DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

Generalidades
1. O processo coletivo nada mais é que uma demanda litigiosa onde uma das partes (sujeito ativo ou passivo) é
um ente de natureza coletiva. Um sindicato, uma associação, o Ministério Público e a Defensoria Pública são
exemplos de litigantes que demandam em juízo interesses coletivos, inerentes a um determinado grupo de
pessoas.
2. Interesses como a defesa de consumidores, do meio ambiente, do patrimônio artístico, histórico e cultural,
saúde, são exemplos de matérias passíveis de defesa pela via da ação coletiva. A defesa do consumidor em juízo
pode ser feita de forma individual ou de forma coletiva, sendo certo que o tratamento diferenciado dado à parte
mais fraca na relação jurídica se expande também para o campo processual, sendo certo que, nos termos do
artigo 83 do CDC: Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são admissíveis
todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.

3. A Lei 7.437/85 surgida antes da Constituição Federal de 88 trouxe em seu artigo 1º a possibilidade de se

proteger por intermédio de Ação Civil Pública a responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao
meio ambiente, ao consumidor, aos bens de valor artístico, estético ou histórico, e a qualquer outro interesse
difuso ou coletivo.
4. Diz-se que o processo coletivo brasileiro é regulado por um microssistema de tutela coletiva, composto por
disposições previstas no Código de Defesa do Consumidor, na Lei da Ação Civil Pública, na Constituição Federal e
no próprio CPC, além de outros dispositivos esparsos.
5. São princípios que regem o processo coletivo brasileiro:
I. Devido Processo Legal Coletivo, que inclui os subprincípios da adequada legitimação ativa ou passiva, da
publicidade (informação) e da competência adequada (competência para processar e julgar a demanda coletiva
será do foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local ou do foro da Capital do
Estado ou no DF, para os danos de âmbito nacional ou regional).
II. Primazia do conhecimento do mérito do processo coletivo, consubstanciado no artigo 16, da Lei 7.347/85,
segundo o qual: Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do
órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que
qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Além disso, a coisa julgada no processo coletivo dá-se de acordo com o resultado da demanda.
Acaso a demanda seja julgada improcedente, não haverá coisa julgada em relação aos titulares individuais do
direito, que poderão ajuizar demandas individuais, sem qualquer vinculação com a demanda coletiva. Pode-se,
portanto, resumir a coisa julgada da sentença coletiva da seguinte forma:

a) Processo extinto sem resolução do mérito – produz apenas coisa julgada formal;

b) Pedido julgado improcedente por insuficiência de provas – Não atinge as demandas individuais que

porventura venham a ser propostas;

c) Sentença julgada procedente – Transporte da coisa julgada – todos beneficiados de acordo com a lei;

III. Princípio da indisponibilidade da demanda coletiva (não se pode desistir da ação livremente, dado o interesse

público que circunda tal tipo de ação), consubstanciado no artigo 5º, parágrafo 3º, da Lei 7.347/85, segundo o

qual: Artigo 5º. § 3° Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o

Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa.

Tal indisponibilidade não é, contudo, integral, visto que há uma obrigatoriedade temperada com a conveniência

e a oportunidade para o ajuizamento da ação coletiva. Isto porque o artigo 9º, da Lei da Ação Civil Pública

estabelece a possibilidade de o Ministério Público arquivar determinada denúncia, sem propor qualquer ação,
acaso, esgotadas as diligências, o órgão se convencer da inexistência de fundamento que justifique a

propositura de ação. Além disso, de acordo com o artigo 5º, da referida lei, proposta a demanda por qualquer

legitimado ativo, em caso de eventual desistência infundada, deverá o Ministério Público ou outro legitimado
assumir a titularidade ativa.
IV. Princípio da Reparação Integral do Dano
V. Princípio da não taxatividade - Trata-se de princípio que possui dupla faceta. Uma delas diz que o rol de
direitos previstos em lei é meramente exemplificativo. Além disso, qualquer medida judicial a ser proposta
para garantia de tais direitos será admitida pelo ordenamento jurídico, não sendo taxativos também os tipos de
ação a serem utilizados. Possível, portanto, na defesa de interesses coletivos, inclusive dos direitos do
consumidor, a propositura de ação civil pública, ação popular, mandado de segurança coletivo, ação civil de
improbidade administrativa além de qualquer outra espécie de ação capaz de propiciar a adequada e efetiva
tutela dos interesses coletivos.
VI. Princípio da predominância dos aspectos inquisitoriais - Há a predominância no processo coletivo de um
modelo mais inquisitorial no processo, com uma conduta mais ativa ou participativa por parte do magistrado em
prol do legitimado coletivo.
6. Quanto à classificação dos direitos coletivos, destaca-se o artigo 81 do CDC:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo
individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza

indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; (Atentem que a

identificação dos direitos difusos faz-se exatamente pela indeterminabilidade dos titulares do direito. Tais
direitos são ainda indivisíveis e os seus titulares são ligados por uma determinada circunstância de fato).
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza
indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por

uma relação jurídica base; (Em que pese tratados de forma coletiva, os titulares do direito são determináveis ou
passíveis de identificação. Este é exatamente o motivo de diferenciação entre os direitos coletivos e os direitos
difusos, além da coesão do grupo, categoria ou classe anterior à lesão sofrida).

III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum. (aqueles

decorrentes de origem comum, ou seja, os direitos nascidos em consequência da própria lesão, em que a relação
jurídica entre as partes é post factum (fato lesivo). Não é necessário, contudo, que dele decorra a
homogeneidade entre os direitos dos
diversos titulares de pretensões individuais).
7. São legitimados para a defesa dos consumidores em juízo:
I. O Ministério Público;
II. A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;
III. As entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica,
especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código;
IV. As associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a
defesa dos interesses e direitos protegidos por este código, dispensada a autorização assemblear. Todavia, o
requisito da pré-constituição pode ser dispensado pelo juiz
quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância
do bem jurídico a ser protegido. Assim, em demandas coletivas propostas por associações, apenas os associados
filiados antes da propositura da ação e que constem na relação juntada à inicial é que serão abrangidos pela
coisa julgada quando réu o Poder Público. Além disso, necessário que os filiados residam no âmbito da jurisdição
do órgão julgador.
É possível o manejo de Ação Civil Pública (expresso na lei) também pela Defensoria e em defesa dos direitos
do consumidor. Entretanto, apenas poderá atuar na fase de liquidação e execução da sentença em favor dos
necessitados (STJ).
Consequência da Falta de Legitimação - Fredie Didier defende que a consequência desta situação não pode ser
necessariamente a extinção do processo sem resolução do mérito e defende que deve ser aproveitado o
processo coletivo com a substituição (sucessão) da parte que se reputa inadequada para a condução do
processo.
8. Todos são legitimados concorrentes, ou seja, qualquer um destes, a qualquer momento pode entrar com a
ação desejada, não dependendo de qualquer providência prévia de outro legitimado.

9. Tutela Liminar - De acordo com os parágrafos 3º e 4º do artigo 84, do CDC: § 3° Sendo relevante o

fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder
a tutela liminarmente ou após justificação prévia, citado o réu.

§ 4° O juiz poderá, na hipótese do § 3° ou na sentença, impor multa diária ao réu, independentemente de

pedido do autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando prazo razoável para o cumprimento do
preceito. Ora,Tanto a tutela cautelar como a tutela satisfativa poderão ser deferidas de forma antecipada, sendo
certo que a tutela cautelar provisória será sempre de urgência e a tutela satisfativa provisória poderá ser de
urgência ou de evidência.
10. Custas e Emolumentos - Inexistirá, ainda, o pagamento de custas e emolumentos nas ações coletivas
ajuizadas em defesa dos interesses dos consumidores, salvo em caso de litigância de má-fé, conforme leciona o
artigo 87, do CDC.
11. Denunciação à Lide - De acordo com o artigo 88, portanto, não cabe a denunciação à lide pelo réu na ação
de consumo a outro legitimado que entenda responsável. Isto porque de acordo com artigo 14 do CDC, a
responsabilidade do fornecedor é objetiva, ou seja, independente da existência de dolo ou culpa do agente.
Assim, cabe ao consumidor provar em juízo tão somente a conduta, o dano e o nexo causal entre ambos para
configurar a responsabilidade civil. Aceitar a denunciação à lide seria trazer ao processo um elemento estranho:
a necessidade de se demonstrar a culpa ou dolo do pretenso responsável. Contudo, em caso concreto específico
julgado pelo STJ, este entendeu ser cabível a denunciação à lide, em razão da ausência de resistência do
consumidor.
12. Das Ações Coletivas para a defesa dos interesses individuais homogêneos - De acordo com o artigo 91, do
CDC, os legitimados ativos poderão propor em nome próprio e no interesse das vítimas ou sucessores ação civil
coletiva para responsabilizar os fornecedores pelos danos individualmente sofridos.
Assim, quanto à competência territorial, não restam quaisquer dúvidas: será competente o foro do local onde
ocorrer o dano para processar e julgar a demanda coletiva. Acaso o dano seja de âmbito regional, a competência
será da capital do Estado e se o dano for de âmbito nacional, a competência será do Distrito Federal.
Caso a União for parte no processo e a comarca não for sede da Justiça Federa NÃO caberá ao juiz estadual
apreciar a Ação Coletiva, se a ação civil pública se encaixar em qualquer das hipóteses previstas no art. 109 da
Constituição Federal, que estabelece a competência do juiz federal, deverá tramitar na Justiça Federal

necessariamente, não lhe sendo aplicável a regra do parágrafo 3º do mesmo art. 109.

13. Liquidação e Execução das Sentenças- A liquidação da sentença é a fase do processo que define com
segurança o valor da prestação (quantum debeatur) e ainda individualiza o objeto da prestação (quid debeatur)
nas decisões proferidas de forma ilíquidas. Quanto às obrigações de fazer e não fazer, não há necessidade de
liquidação.
A sentença coletiva que diga respeito a direitos coletivos em sentido estrito ou a direitos difusos pode ser
executada nos próprios autos pelo autor coletivo ou pela vítima através do transporte in utilibus da coisa julgada
coletiva.
Tal liquidação quando feita nos próprios autos pelo legitimado coletivo não se distingue do processo individual,
eis que apenas irá se buscar a identificação do quanto é devido. Isto porque, os demais elementos da obrigação
já foram certificados, inclusive a quem se deve.
Já no caso de liquidação pela própria vítima ou por seus sucessores, necessário que seja feita tanto a
identificação do valor executado como também do titular do crédito, sendo necessário ser dado início a um
processo executivo. É que se aplica à hipótese o previsto no artigo 95 do Código de Defesa do Consumidor,
pertinente também quanto à condenação coletiva relativa a direitos individuais homogêneos.
Em procedimento de liquidação da sentença coletiva, as vítimas e os sucessores devem demonstrar, em amplo
contraditório e cognição exauriente, a existência do dano pessoal e o nexo de causalidade com o dano global,
bem como a sua quantificação.
Julgado procedente o pedido, a sentença coletiva será genérica fixando a responsabilidade do réu pelos danos
causados. A liquidação de tais julgados, portanto, irá apurar:
a) Os fatos e alegações referentes ao dano individualmente sofrido pelo demandante;
b) A relação de causalidade entre esse dano e o fato potencialmente danoso acertado na sentença;
c) A titularidade individual do direito;
Isto porque tal sentença poderá ser executada por qualquer vítima ou por seus sucessores ou ainda por
qualquer legitimado coletivo.
Mesmo em caso de execuções individuais do título coletivo, caberá a condenação do Réu ao pagamento de
honorários advocatícios.
Ressalte-se que nos termos do artigo 98 do CDC, a execução coletiva poderá ser feita pelos legitimados coletivos
abrangendo as vítimas cujas indenizações já foram fixadas individualmente em sentença de liquidação, sem
prejuízo de outras execuções individuais.
Decorrido o prazo de um ano sem habilitação de interessados em número compatível com a gravidade do dano,
surge a legitimidade ativa extraordinária e subsidiária dos legitimados coletivos para execução do julgado, nos
termos do artigo 100, do CDC. Trata-se de dispositivo oriundo do direito americano denominado de fluid
recovery: Trata-se de uma liquidação coletiva proveniente de uma sentença condenatória proferida em ação
envolvendo direitos individuais homogêneos.

Competência da Execução De acordo com o artigo 98, do CDC:§ 2° É competente para a execução o juízo: I - da

liquidação da sentença ou da ação condenatória, no caso de execução

individual; II - da ação condenatória, quando coletiva a execução.
Contudo, em razão da necessidade de se facilitar a efetividade dos direitos albergados pelas ações coletivas, o
Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento segundo o qual é possível o ajuizamento da demanda
executória individual no foro do domicílio do credor.
Concurso de Créditos-De acordo com o artigo 99, do Código de Defesa do Consumidor, em caso de concurso de
créditos decorrentes da condenação existente em Ação Civil Pública, terão preferência os prejuízos individuais
relacionados ao mesmo evento danoso. Exatamente por isto, eventual condenação destinada ao Fundo de
Defesa dos Direitos Difusos ficará sustada enquanto pendente de decisão no segundo grau as ações de
indenização pelos danos individuais. A exceção é a hipótese do patrimônio do devedor ser manifestamente
suficiente para responder pela integralidade das dívidas.
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos - De acordo com o artigo 13, da Lei 7.347/85, havendo condenação em
dinheiro nas demandas que versem sobre direitos difusos ou coletivos em sentido estrito, o dinheiro arrecadado
deverá ser destinado a um fundo que também receberá recursos advindos de multas por descumprimento de
decisões judiciais e doações de pessoas naturais ou jurídicas, dente outros. A gestão do Fundo (FDD) compete ao
Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (CFDD), órgão colegiado integrante da
estrutura do Ministério da Justiça.
14. É possível a inversão do ônus da prova em demandas que versem quanto a questões de consumo, mesmo
quando o Ministério Público é o autor da ação. Ressalte-se que a inversão do ônus da prova se dará, conforme

inteligência do inciso VIII, do artigo 6º, do CDC, a critério do juiz, acaso seja verossímil a alegação do

consumidor ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências. Assim o
consumidor terá que provar minimamente o seu direito, não bastando a mera alegação genérica dos fatos
existentes. E deve ser determinada pelo Juiz preferencialmente na fase de saneamento do processo ou, pelo
menos, assegurar à parte prejudicada a reabertura de oportunidade para apresentação de provas.
14. A coisa julgada no processo coletivo, portanto, opera-se de acordo com o resultado da demanda. Acaso a
demanda seja julgada improcedente por insuficiência de provas, qualquer outro legitimado coletivo poderá
propor nova demanda desde que acoste novas provas aos autos. A coisa julgada da sentença coletiva pode ser
resumida da seguinte forma:

Processo extinto sem resolução do mérito – produz apenas coisa julgada formal;

Pedido julgado improcedente por insuficiência de provas – Não atinge as demandas coletivas que venham a

ser novamente intentadas, desde que baseadas em novas provas;

Sentença julgada procedente – Transporte da coisa julgada – todos beneficiados;

De acordo com o parágrafo 3º, do artigo 103, acima transcrito, as ações de reparação de danos propostas na

forma do artigo 13, da Lei 7.347/85 não prejudicarão as ações de danos pessoalmente sofridos pelos indivíduos.
Trata-se do princípio do máximo benefício da tutela jurisdicional coletiva.
Por outro lado, o artigo 104, do CDC, estabelece que a ação coletiva não induz litispendência para as ações
individuais, eis que nestas busca-se o direito individual e não o direito coletivo lato sensu, gerando situações
jurídicas ativas distintas e não podendo ser consideradas idênticas demandas.
No processo coletivo, a sentença fará coisa julgada de acordo com o resultado da demanda. Acaso a demanda
seja julgada improcedente, não haverá coisa julgada em relação aos titulares individuais do direito, que poderão
ajuizar demandas individuais, sem qualquer vinculação com a demanda coletiva. Ao mesmo tempo, não há
qualquer impedimento para que os titulares individuais do direito, mesmo tomando conhecimento da
propositura de coletiva, permaneçam litigando individualmente com sua demanda própria. Todavia, de acordo
com o artigo 104, do CDC, tais litigantes não serão beneficiados pela decisão coletiva se não requererem a
suspensão do seu processo individual em um prazo de até 30 (trinta) dias, a contar da ciência da propositura da
ação coletiva. Assim, não haverá litispendência entre tais demandas (individual e coletiva) podendo inclusive as
decisões serem tomadas de forma divergente em cada um dos processos.
Lei nº 7.347/85 – Lei de Ação Civil Pública
1. A Ação Civil Pública corresponde a uma espécie de processo coletivo prevista na Lei 7.347/85. Trata-se de
procedimento destinado à tutela da coletividade e que poderá ser manejado independente da propositura de
Ação Popular, quanto aos danos morais e patrimoniais relacionados aos seguintes interesses: I - ao meio-
ambiente; II - ao consumidor;
III - a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IV - a qualquer outro interesse
difuso ou coletivo. V - por infração da ordem econômica; VI - à ordem urbanística. VII - à honra e à dignidade de

grupos raciais, étnicos ou religiosos. VIII – ao patrimônio público e social.

Já o parágrafo único do referido dispositivo estabelece que não será cabível ação civil pública para veicular
pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, FGTS ou outros fundos de natureza
institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.
2. O Ministério Público não tem legitimidade para aforar ação civil pública para o fim de impugnar a cobrança e
pleitear a restituição de imposto - no caso o IPTU - pago indevidamente. Não Cabe ACP em matéria tributária.
De fato, o pedido da ação civil pública vinculado a uma pretensão tributária não encontra guarida no
procedimento, devendo o juiz extinguir o processo sem resolução do mérito. Por outro lado, acaso a discussão
tributária esteja inserida no processo como causa de pedir, inexiste qualquer vedação. O STJ firmou
entendimento onde reconhece a Legitimidade do Ministério Público para propor Ação Civil Pública com o intuito
de questionar benefícios fiscais concedidos de forma irregular para determinados contribuintes.
Matéria Previdenciária – REGRA GERAL NÃO! A matéria, contudo, restou pacificada reconhecendo o Superior
Tribunal de Justiça a legitimidade do Ministério Público no manejo de ação civil pública para discutir direitos
individuais homogêneos, inclusive os de ordem previdenciária, como o pedido de revisão de benefícios.
Não cabe ACP em matéria que verse sobre o FGTS.
3. O Ministério Público tem legitimidade ativa para propor ação judicial que vise a defesa de direitos individuais
homogêneos tendo em vista o relevante interesse social na causa.
4. Hoje, prevalece na doutrina e na jurisprudência que o controle difuso de constitucionalidade pode ser
exercido na ação popular (e nas demais ações coletivas, inclusive na Ação Civil Pública). Contudo, tal discussão
seria feita como causa de pedir da Ação Civil Pública, razão pela qual a discussão sobre a constitucionalidade da
norma faria parte da fundamentação da decisão, não de seu dispositivo.
5. CABIMENTO - O pedido de condenação ao dano moral coletivo é cabível quando o dano ultrapassa os limites
do tolerável e atinge, efetivamente, valores coletivos.
6. A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não
fazer.
7. A jurisprudência do STJ está firmada no sentido da viabilidade, no âmbito da Lei 7.347/85 e da Lei 6.938/81,
de cumulação de obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar.
Possível em ações coletivas tanto a concessão de tutela cautelar como qualquer hipótese de tutela provisória

prevista nos artigos 300 e seguintes, do CPC. Ressalte-se, contudo, o disposto no artigo 2º, da Lei 8.437/92: Art.

2º No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a

audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de
setenta e duas horas. Conforme demonstrado, em ações civis públicas, apenas será possível o deferimento de
liminar, após a oitiva do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar
em um prazo de até 72 (setenta e duas) horas. Aplicam-se, ainda, às ações civis públicas todas as restrições
relativas à concessão de tutela antecipada em face do Poder Público, especialmente aquelas previstas na Lei
8.437/92.

Vejam que o próprio parágrafo 2º, do artigo 1º, da Lei 8.437/92, excepciona da própria regra as liminares

deferidas em ação popular e ação civil pública: § 2° O disposto no parágrafo anterior não se aplica aos processos

de ação popular e de ação civil pública. Nesse tipo de ação, será possível a concessão de medida liminar, sem
que seja considerada burla à regra de competência prevista na Constituição Federal. Quanto às demais
hipóteses de vedações, estas se aplicam à Ação Civil Pública. Significa, então, que se não há vedação legal, em
qualquer outro caso poderá ser deferida liminar.
Por outro lado, e se a demanda estiver enquadrada em uma das hipóteses de vedação à concessão de liminar,
mas a Ação Civil Pública possuir ampla prova documental da plausibilidade do direito e a urgência for
extremamente elevada? Deverá, portanto, o magistrado, analisando o caso concreto, verificar a pertinência e
viabilidade de se superar o impedimento legal, desde que devidamente fundamentado e justificando o motivo e
a urgência que viabilizam a superação das restrições.
8. Competência - será competente o foro do local onde ocorrer o dano para processar e julgar a Ação Civil
Pública, sendo esta hipótese de competência absoluta. Se a ação civil pública se encaixar em qualquer das
hipóteses previstas no art. 109 da Constituição Federal, que estabelece a competência do juiz federal, deverá

tramitar na Justiça Federal necessariamente, não lhe sendo aplicável a regra do parágrafo 3º do mesmo art. 109

(julgamento por juiz estadual).

9. No Brasil, a legitimação para demandas coletivas é plúrima, eis que vários entes são legitimados para
proporem as demandas e mista, eis que tanto entes da sociedade civil como do Estado são legitimados para o
manejo da ação coletiva. Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: I - o Ministério

Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao
consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao
patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
10. A Defensoria Pública é parte legítima para propor a Ação Civil Pública. A Defensoria apenas poderá atuar na
fase de liquidação e execução da sentença em favor dos necessitados
11. Para que a Associação possa manejar a Ação Civil Pública, faz-se necessário que tenha sido constituída há
pelo menos um ano, nos termos da lei civil e inclua entre suas finalidades institucionais a defesa do patrimônio
público ou social, ao meio ambiente, ao consumidor ou outros direitos coletivos lato sensu.
Ao demandarem em juízo, as associações atuam em defesa de seus filiados através do instituto da
Representação Processual, diferentemente dos Sindicatos que seriam substitutos processual. Assim, para a
formação da coisa julgada coletiva através de associações, necessária a autorização expressa dos filiados e a
juntada da lista completa dos beneficiários, como forma de garantir a melhor defesa do réu. Tal autorização não
pode ser apenas aquela expressa na ata de constituição ou no Regimento Interno da Associação. Já os sindicatos,
atuando em juízo através do instituto da substituição processual, possuem ampla legitimidade para,
independente de autorização expressa dos filiados, proporem demandas que possibilitem a execução individual
do título executivo. No caso das Ações Civis Públicas, as associações precisam, portanto, de autorização especial
para demandarem em juízo.
A legitimação é CONCORRENTE e DISJUNTIVA onde um legitimado não exclui o outro.
12. Consequência da Falta de Legitimação - Diante do microssistema processual das ações coletivas, em

interpretação sistemática de seus dispositivos (art. 5°, § 3°, da Lei n. 7.347/1985 e art. 9° da Lei n. 4.717/1965),

deve ser dado aproveitamento ao processo coletivo, com a substituição (sucessão) da parte tida por ilegítima
para a condução da demanda e não extinto o processo sem resolução do mérito.
Cabe-nos destacar, ainda, que fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas habilitar-se
como litisconsortes de qualquer das partes em qualquer processo. Além disso, em caso de desistência infundada
ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a
titularidade ativa.
13. Qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-
lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção.
14. Se, no exercício de suas funções, os juízes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a
propositura da ação civil, remeterão peças ao Ministério Público para as providências cabíveis.
15. Reconhecida a continência, devem ser reunidas na Justiça Federal as ações civis públicas propostas nesta e
na Justiça estadual.
O magistrado poderá conhecer a conexão ou continência entre duas demandas coletivas de ofício, remetendo os
autos ao juiz a quem foi distribuído o primeiro processo relacionado ao mesmo objeto, eis que prevento para
julgar as duas ações conexas ou continentes.
Assim, comum o manejo de diversas ações que digam com o mesmo objeto, mas propostas por partes
diferentes. Exemplo: Uma ação civil pública proposta pelo Ministério Público, uma ação popular proposta por
um cidadão e um Mandado de Segurança coletivo proposto por uma associação, todas as demandas com o
mesmo objeto. Trata-se de tema não pacificado nem na doutrina nem na jurisprudência, havendo quem
reconheça a necessidade de se reconhecer a litispendência entre as demandas, determinando-se a reunião dos
processos para se evitar julgamentos conflitantes (Ada Pellegrini Grinover).
Por outro lado, o artigo 104, do CDC, estabelece que a ação coletiva não induz litispendência para as ações
individuais, eis que nestas busca-se o direito individual e não o direito coletivo lato sensu, gerando situações
jurídicas ativas distintas e não podendo ser consideradas idênticas demandas.
16. É direito básico do consumidor a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do ônus da
prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verossímil a alegação ou quando for ele
hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências.
17. O Ministério Público, no âmbito de ação consumerista, faz jus à inversão do ônus da prova, a considerar que

o mecanismo previsto no art. 6º, inc. VIII, do CDC busca concretizar a melhor tutela processual possível dos

direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos e de seus titulares - na espécie, os consumidores -,

independentemente daqueles que figurem como autores ou réus na ação. Também foi reconhecido o ônus da
prova em ação que diz respeito à questões ambientais.
18. Medidas de Urgência - Em Ação Civil Pública será cabível tanto a tutela cautelar como a satisfativa requerida
de forma provisória. Além disso, possível também o pedido de tutela inibitória, inexistindo maiores diferenças
em relação à tutela provisória dos processos individuais.
19. A tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou evidência. A tutela provisória de urgência, cautelar
ou antecipada, pode ser concedida em caráter antecedente ou incidental.
20. O pedido de tutela de urgência poderá ser feito de forma antecedente ou incidental. As tutelas satisfativas
requeridas antecipadamente estão previstas nos artigos 303 e 304 do CPC, enquanto as tutelas cautelares
requeridas antecipadamente estão previstas nos artigos 305 a 310 do CPC. Também é possível o instituto da
Tutela de Evidência.
21. Possível o deferimento de tutela provisória em face da Administração Pública. Contudo, há diversas
hipóteses legais que vedam a concessão de tais medidas quando a parte demandada é a Fazenda Pública.
22. O STF entende que tais vedações são constitucionais e justificam-se por motivos de interesse público.
23. Assim, não será cabível, segundo a Lei de Mandado de Segurança, dentre outras, medida liminar ou
antecipação de tutela que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega de mercadorias e
bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de
aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza. Ademais, concedida a segurança,
nos casos em que vedada a concessão de liminar, a sentença não poderá ser executada provisoriamente, nos

termos do artigo 14, parágrafo 3º.

A Lei 8.437/92 (Disciplina a concessão de medidas cautelares contra o Poder Público) dispõe no artigo 1º, da

Lei 8.437/92, com ideia bastante similar, disciplina outros procedimentos (que não apenas o Mandado de

Segurança):Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou

em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder
ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.

§ 1° Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado

ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal. § 2° O

disposto no parágrafo anterior não se aplica aos processos de ação popular e de ação civil pública; § 3° Não

será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação. (...) § 5o Não será

cabível medida liminar que defira compensação de créditos tributários ou previdenciários.

A lei 8.036/90 que disciplina o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço também possui dispositivo vedando a
concessão de liminares, conforme previsto no seu artigo 29-B.

De acordo com o parágrafo 1º, do artigo 1º, da Lei 8.437/92: Art. 1° (...) § 1° Não será cabível, no juízo de

primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via
de mandado de segurança, à competência originária de tribunal. Tal dispositivo também se aplica à tutela
antecipada e busca evitar exatamente a burla às regras de competência por prerrogativa de foro previstas na

Constituição Federal. Ressalte-se que o próprio parágrafo 2º, do artigo 1º, da Lei 8.437/92, excepciona da

própria regra as liminares deferidas em ação popular e ação civil pública: Nesse tipo de ação, será possível a
concessão de medida liminar, sem que seja considerada burla à regra de competência prevista na Constituição
Federal.

De acordo com o parágrafo 2º, do artigo 7º, da Lei 12.016/2009 c/c o artigo 2º-B, da Lei 9.494/97, não será

concedida liminar ou antecipação de tutela que tenha por objeto a reclassificação ou equiparação de
servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer
natureza:
24. Não se aplicam as vedações quando os efeitos financeiros são consequência secundária da decisão judicial,
conforme vários casos analisados. Ex. tem-se a decisão que concede a antecipação de tutela para reintegrar ao
cargo servidor público exonerado, sem conceder-lhe efeitos financeiros pretéritos.
25. Concedida a tutela provisória, seus efeitos conservam-se durante todo o processo, observando-se no que
couber, as regras relativas ao cumprimento provisório da sentença.
26. Revogada, modificada ou anulada a decisão provisória, fica sem efeito a medida, restituindo-se as partes ao
estado anterior. Possível, portanto, a estabilização da tutela provisória da Fazenda Pública, desde que,
naturalmente, não se trata de demanda cuja antecipação de tutela seja vedada pela legislação pátria.
27. Para evitar situações díspares e injustas, surgira na doutrina e jurisprudência a teoria do fato consumado, em
relação a decisões provisórias que vigoraram por longo período de tempo e foram revogadas posteriormente.
Aplica-se tal teoria em hipóteses onde a restauração da estrita legalidade ocasionaria mais danos sociais do que
a manutenção da situação consolidada pelo decurso do tempo.
28. Todavia, a regra é a inaplicabilidade da teoria do fato consumado, eis que expressamente previsto em lei
(artigo 520, II, CPC) o retorno ao estado original. Não se aplica a teoria nos casos: Candidato que permanece no
concurso por força de liminar, Inexistência de direito líquido e certo à nomeação de candidato que permanece
no concurso por força de liminar, em casos de candidatos não aprovados no certame, mas que tomaram posse
por força de decisão judicial.
Por fim, quanto à tutela provisória proferida para determinar o pagamento ou para impor acréscimos em
benefícios previdenciários. Reformada, anulada ou revogada a decisão judicial, deverá o beneficiário devolver os
valores recebidos com o objetivo de se retornar ao estado original. Há que se respeitar, contudo, o limite de
descontos em folha ou a margem consignável do beneficiário.
29. Três são os meios de se impugnar uma tutela provisória em face da Fazenda Pública: o Agravo de
Instrumento (quando negada ou concedida a liminar), a Suspensão de Antecipação de Tutela e a Reclamação
Constitucional. É possível, inclusive, a utilização conjunta e concomitante destes três meios.
30. A suspensão de liminar é um ato postulatório que não tem o objetivo de reformar ou modificar a decisão,
mas tão somente de suspender sua eficácia.
O pedido de suspensão, portanto, é cabível sempre que da decisão proferida possa resultar grave lesão à ordem,
à economia, segurança ou à saúde públicas, sendo esta uma decisão de caráter político-administrativo.
Não tendo o pedido de suspensão caráter recursal, pode ele ser proposto concomitantemente com o Recurso de
Agravo de Instrumento para combater eventual liminar deferida contrariamente aos interesses da Fazenda
Pública, não havendo qualquer agressão ao princípio da unicidade recursal.
31. A legitimidade para propor o pedido de suspensão é das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados,
Distrito Federal, Municípios e suas respectivas Autarquias e Fundações de Direito Público), além do próprio
Ministério Público. Contudo, o Superior Tribunal de Justiça tem admitido também o pedido de suspensão por
concessionárias de serviço público, desde que para tutela o interesse público.
32. O pedido de suspensão deve ser dirigido ao presidente do Tribunal que teria competência para apreciar o
recurso contra a decisão concessiva do provimento liminar ou antecipatório.
Da previsão legal do pedido de suspensão – Lei do Mandado de Segurança (art. 15), Lei de Ação Civil Pública
(art. 13, par. 1º), Lei de Habeas Data (art. 16), Lei 8.038/90 (Disciplina o julgamento de processos no STJ e STF).
33. Em se tratando de provimento provisório concedido originariamente no Tribunal, o pedido de suspensão
deverá ser intentado junto ao Presidente do STF ou ao Presidente do STJ, a depender do fundamento da causa,
se matéria constitucional (STF) ou infraconstitucional (STJ). Assim também, deferida uma liminar contra a
Fazenda Pública por: a) Um juiz de direito estadual, caberá o pedido de Suspensão dirigido diretamente ao
Presidente do Tribunal de Justiça;
b) Um juiz federal, caberá o pedido de suspensão diretamente ao Presidente do respectivo Tribunal Regional
Federal;

c) Um juiz de direito estadual em exercício da jurisdição federal, nos termos do artigo 109, parágrafo 3º, da

Constituição Federal, caberá o pedido de Suspensão dirigido diretamente ao Presidente do respectivo Tribunal
Regional Federal;
34. Da decisão proferida pelo presidente do tribunal em sede de pedido de suspensão, caberá agravo. Contudo,
da decisão proferida no bojo de pedidos de suspensão pelo Pleno do Tribunal em Agravo Interno, não caberá
Recurso Especial nem Recurso Extraordinário. Da decisão proferida no Agravo Interno, caberá novo pedido de
suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário,
35. Concedido o pedido de suspensão, fica sobrestada a eficácia da tutela de urgência concedida em desfavor do
ente público. Os efeitos da decisão do pedido de suspensão vigoram até o trânsito em julgado da ação principal.
36. As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o Presidente
do Tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do
pedido original.
37. A interposição de agravo de instrumento contra as decisões proferidas contra o poder público não prejudica
nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão contra a respectiva decisão.
Poderá a Fazenda Pública, portanto, valer-se tanto do Agravo de Instrumento quanto do pedido de suspensão
para combater eventual decisão que lhe seja desfavorável. Ademais, poderá concomitantemente a Fazenda
Pública propor uma Reclamação Constitucional, instituto previsto nos artigos 988 e seguintes do CPC.
38. No Processo Civil Brasileiro, a coisa julgada coletiva opera-se segundo o resultado da demanda. Acaso a
demanda seja julgada improcedente, não haverá coisa julgada em relação aos titulares individuais do direito,
que poderão ajuizar demandas individuais, sem qualquer vinculação com a demanda coletiva:
A coisa julgada da sentença coletiva pode ser resumida da seguinte forma:

Processo extinto sem resolução do mérito – produz apenas coisa julgada formal;

Pedido julgado improcedente – Não atinge as demandas individuais que porventura venham a ser propostas;

Pedido julgado improcedente por insuficiência de provas – Não atinge as demandas coletivas que venham a

ser novamente intentadas, desde que baseadas em novas provas;

Sentença julgada procedente – Transporte da coisa julgada – todos beneficiados;

Para a formação da coisa julgada coletiva através de associações, necessária a autorização expressa dos filiados
e a juntada da lista completa dos beneficiários, como forma de garantir a melhor defesa do réu. Tal autorização
não pode ser apenas aquela expressa na ata de constituição ou no Regimento Interno da Associação. Já os
sindicatos, atuando em juízo através do instituto da substituição processual, possuem ampla legitimidade para,
independente de autorização expressa dos filiados, proporem demandas que possibilitem a execução individual
do título executivo.
Ressalte-se, por fim, que especificamente quanto ao manejo do Mandado de Segurança Coletivo, quando a
associação ou o sindicato demandarem em juízo em defesa dos interesses de seus associados, é dispensada
qualquer autorização especial. Isto porque o artigo 21, da Lei 12.016/2009 é cristalino.
39. A liquidação da sentença é a fase do processo que define com segurança o valor da prestação (quantum
debeatur) e ainda individualiza o objeto da prestação (quid debeatur) nas decisões proferidas de forma ilíquidas.
40. A sentença coletiva que diga respeito a direitos coletivos em sentido estrito ou a direitos difusos pode ser
executada nos próprios autos pelo autor coletivo ou pela vítima através do transporte in utilibus da coisa julgada
coletiva.
41. Tal liquidação quando feita nos próprios autos pelo legitimado coletivo não se distingue do processo
individual, eis que apenas irá se buscar a identificação do quanto é devido.
42. Já no caso de liquidação pela própria vítima ou por seus sucessores, necessário que seja feita tanto a
identificação do valor executado como também do titular do crédito, sendo necessário ser dado início a um
processo executivo.
43. É o que se aplica à hipótese o previsto no artigo 95 do Código de Defesa do Consumidor, pertinente também
quanto à condenação coletiva relativa a direitos individuais homogêneos.
Julgado procedente o pedido, a sentença coletiva será genérica fixando a responsabilidade do réu pelos danos
causados. Art. 95. Em caso de procedência do pedido, a condenação será genérica, fixando a responsabilidade do
réu pelos danos causados. A liquidação de tais julgados, portanto, irá apurar (DIDIER, 2016, pg. 430): a) Os fatos
e alegações referentes ao dano individualmente sofrido pelo demandante; b) A relação de causalidade entre esse
dano e o fato potencialmente danoso acertado na sentença; c) A titularidade individual do direito; Isto porque tal
sentença poderá ser executada por qualquer vítima ou por
seus sucessores ou ainda por qualquer legitimado coletivo: Art. 97. A liquidação e a execução de sentença
poderão ser promovidas pela vítima e seus sucessores, assim como pelos legitimados de que trata o art. 82.
Ademais, mesmo em caso de execuções individuais do título coletivo, caberá a condenação do Réu ao
pagamento de honorários advocatícios
44. Decorrido o prazo de um ano sem habilitação de interessados em número compatível com a gravidade do
dano, surge a legitimidade ativa extraordinária e subsidiária dos legitimados coletivos para execução do
julgado.
Trata-se de uma liquidação coletiva proveniente de uma sentença condenatória proferida em ação envolvendo
direitos individuais homogêneos. O produto desta execução reverterá ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos

(FDD) e se chama fluid recovery (“indenização fluida” ou recuperação fluida – já que se trata dos valores

referentes aos titulares dos direitos individuais recuperados para o FDD para garantir o princípio da tutela
integral do bem jurídico coletivo, conforme parágrafo único do art. 100, do CDC.
Ressalte-se que este prazo de um ano não implica na perda do direito da vítima em liquidar e executar os
créditos individuais, sendo certo tratar-se de prazo legal que legitima o surgimento da instauração do pedido de
liquidação do fluid recovery .
45. Em Associações, apenas é possível a execução do título executivo de forma individual acaso a Associação
tenha demandado em juízo expressamente autorizada pelos filiados e acostado à inicial a lista dos
representados, pois atuam através da representação processual de seus filiados.
46. Em sindicatos, todos os sindicalizados, independente de autorização, poderão demandar em juízo e executar
o título coletivo, haja vista a incidência do instituto da substituição processual.

Competência – O Artigo 98 dispõe: § 2° É competente para a execução o juízo: I - da liquidação da sentença ou

da ação condenatória, no caso de execução individual;

II - da ação condenatória, quando coletiva a execução.
Contudo, em razão da necessidade de se facilitar a efetividade dos direitos albergados pelas ações coletivas, o
Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento segundo o qual é possível o ajuizamento da demanda
executória individual no foro do domicílio do credor.
Concurso de Créditos - De acordo com o artigo 99, do Código de Defesa do Consumidor, em caso de concurso de
créditos decorrentes da condenação existente em Ação Civil Pública, terão preferência os prejuízos individuais
relacionados ao mesmo evento danoso.

Art. 99. Em caso de concurso de créditos decorrentes de condenação prevista na Lei n.° 7.347, de 24 de julho de

1985 e de indenizações pelos prejuízos individuais resultantes do mesmo evento danoso, estas terão preferência
no pagamento. Exatamente por isto, eventual condenação destinada ao Fundo de Defesa
dos Direitos Difusos ficará sustada enquanto pendente de decisão no segundo grau as ações de indenização
pelos danos individuais. A exceção é a hipótese do patrimônio do devedor ser manifestamente suficiente para
responder pela integralidade das dívidas.
47. O produto desta execução reverterá ao Fundo de Defesa dos direitos Difusos (FDD) e se chama fluid recovery

(“indenização fluida” ou recuperação fluida – já que se trata dos valores referentes aos titulares

dos direitos individuais recuperados para o FDD para garantir o princípio da tutela integral do bem jurídico
coletivo, conforme parágrafo único do art. 100, do CDC.
48. Em razão da necessidade de se facilitar a efetividade dos direitos albergados pelas ações coletivas, o Superior
Tribunal de Justiça pacificou o entendimento segundo o qual é possível o ajuizamento da demanda executória
individual no foro do domicílio do credor.
49. De acordo com o artigo 99, do Código de Defesa do Consumidor, em caso de concurso de créditos
decorrentes da condenação existente em Ação Civil Pública, terão preferência os prejuízos individuais
relacionados ao mesmo evento danoso.
50. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um
Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e
representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados. Trata-se do
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos.
51. A gestão do Fundo (FDD) compete ao Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos
(CFDD), órgão colegiado integrante da estrutura do Ministério da Justiça.
52. Os recursos arrecadados pelo Fundo serão distribuídos para a efetivação das medidas dispostas no artigo 6º

do Decreto 1.036/94 e suas aplicações deverão estar relacionadas com a natureza da infração ou
do dano causado, sendo certo que serão prioritariamente aplicados na reparação específica do dano causado,
sempre que possível.

Inquérito CIVIL
1. O Inquérito Civil trata-se de procedimento investigatório extrajudicial de natureza preparatória e que visa a
averiguar com profundidade a ocorrência dos fatos e a formação da convicção do membro do Ministério Público
antes da propositura de eventual Ação Civil Pública.
2. Em que pese ser um procedimento de natureza facultativa, é extremamente importante para a coleta de
provas que irão instruir a petição inicial.
3. O inquérito civil é um instrumento de atuação exclusiva do Ministério Público e possui previsão constitucional.
4. Quando da condução do inquérito civil, o Ministério Público não precisa observar os princípios do
contraditório e da ampla defesa, haja vista tratar se de um procedimento inquisitório destinado exatamente a
analisar os fatos, sendo certo que o direito ao contraditório será ofertado ao investigado no momento oportuno,
durante o trâmite da eventual Ação Civil Pública a ser proposta.
O inquérito civil não é processo administrativo e sim procedimento; nele não há uma acusação nem nele se
aplicam sanções; dele não decorrem limitações, restrições ou perda de direitos. No inquérito civil não se
decidem interesses; não se aplicam penalidades. Apenas serve para colher elementos ou informações com o fim
de formar-se a convicção do órgão do Ministério Público para eventual propositura ou não da ação civil pública.
Pode-se facultar o contraditório no inquérito civil? Isso pode ocorrer, sob juízo de conveniência do presidente do
inquérito civil.
5. Não existe qualquer óbice à instauração de Inquérito Civil através de denúncia anônima. Entretanto, não
impede que o Ministério Público realize administrativamente as investigações para formar juízo de valor sobre a
veracidade da notícia.
O Inquérito Policial e Inquérito Civil se distinguem, tendo em vista que o inquérito civil destina-se precipuamente
para a área cível lato sensu, enquanto o inquérito policial volta-se para a área criminal; b) no inquérito civil, o
próprio Ministério Público que preside as investigações, enquanto que no inquérito policial, em geral, é a polícia
que atua; c) no inquérito civil o arquivamento é controlado pelo próprio Ministério Público (...), no inquérito
policial, o controle do arquivamento é efetuado pelo juiz.
6. A interrupção da decadência é um dos efeitos da instauração do Inquérito Civil. Bem como, a possibilidade de

requisição de informações e de perícias de entes públicos ou particulares, tal qual previsto no artigo 8º,

parágrafo 1º, da Lei 7.347/85, onde o MP poderá requisitar, de qualquer organismo público ou particular,

certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias
úteis. OU SEJA SUPERIOR A 10 DIAS.
Além disso, a instauração do inquérito civil permite que, em sua sede, se expeçam requisições e notificações;
quando se trate de notificações para comparecimento, é possível que o membro do Ministério Público imponha
condução coercitiva (CF, art. 129, VI,; LONMP, art. 26, I; LOMPU, art. 8º).
No bojo do inquérito civil poderá ocorrer crime de falso testemunho ou falsa perícia (CP, art. 342).
O inquérito civil será instaurado por portaria, numerada em ordem crescente, renovada anualmente,
devidamente registrada em livro próprio e autuada - PRAZO ANUAL – MOTIVADAMENTE DEVE O PROMOTOR
PRORROGAR O PRAZO DO INQUÉRITO CIVIL.
7. Esgotadas todas as diligências, acaso o órgão do Ministério Público se convença da inexistência de
fundamento para propositura de ação civil, promover-se-á o arquivamento dos autos ou das peças informativas
de forma fundamentada, condicionada à homologação do arquivamento pelo Conselho Superior do Ministério
Público.
Neste momento, poderão as associações legitimadas apresentar razões escritas e documentos a serem juntados
aos autos do inquérito ou anexados às peças de informação com o intuito de convencer o Conselho Superior

acerca de seus interesses (parágrafo 2º). Caberá ao Conselho Superior deliberar sobre o arquivamento e ou

homologá-lo ou determinar que outro órgão do Ministério Público promova novas diligências para continuar as

investigações, além do consequente ajuizamento da ação (parágrafos 3º e 4º). Ressalte-se que tanto a

instauração quanto o arquivamento do inquérito civil pelo Ministério Público não impedem que outros
legitimados proponham a Ação Civil Pública correspondente.
Em caso de evidência de que os fatos narrados na representação não configurem lesão aos interesses ou direitos
mencionados no artigo 1º desta Resolução ou se o fato já tiver sido objeto de investigação ou de ação civil
pública ou se os fatos apresentados já se encontrarem solucionados, o membro do Ministério Público, no prazo
máximo de trinta dias indeferirá o pedido de instauração de inquérito civil, em decisão fundamentada, da qual
se dará ciência pessoal ao representante e ao representado. CIÊNCIA BILATERAL – REPRESENTANTE E
REPRESENTADO – NO CASO DE FRUSTRADA INTIMAÇÃO POR CORREIO, PODE SER FEITA POR EDITAL.
CONTROLE DE LEGALIDADE
O arquivamento tem de ser fundamentado: há obrigação legal de motivá-lo (o art. 129, VIII, da CF, traz para os
membros do Ministério Público o dever de “indicar os fundamentos jurídicos de suas manifestações
processuais”; o art. 43, III, da LONMP, também lhes comete o dever de “indicar os fundamentos jurídicos de seus
pronunciamentos processuais, elaborando relatório em sua manifestação final”, e essa norma tem sido repetida
nas leis orgânicas locais do Ministério Público). Mas pode ocorrer que o arquivamento não seja fundamentado,
ou que não seja suficientemente fundamentado. Por falhas ou descuidos, isso se pode dar especialmente
quando: a) haja vários atos ilícitos, em tese, e o Promotor de Justiça só enfrente expressamente alguns dos atos
na promoção de arquivamento; b) haja vários possíveis autores ou responsáveis pelas ilegalidades e o Promotor
de Justiça só enfrente expressamente a responsabilidade ou, mais precisamente, a ausência de responsabilidade
de alguns deles.
Também pode ocorrer que o Promotor de Justiça não promova o arquivamento do inquérito civil e sim
proponha a ação civil pública; contudo restringe os limites objetivos ou subjetivos da lide e nada expõe nem
fundamenta em relação a outros possíveis ilícitos ou seus autores, ou, se o faz, não destina suas ponderações ao
órgão legalmente encarregado de rever sua decisão de arquivamento, que é o CSMP. Nesses casos, estaria
havendo arquivamento implícito? Todo arquivamento deve ser expresso.
Entretanto, se, não obstante esse dever de fundamentar, a fundamentação estiver ausente, ou não tiver sido
encaminhada ao CSMP, o que fazer? Em primeiro lugar, devemos reconhecer que, nesse caso, estará havendo
um irregular arquivamento implícito, e, ipso factu, devolve-se o conhecimento da matéria ao órgão competente
para a revisão do arquivamento (o CSMP). Negá-lo será permitir a burla ao sistema de arquivamento do
inquérito civil. Em outras palavras, se o Promotor de Justiça arquivasse fundamentadamente o inquérito civil,
haveria controle do CSMP; se arquivasse sem fundamento algum ou sem apreciar fato algum, não haveria
qualquer controle para seu ato. Quem deve provocar o CSMP para rever o ato do Promotor de Justiça? Em
primeiro lugar, o próprio Promotor (art. 8º, caput, e § 1º, da LACP); por isso que deve evitar os chamados
arquivamentos implícitos. Em segundo lugar, qualquer interessado pode representar ao CSMP denunciando a
existência de um arquivamento implícito e pedindo tome ele conhecimento do caso (p. ex., um co-legitimado,
uma associação, uma das vítimas de lesões individuais homogêneas etc.).
Por fim, até o Juiz pode provocar o reexame do arquivamento parcial do inquérito civil, como quando receba a
inicial de uma ação civil pública, baseada nessa investigação administrativa. Se quem deseja provocar a revisão
do caso é o próprio Juiz, não há porque seguir às inteiras o rito do art. 28 do CPP e enviar o caso a reexame do
Procurador- Geral de Justiça: o correto será buscar mais exata analogia com o art. 9º da LACP; assim, a revisão
do arquivamento, implícito ou expresso, incumbirá sempre ao CSMP. Quem deve provocar o CSMP para rever o
ato do Promotor de Justiça? Em primeiro lugar, o próprio Promotor (art. 8º, caput, e § 1º, da LACP); por isso que
deve evitar os chamados arquivamentos implícitos. Em segundo lugar, qualquer interessado pode representar
ao CSMP denunciando a existência de um arquivamento implícito e pedindo tome ele conhecimento do caso (p.
ex., um co-legitimado, uma associação, uma das vítimas de lesões individuais homogêneas etc.). Por fim, até o
Juiz pode provocar o reexame do arquivamento parcial do inquérito civil, como quando receba a inicial de uma
ação civil pública, baseada nessa investigação administrativa.
Se quem deseja provocar a revisão do caso é o próprio Juiz, não há porque seguir às inteiras o rito do art. 28 do
CPP e enviar o caso a reexame do Procurador- Geral de Justiça: o correto será buscar mais exata analogia com o
art. 9º da LACP; assim, a revisão do arquivamento, implícito ou expresso, incumbirá sempre ao CSMP.
8. O remédio constitucional adequado para viabilizar o arquivamento do Inquérito Civil é o Mandado de
Segurança, eis que o habeas corpus não é meio hábil para questionar aspectos ligados a procedimentos civis
que, nem sequer indiretamente, são capazes de prejudicar o direito de ir e vir.
9. Retardamento de dados Técnicos - O artigo 10, da Lei 7.347/85 define como crime punível com reclusão
e multa a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil
pública, quando requisitados pelo Ministério Público.

Ação Popular
1. Ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos

ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual e

municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros
públicos.

Da análise do dispositivo constitucional, percebe-se que o autor da demanda, salvo comprovada má-fé, será “

isento” de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Contudo, por se tratar de expressa disposição

constitucional, em essência, tem-se não uma hipótese de isenção, mas de imunidade tributária.
2. Qualquer cidadão poderá propor Ação Popular, desde que esteja em pleno gozo de seus direitos políticos e
fazendo-se representar por um advogado. Isto porque a prova da cidadania para justificar o ingresso em juízo é
exatamente o título de eleitor do indivíduo ou certidão a ele equivalente.

Súmula 365 – STF: Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
O estrangeiro não poderá ajuizar ação popular, exceto os portugueses equiparados. Isto porque o Direito
Lusitano reconhece aos brasileiros, que residem em Portugal, a prerrogativa de propor ação popular naquele
país. Assim, ante a reciprocidade de tratamento, o Brasil também franqueou aos portugueses equiparados o
direito de intentar ação popular.
Não poderá, ainda, o Ministério Público propor ação popular, cabendo-lhe acompanhar a demanda como custos
legis e, ainda, acaso o Autor desista ou negligencie a ação, poderá o MP dar prosseguimento ao feito, hipótese

em que ocupará o polo ativo da demanda. Trata-se de interpretação do artigo 9º, da Lei 4.717/65.

Ressalte-se que qualquer cidadão tem a faculdade de se habilitar como litisconsorte ou assistente do autor da

ação popular, nos termos do artigo 6º, parágrafo 5º, da Lei 4.717/65.

Quanto a natureza jurídica da legitimação do cidadão tem prevalecido na doutrina e jurisprudência que o
cidadão, quando vai a juízo por meio da ação popular, tutela em nome próprio direito alheio. Ou seja, trata-se
do fenômeno da substituição processual ou da legitimação extraordinária. A consequência prática da ação
dessa corrente é das mais relevantes, qual seja, a impossibilidade de reconvenção na ação popular.

Legitimidade Passiva - De acordo com o artigo 6º, da Lei 4.7147/65 o polo passivo da demanda será composto

por: Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º,

contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou

praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários
diretos do mesmo. Acaso não haja beneficiário direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou
desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas no artigo.
3. A legitimação bifronte na Ação Popular ocorre uma vez que a pessoa jurídica de direito público ou de direito
privado, cujo ato seja objeto de impugnação, não é ré na ação, podendo abster-se de contestar o pedido. Pode,
inclusive, atuar em defesa do patrimônio público, ao lado do autor e contrário ao gestor, desde que isso se
afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
Assim, uma vez que a pessoa jurídica de direito público ou privado poderá mover-se para o polo ativo,
denomina-se tal previsão de legitimação bifronte ou intervenção móvel.
Em síntese, trata-se da possibilidade da pessoa jurídica de direito público ou privado, que iniciou uma ação
coletiva no polo passivo da demanda, poder, abstendo-se de contestar, optar por integrar, posteriormente, o
polo ativo da demanda, passando a atuar ao lado do autor. Haverá, desta forma, uma espécie peculiar de
litisconsórcio ativo ulterior formado pelo autor originário e um dos réus originários.
Para o Superior Tribunal de Justiça, referido deslocamento da pessoa jurídica de direito público do polo passivo
para o ativo da demanda pode ser feito a qualquer tempo, não se sujeitando à preclusão.
Obs: E não apenas isso, conforme já decidiu o STJ, em caso de cumulação de pedidos, poderá a pessoa jurídica
permanecer no polo passivo em relação a parte deles e migrar para o polo ativo com relação a outros pedidos.
4. A Ação Popular terá cabimento para anular atos lesivos ao patrimônio público, de entidade que o Estado

participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Os artigos 2º, 3º e
4º, da Lei 4.717/65 esmiúçam atos em espécie que são considerados nulos. Além disso, o artigo 11 estabelece a

possibilidade de se requerer a invalidade do ato impugnado, bem como a condenação do agente causador do
dano ao pagamento de perdas e danos. Não obstante, embora não explicitado pelo diploma legal, também será
possível postular uma tutela mandamental (fazer ou não fazer) ou executiva lato sensu (entregar coisa).
Lei de efeitos concretos é considerada materialmente pela doutrina como equiparada a um ato administrativo
e, por isso mesmo, atacável por ação popular, conforme o direito ou interesse lesado.
Ação Popular X Ação Civil Pública - O objeto da Ação Civil Pública é mais amplo que o da Ação Popular,
albergando não apenas as lesões ao patrimônio público à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural. É aquela ação instrumento hábil para discutir também lesões causadas aos
consumidores, à ordem econômica e urbanística, bem como a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Assim, uma mesma situação fática, poderá ser protegida tanto por uma ação popular, cuja legitimidade ativa

caberá ao cidadão, como por uma ação civil pública, cujos legitimados estão dispostos no artigo 5º, da Lei

7.347/851. Exatamente por isto, em um dado caso concreto, será possível o manejo de ambas as ações,
podendo operar-se a conexão entre elas.
5. Independente de quem seja o Réu na Ação Popular, se detentor ou não de foro privilegiado por prerrogativa
de função, a competência para processar e julgar a demanda será, regra geral, do juiz de primeiro grau de
jurisdição. Assim, a depender de quem seja apontado como réu na demanda, a competência será de um juiz de
direito ou de um juiz federal.
A competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a Ação Popular pode ocorrer, não em
função do tipo de ação, mas das circunstâncias fáticas ou da matéria envolvida, a exemplo de hipóteses de

conflito federativo (alínea “f”, inciso I, artigo 102, CF) ou de impedimento de mais da metade dos

desembargadores do Tribunal local (alínea “n”, inciso I, artigo 102, CF).

6. Hoje, prevalece na doutrina e na jurisprudência que o controle difuso de constitucionalidade pode ser
exercido na ação popular (e nas demais ações coletivas). Contudo, tal discussão seria feita como causa de pedir
da ação popular, razão pela qual a discussão sobre a constitucionalidade da norma faria parte da fundamentação
da decisão, não de seu dispositivo.
Procedimento - Quanto ao procedimento, este seguirá o rito ordinário, previsto no Código de Processo Civil,
com algumas peculiaridades. Cabe-nos, contudo, destacar alguns pontos:
a) Admite-se a citação de qualquer beneficiário do ato impugnado cuja existência se torne conhecida no curso

do processo a qualquer tempo, desde que antes de proferida a sentença (Lei 4.717/65. Artigo 7º).

b) O prazo para defesa será de 20 (vinte) dias, podendo ser prorrogado, a requerimento do interessado (Lei

4.717/65. Artigo 7º, IV).

c) Não haverá prazo diferenciado para a Fazenda Pública, dada a especificidade do prazo da Lei 4.717/65.
d) Será possível a concessão de tutela de urgência na Ação Popular, desde que presentes os requisitos
autorizadores, sendo certo que esta poderá ser intentada tanto de forma preventiva como repressiva, em
relação aos atos lesivos.
e) Quanto à remessa necessária, o artigo 19, da Lei 4.717/65, a prevê em relação às sentenças que extinguem o
processo sem resolução do mérito e em relação às sentenças que julgam improcedente o pedido. Ademais,
segundo já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, por aplicação analógica, as sentenças proferidas da mesma
forma nas Ações Civis Públicas também se sujeitam à remessa necessária. A ideia é que tanto a ação popular
como a Ação Civil Pública destinam-se à proteção do interesse público, exatamente a pretensão das
prerrogativas e benefícios processuais aplicáveis à Fazenda Pública.
f) Contra a sentença proferida em Ação Popular, qualquer cidadão ou o Ministério Público possuem legitimidade
para recorrer (Lei 4.717/65. Artigo 19).
g) Ressalte-se, ainda, que em caso de lides manifestamente temerárias, será o Autor condenado ao pagamento
do décuplo das custas processuais (Art. 13 da lei).
7. A sentença da ação popular terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes, exceto no caso de haver sido a
ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação
com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
A coisa julgada se opera secundum eventum litis, ou seja, se a ação for julgada procedente ou improcedente por
ser infundada, produzirá efeito de coisa julgada oponível erga omnes. No entanto, se a improcedência se der por
deficiência de provas, haverá apenas a coisa julgada formal, podendo qualquer cidadão intentar outra ação com
idêntico fundamento, valendo-se de nova prova (art. 18 da lei), já que não terá sido analisado o mérito.

Habeas Data
1. Habeas data é o meio constitucional posto à disposição de pessoa física ou jurídica para lhe assegurar o
conhecimento de registros concernentes ao postulante e constantes de repartições públicas ou particulares
acessíveis ao público, para retificação de seus dados pessoais.
O Habeas Data é regulamentado pela Lei 9.507/97 e não se confunde com o direito de obter certidões ou com o

direito de obter informações de seu interesse particular, previstos também no artigo 5º, da CF/88.
2. Havendo recusa no fornecimento de certidões (para a defesa de direitos ou esclarecimento de situações de
interesse pessoal, próprio ou de terceiros), ou informações de terceiros, o remédio próprio é o mandado de
segurança, e não o habeas data. Se o pedido for para assegurar o conhecimento de informações relativas à
pessoa do impetrante, aí sim o remédio será o habeas data.
Note-se que além de ser cabível o remédio processual para assegurar o conhecimento de informações relativa à

pessoa do impetrante e para a retificação de dados, o disposto no inciso III (artigo 7º, da Lei 9.507/97)

estabelece uma hipótese de se impetrar Habeas Data para anotar explicação sobre fato verdadeiro mas
justificável nos assentamentos do interessado.
3. Não cabe Habeas Data para se obter cópia de processos administrativos. Sendo certo que se trata na hipótese
de violação aos incisos XXXIII e XXXIV da Constituição Federal, atacáveis por Mandado de Segurança.
Quanto à competência, a Súmula 248 do Supremo Tribunal Federal estabelece ser este competente para
apreciar Mandado de Segurança impetrado em face de ato do TCU: É competente, originariamente, o Supremo
Tribunal Federal, para mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União.
4. Não cabe Habeas Data para discutir correção de provas de concurso público.
5. Não cabe Habeas Data para se quebrar o sigilo de Inquérito Policial.
6. O Habeas Data é garantia constitucional adequada para a obtenção dos dados concernentes ao pagamento de
tributos do próprio contribuinte constantes dos sistemas informatizados de apoio à arrecadação dos órgãos da

administração fazendária dos entes estatais (Informativo 790 do STF).

Tais informações, em que pese sigilosas, não devem ser negadas quando solicitadas pelo próprio contribuinte,
eis que o sigilo fiscal deve ser oposto a terceiros e não ao próprio interessado acerca de seus próprios dados. Por
fim, em que pese decisão proferida relativa ao SINCOR, entende-se que a tese firmada terá aplicação para os
diversos bancos de dados das Administrações Fazendárias municipais e estaduais.
7. Qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá ajuizar a ação constitucional de habeas data para ter acesso às
informações a seu respeito. Trata-se de direito personalíssimo que apenas pode ser exercido por seu titular.
Contudo, excepcionalmente, decidiu o STJ que os herdeiros legítimos ou o cônjuge supérstite poderão impetrar
Habeas Data em nome do de cujus para obter informações a seu respeito.
É parte legítima para impetrar habeas data o cônjuge sobrevivente na defesa de interesse do falecido.
Quanto ao polo passivo, este deve ser ocupado pela entidade que mantém as informações a respeito do
impetrante.
Em se tratando de registro ou banco de dados de entidade governamental, o sujeito passivo será a pessoa
jurídica componente da administração direta e indireta do Estado. Na hipótese de registro ou banco de dados de
entidade de caráter público, a entidade não é governamental, mas, de fato, figurará no polo passivo da ação.
Assim, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que poderá ser impetrado habeas data em face de entidades
particulares mas que possuam registros ou bancos de dados de caráter público, a exemplo do SPC e SERASA.
Para sustentar suas afirmações, o professor aponta a aplicação da Teoria da Encampação pelo STJ em processos
de Habeas Data: A teoria da encampação aplica-se ao habeas data, mutatis mutandis, quando o impetrado é
autoridade hierarquicamente superior aos responsáveis pelas informações pessoais referentes ao impetrante e,
além disso, responde na via administrativa ao pedido de acesso aos documentos.

8. O artigo 8º, da Lei 9.507/97 exige o prévio esgotamento da via administrativa para viabilizar a propositura de

habeas data ou o decurso de prazo razoável sem qualquer decisão. Assim, não cabe o habeas data (CF/88, art. 5º

, LXXII, «a») se não houve recusa de informações por parte da autoridade administrativa.
9. Procedimento - A impetração do habeas data é gratuita, nos termos do artigo 21, da Lei 9.507/97.
A petição inicial deve vir acompanhada com duas vias com cópias de todos os documentos. Ao despachar a

inicial, o juiz determinará a notificação do coator do conteúdo da petição, acompanhada da 2ª via e das cópias

dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 dias, preste as informações que julgar necessárias.
Se não for o caso de habeas data, a petição deverá ser indeferida, cuja decisão caberá apelação. Contudo, em o
sendo, deverá o magistrado ouvir o Ministério Público no prazo de cinco dias.
Após, os autos serão conclusos para o juiz proferir decisão no prazo de cinco dias. Acaso não apreciado o mérito,
o pedido poderá ser renovado.
Ademais, acaso julgue procedente o mérito do pedido, o juiz determinará data e horário para que a autoridade
coatora apresente as informações a respeito do impetrante ou demonstre a prova da retificação ou da anotação
feita nos assentamentos do impetrante.
10. As regras sobre competência são similares ao Mandado de Segurança e estão previstas no artigo 21 da Lei
9.507/97. Percebam que não é possível interpor recurso ordinário constitucional para o Superior Tribunal de
Justiça da decisão do TJ ou TRF que venha a denegar habeas data, por ausência de previsão constitucional.

Mandado de Injunção
1. Mandado de Injunção é o meio constitucional posto à disposição de quem se considera prejudicado pela falta
de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
O Mandado de Injunção é útil, portanto, para viabilizar o exercício desses direitos diante de uma norma
constitucional de eficácia limitada, ainda pendente de norma regulamentadora face à omissão do Poder Público.
A falta de norma regulamentadora poderá ser, portanto, total (quando não houver qualquer norma tratando
sobre a matéria) ou parcial (quando em que pese existente a norma regulamentadora, esta o faça de forma
insuficiente). Esta possibilidade de propositura de Mandado de Injunção parcial foi uma alteração nova da Lei
13.300/2016 que possivelmente será explorada em provas de concurso público.
2. É importante distinguir duas situações: quando a Constituição Federal ordena o legislador a elaborar uma
norma e quando apenas permite-lhe que o faça. No primeiro caso, tem-se uma ordem. No segundo, uma
permissão. (...) O mandado de injunção só tem cabimento quando a Constituição impõe a feitura de norma
regulamentadora, não quando a elaboração desta traduz apenas uma faculdade.
O ato normativo determinado pela Constituição e que ainda não fora elaborado pode ser ou administrativo,
quando o responsável pela sua edição é um órgão administrativo ou legislativo, quando o direito está sendo
inviabilizado por falta de uma lei.
3. Qualquer pessoa (natural ou jurídica) poderá impetrar mandado de injunção, quando a falta de norma
regulamentadora estiver inviabilizando o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Quanto ao polo passivo, este deverá ser ocupado pelo Poder, órgão ou autoridade com atribuição para editar a
norma regulamentadora.
Ressalte-se que a lei 13.300/2016 estabeleceu como partes legítimas para propositura do mandado de injunção
coletivo as pessoas indicadas no seu artigo 12, dentre os quais destaca-se o Ministério Público e a Defensoria
Pública.
4. Mandado de Injunção X ADI por Omissão - O Mandado de Injunção e a Ação Direta de Inconstitucionalidade
por Omissão são medidas processuais utilizadas para suprir a denominada síndrome da inefetividade das
normas constitucionais. Tais normas no momento da promulgação da Constituição não tem o condão de
produzir todos os seus efeitos, precisando de ato normativo integrativo infraconstitucional.
O mandado de injunção foi concebido como instrumento de controle concreto ou incidental de
inconstitucionalidade da omissão, voltado a tutela dos direitos subjetivos. Já a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão foi ideada como instrumento de controle abstrato ou principal de
constitucionalidade da omissão, empenhado na defesa objetiva da Constituição. Isso significa que o mandado de
injunção é uma ação constitucional de garantia individual, enquanto a ação direta de inconstitucionalidade por
omissão é uma ação constitucional de garantia da Constituição.
Ademais, no Mandado de Injunção qualquer pessoa natural ou jurídica que alegue ter um direito, liberdade ou
prerrogativa garantido constitucionalmente e que, por omissão do Poder Público, não pode exercê-lo, é parte
legítima para propor a demanda. Quanto ao Mandado de In junção Coletivo, os legitimados são aqueles
previstos no artigo 12 da Lei 13.300/2016. Já na Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão, os
legitimados ativos são apenas aqueles previstos no artigo 103 da Constituição Federal.
Por fim, a competência para apreciar a ADI por omissão será do STF ou do TJ, a depender da norma
constitucional, se federal ou estadual. Já a competência para apreciar o Mandado de Injunção será definida a
depender da autoridade que figura no polo passivo da demanda.
5. Efeitos da Decisão. Teorias: a) Teoria Não Concretista: Durante muito tempo, esta teoria foi dominante no
Supremo Tribunal Federal. Ao apreciar o Mandado de Injunção, o Tribunal limitava-se a declarar a
inconstitucionalidade por omissão e comunicar a mora ao Congresso Nacional, para que o legislador suprisse a
inconstitucionalidade produzindo a norma. b) Teoria Concretista Individual Intermediária: Avançando, o STF
adotou em alguns casos a posição concretista individual intermediária (...), qual seja, fixar um prazo e
comunicar ao órgão omisso para que elabore a norma naquele período. Decorrido in albis o prazo fixado, o autor
passaria a ter o direito pleiteado (efeitos inter partes). Assim, o Judiciário regularia a situação após decorrido o
prazo do Legislativo. c) Teoria Concretista Individual Direta: Esta posição também foi adotada pelo STF, em
especial, no MI 721/DF, onde o Ministro Relator Marco Aurélio salientou o caráter mandamental e não
simplesmente declaratório do Mandado de Injunção. Assim, cabe ao Judiciário não apenas emitir certidão da
omissão do poder incumbido de regulamentar os direitos constitucionais, mas viabilizar no caso concreto o
exercício desse direito, afastando as consequências da inércia do legislador. O próprio STF regulou, pois, o
direito do impetrante com efeitos inter partes da decisão. d) Teoria Concretista Geral: Já a teoria concretista
geral foi adotada pelo STF no julgamento acerca do direito de greve dos servidores públicos, onde o Tribunal,
por unanimidade de votos, declarou a omissão legislativa e, por maioria, determinou a aplicação, no que couber,
da lei de greve vigente no setor privado, a Lei 7.783/89. Trata-se de decisão onde o Tribunal não somente
declara a aomissão do Legislativo, mas também regulamenta o direito com eficácia erga omnes. e) Previsão da
Lei 13.300/2016: A Lei 13.300/2016 veio regular os efeitos da decisão proferida em Mandado de Injunção. De

acordo com o artigo 8º, reconhecida a mora legislativa, deverá o magistrado determinar prazo razoável para que

seja promovida a edição da norma regulamentadora. Acaso não suprida a omissão no prazo estabelecido, deverá
o magistrado determinar as condições em que se dará o exercício dos direitos ou, se for o caso, as condições em
que o impetrante poderá promover ação própria para exercer tais direitos. Por outro lado, acaso em processos
semelhantes o impetrado já tenha deixado de atender ao prazo estabelecido pelo Judiciário, poderá o
magistrado dispensar a concessão de prazo razoável e, de pronto, estabelecer as condições para o exercício de
tais direitos. (Art. 8 da Lei).
5. Quanto à eficácia subjetiva, a regra adotada pela Lei é a eficácia inter partes. Contudo, poderá ser conferida
eficácia ultra partes ou erga omnes, quando inerente ou indispensável ao exercício do direito objeto da
impetração. E, uma vez transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos
por decisão monocrática do relator.
6. Quanto ao Mandado de Injunção Coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente às pessoas integrantes
da coletividade, grupo, classe ou categoria substituídos pelo impetrante. Contudo, a depender da hipótese, os
efeitos poderão ser estendidos ultra partes ou erga omnes. Ademais, o mandado de injunção coletivo não induz
litispendência em relação aos individuais, mas os efeitos da coisa julgada apenas beneficiarão os indivíduos que
requererem a desistência da ação individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da
impetração coletiva.
Ressalte-se que, acaso criada pelo Poder Público a norma objeto de Mandado de Injunção, seus efeitos serão ex
nunc (daqui para frente) em relação aos beneficiários de decisões transitadas em julgado. Contudo, se a norma
editada for mais favorável ao impetrante, seus efeitos serão ex tunc (retroativos). Por outro lado, se a norma
regulamentadora surgir antes da decisão do MI, a impetração restará prejudicada e o processo deverá ser
extinto sem resolução do mérito (Art. 11).
6. Procedimento: Quanto ao procedimento, uma vez recebida a petição inicial, será notificada a autoridade
impetrada para prestar informações no prazo de 10 (dez) dias, bem como será dada ciência da impetração ao
órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada. Findo o prazo para apresentação de informações,
o Ministério Público poderá apresentar parecer no prazo de 10 (dez) dias.
Quando a impetração for manifestamente incabível ou improcedente, a petição inicial será indeferida. E, acaso a
competência originária seja de um Tribunal, indeferida a inicial, caberá agravo no prazo de 05 (cinco) dias.
Interessante atentar que diferentemente do CPC que estabelece ser o prazo de agravo de 15 (quinze) dias, aqui
o prazo específico será de 05 (cinco) dias.
Ressalte-se que a Lei 13.300/2016 estabeleceu um procedimento de revisão da decisão concessiva de mandado
de injunção que não deve ser confundido com a ação rescisória. Segundo estabelece o artigo 10, sem prejudicar
os efeitos já produzidos na decisão transitada em julgado, esta decisão poderá ser revista, a pedido de qualquer
interessado.
Contudo, há que ser demonstrado o surgimento de modificações relevantes nas circunstâncias de fato ou de
direito. Art. 10. Sem prejuízo dos efeitos já produzidos, a decisão poderá ser revista, a pedido de qualquer
interessado, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito. Parágrafo
único. A ação de revisão observará, no que couber, o procedimento estabelecido nesta Lei.
Mandado de Segurança
1. O mandado de segurança é um remédio constitucional residual, eis que apenas será cabível quanto aos
direitos não amparados por habeas corpus ou habeas data.
2. Segundo a melhor doutrina, atualmente, o direito líquido e certo é aquele que diz respeito à prova dos fatos
postos em juízo. Independente da discussão jurídica em relação ao tema, os fatos devem vir todos provados
juntamente com a petição inicial, sendo inviável a dilação probatória no seio do procedimento.

A exceção fica por conta da previsão dos parágrafos 1º e 2º, do artigo 6º, da Lei 12.016/2009, sendo que acaso o

documento essencial para manejo do Mandado de Segurança esteja em posse de autoridade pública que recuse
a fornecê-la, o juiz ordenará, de forma preliminar, a exibição do documento em original ou cópia autêntica, no
prazo de 10 (dez) dias. Se a autoridade que detiver o documento for a própria coatora, a ordem de exibição do
documento será dada na própria notificação.
3. Súmula 625 – STF: Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança.
Possível, inclusive, que se discuta no seio do mandado de segurança a inconstitucionalidade de norma como

causa de pedir – não como o pedido. É dizer: alegando que determinado ato concreto praticado seria baseado

em lei inconstitucional, poderá o impetrante pedir o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma e a

consequente anulação do ato coator.
Ressalte-se que o Código de Processo Civil dispõe sobre a viabilidade de apresentação da prova documentada
em juízo, hipótese diferente da prova documental. O mandado de segurança não admite outro tipo de prova a
não ser a documental. No particular, cumpre advertir que prova documental não se confunde com prova
documentada. O mandado de segurança somente é viável se houver prova documental, e não documentada.
Assim, documentada que seja uma prova testemunhal ou pericial, não poderá ser utilizada como comprovação
de direito líquido e certo. Nesse sentido, um documento que contenha a declaração testemunhal antecipada
comprova; apenas, a declaração, e não o fato declarado não servindo como meio de demonstrar o direito líquido
e certo. Isto porque necessário que o Impetrante já na inicial elida a presunção de legitimidade existente por trás
dos atos administrativos. Assim, o STJ já decidiu que não cabe mandado de segurança para fornecimento de
determinado medicamento, quando a prova está baseada em laudo médico particular.
A ausência de direito líquido e certo possui como consequência a extinção do processo sem resolução do mérito.
Entretanto, não significa que falece ao impetrante o direito alegado, mas apenas que não lhe é possível a

demonstração mediante prova pré constituída(artigo 6º e o artigo 19 da Lei).

4. Não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de
empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público.
Vedada a impetração de mandado de segurança contra a própria lei em tese.
5. Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por sociedade de economia mista
ou empresa pública. Deve se analisar quais são atos de gestão e quais são atos de império, pois que, nos de
império atuam em regime administrativo, cabendo assim, mandado de segurança.
6. A imposição de multa decorrente de contrato ainda que de cunho administrativo não é ato de autoridade,
posto inegável ato de gestão contratual.

7. De acordo com o artigo 5º, inciso I, da Lei 12.016/2009: Não se concederá mandado de segurança quando se

tratar: I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;
Acaso o particular possua à sua disposição recurso administrativo dotado de efeito suspensivo, independente de
caução, não faz sentido a busca ao Judiciário pela via do Mandado de Segurança.
Entretanto, a existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede o uso do mandado de
segurança contra omissão da autoridade.

8. Assim, enquanto o inciso II, do artigo 5º, da Lei 12.016 veda a concessão de mandado de segurança apenas

contra decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo, a Súmula 267 do STF estabelece que não
caberá mandado de segurança contra qualquer ato judicial passível de recurso ou correição.
Isto porque o Mandado de Segurança não pode ser utilizado como sucedâneo recursal. Por outro lado, caberá o
writ em face de decisão judicial contra a qual não caiba recurso e que seja ilegal ou abusiva. São hipóteses de
decisões teratológicas e que devem ser extirpadas do mundo jurídico.
9. A impetração de segurança por terceiro, contra ato judicial, não se condiciona à interposição de recurso. Veja
que tal hipótese é aquela em que o terceiro sequer é parte no processo, mas fora prejudicado pela decisão,
conforme já decidiu o STJ.
10. Não cabe mandado de segurança contra decisão judicial com trânsito em julgado (Súmula 268, STF). Sob
pena de se caracterizar um sucedâneo da ação rescisória.

11. Não cabe mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266, STF). Há, contudo, uma exceção: a lei de

efeitos concretos. Tais leis são assim denominadas porque dispensam existência de um ato administrativo para
produzirem seus efeitos no suporte fático. Tais normas, que apenas são chamadas de leis em sentido amplo, são
atos administrativos no seu âmago, pois falta-lhes a marca da abstração. Assim, caberá mandado de segurança
em face de lei dotada de efeitos concretos.
12. A regra, portanto, é o não cabimento sequer de ação judicial para se realizar o controle prévio de
constitucionalidade dos atos normativos. Contudo, o Supremo Tribunal Federal tem admitido estas duas
exceções: a) caso a proposta de emenda à Constituição seja manifestamente ofensiva à cláusula pétrea; e b) na
hipótese em que a tramitação do projeto de lei ou de emenda à Constituição violar regra constitucional que
discipline o processo legislativo.
Ressalte-se que se trata de direito subjetivo exclusivo do parlamentar e que, acaso este venha a perder o
mandato no curso do processo, o mandado de segurança deverá ser extinto sem resolução do mérito. Assim,
não se combate a lei em tese, mas o processo legislativo em si.
É admissível o controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade formal de projeto de lei pela via do
mandado de segurança, Assim, o cabimento do mandado de segurança pelo parlamentar dirá respeito aos
aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa.
13. De acordo com a jurisprudência do STJ, não se admite o mandado de segurança para se convalidar
compensação tributária efetuada na seara administrativa. Trata-se da hipótese em que o contribuinte,
imaginando possuir um crédito perante o fisco, apresenta requerimento para compensar referido crédito com
eventual débito.
É defeso, ao Judiciário, na via estreita do mandamus, a convalidação da compensação tributária realizada por
iniciativa exclusiva do contribuinte, porquanto necessária a dilação probatória.
14. Situação diversa é a que o contribuinte ingressa em juízo com mandado de segurança e pretende ver
reconhecida a inexigibilidade de determinada exação tributária. Neste caso, poderá o Impetrante requerer a
declaração do direito a compensação do crédito apurado com eventual débito tributário. Súmula 213, STJ: O
mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à compensação tributária.
15. De acordo com a Súmula 269, do Supremo Tribunal Federal, não cabe Mandado de Segurança como remédio
substitutivo da ação de cobrança: O Mandado de Segurança não é substitutivo de ação de cobrança.
16. Tanto a pessoa física como a pessoa jurídica poderão impetrar o Mandado de Segurança. Tais entes,
normalmente, precisam ter capacidade de ser parte, mercê da sua personalidade jurídica e capacidade para
adquirir direitos e obrigações
17. Há entes que, em que pese não terem legitimidade para ajuizar o procedimento comum, poderão impetrar
mandado de segurança: é o caso de entes despersonalizados, como a Câmara de Vereadores, uma Secretaria de
Estado ou Município ou o Tribunal de Contas, desde que para garantir ou resguardar prerrogativas institucionais.
18. A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente

podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais (Súmula 525 – STJ).

Ademais, acaso o impetrante venha a falecer no curso do processo, por se tratar de direito personalíssimo e,

portanto, intransmissível, a jurisprudência pátria entende que – no caso específico do Mandado de Segurança –

o falecimento do impetrante gera a extinção do processo sem resolução do mérito. Naturalmente, poderão os
herdeiros discutir a demanda pelas vias ordinárias.
Além disso, quando o direito ameaçado ou violado couber a várias pessoas, qualquer delas poderá requerer o

mandado de segurança (Artigo 1º, parágrafo 3º, Lei 12.016/2009). Ressalte-se que proposta a demanda

individual, o ingresso de algum litisconsorte ativo apenas pode ocorrer até o despacho inicial.
19. Pacífico o entendimento na jurisprudência pátria que o polo passivo da demanda de Mandado de Segurança
é ocupado pela pessoa jurídica de direito público, até porque é esta quem sofre as consequências financeiras
e patrimoniais da eventual concessão da segurança.
Assim, exige a Lei 12.016/2009 que tanto a autoridade coatora como a pessoa jurídica a que estiver vinculada
sejam notificadas da petição inicial (a primeira para prestar informações e a segunda para ingressar no feito,
acaso deseje).
O conceito de autoridade pública para fins de impetração do mandado de segurança é amplo, engloba agentes
públicos da Administração Direta e Indireta, bem como particulares, seja pessoa natural ou jurídica. O conceito
chave para a compreensão do cabimento da ação constitucional é o exercício de função pública, seja em toda
sua atividade ou parte dela.
Também os representantes de partidos políticos poderão figurar como Autoridade Impetrada nos Mandados de
Segurança, sendo correta a afirmação segundo a qual: cabe mandado de segurança contra atos de particulares.
20. Possível impetrar Mandado de Segurança em face de ato praticado por órgão colegiado. Contudo, a doutrina
entende que quem deve figurar como autoridade impetrada é o presidente do órgão.
21. O Superior Tribunal de Justiça é incompetente para processar e julgar, originariamente, mandado de
segurança contra ato de órgão colegiado presidido por ministro de estado, só o seria se praticasse atos na sua
função pública de ministro.
22. No mandado de segurança contra a nomeação de magistrado da competência do Presidente da República,
este é considerado autoridade coatora, ainda que o fundamento da impetração seja nulidade ocorrida em fase
anterior do procedimento, devido ser ato complexo.
23. Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de
segurança ou a medida judicial. Assim, quem deverá figurar como Autoridade Coatora será a autoridade que
recebera a delegação de competência.
24. Em caso de indicação errônea da autoridade impetrada, tal fato por si só não deve induzir de imediato a
extinção do processo sem resolução do mérito. É que segundo entendimento do STJ, possível a aplicação da
Teoria da Encampação. Três são os requisitos para aplicação da teoria: i. Necessidade de vínculo hierárquico
entre a autoridade que ordenou a prática do ato e aquela que prestou informações no Mandado de Segurança;
ii. A indicação errônea da autoridade coatora não pode acarretar a mudança na competência para processar e
julgar o feito, conforme estabelecido na Constituição Federal;
iii. A autoridade impetrada, ao apresentar suas informações, não pode se limitar a arguir sua ilegitimidade
passiva. Necessário que a autoridade impetrada apresente manifestação quanto ao mérito do ato combatido;
26. Sendo caso de litisconsórcio necessário, a eficácia da sentença depende da citação de todos os litisconsortes

no processo. Neste sentido: Súmula 631 – STF - Extingue-se o processo de mandado de segurança se o

impetrante não promove, no prazo assinado, a citação do litisconsorte passivo necessário.

27. O mandado de segurança pode ser preventivo ou repressivo. Quando destinado a prevenir uma lesão ou
evitar uma ameaça, o writ será preventivo. Caso o impetrante se rebele contra uma lesão efetiva ou violação a
direito, o mandado de segurança será repressivo.
Do prazo para impetração- De acordo com o artigo 23, da Lei, o prazo para impetração do mandado de
segurança é de 120 dias, contados da ciência do ato ilegal ou abusivo pelo interessado. Tal prazo deve ser
contado em dias corridos e não em dias úteis. Trata-se de prazo decadencial, não se suspende nem interrompe.
Nem o pedido de reconsideração na esfera administrativa é capaz de interromper a fluência do prazo: Súmula
430, STF Pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança.
Ressalte-se, contudo, que, em que pese o prazo ser decadencial (não se suspende ou interrompe), o STJ
apreciou hipótese em que o último dia do prazo para impetração ocorria em um dia de recesso forense ou
feriado, deveria ser prorrogado o prazo de impetração para o primeiro dia útil subsequente.
28. É constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de mandado de segurança.
Impetrado Mandado de Segurança contra omissão da Autoridade Impetrada, não há que se falar em fluência do
prazo decadencial, podendo o writ ser intentado a qualquer momento, enquanto persistir a omissão.
29. A jurisprudência do STJ é assente em afirmar que, quando houver redução, e não supressão do valor de
vantagem, configura-se a prestação de trato sucessivo, que se renova mês a mês, pois não equivale à negação
do próprio fundo de direito. Mutatis mutandis, a exclusão do pagamento da verba é ato comissivo que atinge o
fundo de direito e, portanto, está sujeito ao prazo decadencial do art. 23 da Lei 12.016/2009.

30. Por fim, em caso de mandado de segurança impetrado em face de concurso público, o prazo decadencial
conta-se não da data da publicação do edital, mas da efetiva agressão à esfera jurídica do candidato.
O prazo decadencial do mandado de segurança inicia-se com o ato administrativo que determina a eliminação
do candidato do certame, momento em que a regra editalícia passa a afetar seu direito subjetivo, legitimando-o
para a impetração.
31. O Mandado de Segurança, contudo, não contem um litígio, na medida em que não há um confronto entre
direitos das partes que preenchem os polos opostos da demanda. Exatamente por isso, o autor pode desistir do
mandado de segurança de forma unilateral e incondicionada, independente da concordância da autoridade
impetrada. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 669.367/RJ, Relatora p/ acórdão a Ministra ROSA
WEBER, submetido ao regime de repercussão geral, firmou entendimento no sentido de que o impetrante pode
desistir de Mandado de Segurança, nos termos do art. 267, VIII, do CPC, a qualquer tempo, sem anuência da
parte contrária, mesmo após a prolação de sentença de mérito.
Da atuação do Ministério Público - O MP atua no Mandado de Segurança como fiscal da lei. Exatamente por isso
que o artigo 12, da Lei 12.016/2009 determina que, após o prazo para manifestação da autoridade coatora, os
autos devem ser encaminhados para o órgão ministerial para parecer. Sendo certo que a manifestação do
parquet não é essencial, o parágrafo único do artigo 12, prevê que com ou sem manifestação do Ministério
Público, os autos serão encaminhados para sentença. Suficiente, portanto, no mandado de segurança, a
intimação do parquet para apresentação de parecer, sendo desnecessária a sua efetiva manifestação.
32. A competência para processar e julgar o mandado de segurança será fixada a partir da autoridade apontada
como coatora, sendo certo que influirá diretamente na competência a qualificação da autoridade como federal
ou local e a graduação hierárquica da autoridade. Necessário, portanto, analisar qual pessoa jurídica irá suportar

o ônus da condenação (se a União, autarquia ou fundação federal, a competência será da Justiça Federal – CF,

artigo 109, VIII) e se a autoridade coatora possui prerrogativa de foro conforme previsão da Constituição Federal
ou Estadual.
Situação interessante oriunda de tal distinção diz com os atos praticados em licitações ou concursos públicos por
sociedades de economia mista federais. É que as ações ordinárias propostas em face de tais entes são de
competência da Justiça Comum Estadual. Por outro lado, quando do exercício da função pública, a exemplo de
licitações e concursos públicos, o mandado de segurança impetrado contra tais atos será de competência da
Justiça Federal.
Por expressa disposição constitucional, quanto à matéria trabalhista, compete à Justiça do Trabalho processar e
julgar os mandados de segurança quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição.
Por outro lado, o Código Eleitoral (artigo 35, inciso III) prevê que compete aos juízes eleitorais decidir os
mandados de segurança quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição.
33. Competência do Supremo Tribunal Federal - Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente:
d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de
segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo
Tribunal Federal;
34. Competência do Superior Tribunal de Justiça - Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça: I -
processar e julgar, originariamente: b) os mandados de segurança e os habeas data contra ato de Ministro de
Estado, dos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal;
Percebam que a competência tanto do STJ como do STF será do próprio tribunal para processar e julgar
mandados de segurança propostos contra seus atos. Assim, eventual writ a ser impetrado contra ato de
Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal, não deverá ser proposto perante o Superior Tribunal de

Justiça, eis que a competência será do próprio tribunal local ou regional. Neste sentido: Súmula 41 – STJ - O

Superior Tribunal de Justiça não tem competência para processar e julgar, originariamente, mandado de
segurança contra ato de outros tribunais ou dos respectivos órgãos.
35. Do procedimento - A petição inicial do Mandado de Segurança deverá obedecer aos requisitos dos artigos
319 e 320 do CPC, além de ser instruída com todos os documentos necessários a demonstrar a viabilidade do
direito do impetrante (prova pré constituída). Deverá a petição ser apresentada em duas vias com todos os
documentos que instruem a inicial apresentados em cópia e, indicará, tanto a autoridade coatora como a pessoa
jurídica que esta integra. A ideia é que a contra-fé do Mandado de Segurança seja apresentada com cópias de
todos os documentos e, quando da notificação da autoridade impetrada, esta poderá apresentar manifestação
sem precisar retirar os autos do cartório, eis que receberá cópia integral da inicial com documentos.

Além disso, uma terceira via – sem a cópia dos documentos – deverá ser apresentada para ser remetida à

pessoa jurídica interessada, para que manifeste interesse no feito. (artigo 7º, inciso I).

A inicial será indeferida quando não for o caso de mandado de segurança ou quando lhe faltar algum dos
requisitos legais ou passado o prazo decadencial para impetração. Desta decisão, caberá apelação, ou, acaso o
mandado de segurança seja de competência originária de tribunal, da decisão do relator, caberá agravo interno.
Possível, ainda, que o magistrado venha a proferir medida liminar para se suspender o ato coator, sendo
facultada a exigência de caução prestada pelo impetrante: a caução não é obrigatória, sendo certo que se trata
de medida assecuratória a ser tomada pelo magistrado para evitar eventuais prejuízos ao ente público. Ademais,
o mandado de segurança terá prioridade de julgamento, salvo em relação ao habeas corpus.
A liminar, em MS tanto pode ter natureza cautelar como natureza satisfativa, a depender do pedido formulado
pelo impetrante. Concedida liminar, o juiz deve determinar além da notificação da autoridade, a intimação
pessoal do representante judicial da pessoa jurídica de direito público interessada para que possa ter início o
prazo do recurso cabível e, igualmente, para que possa ser ajuizada a suspensão de liminar. Deferida ou
indeferida a medida liminar, poderá a parte interessada interpor recurso de Agravo de Instrumento.

São vedadas as liminares em mandado de segurança em algumas hipóteses previstas em lei: § 2o Não será

concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega de
mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a

concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza. § 5o As vedações

relacionadas com a concessão de liminares previstas neste artigo se estendem à tutela antecipada a que se
referem os arts. 273 e 461 da Lei no 5.869, de 11 janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.
Além disso não poderá o impetrante criar embaraços para o normal andamento do processo ou deixar de
promover os atos e diligências que lhe cumprirem, sob pena de caducidade da medida liminar.
Fato é que deferida a liminar, seus efeitos persistirão até a prolação da sentença, salvo se revogada ou cassada.
36. Denegado o Mandado de Segurança pela sentença, ou no julgamento do agravo, dela interposto, fica sem
efeito a liminar concedida, retroagindo os efeitos da decisão contrária.
37. A sentença em mandado de segurança tem caráter mandamental, ou seja, conterá uma ordem para que a
pessoa jurídica de direito público adote determinada postura. Tal sentença já antes do atual CPC exigia a
intimação pessoal do representante da pessoa jurídica de direito público.
Dada a importância e urgência da medida, o juiz poderá transmitir a decisão por oficial de justiça, correio,
correspondência, fax ou outro meio eletrônico autêntico.
Tanto a sentença favorável quanto a contrária aos interesses do Impetrante estarão sujeitas ao Recurso de
Apelação. Contudo, acaso concedida a segurança, a sentença estará sujeita também ao reexame necessário.
Ressalte-se que nos termos da jurisprudência do STJ, por se tratar de Lei especial (Lei 12.016/2009, artigo 14,

parágrafo 1º), não ocorre no procedimento de mandado de segurança aquelas hipóteses de dispensa da

remessa necessária previstas nos parágrafos 3º e 4º, do artigo 496, do CPC.

Concedida a segurança em matérias que é possível a concessão de liminar, eventual Recurso de Apelação e
Reexame Necessário terão apenas efeito devolutivo, cabendo execução provisória; concedida a segurança em
matérias que não é possível a concessão de liminar, eventual Recurso de Apelação e Reexame Necessário terão
tanto efeito devolutivo como suspensivo, não cabendo execução provisória;
Decisão denegatória de mandado de segurança, não fazendo coisa julgada contra o impetrante, não impede o
uso da ação própria.
38. O pedido de mandado de segurança poderá ser renovado dentro do prazo decadencial, se a decisão
denegatória não lhe houver apreciado o mérito.
39. Não cabem, no processo de mandado de segurança, a interposição de embargos infringentes e a condenação
ao pagamento dos honorários advocatícios, sem prejuízo da aplicação de sanções no caso de litigância de má-fé.
40. Nos casos de competência originária dos tribunais, caberá ao relator a instrução do processo, sendo
assegurada a defesa oral na sessão do julgamento. Da decisão do relator que conceder ou denegar a medida
liminar caberá agravo ao órgão competente do tribunal que integre.
Assim, acaso concedida a segurança em processo de competência originária de Tribunal de Justiça, por exemplo,
poderá o ente público ou a autoridade impetrada interpor Recurso Especial ou Recurso Extraordinário. Contudo,
tais recurso possuem certa dificuldade para serem conhecidos nos Tribunais Superiores, a exemplo da
impossibilidade de se revolver matéria fática em sede recursal. É dizer: nesta hipótese, tanto o STJ como o STF
apenas poderão apreciar a matéria jurídica da questão, não podendo analisar as provas acostadas aos autos.
Por outro lado, neste mesmo exemplo, em processo de competência originária de Tribunal de Justiça, acaso seja
denegada a segurança, não caberá ao Impetrante a interposição de Recurso Especial ou de Recurso
Extraordinário. Porque neste caso, a lei previu um benefício para o Impetrante. Poderá ele interpor um recurso
denominado de Recurso Ordinário que será apreciado e julgado pelo Superior Tribunal de Justiça. Assim prevê a
Lei: Art. 18. Das decisões em mandado de segurança proferidas em única instância pelos tribunais cabe recurso
especial e extraordinário, nos casos legalmente previstos, e recurso ordinário, quando a ordem for denegada.
O Recurso Ordinário está previsto nos artigos 1.027 e 1.028 do CPC e se assemelha muito com o Recurso de
Apelação: poderá o tribunal revolver todas as matérias de fato e de direito alegadas, não há necessidade de
prequestionamento da matéria e não há juízo de admissibilidade prévio do tribunal de origem (artigo 1.028,
CPC).
41. Serão julgados em recurso ordinário: I - pelo STF, os mandados de segurança, os habeas data e os mandados
de injunção decididos em única instância pelos tribunais superiores, quando denegatória a decisão;
II - pelo Superior Tribunal de Justiça: os mandados de segurança decididos em única instância pelos tribunais
regionais federais ou pelos tribunais de justiça dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, quando
denegatória a decisão;
Em resumo, quando o acórdão é favorável ao impetrante, o impetrado não dispõe do recurso ordinário, mas tão
somente do recurso especial e do extraordinário, a depender do caso.
Por fim, não se aplica o princípio da fungibilidade recursal a tais casos, conforme Súmula 272, do STF: Não se
admite como ordinário recurso extraordinário de decisão Denegatória de Mandado de Segurança.
42. Impetrado o mandado de segurança para se discutir enquadramento de determinado servidor público na
carreira, acaso concedida a segurança apenas será possível o pagamento ao Impetrante das parcelas
decorrentes da condenação compreendidas entre a impetração e o trânsito em julgado.
Valores anteriores à impetração deverão ser pleiteados pelo Autor através de ação própria de cobrança ou

através de requerimento administrativo: Súmula 271 – STF - Concessão de mandado de segurança não produz

efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela
via judicial própria.

Rememore-se o teor da Súmula 269 do Supremo Tribunal Federal: Súmula 269 – STF - O Mandado de Segurança

não é substitutivo de ação de cobrança.

Assim, apenas será possível o pagamento de qualquer valor relacionado à concessão de mandado de segurança
se os valores estiverem compreendidos entre a data da impetração e o trânsito em julgado. Ressalte-se que
mesmo estes valores deverão ser pagos através da expedição de precatório ou através de Requisição de
Pequeno Valor, a depender da hipótese.
43. Tudo que se aplica ao MS Individual aplica-se ao MS Coletivo, salvo algumas nuances específicas:
No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do representante judicial
da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas.
44. O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa
julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu mandado de
segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva.
Como vimos, a coisa julgada será estendida limitadamente aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo
Sindicato Impetrante. (artigo 22, caput). A lei estabelece, então, que não haverá litispendência entre o Mandado
de Segurança Individual e o Coletivo, independente da ordem de impetração. Contudo, os efeitos da coisa
julgada do Mandado de Segurança Coletivo apenas serão estendidos ao Impetrante individual, acaso este
desista da sua demanda individual no prazo de 30 (trinta) dias, contados da ciência comprovada da impetração
do mandado de segurança coletivo.
No processo coletivo, a coisa julgada opera-se de acordo com o resultado da demanda. Acaso a demanda seja
julgada improcedente, não haverá coisa julgada em relação aos titulares individuais do direito, que poderão
ajuizar demandas individuais, sem qualquer vinculação com a demanda coletiva. Pode-se, portanto, resumir a

coisa julgada da sentença coletiva da seguinte forma: a) Processo extinto sem resolução do mérito – produz

apenas coisa julgada formal;

b) Pedido julgado improcedente – Não atinge as demandas individuais que porventura venham a ser propostas;

c) Sentença julgada procedente – Transporte da coisa julgada – todos beneficiados de acordo com a lei;

45. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso
Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por
organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo
menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou
associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto,
autorização especial.
Tal qual na Ação Direta de Inconstitucionalidade, a presença de apenas um deputado ou um senador já supre a
exigência legal.
46. A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe
da autorização destes.
47. A entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada
interesse apenas a uma parte da respectiva categoria.
Segundo decidido pelo Supremo Tribunal Federal, ao demandarem em juízo, as associações atuam em defesa de
seus filiados através do instituto da Representação Processual, diferentemente dos Sindicatos que seriam
Substitutos processuais. Assim, para a formação da coisa julgada coletiva em demandas Ordinárias através de
associações, necessária a autorização expressa dos filiados e a juntada da lista completa dos beneficiários, como
forma de garantir a melhor defesa do réu. Tal autorização não pode ser apenas aquela expressa na ata de
constituição ou no Regimento Interno da Associação, sendo possível, contudo, a autorização dada em
assembleia específica. Ressalte-se que o aqui discutido não se aplica aos mandados de segurança coletivos,
conforme visto acima. Já os sindicatos, atuando em juízo através do instituto da substituição processual,
possuem ampla legitimidade para, independente de autorização expressa dos filiados, proporem demandas que
possibilitem a execução individual do título executivo.
48. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser: I - coletivos, assim entendidos, para
efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas
ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica;
II - individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da
atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.

Improbidade Administrativa
1. A probidade administrativa é gênero, sendo a moralidade uma de suas espécies. A improbidade irá, portanto,
englobar não apenas os atos desonestos ou imorais, mas também os atos ilegais.
A Lei 8.429/92 veio regular o procedimento e as sanções aplicáveis aos agentes públicos e terceiros que
pratiquem atos de improbidade administrativa, sendo certo que o rol de sanções trazidos pelo parágrafo 4º, do
artigo 37 é meramente exemplificativo.
2. A conduta administrativa que se pretende punir através da Lei 8.429/92 é aquela eivada de má-fé, voltada
deliberadamente para o desrespeito à coisa pública e ao erário. Não é toda e qualquer conduta contrária à lei
que deve ser punida, pois são recorrentes os casos em que o administrador está de boa-fé, mas é inábil na
utilização de mecanismos administrativos e jurídicos.
3. Para que seja reconhecida a tipificação da conduta do agente como incurso nas previsões da Lei de
Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo
para os tipos previstos nos arts. 9º (enriquecimento ilícito) e 11 (violação aos princípios da Administração
Pública) e, ao menos pela culpa, nas hipóteses do art. 10º (prejuízo ao erário).
4. Nos casos das condutas no artigo 10º (atos que importem prejuízo ao erário), a demonstração da ocorrência
do efetivo dano é indispensável.
5. A exceção fica por conta do fracionamento de compras e contratações com o objetivo de dispensar
ilegalmente o procedimento licitatório. Isto porque presume-se que o dano ao erário ocorrera de in re ipsa, eis
que a Administração deixou de contratar a melhor proposta, ainda que o preço da aquisição do produto ou
serviço tenha sido feito em valor inferior ao praticado no mercado.
6. O sujeito ativo do ato de improbidade é a pessoa física ou jurídica que pratica o ato de improbidade, concorre
para a sua prática ou dele se beneficia, não apenas os servidores públicos, mas todos aqueles que estejam
abarcados no conceito de agente público.
Assim, pode ser considerado sujeito ativo do ato de improbidade, conforme já pacificado pela jurisprudência: o
notário, o registrador, o estagiário, o membro do ministério público, etc. Tais agentes públicos poderão,
portanto, responder por ato de improbidade, nos termos da Lei 8.429/92, eis que para os efeitos da lei, reputase
agente público todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo primeiro.
7. Terceiro é a pessoa física ou jurídica que, mesmo não sendo agente público, induziu ou concorreu para a
prática do ato de improbidade ou ele se beneficiou direta ou indiretamente.
8. Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da lei de improbidade administrativa, é indispensável
que seja identificado algum agente público como autor da prática de improbidade.
9. Logo não é possível que seja proposta ação de improbidade administrativa somente contra o terceiro, sem
que figure também um agente público no polo passivo da demanda.
10. Por outro lado, inexiste litisconsórcio passivo necessário entre o agente público e os terceiros beneficiados
do ato ímprobo, eis que a conduta dos agentes públicos, que constitui o foco da LIA, pauta-se especificamente
por seus deveres funcionais e independe da responsabilização dos terceiros que se beneficiaram do ato.
11. Tanto a pessoa jurídica lesada como o Ministério Público poderão propor a ação de improbidade
administrativa, sendo certo que a Fazenda Pública, quando for o caso irá promover as ações necessárias à
complementação do ressarcimento do patrimônio público.
12. Proposta a demanda pelo Ministério Público, a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo
ato seja objeto de impugnação, não é ré na ação, podendo abster-se de contestar o pedido. Pode, inclusive,
atuar em defesa do patrimônio público, ao lado do autor e contrário ao gestor, desde que isso se afigure útil ao
interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente. Poderá, ainda, a pessoa jurídica de
direito público contestar o pedido e ingressar no polo passivo da demanda em defesa do réu e do ato praticado.
13. A ação de improbidade administrativa possui natureza cível e não penal.
14. Competência - Sendo certo que o sistema idealizado pela Constituição prevê o foro por prerrogativa de
função apenas e tão somente em demandas penais propostas contra determinadas autoridades, inexiste razão
para o foro privilegiado em demandas de ação civil pública por improbidade administrativa.
A ação de improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias, ainda que
proposta contra agente político que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade.
15. Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República, cujo julgamento se
dá em regime especial pelo Senado Federal (arts. 85 e 86 da CF/88), não há norma constitucional alguma que
imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de quaisquer das sanções por ato de
improbidade previstas no art. 37, § 4o. da Constituição Federal.
16. Os Ministros do Supremo Tribunal Federal respondem por atos de improbidade perante o próprio Tribunal,
não por foro por prerrogativa de função, mas pelo fato de que o julgamento de um Magistrado do Tribunal de
Cúpula por um juiz de primeiro grau de jurisdição ferir a própria sistemática constitucional.
17. Destaque-se, ainda, que o agente público é processado em nome próprio e não em nome da pessoa jurídica
de direito público (esta inclusive pode ser a autora da ação). Disso resulta que a defesa técnica do agente não
pode ser realizada pela advocacia pública.
Por fim, em caso de desvios de verbas públicas oriundas de convênio entre o governo federal e o Estado ou
Município, a competência da Justiça Estadual ou da Justiça Federal será definida nos termos das Súmulas 208 e

209 do STJ: Súmula 208 – STJ - Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de

verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal.

Súmula 209 – STJ - Compete à Justiça Estadual processar e julgar Prefeito por desvio de verba transferida e

incorporada ao patrimônio municipal.

18. Percebam que dentre as penalidades estão perda de bens ou valores, proibição de contratar com a
administração pública, aplicação de multa e ressarcimento ao erário, dentre outras. Assim, a pena de
ressarcimento ao erário é imprescritível por força do parágrafo 5º, do artigo 37, da Constituição Federal.
19. Contudo, em relação às demais sanções previstas na Lei 8.429/92, o artigo 23 estabelece os seguintes prazos
prescricionais: Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem
do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades
referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei.
20. Segundo decidiu o STF, imprescritível é apenas a demanda a ser proposta pela Fazenda Pública em relação
ao ressarcimento decorrente de improbidade administrativa, havendo que se diferenciar o ilícito civil, do ilícito
penal e, ainda, do ilícito de improbidade administrativa. Há sim a prescrição em casos de ilícitos civis ( 5 anos).
Gestor reeleito - Acaso reeleito o gestor, o prazo prescricional apenas será iniciado após o término do segundo
mandato, ainda que tenha havido descontinuidade entre o primeiro e o segundo mandato, em razão de
anulação de pleito eleitoral.
Servidor Público - Se o agente for servidor temporário, aplicar-se-á a prescrição nos termos previstos no inciso I,
do artigo 23. Por outro lado, se o agente for servidor público efetivo, em exercício de cargo em comissão,
aplicar-se-á a prescrição nos termos do inciso II, do artigo 23.
21. Em relação ao terceiro que não detém a qualidade de agente público, incide também a norma do art. 23 da
Lei nº 8.429/1992 para efeito de aferição do termo inicial do prazo prescricional. De acordo com o entendimento
pacífico do STJ em consonância com a doutrina majoritária, o prazo prescricional será analisado da mesma forma
que o prazo aplicável ao agente público que tenha atuado em conluio com o terceiro.
Ademais, segundo o STJ, nas ações civis por ato de improbidade administrativa, interrompe-se a prescrição da
pretensão condenatória com o mero ajuizamento da ação dentro do prazo previsto em lei, ainda que a citação
do réu seja efetivada após esse prazo. Assim, se a ação de improbidade foi ajuizada dentro do prazo
prescricional, eventual demora na citação do réu não prejudica a pretensão condenatória da parte autora.
Ressalte-se que o STJ possui entendimento firmado que a LIA não possui comando a permitir a aplicação da
prescrição intercorrente nos casos de sentença proferidas há mais de 5 (cinco) anos do ajuizamento ou do ato
citatório na demanda.
22. Do procedimento - Qualquer pessoa poderá representar à autoridade competente para que seja instaurada
investigação sobre a prática de atos de improbidade. Ressalte-se que o art. 19, da LIA tipifica como crime a
representação contra agente público sabendo-se infundada.
Protocolada a petição inicial e, estando em ordem, o juiz irá notificar o réu para se manifestar por escrito,
podendo juntar documentos, no prazo de quinze dias. Tal manifestação ainda não será a contestação, mas uma
espécie de defesa prévia.
23. Após, analisando a manifestação do réu, é que o magistrado irá decidir se recebe ou não a ação de
improbidade. Acaso receba a demanda, o juiz irá determinar a citação do réu para apresentar contestação,
sendo certo que da decisão que receber a inicial, caberá agravo de instrumento.
Acaso rejeitada a ação de improbidade, poderá o Autor intentar recurso de apelação. Por outro lado, acaso
vários os réus e o magistrado receber a demanda em relação a uns e rejeitar com relação a outros, o recurso
cabível tanto da decisão que rejeita parcialmente a ação como da que recebe será o agravo de instrumento,
aplicando-se, à hipótese o princípio da fungibilidade.
24. Quando do recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa, deve o magistrado observar o
princípio in dubio pro societate: existindo meros indícios de cometimento de atos enquadrados como
improbidade administrativa, a petição inicial da ação de improbidade deve ser recebida pelo juiz. Assim, após o
oferecimento de defesa prévia, somente é possível a pronta rejeição da pretensão deduzida na ação de
improbidade administrativa se houver prova hábil a evidenciar, de plano: a inexistência de ato de improbidade, a
improcedência da ação ou a inadequação da via eleita. Ademais, o parágrafo 1º, do artigo 17, da Lei 8.429/92
veda a transação, acordo u conciliação nas ações de improbidade administrativa.
25. Do Cabimento de Medidas Cautelares – Com o intuito de resguardar o erário contra eventual desvio do
patrimônio dos réus, a Lei 8.429/92 prevê a possibilidade de decretação de indisponibilidade ou de sequestro de
bens do agente publicou ou de terceiros que tenham se beneficiado ilicitamente do ato.
Possível o deferimento de medida cautelar sem a oitiva do réu, inclusive antes do recebimento da petição inicial,
seja quanto à indisponibilidade de bens, seja quanto ao sequestro dos bens ou afastamento provisório do
agente. Em que pese os dispositivos da LIA preverem a indisponibilidade de bens apenas quanto aos atos que
causarem lesão ao patrimônio ou importarem Enriquecimento ilícito, uma interpretação sistemática leva-nos a
concluir que a indisponibilidade também pode ser aplicada nos demais atos de improbidade, mormente para
assegurar o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, se houver, e a multa civil.
A indisponibilidade dos bens pode ser decretada antes mesmo do recebimento da ação de improbidade e de
forma liminar, sem audiência do réu. Ademais, necessário demonstrar-se apenas a fumaça do bom direito,
visto que o perigo da demora é presumido, pela própria natureza do bem protegido. Desnecessário, inclusive,
que o seja demonstrado que o réu esteja dilapidando o patrimônio.
Além disso: a) A indisponibilidade dos bens pode recair sobre os bens adquiridos tanto antes quanto após a
prática do ato de improbidade;
b) Nas demandas por improbidade administrativa, a decretação de indisponibilidade prevista no art. 7º,
parágrafo único, da LIA não depende da individualização dos bens pelo Parquet, podendo recair sobre aqueles
adquiridos antes ou depois dos fatos descritos na inicial;
c) Necessária a individualização na medida de sequestro de bens prevista no artigo 1º, da Lei 8.429/92;
d) Há divergência entre as turmas do STJ acerca da indisponibilidade dos bens absolutamente impenhoráveis do
acusado. Contudo, defende-se que a medida de indisponibilidade de bens deve recair sobre a totalidade do
patrimônio do acusado, excluídos, contudo, os bens impenhoráveis.
e) A indisponibilidade deve recair sobre o patrimônio do réu de modo suficiente a garantir o integral
ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil
como sanção autônoma;
f) Assim, é possível que se determine a indisponibilidade de bens em valor superior ao indicado na inicial da
ação, visando-se garantir o integral ressarcimento acrescido de possíveis multas;
Ressalte-se que, nos termos do artigo 20, da Lei 8.429/92, a perda da função pública e a suspensão dos direitos
políticos apenas se efetivarão com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Contudo, o próprio
parágrafo único, do artigo 20, permite o afastamento do agente público do exercício do cargo, quando a medida
se fizer necessária à instrução processual.
26. A sentença da ação de improbidade será feita com base no artigo 12 da Lei 8.429/92, devendo o magistrado,
nos termos do parágrafo único analisar a adequação da condenação e a extensão do dano causado, assim como
o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Assim, poderá o magistrado aplicar as sanções previstas de forma isolada ou cumulada, de acordo com a
gravidade do fato. Além disso, o Superior Tribunal de Justiça pacificou entendimento segundo o qual:
a) em se tratando de direito sancionador e revelando-se patente o excesso ou desproporção da condenação de
primeiro grau, poderá o Tribunal local reduzir o valor da pena de multa aplicada, ainda que não tenha havido
pedido expresso no recurso;
b) as penalidades aplicadas em decorrência da prática de atos de improbidade administrativa podem ser revistas
em recurso especial desde que esteja patente a violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade,
não encontrando óbice na Sumula 7 (reexame de provas);
A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos
ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica
prejudicada pelo ilícito.
27. A aplicação das sanções previstas na Lei 8.429/92 independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio
público, salvo quanto à pena de ressarcimento, e também independe da aprovação ou rejeição das contas pelo
órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Por outro lado, as sentenças não podem fixar
penas inferiores ao mínimo previsto na Lei 8.429/92.
28. A Lei Complementar 157/2016 criou uma nova espécie de ato de improbidade administrativa: o ato de
improbidade decorrente de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário. Trata-se da
previsão do acrescentado artigo 10-A à Lei 8.429/92. Assim, será considerado ato de improbidade administrativa
a concessão de benefício tributário - ou a própria omissão do agente público quanto às isenções já concedidas -
em desacordo ao disposto dispositivo legal.
Explica-se. A Lei Complementar 116/2003 regula o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), de
competência dos Municípios e do Distrito Federal. Em tal norma, havia a previsão expressa da alíquota máxima
que poderia ser cobrada pelo ente tributante quando da ocorrência do fato gerador: 05 % (cinco por cento).
Contudo, em razão da guerra fiscal que tanto prejudica as relações entre os entes da Administração Pública,
bem como o planejamento das políticas públicas nacionais e regionais, o legislador editou norma prevendo
também a alíquota mínima que poderá ser aplicada quanto ao referido imposto. Assim, o legislador estabeleceu
no artigo 8º-A da LC 116/2003 a alíquota mínima do ISSQN: 02% (dois por cento). Além disso, nos termos do
parágrafo 1º, do referido dispositivo, o imposto não será objeto de qualquer burla a este limite mínimo, seja
através de redução da base de cálculo, ou concessão de crédito presumido. E, acaso o administrador municipal
descumpra a referida regra, estará incorrendo em ato de improbidade administrativa.
Exceções à Regra - A própria norma traz algumas exceções à regra, onde a concessão de benefícios fiscais em
valor inferior ao mínimo de 02% (dois por cento) será permitido. Eis as hipóteses de exceção:

7.02 – Execução, por administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção civil, hidráulica ou

elétrica e de outras obras semelhantes, inclusive sondagem, perfuração de poços, escavação, drenagem e
irrigação, terraplanagem, pavimentação, concretagem e a instalação e montagem de produtos, peças e
equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador de serviços fora do local da
prestação dos serviços, que fica sujeito ao ICMS) EXCEÇÃO DA EXCEÇÃO.

7.05 – Reparação, conservação e reforma de edifícios, estradas, pontes, portos e congêneres (exceto o

fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador dos serviços, fora do local da prestação dos serviços, que
fica sujeito ao ICMS).
16.01 - Serviços de transporte coletivo municipal rodoviário, metroviário, ferroviário e aquaviário de passageiros.
Elemento Subjetivo - Ressalte-se que, por não constar a possibilidade de ato culposo no texto da norma,
entende-se ser necessário o dolo para configuração do ato de improbidade previsto no artigo 10-A, da Lei
8.429/92. Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder,
aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei
Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.

Sanções - Já as sanções previstas na norma para os atos aqui destacados são: Não consta a expressão “por ato

doloso ou culposo”, a exemplo do que ocorre no artigo 10.

Perda da função pública;

Suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos;

Multa civil de até 3 vezes o valor do benefício financeiro ou tributário concedido;

Vigência da norma - A norma apenas terá vigência no prazo de um ano a contar da publicação das alterações,
conforme disposto no artigo 7º, da LC 157/2016: Art. 7o Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua
publicação.
§ 1o O disposto no caput e nos §§ 1º e 2º do art. 8o-A da Lei Complementar no 116, de 31 de julho de 2003, e no
art. 10-A, no inciso IV do art. 12 e no § 13 do art. 17, todos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, somente
produzirão efeitos após o decurso do prazo referido no art. 6o desta Lei Complementar.
Assim, apenas após 30 de dezembro de 2017 é que as alterações aqui discutidas passarão a ter vigência.

INSTRUMENTOS EXTRAPROCESSUAIS E EXTRAJUDICIAIS DA TUTELA COLETIVA

OBS.1: Extrajudicial – sem a interferência do poder judiciário.

OBS.2: Extraprocessual- sem a necessidade de um processo judicial.

Recomendação:
1. Regulamentada pela Resolução 164, CNMP.
A recomendação não possui caráter vinculativo. Possui viés unilateral.
Art. 15 (Resolução 23/07) - O Ministério Público, nos autos do inquérito civil ou do procedimento preparatório,
poderá expedir recomendações devidamente fundamentadas, visando à melhoria dos serviços públicos e de
relevância pública, bem como aos demais interesses, direitos e bens cuja defesa lhe caiba promover. Parágrafo
único. É vedada a expedição de recomendação como medida substitutiva ao compromisso de ajustamento de
conduta ou à ação civil pública.
2. Ela deva conter as razões que a motivaram, o prazo para seu cumprimento, bem como o prazo que o
destinatário possui para responde-la, isto é, informar se adotou ou não os atos recomendados.
3. A recomendação não pode substituir o TAC, porquanto não possui natureza de título executivo
extrajudicial. Caso ela não seja atendida, far-se-á necessário o ajuizamento de ação de conhecimento.
OBS: Em nosso ordenamento jurídico, o título executivo extrajudicial não é formado unilateralmente, exceto se
favorável a Fazenda Pública (ex.: certidão de dívida ativa).
4. Consoante disposto na resolução 164 do CNMP, não é recomendável que o aludido instrumento verse sobre
objeto judicializado, bem como que gere desatendimento de eventual decisão judicial já proferida.

Acordo de Leniência
1. É título executivo extrajudicial. Está previsto na lei de defesa da concorrência (artigos 86 e 87, ambos da lei
12.529 de 2011) e na lei anticorrupção (artigos 16 e 30, I, ambos da lei 12.846 de 2013).
2. Legitimidade para propositura:

Lei de defesa da concorrência: CADE

Lei anticorrupção: autoridade máxima de cada pessoa jurídica.

OBS: O Ministério Público é legitimado em ambos os casos.

Atenção! O rol de legitimados para propositura do TAC é maior.
3. Destinatários: A proposta de acordo de leniência será dirigida:

Somente as pessoas jurídicas, nos casos da lei anticorrupção;

Às pessoas físicas e jurídicas, nos casos da lei de defesa da concorrência.

4. O acordo de leniência é pressuposto processual negativo? A mera existência do acordo impede a propositura
de ação coletiva sobre os mesmos fatos?
Segundo disposto no artigo 30, I, da lei anticorrupção, o acordo, por si só, não impede o ajuizamento da ação
de improbidade.
O artigo 871, da lei de defesa da concorrência, por sua vez, estabelece que o acordo de leniência impede o
oferecimento de denúncia, bem como que seu cumprimento gera extinção da punibilidade.
Desse modo, nos casos mencionados no referido dispositivo, o acordo é um pressuposto processual negativo.
5. Relação entre o acordo e o regime prescricional:

Lei anticorrupção: conforme previsto no artigo 16, §9, a celebração do acordo gera interrupção da prescrição.

Lei de defesa da concorrência: segundo disposto no artigo 46, §2 c/c artigo 87, a celebração do acordo gera a

suspensão da prescrição.

Termo de Ajustamento de Conduta

1. O Termo de Ajustamento de Conduta é um acordo celebrado com o violador de determinado direito coletivo,
tendo a finalidade de impedir a continuidade da situação de ilegalidade, reparar o dano coletivo e evitar ação
judicial.
O compromisso de ajustamento de conduta é considerado instrumento de redução da litigiosidade, visto que
evita a judicialização por meio da autocomposição dos conflitos e controvérsias envolvendo os direitos de cuja
defesa é incumbido o Ministério Público e, por consequência, contribui decisivamente para o acesso à justiça em
sua visão contemporânea;
2. Qualquer legitimado para propor a Ação Civil Pública poderá firmar com os interessados termo de
ajustamento de conduta às exigências legais, cujo teor terá eficácia de título executivo extrajudicial, inclusive a
Defensoria Pública.

Trata-se de instrumento previsto no artigo 5º, parágrafo 6º, da Lei 7.347/85: Art. 5º Têm legitimidade para

propor a ação principal e a ação cautelar: (...) § 6º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos

interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante combinações, que terá
eficácia de título executivo extrajudicial.
3. O termo de ajustamento de conduta, por si só, é um título executivo extrajudicial (artigo 5º, §6º2, da Lei de
Ação Civil Pública). Todavia, se for celebrado no curso de uma ação coletiva, sujeitando-se a homologação
judicial, será título executivo judicial.
4. A resolução 179, CNMP3, estabelece ser o TAC um negócio jurídico. Não obstante, prevalece na doutrina o
entendimento de que o TAC é um ato jurídico.
5. Destinatário: Qualquer pessoa física ou jurídica, desde que seja responsável pela prática do ato ou para deixar
de praticar o ato que se imputa como lesivo ao ordenamento jurídico.
6. Tomador: Segundo dispõe o artigo 5º, §6, da lei de Ação Civil Pública, os órgãos públicos – MP, Defensoria
Pública e Fazenda Pública – são os legitimados a propositura de TAC.
Os demais legitimados à propositura de ação coletiva não podem propor TAC, porquanto são pessoas jurídicas
de direito privado. OBS! As Estatais são pessoas jurídicas de direito privado.
7. É possível celebrar TAC na seara da improbidade administrativa? O artigo 17, §1, da lei 8429/92 (lei de
improbidade), veda a transação, o acordo e a conciliação (a medida provisória 703 de 2015 revogou o artigo 17
da lei de improbidade, só que ela caducou em 2016). Todavia, segundo entendimento dominante, o termo de
ajustamento de conduta não é transação, acordo ou conciliação. Ocorre que parte da doutrina, sustenta que o
artigo 36º, §44, da lei 13140/15 (lei de mediação), revogou o artigo 17, §1, da lei de improbidade. No mesmo
norte, o artigo 1º, §2, da Resolução 179, CNMP, prevê a possibilidade da celebração de TAC na seara da
improbidade administrativa.

Poder de Requisição
O poder de requisição consiste na possibilidade do MP solicitar informações e documentos aos órgãos públicos
ou entidades privadas, ou ainda, deprecar diretamente a qualquer órgão de execução a realização de diligências
necessárias para a investigação.
Trata-se de previsão do artigo 8º, da LC 75/93: Art. 8º Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público

da União poderá, nos procedimentos de sua competência:

I - notificar testemunhas e requisitar sua condução coercitiva, no caso de ausência injustificada;
II - requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da Administração Pública direta ou
indireta;
III - requisitar da Administração Pública serviços temporários de seus servidores e meios materiais necessários
para a realização de atividades específicas;
IV - requisitar informações e documentos a entidades privadas;
V - realizar inspeções e diligências investigatórias;
VI - ter livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes à
inviolabilidade do domicílio;
VII - expedir notificações e intimações necessárias aos procedimentos e inquéritos que instaurar;
VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de caráter público ou relativo a serviço de relevância
pública;
IX - requisitar o auxílio de força policial.
O membro do Ministério Público será civil e criminalmente responsável pelo uso indevido das informações e
documentos que requisitar; a ação penal, na hipótese, poderá ser proposta também pelo ofendido,

subsidiariamente, na forma da lei processual penal (parágrafo 1º). Além disso, nenhuma autoridade poderá opor

ao Ministério Público, sob qualquer pretexto, a exceção de sigilo, sem prejuízo da subsistência do caráter sigiloso

da informação, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido (parágrafo 2º).

Por fim, cabe-nos destacar que: § 3º A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das

requisições do Ministério Público implicarão a responsabilidade de quem lhe der causa.

§ 4º As correspondências, notificações, requisições e intimações do Ministério Público quando tiverem como

destinatário o Presidente da República, o Vice- Presidente da República, membro do Congresso Nacional,

Ministro do Supremo Tribunal Federal, Ministro de Estado, Ministro de Tribunal Superior, Ministro do Tribunal de
Contas da União ou chefe de missão diplomática de caráter permanente serão encaminhadas e levadas a efeito
pelo Procurador-Geral da República ou outro órgão do Ministério Público a quem essa atribuição seja delegada,
cabendo às autoridades mencionadas fixar data, hora e local em que puderem ser ouvidas, se for o caso.

§ 5º As requisições do Ministério Público serão feitas fixando-se prazo razoável de até dez dias úteis para

atendimento, prorrogável mediante solicitação justificada.