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RESUMO
Temos como propósito neste artigo aprofundar a discussão teórica sobre o tema Estado e corrupção. O
tema abordado neste artigo – Estado e corrupção – situa-se no campo da reflexão política que busca
investigar a relação de causalidade entre o poder político, o poder econômico e o poder social, instâncias
paralelas de mando que, em geral, cristalizam-se em sínteses instáveis. Nesse esforço, buscamos analisar se a
transparência nas ações governamentais torna mais democráticas as relações entre o Estado e a sociedade
civil. Buscamos, a partir da análise das estratégias mais adequadas para a estruturação de um programa de
combate à corrupção no Brasil, tornar mais evidente que a corrupção se apresenta como um problema grave
e estrutural de nossa sociedade e de nosso sistema político. Concluímos que isso requer o aprofundamento da
reforma do Estado no Brasil, que inclui medidas legislativas, de gestão política e administrativa que busquem
de forma sistemática elevar o nível de transparência governamental.
Palavras-chave: Reforma do Estado, Transparência, Corrupção, Democracia, Brasil.
ABSTRACT
The Federal government and corruption were extensively discussed from a theoretical point of view. An
investigation was made into the causal relationship between political, economic and social powers which act
with comparable authority and generally materialize as unstable syntheses. The transparency of government
actions - presented as the strengthening of institutions and of democracy – was analyzed as a contribution to
a more democratic relationship between the state and civil society. Strategies were sought to define a
program for the combat of corruption thereby highlighting corruption as a serious and structural problem in
the Brazilian society and political system. An extensive government restructuring is required including
legislative as well as political and administrative management measures to systematically improve the extent
of transparency in government.
Key words: Government restructure, Transparency, Corruption, Democracy, Brazil.
1
O autor agradece à Fundação de Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (FINATEC) o apoio recebido.
corrupción como arma mercantil se convierte de ese ineficiência e injustiça, cujos efeitos produzem
modo en una cuestión de toma de decisión racional reflexos negativos sobre a legitimidade política do
que es adoptada, planeada y ejecutada por Estado. A corrupção indica a existência de
empresarios con la complicidad de funcionarios problemas mais profundos nas relações do Estado
públicos. Ellos hacen que las medidas legales vigentes
com o setor privado. Os custos mais graves não são
para luchar contra la corrupción sean ineficaces. Si la
corrupción ha acompañado desde siempre al os subornos em si, mas as distorções, que revelam
comercio internacional, su globalización hace que sus muitas vezes que podem ter sido criadas pelas
proporciones puedan incrementarse aún más en el autoridades com a finalidade de cobrança de
siglo XXI. Este libro ofrece un análisis crítico y propinas.
detallado de las relaciones entre el proceso de
Nesse sentido, afirma ROSE-ACKERMAN
globalización, el comercio internacional y la
corrupción. (2002: 95):
Incentivos para a oferta e a demanda de propinas
Podemos afirmar, portanto, que a corrupção
ocorrem toda vez que os agentes do governo possuem
surge como um dos delitos mais característicos do poder econômico sobre uma empresa privada ou um
mundo globalizado. Foi esse fenômeno que levou os indivíduo. Não importa se o poder é justificado ou
órgãos supranacionais a criarem nos últimos tempos injustificado. Uma vez que se institucionaliza um
diversos instrumentos, com a finalidade de esquema bem-sucedido de propinas, funcionários
estabelecerem estratégias comuns nesse campo. No corruptos dispõem de um incentivo para elevar o valor
âmbito europeu, por exemplo, destacam-se as dos subornos exigidos, bem como para procurar
diversas iniciativas da União Européia (UE) e o alternativas de extorsão de pagamentos.
Convênio do Conselho da Europa Contra a Com base nos indicadores que avaliam o nível de
Corrupção, de 27/1/1999. As práticas de corrupção, transparência no país (TRANSPARENCY
portanto, não são privativas dos países em INTERNATIONAL, 2004), bem como nos
desenvolvimento, visto que elas se encontram resultados de diversas Comissões Parlamentares de
arraigadas, em maior ou menor grau, também nos Inquérito (CPIs), partiu-se da aceitação, neste
países desenvolvidos. A diferença está na origem da artigo, de que existe uma corrupção sistêmica no
corrupção e na dimensão do problema. Nos países Brasil. Assim, propôs-se promover uma discussão
desenvolvidos, a corrupção decorre de falhas nos teórica dos aspectos que envolvem o tema Estado e
sistemas democráticos, enquanto nos países em corrupção.
desenvolvimento a corrupção surge em decorrência
das debilidades das instituições (NORTH, 1990). As marcantes dificuldades de tratar o tema em
análise estão relacionadas à complexidade das ações
No tocante à riqueza e ao poder, sustentam que devem ser executadas na administração pública
alguns autores, como HUNTINGTON (1968: 59- para debilitar as instituições corruptas. Observa-se
71), que nos casos em que as oportunidades que o tema corrupção está consolidado na agenda
políticas excedem as econômicas, as pessoas das preocupações brasileiras. Apesar de jamais sair
tendem a usar o poder para o próprio de pauta, existem evidências de que o problema não
enriquecimento. E, nos casos em que as é enfrentado de maneira firme e resolutiva. Isso
oportunidades econômicas excedem as políticas, as indica que a questão da corrupção ainda não foi
pessoas são capazes de fazer uso da riqueza para assimilada como algo que está revestido de
comprar poder político. Verifica-se que interesse público autêntico – continua, ao invés
determinadas combinações de desequilíbrios entre disso, a ser tratada apenas como mais um item de
essas forças abrem a possibilidade de surgimento de programa de governo.
problemas característicos da corrupção, que diferem
em sua natureza e implicações políticas e sinalizam
reformas políticas e econômicas que podem servir 3. RELAÇÕES ENTRE REFORMA DO
às metas de democratização e de combate à ESTADO, TRANSPARÊNCIA E
corrupção. DEMOCRATIZAÇÃO
A corrupção alastrada é um sintoma e não a O estudo das causas e das conseqüências da
doença em si (ROSE-ACKERMAN, 1978). É corrupção, conforme argumenta MAURO (2002:
perceptível que a corrupção pode produzir 135), possui um longo histórico nas ciências
racional (rational choice). A aplicação da teoria da própria escolha democrática dentro de qualquer
seleção racional à reforma do Estado é conhecida parlamento. Por sua vez, TULLOCK (1990) é o
como a teoria da Agência (ou Principal-Agência). A responsável pelo desenvolvimento do conceito de
citada teoria partiu dos princípios utilitários comportamento rent-seeking ou caçador de renda.
clássicos relativos às motivações individuais na Com base nessa concepção, os agentes privados e
tomada das decisões racionais, que permitem públicos buscam transferir renda dentro da
maximizar interesses pessoais; a atualização se sociedade. O rent-seeking surge como uma
aplica a agentes econômicos que atuam em mercado atividade “parasitária” do Estado.
imperfeito, com níveis diferenciados de acesso às
Observa-se que a relação de agência aparece com
informações necessárias para a tomada de decisões.
a delegação de poder e de representação por parte
A teoria da Agência oferece duas respostas para o do mandante ao mandatário (agente), ou seja, o
alinhamento dos interesses. A primeira é elevar o agente atua em nome e por conta do mandante. A
fluxo de informações do principal por meio dos teoria da agência analisa os potenciais conflitos
indicadores de desempenho, aumentar o rendimento entre o mandante e o mandatário. Esses conflitos
das contas financeiras e especificar de forma clara são inevitáveis porque, inicialmente, o agente, em
os objetivos. A segunda é contratar no mercado, troca de uma remuneração, teria de atuar de acordo
visto que a concorrência atua como um instrumento com os interesses do mandante; todavia isso pode
de disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao não acontecer, porque o mandatário também vai
principal uma maior oportunidade de controlar os tentar maximizar a sua própria função de utilidade.
seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por Para resolver esses problemas dever-se-á procurar
parte dos produtores (DAVIS e WOOD, 1998). uma solução ótima, que permita tanto ao agente
como ao mandante aproximarem-se o máximo
Na teoria da Escolha Racional, as preferências
possível de sua utilidade pessoal máxima. Assim, a
são formadas no âmbito exógeno e em
teoria da Agência diz respeito àquele que, numa
conformidade com as crenças e os valores dos
organização, delega responsabilidade a um outro
indivíduos. O predicado de racionalidade da teoria
indivíduo, denominado agente, o qual age de acordo
exige apenas, por uma necessidade lógica,
com os seus objetivos privados.
ordenações e decisões consistentes. A teoria da
Escolha Racional sugere uma forma específica de Nesse sentido, o problema reside no fato de que,
relacionamento entre os conceitos de preferência, na administração em geral e na pública em
crença e escassez. Nesse sentido, a ação racional particular, torna-se extremamente difícil a
deve seguir critérios de consistência lógica, que se fiscalização do comportamento do agente. Em
aplicam às ordenações de preferências e crenças e conseqüência lógica dessas suposições sobre o
que também devem ser eficientes. oportunismo individual, a teoria deduz dessa
situação previsível a necessidade – por parte do
Para a teoria econômica, nos processos de
principal – de configurar mecanismos de controle
escolhas individuais as instituições e os valores são
(governance mechanisms) – que motivem o agente
exógenos. Esses elementos, entretanto, são
a atuar na linha de decisões favoráveis aos
essenciais, visto que implicam estruturas de
interesses do principal e não a seguir seus
incentivos que podem gerar resultados não
interesses, em estratégias oportunistas. Dessa forma,
desejados. A simples existência de Estado e
principal-agente é uma questão de supervisão e
governo cria a possibilidade de alocações políticas
controle de comportamento de agentes que podem
de recursos econômicos escassos, as quais podem
agir de forma oculta. Considerando-se que a
ser determinadas por critérios políticos não
eficiência e a decência da administração pública
competitivos. A esse respeito podem ser
dependem do comportamento – nem sempre
considerados, por exemplo, os estudos de ARROW
controlado e supervisionado – de agentes
(1985) e OLSON (1965, 1982).
(burocratas), o principal (a sociedade representada
ARROW (1985) preocupou-se em provar pelo governo) corre o risco de perda do controle
logicamente a impossibilidade de escolhas coletivas sobre a máquina governamental.
racionais (transitivas e completas), como as
b) Contribuições da Nova Economia
decisões de produção de bens públicos, de compra
Institucional. Podemos verificar que a influência
de obras por parte do governo, assim como a
3.2. Estudos relevantes sobre a Corrupção capital social acumulado na sociedade, como fruto
das interações e participações dos cidadãos nas
A abordagem do neo-institucionalismo está
redes existentes.
centrada na política, o que torna o Estado e a
burocracia atores relevantes, capazes de influenciar Duas importantes contribuições relacionadas às
a formulação de leis e a implementação de políticas reformas institucionais são conseqüência dos
sociais. Assim, o combate à corrupção tornou-se um esforços dos teóricos que cuidam da consideração
tema central do neo-institucionalismo à medida que dos interesses envolvidos nos processos de reforma
a corrupção passou a ser observada como uma e dos estudos sobre a corrupção. A análise da
ameaça aos bens públicos transcendentais, tais mudança institucional desde a perspectiva da
como a existência do mercado competitivo e a governabilidade passou a considerar os fatores que
sobrevivência da democracia. O relatório divulgado afetam a “oferta” e a “demanda” desse processo,
pelo Banco Mundial, World Development Report. condicionando sua intensidade, ritmo, dimensões e
The State in a Changing World, de 1997, é a resultados. A isto denominou-se economia política
principal indicação de que um novo paradigma do das reformas, para identificar os interesses sociais
desenvolvimento estava surgindo. O estudo de em jogo, os incentivos existentes para gerar uma
BIRDSALL et al. (1998), denominado Beyond ação coletiva oportunista (free riders) ou
Trade Offs. Market Reform and Equitable Growth coordenada, os grupos de interesses latentes, a
in Latin America, apresentava, em seguida, uma formação de coalizões ou os esquemas
visão semelhante à sustentada pelo Banco Mundial. compensatórios para os perdedores e ganhadores
Essa nova concepção está focada na importância das reformas (compensação direta, indireta,
das instituições e tem como marco teórico a “nova cruzada, por exclusão ou por compensação política)
economia institucional”. O fundamento desta teoria (BURKI e PERRY, 1998).
é que a capacidade institucional é a variável
No debate do tema em análise, merecem especial
independente mais importante no desenvolvimento.
atenção as vertentes que compõem a denominada
É nesse contexto que podemos entender a promoção
“Nova Economia Institucional”: a economia dos
das reformas das agências multilaterais no marco de
custos de transação de Williamson, a teoria da
seus esforços de ir “além do Consenso de
evolução institucional de North, além dos autores da
Washington” e sua renovada preocupação com a
vertente que cuida das “instituições e desempenho
institucionalidade (BURKI e PERRY, 1998). Sob
econômico”, como OLSON (1965), NORTH
esse aspecto, o crescimento econômico, no marco
(1990), e STIGLITZ et al. (1989), por entenderem
da globalização, vem contribuindo para o aumento
que as instituições desenvolvem um papel decisivo
da demanda por reformas institucionais. Os
na dinâmica e no desenvolvimento de qualquer
objetivos mais importantes são: a proteção ao
sistema econômico. Por meio delas é possível
direito de propriedade e de investimentos, a
explicar o êxito ou o fracasso, o crescimento ou a
eliminação da corrupção, o incremento da
estagnação de um sistema socioeconômico. Assim,
credibilidade e da confiabilidade, entre outros.
as instituições (formais e informais) definem o
Os problemas de governabilidade que se debatem marco de restrições legais e extralegais
neste caso são: crise de legitimidade do sistema, (econômicas, sociais e culturais), no qual os
desconfiança no funcionamento do sistema indivíduos atuam, se organizam e promovem
econômico, geração de ineficiências econômicas e intercâmbios.
ruptura da eqüidade social. O combate à corrupção
A corrupção tende a produzir ineficiência e
passou, também, a ser visto como uma busca por
injustiça, contribuindo para o aumento das
mudanças necessárias na cultura cívica e na
desigualdades e a perda de legitimidade dos
estrutura de estímulos e sanções que favoreçam a
governantes (PNUD, 2004). Para ROSE-
redução da corrupção. Assim, passa a ser o eixo das
ACKERMAN (2002: 74), esse mal que “tem o
reformas das instituições, formais e informais, que
poder de solapar a legitimidade política do Estado”
induzem os agentes sociais a comportamentos
também sinaliza a existência de problemas mais
cooperativos que afetam o bom desempenho da
profundos nas relações do Estado com o setor
economia e da política. O desempenho econômico e
privado. Nesse sentido, a corrupção tem sido
social, além de ser visto como um produto inserido
percebida por diversos autores como um sintoma de
na economia, está condicionado pelo estoque de
que alguma coisa está errada na administração do Foram essenciais, também, os relatórios elaborados
Estado. Instituições criadas para governar as pela OEA (1996), OECD (1997), FMI (1995),
relações entre os cidadãos e o Estado estão sendo WORLD BANK (1997, 2000) e, de maneira
utilizadas para o enriquecimento pessoal, por meio especial, os relatórios da TRANSPARÊNCIA
dos benefícios do suborno. Foi a partir dessas INTERNACIONAL (2003, 2004).
observações que pesquisadores como ROSE-
Este estudo consiste num ensaio no qual buscou-
ACKERMAN (1978), TANZI (1994) e MAURO
se promover uma discussão teórica dos aspectos que
(1995), entre outros, operaram instrumentais
envolvem o tema Estado e corrupção. Assim,
econômicos para analisar os efeitos da corrupção na
podemos enquadrá-lo como um artigo
economia.
essencialmente bibliográfico, descritivo e dedutivo.
Registre-se que ROSE-ACKERMAN (1978) e Apresenta e descreve um conjunto de dados e
SHLEIFER e VISHNY (1993, 1994) tratam a informações relevantes para a compreensão do
corrupção como um problema de mercado problema, contribuindo decisivamente para
monopolizado, portanto a concorrência política é sustentar os argumentos e as conclusões contidas no
desejada para controlar o fenômeno da corrupção estudo. A escolha dessa opção metodológica deve-
burocrática no setor público. A presença da se à amplitude e à complexidade do tema abordado
corrupção burocrática está relacionada à percepção, neste trabalho. Nesse sentido, torna-se importante
pelos burocratas, de que o Estado pode se tornar ressaltar que não temos a pretensão de esgotar aqui
uma fonte de renda proveniente da venda de o assunto em análise.
serviços públicos. Nos modelos desses autores, o
O termo Corrupção é definido aqui como o abuso
fato de uma prestação de serviço público ser
do poder público para a obtenção de benefícios
realizada por um setor cria poderes de monopólio
privados, presentes principalmente em atividades de
para o burocrata responsável pela alocação dos
monopólio estatal e poder discricionário por parte
recursos. A existência de uma estrutura pública
do Estado (WORLD BANK, 1997).
monopolista atrai os burocratas para a disputa da
renda do monopólio. Tem-se, assim, como principal
resultado, que países com excessiva regulamentação 4. BASES DA REFORMA GERENCIAL DO
do governo na atividade econômica geram ESTADO BRASILEIRO DE 1995
estímulos à prática da atividade corrupta por parte
dos burocratas. A idéia de um Estado mínimo, baseada em uma
posição liberal radical segundo a qual uma
Klitgaard, no seu livro Controlling Corruption, eficiência distributiva maior está associada a um
de 1988, alerta que a ambigüidade é o traço básico mínimo de intervenção estatal, conta com dois
das leis das sociedades corruptas – o que dificulta enfoques distintos: o primeiro postula a
comprovar a pilhagem e torna tudo muito ilegitimidade e a irracionalidade do Estado
dependente de favores. Para se obter uma planificador (HAYECK, 1960; BUCHANAN,
informação ou um empréstimo, a propina é 1975) e o segundo propugna a redução do Estado
essencial. O autor sustenta, em seu estudo, que se como o caminho inevitável para fazer frente à ação
pode agir contra isso. Quando a corrupção aumenta nefasta dos rent seekers (OLSON, 1982). Na
com o centralismo, é necessário colocar os controles opinião de BUCHANAN (1975), o Estado legítimo
sociais nas mãos de usuários competentes. Klitgaard é o que preserva o ideal anarquista, no qual os
argumenta que a criação dos departamentos de indivíduos são livres para decidir os próprios atos,
combate à corrupção, já adotada em diversos países, respeitando regras mínimas não formalizadas de
está entre as medidas que podem ser executadas comportamento. O autor argumenta que o Estado
nessa área. legítimo seria aquele que se limitasse a proteger os
Em relação aos documentos divulgados pelo direitos individuais e pessoais, as propriedades,
governo brasileiro, utilizamos como fontes de dados garantindo o cumprimento dos contratos negociados
mais relevantes o Plano Diretor da Reforma do privadamente, ao mesmo tempo em que definisse as
Aparelho do Estado no Brasil, de 1995, e os estruturas de financiamento e de produção de bens
relatórios das Comissões Parlamentares de Inquérito coletivos. OLSON (1982) tem uma visão pessimista
(CPIs) constituídas pelo Congresso Nacional. sobre os sistemas político-econômicos das
sociedades liberais modernas, conforme fica atividades e com recursos escassos para realizá-las,
evidenciado na sua teoria sobre a lógica da ação a sociedade organizada não queria perder tudo o que
coletiva. Na opinião desse autor, os bens públicos já havia conquistado; c) Crise de governabilidade:
ou coletivos estão sujeitos à ação dos grupos os governos mostravam-se incapazes para resolver
organizados, os quais se beneficiam de forma os problemas econômicos e sociais de seus países, o
diferenciada desses bens e repartem os custos com a que levou diversos deles a sofrerem crise de
coletividade: é o que ele denomina de coalizões governabilidade; d) Emergência da globalização e
distributivas (OLSON, 1965). Estas reduzem a das inovações tecnológicas: as profundas
eficiência e as rendas agregadas das sociedades, transformações que ocorreram na economia e no
afetando sua capacidade de se adaptar às novas setor produtivo também refletiram no Estado. Com
circunstâncias por meio da utilização de novas o aumento do número de empresas transnacionais e
tecnologias e da destinação de recursos. os grandes fluxos financeiros e internacionais, os
Estados nacionais tiveram seus controles
EVANS (1992), apesar de reconhecer que o rent
enfraquecidos, o que implicou perda de parcela
seeking tem sido uma faceta comum dos países do
significativa de poder de definição de suas políticas
Terceiro Mundo, sustenta a importância de um
macroeconômicas.
Estado desenvolvimentista. Segundo ele, de fato,
alguns aparelhos estatais consomem o excedente O Estado, além disso, passou a ser
que extraem, estimulam atores privados a trocarem responsabilizado pelos altos custos, especialmente
atividades produtivas por rent seeking improdutivo os trabalhistas, previdenciários e tributários, pelas
e falham na hora de prover bens coletivos. A seu empresas. Pressionado pelo segmento empresarial a
modo de ver, a existência de Estados predatórios reduzir impostos e sua participação no mercado de
não supõe a impossibilidade da existência de um trabalho, o enorme Estado burocrático viu-se diante
Estado desenvolvimentista. A erosão das de um dilema: ao mesmo tempo em que necessitava
instituições estatais se deve à ausência de de maior arrecadação para cobrir seus sérios
seletividade em suas intervenções, o que problemas fiscais, tinha de diminuir tributos e sua
sobrecarrega as burocracias e amplia as ingerência no mercado de trabalho, para que suas
possibilidades do rent seeking. empresas pudessem ter mais competitividade no
cenário global e ser atrativas para investidores. A
4.1. A Crise do Estado no Mundo conjugação de todos esses fatores exigia cortes
Quatro fatores socioeconômicos contribuíram urgentes de custos, mediante a redução de gastos
decisivamente para agravar a crise do Estado gerada com pessoal e aumento da eficiência
no pós-guerra: a) Crise econômica mundial: governamental. O aparato governamental precisava
iniciada em meados dos anos 70, foi-se agravando ser mais ágil e flexível, tanto em sua dinâmica
ao longo dos anos 80. As economias da maioria dos interna como em sua capacidade de adaptação às
países enfrentaram um grande período recessivo, mudanças externas.
sem o retorno aos índices de crescimento
4.2. O surgimento da Administração Pública
econômico atingidos nas décadas de 50 e 60; b)
Gerencial
Crise fiscal do Estado: após várias décadas de
crescimento, apoiada no modelo econômico Como resposta à crise que o velho modelo
proposto por Keynes, a maioria dos governos não burocrático vinha causando aos Estados, em razão
tinha mais como financiar seus déficits. À medida da falta de adequação destes às grandes mudanças
que ficavam mais endividados, os governos socioeconômicas da segunda metade do século XX,
elevavam a carga tributária para cobrir os déficits, surgiu na década de 70 a administração pública
mas sem necessariamente manter serviços de gerencial. Inspirada em bem-sucedidos modelos da
qualidade ou até mesmo melhorá-los. Essa situação administração privada, a administração gerencial
provocou uma grande revolta nos contribuintes, surgiu com a missão de enfrentar a crise fiscal dos
principalmente porque eles não conseguiam Estados, advinda dos incontáveis serviços que estes
enxergar uma relação direta entre o acréscimo nos prestavam e da má alocação de receitas cada vez
tributos e a melhoria dos serviços públicos. Ou seja, mais escassas. Portanto, a administração pública
havia um problema de conflito de interesses: gerencial surgiu como uma estratégia para reduzir
enquanto os Estados estavam sobrecarregados de os custos e tornar a administração pública mais
eficiente, além de ser um instrumento para combater atividades governamentais e introduziram sistemas
as mazelas e a penetração da corrupção que a muito mais amplos de controle dos gastos públicos.
burocracia ocasionara. Apesar das peculiaridades nas reformas dos
diferentes países, percebe-se que a abordagem do
A retomada de teorias críticas às burocracias
problema parte dos mesmos fundamentos, quando
estatais – e favoráveis aos ideais liberais do Estado
se comparam as reformas administrativas do
mínimo – foi reforçada com a chegada dos
passado com as do presente.
conservadores ao poder na Grã-Bretanha, em 1979
(Margaret Tathcher), e dos republicanos nos
4.3. Avaliação da reforma do Estado no
Estados Unidos em 1980 (Ronald Reagan). Coube
Brasil
aos governantes desses dois países promover as
primeiras reformas no antigo modelo, logo no início As profundas transformações ocorridas no mundo
da década de 80. Registre-se que foi a Grã-Bretanha após a Segunda Guerra Mundial contribuíram
o grande laboratório das técnicas gerenciais decisivamente para acelerar o nível de maturidade
aplicadas. Seguindo esta tendência, um grande político-econômico-social dos governos e das
número de países começou a ensaiar o início das sociedades, especialmente a partir da década de
reformas de seus Estados. setenta. Este fato também ensejou um grande anseio
para que se fizesse a substituição do modelo
As ações dos governos desses países, no entanto,
burocrático. Cresceram as atribuições dos governos,
resumiu-se apenas em ajustar os contornos da
a complexidade de suas ações e as demandas pelos
administração pública com medidas como:
seus serviços. O processo de globalização
limitação das dimensões do setor público;
econômica, por sua vez, também foi impulsionado,
privatização; comercialização ou corporativização
tornando-se fator indutor de mudanças de toda
de órgãos públicos; descentralização para governos
ordem: tecnológicas, econômicas, sociais, culturais
subnacionais; desconcentração no governo central;
e políticas. Inúmeros países começaram a abrir as
uso de mecanismos típicos de mercado; novas
suas economias, o nível de educação elevou-se,
atribuições aos órgãos da administração central;
assim como o acesso às informações. As sociedades
outras iniciativas de reestruturação ou
tornaram-se mais pluralistas, democráticas e
racionalização.
conscientes. Neste cenário de alta consciência, o
Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um autoritarismo burocrático estava com os dias
Estado nacional é tarefa de grande complexidade contados. O Brasil encontra-se no elenco desses
que envolve inúmeros aspectos, como idéias, países que iniciaram os esforços para promover a
estratégias, processos, recursos humanos, estruturas reforma do Estado.
organizacionais, poderes e política, orçamento,
Assim, com a determinação de reformar o Estado
relações externas, agentes não-governamentais e
brasileiro, procurou-se criar novas instituições
sociedade. Vários dos países pioneiros deste
legais e organizacionais que permitissem a uma
movimento apresentaram particularidades em seus
burocracia profissional e moderna ter condições de
processos de reforma, destacadamente os EUA,
gerir o Estado. Inicialmente sob a responsabilidade
Reino Unido e Nova Zelândia.
do Ministério da Administração Federal e Reforma
Os EUA adotavam a filosofia do “deixem o do Estado (MARE), foram estabelecidas inúmeras
administrador administrar”, apregoando a “melhoria condições para que o governo federal pudesse
contínua”, baseada nos princípios da gestão da aumentar sua governança. Com esse propósito,
qualidade total. O Reino Unido e a Nova Zelândia elaborou-se o Plano Diretor da Reforma do
fizeram suas reformas inspirados nos ensinamentos Aparelho do Estado, como um instrumento
da teoria econômica, que diz que “o Estado, por ser balizador da reforma e modernização do Estado
monopolista, é inerentemente ineficiente; tende a (PDRAE/MARE, 1995). Constata-se que, mesmo
crescer e a inchar; e por isso tem mal desempenho”. tendo como foco a administração pública federal,
Assim, decidiram por uma maciça privatização de muitas de suas diretrizes foram aplicadas em nível
suas empresas públicas e terceirizaram ou estadual ou municipal.
delegaram muitas das atividades que eram mantidas
Observa-se, entretanto, que nas suas três
sob controle do Estado; ao invés do controle da
dimensões a reforma gerencial avançou de maneira
produção, passaram à aferição dos resultados das
no passado. As evidências de que a corrupção está menor grau de corrupção percebida e 0 ao maior
aumentando no país podem indicar, na verdade, que grau.
a sociedade brasileira está logrando avanços
De acordo com a opinião de observadores
significativos na luta contra ela.
internacionais, refletida no Índice de Percepções de
A posição do Brasil no ranking divulgado pela Corrupção divulgado em outubro de 2004 pela
Transparency International, que mede os índices de Transparência Internacional, o grau de corrupção
percepção da corrupção no mundo, mostra que o atribuído às relações entre o Estado e a sociedade
país, no 59º lugar, ocupa uma posição bastante no Brasil não se alterou em relação aos seis anos
desconfortável no cenário mundial. A avaliação do anteriores. O índice (que em 2004 incluiu 146
Brasil tem-se situado próxima de 4,0 desde 1998. A países) classifica opiniões sobre o grau de
avaliação de 3,9, obtida em 2003, por exemplo, é a corrupção nos países numa escala de 0 a 10, em que
mesma de 2002. Isso indica que o país não tem o nível 10 corresponde ao menor grau de corrupção
piorado ao longo do tempo na percepção percebida e 0 ao maior grau.
internacional sobre o grau de corrupção vigente –
O Brasil recebeu em 2004 a pontuação 3,9,
mas também assinala que não tem melhorado.
repetindo assim o desempenho do ano anterior. Isso
O ranking de 146 países (são excluídos aqueles indica que o país não tem piorado ao longo do
sobre os quais não há dados suficientes) é montado tempo na percepção internacional sobre o grau de
a partir de pesquisas com empresários, analistas e corrupção vigente – mas também assinala que não
habitantes, chamados a relatar casos de suborno e tem melhorado. O Índice reflete opiniões sobre a
furto de patrimônio público. Por isso, o ranking não integridade das relações mantidas por todas as
lista propriamente os países mais corruptos, e sim instituições do Estado, em todas as esferas, e não
aqueles onde há maior percepção de corrupção – corresponde apenas aos governos nacionais, embora
definida pela Transparência como sendo o abuso de as ações destes últimos sejam bastante
cargos públicos para ganhos particulares. determinantes na formação da opinião internacional.
Assim, quando um governo empreende um conjunto
Verifica-se, no relatório da Transparência
organizado de iniciativas anticorrupção que seja
Internacional, que sete em dez países foram
percebido como significativo pela opinião
reprovados no índice de percepção da corrupção.
internacional, isso tende a se refletir numa melhoria
Entre os dez países mais bem colocados, a Finlândia
da pontuação atribuída ao país.
é o mais honesto (nota 9,7). Depois dela aparecem
Nova Zelândia, Dinamarca, Islândia, Cingapura, Países cuja classificação permanece inalterada
Suécia, Suíça, Noruega, Austrália e Holanda, todos não são vistos pelos formadores de opinião
com nota superior a nove. Os Estados Unidos internacionais como tendo empreendido medidas
ficaram em 19º lugar no ranking, com nota 7,5. eficazes para reduzir as fraudes. É o caso do Brasil.
Bangladesh aparece nessa lista como o país mais
Os diversos levantamentos são tratados
corrupto do mundo. O relatório aponta índices de
estatisticamente, resultando na pontuação de cada
percepção de corrupção bastante altos no setor
país. Isso produz, para cada um deles, uma margem
público em muitos países ricos, mas afirma que a
de erro (uma faixa de variação). Tomando-se todos
situação é ainda pior entre as nações mais pobres –
os países cujas faixas de variação têm intersecção
grupo no qual metade tirou nota inferior a 3 (a nota
com a faixa do Brasil, obtém-se o que se poderia
10 significa honestidade máxima).
chamar de o “grupo do Brasil”. Considerando-se os
países cujos intervalos de confiança têm intersecção
5.2. Índice de Percepções de Corrupção do
com o intervalo do Brasil, obtêm-se 18 países.
Brasil em 2003
Ressalta a Transparência Internacional que se
O Índice de Percepções de Corrupção de 2003 da
devem tomar alguns cuidados quando se ordenam
Transparência Internacional mostra que o Brasil,
países num ranking baseado em avaliações desse
nos últimos seis anos, não teve sua imagem alterada
tipo. Deve-se evitar, por exemplo, raciocinar em
como país afetado por níveis relativamente altos de
termos de alterações da posição de países no
corrupção. O índice (que em 2003 incluiu 133
ranking. Há dois efeitos acidentais que influenciam
países) classifica o grau de corrupção dos países
a posição dos países. O primeiro é que, como o
numa escala de 0 a 10, em que 10 corresponde ao
ranking não tem uma quantidade fixa de países (em para criar dificuldades e, assim, propiciar a
2004 são 146, mas foram 133 em 2003 e 102 em oportunidade de se venderem facilidades.
2002), a inclusão de novos países evidentemente
A análise dos resultados das Comissões
provoca queda na posição de muitos outros. Isso faz
Parlamentares de Inquérito (CPIs) realizadas no
com que, quanto menor a pontuação de um país
Congresso Nacional, como a da votação do
num certo ano, mais baixa provavelmente será sua
impeachment do presidente Collor em 1992, a dos
posição no ranking do ano seguinte. Isso não
desvios do Orçamento da União em 1993/1994,
significa necessariamente um aumento em sua
bem como as punições impostas pelo Tribunal de
percepção de corrupção – na verdade, a percepção
Contas da União (ROCHA, 2001), evidencia que os
pode até melhorar e ainda assim o país em questão
casos mais graves de desvios tiveram, quase
pode “cair” no ranking. A Colômbia, por exemplo,
sempre, a participação ou o envolvimento de
apesar de ter experimentado uma discreta melhora
lideranças políticas de expressão. Fica evidenciado
de 0,1 ponto em seu índice, “caiu” da 59ª para a 60ª
nesses relatórios que os funcionários envolvidos
posição no ranking.
nesses casos mais rumorosos, como foi o caso da
O segundo efeito, que é ainda mais decisivo, CPI que investigou os desvios no Orçamento da
decorre da própria natureza de um ranking: se um União (1994), aparecem como instrumentos de que
país sobe (desce) no ranking, outros se utilizam políticos corruptos para atingir seus fins
necessariamente cairão (subirão), mesmo que não espúrios.
tenha havido alteração na percepção a seu respeito.
Mesmo considerando-se que, a partir da
O Brasil ocupava a 53ª posição no ano de 2004 e promulgação da Constituição Federal de 1988, o
este ano aparece na 59ª, uma diferença de seis poder legislativo brasileiro ampliou a sua esfera de
posições. Contudo, isso não significa que o país controle sobre o Executivo, como por exemplo por
sofreu uma deterioração de 11% na percepção de meio da criação de CPIs e de uma maior
corrupção. Esta não mudou, tendo permanecido em participação na elaboração e controle do orçamento
3,9. da União, constata-se que a participação da
sociedade no esforço de aumentar a transparência
Por outro lado, a comparação da pontuação de
no setor público no Brasil ainda é muito pequena
um país de um ano para o outro deve ser feita com
(MATIAS PEREIRA, 2003a).
cuidado, pois mudanças metodológicas nas
pesquisas componentes e ajustes estatísticos Muitos cientistas sociais argumentam que o
introduzidos no processo de normalização dos alcance de uma efetiva transparência governamental
números podem afetá-los. necessita contar com a participação da sociedade
(DEMO, 1995; MATIAS-PEREIRA, 2003b).
5.3. Medidas para elevar o nível de Assim, a participação surge como um importante
participação da sociedade instrumento para a mobilização e priorizarão dos
No debate que envolve o fortalecimento da problemas da sociedade. Como resultado dessa
democracia é fundamental ter como referência o participação, as aspirações manifestadas pelos
nível de confiança que a população deposita nas cidadãos serão priorizadas. Essas demandas estão
instituições públicas e nos seus dirigentes. Assim, a relacionadas com a questão da desigualdade social e
credibilidade das instituições e dos agentes públicos da política social.
transforma-se num elemento fundamental para a
legitimidade do sistema político. Nesse contexto, o 6. CONCLUSÕES
esforço governamental para controlar a corrupção é
uma medida indispensável no processo de A discussão teórica dos aspectos envolvendo o
recuperação da legitimidade das instituições. A tema Estado e corrupção permite argumentar que o
corrupção, antes de ser um problema moral, decorre Estado, em que pese ter uma doutrina setorial de
das falhas nos instrumentos de controle do Estado. reforma gerencial, ainda não possui uma doutrina
O Legislativo não fiscaliza direito o Executivo, a clara para a reforma do Estado. Apesar de possuir
Justiça tem tantas falhas que pouco funciona nesse distintos mecanismos administrativos para combater
tipo de caso, muitas vezes os procedimentos as práticas corruptas, especialmente no âmbito dos
administrativos parecem propositalmente montados poderes executivo e legislativo, o Estado brasileiro
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