Ordenando o espaço urbano no Rio de Janeiro: o programa de remoção da

CHISAM e as ‘utilidades’ para os favelados (1968-1973)

Mario Sergio Brum*

Introdução
Com a instauração da Ditadura Civil-Militar, em abril de 1964, foi implementada uma
política sistemática de erradicação das favelas. Este período pode ser caracterizado como a
‘era das remoções’, quando a política de segregação espacial da cidade tomou proporções
inéditas com a remoção de favelados das áreas centrais da cidade e sua transferência para
terrenos vazios na periferia, a algumas dezenas de quilômetros do centro da cidade e de seus
antigos empregos. Mais do que simplesmente acabar com as favelas na zona Sul da cidade, o
programa remocionista estava inserido numa lógica de planejamento urbano que vinha sendo
debatida desde a década de 1950.
No entanto, foi a partir de 1968 que o programa remocionista ganhou ímpeto com a
criação da CHISAM (Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana)
através do Decreto Federal n.º 62. 654, em 03/05/1968, vinculada ao Ministério do Interior,
juntamente com o BNH, com a autarquia assumindo o controle direto de vários órgãos do
governo do estado da Guanabara1.

O estigma como política de Estado

Só podemos compreender porque a remoção foi executada a partir da noção de que o
estigma de favelado foi ampliado ao máximo. Analisando documentos da CHISAM, observa-
se que a atuação da autarquia se baseia na lógica de que a favela, por suas condições físicas
precárias, degrada o favelado, de modo que uma constante nos seus documentos era a
referência aos ‘barracos’ nas favelas. A transferência dos favelados para uma moradia ‘digna’
significaria, então, a sua ‘recuperação’.
A favela não era vista como um estágio provisório em que o favelado poderia alçar
novas posições. Pelo contrário, ela figurava como um elemento de descenso, onde o ambiente
não possibilitava à maioria nenhuma melhora de vida:

*
Mestre e Doutorando em História/PPGH-UFF
1
Este paper é parte da minha pesquisa de doutorado, sob o título Cidade Alta: História, memórias e estigma de
favela num conjunto habitacional do Rio de Janeiro.
2
“Se o indivíduo que vive na favela há dois, cinco ou dez anos não conseguiu fazer
sua independência econômica nesse espaço de tempo, não será com a permanência, por
maior período, na favela, que irá conseguir tal coisa. O ambiente é sem dúvida
desfavorável. (…) E os menores, se continuarem nas favelas, serão, no futuro, adultos
física, mental e moralmente favelado. É difícil, senão extremamente impossível [sic]
recuperar homens, mulheres e crianças em ambiente como o das favelas. Pelo que
optamos pelo árduo, mas frutífero, trabalho de erradicação.”(CHISAM, 1971: 31)

A questão a ilegalidade da posse da terra parecia ser a base de toda argumentação, de

modo que a promoção social do favelado deveria passar, necessariamente, pela sua elevação à
condição de proprietário. Enfim, tratar-se-ia de normalizar o espaço urbano dentro da ordem
capitalista, já que a ‘funcionalidade’ da favela, que permitiu tolerá-la enquanto havia uma
expansão imobiliária a ser mantida por mão-de-obra barata disponível, tornara-se agora, um
entrave, já que havia imensos terrenos ‘fora’ dessa ordem.2
De acordo com as autoridades, incutir o senso de propriedade no favelado, deixando a
ilegalidade da favela para a normalidade do conjunto o faria ser incorporado a essa ordem:
“Ele sabe que morar em um novo conjunto significa outra vida, novas e amplas perspectivas
para si e seus dependentes.” (GOVERNO DA GUANABARA, 1969: 59).
Os governos Federal e Estadual investiam maciçamente na propaganda da casa própria e
das vantagens em serviços e urbanização que os conjuntos apresentavam. Esse, aliás, era um
dos pontos mais incisivos para defesa do programa de remoção por parte das autoridades: de
que os favelados teriam (e queriam) a casa própria. Daí, a sua transferência para os conjuntos
habitacionais construídos pela COHAB-GB:
“Ao estabelecermos o programa de desfavelamento, fixamos como premissa
básica apresentar às famílias faveladas opções que lhes permitissem sair da favela e
passarem a ser proprietários de uma habitação condigna, acessível às suas rendas e em
local satisfatório [grifo no original]” (GOVERNO DA GUANABARA, 1969: 12).

2
Isto pode ser visto de maneira sutil na cabeça de uma matéria do Jornal do Brasil, descontado o erro geográfico:
“Praia do Pinto acaba e deixa Ipanema que ajudou a construir” (JB, 11/05/1969).
 Na visão das autoridades da época, a remoção para o conjunto habitacional constituiria
3 uma oportunidade dos seus novos moradores se
livrarem do estigma de ‘favelado’:
“Apesar de alijados fisicamente na forma de
habitar, os favelados dispõem de iniciativa e
vontade de alterar seu ‘status’, faltando-lhes
oportunidade e condições econômico-financeiras
compatíveis com o mercado imobiliário atual que o
permita habitar condignamente.” (GOVERNO DA
GUANABARA, 1969: 57).
A idéia da remoção para os conjuntos como
um condicionador de progresso na vida do
favelado, era reforçada para a população também
através da imprensa. A imagem ao lado ilustra uma
matéria da Revista Manchete de dezembro de 1971,
sobre o programa de remoções, onde o texto reproduz quase que integralmente o que está
escrito nos materiais da CHISAM3. O favelado deveria ser recuperado para aprender, a partir
de então, a agir dentro da lógica do sistema, no que o Estado agiria como agente
normatizador:
“Como objetivo primeiro, está a recuperação econômica, social, moral e higiênica
das famílias faveladas. Pretende-se também a transformação da família favelada, da
condição de invasora de propriedades alheias _ com todas as características de
marginalização e insegurança que a cercam_ em titular de casa própria. Como
conseqüência, chegar-se-ia à total integração dessas famílias na comunidade,
principalmente no que se refere à forma de habitar, pensar e viver.” (CHISAM,
1971:16).

Remodelação urbana e utilidades para o favelado

Ao tratarmos do tema das remoções, precisamos buscar outros aspectos, além da
simples análise de transferência dos favelados da Zona Sul para Zona Norte. Os documentos
da CHISAM e do Estado da Guanabara apresentam as remoções como inseridas num
programa de reforma, ou remodelação, urbana. Ambicionava-se reorganizar o espaço urbano

3
(“O desafio das favelas” _ Revista Manchete, 25/12/1971).
4
com as áreas tendo distintas finalidades, a partir do zoneamento delas, numa lógica de
segregação espacial.
E, dentro dessa lógica, as áreas residenciais também se destinariam às diferentes
classes, a partir do poder aquisitivo e espaço ocupado na produção capitalista. No caso da
Zona Sul da cidade, a favela contrastava com a beleza da paisagem, sendo os favelados um
estorvo. Já nas zonas Norte e Oeste, eles poderiam ser de grande utilidade para abastecer de
mão-de-obra as Zonas Industriais delimitadas pelo Estado, no que precisariam residir
próximos a esse mercado em expansão.
A criação do Estado da Guanabara, com a transferência da capital federal para
Brasília, levou a necessidade de pensar um plano para a Cidade-estado, que ganha forma com
o Plano Doxiadis, plano-diretor para o Rio de Janeiro feito pelo escritório do engenheiro
grego homônimo que, entre outras coisas, previa o deslocamento da área industrial do Rio
para áreas nas zonas Norte e Oeste, em direção ao Porto de Sepetiba, ligando as áreas da
cidade através de um sistema rodoviário com vários túneis e as linhas policromáticas
(Vermelha, Amarela, etc.) sendo a avenida Brasil um dos eixos principais, onde se instalariam
os bairros-proletários (REZENDE, 1982: 62) .
A necessidade de reordenar o espaço urbano, vinculando o reposicionamento das
indústrias e dos favelados como mola-mestra deste projeto, tem defensores desde o início da
década de 1950.
No Relatório SAGMACS4, consta:
“É imperativo que a implantação da indústria se faça de maneira mais racional,
destinando-se às fábricas uma localização mais adequada. A construção das fábricas
nem sempre inclui moradia para os operários. (…) A concentração da indústria em
determinada área e a construção de bairros operários, financiados pelos Institutos
interessados e pelos próprios industriais, facilitaria a solução do problema.”
(SAGMACS, 1960 - v.1: 39).
No caput do Decreto n. 793, de 29/12/1961, do Governo da Guanabara, ao definir a
Zona Industrial das Bandeiras (em referência à av. das Bandeiras, antigo nome da av. Brasil a
4
Foi José Artur Rios o responsável, em 1958, pela elaboração do relatório SAGMACS (Sociedade de Análises
Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos complexos Sociais), trabalho pioneiro no estudo das favelas cariocas,
saindo na forma de dois suplementos no Estado de São Paulo em abril de 1960 com o nome de Aspectos
Humanos da Favela Carioca.
5
partir da rodovia Washington Luís), consta: “É necessário definir zonas industriais para a
expansão das fábricas, o estabelecimento de condições de habitação dos trabalhadores,e
outros requisitos, para definir a primeira delas.”. Vemos que o germe da idéia de instalação
dos conjuntos habitacionais nos subúrbios do Rio já estava presente ali.
A transferência dos moradores das favelas da zona sul para os conjuntos localizados
na zona norte, particularmente na área da Leopoldina, se conjugaria com uma política de
expansão da oferta de empregos nesta região, através da instalação de indústrias, que era
cortada por uma grande via expressa, próxima às ligações da Guanabara com o resto do país,
através das rodovias Rio-São Paulo e Rio-Bahia, e por dois ramais de trem.
A CHISAM aponta, em seu material de apresentação, que uma das condições para
seus objetivos do programa de desfavelamento serem atingidos era de
“Criar-se um mercado de trabalho na periferia das cidades que compõem a Área
Metropolitana do Grande Rio, que permita a absorção dos subempregados,
desempregados, e fluxos migratórios, a fim de aumentar-lhes a renda, dando-lhes
capacitação profissional, instrução e condições sanitárias que os integrem em uma vida
normal.” (CHISAM, 1969:16)

Num estudo realizado pelo IDEG (Instituto de Desenvolvimento da Guanabara), a

relação entre áreas industriais e favelas é analisada e são levantados os aspectos positivos das
favelas para as indústrias5. Cabe dizer ainda que, segundo fontes usadas nesse estudo, a
indústria da Guanabara respondia a 10% da produção fabril do país e, de acordo com o
Ministério do Trabalho e Previdência Social, era a maior fonte de emprego do carioca (48,7%
dos empregados).
Neste documento também são realçadas as vocações distintas das zonas Norte e Sul da
cidade:
“As regiões próximas ao Estado do Rio de Janeiro [a zona Norte, principalmente a
região limítrofe a Baixada Fluminense] passaram a adquirir uma conformação típica de

5
IDEG. A interpenetrac ão das áreas faveladas e áreas industriais no Estado da Guanabara. Centro de
Coordenac ão Industrial para o Plano Habitacional, Centro de Estudos Sócio-Econo micos. Rio de Janeiro,
1968. Na apresentação deste estudo, o IDEG apresenta-se como uma sociedade civil, tendo sido “criado sob os
auspícios das entidades representativas da indústria carioca.”.
6
zonas industriais, e as áreas que formam a zona sul da cidade começaram a se firmar,
cada vez mais, como residenciais.”(IDEG, 1968: 33).

De forma que é detectado um grande número de pequenos estabelecimentos industriais

nas áreas da Zona Sul, Méier, Tijuca, que estariam:
“fora dos limites estabelecidos para as Zonas Industriais. Nas áreas instituídas
por decreto, especialmente as antigas, localizam-se perto de 35% do número de
estabelecimentos industriais, principalmente nas partes mais próximas à Av. Brasil.”
(IDEG, 1968: 35).

Vale destacar que as favelas eram consideradas relativamente benéficas pelos

industriais:
“A ocorrência de favelas nas áreas de maior concentração industrial encerra, sem
dúvida, um aspecto benéfico para a atividade fabril, que pode ser traduzido pela
possibilidade de captação de mão-de-obra em locais próximos às fábricas (…) O
mesmo se pode dizer de certas indústrias, cuja produção sofre efeitos sazonais (alguns
setores da indústria alimentar). Neste caso, a relativa proximidade de uma favela se
reveste de características extremamente favoráveis, pelas possibilidades que oferece,
para uma rápida arregimentação de pessoal, nas épocas em que se torna necessária a
intensificação do trabalho.”. (IDEG, 1968: 29).

No entanto, a entidade constata que nas novas zonas industriais, como na antiga avenida
das Bandeiras e Santa Cruz, não há muitas favelas, com a maior parte delas (61%) se
localizando fora das zonas industriais, existindo, portanto, a necessidade de criação de um
mercado de trabalho nestas áreas. No caso de Zona Industrial de Santa Cruz é dito que:
“O fato da não existência de favelas na Zona Industrial de Santa Cruz, de certa
forma corrobora a opinião de que não basta, apenas, a existência de uma área livre; há
também a necessidade de um mercado de trabalho, em função da instalação de um
certo número de fábricas.”. (IDEG, 1968: 31).
7
O mesmo argumento é encontrado nos planos da CHISAM em relação à elaboração
das metas do programa a médio prazo, em que a viabilidade do programa se mostra possível
pelas localizações dos conjuntos a serem construídos:
“Estando essas áreas localizadas em regiões atualmente de baixa densidade
populacional e dotadas de um mercado de trabalho reduzido, porém com boas
perspectivas de desenvolvimento.” (CHISAM, 1969: 73)
Considerando, ainda, que o IDEG afirmava que “é a indústria, dentre os ramos de
atividades, a que apresenta maior condições de absorver a maior parcela possível de
favelados.”( (IDEG, 1968: 08).
No principal material do Governo da Guanabara sobre o programa de remoções, ao
falar da construção da Cidade Alta, esta lógica surge de forma clara:
“A Cidade Alta foi implantada dentro de uma área em franco desenvolvimento
industrial e comercial, no principal tronco do Anel Rodoviário, onde são propiciadas
todas as facilidades comunais básicas.” (GOVERNO DA GUANABARA, 1969: 44).

Segundo pesquisa realizada pela Ação Comunitária do Brasil-GB

“Nas áreas adjacentes ao conjunto (Penha e Irajá) localizam-se 552 indústrias. _
após apresentar os tipos de indústrias existentes entre as 66 maiores, relata_ Cumpre
acrescentar que as indústrias acima discriminadas, segundo o Departamento Nacional
de Mão de Obra, são as que apresentam maior oferta de empregos e exigem um maior
número de operários qualificados.” (AÇÃO COMUNITÁRIA DO BRASIL-GB, 1973:
05).

A grande quantidade mão-de-obra agora disponível deveria ser capacitada para o

trabalho em indústrias e ramos de comércio, tarefa que coube à Ação Comunitária do Brasil-
GB (hoje, Ação Comunitária do Brasil-RJ).
A partir de 1969, sob os auspícios da CHISAM, o papel da instituição passou a ser o
de ‘adequar’ os favelados ao novo local de moradia, nos conjuntos da COHAB-GB, através
de atividades sócio-culturais e qualificação profissional.
Há de se destacar que, em 1972, já se percebiam algumas conseqüências danosas da
remoção em relação ao emprego e renda dos moradores dos conjuntos, no que os cursos de
8
capacitação da Ação Comunitária se encaixavam na lógica de redirecionar a mão de obra para
as indústrias:
“Este programa pode ser considerado o primeiro passo para a solução definitiva
do problema do desemprego ocasionado pela transferência de favelados da Zona Sul
(onde moravam perto do serviço) para o subúrbio. Depois da mudança, muitos ex-
favelados deixaram o emprego, porque o salário que recebiam_ geralmente o mínimo_
não dava para o transporte
nem para as refeições na
rua.” (“Centro ensinará
profissões a ex-favelados em
Cordovil.” _Jornal do Brasil,
20/05/1972).

A escolha da oferta desses

cursos se baseava “na pesquisa
como mão de obra carente na
região de Cordovil, Penha e Irajá e Ramos.”. (AÇÃO COMUNITÁRIA DO BRASIL-GB,
1973: 04).
Retornando ao estudo do IDEG, este diz também que, um aspecto desfavorável é o
fato de algumas favelas ocuparem
terrenos de propriedades de
indústrias e/ou que não permitem a
ampliação das plantas industriais.
Relatando que “em áreas ocupadas
pelas favelas, cuja desobstrução
invariavelmente se converte em um
longo, oneroso e arriscado
processo de aquisição dos
barracos.” (IDEG, 1968: 36) O que
explica a remoção de algumas
favela na zona Norte, às quais
9
inclusive, ficavam nas proximidade da av. Brasil (ver imagens ao lado).
Numa relação das favelas do Estado da Guanabara, a partir de dados obtidos na
Secretaria de Serviços Sociais, constando, entre outras, das favelas de Luís Ferreira,
Paraibuna e Timbó. As duas primeiras em Bonsucesso, hoje correspondente a área da Maré, e
a última em Inhaúma. Ao comparamos a localização delas em 1968, data do documento (o
IDEG as delimitou através das ruas que as cercavam) com fotos atuais, vemos que foram
parcialmente ou totalmente removidas, tendo seus terrenos atualmente ocupados por fábricas
e galpões.6.
A solução conjunto habitacional então, ao mesmo tempo que ‘disciplinaria’ o uso do
solo urbano, ofereceria a mão-de-obra necessária nas zonas destinadas às fábricas, até então
concentradas nas áreas do Grande Méier a São Cristóvão,e não nas áreas destinadas para isso.
Percebemos que os apontamentos do IDEG iam claramente ao encontro das diretrizes
da CHISAM quando, ao falar da viabilidade do programa, um dos três itens a serem
considerados na alocação das famílias removidas é
“localizar as famílias em habitações que se situassem mais próximas do local da
favela e/ou do mercado de trabalho do favelado, ou de locais onde exista um mercado
de trabalho em potencial. [grifo meu]” (CHISAM, 1971:55).

Desta maneira, entre a Programação Executiva e Metas da CHISAM para o programa

de remoção, estavam: 3) Identificação e Estímulo ao desenvolvimento de um mercado de
trabalho acessível ao favelados; 4) Implantação de um sistema de aprendizado profissional
nos Centros de Recuperação [o que aconteceu também em muitos conjuntos]; 5)
Conscientização das populações faveladas removidas para os Conjuntos Residenciais, de sua
real capacidade, motivadas através dos Conselhos Comunitários.(CHISAM, 1969: 26)
Por último, a remoção das favelas também possuía uma outra ‘vantagem’: serviria
também para angariar fundos para financiar o programa, a partir da venda dos terrenos da área
liberada:
“A liberação da valorizadíssima área onde existiu a favela da Praia do Pinto
permitiu que o governo pusesse a venda os lotes de terreno ao público e esteja
6
As delimitações das favelas, de acordo com a publicação do IDEG, eram as seguintes: Luís Ferreira, em
Bonsucesso - Av. Brasil / r. Luís Ferreira; Timbó, em Inhaúma – Estrada do Timbó/ Av. Itaóca/ Estrada Velha
da Pavuna (h. Av. Adhemar Bebiano); Paraibuna, em Bonsucesso – R. 17 de Fevereiro/ R. Paraibuna.
10
auferindo recursos para a construção de novos núcleos habitacionais.” (GOVERNO
DA GUANABARA, 1969: 50).

Na lógica de remodelação urbana, estes seriam ocupados por empreendimento

imobiliários para classes de maior poder aquisitivo. A CHISAM, ao referir-se ao Parque
Proletário da Gávea (chamado aqui de Centro de Habitação Social da rua Marquês de São
Vicente), transparece a visão das autoridades sobre a favela como algo fora do lugar e o
propósito de liberar a área para construções de classe média. Segundo as autoridades da
CHISAM, ele seria:
“um verdadeiro quisto na principal via de acesso ao Bairro da Gávea, as famílias
moradores deste Centro deverão ser removidas para Cordovil e outros locais
disponíveis; cedendo a área para construção de novos blocos de apartamento.”
(CHISAM, 1969:23).

Tal postura era apoiada por um editorial do Jornal do Brasil:

“Transferindo essa gente para áreas urbanizadas, dando-lhes uma verdadeira
casa, de modo a permitir que a criança favelada tenha, de fato, um conceito de lar, o
Governo não beneficia apenas os moradores das favelas, mas, numa dimensão mais
ampla, a própria cidade, que passa a dispor de áreas úteis para a construção de
residências capazes de merecer o habite-se da Saúde Pública.” (“Espírito
comunitário”_Jornal do Brasil, 11/03/1969).

Fontes utilizadas:
Bibliografia:
REZENDE, Vera. Planejamento urbano e ideologia: Quatro planos para a cidade do Rio de
Janeiro. Ed. Civilização Brasileira, 1982.
PERLMAN, Janice. O mito da marginalidade: favelas e política no Rio de Janeiro. Ed. Paz e
Terra, Rio de Janeiro, 1977.
VALLADARES, Lícia do Prado. Passa-se uma casa: análise do programa de remoção de
favelas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Zahar, 1978.
Documentos:
11
AÇÃO COMUNITÁRIA DO BRASIL-GB. A Ação Comunitária nos Conjuntos
Habitacionais e a avaliação do programa. Rio de Janeiro, 1973.
CHISAM. Origem – Objetivos – Programas – Metas. BNH / Ministério do Interior. Rio de
Janeiro, 1969.
CHISAM. Metas alcançadas e novos objetivos do programa. BNH / Ministério do Interior.
Rio de Janeiro, 1971.
GOVERNO DO ESTADO DA GUANABARA. Rio: Operação Favela. Rio de Janeiro, 1969.
IDEG. A interpenetrac ão das áreas faveladas e áreas industriais no Estado da Guanabara.
Centro de Coordenac ão Industrial para o Plano Habitacional, Centro de Estudos Sócio-
Econo micos. Rio de Janeiro, 1968.
SAGMACS (Sociedade de Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos Complexos
Sociais) Aspectos Humanos da Favela Carioca (“Relatório SAGMACS”). São Paulo, 1960.

Periódicos:
Jornal do Brasil
Revista Manchete