A experiência europeia e o Mercosul

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3
A EXPERIÊNCIA EUROPEIA DE INTEGRAÇÃO

E O POTENCIAL DE INTEGRAÇÃO
DO MERCOSUL
ANDRES MALAMUD * e PHILIPPE C. SCHMITTER **
Introdução
A experiência em curso na Europa para integrar pacífica e voluntariamente nações

anteriormente soberanas em uma única organização transnacional, a União Européia
(UE), é até hoje a tentativa mais significativa e transcendente feita em termos de
regionalismo. É, portanto, aquele que mais pode fornecer lições para as regiões do
mundo que estão iniciando este processo complexo sem precedentes.
Costuma-se dizer que o Mercado Comum do Sul (Mercosul) é, depois da UE, o
projeto de integração regional que mais se desenvolveu. Formalmente, o Mercosul é
uma união aduaneira que aspira a se tornar um mercado comum, embora expresse o
compromisso de também promover uma eventual integração política. Porém,
ultimamente as palavras tenderam a se distanciar dos fatos, no que tem sido
denominado um caso de “dissonância cognitiva” (Malamud, 2005b). Uma das razões para
este fenómeno é a compreensão insuficiente da experiência de integração europeia.
Neste artigo iremos proceder, em primeiro lugar, à análise das teorias de

integração propostas para explicar a integração europeia e que podem ser úteis para
compreender este processo em outras partes do mundo. Em segundo lugar,
apresentaremos uma série de lições que podem ser extraídas de tal experiência.
Terceiro, faremos uma breve apresentação dos quinze anos de vida do Mercosul. Em
quarto lugar, refletiremos - criticamente - sobre a possível aplicação das teorias e lições
derivadas da UE. Por fim, delinearemos algumas propostas modestas que podem
contribuir para a integração do Mercosul - e além.
P ARTE I. Teorias a serem examinadas 1

Só existe um instrumento que pode nos ajudar a transferir o conhecimento e as
lições derivadas de uma experiência de integração regional para outra: a teoria.
* CIES-ISCTE, Lisboa. Endereço de email: < andres.malamud@iue.it >.

* * Instituto Universitário Europeu, Florença. Endereço de email: < philippe.schmitter@iue.it >.
1 Esta parte contém trechos retirados de Schmitter (2004).
4 ANDRES MALAMUD E PHILIPPE C. SCHMITTER
Só se compreendermos os conceitos gerais, as hipóteses verificadas e os processos

observados durante a experiência europeia poderemos compreender melhor as
condições de sucesso do Mercosul. E, no entanto, dadas as diferenças substanciais nas
normas culturais, experiências históricas, estruturas sociais, localização geoestratégica e
regimes políticos, existem muitos motivos para ser prudente em tal transferência.
Infelizmente, não existe uma teoria predominante sobre por que e como a
integração funcionou na Europa. É surpreendente que um processo estudado em seus
detalhes mais concretos continue a gerar tantas controvérsias abstratas. Em relação aos
fatos, ou mesmo às motivações dos atores, existem relativamente poucas discrepâncias,
mas ainda não temos nenhuma teoria capaz de explicar adequadamente a dinâmica (e
mesmo a estática) de um processo tão complexo de mudança na relação. nações
anteriormente soberanas, por um lado, e economias, sociedades e sistemas políticos
cada vez mais interdependentes, por outro.
A teoria, ou melhor, a abordagem que mais nos valeremos na Parte II para
formular os ensinamentos que esse processo oferece ao Mercosul é o chamado
“neofuncionalismo”. Sua ênfase é colocada no papel de atores não estatais -
especialmente a “Secretaria” da organização regional e as associações de interesses e
movimentos sociais criados na região. No entanto, os países membros continuam a ser
atores centrais neste processo. Foram eles que definiram os termos do acordo inicial,
embora não determinassem exclusivamente a direção e a magnitude da mudança
subsequente. Em vez disso, as autoridades regionais, juntamente com um conjunto
mutante de interesses e paixões auto-organizadas, têm procurado capitalizar sobre os
inevitáveis 'efeitos colaterais' ( Transborde) e “consequências não intencionais” que
ocorrem quando os países concordam em atribuir uma certa responsabilidade
supranacional a uma entidade para cumprir uma tarefa limitada, e então descobrem que
o cumprimento dessa função tem efeitos externos sobre outras atividades nesses
mesmos países. Segundo esta teoria, a integração regional é um processo
inerentemente esporádico e conflituoso, no qual, em condições democráticas e de
representação pluralista, os governos nacionais se encontram cada vez mais enredados
nos assuntos regionais e acabam por resolver os seus conflitos conferindo mais
autoridade e maiores poderes aos organizações regionais que eles próprios criaram. No
longo prazo, os cidadãos desses países começam a colocar cada vez mais expectativas na
região, dois.
Para quem estuda a Comunidade Econômica Européia (CEE) / Comunidade Européia (CE) / União
Européia (UE), o neofuncionalismo não é incontestável em termos de sua capacidade de explicar Publicação
antiga ou para entender ex ante o tortuoso caminho percorrido pela Europa para a sua integração. Na
verdade, tem sido a teoria mais frequentemente mal compreendida, caricaturada, ridicularizada e rejeitada.
Entre os cientistas políticos norte-americanos, na medida em que há uma teoria predominante, é o que eles
chamam de “intergovernamentalismo”, provavelmente porque a maioria dos americanos que analisaram a
UE a abordou a partir da perspectiva do
dois Em pelo menos duas ocasiões, Haas (1971, 1975) negou sua própria criação. Mais recentemente,
Schmitter procurou revivê-lo no artigo citado acima.
A EXPERIÊNCIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA E AS POSSIBILIDADES DO MERCOSUL 5
das relações internacionais, onde a ortodoxia e o neo-realismo reinantes são

transferidos quase sem modificação para o jargão e as premissas do
intergovernamentalismo. Dessa perspectiva, a mensagem é simples: o poder é
importante, e o poder do Estado, juntamente com os interesses nacionais, é de
importância absoluta. O curso e o ritmo da integração regional serão determinados pela
interação das nações soberanas, que controlam não apenas o início do processo, mas
também todas as suas etapas subsequentes. O avanço, a regressão ou a estagnação do
processo dependerá de cálculos sobre o interesse nacional e do poder relativo que pode
ser exercido diante de uma determinada questão. Este processo não foi concebido para
transformar a natureza de seus países membros; além disso, sua finalidade é
fortalecê-los, não enfraquecê-los (Hoffmann, 1966; Moravcsik, 1998).
Os europeus, por outro lado, tendem a estudar a UE com mais frequência do ponto
de vista da política comparada, e isso ajuda a explicar por que optaram por outras
teorias - mesmo que não concordem sobre qual é a mais adequada. Por exemplo, após a
Segunda Guerra Mundial, a abordagem adotada foi a do federalismo (Burgess, 1989),
extraído em grande parte da experiência norte-americana. Durantemucho tiempo fue
considerado un enfoquemar- ginal, un elemento de ilusión ideológica, hasta que fue
revivido cuando la UE convo- có la Convención sobre el Futuro de las Instituciones
Europeas y redactó el llamado TratadoConstitucional, posteriormente frenado por los
referendos populares de Francia y los Países Baixos. Uma quarta abordagem “geral” que
é atualmente amplamente aceita na Europa enfatiza a natureza regulatória das políticas
da UE. Curiosamente, é amplamente inspirado nos Estados Unidos, ao invés, na prática
dos Estados Unidos de estabelecer “órgãos reguladores independentes”, embora projete
suas idéias e observações para o nível supranacional. Tem em comum com o
neofuncionalismo a atenção às micro e meso trocas entre atores subnacionais, evitando
a ênfase exclusiva do intergovernamentalismo nos tratados ou do federalismo nas
constituições, mas nega qualquer possibilidade de transformação. A regulação
supranacional é vista como um imperativo tecnocrático gerado por economias e
sociedades altamente interdependentes,
No entanto, como mostra a Figura 1, quando se trata de explicar a integração

regional e extrair dela lições gerais, há vários outros candidatos. Especialmente porque a
UE foi relançada em meados da década de 1980 com o Ato Único Europeu 3, tornou-se
mais uma vez o foco de vivas especulações teóricas. Não passa um ano sem que alguém
proponha uma nova teoria e, o que é mais surpreendente, consiga convencer algum
grupo de estudiosos a publicar um volume coletivo elogiando suas virtudes. Nos últimos
anos - e eles encontraram algum lugar no esquema da Figura 1 - ocorreram a “análise
dos regimes internacionais”, a “abordagem regulatória”, o “intergovernamentalismo
liberal”, a “análise das redes de políticas públicas”. " , A "tese da fusão", "governança ( governança)
multinível ”,“ institucionalismo ”,“ racionalismo ”,“ construtivismo ”,“ refletivismo ”e“
pós-modernismo ”.
3O Ato Único Europeu, assinado em Luxemburgo e em Haia, entrou em vigor em 1o de julho de 1987. Ele introduziu
as adaptações necessárias para completar o mercado único.
FIGURA 1
Neo-neo-funcionalismo
"ÓTIMOS EVENTOS" "PROCESSOS GRADUAIS"

R REGULAMENTO-
REALISMO
E NISMO
P INTERGOVERNO- TESE DE FUSÃO

R Mentalismo
OU R ANÁLISE DA REDE DE
D PARAINTERGOVERNO- POLÍTICAS PÚBLICAS C
LIBERAL LISM
OU C OU
C INSTITUCIONALISMO N OU
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T OU HISTÓRICO S N
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JURÍDICO SOCIOLÓGICO eu
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S POLÍTICO
F M
OU CONSTITUCIONALIZAÇÃO NEO-NEOFUNCTIONALISM OU
R
M FEDERALISMO NEO-FUNCIONALISMO
PARA GRADUAL
D FEDERA-
OU LISMO
TRANSACTIONALISM
FUNCIONALISMO
R
EPISTEMOLOGIA
Essas disputas sobre conceitos e premissas não são puramente acadêmicas. Como
veremos, ensinamentos muito diferentes podem ser extraídos dessas teorias ou
abordagens em outras regiões do mundo. Uma das principais tarefas de qualquer
pesquisador que avalia as perspectivas de integração do Mercosul é selecionar a teoria
ou teorias da Figura 1 que sejam mais adequadas às condições peculiares de sua
“região” embrionária.
Todas essas teorias sobre integração regional podem ser localizadas dentro de um
espaço bidimensional formado pelas seguintes variáveis:
1. Ontologia: A teoria pressupõe um processo que irá reproduzir as características

a existência de seus países membros e o sistema interestadual de que fazem parte,
ou pressupõe um processo que transforme a natureza desses atores nacionais
soberanos e suas relações recíprocas; o bem
2. Epistemologia: As evidências coletadas para controlar esses processos focam
Principalmente em eventos políticos espetaculares ou em prosaicos intercâmbios
socioeconômicos e culturais.
Na Figura 1, o espaço a que nos referimos foi preenchido por diferentes “ismos” da
vida real, aplicados em diferentes momentos e com diferentes perspectivas disciplinares
para explicar a dinâmica (e estática) da UE. É lógico encontrarmos o funcionalismo e suas
neo e neo-neoversões no canto inferior direito. Sua ontologia é transformadora, na
medida em que presume que tanto os atores quanto “o jogo que eles jogam” mudarão
significativamente no decorrer do processo de integração; sua epistemologia deriva da
observação de trocas normais, graduais e (em geral) pouco perceptíveis entre uma
ampla gama de atores. Seu antagonista histórico, o realismo, com suas versões
intergovernamentais puras e intergovernamentais liberais, está no setor diametralmente
oposto, já que tem como premissas básicas que os atores dominantes continuem sendo
nações soberanas que perseguem seus próprios interesses e controlam a taxa de
variação e os resultados obtidos por meio de revisões periódicas das obrigações
recíprocas estabelecidas nos tratados. O federalismo é outra opção transformadora, mas
também depende de “episódios” em que uma multidão de atores (não apenas seus
respectivos governos) concorda em adotar um novo esquema constitucional. No setor
diametralmente oposto está o que poderíamos chamar de “regulacionismo”. Isso
compartilha com o intergovernamentalismo o pressuposto da continuidade básica dos
atores, apenas que é ligeiramente deslocado para cima pelo nível em que ocorre a
regulação. No entanto, nele os estados permanecem inalterados, e imutáveis são
também suas motivações e a influência predominante que exercem no processo. Do
ponto de vista empírico, a abordagem do regulacionismo difere na medida em que,
como o funcionalismo, coloca uma ênfase quase exclusiva nas trocas socioeconômicas e
na gestão “normal” de suas consequências.
No centro da Figura 1 encontramos um enorme espaço ocupado por algo amorfo, o “institucionalismo”. A maioria das
contribuições teóricas recentes sobre a integração europeia, e a integração regional em geral, proclamam com orgulho que são
institucionalistas ... e imediatamente se apressam em alertar o leitor de que existem muitas variantes dele. De acordo com Schmitter
(2004), existem seis: 1) um institucionalismo “racional”, que se sobrepõe amplamente ao intergovernamentalismo liberal devido à sua
insistência em atores unitários, cálculos marginalistas e compromissos credíveis; 2) uma “legal”, que evidencia a gradual interferência
federalista nas decisões e nos antecedentes jurídicos; 3) um “histórico”, que enfatiza a estabilidade das identidades e o fato de as
instituições dependerem de sua trajetória anterior, mas não é insensível a processos de mudança menos invasivos; 4) um “epistêmico”,
centrado nas comunidades normativas e profissionais que se agrupam em torno de determinados problemas ou debates e influenciam a
elaboração e implementação de regulamentos; 5) uma “política”, que coloca como possível fonte de transformação a rede interpessoal
dos políticos mais proeminentes e a relativa autonomia que possuem em relação aos seus seguidores; e, por fim, 6) um “sociológico”, que
em parte coincide com o neo-neofuncionalismo devido à sua ênfase na formação de uma classe transnacional, nas associações setoriais
e profissionais e nas questões geradas pelos movimentos sociais globais e regionais . centrado em torno das comunidades normativas e
profissionais que se agrupam em torno de questões ou debates específicos e influenciam o desenvolvimento e implementação de
regulamentos; 5) uma “política”, que coloca como possível fonte de transformação a rede interpessoal dos políticos mais proeminentes e
a relativa autonomia que possuem em relação aos seus seguidores; e, por fim, 6) um “sociológico”, que coincide em parte com o
neo-neofuncionalismo devido à sua ênfase na formação de uma classe transnacional, nas associações setoriais e profissionais e nas
questões geradas pelos movimentos sociais globais e regionais . centrado nas comunidades normativas e profissionais que se agrupam
em torno de questões ou debates específicos e influenciam o desenvolvimento e a implementação de regulamentos; 5) uma “política”,
que coloca como possível fonte de transformação a rede interpessoal dos políticos mais proeminentes e a relativa autonomia que
possuem em relação aos seus seguidores; e, finalmente, 6) um “sociológico”, que em parte coincide com o neo-neofuncionalismo devido à sua ênfase na formação
Pode-se argumentar se alguma ou todas essas abordagens merecem o prestigioso

título de "teoria". O institucionalismo, como tal, quase não tem conteúdo
mínimo (a frase "instituições importam" parece resumi-lo e esgotá-lo), mas alguns de

seus subtipos têm pelo menos o direito de ser rotulados como "abordagens".
Bem no centro desse espaço amorfo na Figura 1, chamado de "institucionalismo",
aparece a "governança multinível" ( Governança multinível, MLG). Pode ser definido como
um acordo que visa a vinculação de decisões, em que participam uma multiplicidade de
atores públicos e privados politicamente independentes (embora interdependentes em
outros aspectos), em diferentes níveis de jurisdição territorial e em um processo mais ou
menos contínuo de negociações deliberações e implementação. Além disso, neste
acordo não é atribuída a ninguém competência exclusiva em questões de ordem pública,
nem é estabelecida uma hierarquia estável de autoridade entre esses diferentes níveis.
É oportuno apontar os “níveis policêntricos” e “múltiplos” da UE para incluir,

juntamente com a dimensão territorial, o funcional. A "governança policêntrica" ( Governança
policêntrica, PCG) Pode ser definido como um acordo para adotar decisões vinculativas
sobre uma multiplicidade de atores, que delega sua autoridade sobre as tarefas
funcionais a um conjunto de organismos dispersos e relativamente autônomos e não
controlados ( de jure ou de fato) por uma única instituição coletiva.
O MLG tornou-se o rótulo mais aceitável e onipresente que pode ser atribuído à UE
contemporânea. Até mesmo seus próprios políticos o usam! Provavelmente, sua
popularidade entre os teóricos pode ser atribuída à sua neutralidade descritiva e,
conseqüentemente, sua compatibilidade presumida com virtualmente qualquer uma das
teorias institucionalistas e até mesmo com várias de suas predecessoras mais radicais.
Para os políticos, a frase tem a vantagem ímpar de evitar o polêmico termo "estado"
(especialmente na expressão "estado supranacional") e, conseqüentemente, soa muito
menos ameaçadora e nefasta. Por exemplo, o surgimento, no processo de integração
europeia, do MLG mais o PCG ele é explicado em parte pelo apelo a quase qualquer uma
das teorias na Figura 1.
P ARTE II. Lições que podem ser - sabiamente - transferidas
As lições traçadas foram extraídas, fundamentalmente, mas não exclusivamente,

de uma leitura neofuncionalista do sinuoso percurso seguido pela integração europeia.
Acreditamos que esta abordagem proporciona a melhor compreensão de seus
processos de longo prazo, com uma ressalva importante: o início da integração regional
requer claramente um acordo explícito entre os estados. É inegável que as instituições e
a competência que conferem a tal convênio terão, inicialmente, efeitos permanentes em
sua trajetória posterior. Além disso, é possível que os países signatários do referido
tratado fundador tenham a expectativa de que este proteja e até mesmo fortaleça sua
soberania, sem transformá-la. O que acontece a seguir, uma vez que o processo de
integração foi iniciado e começou a produzir as consequências desejadas e indesejadas,
1 A integração regional é um processo, não um produto. Uma vez iniciada, a

integração pacífica e voluntária de nações soberanas pode prosseguir em uma infinidade
de direções e gerar efeitos secundários e terciários não imaginados por
quem o colocou em marcha. Justamente por ser um evento raro, ninguém pode prever
até onde irá ou quais serão seus resultados. Por outro lado, quando os Estados-nação se
comprometem a formar uma “região”, é muito provável que suas motivações mudem ao
longo do caminho. Talvez no início sejam movidos por razões de segurança e
geoestratégicas (foi o que aconteceu com a Europa Ocidental), mas depois encontrarão
outras aplicações para sua “operação conjunta”; por exemplo, que busquem a
prosperidade econômica ou, mais recentemente, a unidade de suas ações políticas –o
elemento mais conflituoso–. Não há garantia de que o esforço inicial será bem-sucedido
(na verdade, a maioria das tentativas de integração regional falhou). Transborde) como
“efeitos reversíveis” ( spill-back), para usar o jargão do neofuncionalismo. No entanto, sob
certas condições (que a Europa Ocidental parece ter atendido), os atores são mais
propensos a resolver conflitos de interesse decorrentes do processo de integração,
expandindo as funções e aumentando os poderes de suas instituições supranacionais
comuns. Este é, em essência, o cerne da abordagem neofuncionalista.
dois. A integração regional tem que começar em algum lugar, e é melhor, nas
circunstâncias contemporâneas, fazê-lo em uma área funcional de visibilidade política
relativamente baixa, que pode ser administrada separadamente e gerar benefícios
significativos para todos os participantes. Depois de experimentar, sem sucesso, uma
rota "direta" para a integração, por meio de instituições políticas e militares comuns, os
europeus tentaram uma segunda abordagem indireta, e isso (bom ou ruim) funcionou.
Hoje, o ponto de partida provavelmente será outra coisa - os europeus começaram com
carvão e aço, mas hoje essa combinação nem é concebível. A estratégia a seguir foi bem
capturada na frase concisa do JeanMonnet: “ Petits Pas, Grands Effets ", Que pode ser
traduzido como" Dê pequenos passos que causam grandes efeitos. " O importante é
definir uma tarefa específica que possa ser tratada com poucas controvérsias iniciais,
mas suficientemente vinculada a outras áreas de possível cooperação conjunta para
gerar efeitos secundários nestas. O jogo é que os conflitos levantados ao tentar cumprir
essa tarefa inicial sejam resolvidos de forma positiva. No caso da UE, a integração
setorial foi seguida pela liberalização comercial e pela Política Agrícola Comum (PAC), e
só posteriormente pela integração monetária. Em outras partes do mundo a sequência
pode ser diferente, mas o importante é começar de algo que requeira cooperação para
resolver problemas específicos de forma positiva. É improvável que a liberalização do
comércio produza, Quatro.
3 A integração regional é impulsionada pela convergência de interesses, não pela

criação de uma identidade. Regiões internacionais são criações artificiais. Você não
precisa descobri-los, você precisa produzi-los. Alguns grupos de nações com
4 Schmitter (1970a, p. 243) definiu esta "hipótese de efeitos indiretos" ( efeitos colaterais) da seguinte forma:
“As tensões do ambiente global e / ou as contradições geradas pelo desempenho (da organização) dão origem a
resultados imprevistos na busca dos objetivos acordados. É provável que essas frustrações e / ou insatisfações
promovam a busca de meios alternativos para atingir os mesmos objetivos, ou seja, induzam a uma revisão das
respectivas estratégias, ampliando a jurisdição dos órgãos regionais ”.
Muito em comum em termos de idioma, religião, cultura e experiência histórica, foram os menos bem-sucedidos em
termos de criação e desenvolvimento de organizações de integração regional; Podemos citar como exemplos o
Oriente Médio e Norte da África, os países da África Ocidental e Oriental, e os da América Central e do Sul.
Ironicamente, foi a Europa, com a sua multiplicidade de línguas, as suas culturas nacionais profundamente
enraizadas e a sua trágica experiência de confrontos armados, que foi mais longe - embora se deva referir que o seu
processo de integração regional se tornou muito polémico, e ninguém ainda sabe onde, quando e com quem vai
terminar. Se a UE mostrou uma coisa, é que pode ser criada uma "Europa sem europeus". Aqueles que anteciparam
que o esforço conjunto para resolver problemas concretos, O aumento da interdependência econômica ou a
facilitação da comunicação social além das fronteiras nacionais diminuiria as identidades nacionais e causaria uma
transferência de lealdades para o nível regional. Aliás, a notoriedade de certas identidades nacionais diminuiu
(exceto quando se trata de jogos de futebol) e os europeus parecem ter se acostumado com suas múltiplas
identidades concêntricas, que descem ao nível subnacional e ascendem ao nível supranacional . Também é verdade
que estilos de vida, modos de comportamento social e normas que governam a atividade política tendem a
convergir dentro da Europa. Pode-se debater se isso foi fruto do processo de integração ou de uma maior difusão
global, que tem os Estados Unidos como eixo. Aqueles que anteciparam um deslocamento de lealdades no nível
supranacional, como Ernst Haas, podem ter ficado desapontados; aqueles que apenas anteciparam uma mudança
de atenção para a UE ficarão satisfeitos, pois a integração cria um foco de interesse duradouro e significativo.
Ninguém sabe ao certo se o regionalismo irá transcender as identidades nacionais, quando e como; Entretanto, o
importante é que os europeus de hoje saibam, compreendam e aceitem que muitos dos seus interesses só podem
ser defendidos através de processos que vão além das fronteiras nacionais. uma vez que a integração cria um foco
de interesse duradouro e significativo. Ninguém sabe ao certo se o regionalismo irá transcender as identidades
nacionais, quando e como; Entretanto, o importante é que os europeus de hoje saibam, compreendam e aceitem
que muitos dos seus interesses só podem ser defendidos através de processos que vão além das fronteiras
nacionais. uma vez que a integração cria um foco de interesse duradouro e significativo. Ninguém sabe ao certo se
o regionalismo irá transcender as identidades nacionais, quando e como; Entretanto, o importante é que os
europeus de hoje saibam, compreendam e aceitem que muitos dos seus interesses só podem ser defendidos
através de processos que vão além das fronteiras nacionais.
Quatro. A integração regional pode ser pacífica e voluntária, mas não é linear nem
livre de conflitos. A estratégia neofuncionalista (conhecida no jargão europeu como “o
método Monnet”) implica focar tanto quanto possível em questões menos visíveis e
menos polêmicas que podem ser separadas da atividade política normal, ou seja, dos
partidos políticos. Sempre que surgem conflitos de interesse, eles são desmembrados e
reagrupados em “pacotes de negócios”, que prometem benefícios para todos e
compensam os potenciais perdedores com benefícios colaterais em outras áreas.
Independentemente das regras formais, todos os esforços são feitos para chegar a um
consenso, mesmo agora que a votação por maioria qualificada se aplica a um número
cada vez maior de questões. Se uma solução não for possível, simplesmente o aspecto
de tomada de decisão do processo de integração hibernará indefinidamente. Nesse
ínterim, o aumento do intercâmbio continuará a produzir seus efeitos desejados e
indesejados e, por fim, os participantes retornarão à mesa de negociações. O mais
notório desse processo foi a negociação periódica de novos tratados; mas, por mais
importante que seja, é apenas a manifestação superficial de um processo muito mais
amplo, que tem promovido o intercâmbio entre indivíduos, empresas e associações
virtualmente em
A EXPERIÊNCIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA E AS POSSIBILIDADES DO MERCOSUL onze
todos os domínios da vida social, económica e política, resultando na criação na Europa

de um grande número de entidades públicas e privadas. Agora, que essa estratégia
persiste, é problemático. A UE ficou sem áreas de baixa visibilidade para a coordenação
política e os problemas que enfrenta hoje (por exemplo, harmonização fiscal, requisitos
relativos à concessão de vistos e direito de asilo, política de segurança) podem suscitar
muitas controvérsias. A crescente dificuldade em ratificar os tratados já aprovados por
todos os países membros é um claro sinal de “politização” e da forma como tem
penetrado na atividade partidária.
5 A integração regional deve começar com um pequeno número de países

membros, e a partir daí anunciar que está aberta a outras adesões. Por outro lado, é
conveniente que o grupo inicial constitua uma “zona central”, para usar o termo de Karl
Deutsch; ou seja, esses países são contíguos no espaço e têm um alto grau de trocas
recíprocas. Se a zona funcional e os países membros forem bem escolhidos, isso
resultará em um maior aumento das trocas entre eles e um tratamento discriminatório
dos que ficaram de fora. Enquanto esses países concordarem com a distribuição de
benefícios e não gerarem facções permanentes dentro deles (o que não é fácil), seu
relativo "sucesso" atrairá países vizinhos que inicialmente não aderiram à "região". O
procedimento de incorporação de novos membros impõe séria responsabilidade às
instituições, embora, por outro lado, seja um símbolo manifesto de que vale a pena
aderir à região. Particularmente decisivo é a capacidade de proteger o que já foi
adquirido, expandindo, e não diluindo o conjunto acumulado de obrigações mútuas,
como forma de satisfazer os interesses específicos dos novos membros. É importante
lembrar que essas regiões não são "pré-existentes" no sentido social, cultural ou
econômico, mas foram politicamente criadas a partir de uma "matéria-prima" existente.
6 A integração regional inevitavelmente envolve nações de tamanhos e poderes

muito diversos. Sendo um processo voluntário, os maiores e mais poderosos países
membros não podem impor sua vontade como fariam se fossem um sistema imperial.
Eles devem respeitar a presença de membros menores e mais fracos e seus direitos. Isso
implica, no mínimo, em adotar garantias firmes para sua continuidade, ou seja, que o
processo de integração não signifique que acabem “amalgamados” em entidades
maiores; Isso parece exigir que unidades menores sejam sistematicamente
representadas em excesso nas instituições regionais. Por outro lado, os países menores
têm um papel positivo a desempenhar no processo de integração, especialmente
quando podem atuar como “estados-tampão” entre os maiores. Não é por acaso que,
quando os países menores e menos desenvolvidos entram na UE,
7 Porém, a integração regional requer liderança, ou seja, a existência de atores

capazes de tomar iniciativas e dispostos a pagar um preço desproporcional por elas. A
experiência europeia sugere que este papel é melhor cumprido por um duopólio (França
e Alemanha) do que por uma única potência hegemônica (Alemanha) ou por
um triopólio (França, Alemanha e Grã-Bretanha). Além disso, apesar do respeito que o

neo-realismo e o intergovernamentalismo merecem, é fundamental que esses líderes
regionais concordem em não usar plenamente seu poder imediato, mas sim aplicá-lo a
uma estratégia de longo prazo que legitime a entidade como um todo. Felizmente para a
integração europeia, a potência hegemônica (Alemanha) acabava de sofrer uma derrota
catastrófica na guerra e inicialmente estava inclinada a aceitar um papel menor. A
França, que também foi uma grande potência no passado, teve mais dificuldade em
fazer isso, e sua tendência a priorizar seus interesses nacionais tem repetidamente
prejudicado a obtenção de consensos.
8 A integração regional requer uma Secretaria com poderes limitados, mas que
pode se tornar supranacional. Essa entidade não deve ser percebida como um
instrumento de um dos membros (hegemônicos), mas deve ter certo grau de controle
sobre a agenda do processo como um todo. A Comissão UE é composta por membros
selecionados através de um procedimento pouco claro, que decorre da nomeação pelos
estados membros, mas presume-se que, uma vez aprovados, devem fidelidade ao
processo de integração supranacional e, portanto, não devem seguir instruções do corpo
que os escolheu. Os dados existentes sugerem que, por mais deficiente que tenha sido o
procedimento de nomeação, os membros da Comissão tendem a adotar uma
perspectiva “colegiada” e atuar como agentes supranacionais. Além disso, em
circunstâncias notoriamente incomuns,
9 O processo de integração exige que os países membros sejam democráticos.

Praticamente todas as teorias da integração europeia consideravam isso um dado
adquirido, assim como os precursores dessa integração na prática até o início dos anos
1960. Naquela época, a candidatura de Franco da Espanha à CEE os levou a estipular
expressamente que uma condição para isso era que o país deve ter "democracia
interna". No Tratado de Amsterdã (1998), esse requisito foi estendido para incluir a
validade dos direitos humanos e do Estado de Direito. Obviamente, ao transferir os
ensinamentos europeus para outras regiões, isso não pode mais ser considerado um
dado adquirido. Quase todas as outras regiões do mundo incluem países não
democráticos. A necessidade de os países membros serem democráticos decorre de pelo
menos três razões: 1) Somente governos com forte legitimidade dentro de suas
respectivas sociedades estão em posição de assumir os “compromissos credíveis”
essenciais para concluir acordos, ratificá-los integralmente e supervisionar sua eventual
implementação. 2) A presença de governos democraticamente responsáveis é mais
uma garantia de que nenhum deles recorrerá à força para resolver suas disputas. Por
mais que os países poderosos sejam tentados a ganhar concessões ameaçando os
membros recalcitrantes mais fracos, é improvável que tenham o apoio de seus cidadãos.
3) Se os neofuncionalistas estiverem corretos, um elemento chave para o avanço do
processo de integração é a criação de associações de interesse transnacionais e
movimentos sociais, bem como sua participação na elaboração de políticas
transnacionais. Apenas nas democracias os cidadãos têm
as liberdades necessárias para organizar essas formas de ação coletiva e estabelecer

vínculos com outras pessoas além das fronteiras nacionais.
10 A integração regional é possível mesmo quando os países membros têm

diferentes níveis de desenvolvimento e riqueza per capita. No início da CEE, apenas a
Itália era um país marcadamente mais pobre e menos desenvolvido do que o resto. A
subsequente incorporação da Irlanda, Grécia, Portugal e Espanha ratificou a capacidade
da UE de se adaptar e reagir a esta óbvia fonte de tensão. Através de uma combinação
de políticas - medidas seletivas no momento da entrada, financiamento regional e
estrutural, subsídios agrícolas - e a própria dinâmica dos maiores mercados
competitivos, promoveu um padrão que se poderia denominar “convergência
ascendente”. Os países membros (e até mesmo suas regiões subnacionais mais pobres e
menos desenvolvidas) que entraram na UE em condições menos favoráveis, em seguida,
tenderam a ter um melhor desempenho, e seu padrão de vida convergiu para cima para
a norma da UE - em um caso, o da Irlanda, chegou até a superá-lo - sem diminuir
significativamente o desempenho dos países mais favorecidos. A recente adição de dez
outros países membros será um teste severo desse padrão. As diferenças iniciais de
pobreza e subdesenvolvimento desses países são maiores do que as que aderiram no
passado, e em certos casos isso se complica devido às diferenças estruturais em suas
relações administrativas e de propriedade, derivadas da passagem do socialismo
"realmente existente" para Capitalismo “realmente existente”. Mas, apesar das premissas
doutrinárias segundo as quais a integração em um mercado alargado teria
inevitavelmente de aumentar o fosso entre países ricos e pobres - veja-se a este respeito
a história nacional da Itália e da Espanha -, até agora a UE provou o contrário.
onze. A integração regional é basicamente um processo endógeno, mas pode se tornar

vulnerável a forças exógenas, principalmente em seus estágios iniciais. Uma vez que um
subconjunto de estados-nação concorda em criar uma "região", aceitando certas obrigações
mútuas e dotando uma entidade comum com poderes específicos, seu sucesso ou fracasso
subsequente dependerá fundamentalmente das trocas entre os países membros, bem como
da influência de outros não atores nacionais dentro de suas fronteiras e, cada vez mais, fora
delas. Obviamente, quanto mais poderes forem dados à organização regional no início, mais
importante será o papel da liderança interna. No entanto, a experiência europeia sugere que,
em seus estágios iniciais, a integração regional pode depender fortemente de potências
externas. Mais especificamente, é duvidoso que o processo de integração pudesse começar
em 1952 com a Comunidade do Carvão e do Aço, ou em 1958 com a Comunidade Econômica
Européia, sem a intervenção benigna dos Estados Unidos. Aqui, a perspectiva “realista” e seu
relativo “intergovernamentalismo” são particularmente relevantes. Parece que no sistema
mundial existe uma configuração de poder e interesses que determina se, e quando, um ator
hegemônico exógeno preferirá que seus rivais sejam integrados e não dispersos. À primeira
vista, isso parece contradizer a doutrina clássica de "Dividir e reinar"; ou seja, quanto mais Isso
parece contradizer a doutrina clássica de "dividir e reinar"; ou seja, quanto mais Isso parece
contradizer a doutrina clássica de "dividir e reinar"; ou seja, quanto mais
Quanto mais forte é uma entidade política, mais ela vai querer que seus oponentes se
dividam, não se unam para se opor ao seu domínio. É óbvio que nos anos 1950 o medo
da União Soviética era a principal motivação na Europa Ocidental; Mas agora essa
motivação não existe mais (nem foi substituída pelo medo da China), com a qual o
corolário parece claro: hoje os Estados Unidos têm muito menos probabilidade de ver os
movimentos em favor da integração regional com simpatia. Muito menos aqueles que
você não pode controlar ou dos quais você não pode participar.
12 Até consolidada, a integração regional é consumidora de segurança internacional, não produtora. Para
dar sentido a essa afirmação, é necessário fazer uma distinção entre pactos regionais de defesa e organizações de
integração regional. Os primeiros são normalmente o produto de uma potência hegemônica que estende sua
capacidade de defesa para abranger a de seus subordinados (por exemplo, os Estados Unidos e a OTAN, a União
Soviética e o Pacto de Varsóvia) e visam proteger a soberania externa de seus países membros por meios militares;
O objetivo deste último, por outro lado, é suplantar ou, pelo menos, aproximar a soberania interna dos
participantes, eliminando as barreiras que se opõem às suas trocas econômicas, sociais e políticas. Na Europa
Ocidental, ser membro de uma ou outra dessas entidades não era coincidência e, decididamente, também não era
obrigatório. Em suas primeiras décadas de vida, a CEE / CE / UE teve a sorte de prosperar “à sombra da NATO” e,
portanto, não precisou de acrescentar a questão da segurança externa à sua já problemática agenda. Com a queda
do muro que separava a Europa Oriental da Europa Ocidental e o fim da Guerra Fria, o papel da OTAN tornou-se
cada vez mais ambíguo e os membros da UE começaram a tomar suas próprias medidas de segurança coletiva.
Dada a enorme dificuldade desta tarefa, foi oportuno que as suas instituições "civis" regionais já estivessem bem
estabelecidas e tivessem o reconhecimento - embora nem sempre a simpatia - de todos. Ainda mais decisivo para o
sucesso da integração regional é a existência entre os países membros do que Karl Deutsch (Deutsch et al., 1957)
chamou de “comunidade de segurança pluralista”. Isso não exige que haja instituições formais comuns, como uma
aliança militar (na verdade, pode haver aliados e outros membros neutros), mas implica um entendimento mútuo
firme e confiável, embora informal, de que sob nenhuma circunstância o Os membros Bros recorrerão à força
militar para resolver suas disputas, nem ameaçarão fazê-lo. Parte dessa garantia mútua é que haja “democracia
interna” em todos os países membros (além do respeito ao Estado de Direito), mas tal entendimento mútuo só se
torna crível na prática diária de negociações e na busca de consenso dentro de organizações regionais.
entendimento mútuo de que em nenhuma circunstância os membros recorrerão à força militar para resolver suas
disputas, ou ameaçarão fazê-lo. Parte dessa garantia mútua é que haja “democracia interna” em todos os países
membros (além do respeito ao Estado de Direito), mas tal entendimento mútuo só se torna crível na prática diária
de negociações e na busca de consenso dentro de organizações regionais. entendimento mútuo de que em
nenhuma circunstância os membros recorrerão à força militar para resolver suas disputas, ou ameaçarão fazê-lo.
Parte dessa garantia mútua é que haja “democracia interna” em todos os países membros (além do respeito ao
Estado de Direito), mas tal entendimento mútuo só se torna credível na prática diária de negociações e na busca de
consenso dentro de organizações regionais.
P ARTE III. Passado e presente do Mercosul
A integração latino-americana tem uma longa história se nos atermos à retórica

política convencional, mas poucas conquistas concretas. A primeira grande tentativa de
promovê-lo ocorreu em 1960, com a criação da Associação Latino-Americana de Livre
Comércio (ALALC). Devido ao seu fraco desempenho, duas décadas depois foi substituído
pela Associação Latino-Americana de Integração
A EXPERIÊNCIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA E AS POSSIBILIDADES DO MERCOSUL quinze
(ALADI) 5, com resultados um pouco melhores, mas não muito notáveis de qualquer
maneira. Houve também várias tentativas de integração sub-regional, como o Mercado
Comum Centro-Americano (CACM) em 1960; o Pacto Andino e a Comunidade do Caribe,
em 1969; e Mercosul em 1991. Os três primeiros tiveram algumas conquistas iniciais,
mas depois estagnaram ou declinaram; ao contrário, o Mercosul tem sido considerado o
caso de integração mais bem-sucedido da região (Campbell, 1999; Roett, 1999).
O Tratado de Assunção, assinado em 26 de março de 1991 entre Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai, criou formalmente o Mercosul. O Protocolo de Ouro Preto, firmado
em 17 de dezembro de 1994, encerrou o período de transição e deu ao Mercosul uma
estrutura institucional que permaneceria praticamente intacta na década seguinte. Além
disso, o Protocolo conferiu ao Mercosul um estatuto jurídico internacional e definiu seus
fundamentos jurídicos. Porém, apesar do nome, o Mercosul não se tornou um mercado
comum. Na melhor das hipóteses, estabeleceu um plano para uma união aduaneira que
deveria entrar em operação no início do novo século.
O Tratado de Assunção e o Protocolo de Ouro Preto, juntamente com três outros

protocolos 6, eles constituem o esqueleto institucional e a espinha dorsal legal do
Mercosul. Tratam tanto da integração económica (conteúdo) como da estrutura
organizacional (forma), mas não de outros aspectos que se tornaram altamente
relevantes na UE, como a cidadania regional, a coesão social e a tomada de decisão
democrática. Curiosamente, porém, essas questões estiveram e continuam presentes
em quase todos os debates sobre o Mercosul.
Os presidentes e chanceleres dos países do Mercosul costumam se referir a ela
como uma “aliança estratégica”, “um destino mais do que uma eleição”, “o eixo dinâmico
da integração sul-americana” e até mesmo “a política de decisão mais transcendental de
nossa história”. (ver Malamud, 2005b). Funcionários de escalão inferior tendem a usar
linguagem menos pomposa a esse respeito, mas são as principais autoridades desses
países, e em particular os presidentes dos dois principais, que definem a imagem pública
do Mercosul. Paradoxalmente, os dois fundadores deste bloco (os ex-presidentes
Alfonsín e Sarney) continuam a defender vigorosamente a ideia de sua criação, ao
mesmo tempo que se tornaram críticos severos de sua evolução. Alfonsín (2001, p. 7)
lamenta que “outros atores, com outras ideias, vai relançar o processo de integração na
década de 1990 ”. Segundo ele, o objetivo do esquema de integração que ele e Sarney
traçaram nos anos 1980 era “criar uma verdadeira comunidade, e não uma mera
associação [econômica]” (Alfonsín,
2001, p. 6).
Nos últimos tempos, e principalmente após a crise financeira global de 1995-1999,
o Mercosul passou a ser considerado uma associação de países em desenvolvimento
incompatível com a área de livre comércio hemisférica promovida pelos Estados Unidos
(cf Alberti, Llenderrozas e Pinto, 2006; Malamud , 2005b). Para a esquerda, assumiu um
caráter “épico” como instrumento de promoção de objetivos sociais e não meramente
econômicos. Sua batalha tem sido pela criação de um
5 ALALC e ALADI incluíram os dez países da América do Sul, mais México e Cuba.
6 São eles o Protocolo de Brasília (assinado em 1991, que estabelece um sistema de resolução de disputas), o
Protocolo de Ushuaia (1998, que incorporou a cláusula democrática) e o Protocolo de Olivos (2002, que criou um
tribunal de apelação permanente).
“Mercosul político” capaz de combater o enfoque neoliberal de integração regional. O

argumento é que os acordos originais assinados pela Argentina e pelo Brasil em 1985-88
foram pervertidos na década de 1990, transformando o que era uma iniciativa
progressista dos respectivos estados em um projeto conservador e voltado para o
mercado. Retornar às suas finalidades originais implicaria colocar os objetivos políticos
em primeiro plano, ou seja, priorizar as dimensões sociais e representativas da
integração regional, em oposição às suas finalidades comerciais e de investimento.
Neste contexto, foram feitas referências frequentes à participação da sociedade civil e à
criação de um parlamento regional. Afirmamos que essas posições, embora bem
intencionadas,
O Mercosul foi deliberadamente criado e mantido como uma organização

intergovernamental. Seus fundadores não quiseram repetir os fracassos de outras
tentativas de integração latino-americana, especialmente a experiência do Pacto Andino.
Portanto, eles insistiram que todas as decisões deveriam ser tomadas pelos funcionários
dos países, sendo a única regra o consentimento unânime. Como não existe direito
comunitário no Mercosul e as decisões regionais carecem de efeitos diretos, para serem
válidas devem ser internalizadas na legislação de cada país membro. Também não existe
burocracia regional, razão pela qual as políticas só podem ser implementadas pelas
autoridades nacionais. A única área que foi formalmente excluída da exigência de
consenso intergovernamental foi aquela relacionada à resolução de controvérsias,
embora em quinze anos os mecanismos estabelecidos pelo Protocolo de Brasília só
tenham sido recorridos nove vezes - compare com o que ocorre - no Tribunal de Justiça
da UE, que emite centenas de sentenças por ano. Como já foi apontado em outro lugar, a
integração ao Mercosul resulta em um tipo extremo de intergovernamentalismo: o
“interpresidencialismo” (Malamud, 2003, 2005a). Este último é o resultado da aplicação
de uma estratégia de política externa, a diplomacia presidencial, baseada em uma
estrutura institucional doméstica, a democracia presidencial. Sua mecânica consiste em
recorrer à negociação direta entre presidentes cada vez que for necessário tomar uma
decisão importante ou resolver um conflito crítico. Até agora,
Nos últimos tempos, alguns projetos foram propostos para redirecionar o

Mercosul para o caminho de uma integração mais profunda. A criação da Iniciativa para
a Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA) em 2000 e do Comitê
de Representantes Permanentes em 2003, a criação de um Tribunal de Apelações em
Assunção do Paraguai, em 2004, e o Fundo para a Convergência Estrutural de O
Mercosul (FOCEM), em 2005, são passos que apontam nessa direção. Voltaremos a eles
mais tarde.
P ARTE 4. A UE e o Mercosul: reflexões sobre teorias e lições
Nas Partes I e II, nossa análise foi decididamente eurocêntrica. Nossa premissa
(discutível) era que, se o Mercosul deseja caminhar para uma maior integração, pode
aprender com o padrão estabelecido pela Europa e até mesmo imitá-lo. O que mais,
Definimos (sub-repticiamente) integração em termos europeus, dizendo que é o

processo pelo qual os estados nacionais “se misturam, confundem e se fundem com os
seus vizinhos de tal forma que perdem certos atributos factuais de soberania, ao mesmo
tempo que adquirem novas técnicas para resolver seus conflitos mútuos ”(Haas,
1971, p. 6). A esta definição clássica de Ernst Haas, só podemos acrescentar que o fazem
criando instituições comuns permanentes, capazes de tomar decisões vinculativas para
todos os membros. Outros elementos - aumento do fluxo comercial, fomento do contato
entre elites, facilitação do encontro ou da comunicação das pessoas através das
fronteiras nacionais, a invenção de símbolos que representem uma identidade comum -
podem fazer a integração, mas não a substituem.
Se partirmos dessas premissas, o Mercosul, como mostramos na Parte

III, não avançou muito em direção à integração. Tem havido instâncias de cooperação
regional, solidariedade e identificação, mas não foi desenvolvido um legado institucional
significativo nem foi possível reduzir os "atributos factuais de soberania" referidos por
Haas. Somente distorcendo ou modificando a definição de integração regional se
poderia dizer que houve um avanço importante nesse sentido.
Às vezes se afirma que existe um padrão de integração “latino-americano” (ou
“asiático” ou “africano”, nesse caso é o mesmo) que, embora não se assemelhe ao padrão
“institucional” europeu, permite resolver problemas, consolidar a coesão e construir uma
identidade regional. Não estamos de acordo. Acreditamos que seja uma extensão
excessiva e enganosa da definição de “integração regional”. Isso deve ser
conceitualmente diferenciado de uma simples colaboração ou cooperação regional, não
institucionalizada e, geralmente, incerta.
Partindo do pressuposto de que é conveniente para os países do Cone Sul
aprofundar a integração regional, embora até agora poucos avanços tenham sido
alcançados nessa direção, faremos aqui uma série de reflexões sobre as atuais teorias de
integração (Parte I) e sobre as “lições ”(Parte II), com vistas a formular propostas
concretas que favoreçam, no futuro imediato, a integração regional do Mercosul.
Reflexões sobre teorias
É improvável que o federalismo é aplicável ao Mercosul, por vários motivos:
1. Alguns países membros (Brasil e Paraguai) proíbem expressamente em sua

Constituição qualquer delegação de soberania a instituições supranacionais.
Embora este não seja um obstáculo intransponível, porque as constituições podem
ser reformadas, também não é desprezível.
2. As assimetrias existentes em termos de tamanho dos países membros (sobretudo
em sua população) tornariam qualquer “federação” possível a entidade mais
hipertrófica que se possa imaginar. Isso porque um dos princípios básicos do
federalismo, a igualdade das unidades federadas, torna-se irreal quando se leva
em conta que um dos países membros possui mais da metade da população total
do Mercosul. Na verdade, o do Brasil é
da ordem de 80% do total, e mesmo que todos os demais países da América do Sul
ingressassem no bloco, ainda seria mais de 50% 7
3. Todas as federações precisam ter um “núcleo” de atributos estaduais, e nenhum
dos membros atuais está pronto (ainda) para conceder tais poderes a um potencial
governo regional.
4. Portanto, o limite é muito alto. Os países membros da UE só conseguiram começar
a discutir o federalismo depois de cinquenta anos de intensa cooperação e
interdependência muito ampla; e na última tentativa modesta de traduzir este
assunto em uma Constituição, eles falharam.
Nem o regulacionismo É uma opção do Mercosul, pelos seguintes motivos:

1. O reguladorismo só se torna aplicável quando o nível e o grau de interdependência
econômica e social são muito elevados e o Mercosul está longe de ter chegado a
esse ponto.
2. Dada a maior dependência dos países do Mercosul de potências “extra-regionais”, é
provável que sejam obrigados a se adequar às normas e padrões elaborados e
impostos pelas ditas potências “hegemônicas”, ou seja, pelos Estados Unidos.
Estados e a UE., Ou por instituições internacionais, como a Organização Mundial do
Comércio ou o Fundo Monetário Internacional.
3. A política regulatória depende muito de três fatores, nenhum dos quais presentes
no Mercosul: a) cumprimento confiável do Estado de Direito; b) relativa autonomia
e profissionalismo da burocracia oficial; ec) “comunidades epistêmicas” de
especialistas que compartilham premissas básicas e procedimentos operativos.
4. Em países democráticos, a eficácia dos órgãos reguladores depende decisivamente

de se eles estão inseridos em um contexto mais amplo de legitimidade política.
Isso permite que grupos de especialistas não eleitos por regras democráticas
tomem decisões vinculativas para todos, uma vez que, em última instância,
prestam contas a parlamentos independentes, comissões investigativas, imprensa
livre e partidos políticos rivais. Ao mesmo tempo, esses grupos devem ser isentos
de sofrer discricionariedade do poder executivo, restrições financeiras arbitrárias e
patrocínio. Na maioria dos países do Mercosul, é impossível garantir que essas
condições sejam atendidas. Além disso, a retórica política dominante não gira em
torno de um déficit regulatório no nível regional, mas sim de um suposto déficit
democrático.
Isso deixa apenas duas opções viáveis para a integração regional: intergovernamentalismo e
neofuncionalismo. Ambas as abordagens / estratégias têm suas falhas, e a aplicação de qualquer uma delas
certamente seria problemática; mas em uma avaliação provisória, o primeiro parece ainda menos
promissor, pelas seguintes razões:
1. Para o intergovernamentalismo, o ponto de partida clássico (e, aparentemente, o

mais simples) é a criação de uma “área de livre comércio” (vamos abreviar LAC),
ou, com mais ambições, uma "união aduaneira" (UA).
7A título de comparação, digamos que atualmente a federação mais hipertrófica é a da Argentina, onde
apenas uma das províncias (Buenos Aires) abriga apenas 38% da população do país. Seus
para. Ambos os FTAs e AUs são difíceis de negociar setor por setor. Costumam
incluir um grande número de proibições e isenções, e as disputas que lhes dão
origem varrem o entusiasmo e o impulso de integração que pode ter sido
inicialmente (como atestam os últimos anos do Mercosul).
b. Além disso, no atual contexto global, onde a liberalização do comércio faz parte
de agendas mais amplas como a da OMC, os benefícios potenciais são limitados
(também devido à proliferação, em muitos tratados comerciais bilaterais, de
cláusulas relativas à "nação mais favorecida").
c. As “vítimas” do deslocamento do comércio regional estão concentradas e
freqüentemente há boas conexões políticas entre elas, enquanto os
“beneficiários” estão dispersos e menos organizados.
d. A “lógica” dos FTAs (não tanto das UAs) é incluir o maior número possível de
parceiros regionais, enquanto a lógica da integração regional ou internacional
efetiva requer focar em um pequeno número de participantes iniciais e
compartilhar primeiro. Os benefícios obtidos. entre eles, antes de expandir.
e. Não há dados históricos conclusivos de que os ALCs tendem a se tornar UAs e,

em seguida, uniões monetárias ou mercados comuns. Experimentos com ALCs
na América Latina (Schmitter, 1970b) sugerem que, se sobreviverem, o farão
fechando-se sobre si mesmos, em vez de se espalharem por domínios mais
amplos de formulação de políticas. Eles podem ser fáceis de colocar em ação,
mas é improvável que se expandam para abranger questões monetárias ou
maior mobilidade dos trabalhadores.
F. Os ALCs parecem particularmente suscetíveis à questão do tamanho relativo
dos países membros. Os maiores países com maiores mercados internos são
quase sempre acusados de explorar os menores - principalmente por causa da
troca “desigual” entre manufaturados e matérias-primas. Se o nível de
desenvolvimento for adicionado ao tamanho (ou seja, se os países maiores
também forem os mais ricos), os conflitos se tornam ainda mais difíceis de
administrar.
2. O intergovernamentalismo é muito sensível ao papel contraditório do potencial
empresa hegemônica. Por um lado, a potência hegemônica (ou as potências
hegemônicas, se houver uma espécie de coerência, como a que existia entre a
França e a Alemanha na UE) deve se interessar em assumir a liderança e pagar
uma parcela desproporcional de. custos; Por outro lado, deve-se ter muito cuidado
para que, uma vez que o acordo seja estabelecido e comece a gerar benefícios
inevitavelmente desiguais, não se pense que está explorando os demais países. Por
que razão, então, uma potência hegemônica que poderia dominar uma região e
impor suas próprias regras sobre ela preferiria deliberadamente subutilizar seu
poder e ceder tanto a seus parceiros minoritários?
3. Com base em acordos entre estados, o intergovernamentalismo não deve levar a
efeitos indiretos e, portanto, a uma maior integração - pelo menos -
As contrapartes brasileiras (São Paulo) e alemãs (Renânia do Norte-Vestfália) ficam bem atrás, com 22%, enquanto
nos Estados Unidos, a Califórnia chega apenas a 12%. Nem mesmo a gigantesca Rússia tinha mais de 60% da
população da federação soviética.
vinte ANDRES MALAMUD E PHILIPPE C. SCHMITTER
nós que há alguma condição exógena ou choque externo. Se os governos

participarem desses acordos de forma racional e voluntária, uma vez que estejam
plenamente cientes de seus custos e benefícios e tenham excluído todas as
possíveis consequências não intencionais, é improvável que, em face de
desempenho insatisfatório ou distribuição desigual de lucros, concordem em
aumentar seu nível de compromisso e desenvolver um novo tratado mais inclusivo.
A reação provavelmente será congelar seu nível de compromisso ou então
retirar-se do acordo, como fez o Chile em 1976, ao abandonar o Pacto Andino.
Assim, nossa avaliação provisória do intergovernamentalismo, especialmente em
sua forma extrema de interpresidencialismo, é que ele não pode ser descartado, mas é
duvidoso quanto à sua eficácia no aprofundamento da integração regional. A
implementação formal é simples - tratados que presumivelmente estabelecem a ALC têm
sido assinados com frequência, tanto dentro de certas regiões quanto entre elas -, mas
não gera resultados efetivos. Muitos desses acordos de livre comércio nunca foram
realmente implementados ou, se o fizeram, raramente (ou nunca) levaram a níveis mais
elevados de integração regional.
Portanto, o neofuncionalismo é a estratégia mais promissora, embora não
necessariamente a mais simples, para avançar na integração do Mercosul.
Reflexões sul-americanas sobre os ensinamentos europeus
1 A integração regional é um processo, não um produto. Ao analisar a integração

regional no Mercosul, nunca devemos pensar que sabemos exatamente para onde
vamos. Não é apenas desconhecido o propósito político eles também são fins
econômicos ou sociais. O processo de integração regional é incerto e imprevisível; no
entanto, deve ser pacífico, voluntário e, acima de tudo, transformador. O processo deve
modificar as motivações e cálculos das nações, ampliar as tarefas funcionais que elas são
capazes de cumprir coletivamente, ampliar os poderes e capacidades das instituições
regionais e estimular associações de interesses e movimentos sociais entre as nações.
Nesse sentido, um dos principais problemas dos ALCs e das UAs é que eles "parecem"
autossuficientes ... e talvez sejam. O chamado “regionalismo aberto”, que se baseia na
criação de uma série de TLCs, pouco ou nada faz para promover a integração. Como tem
sido repetidamente apontado, no Mercosul ainda é imprescindível encontrar, mais de
um objetivo, um foco (Bouzas, 2002; Mercosul,
2004), ou seja, uma agenda clara de prioridades, metodologias e programas de ação.
dois. A integração regional tem que começar em algum lugar, e é melhor, nas
circunstâncias contemporâneas, fazê-lo em uma área funcional de visibilidade política
relativamente baixa, que pode ser administrada separadamente e gerar benefícios
significativos para todos os participantes. Para avançar na integração, é essencial
promover a resolução coletiva de problemas concretos de forma positiva. Essa é a
principal lição enunciada por David Mitrany (1946), o teórico original da abordagem
funcionalista. A tarefa não é apenas remover obstáculos (integração negativa), mas criar
políticas comuns para regular e distribuir
A EXPERIÊNCIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA E AS POSSIBILIDADES DO MERCOSUL vinte e um
buir os benefícios (integração positiva) (Scharpf, 1996). No que diz respeito à distribuição
dos lucros, o melhor procedimento, claro, é o ótimo de Pareto, onde todos ganham e
ninguém perde; mas falta realismo. A distribuição de benefícios pode ser (e quase
sempre é) desproporcional, mas é essencial garantir que, no longo prazo, seja justa. Os
titulares de unidades devem ser encorajados a pensar em termos de retornos absolutos,
em vez de relativos. É essencial escolher uma área funcional que seja em princípio
incontroversa, "separável" e "interconectada". Por “separável” queremos dizer que pode
ser tratado separadamente e gerar benefícios suficientes por si só; por “interconectado”,
que gera efeitos secundários observáveis e é capaz de promover coalizões positivas
além-fronteiras.
No Mercosul houve inicialmente um caso de integração bem-sucedida na área de

energia nuclear (Hirst e Bocco, 1989; Milanese, 2004). No entanto, como antes com o
Euratom, não teve efeitos indiretos. Por este motivo, será decisivo encontrar o
equivalente a “carvão e aço”, áreas pelas quais a UE se iniciou no início dos anos 1950.
Uma área funcional poderia ser o transporte, ou, melhor, o transporte e a energia (dois
funcionais altamente inter-relacionados áreas). Em abstracto, estas duas áreas parecem
satisfazer todas as condições acima mencionadas: dão origem a relativamente poucas
controvérsias, são separáveis e estão interligadas. É encorajador, então, que um dos
projetos mais substanciais lançados nos últimos tempos (IIRSA, já mencionado) se
concentre especificamente nessas duas áreas.
3 A integração regional é impulsionada pela convergência de interesses, não pela

criação de uma identidade. Não existem "regiões internacionais", embora uma potência
colonial possa criá-las e administrá-las. O fato de um grupo de países ter uma língua e
uma religião comuns não parece ajudar muito; pelo contrário, como mostra a América
hispânica, esses denominadores comuns não impediram a fragmentação e o conflito.
Devemos também ter muito cuidado com a ideia de “complementaridade” dos
economistas. A integração regional é um processo inerentemente dinâmico, gerando
novas especializações imprevistas e novas divisões de trabalho. Conseqüentemente,
esquemas comerciais pré-existentes podem não ser um bom indicador das
possibilidades de geração de novas formas e níveis de interdependência.
Também é importante que os Estados-nação se unam com motivações

convergentes, mesmo que não sejam idênticos. Eles podem “permitir” a integração por
diferentes razões e com diferentes expectativas. Isso permitirá a criação de “pacotes de
negociação” no futuro, que incluirão uma variedade de concessões recíprocas entre os
participantes. Por outro lado, um aumento substancial da comunicação social entre os
países não parece ter um efeito automático na integração, como supõe Karl Deutsch. É
verdade que menos comunicação pode criar identidades separadas, mas isso não
significa que maior comunicação gere integração. Ao contrário do que se possa supor, a
existência de intensos antagonismos entre as nações, desde que existam boas razões
para superá-los, pode ser útil.
No entanto, há poucas evidências de que essa consciência por si só impulsione a

integração - apesar das declarações de alguns altos funcionários de que a única coisa
que separa os argentinos dos brasileiros é o futebol. A identificação ou fidelidade à
região como um todo não é uma exigência da integração, mas um eventual produto
dela. Em outras palavras, muito pode ser alcançado antes mesmo que uma identidade
ou lealdade comum surja. Cardoso (1997) reconheceu isso ao afirmar que a integração
sul-americana se apoiava em três pilares: comercial e econômico, infraestrutura física e
energia. Embora tenha mencionado também a identidade regional e uma dimensão
política, não o fez como pilares, mas como elementos complementares. Essa concepção
foi posteriormente questionada pelo governo Lula.
Quatro. A integração regional pode ser pacífica e voluntária, mas não é linear nem
livre de conflitos. Desde o início, todos os participantes devem admitir a existência de
conflitos. Mas isso não é suficiente: eles devem presumir que tais conflitos serão
resolvidos pacificamente. Na verdade, a existência de conflitos é inevitável e, ao mesmo
tempo, lucrativa, pois sem eles a integração regional não avançaria. Muito mais
importante é responder à seguinte pergunta: Que método será usado para resolver
esses conflitos? Quem vai "cozinhar" a fórmula triunfante? Um dos truques que a
experiência europeia pode ensinar é o uso de conflitos (geralmente sobre distribuição
desigual de benefícios) para ampliar, em vez de reduzir, o escopo e o nível de autoridade
regional (supranacional) comum. Muitos conflitos - embora não todos - podem ser
resolvidos aumentando os poderes do secretariado regional, expandir o escopo das
atividades comuns, ou ambos, ao mesmo tempo em que indeniza os feridos em
garantia. A regra da unanimidade é decisiva nos estágios iniciais da integração para
tranquilizar os perdedores em potencial (especialmente se eles forem participantes
muito desiguais), mas à medida que o processo avança, ele tende a se transformar.
Existem duas maneiras típicas de resolver conflitos pacificamente quando eles

ocorrem: por meio de procedimentos formais ou informais. Os primeiros requerem
algum tipo de institucionalização, especialmente que o estado de direito seja mantido
graças às ações de um sistema de justiça autônomo; o último pode fazer sem isso. Os
procedimentos formais prevalecem na UE; no Mercosul é o contrário.
5 A integração regional deve começar com um pequeno número de países

membros, e a partir daí anunciar que está aberta a outras adesões. O CEE originalmente
começou com seis membros, mas estava sempre aberto a novos membros. Não se deve
pensar que uma exclusão inicial é definitiva, mas no início é desejável que o número de
membros seja pequeno para a tomada de decisão e para fins distributivos. É crucial que
o “sucesso” seja traduzido em extensões posteriores. Na escolha de novos países
membros, dois elementos devem ser levados em consideração: contiguidade espacial
(“zona central”) e intercâmbios iniciais relativamente grandes. Este último é importante
porque aumenta a "inveja" de estranhos. Na admissão de novos países, a regra da
unanimidade deve prevalecer ao lado da tolerância. Às vezes também é útil manter uma
ambigüidade deliberada em relação aos limites da “região”. Mercosul deixou a porta
aberta desde o início
A EXPERIÊNCIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA E AS POSSIBILIDADES DO MERCOSUL 2,3
para os demais membros da ALADI e promoveu a entrada do Chile no menor tempo

possível. O próprio nome do bloco (Mercado Comum do Sul, que não o restringe à
América do Sul nem ao Cone Sul) foi escolhido com o propósito de se abrir a novas
incorporações. Em seus primeiros anos, o Mercosul aceitou Bolívia e Chile como
membros associados e, posteriormente, Peru, Venezuela, Colômbia e Equador na
mesma qualidade. Em dezembro de 2004, foi fundada em Cuzco a Comunidade
Sul-americana, que reuniu os doze países da América do Sul –os dez “latinos” mais a
Guiana e o Suriname–. Embora formalmente independente do Mercosul, todos sabem
que serviu de núcleo.
6 A integração regional inevitavelmente envolve nações de tamanhos e poderes

muito diversos. Os conflitos de interesse que são fundamentais no processo de
integração tendem a se basear no tamanho relativo e no nível de desenvolvimento dos
países. Isso deve ser estabelecido por meio de normas institucionais, com
super-representação de países pequenos e programas especiais para os menos
desenvolvidos. O melhor resultado possível é a “convergência”, na qual os membros
econômica e politicamente mais fracos crescem mais rápido e se sentem mais seguros
em relação aos mais fortes. A questão espinhosa é como isso será feito para garantir que
estes últimos aceitem essa redistribuição de renda e poder. É fundamental que as
decisões ou sentenças judiciais sejam válidas a nível regional (por exemplo, o Tribunal de
Justiça Europeu). Isso ajuda a garantir que os grandes jogadores não dominem os
pequenos. O que mais, o secretariado da entidade regional deve desempenhar um papel
proativo controlando as iniciativas e criando coalizões onde estão os fortes e os fracos.
Por meio de procedimentos como igual número de representantes, presidência rotativa
e local de instalação dos escritórios regionais, os pequenos países serão simbolicamente
compensados com situações que os favoreçam.
No Mercosul, os dois países menores (Paraguai e Uruguai) são altamente

vulneráveis à volatilidade econômica e às mudanças políticas em seus vizinhos maiores.
Além de se estabilizarem, Argentina e Brasil precisarão criar mecanismos que
redistribuam os benefícios da integração com vistas a favorecer seus parceiros mais
fracos. Um primeiro passo nessa direção foi dado com a criação do FOCEM, um conjunto
de fundos estruturais que serão financiados principalmente pelos países maiores para
beneficiar os menores.
7 Porém, a integração regional requer liderança, ou seja, a existência de atores

capazes de tomar iniciativas e dispostos a pagar um preço desproporcional por elas. Obviamente,
isso está relacionado à já mencionada questão do tamanho e do nível de
desenvolvimento dos países. De acordo com o padrão europeu, que nesse aspecto tem
sido feliz, as duas linhas divisórias (a do tamanho e a do desenvolvimento) não
coincidem, mas se cruzam. Alguns países pequenos são ricos e alguns países grandes
são (relativamente) pobres. No Mercosul a situação é mais complicada. As perguntas que
exigem uma resposta são: 1) Por que um país hegemônico ou um par de países
hegemônicos concordaria em pagar um preço mais alto do que os outros para pertencer
ao bloco? 2) Como se consegue que não aproveitem as vantagens de que gozam em
termos de poder? No caso de uma dupla hegemônica, a estabilidade é
importante, mas às vezes incomoda os recém-chegados. Por outro lado, a existência de

um único país hegemônico "imperial", por mais "generoso" que seja, pode ter efeitos
inibitórios (como aconteceu com os Estados Unidos no Nafta). Dito isso, convenhamos
que o Brasil, pelo percentual desproporcional de sua população e de seu PIB, é o
candidato natural à liderança.
O debate sobre a liderança do Mercosul vem se desenvolvendo no Brasil nas duas
últimas presidências. Cardoso e seu ministro das Relações Exteriores, Luiz Felipe
Lampreia, consideravam que seu país não tinha condições de pagar aquele preço,
enquanto Lula e Celso Amorim pensavam o contrário: tendiam a que o Brasil tivesse um
papel mais decisivo, tanto em termos de da região e do mundo, e impulsionou a agenda
de integração com maior intensidade. Talvez essa linha de ação tenha sido
contraproducente: nos últimos três anos, o Brasil não conseguiu obter o apoio unificado
de seus parceiros do Mercosul para nenhuma de suas apostas internacionais: nomeação
do Secretário-Geral da OMC, nomeação do presidente do Banco Interamericano de
Desenvolvimento e reforma da Carta da ONU para obter um assento permanente no
Conselho de Segurança. O equilíbrio certo entre ambições e capacidades ainda não foi
encontrado.
8 A integração regional requer uma Secretaria com poderes limitados, mas que
pode se tornar supranacional. No caso da UE, suas atribuições fundamentais são: 1)
controle da apresentação de novas propostas; 2) controle da distribuição de cargos em
seu quase-gabinete (Comissão Europeia); 3) discrição do orçamento; 4) capacidade de
levar os países membros ao Tribunal de Justiça Europeu; 5) centralidade da negociação e
comunicação, especialmente no que se refere aos atores subnacionais (funcionais e
territoriais); 6) estabelecimento de alianças com o Parlamento Europeu; 7) possibilidade
de assumir os “pacotes de negócios” e a camarilha ou troca de favores entre os
integrantes do bloco. O projeto de fortalecimento da Secretaria do Mercosul com a
atribuição de poderes técnicos e administrativos teve um bom começo, mas não
correspondeu às expectativas. e hoje não há instituição regional que possua alguma das
faculdades que acabamos de enumerar. A maior prioridade no curto prazo seria,
portanto, estabelecer e financiar uma Secretaria regional com poder efetivo e
procedimentos transparentes, como sugeriram alguns especialistas (ver Peña, 2005).
9 O processo de integração exige que os países membros sejam democráticos.

Isso garante que eles não usarão a força uns contra os outros, especialmente quando a
integração já avançou e as respectivas sociedades civis estão entrelaçadas. É também
imprescindível que existam certas garantias sobre a legitimidade do governo e de uma
tendência “centrípeta / centrista” na competição partidária, para que os compromissos
entre as partes não sejam apenas mantidos, mas radicados nas expectativas dos
cidadãos. As várias democracias do Mercosul encontram-se em diferentes níveis de
consolidação; No entanto, todos os seus governantes defendem o vínculo entre
integração regional e democracia, conforme refletido no Protocolo de Ushuaia (onde
uma cláusula relacionada à democracia foi adicionada) e a ação determinada de todos os
membros em 1996 para apoiar a estabilidade.
democracia no Paraguai (onde enfrentou uma grave ameaça) e, posteriormente, na Bolívia,

um membro associado.
10 A integração regional é possível mesmo quando os países membros têm

diferentes níveis de desenvolvimento e riqueza per capita. A experiência europeia não só
indica que a integração regional era possível mesmo quando os países membros tinham
diferentes níveis de desenvolvimento, mas também mostra claramente que, mesmo para
os países mais pobres e menos desenvolvidos, a convergência ascendente é possível. Em
outras palavras, a integração pode lidar com as disparidades existentes no ponto de
partida e também reduzi-las ao longo do tempo. O Mercosul é formado por quatro
países com diferentes níveis de desenvolvimento e riqueza per capita; mas o principal
problema é que dentro de dos países o nível de desenvolvimento não é homogêneo, o
que torna difícil justificar, aos olhos dos menos privilegiados, transferências entre países.
Esta situação pode levar à implementação de políticas cujos benefícios também podem
ser usufruídos por certos grupos dos membros maiores ou mais ricos - um exemplo
disso é a malsucedida Política Agrícola Comum na UE.
onze. A integração regional é um processo fundamentalmente endógeno, mas pode ser

altamente vulnerável a fatores exógenos, especialmente em seus estágios iniciais.
Como fica evidente pela experiência europeia, a influência externa (leia-se
norte-americana) pode ser decisiva nas fases iniciais da integração. No Mercosul, onde
historicamente a influência dos Estados Unidos tem sido elevada em decorrência da
doutrina Monroe, a tolerância e a cooperação daquele país podem se mostrar
determinantes para o sucesso do bloco regional. Até agora, os Estados Unidos foram
propensos ou indiferentes a vários projetos de integração na América Latina, mas é
improvável que mantenha essa posição em relação à maior iniciativa de integração da
história do Hemisfério Ocidental. Nessas circunstâncias, convém não confrontar, mas
comprometer os Estados Unidos mediante a negociação simultânea do acordo
continental que aquele país promove.
12 Até consolidada, a integração regional é consumidora de segurança

internacional, não produtora. A integração europeia assentou desde o início na
existência de uma “comunidade de segurança” composta por países democráticos. O
Mercosul não é diferente nesse aspecto: inclui apenas democracias, e os conflitos
violentos entre seus países membros estão excluídos. Embora a Argentina e o Brasil
fossem historicamente considerados rivais, desde 1828 eles não travaram nenhuma
guerra entre si e seus recentes processos de democratização promoveram a confiança
mútua. É verdade que os dois países, junto com o Uruguai, lançaram uma guerra
sangrenta contra o Paraguai entre 1865 e 1870, mas desde então não houve confrontos
violentos entre os quatro integrantes do bloco e hoje são impensáveis.
Acontecimentos recentes na UE relativos à (não) ratificação do Tratado

Constitucional, e no Mercosul quanto ao (não) desenvolvimento de instituições comuns,
sugerem que à lista anterior de 12 “lições” devemos acrescentar outras três:
13 A integração regional pode sofrer de institucionalização excessiva, ou pelo

menos prematura, ou de déficit institucional. Praticamente todos os estudiosos da
integração transnacional concordariam que “as instituições são importantes”, mas o
momento de sua criação e evolução também importa. O ensino 8 nos ajuda a esclarecer
esse paradoxo. O Secretariado inicial de uma entidade regional deve incluir certos
componentes supranacionais significativos para cumprir um papel proativo. Por
definição, isso significa que seus fundadores devem atuar “desde cedo”, no sentido de
estar “na vanguarda” das expectativas dos primeiros países membros. Mas então eles
devem passar de proativos para reativos, e assegurar que a futura expansão formal
dessas instituições seja a resposta a uma necessidade amplamente percebida de novas
iniciativas e novos poderes no nível regional. A abordagem neofuncionalista está ciente
desse paradoxo e considera o momento e o momento do bloco como variáveis
intervenientes cruciais. Mesmo sem estabelecer um limiar específico, isso implica que só
haverá efeitos indiretos prováveis quando o aumento do intercâmbio entre os
membros se tornar suficiente para gerar novos interesses e conflitos de interesse, bem
como mecanismos de ação coletiva transnacional. Portanto, o processo de criação e
posterior atualização das instituições não pode ser separado do próprio processo de
integração e suas consequências indesejáveis. O recente fracasso em ratificar um
ambicioso Tratado Constitucional na UE não só demonstra o senso limitado de
oportunidade daqueles que o redigiram, mas também a dificuldade mais geral dos
promotores da UE em convencer uma grande parte da população dos países membros
de que esta expansão institucional era indispensável. O Mercosul funcionou
razoavelmente bem em seus primeiros anos porque preferiu não reproduzir as
instituições precoces e pretensiosas do Pacto Andino. Se tivesse tentado fazê-lo, a
ineficácia de tais instituições teria corroído inexoravelmente a legitimidade do processo
de integração. É claro que, para que a regionalização avance, as instituições comuns não
podem ficar subdesenvolvidas, mas qualquer reforma de sua jurisdição e autoridade
deve ser realizada no momento certo, quando as percepções e necessidades o
justificarem. A propósito, eles não devem apenas reproduzir práticas anteriores de
sucesso,
14 A integração regional requer o estabelecimento de acordos formais e informais,

mas à medida que avança, os procedimentos normativos baseados em princípios
publicamente defensáveis devem cada vez mais prevalecer sobre os acordos
improvisados, baseados na distribuição momentânea do poder. A UE substituiu os seus
países membros por um sistema de governo altamente institucionalizado. Os líderes
nacionais que são democraticamente responsáveis por suas ações tomam decisões que
são vinculativas para a região por meio de procedimentos formais (muito complexos e
até mesmo difíceis de entender), e presume-se que as burocracias nacionais dos países
implementarão tais decisões de forma previsível (e idênticos em todos os casos). Mas
esse modelo de governo e administração não surgiu da noite para o dia nem se
espalhou imediatamente e de maneira mais ou menos uniforme entre todos os países
membros. Transferir esse modelo para uma região formada por sistemas políticos
menos desenvolvidos é problemático, ainda mais se houver grande variabilidade entre
os participantes daquela região em termos de capacidade e capacidade do Estado.
Estado de Direito. A combinação inicial de transações formais e informais é muito

desequilibrada em favor das últimas, e há pouco que o processo de integração possa
fazer por si só para modificar essa situação. As fontes reais de poder e conformidade
permanecem ocultas, raramente em conformidade com os requisitos de jurisdição
formal de tratados e protocolos. Como consequência, o efeito das decisões consensuais
levadas ao conhecimento do público muitas vezes é superestimado e, quando isso se
torna aparente, contribui para a desilusão com o processo de integração como tal.
quinze. Da mesma forma, qualquer movimento de integração requer uma mistura

de recompensas materiais para certos membros e recompensas simbólicas para a região
como um todo, mas uma vez que as transações são rotinizadas (e, na medida do
possível, aumentadas), as primeiras devem prevalecer sobre as primeiras. Na Europa, a
retórica inicial exaltada sobre a obtenção de uma identidade cultural comum, bem como
a paz e a solidariedade internacionais, logo deu lugar a objetivos e expectativas muito
mais prosaicas, muitos dos quais foram alcançados. Aliás, mais tarde, o elemento
simbólico foi reavivado (mais ou menos em linha com o desejo de constitucionalizar o
processo), mas na UE nunca houve aquela discrepância entre palavras e atos que se
tornou característica do Mercosul e da integração latino-americana. experiências em
geral. O termo “ficção-integração” foi até cunhado para designar essa falta de realismo, o
que contribuiu para que a população dos países membros se tornasse cética quanto ao
valor da regionalização.
Parte V. Algumas propostas modestas
Para finalizar, traçaremos uma série de propostas que podem ajudar a promover a
integração no Mercosul - e não apenas nele.
1 Selecionar uma ou duas tarefas funcionais. Essas tarefas devem ser separáveis,
difíceis de realizar dentro dos limites de qualquer um dos países membros e capazes de
gerar benefícios concretos para todos eles em um período de tempo relativamente
curto. É melhor escolher duas tarefas e não apenas uma, e então negociar concessões
recíprocas entre as duas.
1.1. Essas tarefas “separáveis” devem ser importantes o suficiente para que, ao
cumpri-las coletivamente, os atores criem novas dificuldades em áreas
inter-relacionadas. Será muito mais fácil explorar este "efeito indireto" se no
acordo original os países participantes concordaram em estabelecer uma
Secretaria relativamente autônoma, composta por funcionários de todos os países
membros, e se a organização regional tiver uma certa autoridade regional mínima,
que é que pode tomar decisões sem exigir continuamente o apoio dos países
membros.
1.2. Da mesma forma, o “efeito transbordamento” é mais provável de ocorrer se as
tarefas envolverem uma variedade de órgãos autônomos do Estado - sobretudo,
outros que os ministérios das Relações Exteriores, que normalmente tentarão
demonizar as relações entre os países - compostos por quadros técnicos
único (presumivelmente mais permanente) e não por funcionários políticos

(portanto, mutável).
1.3. No Mercosul, a infraestrutura conjunta de energia e transporte parece
fornecer um conjunto de “funções” apropriado e aparentemente separável. Nessas
áreas, nenhum compromisso prévio de integração adicional é necessário, e elas
podem gerar benefícios tangíveis por si mesmas. A ironia é que estas duas áreas
foram algumas das últimas sobre as quais a UE conseguiu obter consenso.
dois. Selecione um zona central de países contíguos com linhas internas de

comunicação e intercâmbio e, se possível, com motivações convergentes para a
integração.
2.1. No Mercosul, energia, transporte e, em geral, infraestrutura física se
apresentam como as áreas mais atrativas para investimentos. A infraestrutura
transnacional de estradas e rotas (terrestres e hídricas) necessita de melhorias
urgentes para favorecer as transações, promover a interdependência dos países e
desenvolver cadeias produtivas conjuntas. Isso requer a criação de fundos
estruturais, e pode se beneficiar de um mecanismo como o optando por sair ( opção
de ficar de fora) em vigor na UE, o que permite aos países relutantes não aderir
inicialmente ao bloco, mas deixar as portas abertas para uma posterior inclusão.
2.2. A travessia de fronteira e os procedimentos alfandegários devem ser

simplificados e facilitados, especialmente para os habitantes dos países do
Mercosul que vivem nas proximidades. A diferença entre estar (residir, negociar,
trabalhar, estudar ou o que seja) em um ou outro lado da fronteira deve ser
reduzida ao mínimo e, neste sentido, as facilidades de trânsito são decisivas.
3 As organizações regionais devem ser distribuídas de forma que a maior parte

delas esteja localizada nos países menos privilegiados (leia-se os menores), embora o
pessoal da Secretaria venha de todos eles. Isso foi realizado relativamente bem desde o
início.
Quatro. A integração avançará ainda mais se a tarefa ou tarefas iniciais e a

delegação de autoridade atrairem a atenção de interesses não governamentais e os
estimularem a criar associações transnacionais ou movimentos sociais que tenham
acesso às deliberações da Secretaria regional.
5 É aconselhável começar com projetos de baixa visibilidade política para não

vencer a oposição dos Estados Unidos, que não terá mais as “inclinações benevolentes”
que manifestou nos casos da Comunidade Européia do Carvão e do Aço e da CEE. No
entanto, é preciso tentar persuadir os Estados Unidos de que mesmo esses esforços
"pequenos" podem, a longo prazo, contribuir para seu objetivo mais amplo de livre
comércio prevalecente na região. Não há necessidade de politizar nenhum problema de
integração, seja em nível nacional ou internacional.
6 Não se deve permitir que a "forma" prevaleça sobre a "função". A coordenação

monetária pode ser desejável e até essencial, mas no estágio
Atualmente, não é necessário ou viável ter uma moeda única. Da mesma forma, a
participação e representação de interesses políticos e sociais pode ser positiva, mas a
criação de um parlamento regional não é a única forma de promover este objetivo nesta
fase.
7 Quaisquer que sejam as tarefas e poderes da organização funcional, a integração

irá melhorar como atores nacionais e regionais:
para. desenvolver relações de confiança mútua;
b. gozem de maior consideração em seus respectivos governos e na comunidade
internacional;
c. aprender com sua própria cooperação sobre como resolver problemas;
d. gerar recompensas materiais significativas para seus governos e seus

concidadãos;
e. e, finalmente, todos os países membros participam do órgão funcional em pé de
igualdade formal - o que significa que os países menores ou mais fracos podem
estar sobrerrepresentados; Mais importante ainda, os benefícios derivados da
cooperação e do aumento da interdependência devem ser distribuídos
informalmente e não alocados proporcionalmente aos países maiores ou mais
fortes - em outras palavras, o país ou países hegemônicos devem estar
dispostos a subsidiar outros, mesmo que não de forma manifesta.
8 A liderança não deve ser proclamada, mas exercida. Os líderes devem produzir
ações, não (apenas) palavras. Os atores sociais devem exigir dos governantes algo mais
do que formular decisões: sua implementação. Haverá apenas efeitos indiretos quando
fatos e engrenagens ocorrerem, não por meio de retórica e improvisação.
Tradução de LeandroWolfson
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RETOMAR
A experiência de integração regional da União talvez tenha sido a compreensão inadequada da

Europeia (UE) foi a mais bem sucedida de todas as experiência de integração europeia. Este artigo analisa
tentativas feitas neste sentido. É, portanto, o que tem as teorias que foram formuladas para dar conta desse
mais probabilidade de fornecer lições para as regiões processo de integração e que podem ser úteis para
do mundo que estão começando neste complicado entender seu desenvolvimento em outras partes do
processo. Por sua vez, pode-se dizer que o Mercado mundo. Paralelamente, é apresentada uma série de
Comum do Sul (Mercosul) é, depois da UE, o projeto de lições aprendidas com a experiência europeia. O que se
integração regional que mais se concretizou. O segue descreve o que aconteceu com o Mercosul e
Mercosul é uma união aduaneira que aspira a constituir reflete (criticamente) sobre a forma como as teorias e
um mercado comum, ao mesmo tempo que expressa o os ensinamentos da UE poderiam ser aplicados a ele.
compromisso de fortalecer a eventual integração Conclui delineando algumas propostas modestas para
política. No entanto, as palavras têm se afastado dos promover a integração na América Latina e em outras
fatos. um dos motivos regiões.
RESUMO
A experiência da União Europeia é a mais fenômeno pode ser um mal-entendido sobre a

significativa e abrangente de todas as tentativas de relevância da experiência europeia com a integração.
integração regional. É, portanto, o mais provável de Neste artigo, discutimos as teorias que foram
fornecer algumas lições para as regiões do mundo que desenvolvidas para explicar a integração na Europa e
estão apenas começando este processo complexo. Por podem ser úteis para entender a integração em outros
sua vez, o Mercado Comum do Sul (Mecosul) é - lugares e apresentar um conjunto de lições que podem
indiscutivelmente - o projeto de integração regional que ser extraídas da experiência europeia. Posteriormente,
atingiu o maior nível de realização depois da UE. O apresentamos uma descrição da experiência do
Mercosul é uma união aduaneira que aspira a constituir Mercosul e refletimos (criticamente) sobre como as
um mercado comum, ao mesmo tempo que assume o teorias e lições extraídas da UE poderiam ser aplicadas
compromisso de fortalecer a eventual integração ao Mercosul. Concluímos esboçando algumas
política. No entanto, as palavras tendem propostas modestas com vistas a auxiliar a integração
progressivamente a se distanciar das ações. Uma razão na América Latina - e além.
subjacente a isso
REGISTRO BIBLIOGRÁFICO
MALAMUD, Andrés e SCHMITTER, Philippe C.
“A experiência da integração europeia e as potencialidades de integração do Mercosul”. DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO - SOCIAL SCIENCE REVISTA ( Buenos Aires), vol. 46, No. 181, abril-junho de 2006 (pp. 3-31).
Descritores: < Integração regional> <União Europeia> <Mercosul>.

A experiência europeia e o Mercosul

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A EXPERIÊNCIA EUROPEIA DE INTEGRAÇÃO

ANDRES MALAMUD * e PHILIPPE C. SCHMITTER **

A experiência em curso na Europa para integrar pacífica e voluntariamente nações

Neste artigo iremos proceder, em primeiro lugar, à análise das teorias de

P ARTE I. Teorias a serem examinadas 1

* CIES-ISCTE, Lisboa. Endereço de email: < andres.malamud@iue.it >.

Só se compreendermos os conceitos gerais, as hipóteses verificadas e os processos

das relações internacionais, onde a ortodoxia e o neo-realismo reinantes são

No entanto, como mostra a Figura 1, quando se trata de explicar a integração

"ÓTIMOS EVENTOS" "PROCESSOS GRADUAIS"

P INTERGOVERNO- TESE DE FUSÃO

1. Ontologia: A teoria pressupõe um processo que irá reproduzir as características

Pode-se argumentar se alguma ou todas essas abordagens merecem o prestigioso

mínimo (a frase "instituições importam" parece resumi-lo e esgotá-lo), mas alguns de

É oportuno apontar os “níveis policêntricos” e “múltiplos” da UE para incluir,

P ARTE II. Lições que podem ser - sabiamente - transferidas

As lições traçadas foram extraídas, fundamentalmente, mas não exclusivamente,

1 A integração regional é um processo, não um produto. Uma vez iniciada, a

3 A integração regional é impulsionada pela convergência de interesses, não pela

todos os domínios da vida social, económica e política, resultando na criação na Europa

5 A integração regional deve começar com um pequeno número de países

6 A integração regional inevitavelmente envolve nações de tamanhos e poderes

7 Porém, a integração regional requer liderança, ou seja, a existência de atores

um triopólio (França, Alemanha e Grã-Bretanha). Além disso, apesar do respeito que o

9 O processo de integração exige que os países membros sejam democráticos.

as liberdades necessárias para organizar essas formas de ação coletiva e estabelecer

10 A integração regional é possível mesmo quando os países membros têm

onze. A integração regional é basicamente um processo endógeno, mas pode se tornar

P ARTE III. Passado e presente do Mercosul

A integração latino-americana tem uma longa história se nos atermos à retórica

O Tratado de Assunção e o Protocolo de Ouro Preto, juntamente com três outros

“Mercosul político” capaz de combater o enfoque neoliberal de integração regional. O

O Mercosul foi deliberadamente criado e mantido como uma organização

Nos últimos tempos, alguns projetos foram propostos para redirecionar o

P ARTE 4. A UE e o Mercosul: reflexões sobre teorias e lições

Definimos (sub-repticiamente) integração em termos europeus, dizendo que é o

Se partirmos dessas premissas, o Mercosul, como mostramos na Parte

Reflexões sobre teorias

É improvável que o federalismo é aplicável ao Mercosul, por vários motivos:

1. Alguns países membros (Brasil e Paraguai) proíbem expressamente em sua

Nem o regulacionismo É uma opção do Mercosul, pelos seguintes motivos:

4. Em países democráticos, a eficácia dos órgãos reguladores depende decisivamente

1. Para o intergovernamentalismo, o ponto de partida clássico (e, aparentemente, o

e. Não há dados históricos conclusivos de que os ALCs tendem a se tornar UAs e,

nós que há alguma condição exógena ou choque externo. Se os governos

Reflexões sul-americanas sobre os ensinamentos europeus

1 A integração regional é um processo, não um produto. Ao analisar a integração

2004), ou seja, uma agenda clara de prioridades, metodologias e programas de ação.

No Mercosul houve inicialmente um caso de integração bem-sucedida na área de

3 A integração regional é impulsionada pela convergência de interesses, não pela

Também é importante que os Estados-nação se unam com motivações

No entanto, há poucas evidências de que essa consciência por si só impulsione a

Existem duas maneiras típicas de resolver conflitos pacificamente quando eles

5 A integração regional deve começar com um pequeno número de países

para os demais membros da ALADI e promoveu a entrada do Chile no menor tempo

6 A integração regional inevitavelmente envolve nações de tamanhos e poderes

No Mercosul, os dois países menores (Paraguai e Uruguai) são altamente

7 Porém, a integração regional requer liderança, ou seja, a existência de atores

importante, mas às vezes incomoda os recém-chegados. Por outro lado, a existência de

9 O processo de integração exige que os países membros sejam democráticos.

democracia no Paraguai (onde enfrentou uma grave ameaça) e, posteriormente, na Bolívia,