ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

 
Com a evolução da civilização, o Estado além de ser um órgão
monopolizador de todo poder, passa a ser, também, um sistema orgânico de
serviços públicos para satisfação das necessidades públicas.
Em tempos remotos a pilhagem, a exploração dos povos vencidos na
guerra, a requisição de coisas e serviços dos súditos constituíam formas
usuais do Estado conseguir os bens e o dinheiro necessários ao
cumprimento de sua função. Na fase contemporânea, o Estado, já evoluído,
paga com dinheiro os bens e o trabalho de que necessita.
Pagando suas despesas em moeda, o Estado precisa conseguir dinheiro , e o
faz por meio da atividade financeira.
Nas palavras de Aliomar Baleeiro: “A atividade financeira consiste,
portanto, em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às
necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras
pessoas de direito público”1.
Essa atividade do Estado de arrecadar, gerir e aplicar o dinheiro em suas
finalidades, é objeto de estudo da Ciência das Finanças que é “disciplina
que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à
obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos
serviços à cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim
como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental”2. A
Ciência das Finanças é uma ciência do ser, é uma ciência ontológica, que
estuda o acontecimento, o fenômeno real, o fato que realmente aconteceu.
Outrossim, a atividade financeira do Estado é objeto de estudo do Direito
Financeiro, este é o ramo do direito público que compreende o conjunto de
normas jurídicas e princípios que regulam as relações jurídicas decorrentes
da atividade financeira do Estado. O estudo do Direito financeiro abrange o
estudo, da despesa pública, da receita pública, do orçamento público e do
crédito público.
A ciência do direito, ao contrário da ciência das finanças é uma ciência
do dever ser, desta forma, o Direito Financeiro, estuda a atividade
financeira do Estado sob um enfoque diferente, tendo resultados diferentes.
Partindo das conclusões da Ciência das Finanças, os legisladores
conseguem editar normas que condizem com a realidade econômica de um
determinado povo, obtendo uma melhor regulação da matéria. Ao mesmo
tempo, para o estudo completo dos fatos, é imprescindível conhecer as leis
que os regem. Desta forma, pode-se afirmar que a ligação entre a Ciência
das Finanças e o Direito Financeiro é umbilical, uma vez que, partindo dos
resultados obtidos por um, o outro melhor desempenha sua função.
 
PERÍODOS DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
 
Existem dois períodos nos quais deve ser examinada a atividade financeira
do Estado.
 
1. PERÍODO CLÁSSICO
Neste período o Estado antes era mero espectador da Economia, simples
consumidor, eivado pelas idéias do Liberalismo Econômico, pregava o
ideal da não-intervenção estatal nos assuntos de mercado, vigorando a auto-
regulação da Economia.
Este período, portanto, era ligado ao Estado Liberal dos séculos XVIII e
XIX, caracterizado pelo princípio do não intervencionismo do Estado no
mundo Econômico.
Aqui o Estado era denominado “Estado de Polícia”, no qual as funções
eram mínimas. Somente era função estatal, aqueles serviços ditos
essenciais, que não podiam ser entregues à execução pelos particulares, tais
como serviço de segurança pública, serviço de justiça, serviço de
diplomacia.
O Estado, portanto, somente precisava arrecadar dinheiro para fazer frente
às despesas com essas funções essenciais, utilizando a tributação
exclusivamente com esse intuito. Por isso, denomina-se a atividade
financeira do Estado, neste período finanças neutras.
 
2. PERÍODO MODERNO
Já no período moderno, que se inicia no final do séculos XIX, o Estado
percebe, diante dos fatos sociais (desigualdade gerada pela Revolução
Industrial, por exemplo), que não mais pode deixar de intervir diretamente
na Economia, uma vez que a auto regulação econômica gera distorções e
crises, tanto econômicas, quanto sociais.
Desta forma, o Estado passa a intervir no domínio econômico e social,
prestando diversos serviços públicos para suprir necessidades públicas,
bem como utilizando a tributação não apenas com a finalidade de arrecadar
dinheiro, mas também com uma função extrafiscal.
No ordenamento jurídico brasileiro temos vários tributos que são utilizados
com esse plus, ou seja, além da intenção arrecadatória, o Estado utiliza
certos tributos para atingir outras finalidades como controlar o mercado,
desenvolver a indústria nacional, estimular a concorrência, etc. São
exemplos:
  
 Imposto de Importação: previsto no art. 153, inciso I da
Constituição Federal. Este imposto tem relevante função extra fiscal,
quando o Estado quer estimular determinado setor da indústria
nacional, eleva as alíquotas deste tributo, tornando a importação
muito cara e muitas vezes até inviável, o que força a
desenvolvimento da indústria interna. Ao revés, quando quer
 estimular a concorrência de determinados setores, diminui as
alíquotas, estimulando a importação, o que faz com que sejam
inseridos no mercado nacional produtos estrangeiros, forçando uma
retenção ou mesmo uma diminuição de preços.
 Imposto Territorial Rural: previsto no art. 153, inciso VI da
Constituição Federal. O inciso I do § 4º do citado artigo determina
que este imposto “será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de
forma a desestimular a manutenção de propriedades
improdutivas”. Portanto, determina a Constituição Federal que a
propriedade de terras rurais improdutivas seja tributada de maneira
mais pesada, do que a de terras produtivas. O intuito dessa diferença
de tratamento tributário é estimular o adequado aproveitamento do
solo rural.
Neste período, no qual o Estado deixa de ser mero espectador da Economia
e passa a ser atuante, regulando-a, ele utiliza a tributação como meio eficaz
para promover essa intervenção. Desta forma, o tributo deixa de ter uma
função meramente arrecadatória, e passa também a ter uma função
extrafiscal. A moderna atividade financeira do Estado passa a ser
denominada: finanças funcionais.
FORMAS DE INTERVENCIONISMO EXTRAFISCAL
1. intervenção por aumento ou diminuição da carga tributária global:
o Estado procura resultados econômicos válidos mediante a diminuição
ou o aumento, em conjunto, da carga dos tributos. Nesta forma de
intervenção ocorre o aumento ou a diminuição total dos tributos, a
diminuição global provoca uma baixa nos preços de revenda dos
produtos, aumentando a disponibilidade financeira dos particulares,
promovendo o desenvolvimento dos negócios. Já o aumento global
restringe o consumo evitando que o excesso de disponibilidade faça
subir os preços pela desproporção entre a oferta e a procura.
2. Intervenção mediante discriminação: são escolhidos determinados
tributos que incidam sobre atividades específicas, tributando-se
gravosamente as que são consideradas prejudiciais ou as que se quer
desestimular, concedendo-se vantagens fiscais àquelas que devem ser
protegidas ou estimuladas. Por exemplo, em determinada época o
governo desejava o desenvolvimento da indústria automobilística
nacional, para isso elevou enormemente o imposto de importação de
veículos estrangeiros, desestimulando essa atividade, forçando a
indústria nacional a se desenvolver; quando este desenvolvimento
atingiu o patamar desejado, procedeu-se a operação inversa, o imposto
de importação foi reduzido de modo a estimular a entrada de veículos
estrangeiros no mercado nacional, o que promoveu a concorrência e fez
com que os preços dos veículos nacionais fossem reduzidos.
3. Intervencionismo por amputação: através da elevação de imposto
sobre rendas e heranças elevadas, objetiva-se amputar parte delas, com
o intuito de igualar o nível de vida dos indivíduos. Essa forma de
intervenção tem efeito direto e finalidade social, no entanto, não é
utilizada pelos países democráticos, nos quais não há o objetivo de
igualar por igualar os cidadãos, aplicada, em regra, nos países de ideal
socialista.
4. Intervencionismo por redistribuição: o Estado além de retirar parte
das riquezas dos contribuintes, promove a sua redistribuição por meio
de subvenções ou outra forma de auxílio às parcelas da sociedade com
baixa capacidade econômica.
NECESSIDADE PÚBLICA
A necessidade pública é uma necessidade humana caracterizada por um
interesse geral, coletivo em sua realização.
São conceitos de necessidade pública:
“Necessidade pública é a necessidade que tem um interesse geral em
determinado grupo social e é satisfeita pelo processo do serviço
público”3.
“ (…) necessidades públicas, necessidades que por sua natureza, só
encontram satisfação eficaz pela ação coordenada do grupo, quer seja
voluntária, quer seja coativa a participação dos indivíduos que o formam.
(…) A necessidade é pública quando, em determinado grupo social,
costuma ser satisfeita pelo processo do serviço público, isto é, quando o
Estado, ou outra pessoa de direito público, para satisfazê-la, institui ou
mantém um regime jurídico e econômico especial, propício à sua
obrigatoriedade, segurança, imparcialidade, regularidade ou
continuidade, a cargo de seus agentes ou por delegação a pessoas sob sua
supervisão. Necessidade pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita
pelo processo do serviço público. É a intervenção do Estado para provê-
la, segundo aquele regime jurídico, que lhe dá colorido inconfundível. A
necessidade torna-se pública por uma decisão dos órgãos políticos”4.
Em determinado grupo social, os legisladores escolhem quais bens são
imprescindíveis à vida da sociedade e determinam que a satisfação das
necessidades coletivas oriundas desses bens, seja realizada pelo Estado, por
meio do processo do serviço público. Daí a afirmação de que toda
necessidade pública é coletiva, mas nem toda coletiva é necessariamente
pública, pois somente será pública a necessidade coletiva, que em
determinado grupo social, em determinada época o Poder Legislativo
afirmar ser direito do cidadão tê-la satisfeita, e em contrapartida, dever do
Estado satisfazê-la. Portanto,só será pública a necessidade coletiva que o
Estado está obrigado a satisfazer, sendo que essa satisfação se dá pelo
processo do serviço público.
E o que é serviço público?
“Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas
fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em
favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo”5.
“Serviço público é toda atividade material que a lei atribui ao Estado para
que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico
total ou parcialmente público”6.
Desta forma, o Estado satisfaz as necessidades públicas por meio da
prestação de serviços públicos: a necessidade pública saúde é satisfeita pela
prestação do serviço público saúde (hospitais, internamentos, medicação,
campanhas preventivas), a necessidade pública segurança é satisfeita pela
prestação do serviço público segurança (policiais militares, Forças
Armadas), a necessidade pública educação é satisfeita pelo serviço público
educação (escolas, material didático, merenda, etc).
Interessa-nos duas formas de serviço público, duas classificações são
importantes porque influem diretamente na tributação. São elas:
Serviço público  ‘uti universi’: são aqueles serviços públicos prestados à
coletividade, mas usufruídos apenas indiretamente pelos indivíduos, os
usuários não são identificáveis. Ex.: serviço de defesa do país contra
inimigo externo, serviço de pesquisa científica, serviços administrativos
realizados internamente pela Administração Pública, iluminação pública,
saneamento.
Serviço público  ‘uti singuli’: são aqueles que têm por finalidade a
satisfação individual e direta das necessidades dos cidadãos, são serviços
públicos específicos e divisíveis cujos usuários são identificados. Ex.:
energia elétrica, gás, transporte coletivo, coleta do lixo.
Esta classificação é importante para o Direito Tributário porque os serviços
públicos uti universi só podem ter suas despesas sanadas com a receita dos
impostos e das contribuições, já os serviços uti singuli são remunerados
através da cobrança do tributo taxa.
 

DESPESA PÚBLICA
O Estado na realização da atividade financeira, tem como objetivo obter
dinheiro para aplicá-lo na realização de seus fins, estes obrigatoriamente
tem que ser realizados. Portanto, ele sempre procura adequar, ajustar a sua
receita à sua política, desta forma, a despesa sempre precede a receita. Isto
porque o Estado tem primeiro a preocupação de conhecer as necessidades
públicas que deve realizar, depois disso cuida de adequar sua política
financeira para que arrecade o suficiente. Na atividade pública vale o
jargão “a necessidade faz a despesa”.
A despesa pública pode ser conceituada sob dois pontos de vista distintos, o
orçamentário e o científico.
Do ponto de vista orçamentário despesa pública “é a aplicação de certa
quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público
competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de um
fim a cargo do governo”7. Sob o ponto de vista exclusivamente
científico “a despesa pública é a soma de gastos realizados pelo Estado
para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos”8.
EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
Atualmente a regra é a execução das despesas do Estado em espécie, em
dinheiro, existindo excepcionalmente serviços gratuitos, nos quais o Estado
apenas requisita o trabalho particular, ex.: serviço de mesário nas eleições,
jurados do Tribunal do Júri.
CAUSAS DE AUMENTO DA DESPESA PÚBLICA
Causas Aparentes:
 variações no valor da moeda em decorrência da inflação;
 evolução das regras de contabilidade pública;
 anexação de territórios feitas pelo Estado;
 aumento da população do Estado.
Causas Reais:
 incremento da capacidade econômica do homem contemporâneo;
 melhoria do nível político, moral e cultural da humanidade;
 guerra total das gerações contemporâneas;
 vícios e erros dos governantes;
 corrupção.
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
Existem diversas classificações de despesa pública, nenhuma delas melhor
ou pior que a outra, bem como nenhuma delas certa ou errada,
simplesmente em cada uma o critério de análise muda. Essa variação não
importa, pois o mérito de todas é facilitar o estudo e a compreensão do
tema.
Classificações da doutrina
 Segundo o autor Héctor Villegas, a despesa pública pode ser
classificada de acordo com os seguintes critérios:
Critério Administrativo: depende da organização de cada país (daí a
crítica a este critério de classificação: falta de generalidade), a despesa
pública é classificada de acordo com os vários ramos da atividade do
Estado, como despesas realizadas pelos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, despesa realizadas pelas autarquias, despesas realizadas
pelas fundações públicas, etc.
 Critério Econômico:
a) despesas de funcionamento ou operacionais e despesas de
investimento;
b) despesas de serviços e despesas de transferência;
c) despesas produtivas e despesas improdutivas.
 

 Segundo Luiz Emygdio F. Da Rosa Júnior, a despesa pública pode

ser classificada de acordo com os seguintes aspectos:
Quanto à forma:
a) despesa em espécie: aquela executada, paga em dinheiro, hoje é a
regra, não obstante existirem serviços ainda não remunerados pelo
Estado (mesários das eleições, jurados do Tribunal do Júri);
b) despesas em natureza: aquela que não é executada em dinheiro,
atualmente é uma exceção, no Brasil podemos citar como exemplo o
caso de indenização pela desapropriação de imóvel rural mediante,
títulos da dívida pública com cláusula de correção monetária (CF, art.
184).
Quanto ao aspecto econômico:
a) despesa real ou de serviço: aquela realizada pelo Estado quando
utiliza bens ou serviços dos particulares na satisfação de necessidades
públicas, o Estado paga uma quantia em dinheiro em troca recebe ou um
serviço ou um bem, essa forma de despesa corresponde à vida dos
serviços públicos, à atividade das administrações. Ex.: despesa com o
funcionalismo público;
b) despesa de transferência: aquela realizada pelo Estado sem que este
receba diretamente qualquer contraprestação a seu favor, tem finalidade
exclusivamente redistributiva. Ex.: despesa com programas sociais
como o bolsa-escola, bolsa família.
Quanto ao ambiente:
a) despesa interna: efetivada para atender às necessidades de ordem
interna do país, realizada em moeda nacional, executada dentro do
território nacional;
b) despesa externa: efetivada fora do país, realizada em moeda
estrangeira, tem como finalidade liquidar dívidas externas.
Quanto à duração:
a) despesa ordinária: é uma despesa permanente, tem a finalidade de
atender às necessidades públicas estáveis que são periodicamente
previstas no orçamento, constituem uma rotina na Administração
Pública. Ex.: despesas com a saúde e a educação; despesas com o
pagamento dos funcionários públicos;
b) despesa extraordinária: satisfaz necessidades públicas acidentais,
que surgem de fatos imprevisíveis, é uma despesa que exige uma
execução urgente. São despesas que não apresentam regularidade,
justamente porque surgem de acontecimentos imprevisíveis (calamidade
pública, por exemplo). A característica da imprevisibilidade acarreta a
não previsão desta forma de despesa no orçamento, bem como a
necessidade de execução urgente, faz com que seja dispensada a
autorização do Poder Legislativo, podendo ser autorizadas por meio de
Medidas Provisórias. Ex.: após uma enchente que tem como
conseqüência milhares de famílias desabrigadas, despesa realizada com
a reconstrução das casas;
c) despesa especial: visa atender necessidades públicas novas, que
surgem no decorrer no exercício financeiro, porém essas necessidades
não de execução urgente. Deve ser autorizada em lei, esta será posterior
ao orçamento (pois a necessidade pública surgiu no decorrer do
exercício financeiro, portanto a lei do orçamento já foi publicada), mas
obrigatoriamente anterior à execução da própria despesa.
Quanto à importância:
a) despesa necessária: tem que ser realizada, é intransferível pois visa
satisfazer uma necessidade pública essencial, premente. Ex.: despesas
com a Educação;
b) despesa útil: sua realização não visa satisfazer uma necessidade
imprescindível à coletividade, é efetivada pelo Estado para produzir
uma utilidade à comunidade. Ex.: construção de um parque com
brinquedos para o lazer das crianças.
Quanto aos efeitos econômicos:
a) despesa produtiva: aquela despesa que além de satisfazer
necessidades públicas, enriquece o patrimônio do Estado ou aumenta a
capacidade econômica do contribuinte. Ex.: construção de um porto
pelo Estado; criação de auxílio assistencial (vale gás, bolsa-escola);
b) despesa improdutiva: não enriquece o Estado, nem gera benefício
econômico em favor dos contribuintes. Ex.: despesa com segurança
nacional.
Quanto à mobilidade:
a) despesa fixa: aquela que consta no orçamento e é obrigatória pela
Constituição Federal, não pode deixar de ser efetivada pelo Estado. Ex.:
despesas com a Saúde;
b) despesa variável: não é obrigatória pela Constituição Federal, é
limitada pois o Poder Executivo tem que respeitar o seu limite, o Estado
tem a faculdade de realizá-la ou não, dependendo de seus critérios
administrativos de oportunidade e conveniência, sua execução depende
da política aplicada por cada governo. Ex.: auxílio pecuniário a
instituições de caridade, quando esporádicos.
Quanto à competência:
a) despesa federal: aquelas realizadas pela União, consignadas em seu
orçamento;
 b) despesa estadual: aquelas dos Estados-membros, consignadas em
seus orçamentos;
c) despesa municipal: são as despesas do Município, consignadas em
seu orçamento.
Quanto ao fim:
a) despesa de governo: destinada à produção e à manutenção do serviço
público e ao funcionamento da máquina estatal como um todo, bem
como à aplicação da política geral do governo. Ex.: despesa com
funcionários públicos, despesa com a construção de obras públicas,
despesa com subvenções sociais, etc;
b) despesa de exercício: aquela destinada à obtenção e utilização da
receita e à administração financeira. Ex.: despesa com a arrecadação e
fiscalização das receitas tributárias, fiscalização da aplicação e
pagamento de multas não fiscais (ambientais e de trânsito, por
exemplo).
Classificação legal
 A Lei nº 4.320/1964 (esta lei estatui normas de direito financeiro
para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal) classifica a despesa
pública segundo diversas categorias econômicas:
Despesas correntes: são aquelas que não enriquecem o patrimônio
público, são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do
Estado, são verdadeiras despesas operacionais e do ponto de vista do
Estado são economicamente improdutivas. Podem ser:
a) despesas de custeio: aquelas realizadas com o objetivo de assegurar o
funcionamento dos serviços públicos, o Estado recebe, em
contraprestação, bens ou serviços dos particulares. Ex.: despesa com
pessoal civil e militar;
 b) despesas de transferências correntes: limitam-se a criar rendimentos
para os particulares, sem qualquer contraprestação direta em bens ou em
serviços em favor do Estado. Ex.: despesa com inativos, despesa com
subvenções sociais.
Despesas de capital: são aquelas que determinam uma modificação no
patrimônio público, operam um crescimento, são portanto, do ponto de
vista do Estado economicamente produtivas. Podem ser:
a) despesas de investimentos: não revelam fins reprodutivos do dinheiro,
mas enriquecem o patrimônio público. Ex.: construção de uma obra
pública (rodovia, porto, escola, hospital, etc.);
b) despesas de inversões financeiras: correspondem à aplicações feitas
pelo Estado, que são suscetíveis de lhe produzir rendas, neste caso o
dinheiro do Estado se reproduz. ex.: concessão pelo Estado de um
empréstimo, a aquisição de títulos representativos de capital de
empresas em funcionamento.
c) despesas de transferência de capital: correspondem a dotações para
investimentos ou inversões financeiras a serem realizadas por outras
pessoas jurídicas de direito público ou privado.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Em relação à despesa pública o princípio da legalidade é aplicado da
seguinte forma:
 as despesas ordinárias e especiais devem obrigatoriamente ser
autorizadas em lei pelo Poder Legislativo;
 as despesas extraordinárias, por derivarem de fatos imprevisíveis e
visarem a satisfação de necessidades públicas urgentes, podem ser
autorizadas por Medidas Provisórias (Poder Executivo), ficando a
autoridade pública que as executar, pessoalmente responsável pela
existência dos requisitos da imprevisibilidade e da urgência. Desta
 forma, pode-se afirmar que as despesas extraordinárias são uma exceção
ao princípio da legalidade.
  

BIBLIOGRAFIA
1. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed.
rev. e atual. por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro. Forense, 2002.
 

2. ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. Manual de Direito Financeiro e

Tributário. 18ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
 

3. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito

Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
 

4. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed. São

Paulo: Atlas, 2002.