemas detec-‐‑
Para Silva e Silva (2012) a avaliação de polí-‐‑ tados); b) a racional (otimização da decisão
ticas públicas possui três funções: técnica, e dos recursos disponíveis através da utili-‐‑
política e acadêmica. A função técnica for-‐‑ zação de critérios de eficiência, eficácia e
nece subsídios para: a) corrigir desvios no efetividade); e c) a integradora (visão linear
decorrer do processo de implementação; b) de planejamento). Essa autora ressalta que
indicar em que medida os objetivos e as as políticas públicas, ao serem operaciona-‐‑
mudanças ocorreram; e c) subsidiar a elabo-‐‑ lizadas através de programas ou projetos,
ração ou o redimensionamento de políticas resultam de um processo de planejamento,
e programas sociais. A função política ofe-‐‑ através do ciclo de intervenção social, que é
rece informações para sujeitos sociais fun-‐‑ constituído pelas seguintes etapas: formu-‐‑
damentarem lutas sociais no campo das lação, implementação e avaliação. Atual-‐‑
políticas públicas, por meio do controle so-‐‑ mente, na área da saúde, os estudiosos dos
cial, construindo uma proposta metodoló-‐‑ processos avaliativos reconhecem que os
gica participativa para desenvolvimento da processos decisórios não abrangem o cam-‐‑
pesquisa avaliativa. A função acadêmica po da avaliação, dados a diversidade de
desvela as determinações e as contradições valores e ideologias presentes nesses mo-‐‑
presentes no processo das políticas públi-‐‑ mentos. Afirmam que o papel da avaliação
cas, evidenciando os significados mais pro-‐‑ é colaborar para ampliar os espaços demo-‐‑
fundos dessas políticas, ou seja, sua essên-‐‑ cráticos de debate, e não dirigir as escolhas
cia, para a construção do conhecimento. por um processo racional (CONTANDRIO-‐‑
POULOS, 2011)
A emergência e a relevância obtida pela
avaliação nas sociedades atuais se devem,
5 Análise de políticas públicas
segundo Lippi (2007), a fatores como: a) a

complexidade decorrente do alto grau de
No Brasil, conforme Frey (2000), o processo
especialização das decisões dos níveis de
de análise de políticas públicas foi adotado
governo; b) a progressiva interdependência
recentemente, com ênfase no exame das
dos fenômenos avaliados; c) a transversali-‐‑
estruturas e instituições ou na caracteriza-‐‑
dade e amplitude dos objetos de interven-‐‑
ção dos processos de negociação das políti-‐‑
ção; d) a pluralidade dos níveis do governo;
cas setoriais específicas. Entretanto, Figuei-‐‑
e) a dilatação do sistema de pressão eco-‐‑
redo e Figueiredo (1986), já na década de
nômica, social, institucional e dos direitos
1960, destacavam o que consideram ser
de cidadania que cercam a intervenção e a
uma subárea de avaliação de políticas, em-‐‑
contemporânea contração dos recursos para
bora ainda não a denominassem como aná-‐‑
financiar políticas públicas.
111

lise, tecendo uma crítica ao conteúdo redu-‐‑ cando-‐‑se como um tempo permeado por
zido da avaliação que prioriza conflitos de interesse, posições, opiniões e
perpassado por relações de poder, que po-‐‑
[...] a eficácia das políticas descartando a dem estar aparentes ou não, dependendo
avaliação política dos princípios que as do nível de conhecimento dos atores sociais
fundamentam e, em decorrência, o seu envolvidos nos processos decisórios (CA-‐‑
próprio conteúdo substantivo [...]. (FI-‐‑ VALCANTI, 2007).
GUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986, p. 108).

A tomada de decisão é considerada como o
Para Cavalcanti (2007) o enfoque de análise
processo de responder ao assunto mediante
de políticas públicas contempla: a) descri-‐‑
a busca de alternativas para solucionar os
ção do conteúdo da política; b) análise do
problemas. Esse processo tem sido teoriza-‐‑
impacto das forças econômicas e forças po-‐‑
do de distintas maneiras, entre as quais, a
líticas; c) investigação sobre o efeito dos
neoinstitucional, a análise de redes, a racio-‐‑
vários arranjos institucionais e processos
nal (de racionalidade limitada) e a incre-‐‑
políticos; e d) avaliação das consequências
mental (de exploração combinada, anarquia
das políticas públicas na sociedade, em
organizada e de escolha pública). Alerta-‐‑se
termos dos efeitos esperados ou inespera-‐‑
que a tomada de decisão não se realiza uni-‐‑
dos e seus impactos. Expõe, ainda, que o
camente ao se fazer a escolha de uma alter-‐‑
enfoque de análise possui um caráter des-‐‑
nativa. Esse processo é reposto igualmente
critivo, prescritivo e normativo, e sua apre-‐‑
no momento da implementação, pois exis-‐‑
ciação pelos estudiosos está condicionada
tem inúmeras decisões a serem tomadas ao
às mudanças econômicas, políticas, sociais e
se materializar a decisão escolhida em pro-‐‑
culturais, bem como às relações estabeleci-‐‑
gramas e projetos.
das pelo Estado e a sociedade.

Já o momento da implementação é entendi-‐‑
No ciclo de política se investiga todo o pro-‐‑
do como o processo de concretização da
cesso de construção de uma política públi-‐‑
política, com a preocupação de transformar
ca, entendendo suas etapas (identificação
as intenções políticas em ações, visando ao
do problema, formação da agenda, formu-‐‑
alcance dos objetivos. É uma etapa igual-‐‑
lação de políticas públicas, implementação
mente considerada como o “nó cego” das
e avaliação) como fases sequenciais e inter-‐‑
políticas públicas, pois analistas e avaliado-‐‑
dependentes.
res vem constatando, cada vez com maior

frequência, a distância existente entre os
O momento da formulação das políticas
objetivos previstos e os resultados obtidos
públicas é compreendido como o processo
com as políticas (FARIA, 2012) Para se ana-‐‑
inicial, quando os atores dos setores público
lisar a implementação de políticas públicas,
e privado, conjuntamente definem qual as-‐‑
dois modelos têm sido referências: o “top
sunto fará parte da agenda e sofrerá interfe-‐‑
down – de cima para baixo – estruturas pré-‐‑
rência por parte do setor público, tornando
existentes” e o “bottom up – de baixo para
necessária a construção de alternativas polí-‐‑
cima – redes de decisão”. Esse momento, de
ticas. É o momento de escolher o que será
forma distinta do que se pensava, é perme-‐‑
abordado e como será solucionado, desta-‐‑
112

ado por negociações de ordem política, re-‐‑ representam condições que delimitam o
pondo, em outro nível, um novo ciclo deli-‐‑ comportamento dos atores individuais, os
berativo, mais próximo da ação. quais, por sua vez, reproduzem permanen-‐‑
temente tais padrões de comportamento
A avaliação, no enfoque de análise, diferen-‐‑ nas suas ações cotidianas. Essa dinâmica
temente do que compreendem os autores política demonstra o condicionamento de
que a estudam como algo isolado, está sen-‐‑ estilos políticos pelas representações de
do considerada como um dos momentos do valores, ideias, sentimentos, orientações e
ciclo de políticas públicas. atitudes predominantes na sociedade, o que
comumente é subsumido sob o conceito da
A análise, ao contrário do que ocorre na “cultura política”. Frey (2000) enfatiza,
avaliação, que foca no exame do momento ainda, a importância de se verificar a in-‐‑
da operacionalização da política e no seu fluência das estruturas políticas (‘polity'ʹ) e
resultado, preocupa-‐‑se em apreender e ana-‐‑ dos processos de negociação política (‘poli-‐‑
lisar todo o processo decisório que a origina tics'ʹ) sobre o resultado material concreto
e das decisões subsequentes necessárias (‘policy'ʹ), uma orientação característica da
para a operacionalização das decisões; ou ‘policy analysis'ʹ.
seja, a análise aborda os aspectos estrutu-‐‑
rais das políticas públicas nas distintas esfe-‐‑ A análise de políticas públicas, no contexto
ras governamentais. Por essa razão, o ana-‐‑ da realidade brasileira, segundo o autor
lista estará sempre atento ao comportamen-‐‑ citado, para ser utilizada, exige uma adap-‐‑
to dos atores sociais que atuam num jogo tação às particularidades da situação políti-‐‑
social particular – o processo decisório – ca e institucional do país, sendo necessária,
que delineia o contorno das políticas públi-‐‑ contudo, a criação de um modelo analítico
cas em seus diferentes níveis governamen-‐‑ próprio.
tais. Nessa linha, a implementação de polí-‐‑
ticas e os seus resultados são apreendidos No Brasil como em outras recentes demo-‐‑
tendo como centralidade os processos de cracias, onde as estruturas e processos são
tomadas de decisões, nos quais intervêm sujeitos a uma dinâmica peculiar e a uma
atores com valores e interesses frequente-‐‑ transformação contínua, o pesquisador po-‐‑
mente pouco explícitos, como acesso dife-‐‑ de se valer apenas de forma muito restrita
renciado aos recursos de poder, de mídia e de estudos primários preexistentes. Além
financeiros. disso, ele corre o risco de ter que enfrentar
mudanças significativas até durante o pró-‐‑
De acordo com Frey (2000), na análise de prio processo de pesquisa. Essas mudanças
políticas, um aspecto singular é o relativo à podem ocorrer não somente em relação à
compreensão do estilo político que predo-‐‑ política material, objeto primordial de sua
mina dentro de um sistema político-‐‑ investigação, mas também às instituições
administrativo, ou entre governo e socie-‐‑ políticas e ao policy network, ou seja, a rede
dade civil nos processos de negociação. Es-‐‑ dos atores políticos que determinam o pro-‐‑
ses padrões de caráter mais geral, presentes cesso político pode repentinamente mudar
em todas as modalidades de ação política, durante a realização do projeto de pesquisa.
113

Particularmente no que diz respeito à polí-‐‑ estruturais que permeiam as decisões e as

tica municipal, estudos de políticas públicas ações políticas.
exigem a realização de levantamentos pri-‐‑
mários sobre as dimensões ‘politics’ e ‘polity’ Como as políticas públicas são pensadas e
nos municípios escolhidos, indo dessa ma-‐‑ gestadas para atender a inúmeros interes-‐‑
neira além da dimensão material das políti-‐‑ ses, seja individuais ou coletivos, privados
cas setoriais (FREY, 2000, p. 246). ou públicos, é impossível pensá-‐‑las de for-‐‑
ma neutra e imparcial. Entender como se
O autor faz inúmeras críticas à condução processam as decisões, tanto em espaços
dos processos democráticos no Brasil e macro como microssocietários, é um passo
aponta vários elementos importantes para a para desvelar como se organizam os nú-‐‑
análise de políticas públicas, os quais difi-‐‑ cleos do poder no mix público e privado
cultam a atividade dos pesquisadores e dominante no Brasil; ou seja, o processo de
profissionais que as operam, como a manu-‐‑ formulação, implementação e avaliação de
tenção de práticas como populismo, o clien-‐‑ políticas públicas, permeado por inúmeros
telismo e o patrimonialismo. interesses (políticos, econômicos, sociais e
culturais) e relações sociais (conflitos e coo-‐‑
peração) requerem do pesquisador a com-‐‑
6 Considerações finais
petência para desvelar e apreender o mo-‐‑

vimento do real, que é complexo e multide-‐‑
As políticas públicas são intervenções pla-‐‑
terminado.
nejadas do poder público, apresentadas

com a finalidade de resolver situações pro-‐‑
Igualmente importante é a avaliação de
blemáticas que sejam socialmente relevan-‐‑
planos, programas e projetos tendo em vis-‐‑
tes, mas igualmente uma das novas formas
ta seu aperfeiçoamento e as sinergias possí-‐‑
de exercício do poder do Estado (DI GIO-‐‑
veis para se obter o máximo rendimento
VANNI; NOGUEIRA, 2013). Partindo dessa
para a sua população-‐‑alvo, e não em termos
compreensão, podemos entender a defesa
de sua racionalidade econômica.
de políticas universais e a proposição de

ações públicas de interesse coletivo como
A literatura estudada enfatizou a importân-‐‑
fundamentais para a ampliação da cidada-‐‑
cia de se criarem propostas de avaliação e
nia e dos processos de democratização,
análise próprias a cada realidade com a
princípios orientadores éticos da interven-‐‑
composição de equipes multidisciplinares e
ção profissional dos assistentes sociais. As-‐‑
interdisciplinares que se apropriem desse
sim, reafirma-‐‑se a importância de o Serviço
conteúdo, criem abordagens adequadas de
Social apropriar-‐‑se das discussões que cir-‐‑
avaliação e de análise, bem como as utili-‐‑
cundam as teorias do Estado, em especial,
zem de forma complementar, com vista a
de avaliação e de análise de políticas públi-‐‑
qualificar o estudo das políticas públicas,
cas. As possibilidades de avanço ou retro-‐‑
não os restringindo à verificação das condi-‐‑
cesso nas conquistas de direitos sociais es-‐‑
ções e relações de estruturação, e nem da
tão diretamente associadas à capacidade de
averiguação apenas dos resultados. Bos-‐‑
se compreender a realidade e a dinâmica
chetti (2009, p. 578) alerta para os prejuízos
social, bem como os aspectos conjunturais e
114

de se avaliar as políticas públicas conside-‐‑ BOSCHETTI, Ivanete. Avaliação de políti-‐‑

rando apenas o custo-‐‑benefício, “[...] visto cas, programas e projetos sociais. In: CON-‐‑
que sua intencionalidade não é atender o SELHO FEDERAL DE SERVIÇO SOCIAL;
maior número de pessoas com o menor ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ENSINO
dispêndio e recursos”, mas [o] quanto as E PESQUISA EM SERVIÇO SOCIAL (Org.).
ações públicas contribuem para “expandir Serviço Social: Direitos e Competências
direitos, reduzir a desigualdade social e Profissionais. Brasília (DF), 2009. p. 575-‐‑591.
propiciar a equidade”, desconsiderando as
contradições e antagonismos de classe exis-‐‑ CAPELLA, A. C. N. Perspectivas Teóricas
tentes e que o exercício do poder público é sobre o Processo de Formulação de Políticas
perpassado por esses conflitos. Públicas. In: HOCHMAN, G.; ARRETCHE,
M.; MARQUES, E. (Org.). Políticas Públi-‐‑
O enfoque de análise das políticas públicas, cas no Brasil. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007.
enquanto um processo de investigação não p. 87 -‐‑122.
linear, preocupa-‐‑se com a complexidade
dos processos democráticos, das relações de CAVALCANTI, P. A. Sistematizando e
poder e de interesses que circundam as de-‐‑ comparando os enfoques de avaliação e de
finições dos programas, projetos e ações, análise de políticas públicas: uma contri-‐‑
assim como os resultados futuros das ações buição para a área educacional. 2007. Tese
públicas nas condições de produção e re-‐‑ (Doutorado em Educação)–Programa de
produção da vida e nas relações sociais. Pós-‐‑Graduação em Educação, Universidade
Estadual de Campinas, Campinhas, 2007.
Concluindo, destaca-‐‑se a relevância de uma
apreensão mais arguta pelos assistentes CONTANDRIOPOULOS, A. Avaliar a ava-‐‑
sociais que operam as políticas sociais, visto liação. In: BROUSSELE, A. et al. (Org.).
serem os profissionais que se articulam di-‐‑ Avaliação: conceitos e métodos. Rio de Ja-‐‑
retamente com a população-‐‑alvo dos pro-‐‑ neiro: FIOCRUZ, 2011.
gramas e projetos sociais. Seu papel de me-‐‑
diador entre interesses públicos, requisições DI GIOVANNI, G. Estruturas Elementares
institucionais e demandas dos usuários o das Políticas Públicas. Campinas: Núcleo
coloca em uma posição privilegiada para de Estudos de Políticas Públicas, Uni-‐‑
avaliar e analisar todo o ciclo de política em versidade Estadual de Campinas, 2009.
ação. Cadernos n° 82.

Referências DI GIOVANNI, G., NOGUEIRA, M. A. Di-‐‑
cionário de Políticas Públicas. São

Paulo: FUNDAP, 2013.
ARRETCHE, M. T. S. Tendências no estudo

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FARIA, C. A. P. (Org.). A política de avali-‐‑
Avaliação de políticas sociais: uma questão
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Estudos Especiais, 1998. p. 29-‐‑41.
n. 59, p. 97-‐‑109, out. 2005.

115

FARIA, C. A. P. (Org.). Ideias, conhecimen-‐‑ PEREIRA, Potyara, P. Política Social: temas
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Ciências Sociais, São Paulo, v. 18, n. 59, p.
21-‐‑29, fev. 2003. SILVA e SILVA, M. O. Construindo uma
proposta metodológica participativa para
FARIA, C. A. P. (Org.). Implementação de desenvolvimento da pesquisa avaliativa:
Políticas Públicas: teoria e prática. Belo uma contribuição da teoria crítica para a
Horizonte: PUCMG, 2012. prática do Serviço Social. Revista Textos &
Contextos, Porto Alegre, v. 11, n. 2, p. 222-‐‑
FREY. C. Políticas públicas: um debate con-‐‑ 233, 2012.
ceitual e reflexões referentes à prática da
análise de políticas públicas no Brasil. Pla-‐‑ SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão
nejamento e políticas públicas, Brasília da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano
(DF), n. 21, 2000. 8, n. 16, p. 1-‐‑8, jul./dez. 2006.

FIGUEIREDO, M. F.; FIGUEIREDO, A. C. SOUZA, C. Estado da Arte da Pesquisa em
Avaliação política e avaliação de políticas: Políticas Públicas. In: HOCHMAN, G.; AR-‐‑
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1986. CRUZ, 2007. p. 65-‐‑86.

HOWLETT, M.; RAMESH, M.; PERL, A. TEIXEIRA, J. B. Formulação, administração
Política Pública: seus ciclos e subsistemas – e execução de políticas públicas. In: CON-‐‑
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IAMAMOTO, M. Serviço Social em tempo CFESS/ABEPSS, 2009, p. 554.
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MARQUES, E.; FARIA, C. A. P. (Org.). A
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Fiocruz, 2013.

MULLER, P.; SUREL, Y. A análise das Polí-‐‑
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116

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1 Introdução algo simples. Exige uma aproximação com

por serem políticas sociais universais) e sos financeiros, materiais, regulatórios,

ao classificar, fragmentar e tipificar os pro-‐‑ De acordo com Cavalcanti (2007), há três

Particularmente no que diz respeito à polí-‐‑ estruturais que permeiam as decisões e as

de se avaliar as políticas públicas conside-‐‑ BOSCHETTI, Ivanete. Avaliação de políti-‐‑

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1 Introdução algo simples. Exige uma aproximação com

por serem políticas sociais universais) e sos financeiros, materiais, regulatórios,

ao classificar, fragmentar e tipificar os pro-­‐‑ De acordo com Cavalcanti (2007), há três

Particularmente no que diz respeito à polí-­‐‑ estruturais que permeiam as decisões e as

de se avaliar as políticas públicas conside-­‐‑ BOSCHETTI, Ivanete. Avaliação de políti-­‐‑

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