Redistribuição de renda através do sistema fiscal: os limites do conhecimento

Por RICHARD M. BIRD *

Em uma discussão recente sobre a base de bem-estar nas comparações de renda real, Amartya
Sen observou que “. . . dizer menos com convicção nem sempre é inferior a dizer mais com
grandes dúvidas ... ”(p. 16), e observou que, ao fazer comparações, uma escolha importante
deve ser feita entre o escopo e a confiabilidade. Estudos empíricos sobre a extensão da
redistribuição de renda por meio do sistema fiscal claramente optaram pelo escopo em vez da
confiabilidade, de modo que não deve ser surpresa que a importância dos resultados de tais
estudos deva ser considerada com grande dúvida. A Seção I descreve algumas das principais
razões para considerar os estudos globais de incidência fiscal em sua forma atual como de pouca
utilidade. A Seção II então argumenta que mesmo se tais estudos pudessem ser realizados de
forma satisfatória, eles teriam muito menos valor do que muitos parecem pensar. Felizmente, as
principais razões políticas relevantes para tais estudos podem ser satisfeitas por exercícios
menos ambiciosos, mas mais viáveis, que, com efeito, nos permitem dizer “menos” com mais
convicção, em vez de “mais” com grandes dúvidas.

I. Alguns problemas com estudos de incidência

Embora haja poucas novidades nos argumentos conceituais e metodológicos básicos contra
esses estudos convencionais de incidência global, como os iniciados por Richard Musgrave e
Irwin Gillespie (1965), a idade não detonou nem a variedade nem o sentido desses argumentos.
Estudos amplos sobre a incidência de impostos parecem, por exemplo, ser teoricamente
impossíveis porque, nas palavras de Carl Shoup, eles assumem “. . . o que é falso ou sem
sentido, a saber, que a distribuição existente de renda antes dos impostos permaneceria
inalterada se o sistema tributário não existisse ”(p. 11). As tentativas de estimar a incidência de
todo o orçamento são semelhantes

•Universidade de Toronto.

fatalmente defeituoso. Esta posição foi essencialmente aceita por críticos recentes de estudos de
incidência como Lester Thurow, Luc De Wulf, Jacob Meerman e Charles McLure, e até mesmo
por alguns que realizaram estudos completos de incidência global (ver Morgan Reynolds e
Eugene Smolensky).
O uso do contrafactual “sem governo” foi recentemente justificado por Gillespie (1979) com o
fundamento de que “a maioria dos estudos de incidência fiscal contém um motor rudimentar de
equilíbrio geral que permite alguns efeitos de feedback sobre as respostas comportamentais” ( p.
17, ênfase adicionada). O argumento é que não há correlação entre mudanças nos usos e nas
fontes. As suposições necessárias para produzir esse resultado são fortes, embora não
necessariamente erradas. O que Meerman chama de "incidência de RPTO" - ou os efeitos
líquidos sobre as receitas dos fatores de mudanças induzidas pelo orçamento nos preços
relativos, técnicas e resultados - é muito improvável que seja zero, como é de fato assumido no
contrafactual "sem governo" . O recurso à abordagem de "incidência diferencial" de comparação
do sistema atual com algum outro sistema hipotético encontra as mesmas dificuldades de uma
forma menos drástica e, portanto, não oferece solução formal para o dilema básico colocado
pela não neutralidade de qualquer despesa fiscal viável. sistema ture.
Alguns dos outros problemas com os estudos de incidência global giram em torno do tratamento
do tempo. Alan Prest, por exemplo, notou a aparente inconsistência da suposição comum de que
os impostos pessoais não são deslocados - o que implica que os fornecimentos de fatores são
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perfeitamente inelásticos Todos-estão
e que
sujeitosos impostos indiretos são totalmente deslocados para a frente -
a https://about.jstor.org/terms

o que implica que os fornecimentos de fatores são perfeitamente elástico. Que qualquer uma das
suposições pode ser apropriada em certas estruturas de equilíbrio geral (ver Gillespie, 1979) não
é uma resposta adequada à crítica de que é impróprio somar resultados que devem ser derivados
de suposições inconsistentes. Além disso, a demonstração de que uma determinada suposição é
conceitualmente viável não torna seu uso em estudos de distribuição justificável, a menos que
haja razão para acreditar que também seja empiricamente relevante. Pode-se argumentar que o
ônus da prova de que os resultados dos estudos baseados em tais suposições devem ser levados
a sério não recai sobre os críticos de tais estudos, mas sobre seus proponentes.
Os estudos empíricos da incidência fiscal global quase invariavelmente pretendem descrever os
efeitos sobre a distribuição de renda em algum ano específico. Embora compreensível em
termos de disponibilidade de dados, este enfoque anual tem sido sujeito a muitas críticas por ser
inadequado em termos de bem-estar, por ignorar a natureza do ciclo de vida da distribuição de
renda. A popularidade da hipótese do ciclo de vida entre os acadêmicos, entretanto, não
significa que a renda vitalícia, em vez da renda anual, seja mais relevante (veja o livro de Enid
Slack e eu). Os argumentos que sustentam o foco da receita atual também lançam dúvidas sobre
a suposição convencional de que a apropriação. A base para estudos de incidência é algo como
o conceito de Haig-Simons. Ou seja, argumentos que apóiam a base anual com base no fato de
que a sociedade está supostamente preocupada com a distribuição de renda entre os indivíduos
em um curto horizonte de tempo, ao invés de durante suas vidas, parecem inconsistentes com a
escolha de uma base de renda para cujo bem-estar relevância, parece haver pouco apoio popular.
Se o analista é livre para escolher sua própria base de renda eticamente superior, por que não
deveria ser livre para escolher o período de tempo que julga ser mais relevante do ponto de vista
ético? Se a escolha do período de tempo é restringida pela necessidade de demonstrar que tem
alguma relevância positiva na sociedade em estudo, a escolha da base de renda não deveria ser
igualmente restringida? Aqui, como em outros lugares, é muito difícil separar os componentes
positivos e normativos dos estudos de incidência fiscal.
Para mencionar outro problema de tempo, se no curto prazo o imposto de renda corporativo for,
por exemplo, assumido como totalmente alterado

para a frente, a ser suportado por todos os capitalistas na forma de uma taxa de retorno mais
baixa no "médio" prazo, e pelos trabalhadores na forma de salários reais mais baixos no longo
prazo, qual é a "incidência" do imposto de renda corporativo em algum momento? Mesmo que o
nosso conhecimento fosse suficiente para nos permitir desemaranhar a teia criada por uma
miríade de mudanças fiscais no passado, que garantia haveria para supor que a mistura de
premissas adequadas em um momento para uma situação é necessariamente relevante para uma
situação diferente ou um momento diferente? Mais basicamente, em certo sentido, a pergunta
"qual é a incidência do imposto de renda corporativo?" não tem sentido em qualquer caso.
Como Shoup enfatizou “... o próprio conceito de incidência de um imposto de renda de pessoa
jurídica (ou outro imposto de base ampla) como tal é inválido. . . ” (p. 19) porque outras
mudanças no sistema de finanças públicas devem ocorrer simultaneamente para manter outras
condições econômicas constantes, de modo que o único efeito que pode ser descrito
quantitativamente é o efeito líquido de todas as mudanças.
Grande como os problemas de incidência tributária
os estudos são, eles são pálidos em significância em comparação com os estudos de incidência
de despesas. Mesmo a terminologia não é clara neste campo, apesar dos esforços de
esclarecimento como os de McLure e Meerman. Para mencionar apenas alguns pontos, como
devem ser tratados os “bens” intermediários, como as despesas de proteção? Eles deveriam ser
simplesmente desconsiderados, como sugere Meerman, com o fundamento de que seus
benefícios não podem ser alocados de forma significativa entre as famílias? Ou a teoria
implícita do estado subjacente a esse tratamento é ingênua demais para ter credibilidade? Se
alguém tiver a última visão, qual teoria do estado deve ser adotada - uma coalizão de interesse
próprio ou abordagem do eleitor mediano, algum modelo de seguro ou um dos modelos radicais
- e quais são as implicações de diferentes suposições ?
O tratamento das despesas "gerais" em estudos de incidência fiscal nos últimos anos muitas
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vezes reflete a engenhosa Todos proposta de Henry Aaron e Martin McGuire de alocar o valor dos
estão sujeitos a https://about.jstor.org/terms

bens públicos às famílias em proporção à recíproca de sua utilidade marginal dos gastos de bens
privados, uma tentativa posteriormente tornada mais “operacional” por Shlomo Maital, entre
outros.
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A maioria dos autores que empregaram esta técnica notaram corretamente que a base empírica
para tais alocações de benefícios permanece inevitavelmente arbitrária, porque a base empírica
das funções de utilidade assumidas é ela mesma obscurecida - uma situação que provavelmente
não será remediada em breve. tendo em vista os requisitos de informação extremamente
exigentes da abordagem Aaron-McGuire. Além disso, Geoffrey Brennan demonstrou que a
própria formulação de Aaron-McGuire é conceitualmente falha e que a maneira mais apropriada
de alocar os benefícios equivalentes à renda dos bens públicos é, ironicamente, em uma base
direta por família.
Este breve catálogo de alguns dos principais problemas com estudos de incidência global pode
ser concluído reiterando 1) que os resultados descritos em tais estudos são, como regra,
sensíveis às suposições que os sustentam, e 2) que sua significância é obscuro de qualquer
maneira. Edgar Browning, por exemplo, demonstrou recentemente a sensibilidade dos
resultados computados sobre a incidência de impostos para a realidade de que as transferências
governamentais constituem uma importante fonte de renda para grupos de baixa renda.
Browning assume que o valor real das transferências não é afetado pela política tributária,
porque ou os efeitos dos impostos que aumentam os preços são compensados pela política
monetária ou as transferências são indexadas. A incidência do sistema tributário dos EUA sob
essa premissa torna-se progressiva na extremidade inferior em comparação com a
regressividade mostrada na maioria dos estudos tradicionais, com o efeito distributivo dos
impostos sobre vendas em particular sendo revertido.
O que essa sensibilidade mostra é que os resultados não podem ser melhores do que as
suposições. Básicamente todos os estudos de incidência global podem fazer, mesmo
conceitualmente, é revestir um conjunto de suposições mais ou menos arbitrárias e mais ou
menos consistentes em uma roupagem quantitativa. O ar de precisão quantitativa que resulta
desse procedimento é acentuado pela tendência usual de ignorar o fato de que as variações
estimadas nos encargos e benefícios fiscais são frequentemente maiores dentro das classes de
renda do que entre elas.
Mesmo esta revisão condensada de alguns dos problemas com estudos de incidência global
sugere que mais foi dito e escrito sobre este assunto do que realmente pode ser.

justificado com base em nosso conhecimento limitado e imperfeito sobre o assunto que
pretendemos estudar. Na verdade, nosso alcance excedeu tanto nosso alcance nessa área que os
resultados de tais estudos podem, em geral, ter sido mais enganosos do que esclarecedores.

II. O que pode ser feito

Esta crítica resumida dos estudos convencionais de incidência fiscal sugere que uma questão
mais significativa do que "o que há de errado com esses estudos?" pode ser "por que
continuamos fazendo algo tão questionável?" Uma forma mais construtiva de formular essa
questão poderia ser “o que podemos fazer que estará menos sujeito a tais dúvidas fundamentais
e ainda seja relevante para a política”? Felizmente, o que podemos fazer parece ser mais
relevante para a política do que os estudos de incidência global criticados acima. Considere por
que os estudos de incidência fiscal são realizados em primeiro lugar. O principal objetivo
declarado geralmente é determinar a magnitude e a direção da redistribuição de receita
atribuível à ação orçamentária do governo. Esta informação permite julgar se o impacto
distributivo do governo é equitativo. Há três questões envolvidas aqui: Os formuladores de
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políticas desejam essesTodos estudos? Esses
estão sujeitos estudos facilitam julgamentos normativos? Eles
a https://about.jstor.org/terms

transmitem a posição
informação positiva de valor?
O fato de as agências públicas terem financiado muitos desses estudos provavelmente revela um
desejo por eles. É difícil, entretanto, encontrar qualquer instância em que o que os formuladores
de políticas fazem, ao contrário do que eles podem dizer, tenha sido muito afetado pelo
“conhecimento” sobre o impacto do sistema fiscal na distribuição mostrado em estudos de
incidência . A julgar pelas ações políticas, parece que os formuladores de políticas estão mais
interessados em uma análise dos impactos distributivos por região, idade e outras características
semelhantes do que nos efeitos da política fiscal sobre as classes de tamanho de renda. Da
mesma forma, um exame da política orçamentária torna difícil acreditar que o conceito de renda
como uma medida de bem-estar embutido nos estudos de incidência esteja de acordo com as
reais preocupações dos formuladores de políticas. Se nem o conceito de patrimônio

80 AMERICAN ECONOMIC A SSOCIA TION DE 1980

nem a desagregação fornecida corresponde muito bem às preocupações do sistema político, não
é surpreendente que os resultados dos estudos de incidência geralmente permaneçam na gaveta
da mesa e tenham pouco efeito discernível sobre a política - a menos que, como no caso do
"antigo" vista da incidência do imposto sobre a propriedade, esses resultados acontecem de
acordo com o que as pessoas querem acreditar de qualquer maneira. O maior valor de tais
estudos permanece o que sempre foi, como um contrapeso impressionante ao fascínio indevido
pela estrutura progressiva de alíquotas do imposto de renda que, de outra forma, caracterizaria
as discussões de política tributária na maioria dos países.
Uma segunda questão é se tais estudos facilitam julgamentos normativos. Gillespie afirmou
recentemente que, para todas as questões normativas, é necessária uma análise abrangente da
incidência orçamentária porque “... algum tal conhecimento da situação existente é necessário
antes que se possa calcular até que ponto qualquer instrumento de política pública proposto
seria alterar a distribuição de renda existente na direção da distribuição de renda desejada
”(1979, p. II). Esta posição parece um tanto confusa. Os padrões normativos de distribuição de
renda presumivelmente se relacionam à distribuição observada, não a alguma distribuição
hipotética “sem governo”. O efeito de uma mudança de política sobre a distribuição observada
pode ser claramente interessante e um assunto apropriado para estudo: mas não parece nenhuma
razão óbvia pela qual alguém deve saber algo sobre os efeitos distributivos do sistema fiscal
existente, a fim de estudar o efeitos de tais mudanças.
Conforme argumentado na Seção I, tudo que o presente
O estado da ciência econômica nos permite fazer com confiança é estimar o impacto distributivo
de curto prazo de pequenas mudanças fiscais. Mesmo neste caso, mais atenção deve ser dada às
especificidades do cenário econômico e ao pacote de mudanças de política que o acompanha do
que a regra no passado. Essa não é uma limitação tão grande quanto se poderia pensar,
entretanto, uma vez que as únicas mudanças de política que são seriamente consideradas são
geralmente marginais e, muitas vezes, de curto prazo. Os economistas há muito defendem o
foco incremental e de curto prazo da tomada de decisões orçamentárias.
Talvez os preocupados em analisar os efeitos distributivos da política orçamentária fiquem
melhor aconselhados a acolher tal comportamento, pelo menos se concordarem que isso é tudo
de que podemos falar com inteligência no momento!
Sem dúvida, apenas a curiosidade acadêmica continuará a produzir estudos de incidência fiscal.
Alguns dos problemas mencionados aqui - e muitos outros não mencionados - podem ser
superados no futuro. Outros, no entanto, parecem improváveis de ceder a nada menos do que
uma abordagem completa e detalhada de simulação de equilíbrio geral - e mesmo assim as
dúvidas permanecerão quanto ao que realmente está sendo feito. Do jeito que as coisas estão
agora, não sabemos e não podemos saber qual é a incidência de qualquer sistema fiscal. Na
verdade, a pergunta, como normalmente formulada, não parece significativa nem diretamente
relevanteEstepara a política pública. O que é necessário para melhorar a relevância política e a
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aceitabilidade conceitual Todosdo trabalho
estão sobre este assunto não é a manipulação contínua de massas
sujeitos a https://about.jstor.org/terms

de números em busca de uma verdade incognoscível sobre a incidência fiscal em

o estudo amplo, mas bastante mais detalhado, do impacto distributivo de pequenas mudanças
orçamentárias específicas em circunstâncias particulares.