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1. Introdução
As garantias dos particulares são uma das temáticas mais relevantes do estudo de Direito
Administrativo, uma vez que, tratamos aqui de atribuir aos particulares determinados poderes
jurídicos que funcionam como protecção ou defesa contra abusos e ilegalidade da Administração
Pública.As garantias dos particulares desdobram-se em garantias políticas, administrativas e
contenciosas. O critério de distinção é o critério dos órgãos a quem é confiada a efectivação das
garantias.

Toda a organização democrática do Estado constitui uma garantia para os particulares. São
exemplo a fiscalização da constitucionalidade das leis, a sujeição dos decretos-lei a ratificação
parlamentar, a regra da aprovação anual do Orçamento do Estado, o controlo parlamentar sobre a
atuação governativa, entre outras. No entanto, verdadeiras garantias políticas dos particulares são
o direito de petição e o direito de resistência.

Contudo, estas garantias não são suficientes nem são inteiramente seguras, por um lado porque
cobrem muito poucos casos, e dentro de cada caso, não abrangem todos os aspectos relevantes e
por outro lado, porque sendo confiadas aos órgãos públicos, vão naturalmente ser apreciadas
segundo critérios de conveniência política e não com base na justiça e na imparcialidade.

As garantias contenciosas representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos
subjetivos ou dos interesses legalmente protegidos dos particulares, uma vez que são as garantias
dos particulares que se efectivam através dos tribunais.

Dentro dos meios de tutela jurídica criados pelo ordenamento jurídico para defender a legalidade
objectiva contra actos ilegais da Administração Pública, e os destinados à defesa, tutela ou
garantia das situações juridicamente protegidas, são aqueles que se efectivam através dos
tribunais e, mais particularmente, através dos tribunais administrativos que constituem a forma
mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos
particulares.
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1.1. Objectivos

1.1.1. Geral
 Conhecer os garantias particulares no ordenamento jurídico Moçambicano.

1.1.2. Específicos
 Conceituar garantias particulares no ordenamento jurídico Moçambicano;

 Descrever os tipos e características de garantias particulares no ordenamento jurídico

Moçambicano;

 Esclarecer a garantia contenciosa dos particulares na relação jurídica administrativa.

1.2. Base Metodológica

Para a realização do do trabalho baseou-se numa pesquisa bibliográfica esta que é elaborada a
partir de material já publicado, constituído principalmente de: livros, revistas, publicações em
periódicos e artigos científicos, jornais, boletins, monografias, dissertações, teses, material
cartográfico, internet, com o objetivo de colocar o pesquisador em mais familiaridade com o
tema em pesquisa.
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2. Enquadramento Teórico

2.1. Garantias dos Particulares

As Garantias constituem os meios jurídicos de defesa dos particulares contra a Administração
Pública. A sua finalidade consiste na prevenção ou na sanção da violação de direitos ou de
interesses legalmente protegidos dos administrados, provocada por ação ou por omissão da
Administração Pública.

Dentro das garantias dos particulares, destacam-se as Garantias Administrativas, que se efetivam
através da atuação e da decisão dos órgãos da Administração Pública, aproveitando as próprias
estruturas administrativas e os controlos de mérito e de legalidade nelas usados.

A classificação tradicional distingue as garantias administrativas em Petitórias e em

Impugnatórias:

Entende-se por Garantias Petitórias, as garantias que têm por base a existência de um pedido,
por parte do particular, dirigido à Administração Pública e que não pressupõem a prévia prática
de um ato administrativo.

Existem cinco tipos de garantias de índole petitório:

O direito de petição consiste na faculdade de solicitar à Administração Pública providências que

se consideram necessárias, como a tomada de decisões, prestação de informações ou permissão
de acesso a arquivos seus ou a processos pendentes. Ora, com este direito, requer-se à
Administração algo que se pretende obter. Exemplo: art.º 48.º/2 CRP.

O direito de representação consiste na faculdade de pedir a um órgão da Administração Pública,

responsável por uma certa decisão administrativa, a reponderação ou confirmação desta, tendo
em conta as possíveis consequências negativas que possam advir da sua execução.

Os funcionários podem exercer este direito quando estejam perante ordens ilícitas dos seus
superiores hierárquicos ou quando duvidem da autenticidade de tais ordens.

O direito de denúncia consiste na faculdade de o particular alertar um órgão da Administração

Pública para a ocorrência de um certo facto ou situação que este tenha a obrigação de averiguar.
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Exemplo: quando se tem conhecimento de um crime e se faz uma denúncia à Polícia Judiciária
ou ao Ministério Público.

O direito de queixa consiste na faculdade de um particular denunciar o comportamento de um

funcionário/agente da Administração Pública, abrindo-se um processo de apuramento da
responsabilidade disciplinar deste. Este processo culminará na aplicação de sanções, pois a
queixa desencadeia um poder sancionatório.

De acordo com o Prof. Diogo Freitas do Amaral, “há uma relação particular entre a queixa e a
denúncia: Toda a queixa é uma denúncia, pois em toda a queixa se faz a denúncia de certo
comportamento de alguém. Mas, nem toda a denúncia é uma queixa: só há queixa quando ela
tem por objeto o comportamento de uma certa entidade, ao passo que pode haver denúncias que
tenham por objeto outras realidades que não o comportamento de pessoas singulares ou
coletivas”.

O direito de oposição administrativa consiste na faculdade de contestar decisões que um órgão da

Administração Pública projeta tomar, seja por sua iniciativa, seja dando satisfação a pedidos que
lhe tenham sido dirigidos por outrem.

As Garantias Impugnatórias, por sua vez, constituem os meios, criados pela ordem jurídica, de
que o particular se pode socorrer para solicitar a revogação, anulação, substituição ou
modificação de atos administrativos já praticados (arts.º 184.º/1 e 2 e 185.º/3 CPA), permitindo
que eles sejam impugnados perante a própria Administração Pública, isto é, sem recorrer aos
tribunais administrativos. Assim, são garantias que consubstanciam mecanismos de fiscalização
da atividade administrativa do Estado, os quais podem ser usados sempre que sejam postos em
causa direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos administrados (art.º 186.º/1
CPA). Contudo, não poderá reclamar ou recorrer administrativamente quem, sem reserva, tenha
aceitado um ato administrativo depois de praticado (art.º 186.º/2 CPA).

Existem quatro tipos de garantias de natureza impugnatória, consagradas nos artigos 191.º a
199.º CPA:

A reclamação A reclamação consiste no direito do particular que se considere lesado por um

certo ato administrativo de solicitar ao autor do mesmo a sua reapreciação (revogação ou
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modificação) (art.º 191.º/1 CPA). A reclamação do ato administrativo nunca é uma reclamação
necessária, salvo lei especial. Tem, portanto, um caráter facultativo (art.º 185.º/2 CPA).

Esta garantia encontra fundamento na possibilidade de os atos administrativos serem revogados

ou anulados pelo órgão que os praticou, pelo que se pressupõe que não haverá uma recusa, por
parte de quem praticou o ato administrativo, de rever e eventualmente proceder à sua revogação,
modificação, anulação ou substituição.

Regra geral, pode reclamar-se de qualquer ato administrativo, contudo não será possível
reclamar de um ato que decida anterior reclamação ou recurso administrativo, exceto com
fundamento em omissão de pronúncia (art.º 191.º/2 CPA).

O prazo para apresentar a reclamação, salvo lei especial, é de 15 dias (art.º 191.º/3 CPA),
enquanto que o prazo de decisão sobre a reclamação por parte do órgão competente é de 30 dias
(art.º 192.º/2 CPA).

O recurso hierárquico (arts.º 193.º a 198.º CPA), para o Prof. Diogo Freitas do Amaral, é uma
garantia administrativa dos particulares que consiste em requerer ao superior hierárquico de um
órgão subalterno a revogação ou anulação de um ato administrativo ilegal por ele praticado ou a
prática de um ato ilegalmente omitido pelo mesmo.

Pode ser de legalidade (particular pode alegar como fundamento a ilegalidade do ato
administrativo impugnado ou a ilegalidade da omissão de um ato devido); de mérito (particular
pode alegar como fundamento a inconveniência do ato impugnado ou da omissão de um ato
requerido); ou misto (particular pode alegar a ilegalidade e a inconveniência do ato impugnado,
ou optar por apenas uma destas, conforme o que for mais satisfatório para os seus direitos ou
interesses legítimos). Regra geral, os recursos hierárquicos são de caráter misto (art.º 185.º/3
CPA), salvo quando a lei determine o contrário.

Outra classificação distingue os recursos hierárquicos facultativos e os recursos hierárquicos

necessários:

Art.º 185.º CPA - “(…) os recursos são necessários ou facultativos, conforme depende, ou não,
da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou
condenação à prática de ato devido.”
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Seguindo a posição do Prof. Diogo Freitas do Amaral, o recurso hierárquico facultativo (art.º
185.º/2 CPA) “é o que respeita a um ato verticalmente definitivo, ou à omissão ilegal dele de que
já cabe ação contenciosa”. Já o recurso hierárquico necessário (arts.º 189.º e 190.º CPA) “é
aquele que é indispensável para se atingir um ato verticalmente definitivo que possa ser
impugnado contenciosamente”.

Relativamente à interposição do recurso, este é “dirigido ao mais elevado superior hierárquico

do autor do ato ou da omissão, salvo se a competência para a decisão se encontrar delegada ou
subdelegada.” (art.º 194.º/1 CPA). Os prazos do recurso hierárquico estão consagrados nos arts.º
188.º e 198.º/1 e 2 CPA.

O recurso hierárquico impróprio consiste num recurso administrativo mediante o qual se

impugna um ato praticado por um órgão de uma pessoa coletiva pública perante outro órgão da
mesma pessoa coletiva que, não sendo superior hierárquico do primeiro (isto é, sem que entre
eles exista uma relação hierárquica), exerça sobre ele um poder de supervisão (art.º 199.º/1,
alíneas a) e b) CPA).

Este tipo de recurso apenas existe nos casos expressamente previstos por lei (art.º 199.º/1 CPA).

São aplicáveis ao recurso hierárquico impróprio, com as necessárias adaptações, as disposições

reguladoras do recurso hierárquico (art.º 199.º/5 CPA).

O recurso tutelar (art.º 199.º/3, 4 e 5 CPA) consiste num recurso administrativo interposto de um
ato ou omissão de uma pessoa coletiva autónoma, perante um órgão de outra pessoa coletiva
pública que exerce sobre ela poderes de superintendência ou de tutela. Assim, para que haja
recurso tutelar, este não só deve estar expressamente previsto na lei (caráter excecional - art.º
199.º/1 CPA), mas também deve existir uma relação jurídica de tutela administrativa ou de
superintendência.

A este recurso aplicam-se as regras relativas ao recurso hierárquico, na parte em que não
contrariem a natureza própria deste e o respeito devido à autonomia da entidade que se encontra
tutelada (art.º 199.º/5 CPA).

Para terminar, a queixa ao “Provedor de Justiça” consiste também numa garantia administrativa,
consagrada no art.º 23.º da CRP:
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“1. Os cidadãos podem apresentar queixas por ações ou omissões dos poderes públicos ao
Provedor de Justiça, que as apreciará sem poder decisório, dirigindo aos órgãos competentes as
recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças.

2. A atividade do Provedor de Justiça é independente dos meios graciosos e contenciosos

previstos na Constituição e nas leis.

3. O Provedor de Justiça é um órgão independente, sendo o seu titular designado pela

Assembleia da República, pelo tempo que a lei determinar.

4. Os órgãos e agentes da Administração Pública cooperam com o Provedor de Justiça na

realização da sua missão.”

Esta figura não tem poder decisório, pois não dispõe de competência para revogar ou modificar
atos administrativos. Contudo, tem poderes persuasórios, pelo que estuda o caso concreto e, se
entender que o particular tem razão na queixa, dirige recomendações às autoridades competentes.

"A «grande arma» do Provedor de Justiça é a persuasão". – Prof. João Caupers.

Pode também, usando a teoria dos poderes implícitos, dialogar com as autoridades
administrativas postas em causa e “pressioná-las” a cumprir a lei ou corrigir as suas omissões ou
erros.

De acordo com o Prof. Diogo Freitas do Amaral, o Provedor de Justiça é um órgão da

administração central do Estado, com caráter de órgão independente. Funciona essencialmente
como um órgão de controlo da legalidade administrativa, de caráter gratuito e mais rápido que os
tribunais administrativos.

Sendo uma autoridade independente e inamovível, goza de grande prestígio e independência que
fazem com que, regra geral, a Administração Pública considere as suas recomendações e as
aceite.

A atuação do Provedor de Justiça rege-se por princípios fundamentais, nomeadamente o

informalismo (deve procurar a verdade e o esclarecimento dos factos através de todos os meios
que estejam ao seu alcance) e o contraditório (não pode censurar ou criticar algum órgão da
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Administração Pública, sem que lhe tenha assegurado anteriormente o direito de esclarecer e
fundamentar a sua posição).

2.1.1. Garantias Administrativas

São as garantias que se efectivam através da atuação e decisão de órgãos da Administração
Pública. A ideia fundamental assenta na institucionalização, dentro da própria Administração de
mecanismos de controlo da sua atividade – designadamente controlos hierárquicos ou tutelares –
os quais são criados por lei para assegurar o respeito da legalidade e a observância do dever de
boa administração garantindo simultaneamente o respeito pelos direitos subjetivos ou os
interesses legalmente protegidos dos particulares.

Estas garantias têm mais relevância que as políticas uma vez que os órgãos administrativos
atuam por via de regra despidos de motivações políticas, apenas devendo obediência à lei e
respeito pelos direitos subjetivos ou os interesses legalmente protegidos dos particulares. Para
além disto ao actuar assim a Administração não provoca grandes repercussões nacionais, como
causaria nas garantias políticas.

Ainda assim estas garantias não são totalmente satisfatórias por um lado porque por vezes os
órgãos da Administração também se movem por motivações políticas e por outo porque muitas
vezes os órgãos da Administração se guiam mais por critérios de eficiência na prossecução do
interesse público do que pelo rigor de respeitar a legalidade e os direitos subjetivos ou os
interesses legalmente protegidos dos particulares.

2.1.2. As Garantias Petitórias

i) O direito de petição consiste na faculdade de dirigir pedidos à Administração Pública para que
tome determinadas decisões, preste informações ou permita acesso a arquivos seus ou a
processos pendentes. Consiste precisamente em obter da Administração a decisão cuja falta se
faz sentir. O direito de petição engloba o direito de reagir contra a omissão ilegal de actos
administrativos (184º/1/b) CPA), o direito à informação (art.82º e seguintes do CPA), o direito
de todos ao acesso aos arquivos e registos administrativos e o direito à informação pública geral
(art.48º/2 CRP)
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ii) O direito de representação é a faculdade de pedir ao órgão administrativo que tomou uma
decisão que a reconsidere ou confirme, em vista de previsíveis consequências negativas da sua
execução. Pressupõe-se a existência de uma decisão anterior, o interessado vai exercer este
direito não para que a Administração revogue ou substitua a decisão tomada mas sim para
chamar a atenção do órgão competente para as prováveis consequências dessa mesma decisão.

iii) O direito de queixa consiste na faculdade de promover a abertura de um processo que

culminará na aplicação de uma sanção a qualquer entidade sujeita ao poder sancionatório da
Administração. Não é uma figura petitória em sentido estrito porque não se limita a fazer um
pedido genérico e não é impugnatório porque não se pressupõe a existência de uma decisão
prévia tomada pelo órgão ou agente de quem se apresenta a queixa; o poder cujo exercício a
queixa desencadeia é o poder sancionatório. Existe uma queixa sobre o comportamento e não
sobre ato.

iv) O direito de denúncia é o ato pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade
a ocorrência de um determinado facto ou a existência de uma certa situação sobre os quais aquela
autoridade tenha, por dever de ofício, a obrigação de investigar.

v) A oposição administrativa trata de uma contestação que em certos procedimentos

administrativos os contra-interessados têm o direito de apresentar para combater quer os pedidos
formulados por outrem à Administração, quer as iniciativas da Administração que esta tenha
resolvido divulgar ao público

2.1.3. As Garantias Impugnatórias

Estas garantias são aquelas em que perante um acto administrativo, já praticado, os particulares
são admitidos por lei a impugnar esse acto com vista à sua revogação, anulação administrativa ou
modificação (184º/1 e 2 CPA). São assim meios de impugnação de actos administrativos perante
órgãos da Administração. Principais espécies de garantias impugnatórias (191º a 199º):
reclamação, recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio e o recurso tutelar.

A reclamação é o meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor e

fundamenta-se na circunstância de os actos administrativos poderem, em geral ser revogados ou
anulados pelo órgão que os tiver praticado. Em regra pode reclamar-se de qualquer acto
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administrativo, mas não é possível reclamar de acto que decida anterior reclamação ou recurso
administrativo, salvo com fundamento de omissão de pronúncia (191º/2 CPA). A reclamação
quando interposta suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo que só
retoma o curso com a notificação da decisão proferida com o decurso do prazo legal (190º/3
CPA). O prazo-regra para apresentar uma reclamação é de 15 dias (191º/3 CPA) e o prazo para o
órgão competente decidir é de 30 dias (192º/2 CPA).

O recurso hierárquico é a garantia administrativa dos particulares que consiste em requerer ao

superior hierárquico de um órgão subalterno a revogação ou anulação de um acto administrativo
ilegal por ele praticado ou a prática de um acto ilegalmente omitido pelo mesmo. Este recurso
apresenta sempre uma estrutura tripartida: o recorrente (o particular que interpõe recurso), o
recorrido (o órgão de quem se recorre), e o órgão decisório (órgão para quem se recorre).

Os recursos hierárquicos podem ser fundamentados com base em questões de legalidade, de

mérito, ou misto. Deve dizer-se que a este respeito a regra geral no nosso Direito Administrativo
é a de que os recursos hierárquicos têm normalmente carácter misto, onde é permitido aos
particulares invocar simultaneamente motivos de legalidade e de mérito (185º/3 CPA).

O recurso é sempre dirigido ao mais elevado superior hierárquico de autor do acto ou da

omissão, se a competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada (194º/1), mas
tem de ser apresentado ao órgão recorrido que depois encaminha para o órgão decisor (194º/2).
No que concerne aos prazos se o recurso hierárquico tiver por objecto a impugnação de um acto
e este tiver de ser notificado ao interessado o prazo de recurso só corre a partir da data da
notificação, nos demais casos conta-se a partir da publicação, notificação ou conhecimento do
acto da sua execução, havendo um prazo de 30 dias para interposição desse mesmo recurso; se o
recurso tiver por objecto contestar a omissão legal de um acto o prazo para a interposição conta-
se da data do incumprimento do dever de decisão (188º/3).

O recurso hierárquico pode ter efeito suspensivo ou não suspensivo, no primeiro caso dá-se uma
suspensão automática da eficácia do acto recorrido, no segundo caso o acto recorrido mantem a
sua eficácia, enquanto o superior hierárquico competente não decidir sobre ele.

A decisão do recurso hierárquico pode dar lugar à rejeição do recurso (recusa em receber e
apreciar por motivos de forma), à negação de provimento (quando o julgamento do recurso é
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desfavorável ao ponto de vista do recorrente, mantendo o acto recorrido), ou à concessão de

provimento (decisão favorável ao recorrente, podendo implicar a revogação, a anulação,
modificação ou substituição do acto recorrido). O prazo para a decisão é de 30 dias (198º/1
CPA).

Os recursos hierárquicos impróprios podem definir-se como recursos administrativos mediante

os quais se impugna um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante
outro órgão da mesma pessoa colectiva que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre ele
poderes de supervisão.

O recurso tutelar corresponde ao recurso administrativo interposto de um acto ou omissão de

uma pessoa colectiva autónoma, perante um órgão de outra pessoa colectiva pública que sobre
ela exerça poderes de tutela ou superintendência.

2.1.4. Garantias Contenciosas

As garantias contenciosas representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos
subjetivos ou dos interesses legalmente protegidos dos particulares, uma vez que são as garantias
dos particulares que se efectivam através dos tribunais.

2.1.4.1. A garantia contenciosa dos particulares na relação jurídica administrativa

A única garantia contenciosa prevista no nosso ordenamento jurídico como meio de reação dos
particulares contra os abusos do poder pela administração pública é o recurso contencioso. Este
meio processual faz parte das garantias impugnatórias, entendidas estas «como sendo aquelas em
que, perante um acto administrativo já praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar
esse acto, isto é, a atacá-lo com determinados fundamentos».

Quando a impugnação do acto administrativo é feita fora da administração pública,

concretamente nos tribunais, denomina-se garantia contenciosa ao meio que lhe serve de base, e,
quando esses órgãos jurisdicionais são os tribunais administrativos, como é o caso que nos
ocupa, fala-se em contencioso administrativo, que se funda no princípio de separação e
interdependência de poderes, já que por ter como fundamento um acto da administração pública
no âmbito da gestão pública, que pertence ao poder executivo, nenhum outro tribunal pode
resolvê-lo fora do tribunal administrativo, órgão do poder jurisdicional.
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São espécies do contencioso administrativo o contencioso administrativo por atribuição

(nomeadamente o contencioso dos contratos administrativos, da responsabilidade civil do Estado
e de outras pessoas colectivas públicas), e o contencioso administrativo por natureza (o
contencioso dos actos e dos regulamentos administrativos), sendo os respectivos meios
processuais, na mesma ordem, as acções e os recursos.

Por competir ao tribunal administrativo, nomeadamente, julgar as acções que tenham por objecto
litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e os recursos contenciosos interpostos
das decisões dos órgãos do Estado, dos respectivos titulares e agentes, nos termos das alíneas a) e
b), do nº 1 do artigo 230 da CRM, o contencioso administrativo moçambicano abarca as duas
espécies supra referidas – por natureza e por atribuição.

2.1.4.2. Fontes legais históricas e actuais do recurso contencioso Moçambicano

Na ordem jurídica moçambicana, a história do recurso contencioso coincide parcialmente com a
evolução histórica do direito do contencioso administrativo. «Define-se o Direito do Contencioso
Administrativo como o ramo de direito constituído pelo conjunto das regras que determinam
como a justiça administrativa está organizada e como ela é administrada».

Historicamente, foram os artigos 684 a 713 da RAU que, de forma mais desenvolvida, trataram
do regime jurídico do recurso contencioso, abordando aspectos tais como o interesse e a
capacidade de agir, o prazo, a forma, o depósito, a instrução e o julgamento respectivo, em
complemento ao disposto no artigo 35962 da mesma RAU, designadamente.

Mais tarde, com o nascimento da República Popular de Moçambique em 1975, foi aprovada a
CRPM que, como já se disse anteriormente, não previa expressamente a existência da justiça
administrativa, mas a Constituição seguinte, a de 1990, já o fazia, através da alínea b) do nº 2, do
artigo 173, que previa o julgamento dos recursos contenciosos interpostos das decisões dos
órgãos do Estado, seus respectivos titulares e agentes, como competência do tribunal
administrativo, deixando para a lei a regulação da competência, organização, composição e o
funcionamento deste tribunal, nos termos do respectivo artigo 174. É neste contexto que foi
aprovada a Lei da Organização do Tribunal Administrativo, LOTA, prevendo a existência de
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recursos contenciosos, cujo regime adjectivo era estabelecido pelos artigos 26 e seguintes da
LPAC 2001, já revogada.

Actualmente, num sentido mais amplo, no qual podemos encarar o recurso contencioso como
uma forma de busca da justiça jurisdicional pelos particulares em confronto com a administração
pública, este meio está previsto no artigo 62 da CRM. Mas como meio processual específico de
reacção dos particulares contra decisões administrativas violadoras dos seus direitos ou
interesses, o recurso contencioso consta constitucionalmente nos artigos 6964, 7065 e 253, nº
366, em geral e especial, respectivamente.

Já ao nível da legislação infraconstitucional, podemos encontrar o recurso contencioso em várias

disposições normativas, sendo de destacar a alínea f) do artigo 15 das NFSAP; a alínea j) do nº 1,
do artigo 18, e o artigo 153, nº 3, da LPA; os artigos 8 e 28 e seguintes da LTA e, de forma mais
densificada, a LPAC.

2.1.4.3. Definição e natureza jurídica do recurso contencioso

«Dentro dos meios de tutela jurídica criados pelo ordenamento jurídico para defender a
legalidade objectiva contra actos ilegais da Administração Pública, e os destinados à defesa,
tutela ou garantia das situações juridicamente protegidas, são aqueles que se efectivam através
dos tribunais e, mais particularmente, através dos tribunais administrativos que constituem a
forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos
dos particulares».

Um desses meios é o recurso contencioso, «um meio de garantia que consiste na impugnação,
feita perante o tribunal administrativo competente, de um acto administrativo ou de um
regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação». Assim, recurso contencioso é uma
garantia concedida por lei aos particulares, na relação jurídico-administrativa, para reagirem
contra os actos administrativos definitivos e executórios ilegais e lesivos praticados pelos órgãos,
titulares e agentes da administração pública no exercício das suas funções.

Este recurso diz-se contencioso precisamente por ser dirigido a um órgão do poder jurisdicional,
o tribunal administrativo, em contraposição com os outros recursos chamados administrativos ou
graciosos, por se dirigirem aos órgãos da administração pública (recursos hierárquico,
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hierárquico impróprio, tutelar e de revisão), os quais podem ou não ter provimento, de acordo
com a vontade da lei.

Quanto à sua natureza, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 8, da LPA, e 32, da
LPAC, o recurso contencioso é de mera legalidade, ou seja, nasce da ilegalidade do acto
recorrido, foca-se na legalidade ou ilegalidade do acto praticado, daí que o seu fim seja a
anulação ou a declaração de nulidade ou de inexistência jurídica desse mesmo acto (provada a
sua ilegalidade), exceptuada qualquer disposição legal em contrário.

2.1.4.4. Objecto, função e efeitos do recurso contencioso

O objecto do recurso contencioso é o acto administrativo definitivo e executório recorrido e
sobre o qual a anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência jurídica se pretende.

Relativamente à função do recurso contencioso como meio do contencioso administrativo por

natureza, Marcello CAETANO defende uma posição eclética. Por um lado, como meio de
garantia dos administrados, quando utilizado por qualquer interessado na defesa dos direitos
subjectivos ou interesses legalmente protegidos, e, por outro lado, como meio de defesa da
legalidade, quando accionado pelo Ministério Público, no âmbito da defesa do interesse geral da
legalidade. Perfilhamos destas posições, pois, são as consagradas na nossa ordem jurídica.

Nos termos do artigo 36 da LPAC, o recurso contencioso não tem efeito suspensivo, a não ser
que, cumulativamente, apenas esteja em causa o pagamento de quantia certa, de natureza não
sancionatória, e tenha sido prestada caução por qualquer das formas admitidas pelo CPC, caso
em que o acto recorrido deixará de ser eficaz na pendência do recurso. Significa, em nosso
entender que, para obter o efeito suspensivo do recurso contencioso, o recorrente deve provar
judicialmente o preenchimento dos primeiros dois requisitos (pagamento de quantia certa, de
natureza não sancionatória) e requerer o pagamento de caução, e, se lhe for autorizado a pagar,
pagar a caução fixada. Fora deste caso, o recurso contencioso terá sempre efeito meramente
devolutivo. Nesta perspectiva, parece-nos um meio processual fraco, já que, em regra, não
garante, na óptica do recorrente, a inviolabilidade do seu direito ou interesse na sua pendência,
sendo assim, preferível que o particular resolva o litígio que o oponha à administração dentro
desta, por oferecer garantia de protecção dos seus direitos ou interesses, como veremos mais
adiante.
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2.1.4.5. Recurso contencioso ou acção judicial chamada recurso contencioso? Crítica.

Como temos estado a referir, o recurso contencioso em análise visa a anulação ou declaração de
nulidade ou inexistência jurídica, por um tribunal, do acto administrativo praticado por um órgão
da administração pública e recorrido pelo interessado.

Segundo Vasco Pereira da SILVA, um tal meio processual não pode ser chamado recurso, mas
sim, acção, porque:

1. Trata-se de uma primeira apreciação jurisdicional desse litígio, e não de uma apreciação
jurisdicional de segunda instância, sobre uma decisão judicial;

2. Trata-se de um meio processual de impugnação de actos administrativos destinado a

obter a primeira definição do direito, feita por um tribunal, aplicado num conflito que
emerge duma relação jurídica administrativa, já que na actualidade, o acto administrativo
deixou de ser definidor do direito, como a sentença, como acontecia na era do
administrador-juiz, mas sim como uma decisão da função administrativa destinada à
satisfação do interesse público, e a administração e a justiça deixaram de estar no mesmo
‘saco’, sendo cada uma delas um poder distinto do outro;

3. Ademais, o recurso contencioso de anulação não é apenas de anulação, «uma vez que,
por um lado, sob essa denominação, podem também ser proferidas sentenças
condenatórias (quando estiver em causa o exercício de poderes vinculados), ou de
simples apreciação (a declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo),
e, por outro lado, as sentenças ditas de anulação não possuem apenas efeitos
demolitórios, mas gozam igualmente de uma eficácia repristinatória e conformadora»
porque repristinam a situação anterior ao acto recorrido, e obrigam a administração a
conformar-se com elas.

Concordamos com esta posição e com base nos seus argumentos apelamos ao nosso legislador a
reformar a denominação deste meio processual, como já acontece em Portugal, onde se chama a
coisa pelo seu próprio nome, e não de recurso a uma acção de impugnação de actos
administrativos. Mas isso não deve implicar o fim da anulação ou da declaração de nulidade ou
inexistência de actos administrativos recorridos, pois, estes fins podem ser cumulados com
outros pedidos, nos termos dos artigos 24 e 56 da LPAC.
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3. Conclusão
Ao longo das pesquisas, o grupo pude saber que as Garantias constituem os meios jurídicos de
defesa dos particulares contra a Administração Pública. A sua finalidade consiste na prevenção
ou na sanção da violação de direitos ou de interesses legalmente protegidos dos administrados,
provocada por ação ou por omissão da Administração Pública.

Dentro das garantias dos particulares, destacam-se as Garantias Administrativas, que se efetivam
através da atuação e da decisão dos órgãos da Administração Pública, aproveitando as próprias
estruturas administrativas e os controlos de mérito e de legalidade nelas usados. A classificação
tradicional distingue as garantias administrativas em Petitórias e em Impugnatórias:

Entende-se por Garantias Petitórias, as garantias que têm por base a existência de um pedido,
por parte do particular, dirigido à Administração Pública e que não pressupõem a prévia prática
de um ato administrativo.

Existem cinco tipos de garantias de índole petitório: o direito de petição, o direito administrativo,
o direito de representação, o direito de denúncia, direito de oposição e o direito de queixa

As Garantias Impugnatórias, por sua vez, constituem os meios, criados pela ordem jurídica, de
que o particular se pode socorrer para solicitar a revogação, anulação, substituição ou
modificação de atos administrativos já praticados, permitindo que eles sejam impugnados
perante a própria Administração Pública, isto é, sem recorrer aos tribunais administrativos.

Existem quatro tipos de garantias de natureza impugnatória, consagradas nos artigos 191.º a
199.º CPA: a reclamação, o recurso hierárquico, o recurso hierárquico impróprio, o recurso
tutelar.

Para terminar, a queixa ao “Provedor de Justiça” consiste também numa garantia administrativa,
consagrada no art.º 23.º da CRP. Esta figura não tem poder decisório, pois não dispõe de
competência para revogar ou modificar atos administrativos. Contudo, tem poderes persuasórios,
pelo que estuda o caso concreto e, se entender que o particular tem razão na queixa, dirige
recomendações às autoridades competentes.
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O Provedor de Justiça é um órgão da administração central do Estado, com caráter de

órgão independente. Funciona essencialmente como um órgão de controlo da legalidade
administrativa, de caráter gratuito e mais rápido que os tribunais administrativos.
 19

Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, artigo 72, nota 4, Almedina, 2007.

AMARAL, Diogo Freitas do. «Curso de Direito Administrativo», Volume II (3ª edição).
Almedina, 2016.

CONSELHO CONSTITUCIONAL, Deliberações e Acórdãos do Conselho Constitucional, Vol.

I: 2003 a 2006, Centro de Formação Jurídica e Judiciária - Ministério da Justiça e Conselho
Constitucional, Maputo, 2007

CAUPERS, João. «Introdução ao Direito Administrativo” (10ª edição). Âncora editora, 2009.

MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional – Inconstitucionalidade e Garantia da

Constituição, Tomo VI, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2013.

MORAIS, Carlos Blanco de, Justiça Constitucional. Garantia da Constituição e Controlo da

Constitucionalidade, Tomo I, Coimbra Editora, 2002.
 20

Índice
1. Introdução.............................................................................................................................1

1.1. Objectivos..........................................................................................................................2

1.1.1. Geral...............................................................................................................................2

1.1.2. Específicos......................................................................................................................2

1.2. Base Metodológica............................................................................................................2

2. Enquadramento Teórico.......................................................................................................3

2.1. Garantias dos Particulares.................................................................................................3

2.1.1. Garantias Administrativas..............................................................................................8

2.1.2. As Garantias Petitórias..................................................................................................9

2.1.3. As Garantias Impugnatórias........................................................................................10

2.1.4. Garantias Contenciosas................................................................................................12

2.1.4.2. Fontes legais históricas e actuais do recurso contencioso Moçambicano.................13

2.1.4.3. Definição e natureza jurídica do recurso contencioso...............................................14

2.1.4.4. Objecto, função e efeitos do recurso contencioso.....................................................15

2.1.4.5. Recurso contencioso ou acção judicial chamada recurso contencioso? Crítica........15

3. Conclusão...........................................................................................................................17

Bibliografia.............................................................................................................................17