Você está na página 1de 124

O direito de acesso à informação é reconhecido internacionalmente

como um direito humano, vinculado diretamente à liberdade de


expressão e, portanto, às democracias como forma de governo. O
acesso a fontes íntegras e plurais de informação permite a
formação de juízos de valor que contemplam diversos pontos de
vista, contribuindo para o fortalecimento do cidadão enquanto
participante ativo da democracia.1

No Brasil, a Constituição Federal de 1988 2 estabeleceu e


reconheceu a existência de diversos direitos do cidadão. Um deles
foi o de acesso à informação, assegurando a todos o direito a
receber, dos órgãos públicos, as informações de seu interesse,
particular ou coletivo, que devem ser prestadas nos prazos que a lei
determinar. 

Até 2012, o direito de acesso à informação era regulamentado


pela Lei nº 11.111/2005. Contudo, paradoxalmente, essa legislação
não tinha a publicidade como pilar básico, mas o sigilo como regra.
Em 18 de novembro de 2011, a Lei de Acesso à Informação (LAI)
foi promulgada, com prazo de seis meses para sua entrada em
vigor. Em 16 de maio de 2012, quando a lei passou a estar vigente,
ela foi regulamentada no Poder Executivo Federal, por meio
do Decreto nº 7.724/2012. 

Desde então, cidadãos e entidades brasileiras têm feito, com base


no interesse público ou particular, diversos pedidos de acesso a
informações produzidas e acumuladas pelos órgãos e entidades do
Poder Executivo Federal. O Ministério da Transparência,
Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão
responsável pelo:

 monitoramento da aplicação da LAI no âmbito da


Administração Pública Federal;
 treinamento de agentes públicos no desenvolvimento de boas
práticas de transparência; e
 fomento à cultura de transparência e à conscientização do
direito fundamental de acesso à informação.
O Ministério é, também, a instância recursal responsável por avaliar
as negativas de acesso à informação, conforme prescrito no art. 16
da LAI. 

A partir da entrada em vigor da LAI, portanto, foram criados


instrumentos e competências garantidoras do direito de acesso à
informação, modificando a maneira de que os cidadãos se
relacionam com o governo e com a coisa pública. Apesar de ainda
enfrentar desafios em sua implementação nas demais esferas
federativas e de ser um normativo relativamente recente, a Lei de
Acesso à Informação inverteu completamente a lógica do sigilo
existente na Administração Pública brasileira ao determinar, em seu
artigo 3º, inciso I, que a publicidade é a regra geral a ser observada
e o sigilo, a exceção.

Como veremos ao longo deste curso, o novo regime de acesso à


informação não apenas forneceu aos cidadãos instrumentos para o
exercício desse direito, mas também vem transformando a
Administração Pública brasileira em direção à consolidação da
democracia no país.

Abrangência subjetiva: quem está sujeito à LAI?

A Lei de Acesso à Informação é uma lei nacional, ou seja, deve ser


observada por todos os entes da federação brasileira - União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. Isso significa que os órgãos
públicos integrantes da Administração direta e indireta dos Poderes
Executivo, Legislativo - incluindo os Tribunais de Conta - e
Judiciário, além do Ministério Público e Defensoria Pública, devem
obedecer à LAI e, ainda, estabelecer sua regulamentação
observando o disposto na legislação. Entretanto, existem
dispositivos na lei que se aplicam somente à esfera federal.

As entidades da Administração indireta, que são as autarquias,


fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia
mista e outras instituições controladas direta ou indiretamente pela
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios,
também estão submetidas à LAI.1

As entidades privadas sem fins lucrativos (organizações não


governamentais - ONGs, por exemplo) que recebam, para a
realização de ações de interesse público, recursos públicos
diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais,
contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajuste ou
outros instrumentos congêneres, também se submetem à LAI no
que se refere à parcela de recursos públicos recebidos e à sua
destinação. No entanto, os pedidos de informação deverão ser
apresentados diretamente aos órgãos e entidades responsáveis
pelo repasse dos recursos.2

Abrangência objetiva da LAI: o que pode ser solicitado?

A LAI indica, em seu art. 7º, de forma exemplificativa, o que é


possível obter a partir de um pedido de acesso. Essa lista pode e
deve ser ampliada diante de novas demandas por transparência, ou
seja, não é uma lista exaustiva. (Cliquei abaixo para visualizar) 

Mas o que é informação e o que são dados?

Informações são dados, processados ou não, que estão registrados


em qualquer meio, suporte ou formato, podendo ser utilizados para
produzir e transmitir conhecimento.  "Dado é qualquer elemento
identificado em sua forma bruta que, por si só, não conduz a uma
compreensão de determinado fato ou situação” 1. A informação é um
dado contextualizado, capaz de transmitir uma mensagem.

A Secretaria de Tecnologia da Informação do Ministério do


Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (STI/MP) utiliza as
seguintes definições2:

 dado é uma sequência de símbolos ou valores, representados


em algum meio, produzidos como resultado de um processo
natural ou artificial;
 informação: conjunto de dados organizados de tal forma que
tenham valor ou significado em algum contexto;
 dado público: qualquer dado gerado ou sob a guarda
governamental que não tenha o seu acesso restrito por
legislação específica.

Dados e informações podem estar armazenados em sistemas,


bancos de dados ou registrados em documentos - que são suportes
capazes de conter diversas informações. 
Mas quais dados e informações podem ser solicitados?

O direito de acesso à informação deve ser compreendido em


sentido amplo, prevendo tanto o acesso a informações que dizem
respeito à gestão pública como também a informações de
particulares, inclusive de terceiros. Isso porque a Constituição
Federal, ao prever o direito de acesso à informação como direito
fundamental, não excluiu as informações de interesse particular.
Isto é, o direito de acesso compreende também informações de
interesse pessoal, para além do interesse coletivo.

Além disso, também podem ser solicitadas informações produzidas


pela própria Administração ou aquelas produzidas por terceiros,
mas acumuladas pela Administração. Informação acumulada é
aquela que está sob a posse de uma determinada instituição
pública, muito embora não necessariamente tenha sido produzida
pela Administração.  

De qualquer forma, sejam informações produzidas pelo órgão ou


por terceiros, de interesse particular ou coletivo, existem aquelas
que podem ser disponibilizadas sem nenhuma restrição e outras
que devem ser protegidas por seu caráter sigiloso ou por se
tratarem de informações pessoais sensíveis, hipóteses que
avaliaremos ao longo do curso.

Assim, quando, em um mesmo suporte (documento ou banco de


dados), coexistirem tanto informações sem restrição de acesso
quanto informações protegidas por alguma hipótese de sigilo, será
assegurado ao cidadão o direito de conhecer as primeiras, seja a
partir da entrega do documento com a ocultação (tarja) das
informações sigilosas, seja a partir da elaboração de um novo
documento que as descreva (extrato ou certidão) 3.

Percebe-se, portanto, que a LAI, ao estabelecer a publicidade como


regra e o sigilo como exceção, forneceu aos cidadãos um
instrumento poderoso para um conhecimento mais profundo das
atividades da Administração Pública. Hoje é o governo quem tem o
ônus de provar que determinada informação não pode ser
concedida, uma vez que, em regra, as informações acumuladas
pela Administração podem ser solicitadas e disponibilizadas via Lei
de Acesso à Informação.

Canais alternativos/específicos de atendimento ao cidadão

A Lei de Acesso à Informação criou um novo instrumento de


relacionamento entre a sociedade e o Estado, porém não extinguiu
os canais de comunicação previamente existentes. Em alguns
casos, a Administração Pública recebe pedidos que poderiam ser
atendidos por meio do Serviço de Informações do Cidadão (SIC).
No entanto, se houver canais mais específicos e eficientes para
determinados tipos de demandas, o SIC não se mostra
necessariamente como o melhor canal de comunicação entre o
órgão/entidade e o cidadão.

Portanto, caso exista um canal ou procedimento específico e efetivo


para obtenção da informação solicitada, por meio de um pedido de
acesso, é suficiente que a Administração Pública, na resposta inicial
ao pedido, indique a existência desse canal/procedimento. Esse
entendimento justifica-se tendo em vista que o processo
administrativo de acesso à informação não prejudica nem elimina
formas específicas anteriormente constituídas de relacionamento
entre Administração e administrados.

Ante a existência de canais específicos, a demanda do cidadão


somente será processada por meio do SIC se ficar demonstrada a
ausência de efetividade do canal indicado, seja em razão da
ausência de prazos e procedimentos pré-determinados ou por ficar
demonstrada a inobservância destes.

Como exemplos de canais específicos, podemos citar aqueles


decorrentes das Cartas de Serviços ao Usuário instituída pelo
Decreto nº 9.094/2017 que dispõe sobre a simplificação do
atendimento prestado aos usuários dos serviços públicos.

Trata-se de um documento elaborado pelos órgãos/entidades que


prestam serviços diretamente ao cidadão com o objetivo de informar
a população sobre os serviços prestados, as formas de acesso a
esses serviços e seus compromissos e padrões de qualidade de
atendimento ao público. 

Com a publicação da Lei nº 13.460/2017, conhecida como "Código


de Defesa do Usuário ao Serviço Público, as regras valem para
serviços prestados por órgãos e entidades da administração pública
direta e indireta, contemplando os três poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário), além de entidades que prestam serviços
públicos de forma delegada. 

O Instituto Nacional de Previdência Social (INSS), por exemplo,


possui em seu sítio uma série de canais especializados no
atendimento de demandas referentes aos serviços da seguridade
social, como a ferramenta “Meu INSS” que o cidadão acessa e
acompanha informações da sua vida laboral, dados sobre
contribuições previdenciárias, empregadores e períodos
trabalhados.

Portanto, os canais específicos, desde que constituídos com prazos


e procedimentos que se mostrem efetivos para o atendimento da
demanda do cidadão, devem ser priorizados. Caso contrário, ou
seja, na hipótese de o cidadão não ter seu pedido atendido por
meio do canal específico, é importante frisar que ele poderá dirigir
sua solicitação à Administração Pública por meio da LAI.
Direito de acesso à informação: como exercê-lo
A informação produzida e acumulada pelo setor público deve estar
disponível à sociedade, ressalvadas as exceções previstas em lei.
Sob esse prisma, é princípio básico da LAI a chamada "máxima
divulgação”, em que a publicidade é a regra e o sigilo, a exceção.

O comportamento de divulgar dados a partir de uma iniciativa da


própria Administração Pública não apenas implica a redução do
número de pedidos de acesso, mas também sugere a perspectiva
de que cabe ao governo somente a posse de tais documentos,
sendo o povo o titular do direito de propriedade da informação
pública (ainda que transitoriamente a informação seja sigilosa). 

O direito de acesso à informação se presta a munir o cidadão de


informações detidas pelo Estado para que seja possível, entre
tantas outras coisas, realizar o chamado controle social. E isso
pode se dar, basicamente, de duas maneiras: por meio da chamada
transparência ativa ou da transparência passiva.

Veja a seguir o vídeo "Informe-se e melhore a sua qualidade de


vida”, que venceu concurso internacional de acesso à informação,
ao abordar a utilidade social do direito à informação, retratando
situações de controle social, ouvidoria e responsabilidade cidadã

Transparência ativa

A Transparência Ativa é entendida como aquela em que há


disponibilização da informação de maneira espontânea (proativa). É
o que ocorre, por exemplo, com a divulgação de informações na
Internet, de modo que qualquer cidadão possa acessá-las
diretamente. As obrigações de transparência ativa estabelecidas
pela LAI têm por fundamento o disposto no art. 8º da lei:

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover,


independentemente de requerimentos, a divulgação em local de
fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
Clique no(s) item(s) abaixo para navegar pelo infográfico

Estrutura Organizacional

 estrutura organizacional, competências, legislação aplicável,


principais cargos e seus ocupantes, endereço e telefones das
unidades, horários de atendimento ao público.
Programas e Projetos

 programas, projetos, ações, obras e atividades, com indicação


da unidade responsável, principais metas e resultados e,
quando existentes, indicadores de resultado e impacto;
 programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador
- FAT. (Incluído pelo Decreto nº 8.408, de 2015).

 Recursos Financeiros

 repasses ou transferências de recursos financeiros;


 execução orçamentária e financeira detalhada;
 licitações realizadas e em andamento, com editais, anexos e
resultados, além dos contratos firmados e notas de empenho
emitidas.

Remunerações e Subsídios

 remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo,


posto, graduação, função e emprego público, incluindo
auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens
pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e
pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira
individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.

Perguntas Frequentes

 respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

 Contatos

 contato da autoridade de monitoramento, designada nos


termos do art. 40 da Lei nº 12.527, de 2011, telefone e correio
eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão - SIC.

A lista não é exaustiva, sugerindo-se fortemente a leitura do


"Guia de Publicação Ativa nos sítios eletrônicos dos órgãos e
entidades do Poder Executivo Federal”.
É importante que você saiba que municípios com até 10.000
habitantes não são obrigados a manter essas informações na
Internet, sendo suficiente a divulgação de informações relativas à
execução orçamentária e financeira, conforme a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Também não é obrigatório repetir a
publicação das informações previstas no rol, caso elas já estejam
disponíveis em outros sítios. A Lei prevê que, quando as
informações estiverem disponíveis em outros sítios governamentais,
pode ser utilizada ferramenta de redirecionamento de página na
internet. É o que acontece, por exemplo, com informações que já
estão no Portal da Transparência. 

Entidades privadas sem fins lucrativos que receberem recursos da


União também devem dar publicidade a algumas informações, por
meio de seus próprios sítios na Internet e em sua sede 1. São elas:

 Cópia do estatuto social atualizado da entidade. 


 Relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade. 
 Cópia integral do instrumento realizado com o poder público
(convênio, contrato, termo de parceria, etc.), e seus
respectivos aditivos e relatórios finais de prestação de contas.

Essa documentação deve ser publicada desde a celebração do


instrumento, sendo atualizada periodicamente e ficando
obrigatoriamente disponível até 180 dias após a entrega da
prestação final de contas. No caso de entidades que não
disponham de meios para realizar essa divulgação na internet, pode
haver dispensa, por decisão do órgão ou entidade ao qual ela está
vinculada, mediante expressa justificativa da entidade.
Direito de acesso à informação: como exercê-lo

3.2. Transparência passiva

A Transparência Passiva, por outro lado, depende de uma solicitação do cidadão. Ela ocorre,
portanto, por meio dos pedidos de acesso à informação que, no âmbito do Poder Executivo
federal, concentram-se no sistema e-SIC. Desse modo, a instituição solicitada deve se mobilizar
no sentido de oferecer uma resposta à demanda.

Quando uma informação está em transparência ativa mas, mesmo assim, é objeto de pedido
de acesso, é recomendável que o órgão/entidade oriente o cidadão sobre como acessá-la por
meio da internet. Nesse caso, o solicitante deve ser orientado, com precisão, sobre onde se
encontra essa informação. Respostas como "a informação se encontra no Diário Oficial da
União” ou "no sítio do órgão” não devem ser adotadas, uma vez que impõem uma dificuldade
que acaba por obstaculizar o acesso à informação. Na maioria das vezes, o cidadão comum não
consegue encontrá-la por conta própria. Logo, é recomendável indicar o link específico no qual
essa informação se encontra ou, ainda, um passo a passo sobre como localizá-la.

Essa prática tem dois objetivos:

 apresentar ao cidadão uma forma de obter as informações sem a necessidade de


abertura de novos pedidos de acesso;

 tornar mais ágeis os procedimentos para atendimento a pedidos de acesso a


informações.

Outra prática muito recomendável, e que já vem sendo observada com frequência, é a
disponibilização de informações na internet com base nos pedidos de acesso que são
apresentados. A reiteração de pedidos de acesso sobre os mesmos temas indica que aquela é
uma informação de grande interesse para a sociedade em geral. Portanto, é interessante que
esse tipo de solicitação seja colocado em transparência ativa, até mesmo para reduzir a
entrada de pedidos de acesso à informação, tornando mais ágil e efetiva a atuação dos SICs.

Assim como a transparência ativa, a transparência passiva também deve ser observada pelas
entidades privadas sem fins lucrativos que receberem recursos para realização de ações de
interesse público.1 Ou seja, essas entidades também estão sujeitas a pedidos de acesso à
informação. Contudo, esses pedidos não devem ser feitos diretamente a essas entidades, mas
aos órgãos e entidades responsáveis pelo repasse dos recursos. 2

Confira no gráfico abaixo a quantidade de informações e respostas registradas no Sistema


Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) desde a entrada em vigor da Lei de
Acesso à informação.

Pedido de acesso à informação é uma demanda direcionada aos


órgãos e entidades da Administração Pública, realizada por
qualquer pessoa, física ou jurídica (como empresas e associações
civis, por exemplo), que tenha como objeto um dado ou informação,
como vimos no subtópico "Abrangência Objetiva da LAI - O que
pode ser solicitado”. Ou seja, o objetivo do cidadão, quando realiza
esse tipo de solicitação, é acessar dado ou informação que esteja
sob a posse da Administração.

O acesso a informações públicas é assegurado mediante a criação


de serviços de informação ao cidadão, nos órgãos e entidades do
poder público, em local e condições apropriados para o recebimento
dos pedidos e para orientar as pessoas quanto ao acesso. Na
Administração Pública federal, foram criados os SICs (Serviços de
Informação ao Cidadão), unidades físicas de atendimento e o e-
SIC, sistema eletrônico.

Em 19 de maio de 2015, o governo federal definiu o e-SIC como


sistema central de pedidos de informação do Executivo federal, por
meio da Portaria Interministerial nº 1.254. Para apresentar um
pedido de acesso, o cidadão deve, preferencialmente, utilizar o
sistema no sítio www.acessoainformacao.gov.br. Nele, o cidadão
preencherá um formulário padrão, cujas informações obrigatórias
são as indicações do nome completo, de documento de
identificação válido e de endereço físico ou eletrônico. Vencida essa
etapa, o cidadão poderá apresentar quantos pedidos de acesso
desejar, havendo campo para que possa descrever a informação
que deseja acessar, sendo necessário indicar o órgão que,
supostamente, a detém.

O pedido deve ser descrito de um modo compreensível, que


permita a recuperação da informação solicitada. O pedido também
deve ser específico, permitindo que o servidor do órgão ou
entidade, que tenha familiaridade com o objeto do pedido, possa
localizá-lo de maneira célere e precisa. Além de específico, o
pedido deve ser razoável e proporcional, conceitos que serão
desenvolvidos no próximo módulo. E, por fim, a informação deverá
ser existente para que seja exigível, conforme também veremos
adiante.

Um aspecto muito importante da LAI é a vedação de quaisquer


exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de
informações, como registrado no parágrafo 3º do artigo 10 e
reforçado no artigo 14 do Decreto nº 7.724/2012. Isso significa que
o cidadão não precisa explicar a razão do seu pedido ou dizer o que
fará com a informação. Pedir é seu direito, não importa o porquê.
Simples assim!
Os servidores responsáveis por processar os pedidos de acesso à
informação muitas vezes se deparam com manifestações que não
têm por objetivo o acesso à informação propriamente dito. Nos
órgãos do Poder Executivo federal, não há limitação naquilo que o
cidadão pode escrever em sua solicitação. Assim, é relativamente
comum que sejam protocoladas manifestações de ouvidoria alheias
ao acesso à informação, como denúncias, reclamações,
solicitações de providências administrativas e consultas jurídicas. 

Na Administração Pública federal, muitas ouvidorias centralizam o


recebimento de denúncias, reclamações e outras manifestações na
página www.ouvidorias.gov.br. Também é possível apresentá-las
mediante procedimentos particulares a cada ouvidoria, disponíveis
nas respectivas páginas dos órgãos e entidades. O sistema e-OUV,
disponível no sítio mencionado, permite fácil interação e registro de
manifestações de ouvidoria. Clique sobre infográfico abaixo e veja
exemplos de algumas demandas que são interpostas, no Sic ou no
e-Sic, como pedidos de acesso à informação, mas que não se
caracterizam como tal, pois seu objetivo não é obter informações.

DENÚNCIA
O que é?
Comunicação de prática de ato ilícito cuja solução dependa da
atuação de órgão de controle interno ou externo.

Exemplo:

Percebe-se que o objetivo do cidadão não é acessar nenhuma


informação que esteja acumulada pela Administração, mas, sim,
denunciar supostas irregularidades em contratação feita pelo
governo.

Como proceder?
Orientar o cidadão a registrar a denúncia na instância correta ou
reencaminhar o pedido para a ouvidoria do órgão ou entidade.
Observação
É importante registrar que, naqueles casos em que o pedido não
represente, inteiramente, denúncia, o acesso à informação
solicitada deve ser garantido. É comum que pedidos de acesso
contenham, além da especificação da informação solicitada,
elementos de denúncia, sendo que, nesses casos, o acesso à
informação deve ser garantido, cabendo ao SIC avaliar seu
conteúdo e explicar ao cidadão o tratamento que deu a cada uma
das partes.

O que é?
Demonstração de insatisfação relativa a algum serviço público.

Exemplo:

Mais uma vez, a requerente não deseja nenhuma informação, mas,


sim reportar insatisfação com o serviço prestado em determinada
entidade.

Como proceder?
Orientar o cidadão a registrar a reclamação na instância correta ou
reencaminhar o pedido para a ouvidoria do órgão ou entidade.

Observação
É importante registrar que, naqueles casos em que o pedido
não represente, inteiramente, reclamação, o acesso à
informação solicitada deve ser garantido. É comum que
pedidos de acesso contenham, além da especificação da
informação solicitada, elementos de reclamação, cabendo ao
SIC avaliar seu conteúdo e explicar, ao cidadão, o tratamento
que deu a cada uma dessas partesCONSULTA
O que é?
Situação na qual o cidadão deseja receber do poder público um
pronunciamento sobre uma condição hipotética ou concreta, mas
bastante específica, em que é necessária uma análise (por vezes
jurídica) do contexto em que o cidadão se encontra.

Exemplo:

Veja que o cidadão apresentou ao órgão uma consulta jurídica. Sua


pergunta apresenta características que demandam estudo e análise
quanto aos entendimentos acerca do tema: ele, empregado público,
concorrerá a uma promoção e, como consequência dela, poderá ser
removido. A remoção em decorrência de uma promoção a qual o
interessado se inscreveu voluntariamente é considerada remoção
de ofício? Sua esposa poderia ser removida ou seria redistribuída?
Qual o entendimento atual da Administração Pública federal sobre o
assunto? Enfim, a resposta a essas questões pressupõe a
elaboração de um documento específico, com os elementos
próprios à situação apresentada pelo cidadão. Cabe registrar que,
caso exista um parecer jurídico que tenha analisado situação
semelhante no passado, esse documento pode ser entregue como
resposta ao pedido. Mas, se o parecer jurídico não existir, a
Administração não estará obrigada a produzi-lo.

Como proceder?
Alguns órgãos fornecem o serviço de consulta de interpretação
jurídica, como é o caso da Receita Federal. 1

Observação
As consultas tratam de situações muito específicas, não
necessariamente já avaliadas pela Administração, em que por
vezes estão em conflito com legislações concomitantes. Nesse
sentido, entende-se que não há obrigação de realizar tal análise
minuciosa. Contudo, caso o órgão já tenha realizado a análise de
uma situação semelhante e sobre ela produzido um documento,
pode-se solicitar acesso ao documento, o que não configura
consulta, mas, sim, verdadeiro pedido de acesso.
SOLICITAÇÃO DE PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
O que é?
Requerimento de adoção de providência por parte da
Administração.

Exemplo:

Novamente, o objetivo do cidadão não é acessar uma informação,


mas demandar que a Administração atue conforme ele deseja.

Como proceder?
Orientar o cidadão a protocolar a solicitação na instância correta.

Observação
Também não é considerada pedido de acesso à informação. Muitas
vezes, o cidadão não utiliza o canal adequado e solicita, via LAI,
que a Administração tome determinada ação, como, por exemplo, a
realização de uma auditoria ou a revisão de posicionamento em um
recurso administrativo, sendo que solicitação de providências não é
considerada um pedido de acesso à informação.

Quando o cidadão registar no e-SIC uma manifestação de ouvidoria


(reclamação, denúncia, solicitação, sugestão ou elogio) em vez de
um pedido de acesso à informação, o SIC pode enviar essa
manifestação diretamente para o e-Ouv. Essa operação, porém,
somente será possível quando o órgão ou entidade, além de utilizar
o e-SIC, também tenha feito adesão ao e-Ouv, já que este sistema
não é de uso obrigatório pela ouvidoria.

Ao receber um pedido de informação no e-SIC, o gestor terá os


primeiros 5 (cinco) dias do prazo para verificar se realmente se trata
de um pedido de acesso. Se não for este o caso, o gestor do SIC
poderá enviar esta manifestação para o e-Ouv fazendo o devido
enquadramento entre os tipos de manifestações possíveis:
denúncia, reclamação, elogio, solicitação ou sugestão.

Tendo o gestor do SIC remetido a manifestação para o e-Ouv, o


solicitante receberá uma notificação por e-mail. Caso o solicitante
não concorde com o reencaminhamento do pedido, é possível
apresentar um pedido de reconsideração à Controladoria-Geral da
União (CGU), via e-SIC, em até 10 (dez) dias a contar da
notificação.

O pedido de reconsideração será julgado em até 5 (cinco) dias,


conforme disposto no art. 24 da Lei n.º 9.784/1999. Se decorrer o
prazo sem que seja feito pedido de reconsideração ou se o pedido
for julgado improcedente, a manifestação será definitivamente
enviada ao sistema e-Ouv, e então se iniciará o prazo de 20 (vinte)
dias para resposta ao cidadão por parte da ouvidoria.

Caso a CGU dê provimento ao pedido de reconsideração, o pedido


de acesso à informação será devolvido ao e-SIC na condição de
Recurso de 1ª Instância, devendo ser julgado pela autoridade
superior àquela responsável pela resposta original.
Prazos e procedimentos para acesso à informação
Os procedimentos para acesso à informação estão descritos nos
artigos 10 a 14 da LAI. No entanto, no art. 5º, há importante
determinação para sua efetividade:
Art. 5º É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação,
que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de
forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.

Realizado o pedido de acesso, o órgão ou a entidade que o recebeu


deve conceder imediatamente a informação disponível. Caso isso
não seja possível, o órgão deve (em prazo não superior a 20 dias
(prorrogável por mais 10 dias):

a) Comunicar ao cidadão a data, o local e o modo para que ele


realize a consulta, efetue a reprodução de documentos ou obtenha
a certidão na qual conste a informação solicitada;

b) Indicar por que razão o pedido não pode ser, total ou


parcialmente, atendido;

c) Comunicar ao cidadão que não possui a informação e indicar, se


for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou,
ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade,
cientificando o interessado da remessa de seu pedido de
informação.

O órgão deve oferecer meios para que o próprio cidadão possa


pesquisar a informação de que necessitar, sem, contudo, descuidar-
se da informação. Isso significa que, caso o cidadão solicite
diversas informações que estão dispersas em uma série de
documentos, cabe à Administração disponibilizar os documentos
para que ele realize sua pesquisa, zelando pela sua integridade. 
Ainda sobre a disponibilização de documentos e informações, caso
estejam disponíveis ao público, em formato impresso ou eletrônico,
devem ser informados ao cidadão, por escrito, o lugar e a forma
pela qual se poderão consultar, obter ou reproduzir os referidos
documentos ou informações.

Essa indicação desonera o órgão da obrigação do


fornecimento direto da informação, salvo se o solicitante
declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo tais
procedimentos.

Esta hipótese pode ser exemplificada em duas situações:

• Quando a informação estiver disponível em biblioteca física do


órgão, aberta ao público em geral; ou

• Quando o órgão demandado indica o link específico no qual a


informação pode ser acessada ou a data e a página da publicação,
tratando-se de diários ou outros meios de comunicações oficiais.

O serviço de busca e fornecimento da informação é gratuito, exceto


no que se refere aos custos para a reprodução de documentos. É
boa prática não debitar do cidadão os custos de menor monta - por
exemplo, para cópia de poucas páginas de um documento ou
processo.

Sempre que o pedido não for totalmente atendido, por tratar-se de


informação com restrição de acesso, o cidadão deve ser informado
sobre a possibilidade de recurso, os prazos e as condições para
sua interposição. Também deve ser indicada a autoridade
responsável pela apreciação do recurso. Tais informações devem
explicitamente constar da resposta inicial ao pedido e, caso
interpostos, das respostas aos recursos, uma vez que tornam
transparentes os procedimentos de solicitação de revisão das
respostas.

O cidadão tem o direito de obter o inteiro teor da decisão que negou


seu pedido de acesso, por certidão ou cópia. Sua disponibilização
no sistema e-SIC tem status de resposta oficial, dispensando
solenidades, uma vez que os atos administrativos em geral devam
se pautar pela celeridade, informalidade e eficiência.
Prazos e procedimentos para acesso à informação
4.1. Solicitações não atendidas: reclamação e reclamação infrutífera

A CGU deve realizar o monitoramento da LAI no que se refere aos


seus prazos e procedimentos1. A fim de tornar esse monitoramento
efetivo, o Decreto nº 7.724/2012 disciplinou a chamada Reclamação
Infrutífera. Mas antes de conhecê-la, vamos ver o que vem a ser a
Reclamação. É importante diferenciar a Reclamação aqui estudada
da reclamação vista na Seção "O que não é um pedido de
informação”. Aquele tipo de manifestação de ouvidoria diz respeito
ao conceito mais comum de reclamação, isto é, expressão de
insatisfação com determinado serviço. 

A Reclamação de que estamos tratando agora se refere a um


procedimento especificamente criado pelo Decreto nº 7.724/2012
para o Poder Executivo federal. Quando o órgão ou entidade não
responde a um pedido de acesso à informação no prazo
regulamentar, o cidadão pode apresentar uma Reclamação, no
prazo de 10 dias, à autoridade de monitoramento da LAI, que
deverá se manifestar no prazo de 5 dias.

Caso essa Reclamação não tenha resultado, ou seja, caso o


órgão/entidade continue a se omitir quanto ao seu dever de
responder ao pedido de acesso, pode o cidadão interpor nova
reclamação à CGU (reclamação infrutífera). Nesse caso, ao
constatar que a omissão persiste, a CGU determina ao
órgão/entidade que apresente uma resposta ao pedido.

1. PEDIDO DE ACESSO > Prazo de resposta: 20 dias + 10 dias (se


prorrogado). 2 Omissão. 3. Prazo para reclamar para autoridade de
monitoramento: 10 dias > RECLAMAÇÃO > Prazo para o órgão
sanar a omissão: cinco dias. 4. Caso a omissão persista, o cidadão
tem o prazo de 10 dias para reclamar à CGU. 5. RECLAMAÇÃO
INFRUTÍFERA. 6. CGU determina que seja oferecida a resposta.
Verifique esse fluxo na imagem abaixo e veja o que acontece
quando o órgão não responde ao pedido de acesso à informação!

Prazos e procedimentos para acesso à informação


4.2. Recursos à CGU

Os procedimentos e prazos para interposição e resposta a recursos


estão previstos nos artigos 15 a 20 da LAI. Caso o pedido de
acesso seja negado ou o cidadão ficar insatisfeito com a resposta
apresentada, ele pode recorrer, no prazo de 10 dias a contar da sua
ciência. O recurso é dirigido à autoridade hierarquicamente superior
ao servidor responsável pela elaboração da resposta inicial. Esse
recurso deve ser analisado no prazo de 5 dias.

É facultado ao cidadão, no âmbito do Poder Executivo federal,


apresentar um segundo recurso. Trata-se de mais uma
possibilidade de recurso que ocorre no âmbito do próprio órgão ou
entidade que recebeu o pedido e o negou. Esse recurso é dirigido à
autoridade máxima do órgão/entidade e os prazos são os mesmos:
10 dias para que o cidadão recorra e 5 dias para que a autoridade
máxima o decida. Em seguida, caso seja mantida a negativa de
acesso, caberá recurso à CGU e, posteriormente, à CMRI, como
estabelecido pela LAI e pelo Decreto nº 7.724/2012. Veja um
esquema sobre esses procedimentos de recursos:
C
abe à CGU avaliar as razões apresentadas pelo órgão/entidade
para negar acesso à informação e verificar se essas razões estão
de acordo com as possibilidades de negativas previstas na própria
LAI. Como discutido anteriormente, deve-se observar o Princípio da
Máxima Divulgação quando da análise dos pedidos, inclusive nas
instâncias recursais. Uma negativa de acesso é uma exceção que
será avaliada pela CGU por ocasião da análise do recurso de
terceira instância.

Em recursos de menor complexidade, é possível decidir em 5 dias.


Entretanto, nos casos de maior complexidade, o Decreto nº
7.724/2012 faculta à CGU solicitar esclarecimentos adicionais aos
órgãos/entidades recorridos. Nessas situações, a Lei do Processo
Administrativo Federal 1pode ser aplicada, adotando-se o prazo de
30 dias após o recebimento dos esclarecimentos adicionais
considerados satisfatórios para decidir o recurso. 2
Prazos e procedimentos para acesso à informação
4.3. Tipos de decisão da CGU

Após receber um recurso de acesso à informação, a CGU poderá


decidir por um dos seguintes encaminhamentos:

 Provimento - A CGU determina que a informação seja


fornecida.
 Provimento parcial -  CGU determina que apenas parte da
informação seja fornecida. (...)
 Desprovimento - A CGU entende que as razões da negativa
são adequadas, nos termos legais.
 Não conhecimento - O recurso sequer é conhecido por não
tratar de pedido de acesso à informação (denúncia,
reclamação ou consulta, por exemplo), ou por não atender a
alguma exigência básica que possibilite a análise pela CGU,
como, por exemplo, ter sido apresentado no prazo.
 Perda de objeto - São os casos em que a informação é
fornecida espontaneamente pelo próprio recorrido antes de a
CGU decidir o recurso.
 Perda parcial de objeto - São os casos em que parte da
informação é fornecida espontaneamente pelo próprio
recorrido antes de a CGU decidir o recurso.
 Acolhimento - Diante da omissão reiterada do órgão ou
entidade, a CGU determina que o órgão preste uma resposta
ao cidadão.

Quando a negativa de acesso não encontrar amparo legal, a CGU


propõe a chamada perda de objeto do recurso, uma espécie de
resolução negociada que ocorre durante a instrução do processo.
Essa proposta se baseia na interpretação dos precedentes já
julgados pela própria CGU, na legislação em vigor e mesmo em
decisões judiciais que tenham tratado sobre o assunto. A resolução
negociada abre a possibilidade para que o órgão detentor
disponibilize diretamente a informação ao cidadão, garantindo a sua
efetiva entrega, bem como gera oportunidade de reflexão para
alteração da cultura organizacional e o fomento à transparência
pública.

Nos casos em que o órgão mantiver seu posicionamento de


negativa do acesso à informação, a CGU tende a decidir pelo
provimento do recurso, determinando o efetivo atendimento à
demanda. Quando isso ocorre, define-se um prazo para que o
órgão forneça a informação ao demandante.

A prerrogativa que a CGU possui para determinar a entrega da


informação decorre da própria LAI, que diz que "[...] a Controladoria-
Geral da União determinará ao órgão ou entidade que adote as
providências necessárias para dar cumprimento ao disposto nesta
Lei”. Em resumo: caso o recurso tenha sido provido, ou seja, caso a
CGU não tenha acolhido os argumentos do órgão/entidade, é fixado
um prazo para que o órgão/entidade cumpra a decisão e entregue a
informação. Uma vez exarada a decisão, o recorrido deve proceder
à entrega da informação, sob pena de responsabilização.

No momento em que a decisão da CGU é inserida no sistema e-


SIC, tanto o recorrente (cidadão) como o recorrido (órgão/entidade)
são informados por meio de e-mails enviados automaticamente. É
nesse momento que se dá a ciência da decisão e, a partir daí,
inicia-se a contagem do prazo para o seu cumprimento. 

O sistema e-SIC foi configurado para abrir uma aba específica


("Cumprimento da Decisão”) nos casos de recursos providos pela
CGU. O órgão ou a entidade deve, portanto, dentro do prazo
definido na decisão da CGU, inserir na aba a informação solicitada.
É possível incluir anexos nessa manifestação. Uma vez inserida
essa informação no e-SIC, o recorrente tem o prazo de 30 dias para
denunciar, nesse sistema, o descumprimento da decisão, seja por
entender que a informação inserida não corresponde àquela
solicitada, seja por ela estar incompleta ou por divergir da decisão
da CGU. Interposta a denúncia ou de ofício, a CGU realizará a
análise do cumprimento, podendo inclusive buscar novos
esclarecimentos junto ao recorrido, de forma a se posicionar sobre
o integral cumprimento da decisão. Nesse processo, podem ser
envolvidas as demais áreas da CGU, tais como a Corregedoria-
Geral da União, a Secretaria Federal de Controle Interno ou ainda a
Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção.

A Comissão Mista de Reavaliação de Informações - CMRI é a


quarta (4ª) e última instância recursal administrativa em caso de
pedido de acesso à informação.

A CMRI foi criada pela LAI e regulamentada pelo Decreto nº


7.724/2012. A Comissão é um órgão colegiado, composto por
representantes de 10 órgãos/entidades do governo, que se reúne
mensalmente de forma ordinária, sendo possível a convocação de
reuniões extraordinárias. Suas competências no âmbito do Poder
Executivo federal se dividem em três blocos:

 decidir os recursos interpostos contra decisões da CGU em


pedidos de acesso à informação;
 exercer atribuições vinculadas ao tratamento e à classificação
de informações sigilosas;
 estabelecer orientações normativas para suprir eventuais
lacunas na aplicação da LAI e do Decreto nº 7.724/2012.

Caso o cidadão não fique satisfeito com o posicionamento da CGU,


ele pode, via e-SIC, encaminhar recurso à CMRI no prazo de 10
dias contados da decisão da CGU. Nesse caso, conforme
estabelece o Regimento da CMRI, a CGU instrui o recurso e o
encaminha para a Comissão, que decidirá até a terceira reunião
ordinária subsequente à interposição do recurso. 

Exercendo sua competência de estabelecer orientações normativas


e suprir lacunas de interpretação da LAI, a CMRI já publicou as
seguintes Súmulas:

Súmulas - Comissão Mista de Reavaliação de


Informações (CMRI)
Númer
Assunto Texto da Súmula
o
"Caso exista canal ou procedimento específico efetivo
para obtenção da informação solicitada, o órgão ou a
entidade deve orientar o interessado a buscar a
Procedimento
01/2015 informação por intermédio desse canal ou
específico
procedimento, indicando os prazos e as condições
para sua utilização, sendo o pedido considerado
atendido.”
"É facultado ao órgão ou entidade demandado
conhecer parcela do recurso que contenha matéria
estranha: i) ao objeto do pedido inicial ou; ii) ao objeto
do recurso que tiver sido conhecido por instância
Inovação em fase
02/2015 anterior - devendo o órgão ou entidade, sempre que
recursal
não conheça a matéria estranha, indicar ao
interessado a necessidade de formulação de novo
pedido para apreciação da matéria pelas instâncias
administrativas iniciais.”
"Observada a regularidade do ato administrativo
classificatório, extingue-se o processo cujo objeto
Extinção por tenha sido classificado durante a fase de instrução
03/2015 classificação da processual, devendo o órgão fornecer ao interessado
informação o respectivo Termo de Classificação de Informação,
mediante obliteração do campo 'Razões da
Classificação'.”
04/2015 Procedimento para "O pedido de desclassificação não se confunde com o
desclassificação pedido de acesso à informação, sendo ambos
constituídos por ritos distintos e autuados em
Súmulas - Comissão Mista de Reavaliação de
Informações (CMRI)
processos apartados. Nos termos dos artigos 36 e 37
do Decreto 7.724, de 2012, o interessado na
desclassificação da informação deve apresentar o seu
pedido à autoridade classificadora, cabendo recurso,
sucessivamente, à autoridade máxima do órgão ou
entidade classificador e, em última instância, à CMRI.”
"Poderão ser conhecidos recursos em instâncias
Conhecimento - superiores, independente da competência do agente
05/2015 Autoridade que que proferiu a decisão anterior, de modo a não
profere a decisão cercear o direito fundamental de acesso à
informação.”
"A declaração de inexistência de informação objeto de
solicitação constitui resposta de natureza satisfativa;
caso a instância recursal verifique a existência da
informação ou a possibilidade de sua recuperação ou
Inexistência da reconstituição, deverá solicitar a recuperação e a
06/2015
Informação consolidação da informação ou reconstituição dos
autos objeto de solicitação, sem prejuízo de eventuais
medidas de apuração de responsabilidade no âmbito
do órgão ou da entidade em que tenha se verificado
sua eliminação irregular ou seu descaminho.”
"Não são cabíveis os recursos de que trata o art. 16
da Lei nº 12.527, de 2011, contra decisão tomada por
Conselhos autoridade máxima de conselho profissional, visto que
07/2015
Profissionais estes não integram o Poder Executivo Federal, não
estando sujeitos, em consequência, à disciplina do
Decreto nº 7.724/2012.”
Prazos e procedimentos para acesso à informação
4.5. Inovação recursal

Outro aspecto relevante sobre os procedimentos recursais criados


pela LAI diz respeito à chamada Inovação Recursal. A CMRI emitiu
a Súmula nº 02/2015 a fim de concretizar o seguinte entendimento:

INOVAÇÃO RECURSAL - É facultado ao órgão ou à entidade


demandada conhecer parcela do recurso que contenha matéria
estranha: i) ao objeto do pedido inicial; ou ii) ao objeto do recurso
que tiver sido conhecido por instância anterior - devendo o órgão ou
entidade, sempre que não conheça a matéria estranha, indicar ao
interessado a necessidade de formulação de novo pedido para
apreciação da matéria pelas instâncias administrativas iniciais.

Segundo esse entendimento, como regra geral, os recursos apenas


podem ser apreciados por instância superior no que se refere à
matéria já apreciada pela instância inferior. Em outras palavras, a
alteração do objeto do pedido de acesso ao longo dos recursos
poderá não ser apreciada pela instância superior, uma vez que os
recursos são destinados à discussão dos motivos da negativa de
acesso original por pressuposto lógico.

Essa regra, contudo, pode ser flexibilizada, sendo boa prática


administrativa avaliar, por exemplo, se o atendimento do novo
pedido é simples. Da mesma forma, pode a autoridade máxima do
órgão acolher a inovação se a informação solicitada for de natureza
complementar àquela do pedido inicial e se sua disponibilização for
viável no prazo de resposta ao recurso.

Caso entenda que a inovação representa novo pedido, o órgão


deverá se manifestar na primeira oportunidade, orientando o
cidadão a realizar um novo pedido de acesso referente àquela
parcela do recurso.

 Aprendemos que a Lei de Acesso à informação tem como


diretriz a máxima divulgação - a publicidade é a regra e o
sigilo, a exceção. Nesse sentido, podem ser solicitadas, via
Lei de Acesso, informações produzidas e acumuladas pela
Administração, assim como informações públicas e
particulares. A partir da LAI, o governo é quem precisa
demonstrar as razões pelas quais determinada informação
não pode ser concedida. A LAI tem abrangência nacional e
por isso deve ser observada por todos os entes da federação
brasileira. Também estão sujeitos os órgãos públicos dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, seja da
Administração direta ou indireta. Empresas públicas e
sociedades de economia mista, assim como entidades
privadas sem fins lucrativos, também devem observar o
disposto na legislação.

 O Direito de Acesso à Informação pode ser exercido por meio


da transparência ativa e da transparência passiva. A LAI e seu
o decreto regulamentador estabeleceram obrigações de
transparência ativa para os órgãos e entidades a eles
submetidos, isto é, existem informações que obrigatoriamente
devem estar disponíveis para consulta por meio da internet.
Já a transparência passiva diz respeito aos pedidos de acesso
à informação, ou seja, quando o cidadão tem interesse em
determinada informação e a requisita à Administração. Diante
de pedidos de acesso à informação, a Administração deve
disponibilizar a informação ou demonstrar as razões, de forma
fundamentada, pelas quais isso não é possível. Pedidos de
acesso à informação têm por objeto informação produzida ou
acumulada pela Administração. Não são considerados
pedidos de acesso à informação solicitações que têm
objetivos distintos, como denúncias, reclamações, solicitações
de providências e consultas. Quando esse tipo de solicitação
é protocolado via SIC ou e-SIC, deve ser indicado o canal
correto.

 Por fim, vimos que a LAI e o Decreto nº 7.724/2012


estabeleceram uma estrutura de recursos administrativos que
permitem ao cidadão questionar eventual negativa de acesso
à informação. Nesse sentido, diante de negativa de acesso,
os cidadãos podem protocolar recursos à autoridade superior,
à autoridade máxima, à CGU e à CMRI, sempre no prazo de
10 dias do recebimento da resposta. Em caso de omissão,
isto é, quando o órgão não responde ao pedido de acesso, o
cidadão também pode protocolar Reclamação perante a
Autoridade de Monitoramento e, se ainda sem resposta,
Reclamação Infrutífera perante a CGU
Módulo 2 - Negativas de acesso à
informação
1. Introdução
Olá, bem-vindo(a) ao Módulo 2! 

Estudaremos agora algumas exceções em que é possível negar o


acesso à informação em função da existência de sigilo. 

O artigo 11 da LAI determina que a Administração deve conceder


acesso imediato à informação disponível. Contudo, o mesmo
dispositivo reconhece que isso pode não ser possível: 

Art. 11.  O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder


o acesso imediato à informação disponível.
§ 1º Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma
disposta no caput, o órgão ou entidade que receber o pedido
deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias:
I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta,
efetuar a reprodução ou obter a certidão;
II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou
parcial, do acesso pretendido; ou 
III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do
seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou,
ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade,
cientificando o interessado da remessa de seu pedido de
informação.

São algumas dessas hipóteses que estudaremos ao longo desse


Módulo.
2. Negativas fundamentadas no art. 13 do Decreto nº 7.724/2012
Muito embora a administração deva se empenhar no atendimento
dos pedidos de acesso, há ocasiões em que isso colide com outros
princípios, podendo, inclusive, prejudicar o direito de acesso à
informação de outros cidadãos. O Decreto nº 7.724/2012
reconheceu, em seu artigo 13, que há situações fáticas em que o
acesso à informação não é possível.

Por vezes, os cidadãos não apresentam elementos suficientes para


a identificação de qual informação lhes interessa. Também há
pedidos que exigem esforços desproporcionais e trabalhos
adicionais por parte da Administração ou cujo atendimento entra em
choque com os objetivos da LAI. Essas três situações são
reconhecidas pelo art. 13 do Decreto nº 7.724/2012:

2. Negativas fundamentadas no art. 13 do Decreto nº 7.724/2012


2.1. Pedido genérico

Um pedido de acesso à informação, para ser atendido e


considerado como válido, deve permitir que a Administração
identifique a informação que interessa ao cidadão 1. No entanto,
alguns cidadãos, quando realizam seus pedidos de acesso à
informação, não os descrevem de forma delimitada e geram
diversas dúvidas, como ilustrado abaixo.
Os pedidos genéricos são aqueles que não descrevem de forma delimitada (quantidade,
período temporal, localização, sujeito, recorte temático, formato, etc.) o objeto do
pedido de acesso à informação, o que impossibilita a identificação e a compreensão do
objeto da solicitação. É um pedido que se caracteriza pelo seu aspecto generalizante,
com ausência de dados importantes para a sua delimitação e seu atendimento. Nos
termos do Decreto nº. 7.724/2012:

Muito embora a especificação do pedido seja um requisito para sua


admissibilidade, é importante que a Administração não faça
exigências demasiadas, o que prejudica o exercício do direito de
acesso à informação pelos cidadãos. Isso significa que não é
necessário que o pedido contenha todos os elementos de
especificação (quantidade, período temporal, localização, sujeito,
recorte temático, formato, etc.) para ser considerado válido, basta
que a Administração consiga identificar a informação. Afinal,
exigências exageradas de especificação demandariam que o
cidadão praticamente já conhecesse a informação que deseja
acessar, motivo pelo qual a classificação de um pedido como
genérico deve ser cautelosa.

Para melhor efetividade da relação entre a Administração Pública e


os cidadãos, sempre que um pedido for considerado genérico,
recomenda-se que se apontem os dados faltantes ou não
adequadamente apresentados que poderiam ensejar atendimento
futuro. Recomenda-se, inclusive, interlocução com o cidadão,
orientando-o a apresentar novo pedido com maior precisão e
clareza.
2. Negativas fundamentadas no art. 13 do Decreto nº 7.724/2012
2.2. Pedido desproporcional

Um pedido de acesso à informação, para ser atendido, também não


deve comprometer significativamente a realização das atividades
rotineiras da instituição requerida, acarretando prejuízo injustificado
aos direitos de outros solicitantes. 

O pedido desproporcional pode ser entendido como a possibilidade


de que uma única demanda, em decorrência da sua dimensão,
inviabilize o trabalho de toda uma unidade do órgão ou da entidade
pública por um período considerável.

É imprescindível que o órgão, ao responder ao pedido que


considera desproporcional, indique ao cidadão, de forma clara
e concreta, que o atendimento da sua solicitação inviabilizaria
a rotina da unidade responsável pela produção da resposta.  

O órgão é responsável por mostrar a relação entre a dimensão do


pedido e a sua inviabilidade operacional, pois, nos pedidos
desproporcionais, geralmente, os seus objetos não estão protegidos
por salvaguardas legais, sendo informações de caráter público que,
em tese, deveriam ser franqueadas ao demandante. O que
inviabiliza a sua entrega, portanto, é a dificuldade operacional em
se organizar a informação, e não o seu conteúdo.

A análise do impacto da solicitação sobre o exercício das funções


rotineiras de um órgão público para fins de caracterização da sua
desproporcionalidade deve sempre fundamentar-se em dados
objetivos, cabendo à Administração o ônus de comprová-la, quando
da negativa de acesso à informação, conforme o inciso II do
parágrafo 1° do art. 11 da LAI:

É recomendável que a demonstração da desproporcionalidade do


pedido considere as variáveis e os procedimentos a seguir:

 O quantitativo de registros componentes do banco de dados


solicitado e objeto de eventual triagem, bem como seu método
e critério de classificação;
 A natureza e os motivos que embasariam a presunção de
existência de informação pessoal ou sigilosa no documento ou
banco de dados;
 A quantidade estimada de horas de trabalho necessárias para
o  atendimento ao pedido;
 O percentual de servidores do órgão/setor que seriam
dedicados ao fornecimento da informação (número de
servidores necessários ao atendimento do pedido em relação
ao número de servidores existentes no órgão/setor); e
 As ações desenvolvidas pelo órgão, à luz da Lei nº
12.527/2011, no que se refere à gestão e à classificação das
informações produzidas e acumuladas, demonstrando os
esforços para otimização dos atendimentos de futuros
pedidos.
2. Negativas fundamentadas no art. 13 do Decreto nº 7.724/2012
2.3. Pedido desarrazoado

É aquele que não encontra amparo nos objetivos da LAI e


tampouco nos seus dispositivos legais, nem nas garantias
fundamentais previstas na Constituição. É um pedido que se
caracteriza pela desconformidade com os interesses públicos do
Estado em prol da sociedade, como a segurança pública, a
celeridade e a economicidade da Administração Pública. 
Não é possível caracterizar como desarrazoado o pedido
avaliando-se a motivação do solicitante.1 

É importante ressaltar que o pedido desarrazoado é um caso de


exceção ao acesso à informação, não devendo os pedidos serem
enquadrados, de forma geral, nesse critério.

A título de exemplo, considera-se desarrazoado, a princípio, o


seguinte pedido de acesso:

2. Negativas fundamentadas no art. 13 do Decreto nº 7.724/2012


2.4. Pedidos que exigem trabalhos adicionais
À primeira vista, os pedidos que exigem trabalhos adicionais podem
se confundir com os pedidos desproporcionais. De fato, os objetivos
são semelhantes, uma vez que se relacionam à manutenção da
objetividade dos pedidos e ao resguardo do interesse público
durante as atividades de resposta dos órgãos. Ainda assim, é
possível apresentar, em linhas gerais, a diferença entre
desproporcionalidade e necessidade de trabalhos adicionais. 

A desproporcionalidade, como vimos, é avaliada em termos do


possível ônus excessivo que o atendimento de pedido poderá gerar
nas funções rotineiras do órgão ou da entidade pública. Nessa
hipótese, é razoável que se analise não somente o volume de
informações solicitadas como também a quantidade estimada de
horas de trabalho e de servidores que seriam destacados para
concretizar o atendimento do pedido, como a localização, a triagem
e eventual tarja dos documentos. 

Por meio da avaliação da desproporcionalidade, busca-se evitar


que a resposta a uma solicitação prejudique as atribuições da
instituição, podendo causar atrasos no cumprimento de outras
atividades essenciais da instituição pública, cercear direitos
fundamentais de outros cidadãos ou até inviabilizar o serviço de
acesso à informação. 
Por sua vez, em relação ao não atendimento do pedido diante da
necessidade de trabalhos adicionais, duas hipóteses são previstas
no art. 13, III, do Decreto nº 7.724/2012:

a) trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de


dados e informações;

b) serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de


competência do órgão ou entidade.
A primeira hipótese está relacionada com a situação em que o
órgão ou a entidade pública possui as informações solicitadas, mas
elas não estão dispostas nos moldes pretendidos pelo cidadão.
Diversos aspectos podem configurar a divergência entre a
pretensão do solicitante e a forma como a instituição dispõe da
informação. Um exemplo dessa situação é o caso em que o cidadão
demanda a organização dos dados em modelo, software ou
indicadores não existentes no órgão ou entidade pública.

No segundo caso, pode-se indicar a hipótese em que a resposta ao pedido demande


atividades (como a coleta, o agrupamento e a análise de documentos) que não estejam
dentre as competências da instituição.

Nas duas hipóteses, o órgão ou a entidade pública deve indicar o local onde se
encontram as informações demandadas, de maneira que o cidadão possa, ele próprio,
realizar o trabalho de análise, interpretação e consolidação dos dados. Entretanto, caso o
órgão recorrido tenha conhecimento de que, dentre as informações sobre as quais o
cidadão fará sua pesquisa, existam informações de caráter sigiloso ou protegidas por
salvaguardas legais, o cidadão não poderá ter acesso direto a tais informações, podendo
pesquisá-las somente após trabalho de análise e triagem que oculte as partes sigilosas. 

3. Informação inexistente
Ainda que o procedimento da LAI tenha sido desenhado
essencialmente para dar acesso a uma informação, nem sempre a
informação desejada pelo cidadão existe. Tanto é assim que a lei
autoriza a instituição pública a "comunicar que não possui a
informação”.
Esses casos não são caracterizados como hipótese de negativa de
acesso1, pois, para isso, a informação deve existir, mesmo que em
outro órgão. Dessa forma, como regra geral, a existência do objeto
é condição para conhecimento de um pedido de acesso à
informação.

A Comissão Mista de Reavaliação de Informações publicou a


Súmula CMRI nº 6, de 2015, transcrita abaixo:

Súmula CMRI nº 6/2015

"INEXISTÊNCIA DE INFORMAÇÃO - A declaração de inexistência


de informação objeto de solicitação constitui resposta de natureza
satisfativa; caso a instância recursal verifique a existência da
informação ou a possibilidade de sua recuperação ou
reconstituição, deverá solicitar a recuperação e a consolidação da
informação ou reconstituição dos autos objeto de solicitação, sem
prejuízo de eventuais medidas de apuração de responsabilidade no
âmbito do órgão ou da entidade em que tenha se verificado sua
eliminação irregular ou seu descaminho.”

A CMRI consagrou, portanto, o entendimento de que "a declaração


de inexistência de informação objeto de solicitação constitui
resposta de natureza satisfativa”. Isto é, se o órgão não tem a
informação, muito provavelmente essa resposta é satisfatória.
Entretanto, a partir da interpretação da súmula, verifica-se que a
instância recursal (autoridades da instituição demandada, CGU ou
CMRI, no âmbito federal) poderá:

1. manifestar-se sobre o mérito da disponibilização caso se


constate a existência da informação ou se a mesma for
localizada durante a instrução do recurso;
2. decidir pela reconstituição do registro da informação se
pertinente e viável;
3. apurar a responsabilidade por eventuais condutas ilícitas, tais
como a destruição ou não localização da informação, bem
como quando constatar a sua injustificada negativa;
4. determinar a produção da informação excepcionalmente
quando previsto em lei.
4. Solicitantes frequentes

Há um fenômeno bastante recorrente na aplicação das legislações


de acesso à informação em diversos países, inclusive no Brasil.
Trata-se dos chamados solicitantes frequentes. Apesar disso, a Lei
de Acesso à Informação não trouxe uma definição ou um parâmetro
que nos permita definir, de antemão, os limites que tornam
determinado cidadão um solicitante frequente.

O termo frequência traz a ideia de repetição, de quantidade. A partir


dessa orientação, apresentam-se duas realidades: 
 o cidadão que reiteradamente realiza pedidos idênticos ou
muito semelhantes;
 o cidadão que reiteradamente realiza pedidos diversos.

No desempenho de suas atribuições, as Ouvidorias e os SICs


buscam produzir soluções para os cidadãos e para o Estado,
praticando o diálogo permanente. Ao se deparar com um solicitante
frequente, portanto, devem ser buscadas soluções que atendam
tanto àquele que está exercitando o seu direito de cidadão quanto a
quem precisa fazer uma boa gestão das práticas de acesso à
informação.

O papel do órgão/entidade e da própria OGU é de orientação. O


cidadão deve ser instruído sobre o escopo da legislação de acesso
a informações e sobre os canais específicos para o atendimento
das demandas de natureza diversa, quando assim couber. A
depender do caso, o SIC pode dar tratamento de Ouvidoria às
manifestações apresentadas. Ainda quando estruturalmente
separado da Ouvidoria, o trabalho em parceria com o SIC é
fundamental para a aproximação entre a Administração e o
solicitante, assim como para eventuais tentativas de resolução
negociada de "conflitos”.

O exame dos pedidos de acesso a informações elaborados por


solicitantes frequentes deve ser realizado com isonomia,
imparcialidade e de acordo com os princípios da impessoalidade e
da finalidade estabelecidos pelo artigo 37 da Constituição Federal.
A autoridade respondente precisa tratar cada solicitação
objetivamente, atendendo ao fim almejado pela LAI, sem quaisquer
discriminações motivadas pelos reiterados pedidos de um mesmo
cidadão.
4. Solicitantes frequentes
4.1. Abuso de direito

Há casos extremos, entretanto, em que o exercício do direito de


acesso à informação por solicitantes frequentes acaba por
prejudicar o direito de outros cidadãos, onerando a Administração
em demasia. Não há, contudo, na LAI e no Decreto nº 7.724/2012,
referências ao exercício abusivo do direito de demandar
informações ao Estado. Isso porque limitar o acesso à informação
de determinado cidadão significa impedi-lo de exercer um direito
fundamental e isso só pode ser feito em situações
excepcionalíssimas. 

Em 19 de agosto de 2016, a CGU emitiu o parecer nº 3.102, em


que foi analisada a possibilidade desse tipo de ocorrência no âmbito
da Lei de Acesso à Informação. Nessa decisão, argumentou-se
que, para a caracterização desse tipo de situação, devem estar
presentes, cumulativamente, três requisitos:

 desvio de finalidade; 
 potencial dano a terceiros; e 
 má-fé do cidadão. 
Os dois primeiros requisitos - desvio de finalidade e potencial dano
a terceiros - lembram os conceitos de pedidos desproporcional e
desarrazoado  que vimos nos subitens 2.2 e 2.3, respectivamente.

Isso não significa que todo pedido considerado desarrazoado ou


desproporcional é abusivo. Para identificação de abuso de direito,
no entanto, as três características abaixo devem estar presentes: 

a) o cidadão não tem por objetivo o acesso à informação


propriamente dito; 

b) no atendimento do pedido, há prejuízo a terceiros; e 

c) é possível identificar a má-fé do agente.


5. Informações pessoais

De acordo com o inciso IV do artigo 4° da Lei n° 12.527/11,


informação pessoal é aquela relacionada à pessoa
natural1 identificada ou identificável.

Contudo, não é toda e qualquer informação pessoal que está sob


proteção. As informações pessoais que devem ser protegidas são
aquelas que se referem à intimidade, à vida privada, à honra e à
imagem2. Pretende-se, portanto, proteger os direitos à privacidade e
à vida privada, conforme determina a Constituição Federal.
Segundo Mendes e Branco (2013), o direito à privacidade está
vinculado à ideia de controle das informações sobre si mesmo.
Assim, o direito à privacidade diz respeito à pretensão do indivíduo
de não ser foco de observação de terceiros, de não ter os seus
assuntos, informações pessoais e características expostas a
terceiros ou ao público em geral.

As informações protegidas pelo art. 31 da Lei de Acesso à


Informação terão seu acesso restrito a agentes públicos legalmente
autorizados e à pessoa a que elas se referirem, como regra geral,
pelo prazo máximo de 100 (cem) anos, a contar da sua data de
produção. O indivíduo que obtiver acesso às informações pessoais
de maneira irregular será responsabilizado por seu uso indevido 3.

A divulgação de informações pessoais poderá ser autorizada ou


poderá ser permitido o acesso a elas por terceiros somente diante
de previsão legal ou de consentimento expresso da pessoa a que
elas se referirem. No entanto, existem exceções quando o acesso à
informação pessoal for necessário4:

Nesses casos, condiciona-se o acesso à assinatura de termo de


responsabilidade que disponha sobre a finalidade e a destinação
que será dada à informação5.

O demandante está vinculado à finalidade e à destinação que


constam do termo de responsabilidade sobre a informação. 

De outro lado, o Decreto nº 7.724/2012 traz duas hipóteses em que


a restrição de acesso a informações pessoais não pode ser
invocada:

Por fim, destaca-se que o pedido de acesso a informações pessoais


do próprio requerente é legítimo e pode ser protocolado por meio do
e-SIC, mas seu atendimento deve ser condicionado à comprovação
de identidade pelo requerente (procedimento que não ocorre no
sistema).
6. Restrições de acesso por determinação legal

Neste tópico, serão estudadas as principais hipóteses em que o


fundamento para restrição de acesso é devido a determinação
legalmente estabelecida. Isso significa que outras leis
estabeleceram o sigilo de determinadas informações, o que não foi
revogado, em regra, pela Lei de Acesso à Informação. Como
estabelecem a LAI e o Decreto nº 7.724/2012, abaixo transcritos:

Lei de Acesso à Informação

Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses legais
de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de segredo
industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica
pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha
qualquer vínculo com o poder público.

Decreto nº 7.724/2012 
Art. 6º O acesso à informação disciplinado neste Decreto não se
aplica:

I - às hipóteses de sigilo previstas na legislação, como fiscal,


bancário, de operações e serviços no mercado de capitais,
comercial, profissional, industrial e segredo de justiça; e
II - às informações referentes a projetos de pesquisa e
desenvolvimento científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, na
forma do §1º do art. 7º da Lei no 12.527, de 2011.
6. Restrições de acesso por determinação legal
6.1. Sigilo bancário

O sigilo bancário pode ser compreendido como o direito de manter


sob segredo informações relativas a transações bancárias passivas
e ativas. Devem ser mantidas sob sigilo as operações de bancos de
quaisquer espécies (inclusive o Banco Central), distribuidoras de
valores mobiliários, corretoras de câmbio e de valores mobiliários,
sociedades de crédito, financiamento e investimentos, entre outras
instituições financeiras1. Ou seja, como regra geral, todas as
operações financeiras realizadas pelas entidades mencionadas na
Lei Complementar nº 105/2001 estão protegidas pelo sigilo
bancário.
Entretanto, essa mesma Lei estabelece exceções à configuração do
sigilo bancário. Por exemplo, não constitui violação do dever de
sigilo "a troca de informações entre instituições financeiras, para fins
cadastrais, inclusive por intermédio de centrais de risco, observadas
as normas baixadas pelo Conselho Monetário Nacional e pelo
Banco Central do Brasil”2. Tampouco constitui violação do sigilo
bancário "a revelação de informações sigilosas com o
consentimento expresso dos interessados”3.

A Lei Complementar nº 105/2001 ainda dispõe que a quebra do


sigilo pode ser decretada quando necessária para apuração de
ocorrência de qualquer ato ilícito, em qualquer fase do inquérito ou
do processo judicial.

Além disso, o Poder Judiciário já criou outras hipóteses de restrição


ao sigilo bancário. Por exemplo, o Ministro Carlos Mário Velloso, do
STF, já afirmou que o direito ao sigilo bancário "não é um direito
absoluto, devendo ceder, é certo, diante do interesse público, do
interesse da justiça, do interesse social, conforme aliás tem
decidido esta Corte”4.
6. Restrições de acesso por determinação legal
6.2. Sigilo fiscal

São informações protegidas por sigilo fiscal, por exemplo, as


relativas a rendas, rendimentos, patrimônio, débitos, créditos,
dívidas e movimentação financeira ou patrimonial; as que revelem
negócios, contratos, relacionamentos comerciais, fornecedores,
clientes e volumes ou valores de compra e venda; as relativas a
projetos, processos industriais, fórmulas, composição e fatores de
produção. Assim como o sigilo bancário, o sigilo fiscal é ligado à
noção de privacidade, isto é, a informações que dizem respeito ao
indivíduo na sua esfera privada.

O Código Tributário Nacional (CTN) prevê duas situações não


abrangidas pelo sigilo fiscal1:

 a hipótese de requisição de autoridade judiciária no caso de


interesse da Justiça;
 a hipótese de solicitação de autoridade administrativa no
interesse da Administração Pública, desde que seja
comprovada a instauração regular de processo administrativo,
no órgão ou na entidade respectiva, com o objetivo de
investigar o sujeito passivo a que se refere a informação por
prática de infração administrativa.

No que se refere à quebra judicial do sigilo fiscal, contudo, é


necessário asseverar que a "decisão que determina a quebra de
sigilo fiscal deve ser interpretada como atividade excepcional do
Poder Judiciário, motivo pelo qual somente deve ser proferida
quando comprovado nos autos a absoluta imprescindibilidade da
medida.”2

6. Restrições de acesso por determinação legal


6.3. Segredo de justiça
O sigilo de justiça (ou "segredo de justiça”, conforme termo
consagrado pela legislação e pela doutrina brasileira) também tem
por finalidade a preservação da intimidade do indivíduo. No entanto,
em alguns casos, o fundamento do segredo de justiça é o interesse
social e não a privacidade dos envolvidos no processo judicial. Essa
conclusão é extraída da leitura do art. 5º, LX, da Constituição
federal: "a lei só poderá restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o
exigirem”.  Veja que esta hipótese de sigilo foi regulamentada pelo
Código de Processo Civil, em seu art. 189: 

Além do juiz, a autoridade administrativa (delegado) pode decretar o


sigilo no âmbito criminal, conforme art. 20 do Código de Processo
Penal:
6. Restrições de acesso por determinação legal
6.4. Sigilo industrial
A proteção a criações industriais está expressa na CF de 1988, que,
em seu art. 5º, XXIX, afirma:

"a lei assegurará aos autores de inventos industriais privilégio


temporário para sua utilização, bem como proteção às criações
industriais, à propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a
outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o
desenvolvimento tecnológico e econômico do País”.
As criações industriais, desde que registradas ou patenteadas
frente ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), têm o
seu uso e gozo protegidos.

Nogueira Júnior (2003, p. 98) destaca: "o que se protege através


das patentes não é o segredo, mas a exclusividade de fruição das
vantagens dos produtos de propriedade industrial e intelectual”.

6. Restrições de acesso por determinação legal


6.5. Sigilo decorrente de direitos autorais
A Constituição Federal estabelece que "aos autores pertence o
direito exclusivo de utilização, publicação ou reprodução de suas
obras, transmissível aos herdeiros pelo tempo que a lei fixar” (art.5º,
XXVII).

A Constituição, no inciso seguinte, dispõe alguns dos direitos


protegidos que podem ser resumidos da seguinte forma:

Os direitos autorais compreendem o direito de não ter sua obra


publicada ou reproduzida sem a devida autorização do autor, que é
a pessoa física criadora da obra científica.

Por outro lado, não há motivos para excluir projeto de pesquisa do


conceito de "obra científica”. Ressalte-se que a jurisprudência
brasileira tem dado definições amplas ao conceito de "obra
científica”, contido na Lei de Direitos Autorais. A título de exemplo,
tem-se considerado "obra científica” curso apostilado de
telemarketing1, material publicitário2, redação de contrato de
prestação de serviços3 e trabalho científico4.

O que se percebe é que qualquer texto que produza algum tipo de


inovação merece ser qualificado como "obra científica”, apta a
receber as proteções da Lei de Direitos Autorais, tais como
proibição de publicação sem o consentimento do autor. A proteção
aos direitos autorais e a proibição de publicação de obra científica
sem consentimento do autor funcionam, por analogia, como uma
hipótese de sigilo legal específico5.

6. Restrições de acesso por determinação legal


6.6. Sigilo empresarial
A aplicação da LAI no âmbito das empresas estatais - gênero no
qual se inserem as empresas públicas e as sociedades de
economia mista - apresenta particularidades. Essas entidades são
híbridas, ora se submetem a um regime jurídico de direito público,
ora se submetem a um regime jurídico de direito privado. Estão
inclusas, no primeiro, as obrigações de publicidade decorrentes da
LAI.  Já no segundo, tal como ocorre com as empresas privadas,
não há incidência da obrigação de observar a regra da publicidade
estabelecida pela LAI.

O art. 1º da Lei de Acesso à Informação determina que todas as


estatais devem garantir o direito de acesso às informações
descritas no inciso XXXIII do art. 5º da Constituição da República, a
saber: "informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral”. Contudo, o acesso à informação poderá ser
negado quando a divulgação das informações puder gerar risco à
sua competitividade ou à sua estratégia comercial, bem como
quando existir sigilo legal sobre a informação (bancário, fiscal,
judicial, etc.)1

6. Restrições de acesso por determinação legal


6.7. Sigilo das sociedades anônimas

Mesmo as sociedades anônimas privadas estão submetidas, até


certo ponto, a requisitos de transparência. Isso ocorre porque há
interesse da sociedade em ter condições mínimas de avaliar a
atuação das empresas no mercado, para verificar, ao menos,
aspectos de lisura e licitude nessa atuação. As informações
produzidas por sociedades anônimas podem estar protegidas pelo
sigilo da Lei nº 6.404/76: 

Para além disso, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM)


estabelece, em sua Instrução Normativa nº 480/2009, um rol
extenso de informações que devem necessariamente ser
publicadas. Sendo assim, no caso das entidades públicas, somente
deve haver restrição de acesso nas hipóteses em que a divulgação
da informação possa trazer riscos à atividade empresarial.

Para a CGU, a lista de informações que devem ser divulgadas pelas


entidades públicas submetidas à Lei nº 6.404/76, conforme
estabelecido pela CVM, é meramente exemplificativa. Ou seja, o
fato de uma informação não constar na lista da CVM não significa,
por si só, que a informação não pode ser divulgada.
6. Restrições de acesso por determinação legal
6.8. Sigilo decorrente de risco à governança empresarial

O Decreto nº 7.724/2012, com fundamento no art. 173 da


Constituição, previu duas hipóteses em que o risco à
competitividade e à governança empresarial pode embasar
negativas de acesso à informação. Conforme o artigo 5º do referido
Decreto:

Sendo assim, no que diz respeito ao parágrafo 1º, a CGU tem


entendido que algumas informações de empresas públicas,
sociedades de economia mista e outras entidades que atuem em
regime de concorrência podem ser negadas, desde que seja
demonstrada a presença de risco à competitividade nessa
divulgação. Reconhecendo que as empresas que atuam em regime
de concorrência devem ter tratamento diferenciado, a Portaria
Interministerial nº 233/2012, que regulamentou a publicidade dos
salários dos servidores públicos federais, não determinou a
divulgação da remuneração dos funcionários de entidades que
atuem em regime de concorrência.

Já no parágrafo 2º, o objetivo foi proteger informações de empresas


privadas (ou mesmo indivíduos empresários) que depositam, em
entidades públicas, informações acerca de suas atividades
econômicas. A Superintendência da Zona Franca de Manaus, por
exemplo, como entidade responsável por criar um modelo de
desenvolvimento comercial, industrial e agropecuário da região,
coleta e armazena informações importantes acerca das mais
diversas atividades econômicas locais. Ainda que se trate de
informações importantes para que o governo planeje, monitore e
avalie as suas políticas nessa área, não se pode considerá-las
públicas, pois isso acarretaria prejuízos para a competitividade
dessas empresas. A divulgação de informações sensíveis de certas
empresas poderia fazer com que outras se apropriassem da sua
inteligência industrial, causando prejuízos à livre iniciativa e à ordem
econômica.

Na análise da aplicabilidade do art. 5º do Decreto nº 7.724/2012,


portanto, a CGU tem decidido que deve haver uma análise do caso
concreto para decidir se haverá ou não restrição à regra da
publicidade. Deve-se avaliar, concretamente, se a disponibilização
das informações solicitadas acarretará prejuízo à atividade
econômica da empresa. Dessa forma, a mera menção ao referido
dispositivo legal não constitui fundamentação suficiente para
restringir a publicidade.
7. Restrição especial – documento preparatório
O documento preparatório, nos termos do parágrafo 3º do art. 7º da
LAI, é aquele documento que serve para fundamentar tomada de
decisão. A LAI não proíbe a entrega de tais documentos, mas
garante o seu acesso após a edição do ato relativo à tomada de
decisão que fez uso deles como fundamento. Entende-se, portanto,
haver relativa discricionariedade da Administração ao conceder
acesso a tais documentos antes que o processo de tomada de
decisão seja concluído.  Assim, o acesso ao documento
preparatório deve ser concedido quando verificado que a
transparência da informação não prejudicará o ato decisório, caso
contrário, a publicidade só será assegurada a partir da edição do
ato decisório.

Em observância ao princípio da máxima divulgação, uma negativa


que se fundamente na natureza preparatória do documento deve
observar alguns critérios a fim de ser adequadamente motivada.
Ambos estão diretamente relacionados à ideia de risco: em um
caso, risco ao processo; em outro, risco à sociedade.

O primeiro critério é a finalidade do processo: quando a


disponibilização de uma informação em um processo cuja decisão
ainda não foi adotada pode frustrar a sua própria finalidade, é
recomendável que essa informação somente seja disponibilizada
quando da conclusão do procedimento.

á o segundo critério relevante tem a ver com as expectativas dos


administrados: sabemos que, muitas vezes, uma informação
incorreta, ou incompleta, pode causar grandes transtornos ao
disseminar, na sociedade, expectativas que não necessariamente
se cumprirão. Trata-se, portanto, de uma cautela necessária para
zelar pela segurança jurídica e pela confiança dos administrados.
Trata-se do caso, por exemplo, de informações sobre uma minuta
de decreto que impactaria algum setor do sistema financeiro:
dependendo do seu conteúdo e da forma como fossem divulgadas,
informações sobre essa discussão poderiam gerar expectativas em
indivíduos, que, reagindo a elas, tomariam decisões mal
informadas.

De toda forma, devemos ter em mente que, em qualquer uma


dessas hipóteses, caso concluído o processo de tomada de
decisão, os documentos que a fundamentaram deverão ter o seu
acesso garantido à sociedade, a fim de que esta possa fazer o seu
controle sobre os atos públicos.
8. Procedimentos para disponibilizar informações parcialmente sigilosas
A existência de informações sigilosas ou de acesso restrito em
determinado documento não significa necessariamente que ele é
completamente sigiloso. É preciso analisá-lo de modo a identificar
eventuais informações sigilosas, possibilitando a divulgação de
eventuais informações públicas também presentes.

A LAI prevê, no art. 7º, parágrafo 2º:

§ 2º Quando não for autorizado acesso integral à informação por


ser ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não
sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da
parte sob sigilo.

Dentre as três opções (certidão, extrato ou cópia com tarja)


apresentadas pelo legislador, a CGU tem privilegiado a ocultação
de trechos sigilosos, de modo que a primariedade da informação
seja garantida. Por meio da tarja, não há intermediários entre a
informação e o cidadão, que pode vê-la com os próprios olhos.
Esse tipo de prática diminui a desconfiança do cidadão perante a
Administração, pois apenas oculta as partes protegidas, permitindo
o acesso primário às informações públicas. Isso está intimamente
relacionado ao conceito de primariedade - conceito-chave para a
compreensão deste tópico.

"(...) a noção de primariedade diz respeito à fonte da informação. O


interessado tem direito de obter informações diretamente na fonte
original, sem intermediações. Por exemplo, a solicitação, a um
órgão qualquer, de um determinado despacho faz com que se tenha
direito a obter o inteiro teor de cópia deste despacho, e não a um
relato ou descrição indireta de seu conteúdo. Para fiscalizar a
atividade pública com efetividade, o cidadão faz jus a acessar as
próprias informações produzidas pela Administração, e não a
interpretações ou relatos indiretos.”1

E no caso concreto? Quando um cidadão solicitou o contrato de


patrocínio realizado entre a Caixa Econômica Federal e o Sport
Club Corinthians Paulista, após interlocução com a CGU, o
documento foi entregue com tarjas apenas naquelas informações
que eram estritamente relacionadas ao clube ou que podiam
comprometer a atuação da Caixa no mercado privado, garantindo o
controle social por meio da máxima divulgação possível!

9. Informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais


Sobre os "direitos fundamentais”, o constitucionalista José Afonso
da Silva afirma:

No qualitativo fundamentais acha-se a indicação de que se trata de


situações jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza,
não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive; (...) Do homem,
não como o macho da espécie, mas no sentido de pessoa humana
(SILVA, 2010, p. 178).
DIREITOS FUNDAMENTAIS

Conjunto de direitos pertencentes ao homem e positivados


constitucionalmente, devendo-se incluir os direitos individuais,
sociais, econômicos, culturais e coletivos (TAVARES apud
DIMOULIS, 2012, p. 143).
A Constituição da República do Brasil de 1988 consagra diversos
direitos e garantias sob a denominação de "fundamentais”. O Título
II da Constituição de 1988 - "Dos Direitos e Garantias
Fundamentais” - reconhece como direitos fundamentais os:

 Individuais e Coletivos (capítulo I);


 Sociais (capítulo II);
 Da Nacionalidade (capítulo III);
 Políticos (capítulo IV); e
 Dos Partidos Políticos (capítulo V).
 A doutrina jurídica destaca, contudo, que outros direitos
existentes na Constituição de 1988, para além dos presentes
no Título II, devem ser considerados como fundamentais,
como os direitos ambientais1, o direito à saúde 2 e o direito à
educação3.
 O acesso à informação é um direito que fortalece a
participação da sociedade civil nos assuntos do Estado e que
contribui com a busca dos cidadãos pela efetividade de outros
direitos fundamentais. Isto é, por meio do acesso à
informação, pode-se garantir a efetividade do direito à saúde,
do direito à educação, dos direitos ambientais, entre outros.
Sendo assim, a LAI reconheceu a importância da
disponibilização de informações para a defesa de outros
direitos em seu art. 21:
 Art. 21. Não poderá ser negado acesso à informação
necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos
fundamentais.

A leitura do art. 21 da LAI, no entanto, poderia sugerir que, por meio


de uma simples referência à necessidade de tutela judicial ou
administrativa de direitos fundamentais, o solicitante poderia obter
acesso irrestrito às informações acumuladas pelo Estado. No
entanto, ao regulamentar a LAI, o Decreto nº 7.724/2012 pontuou
um requisito para atendimento do pedido: o solicitante deve
demonstrar a "existência de nexo entre as informações requeridas e
o direito que se pretende proteger”4

A análise da "existência de nexo” é uma condicionante exclusiva


para os casos em que o cidadão pretende a disponibilização de
informações que costumam ser consideradas merecedoras de
restrição e proteção5. Veja que se trata de uma hipótese de eventual
quebra de sigilo, o que não é simples. Dessa forma, a
Administração Pública deve avaliar e se posicionar, de acordo com
o caso concreto, a respeito da disponibilização da informação de
acesso restrito requisitada sob o fundamento da necessidade de
tutela de direitos fundamentais, tendo por parâmetro a análise de
nexo e o eventual risco apresentado a outros direitos previstos na
LAI e na Constituição de 1988.
10. Revisão

Aprendemos que o art. 13 do Decreto nº 7.724/2012 previu algumas


situações em que o acesso à informação não é possível. São elas:
os pedidos genéricos, desproporcionais, desarrazoados e aqueles
que exigem trabalhos adicionais de análise, interpretação ou
consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou
entidade. Também aprendemos que a declaração de inexistência é
resposta de natureza satisfatória, não sendo considerada uma
negativa de acesso à informação, uma vez que não é possível
atender pedido que tenha por objeto informação inexistente.

Vimos também que os solicitantes frequentes devem ser


identificados e orientados da melhor maneira possível, de forma a
minimizar o problema. A caracterização do abuso de direito só pode
ser realizada em casos extremos, uma vez que é limitação de
direito fundamental.

As informações pessoais sensíveis devem ser protegidas, de forma


a garantir que a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem dos
envolvidos sejam preservadas. As hipóteses de sigilo legal também
devem ser observadas e conhecemos diversas delas ao longo do
módulo: sigilo bancário, fiscal, segredo de justiça, sigilo empresarial,
de direitos autorais, entre outros. Aprendemos que a LAI previu a
restrição de acesso a documentos necessários à tomada de
decisão, os chamados documentos preparatórios, desde que reste
comprovado que a divulgação da informação tem potencial de
prejudicar o andamento das investigações e/ou a efetividade da
decisão. Estudamos os procedimentos para proteção das
informações sigilosas contidas em documentos públicos.

Por fim, vimos que a LAI previu que informações necessárias à


tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais não podem
ser negadas. Contudo, a aplicação dos respectivos dispositivos
deve ser cautelosa, tendo em vista que se trata da disponibilização
de informações reconhecidamente sigilosas.
11. Encerramento
Introdução

2. Informações Classificadas
Diferentemente dos sigilos legais estudados no módulo 2, que são estabelecidos por
legislações diversas, a classificação de informações é uma decisão administrativa. Isto é,
a autoridade competente decide que a divulgação de determinada informação pode
vulnerar a segurança da sociedade e do Estado, como estabelecido no seguinte trecho da
Constituição Federal:
Percebe-se que a "segurança da sociedade e do Estado" pode parecer bastante
abrangente. Nesse sentido, a LAI, ao regulamentar a classificação de informações, criou
um rol exaustivo/taxativo de nove hipóteses em que esse dispositivo pode ser aplicado,
estabelecendo, inclusive, procedimentos e prazos específicos para a restrição de acesso
a tais informações.

2. Informações Classificadas
2.1. Quais informações podem ser classificadas?

A Lei de Acesso estabeleceu, portanto, nove hipóteses em que a


administração pode determinar o sigilo de certa informação por
determinado prazo. Nos termos do art. 23, são consideradas
imprescindíveis a segurança da sociedade e do Estado, e,
portanto, passíveis de classificação as informações cuja
divulgação ou cujo acesso irrestrito possam: 

 pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a


integridade do território nacional;
 prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as
relações internacionais do País, ou as que tenham sido
fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e
organismos internacionais;
 pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
 oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou
monetária do País;
 prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos
das Forças Armadas;
 prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e
desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a
sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico
nacional;
 pôr em risco a segurança de instituições ou de altas
autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares;
 comprometer atividades de inteligência, bem como de
investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com
a prevenção ou repressão de infrações; e
 colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-Presidente
da República e respectivos cônjuges e filhos(as).
Isso significa que, para classificar determinada informação, a
Administração deve, necessariamente, enquadrar o sigilo em
alguma dessas hipóteses, não havendo possibilidade de
classificação com outros fundamentos.

Não se esqueça! As informações protegidas por sigilos legais,


informações pessoais, documentos preparatórios ou aquelas em
que incidem as hipóteses do art. 13 do Decreto nº 7.724/2012 (isto
é, aquelas que vimos no módulo 2) não devem ser classificadas! A
restrição de acesso desse tipo de informação sigilosa independe de
classificação, pois seu sigilo tem outros fundamentos. As
informações passíveis de classificação são apenas aquelas que se
enquadram nas nove hipóteses previstas nos artigos 23 e 24 da
LAI!
2. Informações Classificadas
2.2. Por quanto tempo as informações classificadas estão protegidas?

As informações em poder dos órgãos e entidades públicas,


observado o teor delas e em razão de imprescindibilidade do sigilo
à segurança da sociedade ou do Estado, poderão ser classificadas
em três diferentes graus: 

 ultrassecreto, com prazo de sigilo de até 25 anos (único


passível de prorrogação);
 secreto, com prazo de sigilo de até 15 anos; e
 reservado, com prazo de sigilo de até 5 anos.

A classificação da informação como ultrassecreta é a única passível


de prorrogação, por até igual período (25 anos, totalizando o
período máximo de 50 anos de classificação). As informações
classificadas com os demais tipos de sigilo, após o prazo de
validade da classificação, tornam-se de acesso público. Isso não
significa, contudo, que os documentos não devam ser analisados de
modo a proteger eventuais informações pessoais sensíveis ou
cobertas por sigilo legal porventura presentes.
Mas esses prazos começam a contar a partir de quando? 

A contagem tem por data inicial a data de produção do documento


que registra a informação que está sendo classificada. Ou seja, se
uma informação produzida há 10 anos for classificada como secreta
na data de hoje, ela se tornará ostensiva em 5 anos. Isso significa,
por exemplo, que um documento produzido há 6 anos não poderia
ser classificado como "Reservado”, uma vez que o prazo de sigilo
desse grau (5 anos) já estaria expirado. Da mesma forma,
classificar como "Secreto” um documento produzido há 20 anos
também não produz efeito de sigilo.
2. Informações Classificadas
2.3. Quais autoridades podem classificar informações?

Como em qualquer ato administrativo, a validade da decisão de


classificação da informação está condicionada à competência
daquele que decide pela classificação. A Lei de Acesso tratou de
enumerar as autoridades que possuem essa prerrogativa. 

A competência para classificação das informações varia de acordo


com o grau (ultrassecreto, secreto e reservado), assim como
acontece com os prazos. Isso ocorre, pois, não é toda e qualquer
autoridade que pode estabelecer o sigilo de uma informação por 25
anos ou mesmo 5 anos. 

São autoridades competentes para a classificação de informações


no grau ULTRASSECRETO:

 O/A Presidente da República.


 O/A Vice-Presidente da República.
 Ministros e ministras de Estado e autoridades com as mesmas
prerrogativas.
 Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.
 Chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes
no exterior.

No caso de Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica


e dos Chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes
no exterior, a prerrogativa de classificação está condicionada à
ratificação expressa do titular máximo da pasta a que pertençam,
em prazo máximo de 30 dias. Isso significa, por exemplo, que, se
um Chefe de Missão Diplomática sediado no exterior decidir
classificar determinado documento como ultrassecreto, essa
decisão deverá ser referendada pelo Ministro das Relações
Exteriores em até 30 dias depois da classificação.

Os Chefes de Missão Diplomática e os Comandantes figuram no rol


de autorizados a classificar informação em razão da peculiaridade
do tema com que atuam. Imagine se um chefe de missão
diplomática no exterior fosse obrigado a solicitar autorização ao
Ministro das Relações Exteriores sempre que houvesse
necessidade de classificar uma informação em grau ultrassecreto.
Nessa hipótese, até a autorização do Ministro, tal informação
sensível não teria qualquer restrição de acesso. Sendo assim,
essas autoridades possuem competência de estabelecer o sigilo em
grau ultrassecreto, mas sua decisão deve ser referendada pelo
respectivo Ministro de Estado.

A informação pode ser classificada como SECRETA pelos titulares


de autarquias, fundações ou empresas públicas e sociedades de
economia mista, assim como por todos os autorizados para
classificação da informação como ultrassecreta. 

A classificação no grau RESERVADO, por sua vez, poderá ser


realizada por autoridades que exerçam funções de direção,
comando ou chefia, de hierarquia equivalente ou superior ao nível
DAS 101.5, do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, de
acordo com regulamentação específica de cada órgão ou entidade,
assim como por todos os demais qualificados para a classificação
em grau secreto e ultrassecreto. 

No âmbito do Poder Executivo federal, a classificação em grau


reservado é suscetível de delegação, que poderá se dar ao
ocupante de cargo de direção, comando ou chefia, por ato do
dirigente máximo do órgão ou da entidade. A classificação feita por
meio desse expediente deve ser acompanhada pela ciência do ato
por parte da autoridade delegante, no prazo de 90 dias. 

Finalmente, é importante que saibamos que a competência para a


prorrogação de uma classificação ultrassecreta por até 25 anos é
prerrogativa exclusiva da Comissão Mista de Reavaliação de
Informações (CMRI). Isto é, mesmo que a autoridade
classificadora decida prorrogar a classificação de determinada
informação ultrassecreta, ela não poderá fazê-lo (mesmo que seja
o(a) Presidente da República!). A CMRI é o colegiado competente
para deliberar e decidir acerca da prorrogação do sigilo por mais 25
anos.

2. Informações Classificadas
2.4. Quais são os procedimentos para a classificação de informações?

No âmbito do Poder Executivo federal, a classificação de


informação necessária à segurança da sociedade e do Estado é
realizada por meio de um ato administrativo formal, denominado
Termo de Classificação de Informação - TCI. O TCI é um
documento público, recaindo restrição de acesso somente a um de
seus campos: o campo "razões da classificação”. Tal precaução é
compreensível, pois é justamente nele que a autoridade deverá
motivar a sua decisão de classificar, assinalando as razões
conjunturais que a levaram a adotar determinada hipótese ou grau
de sigilo. 

O TCI é indexado por meio do Código de Indexação de Documento


que contém Informação Classificada (CIDIC), conforme orientações
existentes no Decreto nº 7.845/2012. 1 O CIDIC é composto por:

 número único de protocolo do documento ou processo (NUP);


 grau de sigilo (reservado - R, secreto - S ou ultrassecreto-U);
 categoria 2(01 a 17);
 data da produção da informação (DD/MM/AAAA);
 data de desclassificação da informação (data em que a
informação será desclassificada - DD/MM/AAAA);
 indicação de reclassificação (sim - S ou não - N);
 data da prorrogação (DD/MM/AAAA).

Veja o gráfico abaixo!

Para as informações classificadas nos graus reservado e secreto, a


2ª parte do CIDIC terá sempre 28 posições com caracteres
alfanuméricos e separadores. 

Para as informações classificadas no grau ultrassecreto, a 2ª parte


do CIDIC terá 28 posições com caracteres alfanuméricos e
separadores enquanto não ocorrer prorrogação do prazo do sigilo.
Quando ocorrer a prorrogação do prazo de sigilo da informação
classificada no grau ultrassecreto, a nova data deverá constar no
final da 2ª parte do CIDIC, totalizando as 39 posições com
caracteres alfanuméricos e separadores.
2. Informações Classificadas
2.5. Tratamento de informação classificada

O acesso, a divulgação e o tratamento de informações classificadas


são restritos a pessoas que possuem a necessidade de conhecê-
las. Isso quer dizer que a pessoa, para o exercício de suas
atribuições, deve precisar conhecer a informação classificada, além
de possuir credencial de segurança (se ela não for uma das
autoridades autorizadas pela LAI, conforme vimos no subitem 2.3).

Uma credencial de segurança é um documento obtido após um


processo de credenciamento levado a cabo pelo Gestor de
Segurança e Credenciamento do órgão ou entidade. Ao longo
desse processo, o solicitante da credencial deverá obter anuência
da sua chefia e encaminhar extenso formulário acerca de dados
pessoais. Além disso, será realizada investigação de sua vida
pregressa, de modo a verificar se aquela pessoa pode acessar esse
tipo de informação sigilosa. Ao final desse processo, a credencial de
segurança, emitida para nível reservado, secreto ou ultrassecreto,
lhe garantirá o acesso a todos os documentos classificados naquele
órgão (no respectivo grau de sigilo).

Contudo, nem todo mundo precisa passar por esse procedimento


para conhecer informações classificadas. São duas as exceções:
 Considera-se que aquele que tenha a competência para
classificar em determinado grau de sigilo seja habilitado de
ofício para ter acesso às informações classificadas naquele
grau de sigilo. Assim, por exemplo, um DAS 101.5 não
precisaria credenciar-se para ter acesso a informações
classificadas em grau reservado; tampouco um Ministro de
Estado precisaria credenciar-se para ter acesso a informações
classificadas em grau de sigilo reservado. 
 Em razão da dificuldade do processo e da necessidade de
atendimento célere a algumas demandas, o acesso a
informações em qualquer grau de sigilo por pessoa não
credenciada ou não autorizada por legislação
poderá, excepcionalmente, ser permitido mediante
assinatura de Termo de Compromisso de Manutenção de
Sigilo (TCMS), pelo qual a pessoa se obriga a manter o sigilo
da informação. A não observância do sigilo pode resultar em
responsabilidade penal, civil e administrativa, na forma da lei.
2. Informações Classificadas
2.6. Desclassificação e reclassificação

Qualquer cidadão pode solicitar ao órgão ou entidade a


desclassificação ou a reavaliação da classificação de informações
classificadas com grau de sigilo. O Serviço de Informações ao
Cidadão (SIC) é responsável pelo recebimento de pedidos de
desclassificação ou reavaliação de classificação de informações.
Esses pedidos seguem um fluxo diferente do estabelecido para
pedidos de acesso à informação e não devem ser inseridos no
sistema e-SIC, por este não estar adaptado ao fluxo desse tipo de
pedido.

O órgão ou entidade pode obter os formulários para pedidos de


desclassificação e de reclassificação, assim como os formulários
para a apresentação de recursos contra a negativa do pedido,
em http://www.acessoainformacao.gov.br/lai-para-sic/sic-apoio-
orientacoes/formularios. 

O pedido de desclassificação ou de reavaliação deve ser


encaminhado à autoridade classificadora ou à autoridade
hierarquicamente superior, que decidirá no prazo de trinta dias.
Negado o pedido, o requerente poderá apresentar recurso no prazo
de 10 dias, contado da ciência da negativa, ao Ministro de Estado
ou à autoridade com as mesmas prerrogativas (1ª instância), que
decidirá no prazo de 30 dias. Desprovido esse recurso, poderá o
requerente apresentar ainda recurso à Comissão Mista Reavaliação
de Informações - CMRI (2ª instância), no prazo de 10 dias, contado
da ciência da decisão.  Abaixo segue o infográfico do processo de
desclassificação e reclassificação

A Comissão Mista de Reavaliação de Informações - CMRI é a


instância recursal máxima tanto para os processos de pedidos de
acesso à informação quanto para os processos de pedidos de
desclassificação de informações.  Veremos as competências da
CMRI no que tange a informações classificadas no próximo tópico
do curso.

Nos casos de pedido de acesso à informação em que o objeto de


solicitação seja informação classificada com grau de sigilo, a
negativa de acesso deve ser instruída com o fundamento legal da
classificação, da autoridade classificadora e do CIDIC.

As informações classificadas também podem ser desclassificadas a


qualquer momento pela autoridade que as tenha classificado ou por
superior hierárquico, bem como nas reavaliações periódicas de
informações classificadas
2. Informações Classificadas
2.7. Comissão Mista de Reavaliação de Informações (CMRI)

Como vimos no subitem 4.4 do Módulo 1, a Comissão Mista de


Reavaliação de Informações foi criada pela LAI e regulamentada
pelo Decreto nº 7.724/2012. Além de instância recursal no âmbito
dos pedidos de acesso à informação, a CMRI possui competências
vinculadas ao tratamento de classificação de informações. São elas:

 Rever a classificação de documentos secretos e


ultrassecretos: Em seu art. 35, parágrafo 3º, a LAI
estabeleceu a obrigatoriedade de revisão de ofício (isto é,
quando a Administração age sem necessidade de ser
demandada) das informações classificadas a cada quatro
anos. Tal revisão foi regulamentada por meio da Resolução
CMRI nº 03, de 30 de março de 2016. 
 Requisitar esclarecimentos sobre informações classificadas:
quando as informações presentes no TCI não são suficientes,
a CMRI pode solicitar ao órgão mais detalhes para subsídio
de sua decisão.
 Decidir recursos sobre pedidos de desclassificação de
informações: a CMRI é a última instância recursal no que se
refere a pedidos de desclassificação de informações. 
 Prorrogar, uma única vez por até 25 anos, o prazo de sigilo de
documentos classificados em grau ultrassecreto: apenas a
CMRI possui a competência de prorrogação de prazo de
documentos ultrassecretos.

Além de ser a última instância recursal nos casos de pedidos de


acesso à informação, a CMRI também é a última instância recursal
em casos de pedidos de desclassificação de informações.

Ou seja, diferentemente da CGU, que não detém competência para


analisar o mérito de pedidos que envolvam informações
classificadas, os membros da CMRI devem se posicionar, em última
instância, sobre o mérito das decisões de classificação.
2. Informações Classificadas
2.8. Comissão Permanente de Avaliação de Documentos Sigilosos (CPADS)

Para auxiliar no fluxo de classificação de informações, orienta-se


que o órgão ou entidade constitua uma Comissão Permanente de
Avaliação de Documentos Sigilosos (CPADS), colegiado previsto
pelo Decreto nº 7.724/2012. A Comissão deve ser formada com a
designação formal de seu presidente e dos demais membros e
suplentes, preferencialmente com um representante de cada área
demandante de classificação de informação. No mesmo ato de
instituição da CPADS e designação de seus membros, a alta
administração do órgão poderá estabelecer as responsabilidades e
regular o funcionamento e a periodicidade das reuniões da
Comissão. 

A CPADS não tem o poder de classificar informações, mas deve ter


atribuições como: opinar sobre a informação produzida no âmbito
da sua atuação para fins de classificação em qualquer grau de
sigilo; assessorar a autoridade classificadora ou a autoridade
hierarquicamente superior quanto à desclassificação, à
reclassificação ou à reavaliação de informação classificada em
qualquer grau de sigilo; propor o destino final das informações
desclassificadas, indicando os documentos para guarda
permanente, com a observação do disposto na Lei nº 8.159, de 8 de
janeiro de 1991; e subsidiar a elaboração do rol anual de
informações desclassificadas e documentos classificados em cada
grau de sigilo a ser disponibilizado na Internet. Isto é, a CPADS
deve ser entendida como um órgão de assessoramento da entidade
no que se refere à classificação de informações.

Como a CPADS opina sobre gestão documental em alguns casos


específicos, nota-se que possui competência compartilhada com
outra estrutura existente nos órgãos da Administração Pública: a
Comissão Permanente de Avaliação de Documentos - CPAD,
instituída pelo Decreto nº 4.073/2002, que regulamenta a Lei de
Arquivos. É importante que, no ato de instauração da CPADS ou no
seu Regimento Interno, seja estabelecida a forma de exercício de
tais competências.

2. Informações Classificadas
2.8. Comissão Permanente de Avaliação de Documentos Sigilosos (CPADS)
Para auxiliar no fluxo de classificação de informações, orienta-se
que o órgão ou entidade constitua uma Comissão Permanente de
Avaliação de Documentos Sigilosos (CPADS), colegiado previsto
pelo Decreto nº 7.724/2012. A Comissão deve ser formada com a
designação formal de seu presidente e dos demais membros e
suplentes, preferencialmente com um representante de cada área
demandante de classificação de informação. No mesmo ato de
instituição da CPADS e designação de seus membros, a alta
administração do órgão poderá estabelecer as responsabilidades e
regular o funcionamento e a periodicidade das reuniões da
Comissão. 

A CPADS não tem o poder de classificar informações, mas deve ter


atribuições como: opinar sobre a informação produzida no âmbito
da sua atuação para fins de classificação em qualquer grau de
sigilo; assessorar a autoridade classificadora ou a autoridade
hierarquicamente superior quanto à desclassificação, à
reclassificação ou à reavaliação de informação classificada em
qualquer grau de sigilo; propor o destino final das informações
desclassificadas, indicando os documentos para guarda
permanente, com a observação do disposto na Lei nº 8.159, de 8 de
janeiro de 1991; e subsidiar a elaboração do rol anual de
informações desclassificadas e documentos classificados em cada
grau de sigilo a ser disponibilizado na Internet. Isto é, a CPADS
deve ser entendida como um órgão de assessoramento da entidade
no que se refere à classificação de informações.

Como a CPADS opina sobre gestão documental em alguns casos


específicos, nota-se que possui competência compartilhada com
outra estrutura existente nos órgãos da Administração Pública: a
Comissão Permanente de Avaliação de Documentos - CPAD,
instituída pelo Decreto nº 4.073/2002, que regulamenta a Lei de
Arquivos. É importante que, no ato de instauração da CPADS ou no
seu Regimento Interno, seja estabelecida a forma de exercício de
tais competências.
2. Informações Classificadas
2.9. Publicação do rol de documentos classificados e desclassificados na
internet

O órgão ou entidade deverá, anualmente, publicar, em sua página


na Internet, o rol de documentos classificados e desclassificados,
conforme descrito no artigo 45 do Decreto nº 7.724/2012:
A divulgação do conteúdo estabelecido pelos incisos I e II do artigo
45 do Decreto nº 7.724/2012 deve ser realizada no menu da seção
Acesso à Informação, no item Informações Classificadas.

No item Informações Classificadas, deve constar texto explicativo


sobre o objetivo de atender aos incisos I e II do Artigo 45 do
Decreto nº 7.724/2012. Esse item deve apresentar também duas
áreas específicas para a apresentação das listagens:

 Rol de informações desclassificadas: De acordo com a


Resolução CMRI nº 02/2016, o rol de informações
desclassificadas deve conter, no mínimo: a) dados que
identifiquem o documento desclassificado, a exemplo do
Número Único de Protocolo (NUP), do Código de Indexação
de Documento que contém Informação Classificada (CIDIC),
ou outro; b) grau de sigilo ao qual o documento
desclassificado ficou submetido; e c) breve resumo do
documento desclassificado.
 Rol de informações classificadas: O conteúdo dessa área
deve apresentar o Código de Indexação de Documento que
contém Informação Classificada (CIDIC); a categoria na qual
se enquadra a informação (Anexo II do Decreto nº
7.845/2012); a indicação do dispositivo legal que fundamenta
a classificação; a data da produção, a data da classificação e
o prazo da classificação.

É recomendável que haja suficiente descrição do conteúdo/assunto


dos documentos desclassificados, de modo que se torne viável, aos
cidadãos em geral, solicitar acesso a esses documentos com base
nesse critério.

Somente devem ser incluídas no "Rol de informações classificadas”


as informações classificadas nos termos do §1º do art. 24 da Lei nº
12.527/2011, ou seja, classificadas como reservadas, secretas e
ultrassecretas. Informações cujo sigilo se deve a outras legislações,
como fiscal e tributário, assim como documentos preparatórios e
informações pessoais, não estão sujeitos à divulgação no referido
item.
2. Informações Classificadas
2.10. Classificação da informação durante o curso do processo de pedido de
acesso à informação

A Súmula nº 3/2015 da Comissão Mista de Reavaliação de


Informações (CMRI) prevê o julgamento, sem análise de mérito, do
recurso correspondente, devido à classificação da informação
ocorrida durante esse processo.  Clique abaixo para visualizar.

A classificação regular da informação constitui fato superveniente,


portanto, a partir do qual a CGU não tem mais competência para
analisar o mérito do recurso. Em decorrência disso, deve o
processo ser extinto, nos termos do artigo 52 da Lei nº 9.784/1999,
que tem aplicação subsidiária ao Decreto nº 7.724/2012, por força
de seu artigo 75. A partir daí, o interessado deve, se assim entender
adequado, ingressar com pedido específico de desclassificação de
informação, que segue rito próprio, como já apresentado durante o
curso.
Mas quando esse tipo de situação pode acontecer?

Digamos que um cidadão faça um pedido de acesso à informação e


o órgão/entidade entenda que essa informação não pode ser
concedida em virtude de algum sigilo legal. O cidadão recorre à
CGU e, durante a instrução do recurso pela CGU, o órgão percebe
que o fundamento legal apresentado está incorreto e que, na
verdade, a informação deve ser classificada. Uma vez realizado o
procedimento, a CGU perde a competência de julgar o mérito do
recurso e o processo é extinto. Caso queira, o cidadão deve realizar
pedido de desclassificação, que segue rito próprio.
O Estado, no exercício de suas mais diversas atribuições, acumula
uma infinidade de dados. Podemos pensar em diversos exemplos
de entidades que dispõem de bancos de dados consideráveis:
dentre outros tantos bancos de dados custodiados pelo Estado, por
exemplo, a Receita Federal recebe milhares de informações sobre a
situação fiscal dos contribuintes. O Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) realiza todo o
processamento, controle e execução financeira, patrimonial e
contábil do governo federal brasileiro. O Sistema de Gestão de
Pessoas do Executivo Federal (SIGEPE) possui registro de todos
os servidores públicos federais.

Naturalmente, esses bancos de dados são fonte de interesse dos


cidadãos e, em atendimento ao princípio da máxima divulgação, é
relevante quando esse tipo de informação pode ser disponibilizado.

O acesso a dados e informações, como vimos, foi regulamentado


pela Lei de Acesso à Informação. Sendo assim, pedidos de acesso
a bancos de dados são e eram tratados regularmente por meio da
LAI.

O Decreto nº 8.777/2016 ressaltou a relevância desse tipo de


acesso ao estabelecer a Política de Dados Abertos do Poder
Executivo Federal. Tal dispositivo não apenas reforçou as diretrizes
da LAI, como também trouxe novas obrigações de transparência
ativa, apresentando os seguintes princípios e diretrizes:

 observância da publicidade das bases de dados como


preceito geral e do sigilo como exceção;
 garantia de acesso irrestrito às bases de dados, as quais
devem ser legíveis por máquina e estar disponíveis em
formato aberto;
 descrição das bases de dados, com informação suficiente
para a compreensão de eventuais ressalvas quanto à sua
qualidade e integridade;
 permissão irrestrita de reuso das bases de dados publicadas
em formato aberto;
 completude e interoperabilidade das bases de dados, as quais
devem ser disponibilizadas em sua forma primária, com o
maior grau de granularidade possível, ou referenciar as bases
primárias, quando disponibilizadas de forma agregada;
 atualização periódica, de forma a garantir a perenidade dos
dados, a padronização de estruturas de informação e o valor
dos dados à sociedade e atender às necessidades de seus
usuários; e
 designação clara de responsável pela publicação, atualização,
evolução e manutenção de cada base de dado aberta,
incluída a prestação de assistência quanto ao uso de dados.

Em seu anexo, por exemplo, o Decreto nº 8.777/2016 estabeleceu


dados de interesse público cuja divulgação deveria ser priorizada
pela Administração em até 180 dias da data de publicação do
normativo. O decreto também estabeleceu que as entidades da
Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional
devem elaborar Planos de Dados Abertos (no prazo de sessenta
dias), com o objetivo de implementar e promover a abertura de
dados de cada órgão:

O Decreto nº 8.777/2016 também previu que os pedidos de


abertura de dados seguem os mesmos ritos e procedimentos
estabelecidos pela LAI e pelo Decreto nº 7.724/2012 para os
pedidos de acesso à informação, tal como vimos no Módulo 1.

Dessa forma, o Decreto nº 8.777/2016 vem reforçar o disposto na


LAI ao criar novas obrigações de transparência ativa e de abertura
de bancos de dados. Esse normativo contribui para o avanço da
transparência, uma vez que, atualmente, nem todas as bases de
dados podem ser acessadas pela população, em virtude de
informações sigilosas lá contidas. Enquanto esses bancos de dados
não são disponibilizados e/ou devidamente triados, em face de
pedidos que envolvam bancos de dados, é importante verificar-se a
eventual incidência de sigilos legais ou de restrições de acesso,
bem como avaliar se a possibilidade de extração e os custos
envolvidos nessa operação são viáveis. Quanto mais dados e
informações a população tiver a seu dispor, mais correlações e
avaliações do governo poderão ser realizadas de forma qualitativa,
ou seja, mais e melhor controle social!

No Módulo 3, vimos que as informações imprescindíveis à


segurança da sociedade e do Estado devem ser classificadas. Para
isso, elas devem necessariamente ser compatíveis com uma das
nove hipóteses de classificação apresentadas pelos art. 23 e 24 da
LAI.

A classificação pode se dar em grau reservado (5 anos), secreto (15


anos) e ultrassecreto (25 anos). Esses prazos são contados da data
de produção da informação e não a partir da decisão
classificatória. Apenas a classificação em grau ultrassecreto pode
ser prorrogada e a instância exclusivamente competente para essa
prorrogação é a Comissão Mista de Reavaliação de Informações
(CMRI).

Aprendemos que, para classificar determinada informação, é


necessário produzir um Termo de Classificação de Informações
(TCI), que deve conter o Código de Indexação de Documento que
contém Informação Classificada (CIDIC). Aquela pessoa com
necessidade de conhecer determinada informação classificada (e
que não seja autorizada por lei) deve passar por um processo de
credenciamento de segurança ou, alternativamente, assinar um
Termo de Compromisso de Manutenção de Sigilo (TCMS).

A CMRI, além das competências estudadas no Módulo 1, possui


também diversas competências relativas aos procedimentos de
classificação. Ela deve rever, de ofício, a classificação de
documentos secretos e ultrassecretos a cada quatro anos. É a
última instância recursal no que diz respeito aos pedidos de
desclassificação de informações e, além disso, é o colegiado
competente para decidir sobre a prorrogação de documentos
ultrassecretos.

Vimos que o Decreto nº 7.724/2012 previu, também, a constituição


da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos Sigilosos
(CPADS). A CPADS deve ser entendida como um órgão de
assessoramento da entidade no que se refere à classificação de
informações.

Por fim, vimos que os órgãos devem publicar os róis de documentos


classificados e desclassificados na internet e que, quando uma
informação é classificada durante a instrução do recurso pela CGU,
o processo é extinto e deve ser realizado pedido de
desclassificação, que possui rito próprio. A CGU não possui
competência para avaliar o mérito de uma decisão de classificação. 

Além das informações classificadas, aprendemos sobre o Decreto


nº 8.777/2016, que reforçou as obrigações de transparência ativa e
de abertura de dados do Poder Executivo federal. Em sessenta dias
a partir da edição de tal Decreto, os órgãos e entidades federais
devem elaborar seus respectivos Planos de Dados Abertos, o que
vai impulsionar a transparência e a publicidade governamental.

Espero que você tenha adquirido uma visão ampla, mas ao mesmo
tempo detalhada, da Lei de Acesso à Informação e de sua
implementação, desde 2012. A transparência e a publicidade
ganharam um reforço muito importante a partir dessa lei, e seu
fortalecimento deve sempre nortear a administração pública
brasileira.
Unidade 1 - Conceituação e diferenciação entre serviços e
produtos.
Seção 1 of 3

🎯 Objetivo de aprendizagem
Ao fim desta unidade, você será capaz de reconhecer os
conceitos relacionados a serviços e de diferenciar
serviços de produtos.
Os serviços são atividades presentes na vida das pessoas,
empresas e governos. As famílias necessitam realizar serviços
como preparo de comida, entretenimento, etc. Por outro lado, as
empresas, mesmo as consideradas de manufatura tradicional,
necessitam executar ou contratar serviços de terceiros, por
exemplo: serviços de segurança, limpeza, manutenção, entre
outros. Os serviços estão em alta! E os governos modernos são
prestadores de serviços em essência.

Em função de um conjunto de transformações sociais, culturais e


econômicas ocorridas nas últimas décadas, os serviços tomaram o
centro da atividade econômica mundial¹. 
¹Em 2015, a revista Exame publicou dados do aumento na participação dos serviços na eco
eles constituíam 79,7% do PIB (a média global era de 63,6%), enquanto a agricultura respo
(comparados com médias globais de 5,9% e 30,5%, respectivamente). No Brasil, de acordo
Geografia e Estatística – IBGE, publicados na revista Veja, o setor de serviços foi o grande c
do ano de 2018, com alta de 1,3%.

Hoffman e Bateson, no livro “Princípios de marketing de


serviços: conceitos, estratégias e casos”, afirmam que essa nova
era de serviços se caracteriza por:
1.1. Mas o que são serviços?
O debate sobre o significado de serviço vem desde os anos 60 do
século passado, a partir da definição publicada pela American
Marketing Association. Essa definição propunha que serviços são
“atividades, benefícios ou satisfações que são colocados à venda
ou proporcionados em conexão com a venda de bens”. De lá para
cá, juntamente com o protagonismo econômico da indústria de
serviços, o termo ganhou grande destaque nos meios acadêmicos
e de negócios.

Na linha de tempo a seguir, apresentamos um panorama histórico


das diferentes definições do termo serviço.

Como percebemos, existe uma infinidade de definições


para serviço. Embora se tenha investido muita energia na
definição e caracterização, ainda não há consenso,
justamente por se tratar de um fenômeno complexo com
vários significados. Visando diminuir esse problema, os
autores Ponsignon, Smart e Maull publicaram o
livro Service delivery systems: the transformational
context, apresentando o termo serviço não como conceito
único, mas agrupado em três perspectivas distintas:
Serviços como um “setor da economia”
Os serviços são entendidos, nessa perspectiva, como
qualquer atividade econômica que não esteja voltada para
a produção de bens manufaturados. O setor de serviços ou
a indústria de serviços engloba atividades distintas dentro
desse segmento, como: serviço de telecomunicações,
financeiro, de comércio, imobiliário, turismo, advocacia,
estética, lazer, entre outros.
Esse tipo de conceituação interessa especialmente aos
economistas, pois os ajuda a classificar e relatar essas
atividades nas estatísticas nacionais. No entanto, ela tem
recebido críticas em função de sua amplitude. O professor
Scott Sampson, da Brigham Young University, aponta que
um problema sério ocorre quando a incapacidade de
entender os serviços leva os autores, por um lado, a tratá-
los como um caso peculiar de manufatura ou, por outro,
como aquilo que não é manufaturado, desconsiderando as
particularidades de cada tipo de serviço.
Do ponto de vista do gerenciamento dos serviços, essa
perspectiva dificultaria o gerenciamento de diferentes
operações ou processos de serviço, já que negligencia o
fato de que geralmente as características das operações de
serviço variam de forma considerável em setores
específicos e até dentro da mesma organização. Nessa
perspectiva, a única característica comum aos serviços é o
que eles não são.
Serviços como um “resultado”
Um serviço como um resultado diz respeito a aquilo que o
cliente deseja. Nessa perspectiva, historicamente, os
estudos têm concordado que os serviços compartilham de
atributos ou características específicas que os distinguem
dos produtos ou bens manufaturados. Esses atributos são
comumente designados pela sigla IHIP (do
inglês: Intangibility, Heterogeneity, Inseparability of
production and consumption, e Perishability).
Essas características são assim definidas:
Intangibilidade

Os serviços são em grande parte abstratos e intangíveis


(não são coisas palpáveis, não tem aparência, nem
consistência física, não pode ser tocado ou sentido).
Heterogeneidade

Os serviços são altamente variáveis e não uniformes (não
são padronizáveis, já que são executados por pessoas
sujeitas a diversas variáveis ao longo do tempo).

Inseparabilidade

Os serviços normalmente são produzidos e consumidos ao


mesmo tempo, com a participação do cliente no processo
(produção, oferta e consumo são inseparáveis
Perecibilidade

Os serviços não são passíveis de armazenamento (não


duram após o consumo e não são estocáveis nem pelo
prestador nem pelos usuários).
A partir da década de 1980, de acordo com Sabine Benoit,
professora de marketing na Universidade de Surrey, a
sigla IHIP foi tratada como um paradigma central nos
serviços de marketing, no entanto, sua validade tem
recebido fortes críticas nos últimos anos.
Mesmo assim, o modelo IHIP ainda é muito utilizado por
diversos profissionais e pesquisadores, especialmente
aqueles que trabalham com marketing de serviços. A
questão é que, com as mudanças tecnológicas operadas na
sociedade e na economia, a literatura tem apresentado
outros modelos para abordar a questão. Na área de
marketing de serviços, por exemplo, podemos citar o
modelo FTU (do inglês: facilities, transformation and
usage), com seus três estágios de prestação de serviços:
“instalações, transformação e uso” e dois tipos de
recursos: “provedores e clientes” (BENOIT/MOELLER,
2008).
Saiba mais 💬
+

Nessa perspectiva, o serviço seria "a maneira pela qual o


resultado é transferido para o cliente" (MOHR e BITNER,
1995). Assim, os serviços são entendidos como processos,
ou seja, uma série de interações entre participantes,
processos e elementos físicos. Os processos de serviço
geralmente envolvem contato com o cliente e/ou
participação do cliente. Essas últimas características, que
pesquisadores chamaram de 'influência do cliente',
frequentemente são consideradas as diferenças mais
proeminentes entre as operações de manufatura e serviço.
Essa perspectiva desperta o interesse dos gestores e
administradores de serviços em função das possibilidades
de gerenciamento. Processos de produção de um bem
manufaturado podem ser reproduzidos para serviços? Os
atributos que caracterizam e diferenciam serviços de
produtos são realmente relevantes para o gerenciamento
dos serviços? Um caso emblemático dessa discussão é o
da fabricação de software que segue um processo de
produção como fábrica, mas produz um produto que é
intangível (característica típica de um serviço).
A necessidade de entender melhor as especificidades do
processo de produção de bens e serviços levou à
proposição da Unified Services Theory (UST). Como o
nome sugere a UST foi estabelecida no intuito de unificar
as várias atividades ligadas aos processos de serviços, de
uma maneira que evidencie os princípios gerenciais
comuns e distintos dos “não-serviços”. Embora a UST
tenha suas origens na perspectiva de operações de
negócios, ela desenha um fio comum entre as várias
perspectivas pertinentes ao serviço.
1.2. Serviços eletrônicos e digitais
Nos últimos anos, como resultado da expansão da
economia de serviços, aliado ao avanço das Tecnologias
de Informação e Comunicação (TICs) surgiu um novo tipo
de serviço: os serviços eletrônicos e/ou digitais³.
3O termo digital se origina do Latim Digitalis que significa aquilo que é relativo aos dedos.
entendido, numa derivação filosófica, como aquilo que está ao alcance dos dedos do consum

Na origem dos serviços digitais está o e-Service  (um 4

termo utilizado para designar os serviços realizados


através de uma transação eletrônica) que pode ser feito
entre pessoas, empresas e governos. Por seu turno, os
serviços digitais são uma evolução dos serviços
eletrônicos, porque estão apoiados pelo uso massivo da
Internet e possuem algoritmos mediando a transação.
Esses serviços podem ser realizados inteiramente ou
parcialmente online, automatizados, e requerem pouca ou
nenhuma intervenção humana.
Esses serviços ganharam mais relevância ainda com o surgimento dos
4

startups – que viram no comércio eletrônico uma forma de competir com as


grandes empresas.

Você deve estar pensando que, para o usuário, não há


diferença relevante entre serviços eletrônicos e digitais – e
você tem razão. Para a tecnologia, no entanto, há
diferença. Como comparação, considere a distinção feita
pelo Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ)  entre 5

documento eletrônico e documento digital. O eletrônico é


aquele que pode ser acessado e visto por meio de
equipamentos eletrônicos (filmadora, videocassete,
computador), possuem codificação binária ou analógica.
Já o serviço digital é aquele em que a produção, edição e
acesso são feitos por algoritmos e sistemas
computacionais.
http://conarq.gov.br/
5

Assim, é pertinente afirmar que existem serviços


digitais que suportam também serviços eletrônicos,
mas não o contrário. 
O termo serviço digital ganhou força com o avanço de
tecnologias como a computação em nuvem, a inteligência
artificial e o aprendizado de máquina, além de ser mais
comumente utilizado no contexto de serviços de governo.
Contemporaneamente é difícil pensar em um serviço
digital (com alguma escala) fora do ambiente da Internet.
Alguns serviços tradicionais como vendas de passagens,
que se tornaram eletrônicos por um período, migraram
para o modo digital, com a escolha dos voos, escalas,
escolha e troca de poltrona, emissão de bilhete,
remarcação, inclusive negociação de preço, tudo feito
digitalmente – a isto chamamos transformação digital de
serviço. Outros serviços já nasceram integralmente no
ambiente digital, como os serviços de streaming e jogos –
são os serviços nativos digitais.
Por outro lado, muitas das características do serviço
eletrônico se aplicam também ao serviço digital,
principalmente quando os comparamos com o serviço
tradicional. Os serviços eletrônicos, de acordo com Lee &
Lin (2005), possuem pelo menos três aspectos de
diferenciação em relação aos serviços tradicionais que
merecem ser destacados: 
Ausência de equipe de vendas

No serviço eletrônico, não há encontros de serviço entre o


usuário e a equipe de vendas como no serviço tradicional

A ausência de elemento tangível tradicional


No serviço eletrônico, o processo de serviço é


completamente – ou quase completamente – realizado no
ambiente virtual.
Autoatendimento

Os usuários realizam a compra e controlam os processos


de negócios.

1.3. Diferenças entre Serviços e Produtos


Classicamente, produtos e serviços são coisas distintas. Em
definição já considerada clássica, um produto é “qualquer coisa
que possa ser oferecida a um mercado para atenção, aquisição,
uso ou consumo, e que possa satisfazer a um desejo ou
necessidade” (KOTLER, 2008, p.190). Por outro lado, serviços
não são coisas, mas sim atividades, com características peculiares
– como a intangibilidade, heterogeneidade, inseparabilidade e
perecibilidade – mediadas por humanos, máquinas ou por ambos,
que entregam valor, facilitam o atingimento dos resultados que os
clientes desejam e podem ser oferecidos gratuitamente, vendidos
ou permutados.

Veja abaixo as principais diferenças entre produtos e serviços


constantes na literatura:

O desenvolvimento tecnológico e a crescente complexificação das


relações de consumo, no entanto, tem tornado essa diferenciação
cada vez mais sutil: ambos – produtos e serviços – possuem
características e partes físicas e não físicas, tangíveis e
intangíveis, logo, essa distinção pode ser meramente didática em
muitas situações.

Um carro de uma marca famosa, por exemplo, é um produto que


tem, de um lado, aspectos tangíveis como os seus atributos,
design ou características físicas, que proporcionam um
desempenho esperado pelos usuários. De outro, esse mesmo
produto possui aspectos intangíveis como o status que a marca
proporciona a quem o adquire. Além disso, esse produto necessita
de vários serviços agregados para alcançar seus objetivos de
mercado e a satisfação do usuário, por exemplo, os serviços de
marketing, os serviços de venda e assim por diante.
Outro exemplo: um adereço, tal como um colar, feito por um
artesão famoso e que é customizado especialmente para um
cliente específico. No fim das contas trata-se de um produto, mas
sua produção e o consumo possuem tantas peculiaridades que o
assemelham a um tipo de serviço.
Sintetizando: serviço é mais intangível que produto; se
refere a séries de atividades, ao invés de coisas; em
geral é produzido e consumido simultaneamente e não
pode ser estocado; diferentemente de produto, não
pode ser revendido ou transferido, não é padronizado e
quem o presta necessita do contato (direto ou indireto)
com o usuário ou cliente.
1.4. O que é serviço público e serviço público digital
O serviço público é, em essência, parte do relacionamento entre o
usuário/cidadão e os diversos agentes e unidades de governo.
Nesse sentido, a prestação de serviços públicos à sociedade é algo
constitutivo da ideia de administração pública, embora,
naturalmente, se trate de um conceito distinto de “política
pública”, mesmo quando serviços possam fazer parte de
estratégias governamentais abrangentes.

A prestação do serviço público pode atender aos interesses


coletivos, como na proteção da soberania, no estabelecimento da
lei e da ordem, da segurança pública, ou pode ser algo
individualizado, por exemplo, quando cada usuário obtém acesso
a uma entrega final após um trâmite previamente estabelecido
pela administração. Para chamarmos um serviço de público,
entretanto, não basta que seja prestado por órgão público ou
estatal. 

Vamos analisar as definições de serviço público constantes na


literatura para entendermos isso? 

De acordo com a ilustre jurista e professora Lúcia Valle


Figueiredo (2003), serviço público é toda atividade material
fornecida pelo estado, ou por quem esteja a agir no exercício da
função administrativa se houver permissão constitucional e legal
para isso, com o fim de implementação de deveres consagrados
constitucionalmente relacionados à utilidade pública, que deve ser
concretizada, sob regime prevalente de direito público.

Maria Sylvia Zanella di Pietro, também professora e jurista


renomada, considera serviço público toda atividade material que a
lei atribui ao estado, para que – exercendo-a diretamente ou por
meio de seus delegados – satisfaça necessidades coletivas, sob
regime jurídico total ou parcialmente público. Assim, tem-se que
o serviço público é uma incumbência do Estado, cuja criação se
dá por lei, sendo a sua gestão feita diretamente pelos órgãos que
compõem a administração pública ou, indiretamente, por meio de
concessão ou permissão, ou por pessoas jurídicas criadas pelo
estado para tal fim.

Sem entrar no debate jurídico sobre essas definições, elas


evidenciam que o serviço público é uma atividade material que
deve ser regida por normas que especifiquem, entre outras coisas,
as tipologias e quem prestará o serviço (o estado não prestará
serviços que não estejam dentro do seu arcabouço normativo).
Além disso, nem todo serviço público é estatal, já que pode tanto
ser executado pelo estado, quanto por entes privados que tenham
permissão da Administração Pública para sua execução
(“permissionários privados”), com foco no interesse coletivo ou
nas demandas da sociedade.

Por outro lado, nem toda atividade exercida pelo Estado será
necessariamente um serviço público, já que o Estado pode
interferir na atividade econômica (de direito privado) e prestar
serviços típicos – mas não exclusivos – da iniciativa privada. É o
caso de alguns países, como o Canadá e a Suécia, onde o mercado
de bebidas alcoólicas é totalmente controlado pelo estado e, até os
pontos de venda são propriedade do estado.

Em outra perspectiva, Martin (2004), citando estudo de M.


Shamsul Haque, identifica cinco critérios que tornam qualquer
serviço um serviço público, não importando quem esteja
prestando esse serviço. São eles:
Imparcialidade

Abertura, igualdade de representação.


 Universalidade

Amplitude do escopo e dos destinatários do serviço.


 Magnitude do papel socioeconômico

Impacto socioeconômico.
Responsabilidade pública

Atendimento dos interesses dos cidadãos.


Nível de confiança do público

Credibilidade, liderança ou capacidade de resposta de um


serviço.
Uma definição central no âmbito desse texto é aquela
que consta no decreto lei nº 8.936/16: Serviço público é
a “ação dos órgãos e das entidades da administração
pública federal para atender, direta ou indiretamente,
às demandas da sociedade relativas a exercício de
direito ou a cumprimento de dever”. 
Trata-se de uma definição genérica, mas que aborda as
principais características dos serviços públicos, quais
sejam: É uma ação do estado, dos órgãos e entidades
da administração pública ou concessionária, que tem
como escopo o atendimento das demandas da
sociedade (cidadãos, empresas e coletivos sociais);
atende a uma legislação que especifica o direito do
usuário e o dever do estado em prestar o serviço; prevê
que isso possa ser feito de maneira direta ou indireta,
ou seja, pelo estado ou por seus representantes
legalmente determinados.
Nos últimos anos governos de diferentes países têm adotado a
estratégia de prestação de serviços públicos por meios digitais e
eletrônicos. Essa possibilidade surgiu no contexto de governo
eletrônico (e-gov7), que ganhou força a partir dos anos 2000.
Desde então, houve o incremento com a incorporação de novas
tecnologias, na prestação de serviços públicos. Os serviços
públicos digitais cumprem todos os requisitos legais e processuais
dos serviços presenciais, sendo que são oferecidos por meio de
tecnologia eletrônica e digital. Como se encontra definido no
decreto-lei supracitado: 
7Uso de tecnologias para aproximar governo e cidadãos e para a entrega de produtos e
serviços do estado aos cidadãos.
É o “serviço público cuja prestação ocorra por meio
eletrônico, sem a necessidade de atendimento
presencial”.
É importante destacar que a aplicação de tecnologias digitais à
prestação de serviços públicos não modifica apenas a forma de
prestação do serviço, mas todo o relacionamento entre governos e
sociedade. De acordo com Filgueira et al. (2018), esse é um
fenômeno de mão dupla: se o uso das tecnologias da informação e
comunicação muda a relação entre governo e sociedade, também
muda a relação entre sociedade e governo. O governo aumenta
sua capacidade de prover mais e melhores serviços e a sociedade
se torna mais exigente e mais participativa.

Os usuários têm sua relação com o provedor dos serviços (órgãos


públicos) facilitada e mais direta, aumentando sua capacidade de
influenciar na qualidade dos serviços, principalmente através da
avaliação dos serviços. Por outro lado, o governo passa a dispor
novas tecnologias (como, inteligência artificial, aprendizado de
máquina, cloud computing, entre outras) que tornam a prestação
de serviços melhor, mais ágil e menos custosa.
2.1. Conceito e tipos de avaliação de serviços
Há diversas definições do conceito de avaliação de serviços na
literatura da área. Algumas definições são tão abrangentes que se
revelam difíceis de operacionalizar, outras são tão limitadas que
não refletem a relevância e a complexidade do conceito Não
havendo uma concordância sobre a definição, o termo acaba
sendo adaptado às circunstâncias específicas nas quais se insere.
O conceito de avaliação de serviços se origina e deriva da
avaliação de produto e, portanto, está muito atrelada à literatura
de qualidade¹. Quando nos referimos à avaliação de um produto,
via de regra, estamos falando de sua qualidade, e em serviços é a
mesma coisa. 

¹O termo tornou-se popular com a publicação do livro In Search of Excellence de Peters


& Waterman (1982), a partir de então é quase unânime a ideia de que as empresas
adquirem vantagem competitiva quanto maior for a sua capacidade de definir com
precisão determinados atributos de qualidade.

No contexto de qualidade de p
roduto, em um artigo publicado em 1984, intitulado What does
"product quality" really mean?, David Garvin descreve 5
principais abordagens básicas para a qualidade de produto:
1) Desempenho

Diz respeito às operações primárias características do produto. Por exemplo, se


estivermos falando de um automóvel, esse deveria ter características como aceleração,
dirigibilidade, velocidade de cruzeiro, conforto, etc.
) Recursos

Essa dimensão se refere aos atrativos, “enfeites e penduricalhos”, do produto.


Características secundárias que são suplementares às funções básicas do produto.
3) Confiabilidade

Essa dimensão é concernente ao tempo que o produto leva para apresentar falhas. São
medidas comuns para essa dimensão: Média de Tempo para a Primeira Falha (MTFF,
da sigla em inglês) ou a Média de Tempo Entre Falhas (ou MTBF do inglês).
4) Conformidade

Refere-se ao quanto o design e características operacionais do produto são aderentes aos


padrões e modelos previamente especificados. Duas medidas usuais dessa dimensão
são: a incidência de chamados de serviço para o produto e a incidência de reparos do
produto dentro da garantia.
5) Durabilidade

É a medida do tempo de vida do produto. A durabilidade está intimamente relacionada à
confiabilidade, já que o número de reparos influencia diretamente nessa dimensão.
6) Manutenibilidade

Os usuários não estão preocupados apenas com a quebra de um produto, mas também
com o tempo decorrido para a recuperação do mesmo, a pontualidade e o cumprimento
dos compromissos no conserto. São medidas dessa dimensão velocidade, cortesia e
competência de reparo.
7) Estética

São características que tem a capacidade de “agradar” o gosto do usuário (beleza,


sentimentos, sons, gosto ou cheiro). É claramente uma questão de julgamento pessoal
8) Qualidade percebida

Essas duas últimas dimensões de qualidade são bastante subjetivas. Tanto estética
quanto qualidade percebida, são dimensões que dependem do julgamento do usuário, no
caso de qualidade percebida nem sempre o usuário tem todas as informações e,
frequentemente, eles recorrem a medidas indiretas como marca reputação, imagem
pública, nome, etc.

O interesse pela avaliação da qualidade do serviço veio a reboque


da expansão da economia de serviços, que nas últimas décadas
tornou-se um tema de interesse de diversos acadêmicos e
profissionais da área de negócios. Todos perceberam a
importância e os impactos que essa variável tinha sobre variáveis
como custos, satisfação do cliente, fidelidade, lucratividade, etc.

A avaliação da qualidade de serviços passou a adotar algumas


abordagens e atributos básicos aplicados a produtos, porém outras
não se mostraram adequadas ou relevantes. Por exemplo, você
pode avaliar serviços a partir de uma abordagem baseada em
manufatura? Ou utilizar os atributos de durabilidade ou
manutenibilidade? Pode, mas não seria adequado, não é mesmo?
Você também poderia fazer uma avaliação baseada em
conformidade, ou seja, poderia mensurar o quanto o serviço está
de acordo com determinada norma, mas de que adiantaria isso se
o consumidor não estiver satisfeito?
A abordagem baseada no usuário, cujos elementos centrais são a
satisfação e a qualidade percebida se mostrou mais apropriada
para avaliação de serviços. Também existem perspectivas como a
avaliação de processos e de valor que são significativas para o
gerenciamento da prestação dos serviços e que possuem
implicações na qualidade. 
Em resumo: A avaliação de serviços é um termo
genérico que se refere à investigação (qualitativa e/ou
quantitativa) da qualidade do serviço e a satisfação do
usuário sobre o que foi prometido (expectativa) versus
a experiência concreta durante a jornada de consumo
do serviço. Essa investigação pode ser complementada
com aferições sobre o processo e a gestão dos serviços e
valor (preço/custo) agregados.
Na literatura da área existem diferentes proposições para
avaliação de serviço, as quais, basicamente, tentam determinar se
o serviço está atendendo às necessidades do usuário e identificar
áreas de melhoria para manter o consumidor de serviços como um
aliado do provedor. O resultado da avaliação impacta na
manutenção ou revisão dos processos ou estratégia de serviços em
um provedor.

Apesar de existirem proposições para a avaliação de serviços


teoricamente bem fundamentadas na literatura, Brady Et al.
(2005) afirma que não há acordo sobre qual modelo é o mais
adequado. Os autores apontam que esses modelos podem ser
classificados a partir do conceito central no qual se baseiam,
como informado a seguir:

 bullet

Baseado no valor como o construto mediador central.

 bullet

Na qualidade de serviço como um fator central das intenções do


usuário.
 bullet

Na satisfação como o principal determinante.


 bullet
Modelo abrangente, que especifica que a qualidade do serviço, o
valor e a satisfação estão todos diretamente relacionados às
intenções comportamentais do usuário.

Os modelos de qualidade e satisfação são os mais citados na


literatura acadêmica e os mais adotados no mercado. Os modelos
de satisfação foram os primeiros a serem propostos, porém, Chen
(1999) afirma que os primeiros1 tipos de avaliação de serviço
eram do tipo “caixa preta”, sem muita preocupação com os
métodos, conceitos e teoria nos quais se apoiavam. Esses modelos
se originaram predominantemente nas áreas de psicologia social e
no marketing, e estavam fundamentados em aspectos psicológicos
como crenças, expectativas e percepções dos usuários.

O conceito de satisfação, para Moliner, et. Al (2007), se orienta


por dois caminhos: sua natureza cognitiva (comparação entre
expectativas e desempenho) e a natureza afetiva (associação com
o sentimento de prazer ou desprazer). Ou seja, a primeira
perspectiva seria um processo mais racional de confirmação e
desconfirmação entre expectativa e desempenho; e a segunda
seria mais emocional, baseada na sensação de prazer ou desprazer
por parte do consumidor.

Interessado inicialmente em entender o papel preditor da


satisfação sobre as intenções de compra do usuário, Oliver
(1980/1997) é um dos primeiros autores a propor uma definição
envolvendo satisfação como julgamento sobre o processo e
sentimento como resultante do consumo do serviço. A partir das
suas considerações teórico-conceituais se originaram vários
modelos de satisfação e de qualidade percebida².

²A proposta de Gronroos (1984) é um exemplo de modelo de qualidade percebida que


segue a lógica de Oliver. Outra proposição é a de Parasuraman, Berry e Zeithaml
(1985/88).
Parasuraman, Berry e Zeithaml (1985 e 1988) propuseram a
mensuração da diferença entre a expectativa do usuário e o
desempenho no consumo final do serviço, como medida da
qualidade do serviço. A lacuna entre as expectativas e o
desempenho seria a medida da qualidade do serviço: quanto
menor a diferença, melhor é a qualidade do serviço e quanto
maior a diferença, pior é a qualidade do serviço. Esse se tornou
um dos modelos mais importantes na literatura em função de sua
popularidade e amplitude de uso.

Outra questão importante para o desenvolvimento dos modelos de


avaliação da qualidade de serviços foi a definição dos critérios de
avaliação da qualidade de um serviço. Os critérios permitiram os
autores definirem os fatores determinantes nos seus modelos de
avaliação. Bouranta, Chitiris e Paravantis (2009) fizeram uma
compilação desses fatores e seus idealizadores, conforme
apresentado a seguir

2.2. Avaliação dos serviços públicos


Para cumprir suas obrigações legais e permitir o exercício de
direitos, o estado deve oferecer uma ampla gama de serviços em
uma variedade de áreas, certo? E mais ainda, deve fazer isso de
maneira econômica e eficiente, levando em consideração as
preferências dos cidadãos e o equilíbrio entre os diversos setores
da administração pública (saúde, educação, transportes,
telecomunicações, etc.).

Os benefícios que os serviços públicos trazem podem ser


desfrutados por toda a população, como no caso dos serviços
ligados à defesa nacional, à ordem legal, mas também por um
indivíduo, passando por grupos sociais, outros entes de governo e
empresas. Para atender bem esse espectro tão amplo de usuários
de serviços públicos, os governos estabelecem formas de saber o
quão bem o nível de serviço entregue corresponde às
expectativas. E a melhor forma de fazer isso é através da
avaliação dos serviços públicos.

No Brasil, já há alguns anos, esforços têm sido empreendidos


nessa direção. Após a redemocratização, as primeiras iniciativas
para avaliação dos serviços públicos surgiram no âmbito da
resposta modernizadora da administração pública, em torno do
conceito New Public Management ou Nova Gestão Pública, que
preconizava que o estado deveria implantar modelos de gestão
mais modernos como suporte para suas políticas públicas
finalísticas. Assim, foi criado em 2005 o Programa Nacional de
Gestão Pública e Desburocratização – GesPública – que
incorporou as diversas iniciativas anteriores voltadas a
modernizar a administração pública brasileira, com foco na
desburocratização e na reforma gerencial do estado.

O GesPública foi revogado por meio do decreto nº 9.094, de


2017, que objetivava sanar a sobreposição de programas
oferecidos organizando-os e modernizando-os a partir de novas
iniciativas, como a Plataforma de Cidadania Digital, que, de fato,
consolidou as preocupações e iniciativas contidas no GesPública,
mas com um viés moderno e digital.

Atualmente, a avaliação dos serviços públicos se insere no


contexto de Governo Digital e é uma das prioridades previstas em
legislação publicada recentemente. O decreto lei nº 8.936/16 (que
institui a Plataforma de Cidadania Digital) estabeleceu a avaliação
de satisfação dos serviços públicos em seu artigo 3º, assim como
o aproveitamento dos resultados dessa avaliação para monitorar e
implementar ações de melhoria dos serviços públicos prestados,
conforme especificado no artigo 4º do mesmo decreto.

Nesse decreto, foi proposto o painel de monitoramento do


desempenho dos serviços públicos prestados, que exigia, no
mínimo, as seguintes informações para cada serviço, órgão ou
entidade da administração pública federal:

 bullet

a) Volume de solicitações.

 bullet

b) Tempo médio de atendimento.

 bullet

c) Grau de satisfação dos usuários.


 bullet
d) Número de Solicitações de Simplificação relativas ao serviço.
Existem diversos modelos da iniciativa privada que têm sido
utilizados para avaliar serviços públicos. Ao fazer isso, entretanto,
é necessário ter em mente algumas características importantes dos
serviços públicos, por exemplo:

 1

Os serviços públicos não visam lucro. Quem presta o serviço,


agente ou empresa, não obtém maior ou menor rendimento por
isso.

 2

Os serviços públicos não tem concorrência. Portanto, alguns


conceitos como fidelização e status não se aplicam. 
 3

Preços atrativos. Não se pode instituir nenhuma política de preços


como atrativo do serviço.
 4
4
Marketing. As estratégias de marketing não agregam valor ao
serviço.

Em atendimento à legislação, o governo brasileiro, tendo à frente


o Ministério da Economia, estabeleceu como um de seus
objetivos o oferecimento de uma avaliação de satisfação
padronizado para, pelo menos, 50% dos serviços públicos digitais,
até 2022 (Estratégia de Governo Digital/ME, no prelo). Para isso
publicou, em 2019, o guia de Avaliação da Qualidade em
Serviços Públicos, no qual apresenta a proposição de um modelo
de avaliação baseado na mensuração da satisfação dos usuários e
na qualidade percebida dos serviços, centrado na percepção do
usuário sobre os serviços públicos digitais, presenciais e
parcialmente digitais.

Como resultado deste modelo, e para atendimento do decreto nº


9.094/2017, em seu art. 20, o Ministério da Economia
disponibilizou aos órgãos e às entidades do Poder Executivo
Federal a ferramenta de pesquisa de satisfação, além de muitas
outras ferramentas.
Em síntese: a avaliação de serviços públicos no Brasil
se insere no contexto de Governo Digital, é
regulamentada pelo Decreto Lei nº 8.936/16 e pelo
Decreto nº 9.094/2017, e está apoiada na avaliação da
satisfação dos usuários e na qualidade percebida dos
serviços centrada na percepção do usuário.
2.3. Avaliação centrada no cidadão/usuário
A avaliação centrada no cidadão ganhou grande impulso com o
que chamamos de transformação digital de serviços. A
implantação dessa estratégia de governo digital trouxe muitas
expectativas de que revolucionaria a participação democrática e a
prestação de serviços governamentais de uma maneira eficiente e
efetiva.

Passados alguns anos, apesar de algumas frustrações, como o caso


já citado do sistema de saúde britânico, é preciso reconhecer que
houve avanços importantes. Os governos perceberam que o
governo digital é uma ferramenta essencial para apoiar e
aprimorar o desempenho do setor público em geral, e em
particular, demonstrou sua força como uma ferramenta para
melhorar e aprimorar a inovação no setor público como uma
alavanca para novas abordagens ao desenvolvimento e
fornecimento de serviços (OCDE, 2009).

Também é importante ressaltar que a digitalização trouxe um


maior interesse dos governos em mudar o foco: de autocentrados
para centralizados no usuário/cidadão. Segundo a OCDE, no
início da transformação digital havia uma preocupação muito
grande com ferramentas e tecnologias, mas isso felizmente vem
mudando. O grupo de trabalho de e-leaders da OCDE declarou
em 2008 que o foco na prestação de serviços públicos deve estar
nas necessidades dos usuários, demandas e satisfação – e não nas
ferramentas e canais de prestação de serviços que os governos
têm focado desde meados dos anos 90.

Desenvolver serviços digitalizados orientados para o cidadão


implica que os governos saibam quais expectativas e necessidades
deverão ser atendidas. No entanto, esse tipo de coleta de
informações pelos governos, na melhor das hipóteses, é raro. É
aqui que a avaliação de serviços centrada no cidadão/usuário
mostra sua utilidade tanto para os governos, quanto para
sociedade – porque só dando voz ao usuário final dos serviços é
que podemos saber se os serviços prestados estão à altura das suas
expectativas.

A literatura tem registrado efeitos variados dessa estratégia. Por


exemplo, West (2004) identificou que a prestação dos serviços
digitais aumenta os níveis de confiança entre os cidadãos em
relação ao governo. Então, a centralidade do cidadão em
iniciativas de avaliação da qualidade dos serviços prestados
implica a ampliação da sua participação na vida pública e o
aumento do interesse pela qualidade dos serviços, além de
melhorar a percepção sobre os governos e a qualidade de vida no
país.

Para os governos, a coleta de informações confiáveis ajuda a


identificar aspectos na prestação dos serviços que necessitam de
aprimoramento ou reformulação, tanto do ponto de vista do valor
na entrega do serviço, dos processos internos gerenciais, da
tecnologia empregada, como da própria legislação pertinente,
além disso, poderá servir de insumo para a proposição de novas
políticas públicas.
Resumindo: a avaliação de serviços públicos centrada
no cidadão se refere às diversas estratégias utilizadas
no contexto de governo digital para investigar o quão
bem os serviços públicos estão atendendo às
expectativas do cidadão/usuário, impactando na
ampliação da sua participação na vida pública, no
aumento do interesse pela qualidade dos serviços, e na
melhora da percepção sobre os governos e a qualidade
de vida.
3.1. O que avaliar: Satisfação e/ou qualidade
percebida?
Uma dúvida comum quando se quer avaliar um serviço é a
escolha entre o que avaliar: a satisfação ou a qualidade. Ou, em
termos funcionais, o que causa o quê? A satisfação influencia a
qualidade ou qualidade influencia a satisfação? As posições
encontradas na literatura são divergentes.

A discussão existe e ganhou impulso com a definição


comportamental de satisfação de Richard Oliver (1980). Esse
autor fez uma formulação que reunia as noções de processo (mais
racional, como a tomada de decisão de consumo) e de resultado
(como o sentimento de satisfação). Ele sugere que os usuários
criam expectativas acerca de um provedor de serviços, baseados
em suas experiências prévias sobre o desempenho da empresa, e
essa atitude afeta suas intenções de compra naquela empresa. As
expectativas podem ser modificadas em função da confirmação
ou não da satisfação experimentada pelo usuário ao consumir
subsequentemente o serviço da empresa. Essa atitude revisada
torna-se o estímulo relevante para determinar as intenções de
compra do usuário.

Nota-se aqui que Oliver estava interessado em saber se a


satisfação influencia a intenção de compra. Ele definia a
satisfação como resultante da confrontação de dois momentos
distintos as expectativas do consumidor e o desempenho do
serviço após o consumo. Outra consideração importante é que ele
compreendia a satisfação do consumidor e a qualidade percebida
do serviço como constructos relacionados, mas distintos, e,
finalmente, que a satisfação era determinante para a qualidade
percebida do serviço que por sua vez influenciava o
comportamento de compra.

Influenciado por Oliver, Grönroos (1984) propôs um modelo de


avaliação de serviços que chamou de modelo de qualidade
percebida de serviço. Ele afirmava que a qualidade percebida é
função da confrontação entre o serviço esperado e o serviço
percebido, incluindo um terceiro fator, chamado de imagem da
empresa. Ele ainda dividiu essa percepção em qualidade técnica,
que é o resultante do que é recebido durante a aquisição de um
serviço; e qualidade funcional, que decorre do desempenho
observado de forma subjetiva, sendo fortemente influenciada pela
maneira como o serviço é prestado.

A concepção de Oliver também influenciou Parasuraman et al.


(1985) na proposição do seu modelo de medição de qualidade do
serviço, o SERVQUAL. Esses autores concordavam que a
satisfação do cliente é função da diferença entre a expectativa e o
desempenho, mas pregavam que isso poderia ser medido a partir
das dimensões da qualidade de serviço. Implicitamente definiram
o seu modelo de qualidade de serviços como um modelo de
satisfação. Com esse posicionamento, encontramos estudos que se
referem ao modelo de Parasuraman e colaboradores ora como
sendo de avaliação de qualidade, ora de satisfação.

Duas divergências são abertas pelos estudos de Cronin & Taylor


(1992), uma em relação a Oliver, e a outra em relação à
Parasuraman e colaboradores. Eles concluem em suas pesquisas
que:

Se a qualidade percebida é uma atitude que influencia a


satisfação, então o mais adequado seria estudar a primeira. Isso
tem implicação direta na forma de coletar os dados: podemos
mensurar a qualidade do serviço diretamente a partir do consumo
de um serviço, sem a necessidade de se avaliar a lacuna entre a
expectativa e o desempenho, ou seja, sem a necessidade de
incluirmos a expectativa na equação.

Como as primeiras definições sobre serviços mencionavam


diretamente a satisfação como variável relevante para o consumo
de um serviço – como é o caso da definição da AMERICAN
MARKETING ASSOCIATION¹, foi algo quase natural que os
primeiros estudos sobre a avaliação da qualidade tivessem como
foco a satisfação do usuário. O problema é que esses primeiros
estudos não estavam ancorados em referenciais teóricos ou
metodológicos consistentes.
¹Serviços são “atividades, benefícios ou satisfações que são colocados à venda ou proporcio
(citado em DELENER, 2012, p. 04).
Pelo caráter subjetivo do termo satisfação, há muitos
debates, além de diferenças metodológicas,
operacionais e conceituais na definição de seus
atributos ou dimensões e no modo de medi-la. Questões
importantes continuam a ser discutidas, por exemplo, a
satisfação seria uma atitude ou um sentimento? Seria
um processo ou um resultado direto pós-consumo do
serviço? Refere-se ao serviço em si ou ao provedor do
serviço? É cumulativa ou é pontual?
A avaliação da satisfação pode ser realizada por meio da
utilização de diversos métodos, dizem Marchetti e Prado (2001).
E que, embora os métodos baseados na divergência percebida
entre o desempenho e o padrão de referência sejam os mais
difundidos, outros métodos podem ser adotados, como a escala do
ACSI² (American Customer Satisfaction Index) que incorpora
medidas de lealdade, qualidade percebida, valor percebido,
satisfação global e as reclamações.

²Índice de satisfação do cliente


Ao estudar os serviços na área médica, Turris (2005), por sua vez,
critica os métodos quantitativos e diz que os modelos existentes
permitem apenas construir uma coleção limitada de itens para
um checklist da satisfação do paciente. Para ele os modelos
carecem de uma abordagem mais ampla sobre as experiências
individuais relativas aos serviços de saúde, há a necessidade de
diferentes enfoques teóricos que considerem as diferenças de
valores, crenças e visões de mundo para a mensuração da
satisfação.

Nessa mesma direção, há autores que defendem a ampliação do


conceito de satisfação, afirmando que ele não se restringiria
apenas à confrontação com o desempenho atual, mas incluiria a
acumulação das experiências passadas e expectativas futuras,
antecipadas pelo julgamento do cliente devido às suas
experiências acumuladas.

Alguns autores seguem afirmando que a qualidade do serviço é


uma construção distinta da satisfação do cliente. Enquanto outros
entendem que ambos – tanto o estudo da satisfação do usuário,
quanto da qualidade percebida – são, no fundo, medidas de quão
satisfeito está o consumidor e o quanto o serviço atende às suas
expectativas.

Independente da discussão sobre a relação de causa e efeito entre


a qualidade percebida e a satisfação do consumidor, os dois
termos continuam sendo tópicos muito importantes na literatura.
A satisfação interessando principalmente às áreas de marketing,
design e psicologia do consumidor, e qualidade percebida a
gestores de serviços e acadêmicos.

Consumidores satisfeitos tornam-se leais e estão sempre


envolvidos na publicidade positiva “boca a boca”. Em
contrapartida, é provável aquele que ficou insatisfeito mude para
outras marcas e se envolva na publicidade negativa.

Por outro lado, tanto qualidade percebida quanto satisfação


podem ser tratadas como instâncias do conceito mais amplo de
qualidade de serviço. A qualidade percebida baseada no
julgamento de atributos e a satisfação baseada em um encontro
individual de serviço.

Um estudo feito por autores brasileiros apresenta resultados


interessantes. Baptista, da Silva e Goss (2011) concluíram, em
uma pesquisa sobre sites de downloads gratuitos, que a satisfação
possui efeitos diretos e positivos sobre a lealdade e a confiança; e
que a qualidade percebida possui efeitos diretos e positivos sobre
a satisfação. Porém, a qualidade percebida não teve influência
sobre a confiança e uma das hipóteses explicativas levantadas
pelos autores é a ausência de pagamentos pelos serviços.

Isso pode evidenciar que, em situações em que não haja a relação


direta de pagamento pelos serviços, como faz parecer no serviço
público, resultados positivos na mensuração da qualidade
percebida não seriam suficientes para estabelecer níveis de
confiança no serviço, já a medida de satisfação, sim.

O modelo de avaliação de qualidade dos serviços


públicos proposto pelo governo brasileiro adota um
conjunto de medidas, entre as quais estão a de
qualidade percebida e a de satisfação.    
A satisfação e a qualidade percebida (ou a percepção
de qualidade, como também é chamada) são instâncias
da avaliação de qualidade de serviços baseada no
usuário. A satisfação seguindo uma tendência mais
afetiva/emocional e a qualidade percebida mais
racional/cognitiva.
3.2. A importância da avaliação de qualidade de
serviços públicos
As expectativas da sociedade em relação à disponibilidade e
qualidade dos serviços públicos (incluindo a facilidade de uso) só
aumentam e os governos mundo afora têm apostado suas fichas
na adoção de práticas de governo digital. A oferta de serviços
digitais é uma realidade em diversos países, mas esse é um
processo complexo, não linear, que envolve custos e que não
depende apenas da capacidade tecnológica para digitalizar3 os
serviços.
3No Brasil o termo digitalizar tem se referido à conversão analógico-digital, em inglês isso é chamado de d
na literatura internacional, digitalizar é a palavra-chave que indica a estratégia de negócios de adotar tecno

A população espera serviços mais ágeis e com menor custo e que,


fundamentalmente, atendam seus interesses e necessidades, por
essa razão os governos deveriam não apenas ofertar bons
serviços, mas principalmente saber se eles estão sendo bem
recebidos pelos usuários/cidadãos.

Na iniciativa privada, há um grande investimento em avaliação da


qualidade do serviço e da satisfação do consumidor porque está
consolidada a ideia de que avaliar ajuda a melhorar os serviços,
orienta a adequação das estratégias de marketing e venda, fideliza
o consumidor e com isso aumentam-se os lucros. A
competitividade do mercado privado não permite que as empresas
naveguem às cegas, ofertando serviços sem que se saiba como
estão sendo recebidos pelo consumidor.

Na área pública, além de ser uma obrigatoriedade ética e legal, a


motivação para a avaliação dos serviços advém dos resultados
positivos que ela produz sobre diversos aspectos da relação
governo-cidadão. O primeiro e mais divulgada é que os insumos
da avaliação podem ser utilizados na melhoria dos serviços que,
em última instância, contribuem para aumentar o bem-estar da
população. Mas, para além disso, existem outras consequências
importantes que justificam a implantação de um sistema de
avaliação de serviços públicos.

Bom, com certeza o primeiro passo é avaliar. Avalie. Até porque,


independente de processos formais, o desempenho de serviços
públicos sempre será avaliado por vários grupos distintos, como
consumidores, contribuintes, funcionários e políticos. O problema
é que cada um desses indivíduos poderá utilizar-se de padrões
distintos para julgar a qualidade dos serviços públicos, adotando
critérios e pesos diferentes para o mesmo serviço.
No Brasil, historicamente, a preocupação com a
avaliação da qualidade dos serviços sempre ocorreu
por meio de iniciativas isoladas e, das poucas
avaliações que havia, não se fazia nenhum uso
importante dos seus resultados. Felizmente, essa visão
tem mudado nas últimas décadas e hoje o país caminha
para a construção de um modelo maduro de avaliação
de serviço. Mas, ainda assim, é papel de todos os
envolvidos com o serviço público assumir o
protagonismo no processo de avaliação. Comece
pequeno, mas comece!
Quando falamos em avaliar os serviços, nem sempre significa que
devemos mensurá-los quantitativamente. Com essa distinção,
ampliamos bastante nossas possibilidades e, dependendo da nossa
ambição, podemos lançar mão de técnicas muito simples e mais
qualitativas que não dependem de muitos recursos financeiros e
nem de aparato tecnológico sofisticado.

Por exemplo, podemos utilizar a técnica dos grupos focais, de


acordo com o proposto por R. Merton na década de 1950, que
consiste basicamente em reunir grupos de 06 a 08 pessoas e, a
partir da mediação de um facilitador, incentivar os usuários a
exporem suas impressões sobre a qualidade dos serviços.

Podemos também utilizar a boa e velha entrevista, ou seja,


selecionar uma amostra de usuários e realizar entrevistas
estruturadas e, garantindo-se o anonimato, extrair deles
percepções sobre a qualidade dos serviços. Ou por último, é
possível selecionarmos “especialistas” que façam as vezes de
avaliadores (shoppers) e que se passem por clientes comuns, e
solicitar que nos apresentem relatórios detalhados sobre o
serviço. Enfim, existem tantas formas quanto couberem na
criatividade e nos parâmetros legais e éticos.
O alcance dessas estratégias tem um escopo mais qualitativo e
por isso mais reduzido, mas mesmo assim já nos ajudariam
em vários aspectos da gestão dos serviços. O ideal seria usar
os métodos que se utilizam de instrumentos sofisticados de
medição com variáveis bem definidas e operacionalizadas,
apoiados em modelos estatísticos inferenciais e acessíveis por
meios digitais que são mais poderosos, e podem alcançar um
grande número de usuários. Mesmo esses, entretanto,
necessitam de medidas qualitativas adicionais para
compreensão de determinados fatores subjetivos da avaliação.
Voltando à importância da avaliação: ela é parte fundamental
do ciclo de vida de um serviço, é lugar comum na literatura da
área que um sistema de avaliação é inerente ao processo de
ofertar e aprimorar serviços. No caso dos serviços públicos
existe uma série de outros efeitos positivos que aumentam a
importância da avaliação. Vamos comentar alguns deles:
Ao propor o seu modelo de avaliação de serviços baseado nas expectativas do
consumidor, Christian Grönroos foi pioneiro. Seu modelo ficou conhecido como
modelo de qualidade percebida e se baseava na ideia de que qualidade percebida é o
espaço entre serviço esperado (expectativa) e serviço recebido (desempenho).

Esse modelo considera a qualidade percebida de um serviço em função das expectativas


em relação ao serviço e o desempenho do serviço percebido. Também considera um
terceiro fator de influência que é a imagem da empresa. As expectativas seriam afetadas
por atividades de marketing tradicionais (propaganda, venda pessoal, relações públicas e
preço), tradições, ideologia, comunicação boca a boca e experiências anteriores. Já o
desempenho seria, essencialmente, afetado pela interação entre empregados e clientes.
Ao adquirir um serviço, o consumidor avaliaria a qualidade técnica daquilo que é
recebido durante essa aquisição e a qualidade funcional, que seria o nível de
desempenho observado de forma subjetiva. A qualidade funcional se subdivide em
atitudes e comportamento, acessibilidade e flexibilidade, confiabilidade e integridade,
recuperação dos serviços e panorama dos serviços, sendo fortemente influenciada pela
maneira como o serviço é prestado e intensamente dependente do contato com o
prestador de serviço.

Na esteira do modelo de Grönroos, surgiu o SERVQUAL proposto por Parasuraman;


Berry & Zeithaml (1985 e 1988) que é até hoje o principal modelo de avaliação de
serviços centrado no ponto de vista do usuário. Está apoiado em 5 gaps ou
¹
lacunas  existentes entre as percepções deste sobre o serviço e o que é entregue e
percebido pelos fornecedores.

¹O SERVQUAL ficou conhecido como modelo de gap.


Os gaps identificados são analisados e em cada um deles há uma proposição sobre seus
impactos:
O gap 05 evidencia o julgamento do usuário sobre a qualidade
dos serviços resultante da confrontação entre suas
expectativas e o consumo efetivo do serviço. O gap 05 é
função da direção e magnitude dos outros gaps, 01, 02, 03 e
04.

Os autores ainda realizaram um grupo focal² de onde


extraíram os critérios que os usuários utilizavam para chegar a
um julgamento sobre a qualidade do serviço. Esses critérios
foram transformados em dimensões de qualidade. Essas
dimensões representam os fatores críticos da prestação de um
serviço, pois são responsáveis pela desconfirmação ou
confirmação das expectativas do usuário.

²Metodologia proposta por R. Merton, na década de 1950,


para avaliar qualitativamente a opinião de consumidores sobre
produtos. Consiste em pequenos grupos de 06 a 10 pessoas
com um mediador.
²Reparo e manutenção de produtos, banco varejista, chamadas
telefônicas de longa distância, corretagem de ações e operação
de cartão de crédito.

Dando sequência ao trabalho, eles desenvolveram um


questionário contendo, inicialmente, 97 assertivas dividas em
10 dimensões de qualidade, foi aplicado em empresas
americanas de 05 categorias de serviço³ e utilizava uma escala
Likert de 07 pontos. O questionário estava dividido em duas
partes: uma para análise da qualidade percebida e outra para a
avaliação da qualidade esperada.

³Reparo e manutenção de produtos, banco varejista, chamadas


telefônicas de longa distância, corretagem de ações e operação
de cartão de crédito.
Nas fases de validação do instrumento as dimensões foram
reduzidas para 05 e as questões para 22, como mostra a tabela
abaixo.

As 22 questões estavam dispostas como itens das dimensões


relacionadas. As questões de cada dimensão podem ser
visualizadas no quadro abaixo (PARASURAMAN; BERRY;
ZEITHAML, 1988).
O modelo SERVQUAL é bastante flexível e, portanto, pode
ser modificado conforme a necessidade de onde for utilizado,
porém, os autores indicam a manutenção do padrão de como
as questões são formuladas em cada dimensão dentro do
modelo