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Inovação em Administração Pública - Ensaio

A boa administração começa aqui!

INOVAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Elaborado por:

Diógenes Lima Neto

Dezembro - 2010

Prof. M.Sc. Diógenes Lima Neto


Inovação em Administração Pública - Ensaio

Índice

I – Introdução 3

II - Inovação – em busca do conceito 4

III - Inovação, os movimentos de Reforma Governamental e as lições aprendidas 5

IV - Inovação governamental, “Public Value” e aprendizagem 8

V - Inovação na Gestão Pública e o Planejamento Estratégico 10 2

VI - Inovação no setor público e a perspectiva global 12

VII - Dificuldades na implantação da Inovação 13

VIII - Conclusão 15

Bibliografia 17

Prof. M.Sc. Diógenes Lima Neto


Inovação em Administração Pública - Ensaio

I - INTRODUÇÃO

Inovar. Este verbo, segundo o dicionário Priberam (2010), deriva do latim innovo (are),
significando renovar, e, desta forma, a palavra Inovação traz, segundo o mesmo dicionário, as
idéias de “introduzir novidades em”, “renovar”, “inventar” ou, ainda, “criar”. Mas qual a
importância deste, aparentemente, modesto conceito?

A buscarmos razões para nos preocuparmos com Inovação, podemos retroceder a


épocas pré-históricas, quando o Ser Humano não passava de um símio ancestral a vagar pelas
florestas e savanas do globo. O fato é que, desde o primeiro insight que nos tirou das trevas
até o que nos levou às estrelas, a civilização humana tem sido construída sobre inovações em 3
cima de inovações, num crescente cujo limite mal podemos intuir. Ela, a Inovação, nos deu a
lança, o uso do fogo e a roda, as quais, apenas para citar algumas, nos deram uma vantagem
descomunal na luta pela sobrevivência, desde então.

Desta forma, desde tempos imemoriais, temos associadas as idéias de Inovação e


Vantagem, de sorte que não é por acaso que as duas estejam imiscuídas no contexto de
qualquer empreendimento humano, especialmente no setor privado, onde a “luta pela
sobrevivência” da empresa é contínua e a vantagem competitiva é tudo. Neste contexto,
inovação freqüentemente resulta em grandes recompensas financeiras e uma maior fatia de
mercado (market share). Por esta razão, o setor privado tende a valorizar, promover e investir
em inovação, estando, assim mais preparada para assumir seus riscos inerentes.

Inovação, por outro lado, traz sempre um toque de instabilidade à situação corrente,
pois que rompe o status quo ao colocar à prova relacionamentos e comportamentos
estabelecidos. Neste sentido, Inovação requer imaginação, mas, também, uma elevada dose
de coragem e, conforme discutir-se-á mais adiante, tal fato levanta uma série de obstáculos a
sua implementação.

O setor público, por sua vez, possui, tradicionalmente, monopólio sobre diversos bens
e serviços e, por essa razão, não apresenta qualquer risco de falência ou de ser absorvido pela
concorrência. No entanto, conforme apresentaremos ao longo deste ensaio, praticamente em
todo o mundo civilizado este setor apresentou necessidade de reformas, ainda que por razões
e formas distintas. E não poderia ser diferente, pois, num mundo que avança rapidamente, ao
menos em termos tecnológicos e de comunicação, a informação é trocada instantaneamente
entre os mais diversos povos e culturas, de forma que, cada vez mais, a inoperância
governamental fica evidente e incômoda, seja ao compará-la com outros governos, seja ao
compará-la com o setor privado.

Neste último contexto, é intenção deste ensaio apresentar o tema Inovação dentro do
setor público, tanto sob a ótica de grandes acadêmicos, quanto sob a ótica de iniciativas reais
de inovação. Assim, para alcançar nosso intento, serão abrangidos os seguintes tópicos:

• Inovação – em busca do conceito;


• Inovação, os movimentos de Reforma Governamental e as lições aprendidas;
• Inovação governamental, “Public Value” e aprendizagem;
• Inovação na Gestão Pública e o Planejamento Estratégico;

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• Inovação no setor público e a perspectiva global; e


• Dificuldades na implantação da Inovação.

II - Inovação – Em busca do conceito

Inovação, na maior parte das vezes, nos traz à memória outras palavras e conceitos
que lhe são correlatas como tecnologia, pesquisa, desenvolvimeto, vantagem, liderança e
risco. No entanto, quando nos colocamos a pensar sobre o quê, exatamente, é uma Inovação,
vemos que uma definição objetiva não é tão trivial.
4
Entender Inovação como necessariamente relacionada a uma “nova tecnologia” é o
equívoco mais comum. Basta tomarmos uma das inovações mais importantes na história da
Humanidade, a roda, para vermos o quanto ela já mudou e evoluiu. A colocação de uma
camada de borracha ao redor da roda, por exemplo, foi uma inovação útil e interessante, mas
não foi uma “nova tecnologia”.

Allan Afuah (2009), neste sentido, nos lembra que Inovação, muitas vezes, diz respeito
a encontrar “novos modelos para se fazer negócios”. Diz ele:

“Innovation is not simply developing new technologies into new products or services,
but in many cases finding new models for doing business in the face of change.” (idem:2 , grifos
nossos)

Nesta colocação de Afuah, nota-se uma questão importante e inerente a qualquer


inovação e estamos a falar da palavra mudança. De fato, este aspecto é tão importante para o
conceito de Inovação, que alguns autores, como Tidd (Tidd et al., 2003:6), tratam ambas,
inovação e mudança, essencialmente como a mesma coisa. Davenport não chega a tal ponto,
mas, após apresentar uma série de definições e colocações de outros autores, também
observa que mudança é “o fio de ouro que tece todas as definições” (Davenport et al, 2006:
126), e destaca a importância do conceito de “inovação gerencial”, a qual seria a “aplicação
de novas idéias de gerenciamento para um melhor desempenho”. (idem, p. 128)

Para Everett M. Rogers (1995, apud Twente), um dos maiores teóricos sobre a Teoria
da Difusão da Inovação – TDI (ou IDT, do inglês Innovation Diffusion Theory), inovação é muito
mais do que uma mudança. Veja-se sua definição:

“An innovation is an idea, practice, or object that is perceived as new by an individual


or other unit of adoption.”(idem)

A despeito de todas estas definições de Inovação, quando inseridas no contexto de


Administração Pública e Governança, tais tornam-se muito mais ambíguas, como bem destaca
a Dra. Jean Hartley (Hartley, 2005):

“Here, innovation is not a physical artifact at all, but a change in the relationship
between service providers and their users. In such changes, judgments have to be made about
processes, impacts and outcomes, as well as products.” (Greenhalgh et al, apud Hartley 2005;
grifos nossos).

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No setor público, há de se considerar, ainda, o papel dos decisores políticos e da


estratégia de uso de conselheiros no processo de inovação. Tais têm um importância
considerável nos processos de implantação de inovações, as quais, quando muito extensas e
profundas assumem o caráter de reformas governamentais.

III - Inovação e os Movimentos de Reforma Governamental

Inovação, no entanto, apesar de todos os benefícios que lhe são normalmente


associados, não se trata de uma panacéia. Em verdade, como bem atesta Stephen James
(1997:22), inovação “nos traz uma abundância de desafios que são, ao mesmo tempo, 5
tecnológicos e gerenciais”.

De fato, a história da relação da Inovação com o Setor Público é um tanto conflituosa e


reflete, de maneira quase que perfeita, a evolução da relação deste com o conceito de
Cidadão. Ou, posto de outra forma, trata-se da própria história da evolução da Administração
Pública.

Independentemente do fato de serem monarquias ou repúblicas, democracias ou


ditaduras, capitalistas ou comunistas, o fato é que, de uma forma ou de outra, os governos
usam o argumento da prestação de serviço público, em maior ou menor grau, para
justificarem sua existência. Naturalmente, em países com maior participação democrática,
este aspecto torna-se algo relevante, pois que pode definir a continuidade, ou não, de um
determinado partido no poder, dado o clamor popular.

Segundo Jenifer Hart (1972), por exemplo, na Inglaterra de 1848 havia uma
insatisfação tal com os impostos e os salários do serviço público que poder-se-ia dizer que
havia um movimento, na população e na Casa dos Comuns, para uma “reforma financeira”.
Mas ocorreram, simultaneamente, inúmeros escândalos em diversos departamentos
administrativos como Alfândega e Serviços Florestais.

Em decorrência deste contexto, Sir Stafford Northcote e o Secretário Permanente do


Tesouro naquela altura, Charles Trevelyan, foram designados pelo governo britânico para
verificarem a operação e organização de todo o Serviço Civil inglês. Deste estudo resultou o
famoso Northcope-Trevelyan Report, de 1854, o qual continha basicamente quatro
recomendações inovadoras (Civil Service, 2010):

1. Recrutamento deveria ser inteiramente na base do mérito por exames


competitivos e abertos.
2. Entrantes deveriam ter uma boa educação “generalista” e deveriam ser
recrutados para um Serviço Civil unificado e não para um departamento
específico, a fim de permitir transferências interdepartamentais.
3. Recrutas deveriam ser postos sob uma estrutura hierárquica de classes e
graus.
4. Promoção deveria ser na base do mérito e não fundamentada em preferência,
patronage ou compra.

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Os Estados Unidos tardaram a implementar reformas parecidas, o que só efetivamente


ocorreu após o assassinato de seu presidente James Garfield, exatamente por uma pessoa que
procurava uma posição no serviço público por meio de patronage. Tal facto, agregado a outros
descontentamentos, provocou a edição o Pendleton Civil Service Act, de 1883, o qual
desobrigava os funcionários públicos de ter de contribuir para seus partidos, bem como criou
uma reduzida classe de servidores públicos os quais tinham de ser contratados com base no
mérito. (Donsanto, 2006)

Estes dois documentos, o ensaio inglês de Northcote-Trevelyan e o Pendleton Act


norte-americano, são, indiscutivelmente, marcos de inovação na relação Estado-cidadão e já
apontavam na direção das reformas que estariam por vir dali a cem anos. 6

De facto, ao longo desse período, muitos eventos importantes na história da


Humanidade ocorreram, dentre as quais destacamos: as 1ª e 2ª Revoluções Industriais; a
invenção do telégrafo, telefone, rádio e televisão; a Revolução Russa de 1917; as 1ª e 2ª
Guerras Mundiais; a Queda do Muro de Berlim; a invenção do telefone celular (telemóvel) e a
criação da rede mundial de computadores (internet). Todos estes eventos maiores, seguidos
de outros de efeitos similares, porém de menor dimensão, alteraram a percepção humana de
seu semelhante, bem como sua relação com o Estado.

Seguindo esta linha de raciocínio, argumenta a Dra. Karmack (2004), em seu excelente
artigo “Government Innovation Around the World”, que vários foram os vetores que
conduziram os governos ao redor do mundo a promoverem reformas inovadoras, entre as
quais destacar-se-iam:

• A “Revolução” de Margaret Thatcher, Primeira-ministra da Inglaterra entre os


anos de 1979 e 1990, atacou veementemente a burocracia britânica e, ao
assumir o poder, implementou diversas ações inovadoras para a época naquilo
que ficou conhecido como New Public Management (NPM). Entre estas ações,
destacam-se as privatizações, descentralizações e desregulamentações;
• A falta de confiança dos norte-americanos em seu governo, o qual
consideravam burocrático e dispendioso demais. A eleição de Ronald Reagan
em 1980, o qual também fazia duras críticas à burocracia governamental, foi
uma reação do cidadão norte-americano àquela situação. De fato, suas ações
inovadoras de redução de gastos do governo, de impostos e de
regulamentações, associadas a um forte controle monetário surtiram o efeito
desejado e foram apelidadas de reaganomics (Niskanen, 1988);
• O Tratado de Maastricht, que materializou a União Européia, trazia em seu
bojo uma série de orientações e determinações, especialmente aquela
concernente à unificação monetária. Para tanto, os Estados-membros
deveriam atender determinados critérios de caráter econômico a fim de,
efetivamente, ingressarem na moeda única. Tal os forçou a uma série de
ajustes estruturais governamentais, o que acabou por redundar em reformas
em larga escala;
• As instituições internacionais de financiamento, como Banco Mundial, FMI,
BID e OCDE, particularmente no início dos anos 1990, passaram a impor

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condições não somente financeiras a seus empréstimos, mas, também,


condições de boa governança e de “capacidade estatal”. Estas instituições, a
par dos desenvolvimentos do NPM nos países do Primeiro Mundo,
introduziam, em seus ensaios e recomendações, itens como “aumento da
competição nas instituições estatais”, “melhoria de pagamentos e incentivos”,
“participação e descentralização”, entre outras. (Kamarck, 2004:10);
• A Queda do Comunismo e a Nova Economia da Informação também são
apontados por Kamarck como impulsionadores das reformas governamentais
das décadas de 1980-90. Em verdade, a queda do comunismo, para além da
questão ideológica, significou a derrota da burocracia estatal para o
pragmatismo do mercado e, neste sentido, a abordagem mercadológica 7
tornou-se um paradigma a ser alcançado pelo setor público. Não bastasse isso,
a revolução das tecnologias da informação e comunicação ocorreu na mesma
época e o setor privado, sequioso que é de inovações, as absorveu
imediatamente e melhorou seus bens e serviços ofertados. Isto acabou por
deixar extremamente nítida a diferença da qualidade dos serviços do setor
público para com o setor privado, causando profunda insatisfação nos
cidadãos, os quais acabaram por exigir níveis similares de qualidade no setor
público; e
• A Competição Econômica Global, fortemente alimentada pela Nova Economia
da Informação, tornou-se acirrada em meados dos anos de 1990. A
informação, agora a correr livremente e rapidamente no mundo inteiro por
meio da rede mundial de computadores, tornou-se mais preciosa do que
nunca. Os limites dos países, especialmente do ponto de vista das empresas,
não fazem mais sentido e, desta feita, tudo é levado em conta. Questões como
ética, corrupção, legislação, propriedade intelectual, entre outras, tornam-se
relevantes e influenciam o custo dos produtos nacionais, diminuindo ou
aumentando suas chances de sucesso no mercado internacional. Neste
contexto, uma estrutura governamental robusta, eficiente, confiável e
transparente torna-se um ativo importante no portfólio das nações,
provocando, em diversos cantos do mundo, uma verdadeira onda de reformas
e de democratização.

Diante destas motivações, os diversos movimentos de reforma que se sucederam ao


redor do mundo, sob que nomenclatura fosse (NPM, “reinventing government”, “capacitação
do estado” ou “modernização do estado”), buscavam alcançar determinados objetivos de
caráter geral, entre os quais (Kamarck, 2004):

1. Governo que custasse menos, ou seja, que soubesse aproveitar melhor os recursos
escassos de que dispunha, bem como soubesse inovar na busca de novas soluções e
mais baratas.
2. Qualidade do governo, pois que, ao comparar com o setor privado, o cidadão tinha (e
ainda tem) uma clara percepção do quão distante estavam (e ainda estão) muitos dos
bens e serviços prestados pelo Estado. Não bastava fazer ou prometer fazer, havia,
agora, que se fazer e fazer bem feito.

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3. Governo profissional. Aqui, mais uma vez, entrava o padrão do setor privado, ou seja,
não havia mais espaço para serviço público sendo prestado por funcionários
amadores, admitidos na forma de patronage, indicações ou algo equivalente.
4. Governo digital. Fruto da Revolução da Tecnologia da Informação, a qual foi
rapidamente assimilada pelo setor privado, governos como Singapura e Coréia do Sul
estabeleceram verdadeiros benchmarkings na agilidade e correção na prestação de
informações e serviços públicos ao adotar, de forma inovadora, tecnologias digitais e
de computação.
5. Governo bem regulamentado foi, e continua sendo, o fruto mais evidente dessa fase
de reformas estatais. Na realidade, houve, de modo geral, um intenso processo de
simplificação das diversas regulamentações existentes, tornando mais fácil e imediata 8
a relação do cidadão com a estrutura governamental.
6. Governo honesto e transparente. Certamente a questão da honestidade de um
governo é algo bastante suscetível a discussões, porém a transparência é menos. De
qualquer forma, nos dias atuais, tanto a honestidade, quanto a transparência das
ações do governo, constituem ativos que influenciam de maneira direta os graus de
risco que lhe são imputados por diversas instituições financeiras e, por via de
conseqüência, nas taxas de juros que lhe serão cobradas. Desta forma, tornava-se mais
barato, para um país de governo honesto e transparente, tomar empréstimos ou fazer
negócios no comércio internacional.

IV - Inovação Governamental, “Public Value” e Aprendizagem

Como vimos no tópico anterior, a Inovação no âmbito do governo (ou, dito de outra
forma, no âmbito da Administração Pública) foi fruto de uma série de motivos os quais
acabaram por redundar num profundo processo de reforma do Estado, tanto em nível de
estrutura, quanto em nível de bens e serviços oferecidos aos seus cidadãos. Stephen James, ao
enfocar a importância dessas inovações, foi taxativo ao afirmar que

“Individual countries that are not promoting and nurturing technological and
managerial innovation within their industries and governments may easily find themselves
with a declining GNP and thus a declining standard of living for their citizens as we forward
toward the challenges of the 21st century.” (James, 1997:22; grifos nossos)

Esta colocação de James, no entanto, nos apresenta um ponto extremamente


relevante que é o “padrão de vida de seus cidadãos”. De fato, dentro do contexto de
Administração Pública, as ações e programas do governo devem buscar um, e somente um,
objetivo, qual seja, o bem-estar de seus cidadãos. Conforme já tivemos oportunidade de
argumentar, um governo só tem sentido de existir se for para cumprir o bem público, ou seja,
de ter “valor público”, ou, no termo original em inglês, “public value”.

Mas o que seria, precisamente, o “public value”? Quem o define? Com base em que
processo? Não é objetivo deste ensaio entrar no mérito destas questões, sendo suficiente, por
ora, deixar estas questões para reflexões de nossos eventuais leitores. De qualquer forma,

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para simplificarmos o tema, vamos nos socorrer da definição de Gavin Kelly, Geoff Mulgan e
Stephen Muers, qual seja:

“Public value refers to the value created by government through services, laws
regulation and other actions.” (Kelly et. al, 2002:4)

O “public value”, como se pode imaginar, guarda uma relação estreita com a
percepção que os cidadãos têm da relação “ceder recursos e poderes ao Governo” versus
“benefícios oferecidos por esse mesmo governo”. Nesse sentido, Mark Moore (2005)
identificou três dimensões do processo de inovação que podem influenciar a percepção de
aumento do “public value” alcançado para uma determinada organização pública, a saber:
9
1. Dos resultados esperados, em que se busca:
• Melhorar os métodos para a realização de sua função básica (aumento da
produtividade);
• Explorar as vantagens do abandono da “padronização” de atendimento em
favor da adaptação e personalização de seus procedimentos básicos
operacionais para atender as demandas das circunstâncias variadas e clientes
(maior personalização das operações da agência);
• Inovação estratégica, na medida em que a organização é reposicionada em seu
ambiente, alterando o seu conjunto de atividades e melhorando os seus
serviços.

2. Do agente responsável pela inovação, donde se constata que o:


• Funcionário eleito possui legitimidade para inovar, porque continua a prestar
“contas” ao povo por meio das eleições; e
• Funcionário de carreira, que possui o direito de inovar em função de seus
conhecimentos e experiência, ao procurar formas de melhorar o desempenho
da sua organização.

3. Do ambiente institucional, donde se notam duas situações distintas:


• Organizações focadas em tecnologia de ponta que podem resolver o problema
de desempenho de outras organizações e das “indústrias”; e
• Organizações de aprendizagem, que aparentemente possuem condições de
melhorar suas operações por meio do acúmulo diário de pequenas inovações,
resultando em uma mudança importante no desempenho global das
organizações.

Por fim, Moore (idem), apresenta, ainda, dois modelos diferentes de processos de
inovação no Setor Público. O primeiro modelo é aquele em que o processo de inovação ocorre
ao nível de indústria e onde, basicamente, as inovações fundamentais são aquelas que podem
transformar a abordagem global do governo para um problema ou política. Outro ponto que
merece destaque, neste modelo, é que a inovação aplicada atinge uma importância
significativa através do aumento da importância da organização que detém a tecnologia eficaz,
e não por meio do processo de difusão de uma organização.

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Já, em seu segundo modelo de inovação, conhecido por Organizações Inovadoras e


Melhoria Contínua ou Organizações de Aprendizagem, Mark Moore estabelece a
diferenciação, do ponto de vista de inovação, conforme tabela abaixo, entre organizações
públicas e organizações privadas. Note-se:

Organização Pública Organização Privada


Apenas implementa as idéias inovadoras, não Cria e implementa as idéias inovadoras.
as criam.
Objetos importantes de planejamento e Atenção gerencial é dada ao desempenho
cálculo são as políticas, incluindo o seu organizacional, incluindo a posição da
desenvolvimento e implantação. organização no ambiente.
Valoriza as pessoas que tem as idéias, ao Valoriza as pessoas que trazem as idéias de 10
invés daquelas que as executam. fruição (como executar), ao invés daqueles
que as têm.
Considera que as pessoas que estão no topo Considera que as melhores fontes de idéias
da organização são as melhores fontes de são as pessoas que trabalham na linha de
idéias para proporcionar mudanças na frente de execução, pois estão aptas a ver que
maneira de pensar e agir sobre determinado mudanças relativamente modestas no
problema (mudanças em políticas). processo, e na maneira de interagir com os
clientes, em particular, podem proporcionar
melhorias significantes no desempenho.

V - Inovação na Gestão Pública e o Planejamento Estratégico

De modo geral, conforme já observava Davenport, nos últimos tempos

“[…] there has been a fundamental change from the industrial economy to the
innovation economy, and that this has particular implications for strategic management and its
traditional dimensions.” (Davenport et al, 2006: 15)

De fato, o setor privado tem um longo histórico do uso do Planejamento Estratégico


com ferramenta na busca de vantagem competitiva. No entanto, seria esta motivação
aplicável ao setor público? Nominalmente, sim, mas com um significado diferente, decerto.

Vantagem competitiva num contexto burocrático tradicional de Administração Pública


talvez não faça muito sentido, porém, ao introduzirmos as noções da New Public Management
- NPM, o contexto se modifica bastante. Da mesma forma, há que se lembrar que, nos dias
atuais, a Administração Pública deve buscar a vantagem competitiva do seu país como um
todo. Neste sentido, inovações no setor público que barateiem a máquina pública, aumentem
a participação do cidadão e garantam a ética e a transparência no uso dos recursos públicos,
entre outras, acabam por colocar o país no mapa dos investidores internacionais, alavancando
a riqueza e o bem-estar da população.

Como se conclui, o uso do Planejamento Estratégico no setor público faz sentido, mas
até que ponto isto é uma realidade? O que leva, efetivamente, o administrador público a optar
pelo uso dessa ferramenta como uma inovação? Para tentar responder a estas questões, Berry
(1994) efetuou uma investigação cuidadosa.

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Primeiramente, definiu plano estratégico como “um processo de gestão que combina
quatro factores básicos” (idem, p. 323), a saber:

a) definição clara da missão da organização;

b) identificação e avaliação do ambiente externo à organização na prossecução dos


propósitos e operações;

c) A determinação de objectivos e metas numa perspectiva de 3/5 anos; e,

d) Definição de estratégias para a prossecução desses objectivos


11
Em seguida, tomando por base as explicações fornecidas pelos responsáveis de
organizações públicas acerca das razões que motivaram a adopção de planos estratégicos no
período compreendido entre 1970 e 1991, de acordo com a National Survey on Strategic
Planning in State Government Agencies, Berry conseguiu levantar quatro
motivadores/explicações para a adoção de Planejamento Estratégico na Administração Pública
e suas agências, a saber:

1. Difusão regional

O estudo mostrou que os gestores públicos tendem a adoptar planos estratégicos


numa relação directa com a adopção de planos estratégicos por gestores de
organizações públicas vizinhas.

2. Ciclo de liderança das agências

A adopção de um plano estratégico decorre do ciclo governativo. O governo e os


gestores públicos adoptam planos estratégicos primordialmente no primeiro ano após
o início de um novo ciclo governativo; e, no primeiro ano após o início de um ciclo
governativo reeleito.

3. Orientação da agência

Os gestores, de organizações públicas, tendem a adoptar planos estratégicos numa


proporção directa com o nível de relacionamento dessas organizações com o sector
privado.

4. Recursos da agência

O estudo mostrou que a dimensão e a capacidade financeira influem positivamente na


propensão para a adopção de planos estratégicos. No entanto, se a capacidade
financeira se mantiver constante, a dimensão da organização começa a ter um efeito
cada vez menor nessa propensão.

O estudo de Berry, como se observa, apresentou resultados interessantes sobre o


tema, porém, apesar de ter levado em conta mais de 260 agências e ter coberto um período
de mais de 10 anos (1980-1991), ainda não pode ser considerado conclusivo, pois que se
resumiu a investigar tão somente o serviço público norte-americano. Como fica a questão da
inovação numa perspectiva global?

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VI - Inovação no Setor Público e a Perspectiva Global

Conforme apresentamos neste ensaio, o estudo de Moore (2005) identificou três


dimensões que influenciam a percepção do “public value” alcançado, que são:

1. Resultados esperados;
2. Agentes responsáveis pela inovação;
3. Ambiente institucional.

Especialmente no que diz respeito à dimensão Agentes, Moore (2005) captou que os
principais incentivadores das inovações poderiam ser Eleitos ou de Carreira. No entanto,
Borins (2001) acabou por ter uma conclusão diferenciada da de Moore (idem). Para tanto, ele 12
efetuou um inquérito junto aos concorrentes finalistas das seguintes iniciativas de premiações:

• State and Local Governement Innovations Awards do Ford Foundation-Kennedy School


(Ford-KSG), no período compreendido entre 1990 e 1994;
• Innovations in American Government Award, do Ford-KSG, no período compreendido
entre 1995 e 1998;
• Public Management Innovation Award, do Institute of Public Administration of Canada
(IPAC), no período compreendido entre 1990 e 1994; e
• International Innovations Award, da Commonwealth Association for Public
Administration and Management (CAPAM), no período compreendido entre 1990 e
1994.

Com base nos resultados obtidos, Borins procurou identificar:

a) Características das inovações;


b) Responsável pela inovação;
c) Razões que conduziram à inovação; e
d) Cenário que potenciou a inovação.

Tal estudo, ao seu término, lhe permitiu concluir que as principais características das
inovações são, por ordem de resultados observados:

1. Sistémicas;
2. Utilização de novas tecnologias de informação;
3. Melhoria de práticas organizativas;
4. Melhoria de serviços aos cidadãos e à comunidade; e,
5. Decorrentes de parcerias com o sector privado;

Na análise aos responsáveis das inovações foi verificado que os grandes obreiros não
eram políticos ou os elementos de cúpula da agência, mas, antes, os responsáveis intermédios
ou funcionários de linha, contrapondo-se ao resultado de Moore (2005), conforme
antecipamos.

Mostrou, também, que as inovações partiam mais de problemas internos do que de


crises, contrariando o pressuposto que os serviços públicos, por serem monopolistas, tendem
a adaptar-se lentamente a situações conjunturais de mercado (oferta versus procura).

Face as suas duas hipóteses iniciais, quais foram, (a) adopção de planos estratégicos; e
(b) processo de grupo, concluiu que a que a inovação era mais frequente como resultado da

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adopção de planos estratégicos, reforçando a importância do tema na alta cúpula da


Administração Pública e, em certo sentido, corroborando os estudos de Berry (1994).

VII - Dificuldades na implantação da Inovação

No que diz respeito à relação INOVAÇÃO e ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, de fato há uma


certa incongruência entre estes dois conceitos, sobretudo pelo aspecto burocrático desta
última, mas não se pode dizer que sejam opostos. Organizações que lidam com Inovação não
podem prescindir de Burocracia se não quiserem ser caóticas e, por outro lado, organizações
eminentemente burocráticas não podem prescindir de Inovação se não quiserem ficar 13
obsoletas, anacrônicas e inúteis.

Dito isto, analisemos a questão com maior cuidado. As organizações burocráticas,


segundo Beetham (1996), possuem algumas características que lhes são bastante comuns, a
saber: hierarquia, continuidade, impessoalidade e especialização. No que diz respeito à
continuidade, esta característica, em particular, torna as organizações burocráticas avessas a
mudanças. Porém a realidade sempre fala mais alto, e, sejam organizações públicas, sejam
privadas, todas foram forçadas, particularmente nos últimos trinta anos, a evoluir para
sobreviver.

No caso das organizações públicas, por exemplo, conforme já destacamos, a onda de


reformas governamentais do Estado, iniciada no final dos anos de 1970, forçou os governos a
buscarem formas inovadoras de alcançar o bem público, fosse para gastar menos, fosse para
aumentar disponibilidade e a qualidade dos serviços oferecidos, fosse para dar maior
transparência aos atos do governo. Já no caso das organizações privadas, inovação sempre foi
uma palavra de ordem, posto que a concorrência é a tônica do mercado, acentuada, nos vinte
anos últimos, pela revolução na área de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), a qual
tornou virtualmente qualquer negócio sujeito à concorrência global. Desta forma, alguns
monopólios locais, estatais ou privados, foram simplesmente colocados em causa.

No entanto, esta questão não é nova. Victor A. Thompson (1965), já na década de


1960, detectou a dificuldade de se viabilizar a criatividade e a inovação em estruturas
burocráticas. Ele percebeu que, como parte da ideologia das organizações burocráticas, há
algo como uma “fonte de legitimidade” de onde são emanadas todas as ordens e também para
onde são encaminhados todos os casos que não se enquadram nas rotinas estabelecidas.
Desta forma, nota-se que, em organizações deste tipo, os conflitos não são algo esperado (ou
desejado), de forma que não são legitimados e, por conseguinte, a organização não possui
quaisquer mecanismos formais para a legitimação e negociação de conflitos (ou anomalias,
como diria Thomas Khun). Em assim sendo, esta inabilidade acaba por oprimir a criatividade,
promovendo, claro, a conformidade.

Adicionalmente a isto, Thompson alertou para fato de que o conflito levanta questões
difíceis, trazendo incertezas, o que origina outros problemas. Não raramente, os conflitos
pedem pluralismo, ou seja, mais pessoas envolvidas, uma vez que necessitará de outras forças
mais afetas ao problema e que também buscam soluções. Em organizações burocráticas, a
progressão dos indivíduos, bem como as eventuais recompensas que receberão, dependem

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fortemente de sua conformidade às regras estabelecidas. De mais a mais, seu sucesso (ou
insucesso) é determinado pelo superior hierárquico, donde se conclui que, de fato, o
comportamento mais seguro é mesmo o de conformidade.

Outro ponto levantado por Thompson e que dificulta a Inovação em estruturas


burocráticas diz respeito ao fato de que soluções novas sempre soam ameaçadoras, já que
balançam as estruturas de status e poder dentro da organização. Isto é sintomático em
contextos em que objetivos menores (departamentais ou mesmo pessoais) são mais
valorizados do que os objetivos da organização, levando a um paroquialismo pernicioso, uma
vez que impedirá a acumulação dos recursos necessários para a inovação, bem como impedirá
os indivíduos de receberem inputs importantes para novas idéias. 14

Diante deste quadro, é fácil concluir, assim como Thompson, que quanto menos
burocratizada estiver a organização, maior será o conflito e a incerteza, mas, também, a
inovação. Desta forma, há que se buscarem mecanismos que garantam ao indivíduo
independência, liberdade e segurança necessárias à criatividade e isto só é possível se rejeitar-
se, em alguma medida, o conceito monolítico de organização.

Neste sentido, Thompson listou algumas condições para facilitar e viabilizar os


processos de criatividade e inovação dentro das estruturas burocráticas, a saber:

Condições Gerais:

• Recursos para a inovação – dinheiro, tempo e habilidades;


• Difusão da incerteza para estimular a procura de novas idéias;
• Difusão de idéias;
• Relacionar objetivos individuais com objetivos da organização; e
• Atmosfera criativa sem pressões.

Condições Estruturais:

• Organização menos formal;


• Comunicação livre;
• Descentralização da destinação de recursos;
• Menor estratificação na organização;
• Processos de grupo mais abertos; e
• A departamentalização deve manter o paroquialismo ao mínimo.

Tomando-se por base as considerações de Thompson, é fácil notar que, no que diz
respeito à inovação em ambiente de Administração Pública, tal será mais provável em
ambientes de liberdade de ação e expressão, ou, em outras palavras, em ambientes
democráticos. Não por acaso, segundo a Businessweek (2010), das 30 (trinta) nações mais
inovadoras, 29 (vinte e nove) são democracias representativas, excetuando-se somente a
China, porém incluídas Suécia, Noruega, Portugal, França e Espanha, apenas para citarmos
algumas.

A questão do ambiente com liberdade de movimento e de troca de informações é de suma


importância para difusão da inovação. Para Rogers (1995), a Difusão se diferencia da

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Disseminação porque esta última é fruto de um planejamento, ao passo que a primeira é


casual e espontânea. Assim, Rogers define a Difusão como

“… the process by which an innovation is communicated through certain channels over


time among the members of a social system. Diffusion is a special type of communication
concerned with the spread of messages that are perceived as new ideas.”(idem, grifos nossos)

Pela definição acima, nota-se que a difusão possui 4 (quatro) elementos fundamentais que
são: a inovação em si, os canais de comunicação, o tempo e o sistema social. Sem estes, a
difusão simplesmente não ocorre, e a inovação não será adotada.

Rogers (Rogers e Scott, 1997) também enumerou as características que influenciam a taxa 15
de adoção de uma dada inovação, a saber:

1. Vantagem relativa, que diz respeito ao grau com que uma inovação é percebida como
melhor do que aquela abordagem que pretende superar. Seu parâmetro de
comparação pode ser de diversas naturezas como econômico, financeiro, prestígio
social, conveniência e satisfação. Quanto maior a vantagem relativa, maior a
probabilidade de uso.
2. Compatibilidade, por sua vez, que se refere ao grau com que uma determinada
inovação é consistente com os valores correntes, experiências passadas e
necessidades dos potenciais adotantes. Se uma inovação for incompatível com os
valores e normas do sistema social em que se inserirá, certamente ela será muito lenta
ou simplesmente não será adotada. Quanto maior a compatibilidade, maior a
probabilidade de uso.
3. Complexidade diz respeito ao nível com que uma inovação é percebida como difícil de
entender e usar. Certamente, as inovações mais simples e diretas, que requerem uma
baixa curva de aprendizado serão rapidamente adotadas. Quanto maior a
complexidade, menor a probabilidade de uso.
4. Testagem, por outro lado, está relacionada a “controle de danos”, ou seja, em que
medida um potencial adotante pode experimentar uma certa inovação sem assumir
altos riscos (pessoais ou de qualquer outra espécie). Quanto maior o grau de
testagem, maior a probabilidade de uso da inovação.
5. Visibilidade, por fim, refere-se ao grau em com que os resultados de uma inovação são
visíveis a outros indivíduos. A visibilidade estimula a discussão com parentes e vizinhos
do adotante, pois que requererão a sua análise e considerações acerca da inovação.
Quanto maior a visibilidade, maior a probabilidade de adoção de uma inovação.

Conforme pode-se observar, todas estas características apontadas por Rogers (idem) são
compatíveis tanto com o contexto do setor privado, quanto com o do setor público. Desta
feita, se as citadas características não forem atendidas num nível adequado, ou os quatro
elementos da difusão não existirem, dificilmente se alcançará a plenitude na implantação de
uma inovação, qualquer que seja o setor do qual estejamos a falar.

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Inovação em Administração Pública - Ensaio

VIII – CONCLUSÕES

Diante do que foi exposto no presente ensaio, observa-se que o conceito de inovação
é algo amplo e envolve não somente artefactos em si, como é comum no setor privado, mas,
principalmente, novas abordagens para a solução de um problema. Em última análise, envolve
mudança.

No setor público, no entanto, inovação diz respeito, também, à relação do cidadão


com o Estado. Neste sentido, uma onda de reformas iniciada na década de 1980 e que, por
que não dizer, perdura até hoje, procura melhorar os bens e serviços oferecidos pelo Estado,
bem como o uso mais eficiente da máquina pública. 16
Neste mesmo contexto, vimos que se insere o conceito de “public value”, objetivo
maior da Administração Pública, a qual procura atingi-lo de diversas formas, inclusive por meio
de um Planejamento Estratégico adequado. Neste mesmo tom, também notamos que muito
da inovação no setor público vem de níveis intermédios, e não tanto dos níveis mais altos,
como era de se esperar.

Relativamente aos óbices à implantação de inovações, vimos que tal decorre do fato
de que estas têm, como principal característica, a mudança e, sendo assim, tende a alterar as
estruturas de poder vigentes e por em causa o modus operandi corrente.

Desta feita, conclui-se que inovação é algo inerente a qualquer organização humana e,
em especial, àquelas relativas à Administração Pública, ainda que se encontrem dificuldades,
aqui e acolá, em sua implantação, uma vez que mudança é uma constante da vida.

Prof. M.Sc. Diógenes Lima Neto


Inovação em Administração Pública - Ensaio

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