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CADERNOS IPPUR
Ano XII, N o 1
Jan- Jul 1998
Indexado na Library of Congress (E.U.A.)
e no Índice de Ciências Sociais do IUPERJ.
Irregular.
Continuação de: Cadernos P UR / U FR J
ISSN 0103-1988
Carlos A. de Mattos
Carlos B. Vainer
O texto discute as questões da cidade The text discusses the problems of con-
contemporânea ante os desafios da in- temporary cities that are facing the
tolerância crescente, tendo por base o challenge of a growing intolerance, from
pensamento clássico de Wirth e Simmel the perspective of the classical theory of
e as características recentes do urba- Wirth and Simmel and the recent charac-
nismo como prática e projeto. Buscando teristics of urbanism both as a practice
pensar os fundamentos de uma utopia and as a project. By an effort to think
urbana que inclua a cidade tolerante the foundations of an urban utopia
entre seus objetivos, sem fetichizar a his- which places the tolerant city within its
tória ou fazer do futuro a reiteração rea- objectives, without making a fetish out
lista do presente, o autor ressalta o papel of history and without considering the
transformador dos sujeitos sociais que future as a realistic reproduction of the
procuram fazer do direito à cidade uma present, the author highlights the trans-
condição da existência social. A cons- forming role of social subjects who try
trução da cidade justa e tolerante deverá to build the right to the city as a basic
Cadernos IPPUR 9
fazer-se acompanhar, porém, do exercí- condition for the society existence. The
cio da crítica dos processos que engen- building of a fair and tolerant city should
dram e reproduzem a cidade injusta e be done together with a critical view of
intolerante e do exercício de encontros the processes that generate and repro-
autênticos e irredutíveis ao simulacro do duce the unfair and intolerant city and
marketing urbano. also with the exercise of encounters that
are both truthful and irreducible to the
simulacrum of city marketing.
Rebecca Abers
Diversos trabalhos recentes sugerem que Much recent work has suggested that or-
o nível de organização da sociedade civil ganized civil society is most likely to de-
se desenvolve mais facilmente no con- velop in the context of a minimalist state
texto de um “Estado mínimo”, que exige that requires communities to help them-
que as comunidades se mobilizem para selves. This paper argues, however, that
suprir as próprias necessidades. Este ar- state action can play a positive and
tigo argumenta, no entanto, que a atua- proactive role in promoting community
ção estatal pode ter um papel positivo e empowerment. Through a study of the
direto no empowerment de comunida- “Participatory Budget” policy of the mu-
des. Por meio do estudo do “Orçamento nicipal government of Porto Alegre, the
Participativo” da Prefeitura Municipal de paper shows how participatory decision-
Porto Alegre, o artigo mostra como o making can promote the expansion of
processo decisório participativo pode civic networks. Focussing on one region
fomentar a expansão de redes cívicas. of Porto Alegre, the paper examines how
Focalizando uma região específica da the Participatory Budget weakened cli-
cidade, o artigo examina como o Orça- entelist traditions in neighborhood asso-
mento Participativo enfraqueceu tradi- ciations, pressuring them to open up to
ções clientelistas em associações de broader membership and more demo-
10 Resumos / Abstracts
Rose Compans
Este artigo trata dos novos arranjos This article discusses the new institu-
institucionais entre os setores público e tional arrangements between public and
privado que estão sendo propostos para private sectors being proposed for im-
a implementação de um grande projeto plementation of a master project of
de renovação urbana na antiga zona urban renovation of the old port area in
portuária do Rio de Janeiro. Primeira- the city of Rio de Janeiro. First, the au-
mente, a autora contextualiza a difusão thor analyses the diffusion of the idea of
da idéia da parceria público–privado public-private partnership in the frame-
dentro de um quadro de crise econô- work of an economic crisis; the disen-
mica; o desengajamento dos estados gagement of national States from urban
nacionais nas problemáticas urbanas; a problematic; the amplifications of the
ampliação das responsabilidades dos responsibilities of local governments;
governos locais; e o acirramento da and the intensification of competition
competição entre cidades. Em seguida, between cities. Finally, the text examines,
no caso especificamente estudado, exa- in the case studied, the objectives, the
Cadernos IPPUR 11
Rob Atkinson
O texto discute criticamente o conceito The paper discusses critically the concept
de exclusão social e seu uso na configu- of social exclusion and its use with refer-
ração de estratégias de regeneração ur- ence to urban regeneration strategies
bana, sugerindo que há falta de clareza that assign a central role to partnership
quanto ao significado de termos como and community participation. It suggests
parceria e participação comunitária, that too often there has been a lack of
notadamente pela desconsideração da clarity over the meaning of these terms,
natureza conflitual e dos limites das es- an unwillingness to acknowledge the po-
tratégias que têm por base tais noções. tentially conflictual nature of partnership
Nesse contexto, o sucesso das políticas and participation and the limitations of
de combate à exclusão urbana mostra- such strategies. It is argued also that the
se fortemente dependente do desenvol- success of policies to combat urban
vimento da economia internacional e social exclusion will be strongly influ-
das políticas econômicas e de bem-estar enced by developments on the interna-
de cada nação, requerendo estratégias tional economy and the economic and
regionais que tentem limitar os excessos welfare policies of individual nations.
maléficos da competição interurbana.
Alain Bourdin
Carlos A. de Mattos
Orígenes y antecedentes
Para poder analizar la situación, los pro- empezaron a implementar los primeros
blemas y las perspectivas de los progra- programas de esta naturaleza, quienes
mas de enseñanza sobre desarrollo y los impulsaron lo hicieron bajo la fuerte
políticas urbanas y regionales en Améri- influencia de las experiencias que enton-
ca Latina, resulta necesario situar clara- ces se estaban cumpliendo en los países
mente los orígenes de esta actividad, los centrales, donde progresivamente el
fundamentos que marcaron su naci- pensamiento y las recetas keynesianas
miento y los cambios que han afectado habían venido ganando espacio. De
su posterior evolución. hecho, la preocupación por hacer frente
mediante políticas públicas a los proble-
En lo que respecta a los orígenes mas urbano-regionales tuvieron consi-
importa destacar que, cuando hacia derable relevancia en las discusiones y
fines de los 50 y comienzos de los 60 se en las propuestas sobre crecimiento y
1
La experiencia cumplida por la Tennessee Valley Authority en la cuenca del Río Tennessee en
los Estados Unidos puede considerarse como pionera en esta materia. Encuadrada en el New
Deal impulsado por el Presidente Roosevelt para enfrentar las secuelas de la crisis del 29,
tuvo desde entonces una significativa y prolongada influencia en muchos países latinoame-
rica no s.
2
Si bien sería posible identificar algún tipo de “política regional” en la época de la Colonia y,
en especial, en el largo periplo oligárquico del Siglo XIX, especialmente en el esfuerzo por
lograr una mayor integración económico-territorial y por configurar mercados internos, ello
no puede ser asimilado a lo que actualmente se entiende como política de crecimiento (o
desarrollo) regional, cuyo propósito principal es atenuar las desigualdades interregionales.
Carlos A. de Mattos 17
pales (Ver Cuadro 1): el primero, cuando y las propuestas básicas emanadas de
la influencia procedió principalmente de cada uno de esos cuerpos teóricos inci-
las ideas y recetas keynesianas; el segun- dieron decisivamente en la elección de
do, cuando estas fueron desplazadas por los criterios para diseñar políticas orien-
teorías y modelos de corte neoclásico y tadas a promover el crecimiento y/o de-
el tercero, que parece estar perfilándose sarrollo regional. La revisión de los hitos
actualmente, donde el influjo procede centrales de esta historia puede suminis-
de un conjunto de nuevos modelos que trarnos elementos de juicio para com-
destacan el carácter endógeno del creci- prender la evolución de los procesos de
miento. Los supuestos, las explicaciones enseñanza en este campo.
Cuadro 1
Momentos de las Teorías del Crecimiento Económico
Primer momento:
“la era de oro del intervencionismo”
Aún cuando en algunos países latino- vención exógena al mercado, con el
americanos, las políticas de crecimiento propósito de sostener la demanda y pro-
de cuño keynesiano comenzaron apli- mover el crecimiento y el empleo. Ya
carse ya en la década de los 30, su mani- Keynes había destacado que el objetivo
festación más nítida y vigorosa, tanto a fundamental de la política económica
nivel nacional como regional, recién era el de aminorar el aumento del de-
puede observarse en los años de la pos- sempleo que era, al fin de cuentas, el
guerra y, especialmente, desde co- problema que más le preocupaba. En
mienzos del decenio de los 60. En ese consecuencia, desde entonces se asignó
proceso, jugaron un papel de indiscu- al Estado un papel central en el diseño
tible importancia las ideas de la CEPAL, y aplicación de la política requerida para
que adquirieron legitimidad formal al la conducción del proceso de desarrollo
amparo de la Alianza para el Progreso, económico y social, conforme a objeti-
cuyo documento medular sancionado vos preestablecidos.
en 1961, la Carta de Punta del Este,
preconizó la planificación del desarrollo El resto de las ciencias sociales no
económico y social como medio para fue ajeno a esta concepción general.
superar los principales problemas de los Tanto en el campo de la sociología como
países de esta región. en el de la ciencia política, también ganó
terreno la convicción de que era factible
Estos procesos constituyeron una el ejercicio de una suerte de ingeniería
natural prolongación de las ideas que social, fuese para cumplir el papel de
se habían ido imponiendo en los países “parteros de la historia” con capacidad
centrales desde los años siguientes a la para poder acelerar el “inevitable adve-
Gran Depresión. En los diversos mode- nimiento de la nueva criatura socialista”,
los keynesianos y poskeynesianos que o para asegurar, conforme a objetivos
marcaron el rumbo de las estrategias y previamente establecidos, un verdadero
políticas macroeconómicas, una con- “desarrollo económico y social” en el
vicción medular estuvo continuamente seno del capitalismo. En otras palabras,
presente: el funcionamiento espontáneo se aceptaba que era posible avanzar
de las economías de mercado desembo- hacia una mayor “racionalidad material”
ca casi inevitablemente en el desempleo, (la construcción del socialismo o el desa-
por lo que se debe poner en cuestión el rrollo económico y social), mediante la
carácter automático de los ajustes (y de utilización de una “racionalidad formal”
la reabsorción de los desequilibrios) en (la planificación) (ILPES, 1966: 31).
situación de plena concurrencia.
Durante la década de los años 60,
De allí, por lo tanto, la conclusión estas ideas tuvieron una amplia difusión
lógica fue que era necesaria una inter- en la mayoría de los países de la región
Carlos A. de Mattos 19
3
A este respecto, Myrdal sostiene: “la idea principal que quiero transmitir es que normalmente
el juego de las fuerzas del mercado tiende a aumentar, más bien que a disminuir, las desi-
gualdades entre regiones” (Myrdal, 1957: 38).
4
En un clima particularmente favorable a la planificación, era frecuente que estos programas
de enseñanza recurriesen a textos vinculados a la planificación socialista; tal es el caso, por
ejemplo, del libro de Bettelheim (1951) sobre problemas teóricos y prácticos de la planificación
que, traducido en 1962, tuvo una gran influencia en los años siguientes.
5
Esta confianza en la factibilidad de las recetas en boga, dio lugar a un conjunto de manuales
de enseñanza sobre teoría, métodos y técnicas de planificación en los que se detallaban
minuciosamente los pasos que era necesario seguir para elaborar un plan de desarrollo. De
ello son un buen ejemplo los textos elaborados por Jorge Ahumada y Pedro Vuskovic que, en
su momento, se utilizaron en numerosos cursos dictados en diversos países latinoamericanos
en el marco de los programas de capacitación de la CEPAL y que luego fueron adoptados por
no pocas universidades de la región.
20 Evolución de las Teorías del Crecimiento Económico y Crisis de la Enseñanza Urb.-Reg.
Cuadro 2
Teorías del Crecimiento y Tipos de Política Regional
Segundo momento:
el interregno liberal-neoclásico
6
Las contribuciones de Lindblon, según las cuales en los procesos de políticas públicas obser-
vables, en buena parte de los casos, los decisores apenas se conforman con intentar “salir del
paso a duras penas” (“muddling through”, Lindblon, 1959), marcaron un momento cierta-
mente importante en la evolución de las ideas sobre gestión pública.
22 Evolución de las Teorías del Crecimiento Económico y Crisis de la Enseñanza Urb.-Reg.
buscar nuevos caminos, estas ideas se Estado guiada por los principios de
ubicaron como un punto de referencia subsidiariedad y de neutralidad, una
obligado para las discusiones sobre cre- amplia apertura externa que permitiese
cimiento económico. Sin embargo, su integrar mercados a escala mundial.
influencia política sólo llegó años más
tarde, hacia fines de la década de los En lo que concierne a la gestión del
años 70. Desde entonces, sus hipótesis, territorio, bajo el predicamento de estas
explicaciones, predicciones y propuestas ideas, se asumió que para superar los
centrales, favorecidas por el aval de los desequilibrios interregionales no se re-
más poderosos organismos financieros quería de una específica política regional;
internacionales, terminaron marcando el el supuesto subyacente era que en un
rumbo de la política económica en mu- contexto en el que las fuerzas del mer-
chos países y regiones. Se impuso así la cado jugasen libremente, no sería nece-
convicción de que sería posible marchar sario recurrir a instrumentos específicos
hacia situaciones de mayor convergen- de política, pues ellos podrían interferir
cia, en la medida que hubiese voluntad en el camino hacia la convergencia y
política y capacidad para ajustarse a hacia un mayor equilibrio interregional.
unas recetas simples: una liberalización Desde esta óptica, las políticas debían
económica que permitiese restituir la estar orientadas a ayudar al mercado,
libertad en el juego de las fuerzas del para que éste pudiese conducir hacia la
mercado, una consecuente reforma del anhelada convergencia (Ver Cuadro 2).
Tercer momento:
endogeneidad en los impulsos al crecimiento
Sin embargo, el hecho de que algunas donde se destacan en especial las con-
regularidades empíricamente comproba- tribuciones de Romer (1986 y 1990),
bles (o “hechos estilizados”, en la termi- Lucas (1988) y otros, que han afirmado
nología de Kaldor) sobre la evolución de una nueva línea de pensamiento más
la nueva dinámica capitalista indicaban consistente con las tendencias de desa-
marcadas divergencias con las previ- rrollo capitalista observables en el marco
siones de los modelos tipo Solow, justificó de una economía globalizada.
hacia fines de los años 80 la irrupción de
un nuevo conjunto de modelos, que Aún cuando esta nueva vertiente to-
aceptaban la existencia de rendimientos davía no constituye un todo entera-
crecientes y de divergencias en la evolu- mente coherente, se puede afirmar que
ción de economías de desiguales niveles ella se mueve en torno a un eje central,
de desarrollo. Son los denominados cuya explicación indica que la tasa de
“nuevos modelos de crecimiento” o crecimiento depende básicamente del
“modelos de crecimiento endógeno”, stock de tres factores: capital físico, capi-
24 Evolución de las Teorías del Crecimiento Económico y Crisis de la Enseñanza Urb.-Reg.
7
En la misma dirección, los nuevos modelos del comercio internacional consideran que “gran
parte del comercio es el resultado de una especialización arbitraria basada en la existencia de
rendimientos crecientes, en lugar de ser un esfuerzo consciente de aprovecharse de diferencias
exógenas o recursos o productividad” (Krugman, 1992:13).
Carlos A. de Mattos 25
8
Ejemplo destacado de ello son los ya mencionados manuales producidos en el ámbito de la
CEPAL por Jorge Ahumada y Pedro Vuskovic, que constituían textos obligados para la
enseñanza en los cursos que por entonces se impartían por toda la América Latina.
Carlos A. de Mattos 27
Referencias bibliográficas
Carlos B. Vainer
Momento I
Cidade: diversidade, tolerância e competição
Desde a Antiguidade, quando vemos diverso. Já Fustel de Coulanges desta-
surgir a experiência e a imagem da cida- cava que os termos cidade (cité) e urbe
de, encontramos vivências e represen- (ville), ambos, cada um a seu modo,
tações da diversidade e do encontro do evocam o encontro, a reunião.
* Uma primeira versão deste texto foi apresentada e discutida no Seminário Internacional “Ciên-
cia, Cientistas e a Tolerância”, promovido pela Universidade de São Paulo e pela Unesco, em
novembro de 1997; sua publicação faz parte da cooperação entre o Cadernos IPPUR e Les
Annales de la Recherche Urbaine.
“Cidade e urbe não eram palavras de vida menos opressivos. A longa e tor-
sinônimas no mundo antigo. A cidade tuosa construção da modernidade pode
era a associação religiosa e política das ser vista como um inexorável processo
famílias e das tribos; a urbe, o lugar de de urbanização.
reunião, o domicílio e sobretudo o
santuário dessa sociedade.” (Fustel de Se Roma pode ser considerada
Coulanges, 1975, p. 106. Grifo nosso) como imagem mais acabada da cidade
antiga, certamente são os Estados Uni-
O ritual seguido por Rômulo e seus dos e suas cidades o melhor símbolo do
companheiros no ato de fundação de processo de urbanização – entendido
Roma, símbolo máximo da cidade an- como processo de instauração, dissemi-
tiga, ilustra muito bem essa construção nação e crescimento das cidades – que
da cidade como lugar do encontro de marca a emergência e o desenvolvi-
homens vindos de diferentes terras; mento do capitalismo. E qual a marca
assim é que, após ter cavado um pe- dos habitantes dessas cidades?
queno fosso de forma circular, o rei
“lança neste o torrão de terra por ele “Uma das principais características
trazido da cidade de Alba. Depois, do habitante urbano é a sua desseme-
aproximando-se, cada um dos seus lhança dos seus concidadãos. Nunca
companheiros lança, por sua vez, como dantes tantos povos de traços diversos,
Rômulo o fizera, um pouco da terra tra- como é o caso das nossas cidades, foram
zida consigo do país de origem.” (Fustel aglomerados em contato físico tão estrei-
de Coulanges, 1975, p. 107-108) to como nas grandes cidades da Amé-
rica.” (Wirth, 1973, p. 108)
Após terem depositado na cidade
que vai nascer a terra em que seus ante- Ao reunir homens e mulheres de
passados estavam sepultados, todos todas as partes, este urbanismo, que se
poderão assumir Roma como terra impõe como novo modo de vida, suscita
pátria, pois nos fundamentos da nova a constituição de uma sociologia urbana
cidade encontra-se agora a terra de seus cuja definição de cidade é inequívoca:
pais. Na verdade, mais que o encontro
daqueles homens, a fundação da cidade “Para fins sociológicos, uma cidade
celebra o encontro (pacto, associação) pode ser definida como um núcleo relati-
de suas famílias, linhagens e ancestrais. vamente grande, denso e permanente,
de indivíduos socialmente hetero-
A cidade moderna, que nasce como gêneos.” (Wirth, 1973, p. 96. Grifo
espaço ideal e idealizado da liberdade – n osso)
em oposição à servidão dos homens do
campo –, será, ela também, lugar de Ou ainda:
encontro. Para esta cidade, ao longo dos
anos, décadas, séculos, se dirigiram “O problema central do sociólogo
homens e mulheres em busca de modos da cidade é descobrir as formas de ação
Carlos B. Vainer 35
buscar o termo francês blasé para qua- Mas Simmel, que se mostra bem
lificar a disposição mental e o comporta- mais profundo que seus seguidores de
mento citadinos: a estreita proximidade Chicago, vai além:
física proporcionada pela densa aglo-
meração de pessoas, de diferenças, de “A essência da atitude blasé consiste
modos de vidas e culturas é acompa- no embotamento do poder de discri-
nhada de grande distância social, dis- minar. Isto não significa que os objetos
tância que o comportamento blasé, a não sejam percebidos (...) mas antes que
reserva, a indiferença ajudam a preser- o significado e valores diferenciais das
var. Isso explica por que “os contatos da coisas, e daí as próprias coisas (e pode-
cidade podem na verdade ser face a ríamos acrescentar aqui as pessoas –
face, mas são, não obstante, impessoais, CBV), são experimentados como desti-
superficiais, transitórios e segmentários.” tuídos de substância. Elas aparecem à
(Wirth, 1973, p. 101) pessoa blasé num tom uniformemente
plano e fosco (...). Esse estado de âni-
Definitivamente, a tolerância de que mo é o fiel reflexo subjetivo da eco-
aqui se trata não é a atitude mental que nomia do dinheiro completamente
valoriza o que é específico a cada grupo interiorizada.” (Simmel, 1973, p. 16.
e/ou indivíduo do mosaico urbano; Grifo nosso)
trata-se, sobretudo, de um mecanismo
que preserva o habitante da grande Estamos longe, pois, de uma visão
cidade dos infinitos face a face implica- indulgente da realidade do citadino e do
dos pela e na vida metropolitana. Em metropolita. Ao contrário, Simmel
Simmel, mais que em Wirth, a indife- adverte que sua disposição mental para
rença e o ar blasé, verdadeira segunda a tolerância, digo, para a indiferença,
natureza (mental) do citadino (e do me- está fundada antes no des-conheci-
tropolita, em especial), constituiriam me- mento que no re-conhecimento da di-
canismos de defesa graças aos quais ferença (“embotamento do poder de
seria possível manter o equilíbrio nervo- discriminar”).
so permanentemente ameaçado pela
superexposição a contatos, estímulos, Por outro lado, em Simmel, diferen-
situações e contextos cambiantes. A temente do que acontece com Wirth,
barreira interposta ao excesso e à rápida não são apenas, nem principalmente, os
sucessão de imagens e experiências, fatores ecológicos (dimensão, densida-
associadas às multiplicidade, densidade de, heterogeneidade) que explicam esse
e heterogeneidade de coisas e pessoas, modo de ser e de viver. Afinal de contas,
provocam “a incapacidade de reagir a a indiferença é, de forma direta e ime-
novas sensações com a energia apro- diata, o dinheiro transformado em na-
priada” (Simmel, 1973, p. 16) e, dessa tureza humana, ou, se se prefere, o
forma, ajudam a manter o equilíbrio... resultado subjetivo das relações obje-
mesmo se à custa de uma crescente tivas fundadas no dinheiro, que a tudo
indiferença. iguala. Equivalente geral, o dinheiro
Carlos B. Vainer 37
Momento II
Cidade do mercado, mercado de cidades:
as novas cidadelas
1
Uma visão geral, via de regra favorável, do que tem sido descrito como uma transposição dos
métodos de planejamento e gestão (estratégicos) empresariais para o setor público, em geral,
e para a gestão urbana, em particular, pode ser obtida, entre outros, em: Siembieda, 1994;
Mintzberg e Jorgensen, 1995; Bryson, 1988; Kotler et al, 1994.
Carlos B. Vainer 39
2
É importante observar que a proposta catalã, que pretende encadear nitidamente as cidades
à competição para seduzir e atrair o grande capital transnacional globalizado (e globalizador),
não é a única. Em alguns autores americanos voltados para o mesmo tema, encontra-se uma
posição mais matizada: há que criar um ambiente favorável para o negócio em geral. Para
Porter, por exemplo, “o governo deve deslocar seu foco do envolvimento e intervenção diretos
para a criação de um ambiente favorável aos negócios.” (Porter, 1995, p. 68) Kotler et al
(1994) propugnam que cada cidade identifique o mercado no qual tem maiores possibilidades
de sucesso competitivo, criticando os que acham que há um e apenas um modo de inserção
no mercado de cidades.
40 Cidades, Cidadelas e a Utopia do Reencontro
3
No limite, à heterogeneidade será reconhecido valor sempre que demonstrar valor comercial
em algum mercado solvável – turístico, de feiras e convenções etc. Nesses casos, como é
notório no que diz respeito ao turismo, a diferença é consumida sob a forma de exótico,
estereótipo destruidor ele também da vitalidade que subjaz à heterogeneidade.
4
A pretexto da valorização do específico, e na esteira da crítica ao padrão estandardizado do
modernismo, a arquitetura e o urbanismo têm produzido um novo tipo de estandardização,
induzindo à reprodução repetitiva de certos padrões de empreendimentos: centros de comércio
internacional, teleportos, áreas portuárias transformadas em centros de comércio e lazer,
espaços de consumo padronizados pelos gostos e modos de vida das classes médias e abas-
tadas etc. Para descrever esse movimento, Manuel Castells cunhou a feliz expressão
estandardização do não standard.
Carlos B. Vainer 41
5
Mais impressionante, posto que aqui tratamos de estatísticas, é constatar que, entre 1975 e
1995, o número de refugiados e pessoas deslocadas involuntariamente passou de 2,5 milhões
em 1975 para 23 milhões em 1993 e 27 milhões em 1995 (Vainer, 1996; Prencipe, 1996).
42 Cidades, Cidadelas e a Utopia do Reencontro
Momento III
Cidade e tolerância: a utopia possível contra o
darwinismo urbano
6
Marcuse, no esforço de produzir uma tipologia das formas de segregação de espaços intra-
urbanos, a exemplo de guetos e diferentes tipos de enclaves, propõe uma conceituação bem
mais precisa e delimitada do que seria uma cidadela: “Uma cidadela é uma área espacialmente
concentrada na qual os membros de um grupo populacional particular, definido por sua
posição, relativamente aos vizinhos, superior em termos de poder, riqueza ou status, se congrega
como meio para proteger e reforçar aquela posição.” (Marcuse, 1997) Embora reconhecendo
a utilidade do esforço de Marcuse e admitindo que muitas das nossas cidadelas são do tipo
proposto pelo autor, usamos aqui o termo cidadela em seu sentido mais usual, que remete à
noção de espaço (toda a cidade ou parte dela) fechado e protegido.
Segundo o Aurélio: “Cidadela. 1. Fortaleza defensiva duma cidade. 2. P. ext. Lugar onde se
pode estabelecer defesa.”
7
“A criação da significação é a qualidade distintiva e constitutiva do homem – a ‘essência’
humana de um velho discurso –, de modo que as relações entre os homens, assim como
entre eles e a natureza, são organizadas pelos processos de avaliação e significação diferen-
ciais.” (Sahlins, 1976, p. 133)
Carlos B. Vainer 43
8
Em sua extraordinariamente rica e profunda polêmica com o pensamento de Marx, Sahlins
destaca que faltou a Marx a percepção de que “os homens começam enquanto homens, em
oposição aos outros animais, precisamente quando têm um conhecimento empírico do mundo
enquanto conceito (de maneira simbólica).” (Sahlins, 1976, p. 181)
44 Cidades, Cidadelas e a Utopia do Reencontro
Assim, não é apenas para usar uma turo não seja a reiteração realista do
noção cara a Lefèbvre, como obra (já presente.
realizada), que a cidade se afirma como
espaço-tempo inquestionável do encon- Para alguns a Utopia é uma fuga in-
tro do homem consigo mesmo e com fantil dos processos reais, uma inutili-
sua história. É também, e talvez sobretu- dade que apenas impede a ação e a
do, pelo fato de que suas várias marcas realização do possível. Preferimos ficar
e características, assim como a dinâmica com Cassirer:
social de que é portadora, tornam possí-
vel o futuro. E um futuro que “não é ape- “A grande missão da Utopia é abrir
nas uma imagem”, mas que “torna-se passagem para o possível, no sentido
um ‘ideal’ ” (Cassirer, 1994, p. 93). de oposto a uma aquiescência passiva
do estado presente real de coisas. É o
Enquanto invenção humana, a cida- pensamento simbólico que supera a
de recusa toda naturalização. A injustiça, inércia natural do homem e lhe confere
a desigualdade, a segregação que a uma nova capacidade, a capacidade de
caracterizam não são imposições de reformular constantemente o seu univer-
qualquer natureza, fosse a natureza hu- so humano.” (Cassirer, 1994, p. 104)
mana: são processos sociais, historica-
mente instituídos e, em conseqüência, Nessas condições, a utopia de uma
historicamente superáveis. Enquanto cidade justa e tolerante é fundamental,
morfologia (material) e representação sempre e quando seja acompanhada de
(simbólica) de nossa sociedade, essa dois exercícios constantes: o exercício da
cidade denuncia a barbárie contempo- crítica, teórica e prática, dos processos
rânea e a intolerância pós-moderna que concretos – sociais, econômicos e políti-
marcam este fim de século, mas simulta- cos – que engendram e reproduzem a
neamente sugere sujeitos sociais e práti- cidade injusta e intolerante; o exercício
cas passíveis de construírem um urbano da vivência não programada da cele-
em que o direito à cidade – para usar bração e da festa, em que encontros au-
uma outra expressão lefebvriana – seja tênticos se mostrem irredutíveis ao
uma condição de existência. simulacro da espetacularização tão ao
gosto do marketing urbano. Afinal, não
Ali onde as utopias foram concebi- será possível nem mesmo dar o primeiro
das, elas quase sempre tomaram a forma passo sem a rejeição e superação de um
de uma cidade ideal. Será um acaso? certo tipo de realismo que se tornou álibi
Certamente não. Toda utopia celebra, do novo modo de planejar e administrar
de uma maneira ou de outra, o encontro a cidade, e que instaura como regra e
dos homens, entre si e com sua própria modelo da cidade, de suas relações in-
humanidade. Um encontro em que a di- ternas e externas, a simulação publi-
ferença não seja desigualdade, em que citária do encontro, a competição e o
a tolerância não seja indiferença, em que neodarwinismo urbano.
a história não seja fetiche, em que o fu-
Carlos B. Vainer 45
Referências bibliográficas
B ORJ , J., F ORN , M. Políticas da Europa e M ARCUSE , Peter. The enclave, the citadel
dos Estados para as cidades. Espaço and the guetto: what’s changed in
e Debates, ano XVI, n. 39, p. 32-47, the Post-Fordist U.S. Cities. Urban
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19 94 . Free Press, 1994.
Rebecca Abers
em regiões antes dominadas por asso- examino brevemente a história das as-
ciações de bairro fechadas e fracas que sociações de bairro de Porto Alegre e
funcionavam quase exclusivamente descrevo a política de orçamento. O foco
como instrumentos de política cliente- central do artigo é uma região da cidade
lista. Ao substancial volume de investi- que, antes de 1989, não tinha virtual-
mentos em programas sociais se somou mente experiência alguma de partici-
o esforço do Estado em capacitar os pação ampla e de organização cívica.
grupos cívicos a controlar esses investi- Mostramos como a política de orçamen-
mentos, o que resultou em melhoria to desencorajou formas clientelistas de
substancial de suas condições de vida. ação e promoveu a participação de
grupos, que não apenas lutaram coleti-
Este artigo analisa como esse pro- vamente para conseguir investimentos
cesso de empowerment cívico ocorreu. 1 em seus bairros mas também apren-
A próxima seção irá examinar como deram a trabalhar em cooperação com
agentes do Estado puderam ajudar co- grupos de outros bairros em questões
munidades sem experiência a se orga- mais amplas.
nizarem coletivamente. Em seguida,
Temos ouvido com freqüência que ins- conhecido, por exemplo, Putnam (1993)
tituições democráticas fortes só se argumenta que a principal explicação
formam quando fortes grupos cívicos para a emergência de instituições demo-
forçam o Estado a representá-los. Ou cráticas no norte da Itália é seu longo
seja, a organização da sociedade civil é passado de organização cívica, um lega-
vista como condição prévia para a de- do de quase mil anos. Tal visão do pro-
mocratização. Em estudo recente e bem cesso de democratização é fortemente
1
Ver Abers (1997) para um exame mais detalhado das questões aqui tratadas. O trabalho se
baseia em ano e meio de pesquisa de campo em Porto Alegre entre 1993 e 1997, financiado
pela Inter-American Foundation, Fullbright U.S. Student Program, e pelo UCLA Latin American
Center. A pesquisa envolveu entrevistas em profundidade com mais de 50 funcionários do
governo e com mais de 40 participantes do orçamento. Também participei da formulação e
da aplicação de uma pesquisa por amostragem que ouviu 622 participantes do Orçamento
de todas as regiões da cidade, além de ter conduzido pesquisa participante em mais de 100
assembléias e reuniões de bairro. A pesquisa participante e as entrevistas focalizaram espe-
cialmente duas regiões da cidade, uma com longa história de organização cívica e outra onde
as organizações eram frágeis. Este artigo focaliza a segunda. Uma versão do mesmo, em
inglês, será publicada em Politics and Society, pela Sage Publications, em Thousand Oaks,
CA, em dezembro de 1998.
Rebecca Abers 49
2
Sobre clientelismo no Brasil, ver Hagopian (1996) e Diniz (1982). Sobre o papel específico
das associações de bairro nas máquinas clientelistas, ver Diniz (1982), Banck (1986) e Gay
(1990).
50 Do Clientelismo à Cooperação
político sem laços diretos entre si...não cracia mexicana puderam promover
têm a oportunidade de desenvolver políticas que fortaleceram e transferiram
normas gerais de reciprocidade e nem poder para organizações camponesas.
podem recorrer a um passado de cola- Em livro recente, Tendler (1996) revela
boração mútua” (Putnam, 1993:175), como o governo do Ceará evoluiu de
as pessoas têm pouca informação sobre “mau para bom” com a implementação
o comportamento dos outros e duvidam de políticas de assistência direta à orga-
de que a cooperação possa ser frutífera. nização da sociedade civil nos muni-
Para Putnam, a conjugação da falta de cípios. Em todos esses casos, tanto as
incentivos com a falta de experiência de relações próximas entre atores estatais
cooperação cria um círculo vicioso de e cidadãos, quanto o fato de que as polí-
não-organização muito difícil de se que- ticas públicas explicitamente encora-
brar. Onde a cooperação não é comum, jaram a organização cívica, levaram não
as pessoas se ressentem da falta de bases só ao fortalecimento de grupos cívicos,
para confiança mútua (pelo menos fora mas também ao aumento de sua capa-
do círculo da família). O resultado é um cidade política de pressionar pela trans-
alto nível de discórdia e de isolamento parência no governo e por políticas
individuais que torna a organização públicas efetivas. Esse círculo virtuoso
difícil (Ibid.:177). de comunicação e confiança, a que
Evans chama de “sinergia Estado–socie-
dade”, sugere que a relação entre so-
Recentemente, outros autores mos- ciedade civil e instituições democráticas
traram que certo tipo de instituições de fortes está longe de ser um processo sim-
Estado, em geral criadas de cima para ples, unidirecional, de baixo para cima.
baixo, pode induzir o ativismo cívico em
comunidades com pouca experiência
prévia de cooperação. Em um número Para entender como atores estatais
da revista World Development, Peter podem promover o associativismo,
Evans (1996) reuniu uma série de estu- convém examinar a literatura sobre
dos que relatam formas de empower- movimentos sociais, que desde há muito
ment induzido pelo Estado. Ostrom vem tentando explicar por que as pes-
(1996) e Watson (1995) descrevem a soas se mobilizam. Diversos autores assi-
política de construção participativa de nalaram que explicações econômicas
esgotos em Recife, que foi diretamente não são satisfatórias: a propensão a se
estimulada por atores estatais. Lam associar não está relacionada a certos
(1996) argumenta que o sucesso de uma níveis de miséria ou bem-estar. Fatores
política de irrigação descentralizada em políticos parecem explicar melhor por
Taiwan brotou das relações próximas e que a organização cívica eclode em
flexíveis entre atores estatais e agri- certos momentos e lugares e não em
cultores envolvidos. Fox (1991,1996) outros. Mudanças e descontinuidades
mostra que, mesmo em um contexto au- no cenário político geram “janelas de
toritário, setores reformistas da buro- oportunidade” das quais “ambientes
Rebecca Abers 51
3
Para o Brasil, Jacobi (1989) argumenta que, enquanto a “janela de oportunidade” criada
pelo enfraquecimento da ditadura promoveu o crescimento dos movimentos populares no
início dos anos 80, o trabalho de uma vasta gama de agentes externos explica por que
alguns desses movimentos foram mais fortes em alguns bairros e regiões do que em outros.
4
Embora raro, o caso de Porto Alegre tem precedentes. Para um interessante estudo de política
similar em uma cidade norte-americana, ver o trabalho de Haeberle (1989) sobre um Programa
de Participação em Birmingham, Alabama. Como em Porto Alegre, Haeberle conclui que o
esforço do governo local na promoção da participação dos cidadãos fortaleceu dramaticamente
o ambiente associativo naquela cidade.
52 Do Clientelismo à Cooperação
Nos vinte anos de democracia anteriores partido dos militares, a ARENA. As SABs
ao golpe de 1964, Sociedades de Ami- que continuaram ativas assim permane-
gos de Bairro (SABs) começaram a ciam para apoiar o regime e em geral
surgir nas cidades brasileiras. Essas pri- evitavam demandas ao poder. Quando
meiras associações de bairro, formadas o regime começou a se enfraquecer,
em grande parte por moradores pobres após 1974, novas possibilidades para
em busca da extensão de serviços públi- políticas clientelistas começaram a emer-
cos a seus bairros, raramente mobili- gir. A ARENA procurava amealhar apoio
zavam grande número de pessoas. para o regime e em troca distribuía favo-
Preferindo a negociação com políticos res aos correligionários (Hagopian,
locais, líderes comunitários arregimen- 1996). Mas, ao fim dos anos 70, o repú-
tavam votos na comunidade em troca dio aos militares se alastrava e uma
de promessas de investimento quando miríade de movimentos de protesto
seus candidatos fossem eleitos. Na me- ganhava força e momento. Durante o
dida em que ganhavam importância ao regime militar, intensa migração campo-
longo das décadas de 50 e 60, as SABs cidade causou o inchamento das cida-
se multiplicavam nas grandes cidades des e a proliferação de bairros pobres e
brasileiras, que então experimentavam favelas totalmente destituídos de infra-
crescimento explosivo (Alvarez, 1993: estrutura básica. Para a vasta maioria
195; Kovarick e Bonduki, 1988; Singer, dos bairros, as vagas promessas e a troca
1980). Em Porto Alegre, a maioria das miúda de favores com os líderes comu-
associações era ligada ao Partido nitários nem de perto satisfaziam as ca-
Trabalhista Brasileiro (PTB), partido po- rências de transporte, pavimentação,
pulista de centro-esquerda que tinha um água tratada, esgotos, postos de saúde
discurso de defesa dos direitos dos traba- e outros serviços. Ao mesmo tempo, o
lhadores e uma prática de cooptação a enfraquecimento político do regime mili-
qualquer preço de organizações cívicas tar o tornava mais atento às demandas
e sindicatos. Em 1959, foi criada uma da população. Essa brecha criou as con-
rede estadual de SABs, a Federação Rio- dições para o surgimento de um novo
grandense de Associações Comunitárias tipo de associação de bairro nas cidades
e de Amigos de Bairros, ou FRACAB. brasileiras, associações que recusavam
Essa organização passou a coordenar as o jogo clientelista.
relações clientelistas entre as associações
e os líderes políticos do PTB (Baierle, Em Porto Alegre como em outras ci-
1993:97-98). dades, durante esse período, grupos de
pessoas começaram a contestar as lide-
Em 1964, com o golpe militar, o PTB ranças clientelistas que controlavam as
foi extinto e a FRACAB, tomada pelo associações de bairro, criando organiza-
Rebecca Abers 53
5
Essa estimativa toma como associações “combativas” as afiliadas à UAMPA (União das
Associações de Moradores de Porto Alegre), uma federação metropolitana de associações
criada pelas lideranças “combativas”.
54 Do Clientelismo à Cooperação
6
Sobre a história e a ideologia do PT, ver Gadotti e Pereira (1989), Keck (1992) e Meneguello
(1989). Sobre as experiências de outras administrações municipais do PT, ver Abers (1996),
Alvarez (1993) e Nylen (1996, 1997).
Rebecca Abers 55
Talvez mais importante ainda seja o que os vereadores aprovassem sua pro-
fato de a política de orçamento ter de- posta orçamentária ou votassem pelo
monstrado uma tremenda capacidade aumento de impostos que financiariam
de mobilização. Na medida em que as os investimentos que demandavam.
pessoas percebiam que ao se mobiliza- Também ajudaram a angariar apoio
rem conquistavam benefícios tangíveis para os candidatos do PT em época de
para suas comunidades, a participação eleições, embora não de forma cliente-
em associações de bairro se multipli- lista. Em vez de oferecerem votos em
cava. Embora a maioria dos participan- troca de favores, os participantes con-
tes do Orçamento não fosse militante do tribuíam para a reeleição de quem tinha
PT, tornava-se simpática ao partido à efetivamente atendido a suas reivindi-
proporção que o governo cumpria seu cações de forma aberta e transparente.
compromisso em atender às suas reivin- O apoio gerado pela política de orça-
dicações. Essa legião de lideranças de mento contribuiu decisivamente para
bairro foi decisiva para a manutenção que o PT se reelegesse duas vezes e
da política de orçamento. Em várias oca- mantivesse os altos índices de aprovação
siões os participantes encheram as gale- que desfruta até hoje.
rias da Câmara Municipal para exigir
O resto deste artigo irá examinar como como local de férias e lazer. A partir dos
o Orçamento Participativo conseguiu anos 60, o banho nas águas do balneá-
mobilizar bairros antes dominados por rio se tornou impossível, tal a poluição
lideranças clientelistas e como isso resul- causada pelo rápido crescimento de
tou no fortalecimento da sociedade civil Porto Alegre. O Extremo Sul passou a
em Porto Alegre. Focalizarei uma região ser ignorado pelos governos municipais
onde fiz observação participante e con- uma vez que o desenvolvimento se des-
duzi extensas entrevistas: a Região do locava na direção da área industrial ao
Extremo Sul. No passado, o Extremo Sul norte da cidade. Mas, por volta dos anos
de Porto Alegre, bela região de verdes 80, a região sul, ainda predominante-
colinas margeando o Rio Guaíba, era mente rural, se tornou região de expan-
mais conhecido pela comunidade ribei- são, não de investimentos produtivos,
rinha do Belém Novo, o balneário mais mas de famílias em busca de moradia
acessível até meados do século. Mas, barata. No Extremo Sul, os setores mais
quando a pavimentação de estradas pobres da classe média ainda podiam
tornou mais fácil o acesso ao litoral, comprar um lote de bom tamanho, em-
Belém Novo perdeu sua importância bora em loteamentos totalmente des-
Rebecca Abers 57
Figura 1
Mapa da Região Extremo Sul de Porto Alegre
58 Do Clientelismo à Cooperação
Mobilizando os moradores
Num esforço para melhorar o nível dos dida por uma administração que em seu
serviços no sul de Porto Alegre, a admi- primeiro ano não tinha quase nenhum
nistração petista, em seu primeiro ano, recurso para obras de infra-estrutura.
criou o Centro Administrativo Regional
(CAR) em Restinga, região adjacente ao No ano seguinte, a assembléia anual
Extremo Sul e mais densamente povoa- da região reuniu 80 pessoas, a maior
da. Os funcionários do CAR tinham a parte ainda da área de Belém Novo. Os
difícil tarefa de contatar as lideranças dos novos conselheiros de orçamento eleitos
bairros do Extremo Sul e promover a eram um militante do PT ligado à Igreja
participação no Orçamento. Como se Católica Progressista e um político a ser-
não bastasse a dificuldade natural de tra- viço de um deputado estadual conserva-
balhar em região tão vasta e esparsa- dor. Para se informarem das carências
mente populada, a falta de recursos no da região, os dois percorreram o Extre-
início da administração tornava tudo mo Sul conversando com os moradores.
ainda mais difícil. Sem dispor sequer de Ainda assim, só ocorreu uma assembléia
um automóvel para percorrer a região, geral para a definição de prioridades. O
a única forma de convocar a participa- primeiro grande investimento da admi-
ção nas assembléias era o contato por nistração no Extremo Sul, a pavimen-
correio com as associações de bairro ofi- tação da Estrada do Chapéu de Sol, foi
ciais. A maioria dessas era de associa- decidida a portas fechadas pelos conse-
ções tradicionais, não-participativas e lheiros. “Se tivesse havido participação,
clientelistas. Os líderes de associação de fato”, um líder comunitário que entre-
foram convocados para a primeira vistei observou, “essa estrada nunca
assembléia do Orçamento Participativo teria sido escolhida pois quase ninguém
em 1990. A eleição para os cargos de mora por ali” (Pedrosa). 7
representantes do Extremo Sul no Con-
selho de Orçamento, com baixíssimo Ainda assim, a Estrada do Chapéu
quórum, foi vencida por dois dos mais de Sol causou um importante “efeito de-
ricos moradores da região: um deles, o monstração”. Como um diretor do CAR
maior proprietário de terras na região notou: “...mesmo não sendo um projeto
do Lami, o outro, um ambicioso político importante do ponto de vista técnico, a
que mais tarde seria eleito vereador pelo estrada mostrava que com o Orçamento
PDT. Sem fazer maiores esforços para Participativo as obras realmente aconte-
se reunir com os moradores do Extremo ciam”. Muitos moradores do Extremo
Sul, esses dois conselheiros formularam Sul tiveram conhecimento do Orçamen-
uma longa e desordenada lista de reivin- to Participativo ao procurarem o CAR
dicações, a maioria das quais não aten- para saberem por que a Estrada do
7
Todos os nomes de participantes do Orçamento que entrevistei são fictícios.
Rebecca Abers 59
a se reunir regularmente com ampla par- as coisas que interessavam a eles. Não
ticipação. Essa associação democratiza- queriam nem discutir com a gente. Eles
da foi então capaz de mobilizar o bairro tinham carro e achavam que o serviço
e conseguir um número de participantes de ônibus era ótimo. O que eles queriam
que lhe permitiu colocar “água para La- mesmo era manter o bairro do jeito que
geado” no topo da lista de prioridades sempre tinha sido.” (Solange)
para aquele ano.
O resultado dessa mobilização para-
Um processo semelhante aconteceu lela foi o surgimento de novas lideranças
em vários outros bairros ao longo dos que começaram a pressionar o Sr. Lira
anos. Um caso particularmente interes- por eleições para a diretoria executiva
sante de democratização de uma asso- da associação.
ciação de bairro ocorreu em Lami, onde
um rico proprietário de terra, Sr. Lira, “A gente fez pressão atrás de pressão.
era presidente da associação por treze Ele não queria eleição mas finalmente
anos e nunca havia realizado uma reu- cedeu. Ele saiu com um carro de som
nião aberta. Nos primeiros anos do dizendo: ‘Vote no Lira, 12 anos presi-
Orçamento Participativo, o Sr. Lira com- dente e tudo correndo bem’. Na hora
pareceu às assembléias regionais e apre- eu pensei: ele não deveria dizer isso. As
sentou reivindicações para Lami, mas pessoas vão perceber que é errado ele
sem tê-las discutido em seu bairro e sem estar lá na associação por 12 anos... É
ter informado seus vizinhos sobre a nova hora de trocar de presidente. E, você
política de orçamento. Os moradores de sabe, teve gente que ele levou para a
Lami só começaram a comparecer às reunião que no final votou contra. Ga-
assembléias depois que funcionários da nhamos por duzentos votos.” (Oswaldo)
prefeitura, preocupados com a fraca
participação dos moradores do bairro, A associação de Lami se tornou uma
convocaram reuniões abertas para infor- das mais efetivas no Extremo Sul, pro-
má-los sobre o processo de orçamento. movendo regularmente reuniões aber-
Na primeira delas, apenas seis mora- tas, trazendo muitos moradores das
dores compareceram e a reunião foi can- favelas próximas a Lami e se dedicando
celada por falta de quórum. Mas, no mês a atividades que transcenderam em
seguinte, esses seis moradores trouxe- muito à discussão do orçamento.
ram outros quarenta, e desde então a
participação do bairro aumentou. Como Paralelamente, em outro bairro da
um dos seis pioneiros observou: região, ocorreu um processo bem dife-
rente: um líder de bairro conseguiu com-
“Nós percebemos que a única forma binar a participação requerida pela
de conseguir alguma coisa para Lami política de orçamento com o que pode-
era através do Orçamento Participativo. ria ser chamado de “técnica quase-
Do jeito que era, Sr. Lira e Getúlio, clientelista”. Nelson, um político local
quando demandavam algo, pediam só filiado ao PDT, convenceu os moradores
62 Do Clientelismo à Cooperação
de uma das mais pobres favelas da área Esse processo, tão semelhante às
de Ponta Grossa a comparecer às gran- técnicas de manipulação de votos dos
des assembléias regionais com a pro- líderes de bairro clientelistas, é o que
messa de que, se o elegessem para o os porto-alegrenses chamam de “in-
Conselho Municipal de Orçamento, ele chaço”, a ocupação de assembléias por
traria obras e melhorias para a vila. pessoas que não participam regular-
Segundo os moradores, prometeu até mente, que não estão bem informadas
obras que estavam fora do escopo do sobre o processo e que simplesmente
Orçamento Participativo Municipal, votam de acordo com o que lhes dita o
como eletricidade, um serviço estadual. seu líder. Este tem sido um problema
Fornecendo ônibus alugados para o relativamente freqüente num processo
transporte e, segundo rumores, ofere- participativo que privilegia os bairros
cendo sanduíches e sapatos para as que conseguem trazer grande número
crianças, ele levou dezenas de morado- de pessoas às assembléias. Mas, como
res às grandes assembléias regionais e discutiremos em seguida, foi se tor-
foi eleito para o Conselho Municipal de nando mais e mais difícil recorrer a tais
Orçamento. Tendo mobilizado tanta práticas na medida em que o resto da
gente, Nelson reclamou o direito de no- região se organizava. De qualquer for-
mear amigos e vizinhos para um grande ma, qualquer que tenha sido o método
número de posições no Fórum Regional de mobilização – através da discussão
de Orçamento. Mas, em vez de usar a coletiva e da participação ou através
influência conquistada no Fórum Regio- de técnicas quase-clientelistas –, um
nal para propor melhorias para a co- número muito maior de pessoas se
munidade que havia mobilizado, ele aproximou das associações de bairro e
trabalhou pela aprovação de um projeto compareceu às assembléias públicas
de pavimentação da rua em que residia, mais do que jamais havia ocorrido.
em outra região de Ponta Grossa.
Construindo alianças
Enquanto, por um lado, o Orçamento tinham representantes de um número
Participativo estimulou a mobilização de grande demais de bairros para que um
bairros numa disputa por investimentos único ou alguns poucos bairros domi-
públicos, a mesma política também pro- nassem as votações decisivas. Em 1994,
moveu a cooperação entre bairros. Isso por exemplo, o Extremo Sul elegeu
porque a dinâmica do processo de deci- representantes de 10 comunidades.
são do orçamento não apenas enco- Outras regiões mais densas chegavam
rajou as associações a mobilizar seus a incluir representantes de mais de 30
moradores mas também a fazer alianças bairros e vilas. Assim, mesmo os grupos
com outros bairros. Os Fóruns Regionais dos bairros mais mobilizados buscavam
Rebecca Abers 63
alianças com outros, para que suas rei- votaram uma distribuição mais eqüi-
vindicações fossem incluídas no topo da tativa do investimento em pavimen-
lista de prioridades da região num deter- tação. Também votaram pela marcação
minado ano. de uma assembléia que revogou a elei-
ção de Nelson para o Conselho Munici-
No Extremo Sul, como descrevemos pal de Orçamento. De fato, semanas
anteriormente, a tentativa de Nelson de mais tarde ele perdeu o cargo. Sua ten-
monopolizar a definição de prioridades tativa de “inchaço” acabou provocando
nas Assembléias Regionais teve o efeito a própria derrota, na medida em que
inesperado de encorajar os demais bair- forjou uma aliança dos outros bairros
ros da região a se aliar. Como obtivera contra ele.
maioria na grande assembléia regional
de 1994, Ponta Grossa tinha condições Nos anos seguintes, a coalizão que
de nomear metade dos delegados para enfrentou o “inchaço” se empenhou em
o ano orçamentário de 1995. A maior ajudar a comunidade que Nelson mobi-
parte desses delegados não participara lizara a se organizar de forma autônoma.
regularmente do Fórum Regional e Muitos de seus moradores se tornaram
servia apenas como massa de manobra participantes regulares do Fórum Regio-
para Nelson. Mas, quando o Fórum dis- nal. Mais ainda, esse primeiro esforço
cutia a distribuição entre bairros da de cooperação resultou em uma aliança
quota de asfalto da região – em reunião duradoura entre líderes dos bairros do
que se seguiu a meses de discussão no Extremo Sul. Eles percorreram a região
Fórum –, Nelson com sucesso mobilizou pregando a importância da união e da
o bloco de delegados de sua área. Com defesa dos “interesses da região” ao
isso, ele forçou um acordo pelo qual invés dos “interesses de um bairro espe-
Ponta Grossa receberia duas vezes mais cífico”, além de assegurarem que todo
investimento em pavimentação do que bairro que participasse teria ao menos
qualquer outra área. A decisão injusta parte de suas reivindicações atendida.
revoltou os moradores de todos os Esse discurso teve grande apelo popular.
outros bairros. Na reunião seguinte do Ao final do ciclo de rodadas de orçamen-
Fórum, eles reclamaram que o “incha- to daquele ano, o “grupo cooperativo”
ço” dos moradores de Ponta Grossa montou uma chapa para a eleição dos
havia sido ilegítimo e demandaram delegados ao Conselho Municipal de
outra votação. Ponta Grossa ainda tinha Orçamento com candidatos de quatro
a maioria dos votos mas os delegados diferentes bairros, sempre enfatizando a
dos outros bairros compareceram em importância da unidade regional. Essa
peso. Além disso, conseguiram atrair coalizão venceu as eleições por anos a
vários delegados de Ponta Grossa, tiran- fio e se tornou a força dominante dentro
do partido da divisão entre Nelson e os do Fórum Regional de Orçamento.
que temiam que todo o asfalto benefi-
ciasse apenas a parte dele do bairro. Sob a liderança desse grupo, os
Com essa nova maioria, os delegados investimentos para o Extremo Sul foram
64 Do Clientelismo à Cooperação
distribuídos de forma muito mais equâ- que a prioridade da região deveria ser a
nime, resultado de acordos anuais que transferência dos moradores de tais
beneficiavam todos os bairros partici- áreas críticas. Conseguiram aprovar um
pantes. Também foi promovida uma projeto visando a compra de uma área
série de projetos maiores que depen- ao longo da estrada principal para ser
diam da aliança de vários bairros. Um usada no reassentamento. No ano se-
desses esforços foi o projeto de prover guinte, mobilizaram-se de forma ainda
de habitações e transferir os moradores mais intensa para conseguir a cons-
de uma das favelas da região para outra trução de casas para os moradores reas-
área, esta bem localizada e com infra- sentados. A crescente preocupação pelo
estrutura básica. O Extremo Sul tinha desenvolvimento mais geral da região
uma série de bolsões de habitações de também se refletiu na intensa partici-
baixa renda que brotaram em áreas pação de moradores do Extremo Sul em
públicas, impróprias em sua maioria. uma série de reuniões abertas, promo-
Muitas eram sujeitas a inundações e ero- vidas em 1995 e 1996 por lideranças
são, muitas estavam em áreas inade- do sul da cidade e por pequenos pro-
quadas para a construção de redes de dutores rurais da periferia do município.
esgoto e outras situavam-se em áreas de Essa discussão levou à formulação de
preservação ambiental. Em 1994, a um “plano de desenvolvimento susten-
nova liderança do Fórum percorreu as tável” para a região, que foi apresentado
assembléias de todos os bairros da re- ao governo municipal.
gião para convencer os participantes de
Transformando metas
Os exemplos citados mostram como, prévia de ação coletiva tiveram que
num período de poucos anos, mora- aprender as regras elementares para
dores que inicialmente se mobilizaram organizar uma reunião. Poucos partici-
para a obtenção de benefícios localiza- pantes da Região Sul tinham sido mi-
dos para seus bairros passaram a pensar litantes – a maioria era de pessoas
de forma mais ampla sobre o potencial comuns tentando obter obras e melho-
da região e sobre como os bairros pode- rias para seus bairros. No período em
riam se unir para viabilizá-lo. Isso resul- que acompanhei as assembléias do
tou em mudanças não apenas na forma Extremo Sul – que coincidiu com a fase
como os moradores votavam, mas de consolidação do Conselho Regional
também em como eles percebiam o pro- de Orçamento –, lenta mas claramente
cesso de deliberação. uma transformação ocorreu. No início,
as reuniões eram caóticas, todos inter-
Em primeiro lugar, participantes rompendo todos, gritos e ofensas, par-
com pouca ou nenhuma experiência ticipantes magoados abandonando as
Rebecca Abers 65
uma bagunça. Empacado com questões ram que, além da melhoria dramática
menores. Queremos que cresça muito nas condições de vida dos moradores
mais. Você não deve ser arrogante. Você das invasões, a região ganharia poten-
nunca deve dizer ‘eu’, você deve dizer cial econômico para o antigo balneário,
sempre ‘nós’.” (Cláudia) em função do embelezamento da mar-
gem do rio e da redução de sua poluição
Na medida em que aprendiam a por dejetos não-tratados. Embora tal
trabalhar em conjunto, as razões da racionalidade sugira que os delegados
participação também se transformavam. votaram o projeto em parte porque
A maioria das pessoas procurava as seriam indiretamente beneficiados, não
assembléias com objetivos específicos se pode esquecer que, para tanto, os
em mente: quero minha rua pavimen- delegados deixaram as demandas de
tada; quero acabar com as inundações seus bairros para segundo plano. O caso
anuais em meu bairro. O confronto entre da transferência mostrou que a partici-
esses objetivos particularistas e os obje- pação leva as pessoas a não só sentir
tivos dos outros forçava-as a uma mu- solidariedade pelos outros como tam-
dança de perspectiva. Participantes de bém a ver seus próprios interesses de
áreas mais bem servidas começaram a uma forma mais ampla. Muitos dos que
reconhecer que outros bairros tinham começaram a participar em função de
carências bem mais agudas e passaram algo para a sua rua, eram, um ano ou
a dar-lhes preferência. mais depois, defensores de “questões
regionais”, apoiando a revitalização eco-
O apoio de toda a região à transfe- nômica do sul da cidade ou protegendo
rência dos moradores de invasões, con- as reservas ecológicas da parte rural do
forme já descrito, foi um exemplo de tal município.
solidariedade emergente. O processo
começou com os pedidos de uma mora- O que resultou de mais impressio-
dora de uma invasão à beira do rio, nante do aprendizado formado talvez
Dona Carolina. Ela era a única delegada tenha sido o fato de os participantes
daquela comunidade de organização terem lentamente começado a desen-
tão tênue e, portanto, não tinha a capa- volver a capacidade de traduzir sua mu-
cidade de conseguir recursos para a dança de atitude em regras gerais sobre
transferência de sua comunidade sem o como os recursos devem ser distribuí-
apoio de outros delegados. Mas, com a dos. Na medida em que ganhavam ex-
ajuda da “liderança cooperativa”, ela periência, começaram a discutir os
convenceu a maioria dos delegados de critérios que deveriam determinar que
que as carências de sua comunidade bairros teriam suas reivindicações aten-
eram tão graves que mereciam clara didas, antes mesmo de discutirem as rei-
prioridade. O projeto, que eventualmen- vindicações em si. Assim, transcendiam
te cresceu e encampou outras invasões, seus interesses específicos e pensavam
foi votado como “prioridade máxima da de forma mais abrangente. Ao fim do
região” porque os delegados acredita- meu período de pesquisa, tal processo
Rebecca Abers 67
Em 1989, quando se iniciou o Orça- cerca de sete anos depois que o PT assu-
mento Participativo, a capacidade de miu a prefeitura, a organização civil não
mobilização dos bairros era muito desi- era mais uma primazia de poucas re-
gual em Porto Alegre. Mas, ao contrário giões “historicamente combativas”: um
do que se poderia esperar, os bairros e grande número de novas associações,
regiões mais organizados não vieram a regionais e de bairros havia surgido. Elas
dominar o processo orçamentário. 8 Ao mobilizavam moradores, se reuniam
contrário, certas características da políti- regularmente com a prefeitura na discus-
ca de orçamento e a forma com que esta são de políticas do governo, trabalha-
foi implementada levaram à mobilização vam juntas para articular demandas e
de bairros pobres, onde até então os se engajavam em discussões amplas e
moradores tinham pouca ou nenhuma sofisticadas sobre como melhorar suas
experiência de ação coletiva. Embora comunidades.
tenha aqui privilegiado o caso do Extre-
mo Sul, o que ali ocorreu não foi, de Dados do Orçamento Participativo
forma alguma, atípico. Em outras regiões confirmam essa visão. Em primeiro
onde as organizações de bairro eram lugar, o comparecimento às assembléias
também fracas antes da chegada do PT aumentou dramaticamente ao longo dos
ao poder, a política de orçamento criou, anos, desde que a política foi implemen-
da mesma forma, um ambiente propício tada. Em 1989, 60% dos participantes
ao aumento da força e da representati- do Orçamento viviam nas seis regiões
vidade das associações e à consolidação da cidade que tinham algum passado
de alianças regionais. Naquelas regiões de mobilização e engajamento político,
em que o nível de organização cívica era e apenas 40% viviam nas dez regiões
elevado antes mesmo do Orçamento mais desmobilizadas. Em 1995, o
Participativo, também importantes mu- quadro havia se revertido: 62% dos par-
danças ocorreram, com novos bairros ticipantes moravam nas regiões antes
ganhando força e a antiga liderança per- tidas como de fraca mobilização.
dendo influência 9 . Essas mudanças não
ocorreram sem luta. No Extremo Sul e Além disso, um survey dos parti-
em outras regiões, se passaram quatro cipantes em associações de bairro,
ou cinco anos até que grupos cívicos realizado em 1995, revelou que o asso-
fortes emergiram e se consolidaram. Mas ciativismo cresceu como resultado da
8
Para uma discussão das teorias de participação que afirmam que os mais organizados tendem
a prevalecer e reforçar sua dominância ao longo do tempo, ver Abers (1998).
9
Ver Abers (1997) para um exame dos efeitos da política de orçamento sobre as regiões histo-
ricamente mobilizadas.
Rebecca Abers 69
política de orçamento 10: 76% dos entre- gionais declararam auferir esse nível de
vistados eram membros de algum tipo renda domiciliar. Da mesma forma, en-
de associação civil. Destes, 83% partici- quanto 53% dos domicílios de Porto
pavam de alguma associação em seus Alegre tinham renda domiciliar superior
bairros, o que incluía não apenas asso- a cinco salários mínimos, apenas 34%
ciações de bairro como também centros dos participantes nas assembléias re-
comunitários, clubes de mães e comis- gionais superavam esse nível. Essa
sões de rua informais. Quando pergun- evidência confirma que o processo de
tados sobre se e como sua participação organização da sociedade civil aqui des-
em grupos cívicos mudou desde que a crito foi particularmente intenso para os
política de orçamento começou, 33% grupos sociais historicamente despro-
dos membros responderam que antes vidos de poder no Brasil: trabalhadores
do orçamento não participavam de gru- pobres que habitam regiões de periferia
po cívico algum. Outros 25% disseram urbana onde as carências de serviços e
que já participavam de grupos cívicos infra-estrutura são mais gritantes.
antes do Orçamento, mas que desde o
início da política sua participação havia Como assinalamos, teóricos dos
aumentado. Em outras palavras, cerca movimentos sociais têm mostrado que
de 60% dos que eram ativos em asso- as pessoas se mobilizam quando perce-
ciações se tornaram mais ativos desde bem “janelas de oportunidade” que os
o Orçamento Participativo. convençam de que a ação provavel-
mente dará resultados. Freqüentemente,
Finalmente, confirmando evidências tais “contextos favoráveis” estão asso-
qualitativas de minha pesquisa, que ciados a mudanças na estrutura de
mostraram serem os mais pobres os prin- poder do Estado, tais como o enfraque-
cipais ativistas no Orçamento, uma com- cimento de setores da elite ou o forta-
paração dos dados de nosso survey com lecimento dos formuladores de políticas
dados do Censo Demográfico de 1991 progressistas. Obviamente, a criação de
revelou que os participantes no Orça- políticas públicas sensíveis e participa-
mento tinham renda menor que a da tivas é uma mudança radical na estru-
população da cidade. Enquanto 29% tura de oportunidades para a ação
dos domicílios de Porto Alegre recebiam coletiva. Alguns são ativistas natos e
três salários mínimos ou menos, 45% lutam por melhorias mesmo quando o
dos participantes nas assembléias re- governo os ignora. Outros podem até
10
Realizei esse survey em colaboração com duas organizações não-governamentais (Cidade e
FASE-RS) e com a Coordenação de Relações Comunitárias da Prefeitura de Porto Alegre. Os
questionários foram aplicados durante a segunda rodada de grandes assembléias, durante o
mês de junho 1995. 10% dos participantes de todas as 16 assembléias regionais e 5 plenárias
temáticas foram entrevistados, somando 622 questionários. O survey levantou estatísticas
socioeconômicas, dados sobre experiência de participação e opiniões sobre o processo de
orçamento. Ver os resultados em Fedozzi, Pozzobon e Abers (1995).
70 Do Clientelismo à Cooperação
11
O trabalho de um grupo de extensão do Programa de Planejamento Urbano e Regional da
UFRGS mostrou que era perfeitamente possível traduzir as questões do Plano Diretor em
termos facilmente compreensíveis para a maioria dos participantes. Foi realizado um seminário
com os membros do Fórum de Orçamento do bairro da Glória visando ajudá-los a responder
ao processo de discussão do Plano Diretor. Depois de alguma informação sobre questões
técnicas e legais envolvidas, sucedeu um acirrado debate. Os participantes mapearam a região,
pensando sobre como a estrutura física afetava seu crescimento econômico e sua qualidade
de vida.
72 Do Clientelismo à Cooperação
12
A arrecadação da cidade quase dobrou nos primeiros quatro anos de governo petista em
Porto Alegre, principalmente devido ao aumento da arrecadação de IPTU e ISS. Ver Cassel e
Verle (1994) para uma descrição detalhada da evolução da arrecadação.
13
Ver Abers (no prelo) para uma análise de como a estratégia política do PT em Porto Alegre
viabilizou políticas participativas.
74 Do Clientelismo à Cooperação
Referências bibliográficas
Rose Compans
nhem-se na provisão dos meios para a ropa, tem também influenciado sobre-
obtenção dos resultados anteriormente maneira administradores e estudiosos
acordados e, tampouco, de que repar- brasileiros e latino-americanos. Apesar
tam os benefícios que deles sejam advin- de os Estados Unidos contarem com
dos, características fundamentais da uma longa tradição na formação de par-
parceria e que conferem a ela um caráter cerias entre o setor público e empresas
contratual societário. privadas, a experiência recente de rees-
truturação urbana e econômica da Cida-
No Brasil, a importância da parceria de de Barcelona tornou-se modelo de
público–privado tem sido enfatizada por referência para diversas municipalida-
autoridades governamentais dos mais des, mercantilizado por consultores inter-
distintos matizes ideológico-partidários nacionais.
pela potencialidade que supostamente
representaria no aporte de recursos fi- Na propagação desse modelo, a
nanceiros, na construção de consensos parceria público–privado observada na
políticos em torno de conteúdos progra- elaboração e implementação do Plano
máticos de governo, ou, ainda, na maior Estratégico de Barcelona (que visava
eficiência administrativa na gestão da inicialmente apenas à preparação da
infra-estrutura e dos serviços públicos. cidade para a realização dos Jogos Olím-
Convém lembrar, contudo, o papel que picos de 1992 e resultou na criação de
as agências de fomento multilaterais têm 23 empresas e institutos municipais, 2
desempenhado na difusão de idéias empresas privadas e 34 empresas de
sobre novas fontes de financiamento economia mista) é apontada como uma
público e de práticas de gestão compar- das grandes ferramentas utilizadas na
tilhada de infra-estruturas e serviços na conversão da capital catalã em um dos
América Latina, até mesmo, por vezes, principais centros dinâmicos da econo-
vinculando a liberação de financiamen- mia européia.
tos à exigência de participação de ONGs
e de associações comunitárias e empre- Seguindo o exemplo de Barcelona,
sariais no acompanhamento e gestão a municipalidade do Rio de Janeiro
dos programas e projetos a serem apoia- também buscaria, a partir de 1993, uma
dos, requisito considerado essencial para associação a segmentos empresariais no
o desenvolvimento dito sustentável, intuito de elaborar um plano estratégico
para a eficácia e para a prática do “bom objetivando impulsionar o desenvol-
governo”. vimento econômico local, através da
definição de ações estratégicas e do
Além disso, a difusão de experiên- comprometimento dos atores envolvi-
cias administrativas bem-sucedidas que dos com sua implantação. Dentre os
contaram com a participação da inicia- muitos projetos considerados prioritários
tiva privada na execução de projetos de no Plano Estratégico da Cidade do Rio
intervenção urbana de grande porte, de Janeiro figuram a candidatura aos
sobretudo nos Estados Unidos e na Eu- Jogos Olímpicos de 2004, a construção
Rose Compans 81
1
Preferimos adotar a noção de “renovação” em vez da de “revitalização” urbana, como o faz
o Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro, pois de fato as ações que estão sendo
previstas em ambos os projetos implicam em profundas transformações no uso do solo, nas
atividades econômicas desenvolvidas (com a desativação parcial do Porto do Rio) e no perfil
da população residente, caracterizando, portanto, um processo de renovação urbana.
82 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
ferrovias etc 2 . Essa participação foi federais e dos impostos locais a partir
sendo gradativamente reduzida, sobre- de então – e que resultara na impotência
tudo no segundo pós-guerra com o dos governos locais diante do agra-
advento do welfare state, nos países ca- vamento dos desequilíbrios sociais
pitalistas centrais, e do nacional-desen- causados pelos processos de desin-
volvimentismo, em alguns países do dustrialização e desemprego – foi a
Terceiro Mundo. A ampliação da inter- elaboração de estratégias para o de-
venção dos Estados na economia fora senvolvimento econômico local, tendo
acompanhada pela ampliação de sua como base a aliança entre grupos diri-
atuação direta na prestação de serviços gentes locais para a captação de recur-
públicos – em detrimento da participa- sos internos e externos e a atração de
ção do capital privado – até 1973, quan- atividades geradoras de emprego e de
do a crise econômica, ao evidenciar o aumento na arrecadação fiscal.
esgotamento do modelo do welfare state
keynesiano, pôs em xeque os pressu- O caráter novo da relação que
postos dessa estatização dos serviços pú- nessas circunstâncias de crise se esta-
blicos. belece entre governos locais e grupos
empresariais é que ela subverte as clás-
De fato, uma nova etapa na história sicas distinções entre “interesse público”
da administração urbana se inicia em e “interesse privado”, proclamando a
1973 com a declaração do presidente sua suposta fusão. Uma coalizão de
americano Richard Nixon sobre o fim interesses que corresponde à construção
da crise urbana pela absoluta inexistên- de um projeto político coletivo de “salva-
cia de recursos para solucioná-la 3. A rea- mento” da economia local, seja ele esti-
ção à redução no fluxo dos repasses mulado pelas dificuldades financeiras
2
No Rio de Janeiro, por exemplo, grande parte da infra-estrutura urbana fora construída no
séc. XIX por empresas e capitais estrangeiros que tinham como contrapartida a exploração
dos serviços por elas produzidos por um longo período de tempo, como no caso da estrada
de ferro pela firma inglesa Rio de Janeiro Northern Railway Company; no das redes de
energia elétrica e do sistema de bondes elétricos pela empresa canadense The Rio de Janeiro
Tramway, Light and Power (que pouco tempo depois também atuaria monopolisticamente
no fornecimento e distribuição de gás e no serviço telefônico, ao absorver todo o capital em
ações da Rio de Janeiro Gas Company e da alemã Brazilianische Elektricitats); e no das redes
de água e esgoto pela firma inglesa City Improvements Company. Ver Sérgio Tadeu de
Niemeyer Lamarão, Dos Trapiches ao Porto. Rio de Janeiro: Secretaria Municipal de Cultura,
Turismo e Esportes, 1991; e também Franklin Dias Coelho, Cooperação Urbana e Saneamento
Básico: Das Grandes Cidades à Rede Urbana. Dissertação de Mestrado, IPPUR/UFRJ, 1986.
3
Como observa Harvey, depois que a política de contenção dos gastos públicos adotada pelo
governo americano levou a Cidade de Nova York tecnicamente à falência em 1975, inaugurou-
se um período de restrições fiscais e de reestruturação radical para muitas cidades americanas
(Harvey, 1995/3:125).
Rose Compans 83
4
A Cidade de Baltimore, por exemplo, através de um referendo realizado em 1978, sancionou
o uso de terras municipais para empreendimentos imobiliários privados, que resultaria no
bem-sucedido Harbor Place. Essa parceria proporcionou uma reconstrução radical da imagem
da cidade, a partir de intervenções físicas na orla marítima e no porto, que, supostamente, a
projetariam internacionalmente. Justificada pela insuficiência de recursos públicos para
promover investimentos considerados necessários, tal parceria obedece à lógica da competição
entre cidades pela atração de turistas, eventos e empresas, a despeito de ser considerada
uma das cidades mais carentes dos EUA (Harvey, 1996:52).
84 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
5
Embora reconheça a existência de algumas diferenças entre o modelo de gestão pública local
implantado em Barcelona pelo Partido Socialista da Catalunha – o qual denomina de empreen-
dedorismo competitivo – e o de Porto Alegre, pelo Partido dos Trabalhadores – o qual denomina
de ativismo democrático –, Moura identifica traços do empreendedorismo na experiência do
Cidade Constituinte, uma espécie de plano estratégico para a capital gaúcha, elaborado com
a colaboração de representantes de empresários, de setores médios e populares, visando
“definir diretrizes para o futuro da cidade e apontar projetos e obras a serem realizados
(Moura, 1997:167-170).
6
Estas foram os diferentes meios para que as cidades ampliassem suas bases econômicas e
fiscais apontados num colóquio realizado em Orleans, em 1985, e que reuniu políticos, empre-
sários e acadêmicos de oito grandes cidades americanas e européias (Harvey, 1996:49).
7
Na interpretação de Ascher, paralela às dificuldades geradas pela crise econômica, a desin-
dustrialização e o desemprego, estaria ocorrendo uma perda de legitimidade do Estado, fruto
da recusa de uma concepção centralizada de um interesse geral abstrato que ele representa,
e que estaria favorecendo o individualismo exacerbado traduzido em dinâmicas particularistas
que colocam em risco ou mesmo bloqueiam a realização de projetos coletivos (Ascher,
19 9 5 : 16 4 ) .
Rose Compans 85
8
Essa forma de competição perdura até hoje, mas foi se sofisticando com o tempo. Nas décadas
de 70 e 80, além de expandirem os objetivos da competição – turismo, exportações e investimento
estrangeiro –, as estratégias de marketing passaram a se basear em estudos sobre a concorrência
e sobre o posicionamento no mercado, visando segmentar mercados e compradores e voltar
seus produtos e serviços para clientes específicos. Na década de 90, segundo os autores, “as
localidades estão passando por uma terceira etapa de criação de produto e conceito de nicho.
Elas estão procurando se definir como lugares especiais com vantagens competitivas específicas
para as indústrias-alvo.” Philip Kotler, Donald H. Haider e Irving Rein. Marketing Público. São
Paulo: Makron Books, 1993, p. 82-84.
86 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
tomam cada vez mais a forma de uma ção entre cidades. Como requer pesados
negociação entre o capital financeiro in- investimentos em infra-estruturas especí-
ternacional e os poderes locais, os quais, ficas – transportes rápidos, telecomuni-
como observa Harvey, “fazem o melhor cações, áreas destinadas a escritórios
possível para maximizar a atratividade equipados com conexões internas e ex-
local para o desenvolvimento capita- ternas, todas voltadas para minimizar os
lista.” 9 custos e os tempos das transações –, o
montante de recursos envolvido para
adequar as cidades às novas exigências
Também aparece como novidade a do capital financeiro e do chamado “ter-
ação mais decisiva no desenvolvimento ciário avançado” praticamente inviabi-
econômico através da criação de empre- liza a iniciativa dos governos locais, se
sas municipais, geralmente em parceria não puderem contar com a cooperação
com o setor privado, como é o caso da de setores privados.
Agência de Desenvolvimento Urbano,
no Rio de Janeiro, conforme analisa-
remos mais adiante. Em Barcelona, um Não obstante o extraordinário vo-
outro exemplo, essa ofensiva se iniciou lume de investimentos exigidos, questio-
em 1985, com a criação de empresas na-se muito a eficácia dessas estratégias,
municipais sob a forma jurídica de socie- na medida em que não se conseguiria,
dades anônimas, para o fomento da por meio de iniciativas voluntaristas
atividade econômica e de programas em locais, superar ou até mesmo reproduzir
cooperação com instituições privadas, determinadas vantagens específicas de
visando estimular a criação de empresas localização só oferecidas por alguns
e melhorar a infra-estrutura de transpor- centros urbanos como Nova York,
tes e comunicação. 10 Londres e Tóquio, as chamadas cidades
globais. 11 Outros, porém, acreditam ser
possível não disputar a centralidade
Atratividade para as funções de financeira desses grandes centros urba-
comando – de altas operações finan- nos – onde se localizam as principais
ceiras, de governo e de processamento bolsas de valores mundiais –, mas
(inclusive mídia) –, consideradas as mais inserir-se nos fluxos econômicos globais
dinâmicas atualmente, é a última e a a partir de uma reestruturação urbana
mais importante estratégia na competi- capaz de “facilitar a passagem do mode-
9
Para Harvey, uma das implicações macroeconômicas do empreendedorismo competitivo é
que ele aumenta, ao invés de diminuir, a flexibilidade geográfica das empresas multinacionais,
já que a redução dos custos das mudanças locacionais lhes permite maior mobilidade (Harvey,
199 6 : 50) .
10
Moura, op. cit., p. 95.
11
Sobre as novas formas de centralização e expansão do setor financeiro, ver Saskia Sassen, La
ville globale: New York, Londres et Tokyo. Paris: Descartes & Cie., 1996.
Rose Compans 87
12
Para Borja e Castells, dentre os novos papéis dos governos locais está o de “promover a
cidade para o exterior desenvolvendo uma imagem forte e positiva apoiada numa oferta de
infra-estruturas e serviços (comunicações, serviços econômicos, oferta cultural, segurança
etc.) que exerçam a atração de investidores, visitantes e usuários solventes à cidade e que
facilitem suas ‘exportações’ (de bens, de serviços, de seus profissionais etc.).” (Jordi Borja e
Manuel Castells, 1996:155).
13
Essa expressão é utilizada por Borja e Forn, ao argumentarem que “a mercadotecnia da
cidade, vender a cidade, converteu-se, portanto, em uma das funções básicas dos governos
locais e em um dos principais campos de negociação público-privada.” (Jordi Borja e Manuel
de Forn, 1996:33)
14
Como argumenta Ascher, “não se trata mais de fazer prevalecer o interesse geral, mas de fazer
emergir um consenso suficiente em redor de uma visão de interesse geral por aqueles que terão
de realizar tal decisão.” Ascher, op. cit., p. 194.
88 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
dicada gouvernance urbana 15, seria a recursos e na priorização das ações ad-
única maneira de fazer frente ao discurso ministrativas, como deixa claro Jordi
neoliberal do abandono, que reclama a Borja, hoje talvez o maior expoente
privatização, a desregulação do mercado dessa corrente de pensamento, quando
e a retirada do setor público do seu afirma que “se trata de favorecer que os
campo tradicional de atuação. setores mais fortes e dinâmicos sejam
os protagonistas do relançamento da
Para a obtenção do consenso e do cidade, porém também de apoiar ativa-
apoio político ao governo local, todos mente os processos de apropriação po-
esses autores concordam que se deva pular da cidade, que é uma tendência
buscar integrar o maior número possível histórica que se atualiza a cada mo-
de sujeitos sociais coletivos, não apenas me nt o. ” 1 6
as organizações tradicionais consoli-
dadas – como partidos, sindicatos e Já Manuel de Forn, responsável pela
associações de vizinhos –, que represen- parte urbanística do Plano Estratégico
tam os interesses dos setores populares de Barcelona, admite sem constrangi-
e os “grupos que necessitam de mais mentos que parte das ações propostas
discriminação positiva”, senão também não foi implementada por apresentar
as que representam os interesses dos um nível escasso de definição, mas que
grupos mais economicamente ativos, foi introduzida “em função de que um
mais dinâmicos, “apesar de que uns e processo participativo sempre obriga a
outros expressem interesses e valores aceitar propostas de setores que não
contraditórios.” (Borja, 1989:664) querem ficar à margem do processo,
apesar de sua escassa relevância estra-
O problema é que a participação su- tégica.” (Forn, 1993:12) Curiosamente,
postamente paritária na base de apoio foram exatamente as ações sociais as
do governo e nos mecanismos de cons- que foram consideradas de pouca rele-
trução de consensos nem sempre se vância e, por isso, não implementadas,
traduz em igualdade na distribuição dos contribuindo para as muitas críticas pos-
15
Gouvernance, segundo François Ascher, é um sistema de relações entre instituições, organizações
e indivíduos que assegura as escolhas coletivas e sua implementação. Ascher, op. cit., p. 158.
16
Idem. Essa opção por privilegiar setores mais dinâmicos também aparece em Ascher, quando
este descreve as “exigências maiores” que devem ser respondidas pelo novo urbanismo. São
elas: a mobilidade e a acessibilidade através de infra-estruturas de transporte coletivo e comuni-
cações; o desenvolvimento de centralidades junto aos nós de conexão dessas redes de trans-
porte; a qualidade de vida das camadas sociais estratégicas – que são as “camadas qualificadas
e não precárias” –, através de abundante oferta residencial, equipamentos esportivos, culturais,
comerciais e de lazer voltados para esse segmento e que “marquem a imagem”; a requalificação
de áreas degradadas reservadas às novas oportunidades de negócios; e, por fim, as políticas
de requalificação e integração social e urbana dos bairros das populações desfavorecidas. In
Ascher, op. cit., p. 233.
Rose Compans 89
17
De acordo com Moura, a implementação de cerca de 70% do primeiro plano, iniciado em
1988, se deu de forma seletiva, pois foram sobretudo as propostas de caráter mais econômico
as implementadas, em detrimento das propostas sociais, praticamente não implementadas,
embora esse fato não tenha comprometido a permanência das centrais sindicais e das
associações de vizinhos no plano. Moura, op. cit., p. 111.
18
Harvey, 1996, op. cit., p. 58.
90 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
19
Em 1926, inaugura-se o prolongamento do porto até a ponta do Caju. Sobre o histórico da
atividade portuária no Rio, ver Sérgio Tadeu de Niemeyer Lamarão, Dos Trapiches ao Porto.
Rio de Janeiro: Secretaria Municipal de Cultura, Turismo e Esportes. 1991.
20
O decreto 6.000, de 01/07/37, primeiro Código de Obras do Distrito Federal que estabelece
o zoneamento urbanístico, concebe e delimita a ZP, da Praça Mauá até a ponta do Caju, nela
sendo permitidos os usos industrial, comercial, de armazenagem, guarda de veículos e habi-
tacional.
Rose Compans 91
21
A citação é retirada de artigos de jornais da época, como O Globo, de 03/02/83 e de 04/09/83.
Nina Maria de Carvalho Elias Rabha, Cristalização e Resistência no Centro do Rio de Janeiro.
Dissertação de Mestrado. Instituto de Geociências/UFRJ, 1984, p. 181.
22
Aliás, essa não era a única discordância entre a Docas e os empresários privados. Em entrevista
ao Jornal do Comércio, publicada em 24/07/83, representantes dos armadores, agências de
navegação e exportadores criticam duramente o excesso de burocracia e a ineficiência da
operação portuária e, por isso, reivindicam que os portos sejam administrados pelos próprios
usuários. Para conter a onda de insatisfação dos usuários dos portos, o Ministro dos Transportes
autorizara a criação de Conselhos Especiais de Usuários – os CEU’s, nos portos administrados
pela Portobrás, de forma que pudessem ali expressar suas críticas e apresentar propostas
para a melhoria dos serviços portuários. Entretanto, esses conselhos tiveram vida curta, na
opinião do Sr. Nilton Ferreira Tito, Diretor Executivo do Sindicato das Agências Marítimas –
SINDARIO, porque a Docas não tinha interesse efetivo em compartilhar decisões com os
empresários sobre o funcionamento do Porto do Rio.
92 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
De fato, esse projeto não só não se- O resultado de tal iniciativa – que
ria implementado, como a prefeitura, contou com a participação de repre-
valendo-se da exclusividade no poder sentantes da ACRJ e da Companhia
discricionário de legislar e controlar o Docas – foi a declaração, em 1992, de
uso e a ocupação do solo urbano, logo parte dos bairros da Saúde e da
depois desenvolveria um outro projeto Gamboa, como Área de Especial In-
no sentido contrário, de preservação teresse Urbanístico - AEIU. Podendo
histórica, arquitetônica e cultural do gozar de regime urbanístico específico,
Centro e dos bairros da Saúde, da Gam- uma vez que o Plano Diretor definiu essa
boa e de Santo Cristo. A instituição da modalidade como área sujeita a inter-
Área de Proteção Ambiental - APA, em venção destinada a “projetos específicos
1987, cuja delimitação incluía parte da de estruturação ou reestruturação, reno-
antiga ZP, restringiu usos industriais e de vação e revitalização urbana”, na prática
serviços ligados às atividades portuári- tal declaração significou o fim dos impe-
as e tombou numerosos imóveis, impe- dimentos legais e burocráticos para a
dindo a “reciclagem” proposta pela realização de grandes operações imo-
ACRJ, ao mesmo tempo que incentivou biliárias que modificariam radicalmente
o uso habitacional na região. 23 as características socioeconômicas do
lugar. 24
23
A APA dos bairros da Saúde, de Santo Cristo, da Gamboa e do Centro, oriunda do Projeto
Sagas, é instituída pela Lei 971/87 e regulamentada pelo decreto 7.351, de 14/01/88.
24
A AEIU da Zona Portuária foi instituída pelo decreto 11.860, de 23/12/92, em decorrência
das diretrizes estabelecidas pelo Grupo de Trabalho criado pelo decreto 10.057, de 13/03/91,
e aprovadas em audiência pública pela população local e entidades interessadas. Pelo Plano
Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, também aprovado em 1992, as AEIUs são as
únicas em que o potencial construtivo poderá ultrapassar os índices máximos estabelecidos
pela legislação em vigor.
Rose Compans 93
25
O Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro foi elaborado, entre novembro de 1993 e
dezembro de 1994, a partir de um convênio firmado pela Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, a ACRJ e a FIRJAN, para a sua promoção. O financiamento das atividades foi
viabilizado através da instauração de um Consórcio Mantenedor formado por 46 empresas e
associações empresariais, dentre as quais o IPLANRIO, órgão municipal que representou os
interesses da prefeitura no Consórcio. A estrutura do PECRJ era composta pelo Conselho da
Cidade, o Conselho Diretor, o Comitê Executivo e os Grupos de Trabalho. Como observa
Vainer, a proporção entre entidades e/ou personalidades ligadas aos interesses populares e
aos interesses empresariais era bastante desigual. Dos 300 membros do Conselho da Cidade,
apenas 20 eram representantes de sindicatos e associações populares. Além disso, o Conselho
Diretor, ao qual estava subordinado o Comitê Executivo, foi composto apenas por empresários
individuais, entidades empresariais, reitores das principais universidades, empresas jornalísticas,
o Secretário Municipal de Urbanismo, o Secretário Estadual de Planejamento e personalidades.
Ver Carlos B. Vainer, Os liberais também fazem planejamento urbano? Glosas ao “Plano
Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro”. Trabalho apresentado na II Semana IPPUR, nov.
1993. Mimeo.
26
O referido Grupo de Trabalho já existia na realidade desde 1993, criado pelo decreto 12.065,
de 11/05/93.
94 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
ram os ânimos das lideranças partidárias rão ser utilizadas em investimentos para
distintas que encontravam-se nos dife- a modernização do Porto do Rio.” 28 O
rentes níveis de governo envolvidos, não pressuposto da Docas para a desativa-
permitiram que fosse dada seqüência a ção progressiva da movimentação de
esse acordo. O estremecimento nas rela- carga nas áreas da Gamboa e do Píer
ções entre a Docas e a prefeitura levou Mauá é que nessas áreas as atividades
a que cada uma elaborasse a partir de portuárias estão “constrangidas pelo
então seu próprio projeto para a região, crescimento do centro da cidade, com
mas, em ambos, a participação da inicia- as conseqüentes dificuldades viárias, e
tiva privada era peça-chave da estratégia pela própria obsolescência do projeto
de captação de recursos, como veremos portuário que data de 1910.”
a seguir.
27
A Lei Federal 8.630, de 25/02/93, estabelece em seu artigo 4º que, mediante contrato de
arrendamento ou autorização do ministério competente, é “assegurado ao interessado o
direito de construir, reformar, ampliar, melhorar, arrendar e explorar instalação portuária.”
28
Dentre os projetos de modernização que integram o Plano Estratégico da Companhia Docas,
consta a especialização de berços nas áreas dos atuais Cais do Caju e de São Cristóvão. Ver
Projeto de Desenvolvimento e Privatização Aplicado ao Complexo Portuário do Rio de Janeiro.
Companhia Docas do Rio de Janeiro, s/d. Mimeo.
Rose Compans 95
29
O consórcio vencedor é formado por empresas de engenharia entre as quais a Engepasa, a
Iesa, a Montréal Engenharia, a Construtora Floriano e o Grupo Gusmão Santos. A assinatura
do contrato ocorreu no dia 06/11/97.
30
Segundo matéria publicada no Jornal do Brasil de 07/10/97, o projeto, de autoria do arquiteto
Luis Eduardo Índio da Costa, inclui ainda a construção de garagens subterrâneas com
capacidade para 900 veículos.
31
Publicação promocional do Programa de Revitalização Urbana da Área Portuária do Município
do Rio de Janeiro. CDRJ.
96 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
Esse grupo sublinhara, como condição O problema desse modelo é que, se,
indispensável para o êxito da operação, por um lado, a parceria entre investi-
a criação de um órgão gestor capaz de dores privados, proprietários de terra e
conciliar interesses contraditórios de comunidade legitima, financia e autoriza
uma multiplicidade de atores potenciais o órgão gestor – no caso a Gamboa
do reordenamento, mediante o estabe- Desenvolvimento – a implementar o
lecimento de parcerias nas quais contri- Programa de Revitalização, por outro,
buiriam de maneira complementar para ela é insuficiente sem a participação do
o sucesso da operação. 32 poder público municipal, detentor do
monopólio da competência urbanística.
Na perspectiva dos pesquisadores Essa é a razão pela qual a equipe france-
do IAURIF, a capacidade de coordena- sa considerou que o controle desse
ção e concertação dos diferentes atores órgão deveria ser reservado ao muni-
estaria diretamente relacionada à exis- cípio, assegurando ao prefeito a pre-
tência de uma autoridade única, aceita sidência do Conselho de Administração,
e reconhecida por todos como legítima que, mediante acordo, transferiria ao
interlocutora junto aos organismos pú- órgão gestor a competência para atuar
blicos e investidores privados, e que dis- no planejamento da área portuária. O
pusesse dos meios para o seu exercício, caráter público do órgão gestor também
dentre os quais: facilitaria o recebimento de subvenções
e doações estatais, a transferência do do-
a) competências em matéria de urba- mínio público dos bens de uso comum
nismo e de ação fundiária – que lhe do povo para as mãos privadas etc.
permitissem legislar sobre o uso e a
ocupação do solo, projetar novos Isso explica o fato de que, indepen-
traçados e alinhamentos de logra- dentemente das escaramuças político-
douros, desapropriar, conceder utili- partidárias envolvendo os governos
zação de espaços públicos etc.; municipal e estadual, no organograma
do Consórcio RIOPORTO concebido
b) autonomia financeira – para a reali- pela Docas a prefeitura tenha posição
zação dos investimentos em obras de destaque dentre os prováveis e/ou
de urbanização e infra-estrutura e desejáveis acionistas do Fundo, sendo
para a administração da repartição responsável pela elaboração do plano
dos benefícios da revalorização entre diretor de urbanização. Porém, entre as
os participantes. instituições municipais que compõem a
32
O órgão gestor deverá ainda estabelecer e fazer aprovar o projeto de revitalização; promovê-
lo junto aos investidores; estabelecer e aplicar regras urbanísticas; coordenar a implantação
de equipamentos e infra-estrutura primária; adquirir, equipar e revender certos terrenos; nego-
ciar com os investidores sua contribuição ao reordenamento global do sítio; e gerir o orçamento
financeiro. Hélène Lavoveli, Iuli Nascimento e Jean-Pierre Palisse, “A Revitalização da Zona
Portuária do Rio de Janeiro”. In: Secretaria Municipal de Cultura. Cadernos do Patrimônio n.
4/5, p. 89, 1994.
Rose Compans 97
34
Jornal do Brasil, 31/12/97.
35
Este projeto seria depois substituído pelo projeto de lei complementar nº 1-A/97, art. 8º.
Diário da Câmara Municipal, 21/07/97.
36
Projeto de lei nº 1-A/97, art. 4º.
37
O estatuto dessa agência foi registrado no Registro Civil de Pessoas Jurídicas no dia 17 de
junho de 1997. A posse da diretoria ocorreu no dia 16 de setembro, conforme matéria de O
Globo, de 17/09/97. A presidência da Agência cabe ao empresário Humberto Mota, ex-
presidente da ACRJ, enquanto o Sr. Arthur Sendas, atual presidente da ACRJ, o Sr. Eduardo
Eugênio Gouveia Vieira, presidente da FIRJAN, e demais empresários ligados a essas duas
instituições compõem o Conselho de Administração e a Diretoria Executiva, como os Srs.
Linneo Eduardo de Paula Machado, Carlos Alberto Almeida D’Oliveira, Bernardo Barbosa
Horta, Juarez Machado Garcia, Eliezer Batista, Marcílio Marques Moreira, além do padre
Jesus Hortal Sanchez, reitor da PUC.
Rose Compans 99
38
No art. 3º do estatuto da Agência, outros objetivos são: “a) desenvolver estudos, pesquisas,
promover seminários e editar publicações sobre a temática das cidades, seus problemas e
perspectivas futuras com ênfase nas questões relativas a projetos de desenvolvimento do
município do Rio de Janeiro; (...) d) criar programas de intercâmbio e cooperação com orga-
nismos de desenvolvimento urbano, nacionais e internacionais, públicos ou privados; e)
desenvolver projetos de estímulo, cooperação e apoio para as pequenas e médias empresas;
f) promover ações de intercâmbio e cooperação com a União, Estados e Municípios; (...) h)
realizar convênios e desenvolver parcerias com o setor público; i) incentivar a modernização
das atividades empresariais da cidade; j) apoiar projetos de investigação e inovação tecnoló-
gica, estreitando a colaboração entre as Universidades e as empresas; k) desenvolver um
banco de dados de natureza econômica, setorial e institucional.”
39
O Globo, 17/09/97.
100 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
“criar uma infra-estrutura turística com ção entre a prefeitura e a Agência, esta
lojas e restaurantes”, e o de uma mater- poderia executar os projetos de interes-
nidade federal no mesmo local, para a se do município. Qual a necessidade
realização de um projeto urbanístico de desse “braço público” (como é chama-
autoria dos arquitetos consultores Oriol da a Companhia) da cooperação públi-
Bohigas e Nuno Portas. 40 co–privado com os mesmos objetivos da
Agência, o seu “braço privado”?
Ao que tudo indica, a prefeitura de-
senvolve uma dupla estratégia para Exercer as competências urbanísti-
contornar as principais dificuldades que cas e fundiárias que, em função de cons-
enfrenta para empreender a revitalização trangimentos de natureza jurídica, não
da Zona Portuária: quanto à não-dis- são transferíveis à iniciativa privada, tais
ponibilidade de terras, através de nego- como as discriminadas no art. 5º do pro-
ciações diretas com os Ministérios da jeto de lei nº 1-A/97, envolvendo o patri-
Agricultura e da Fazenda e com o pró- mônio imobiliário municipal, ou seja:
prio Presidente da República, no sentido propor desapropriações; realizar ativida-
de obter a liberação e a transferência des de loteamento, incorporação e des-
desses imóveis ao domínio municipal; membramento em próprios municipais;
quanto à escassez de recursos para a rea- alienação, aquisição, concessão de uso
lização de investimentos, através de par- e permuta de próprios municipais etc. 41
cerias com a iniciativa privada, que têm
como contrapartida a concessão da ex- Além de todas essas operações imo-
ploração econômica dos equipamentos biliárias envolvendo o patrimônio pú-
e espaços por ela financiados. blico municipal, o projeto de lei que
propõe a criação da Companhia prevê
Resta ainda saber as razões que ainda a concessão de benefícios e incen-
teriam originado a criação da Compa- tivos fiscais, como, por exemplo, a isen-
nhia de Desenvolvimento Urbano, uma ção de pagamento de IPTU para os
vez que, firmado o acordo de coopera- imóveis objeto de projetos de renovação
40
De acordo com matérias publicadas no Jornal do Brasil em 24/07/97, 26/07/97, 02/08/97 e
07/10/97.
41
Como objetivos complementares aos de promover operações imobiliárias que consistam em
projetos de renovação urbana, a Companhia poderá também, entre outras: “(…) III - identificar
e promover oportunidades de novos negócios, fomentando a criação de novas empresas e o
desenvolvimento das já existentes (…) em que estejam subjacentes processos de inovação
tecnológica; (…) VI - desenvolver programas específicos de estímulo, cooperação e apoio
para as pequenas e médias empresas; (…) VIII - formular propostas para a promoção e o
gerenciamento dos contratos de concessões de utilização dos espaços e do mobiliário urbanos;
IX - propor parcerias entre o Município e o setor privado; (…) XI - incentivar a modernização
das atividades empresariais da Cidade; (…).”
Rose Compans 101
42
O § 2º do art. 10º do projeto de lei nº 1-A/97, determina que: “Os imóveis objeto de projetos
de renovação urbana, realizados em áreas não contempladas no parágrafo anterior (Áreas
de Especial Interesse Social), poderão ser beneficiados pela isenção do Imposto Predial e
Territorial Urbano, pelo prazo de até cinco anos a partir da concessão do respectivo ‘habite-
se’, recaindo o benefício sobre a parcela do tributo incidente sobre acréscimos prediais rea-
lizados após a aprovação do projeto de construção pelo Município.”
43
Na apresentação do projeto de renovação urbana da ZP, em1983, cuja proposição básica é
similar ao projeto apresentado hoje pela Docas; na articulação empresarial que dá origem ao
Plano Estratégico bem como à Agência de Desenvolvimento Urbano.
44
Como na cerimônia oficial para a assinatura do contrato de arrendamento celebrado entre a
Docas e o Consórcio Píer Mauá, em 06/11/97.
102 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
Conclusão
45
A publicação promocional do Programa de Revitalização da Área Portuária, da CDRJ, cita
essas cidades como exemplo de que “em quase todos os países do mundo (...) urbanistas
mais atentos (...) descobriram uma nova e rica perspectiva de ação no resgate de velhas
áreas portuárias degradadas (...). No Rio de Janeiro a história não será diferente”; o grupo
do IAURIF defende a criação de um órgão gestor para a revitalização da área portuária
baseado em que “a característica constante de todas as operações de revitalização de espaços
portuários e ferroviários que obtiveram êxito em diferentes regiões do mundo é a existência
de um organismo único responsável por este objetivo: organismo público em Londres ou
Buenos Aires, organismo privado em Baltimore ou organismo de economia mista como em
Paris.” Lavoveli et al, op. cit., p. 87; já a prefeitura, na mensagem que encaminha à Câmara
Municipal propondo a criação da Companhia de Desenvolvimento Urbano, justifica-a pelo
fato de que se todas as grandes cidades do mundo empreenderam a renovação urbana de
áreas centrais degradadas, o Rio de Janeiro deve fazê-lo também. Justificativa ao Projeto de
Lei Complementar nº 1-A/97. Diário da Câmara Municipal de 21/07/97.
104 Parceria Público–Privado na Renovação Urbana da Zona Portuária do Rio de Janeiro
Referências bibliográficas
Nos anos 90 emergiu uma nova ver- habitação, saúde, educação, comuni-
são de exclusão social, que combinava dade etc., ancorados nas instituições
elementos das tradições francesa e anglo- societais mencionadas acima. Desse
saxã e que buscava reconciliar as ênfases modo, a pobreza é uma condição neces-
relacional e distributiva das duas tradições sária mas não suficiente para haver ex-
através da noção de direitos de cidada- clusão social.
nia. Robbins et al (1994) adotaram ex-
plicitamente a teoria da cidadania de Enquanto a exclusão social pode
Marshall como um modo de identificar a resultar de quebra ou mau funciona-
exclusão social. A partir dessa posição, a mento de qualquer dos sistemas institu-
exclusão social pode ser concebida “... cionais, parece provável que possamos
em termos da negação – ou não-reali- falar genuinamente de exclusão social
zação – dos direitos de cidadania...” quando, para indivíduos e grupos, vários
(Berghman, 1995, p. 19; Room, 1995, desses sistemas quebram ou deixam de
embora seja importante notar que a abor- funcionar, seja como uma parte em uma
dagem pela via da cidadania também traz cadeia de reações, seja simultaneamen-
problemas; Garcia, 1996; Atkinson, te. Por exemplo, como Paugam (1996)
1997b). Berghman chama a atenção não sugere, se um indivíduo ou grupo está
somente para os direitos de cidadania empregado mas mal integrado em ter-
mas para as instituições sociais nas quais mos de sistema familiar ou comunitário,
esses direitos são inseridos e realizados, o desemprego de longo prazo pode levar
nomeadamente: ao isolamento social, o qual, por sua vez,
irá acentuar tendências para a exclusão
1) O sistema legal e democrático, que social à medida que o impacto integra-
promove a integração cívica; dor dessas instituições se quebrar. O
2) O mercado de trabalho, que promo- ponto crucial é o da extensão na qual
ve a integração econômica; os indivíduos e grupos estão “incorpora-
3) O sistema de bem-estar, que promo- dos” nos sistemas institucionais.
ve o que pode ser chamado de in-
tegração social; Mais atenção tem sido dispensada
4) O sistema familiar e comunitário, que aos três primeiros sistemas institucionais,
promove a integração interpessoal. claramente os de maior importância na
(Commins, 1993, p. 4) discussão sobre exclusão social. No en-
tanto, o quarto sistema, familiar e comu-
A exclusão social ocorre quando um nitário, tem um papel fundamental de
ou mais sistemas quebram, direcionan- apoio e redistribuição que tendeu a ser
do então a atenção para um processo subestimado. Isso aconteceu particular-
abrangente, dinâmico e multidimen- mente no norte da Europa, onde, duran-
sional. Essa abordagem reforça não sim- te grande parte do período pós-guerra,
plesmente o desemprego e a falta de o pleno emprego e o crescimento do
uma fonte de renda, mas também um Estado de Bem-Estar Social pareceram
espectro de condições de vida, tais como torná-lo, em grande parte, redundante.
112 Combatendo a Exclusão Social Urbana
cia, essa abordagem centra o foco em Assim como o City Challenge, o SRB
formas lucrativas de regeneração física enfatizava o papel das comunidades
que têm o efeito de negligenciar grupos locais no desenvolvimento de estratégias
desfavorecidos e exacerbar sua margina- de regeneração urbana, afirmando que
lização. No final dos anos 80, essa estra- elas deveriam estar entre os beneficiários
tégia foi crescentemente questionada, e, de qualquer desenvolvimento (Depart-
no início dos anos 90, uma “nova” ênfa- ment of the Environment, 1993). Um
se foi dada ao papel do governo local e dos principais temas tanto do City
da comunidade na regeneração urbana Challenge quanto do SRB trata das par-
(Robinson e Shaw, 1991; Atkinson e cerias locais entre o governo local, o
Cope, 1997). setor privado, os corpos voluntários e
as comunidades locais.
As principais iniciativas desenvol-
vidas durante os anos 90 foram o City Embora o City Challenge e o SRB
Challenge (Desafio na Cidade) e seu su- sejam iniciativas relativamente recentes,
cessor, o Single Regeneration Budget - alguns problemas surgiram quanto à ga-
SRB (Orçamento Unitário de Regenera- rantia de participação comunitária. Um
ção) (para uma discussão geral, ver problema tem sido a velocidade com
Atkinson e Moon, 1994b; Mawson et al, que as propostas têm de ser preparadas.
1995; Hall et al, 1996; Russell et al, Não houve tempo suficiente para nada
1996). As linhas mestras dos pedidos de além de formas de consulta superficiais
financiamento enviados às autoridades e, em alguns casos, nem para isso. Mes-
enfatizavam que “o City Challenge trata mo onde já existem organizações comu-
de iniciativas locais” (Department of the nitárias bem organizadas, a agenda
Environment, 1992, p. 1) e que qualquer parece ter sido estabelecida por mem-
transformação econômica deveria bene- bros do governo local e, em menor esca-
ficiar moradores locais. O Departamento la, por participantes do setor privado.
do Meio Ambiente avisou que (Depart- Não somente é preciso mais tempo para
ment of the Environment, 1992, p. 5): permitir maior participação como mais
recursos são necessários para que as co-
“A combinação de objetivos irá de- munidades possam se organizar e apre-
pender da área escolhida. Entretanto, sentar propostas mais detalhadas. Uma
devem lidar com os problemas que são parte essencial desse processo é a cria-
percebidos pelos moradores da área e ção de organizações de base comunitá-
por investidores potenciais como sendo ria que produzam esquemas locais de
cruciais à sua regeneração.” regeneração e articulem-se com estraté-
gias de regeneração mais extensivas que
O City Challenge foi posto em prá- cubram uma área urbana mais ampla.
tica por duas vezes antes de o governo É somente em tais fóruns que podem
iniciar uma revisão completa da política ocorrer as negociações quanto à alo-
urbana em 1993, cujo resultado foi o cação de recursos e à coordenação de
Single Regeneration Budget - SRB. ações estratégicas.
116 Combatendo a Exclusão Social Urbana
nal não são mais ligados uns aos outros, particulares de capacidade de empreen-
e são agora compreendidos e governa- dimento, qualificação, inventividade e
dos como função de seus próprios níveis flexibilidade.” (Rose, 1996, p. 339).
Conclusão
rosas. Para ser efetiva, sua contribuição apoio ao desenvolvimento local de redes
precisa ser parte de uma estratégia inte- de reciprocidade contra a exclusão, en-
grada maior, que opere em níveis regio- corajando a construção e o reconheci-
nais, nacionais e europeus. No entanto, mento de novas noções de trabalho e
elas podem desempenhar um papel de cidadania.
Rob Atkinson 123
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Rob Atkinson 127
Alain Bourdin
A Cidade ator
As cidades se definem por três relações: de Hinterland indica sem dúvida uma
com o campo (ou com os locais de extra- relação mais especializada do que a de
ção de recursos naturais), com o Estado uma capital e também uma extensão
e com as outras cidades. Na França rural maior do território), as outras cidades
do século XVIII, a relação com o campo participam do seu hinterland ou são
é dominante para a maioria delas (exce- parceiras ou concorrentes. Quando são
to algumas, como Paris e as que abrigam cidades-Estado, elas se constituem evi-
grandes portos); no pós-guerra, a rela- dentemente como atores, porque um
ção com o Estado é preponderante, en- Estado tem interesses, projetos, amigos
quanto a relação com as outras cidades e inimigos, uma “identidade” (ou seja,
se dá de maneira hierárquica, territoria- uma definição de si para si e para os
lizada e estável, ainda muito ligada à outros)... logo, todos os traços que ca-
relação com o campo. Nesses dois mo- racterizam um ator. Mas podem também
mentos, e isso vale para qualquer lugar se constituir como ator sem isso, freqüen-
onde o mesmo tipo de relação predomi- temente à maneira de cidades-empresa,
na, a cidade é um lugar de cristalização em torno de um grupo piloto (por exem-
de certas funções (por exemplo, militar, plo, de armadores, de grandes nego-
administrativa, religiosa) num dispositi- ciantes) que define todos esses traços,
vo que diz respeito a uma autoridade aceitos e adotados pelo conjunto da
que lhe é (ao menos parcialmente) exte- sociedade local.
rior. Ela é um lugar de troca, entre cidade
e campo ou no interior de uma rede de Se a França foi marcada pela força
cidades. Forma igualmente um meio das relações cidade–campo e cidade–
social, um contexto no qual se organiza Estado, a mesma coisa não pode ser dita
a vida comum de um conjunto de enti- quanto aos demais países do mundo,
dades sociais (grupos de naturezas di- nem mesmo quanto a todos os países
versas, organizações, instituições) que europeus. Entretanto, na História, a re-
formam uma sociedade local. A quali- lação cidade–cidade raramente se se-
dade de ator, ou seja, de coletividade parou da relação cidade–campo. No
capaz de organizar uma ação coletiva período “moderno”, foi sempre equili-
coerente, autônoma e unitária não tem brada com a relação cidade–Estado, e
nisso tudo um papel muito importante. os Estados Modernos limitaram a capa-
Em compensação, as cidades que parti- cidade de as cidades tornarem-se atores.
cipam do comércio internacional (Gêno-
va, Veneza, as cidades hanseáticas na Ora, dos fenômenos de mundiali-
Europa da Idade Média e do Renasci- zação e de enfraquecimento dos Estados
mento) não funcionam bem da mesma resulta a perda de importância das rela-
maneira. Suas relações com o campo ções entre cidade e Estado e entre cidade
são freqüentemente diferentes (a noção e campo. Quanto à relação entre cida-
134 Mundialização, Unidade da Cidade e Gestão Urbana
des, ela é cada vez mais marcada por rias: de um lado, o sucesso num sistema
fenômenos de concorrência, em escala de concorrência com outras cidades e,
mundial, regional (Europa, Mercosul) ou de outro, a qualidade do meio interno.
mais local (nacional ou infranacional). Desejamos criar o maior volume possível
Nesse contexto, os riscos aumentam e de riquezas e viver nas melhores condi-
as oportunidades se diversificam. É pre- ções. Freqüentemente, a qualidade de
ciso portanto elaborar estratégias, vida, a segurança, a qualidade do meio
traduzi-las em projetos e promover mo- ambiente constituem fatores de atração
bilizações em torno desses projetos. É e ajudam a ganhar dinheiro. Da mesma
assim por exemplo que a cidade de Fila- forma, o dinheiro ganho por alguns se
délfia (Giband, 1996), apesar de sua torna o recurso fiscal que permite ajudar
população e sua importância histórica, os outros. Se as duas categorias não são
descobre um dia que está em má posi- contraditórias a priori, isso não significa,
ção com relação às suas concorrentes. no entanto, que os interesses de todos
As autoridades locais estimam que o fato os habitantes de uma cidade convirjam
de que seja apenas uma cidade de con- ou se componham facilmente. Os pe-
gressos de segunda categoria representa quenos empresários urbanos tradicio-
uma grande deficiência e que, para se nais podem temer a modernização, que
reposicionar entre seus pares, é preciso é, ao contrário, indispensável aos meios
absolutamente que se torne uma cidade inovadores; um grupo de grandes con-
de congresso de primeira grandeza. O sumidores pode ser simplesmente per-
caso é interessante porque tal estratégia turbado pelos pobres, cuja presença só
supõe, por um lado, a implantação de lhes traz inconvenientes; um subproleta-
um grande equipamento e, por outro, riado metropolitano pode ter pouco
uma forte mobilização tanto para finan- interesse no desenvolvimento de uma
ciar esse equipamento quanto para fazê- indústria de ponta totalmente desconec-
lo desempenhar seu papel. Existir como tada da economia local, porque desse
ator supõe portanto a existência de pro- desenvolvimento não retirará nem
jetos articulados fortes que permitam mesmo uma migalha. Existem pois con-
unificar a ação e nos quais cada um se flitos de interesses que, em certos casos,
reconheça. Trata-se na verdade de defi- só podem ser resolvidos pelo confronto;
nir interesses comuns, uma estratégia, em outros, através de compromissos,
identidades de amigos e inimigos ou, sejam eles ligados ao reconhecimento
pelo menos, de aliados e concorrentes. de um interesse superior comum ou o
Se tudo isso existir, e se um porta-voz resultado da ação de um negociador
ou uma autoridade for claramente habi- (por exemplo, um poder político local)
litada a se expressar, poderemos efetiva- que retire precisamente daí sua força e
mente falar de ator. sua legitimidade.
3
Entende-se aqui o poder como a capacidade de fazer ou de obter um bem ou um serviço,
capacidade que supõe um mínimo de reciprocidade, logo de cooperação, enquanto a domi-
nação é entendida como uma pura afirmação de posição.
Alain Bourdin 137
4
Poder-se-ia evidentemente citar vários exemplos no Rio (teleporto, centro de negócios) que,
de uma maneira ou outra, ilustram esse raciocínio.
138 Mundialização, Unidade da Cidade e Gestão Urbana
5
O Rio de Janeiro, com seus grandes centros comerciais, é rico em exemplos a esse respeito.
Alain Bourdin 139
6
O sentimento de pertencimento é apenas um aspecto da percepção de unidade, que nos leva
precisamente ao que se verá adiante.
7
O leitor familiarizado com a sociologia constatará que a escolha desses atributos é diretamente
inspirada na teoria weberiana da especificidade da experiência urbana e da autonomia das
cidades ocidentais que tentamos traduzir em termos correspondentes às situações contem-
porâneas (cf. Weber, 1982, e Bourdin e Hirschhorn, 1985).
8
O exemplo das ações realizadas em Salvador da Bahia em torno do Carnaval, tratado ao
mesmo tempo como o meio de representação da coletividade, como o lugar de aprendizado
da cultura comum e como a atividade econômica que pode oferecer recursos (principalmente
de emprego), é bem característico de uma política que objetiva desenvolver referências comuns.
14 0 Mundialização, Unidade da Cidade e Gestão Urbana
9
Essa concorrência é, como sabemos, antes de mais nada econômica, mas afeta igualmente a
atração de certas populações, por exemplo, os “grandes consumidores”, ou os intelectuais,
ou, ainda, a vida cultural.
10
A qualificação torna a afiliação muito mais fácil mas não a origina automaticamente.
Alain Bourdin 141
dalidades de adesão, quer dizer, de aces- se, no seu conjunto, eles fossem acessí-
so ao estatuto de membro da cidade (ao veis apenas a categorias muito limitadas
mesmo tempo no sentido jurídico e no da população 11 .
que acaba de ser empregado), se fazem
claras, enquanto o pertencimento à co- A terceira característica refere-se à
letividade nacional, que em muitos representação dos habitantes. Com
casos – como na França – constituía a efeito, não é possível constituir uma ação
matriz de pertencimento urbano, torna- comum durável sem que esta seja
se problemático. Daí a importância da conduzida por uma autoridade política
ação relativa às referências comuns. da qual se reconhece a legitimidade 12 .
Quando a ligação com o Estado se en-
Um segundo atributo se define pela fraquece ou este encontra-se em crise
possibilidade de ter acesso a um con- de legitimidade, é preciso procurar as
junto de recursos associado ao per- fontes dessa legitimidade na própria so-
tencimento urbano: bens, serviços e ciedade urbana. Elas se encontram, em
informações. É preciso que sua exis- parte, no simbolismo (com a mitologia
tência seja manifesta (a possibilidade de política). Nas sociedades de referência
acesso a uma rede de tecomunicações democrática, isso não seria o bastante,
constitui, sem dúvida, um recurso que posto que, qualquer que seja o simbo-
define a unidade da cidade, mas ima- lismo político, o mandato é necessa-
gina-se facilmente que seu efeito inte- riamente um dos elementos constitutivos
grador é limitado – exceto se ela servir da legitimidade. Ademais, uma autorida-
de suporte a um canal de televisão local de legítima deve ser capaz de organizar
de grande audiência), que sua utilização a negociação geral das relações de inte-
seja efetivamente reservada aos habi- resse, das relações de força, ou correrá
tantes da cidade e que possa mais ou o risco de perder sua legitimidade. Eis
menos estar ao alcance de todos. Se os por que a experiência da unidade da ci-
recursos próprios da cidade são por dade se constrói nas estruturas de repre-
demais orientados para as clientelas ex- sentação que não se definem apenas
ternas, eles deixam de ser um elemento como lugares de expressão (em que se
de experiência de unidade, assim como destaca a democracia eletiva e “midiá-
11
Isso não se traduz necessariamente em termos maximalistas no sentido de que todo mundo
tenha acesso à mesma coisa num sistema coletivo. Em compensação, supõe que as diferenças
entre os recursos urbanos e as capacidades de os indivíduos e os grupos terem acesso a eles
tornam-se um obstáculo à unidade, quando o conjunto do sistema evolui diferenciando-se
de maneira radical, sem que subsistam, em seu centro, recursos suficientemente valorizados
acessíveis a quase todo mundo.
12
Mesmo uma coordenação relativamente a curto prazo se torna difícil, nessas condições, salvo
se os interesses comuns forem muito fortes e muito evidentes ou se um ator dominar claramente
os outros.
14 2 Mundialização, Unidade da Cidade e Gestão Urbana
tica” 13 ), mas também como redes de in- A intensidade desses três atributos
terdependência. Por seu intermédio, os define a força da experiência da unidade
“membros” participam de um conjunto da cidade, necessária ao desenvolvi-
de redes, permitindo a circulação das in- mento de toda ação unitária. Essa força
formações, a afirmação das relações de traz inevitavelmente conseqüências para
interesse, o desenvolvimento das negocia- o próprio quadro urbano, ao mesmo
ções, os arranjos contratuais entre os tempo que se apóia sobre certos elemen-
elementos que constituem a sociedade tos desse mesmo quadro.
civil e entre estes últimos e o governo local.
13
A participação dos habitantes tem freqüentemente dificuldade de ser mais do que uma expressão
de proximidade.
14
Por exemplo, a que passa pelas modas musicais e vestimentárias oferecidas aos adolescentes.
15
Poder-se-ia, com prudência, abordar a questão da droga desta maneira.
16
Por exemplo, a das seitas.
Alain Bourdin 143
17
Por oposição à versão anônima e burocrática dos serviços públicos que conhecemos nos
países do leste europeu.
14 4 Mundialização, Unidade da Cidade e Gestão Urbana
timo não pode sempre representar Sem dúvida, não se trata apenas de
sozinho o papel estruturante do encami- três elementos, e seria necessário agre-
nhamento do projeto. Alguns grandes gar outros, notadamente quanto à ma-
projetos conseguem isso, entretanto: em neira de reforçar a representação dos
Lille, por exemplo, a candidatura aos cidadãos e dos grupos, ou quanto à de
jogos olímpicos foi a ocasião para elabo- redefinir as elites locais. Através desse
rar uma imagem de Lille do século XXI esboço, vemos ao menos que a gestão
e para mobilizar e reunir um conjunto das cidades da mundialização não pode
bastante vasto de grupos diversos. No se ater à coordenação e necessita, pelo
Rio de Janeiro, seríamos tentados a dizer contrário, de um trabalho considerável
que Sepetiba, grande projeto técnico, de estruturação para dar vigor a uma
precisa se associar a uma dinâmica de sociedade civil portadora de grandes ri-
projeto mais suave e mais carregada de quezas, mas enfraquecida. Isso supõe
simbolismo, por exemplo, que contem- poderes locais tão legítimos quanto pos-
ple tudo o que diz respeito ao antigo sível, que reúnam forte especialização
porto, à reconquista da baía e do centro profissional e que estejam decididos a
antigo. não se limitar a uma ação mínima.
Alain Bourdin 145
Referências bibliográficas
A identidade da metrópole
Maria Adélia de Souza
São Paulo: HUCITEC / EDUSP
1994
Cêça Guimaraens
1
C. Willis, Form Follows Finance (Skyscrapers and skylines in New York and Chicago). New
York: Princeton University Press, 1995.
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