Gestao Social Planejamento Ava Unisul

Universidade do Sul de Santa Catarina
Gestão Social:
Planejamento e
Avaliação
UnisulVirtual
Palhoça, 2014
Créditos
Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul

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Gestão Social:
Planejamento e
Avaliação
Livro didático
Designer instrucional
Marina Melhado Gomes da Silva
UnisulVirtual
Palhoça, 2014
Copyright © Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por
UnisulVirtual 2014 qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.
Livro Didático
Professor conteudista Diagramador(a)

Walery Luci da Silva Maciel Oberdan Piantino
Designer instrucional Revisor(a)

Marina Melhado Gomes da Silva Diane Dal Mago
Projeto gráfico e capa ISBN

Equipe UnisulVirtual 978-85-7817-697-6
658.408
M14 Maciel, Walery Luci da Silva
Gestão social : planejamento e avaliação : livro didático / Walery
Luci da Silva Maciel ; design instrucional Marina Melhado Gomes da
Silva. – Palhoça : UnisulVirtual, 2014.
128 p. : il. ; 28 cm.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7817-697-6
1. Administração de empresas – Aspectos sociais - Brasil.

2. Administração de empresas - Brasil. 3. Planejamento empresarial.
I. Silva, Marina Melhado Gomes da. II. Título.
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul
pg_iniciais_gest_social.indd 4 06/10/14 15:06

Sumário
Introdução | 7
Capítulo 1
Planejamento organizacional: ação que pode levar
à excelência | 9
Capítulo 2
Planejamento estratégico: por uma ação
sistemática, consequente e permanente | 29
Capítulo 3
Diagnóstico social: interpretando e entendendo
a realidade | 63
Capítulo 4
Planos, programas e projetos: do papel
para a ação | 89
Considerações Finais | 119
Referências | 121
Sobre o Professor Conteudista | 127

Introdução
Caro(a) estudante
Gestão Social: Planejamento e Avaliação é o tema que estaremos estudando

com você nesta Unidade de Aprendizagem, com a intenção de despertar sua
atenção para um assunto relativamente novo no fazer profissional do Assistente
Social, e que constitui hoje um desafio frente à realidade social, econômica e
política com a qual convivemos e onde atuamos diariamente, e que exige de nós,
profissionais, a aquisição de novos saberes, novas competências e habilidades,
mantendo nossa lógica e ética de atuação e nosso compromisso com a
construção de uma sociedade equânime e justa.
Quando falamos de gestão social estamos falando da gestão das demandas dos
cidadãos. Prioritariamente, o atendimento dessas demandas é função do Estado
por meio das políticas públicas, porém, o que temos hoje, no contexto neoliberal,
é uma realidade em que não só o Estado mas a sociedade civil, por meio das
suas organizações e movimentos sociais, partilham da solução dos problemas
que agravam a vida e a sobrevivência dos cidadãos. Esse cenário constitui hoje
nosso campo de atuação.
Nesta unidade de aprendizagem, vamos focar nosso olhar para a gestão das
organizações do terceiro setor e, para tanto, o conteúdo está estruturado em
quatro capítulos. Abordaremos acerca do planejamento organizacional, sua lógica
ou racionalidade dentro das organizações do terceiro setor, seu desmembramento
por meio do planejamento estratégico, o diagnóstico social como ferramenta
importante a todo processo de planejamento, por fim, vamos partir para a ação
por meio dos planos programas, projetos e serviços.
Esse material não esgota o tema, desejamos despertar sua curiosidade e

interesse, e, portanto, sugerimos que você leia todo material proposto, consulte
as fontes e os originais mencionados, pesquise e questione.
Seja feliz e exitoso(a) nesta caminhada. Bons estudos!
Professora Walery Luci da Silva Maciel

Capítulo 1
Planejamento organizacional:
ação que pode levar
à excelência
Habilidades Neste capítulo, o (a) estudante conhecerá o

planejamento nas organizações do terceiro setor,
o que inclui o debate sobre a lógica que permeia
as ações dessas organizações e a importância do
trabalho em rede. O estudo desenvolverá no(a)
estudante a habilidade de compreender a importância
do planejamento para as organizações sociais, bem
como o diferencial que deve marcar a gestão e a
consecução dos serviços nessas organizações.
Seções de estudo Seção 1: Racionalidade instrumental e racionalidade

substantiva: para entender a lógica do terceiro setor
Seção 2: A importância do planejamento: a busca

pela eficiência, eficácia e efetividade na ação
Seção 3: Serviços institucionais e interinstitucionais:

a importância do trabalho em rede
9
Capítulo 1
Seção 1
Racionalidade instrumental e racionalidade
substantiva: para entender a lógica do
terceiro setor
As organizações sociais, de caráter beneficente e ou filantrópico, não constituem
um fenômeno recente da vida em sociedade. Ao observarmos a história da
humanidade, percebemos que, independente do momento histórico, da
cultura ou civilização, dos aspectos econômicos ou políticos estudados, o
homem sempre esteve voltado à busca de soluções para problemas ou limites
vivenciados na coletividade e que colocavam em risco sua segurança ou
mesmo sua sobrevivência. Podemos afirmar que, se não fora o sentimento de
solidariedade, de ajuda mútua, a humanidade teria sucumbido a períodos de sua
história, repletos de situações violentas e destruidoras.
Entender esses movimentos ou essas organizações, o papel que vem

desenvolvendo no cenário mundial ou nacional, compreender sua lógica de
atuação, suas possibilidades e limites, é tarefa desafiadora, pois apesar de não
constituírem um fenômeno recente, essas organizações têm adquirido, nos
últimos trinta anos, destaque e relevância na sociedade, sendo alvo de estudos,
pesquisas e debates, e de iniciativas visando ao estabelecimento de um marco
regulatório, passando a compor o chamado Terceiro Setor, num esforço de
diferenciá-las das organizações que compõem o primeiro setor, o Estado, e o
segundo setor, o mercado.
Historicamente, em nosso país, as organizações do terceiro setor estiveram

ligadas às ações da Igreja Católica, sendo sua atuação delimitada pelas relações
que se estabeleciam entre ela e o Estado. Com a proclamação da República
e a promulgação da Constituição Liberal de 1891, inicia-se o rompimento
entre a Igreja e o Estado, que passa a ser independente. Porém, somente em
1931, no governo de Getúlio Vargas, o Estado assume para si as ações ligadas
à assistência social, as quais passam a ter caráter de direito e seguridade
(SALVATORE, 2004).
A construção do arcabouço teórico e a formação dos profissionais da área da

assistência social couberam, ao longo da história, ao Curso de Serviço Social,
o qual teve como foco de estudo e pesquisa o campo social e a atuação dos
profissionais no âmbito das políticas públicas, sendo que as questões ligadas
à gestão das organizações foram desconsideradas pelos profissionais da área
social, revelando uma profunda dicotomia entre o administrativo e o social.
(SALVATORE, 2004).
10
Gestão Social: Planejamento e Avaliação
Esse fato fez com que as organizações centrassem sua atenção às questões
ligadas ao atendimento de seu público alvo, e os aspectos ligados à
administração passaram a ser relegados ao plano da obrigatoriedade, entendidos
como ações meramente burocráticas, para fins de atendimento às condições
impostas pela relação que se estabelece com o setor público e com o mercado,
na busca de sustentabilidade e continuidade de suas ações.
No entanto, o crescimento e a expansão das organizações do terceiro setor, nos

últimos trinta anos, a ampliação do seu âmbito de atuação e a consequente
visibilidade que passaram a ter na sociedade, levaram a questionamentos
sobre a forma como eram administradas. A aproximação e a parceria com o
Estado e com a iniciativa privada levantaram uma série de exigências na gestão
dos projetos e recursos, e a adesão de valores como a eficiência, a eficácia
e a produtividade, antes exclusivos das empresas subordinadas ao Estado
e ao mercado, passaram a ser frequentes no universo dessas organizações
(CARVALHO, 2000).
A preocupação em apresentar resultados e um bom desempenho tem levado

muitas organizações a importarem as técnicas das organizações mercantis
de caráter privado e do setor publico, fenômeno que tem gerado mudanças
consideráveis no contexto dessas organizações, descaracterizando-
as. A maior divisão do trabalho e das tarefas, a hierarquização, o uso de
ferramentas e processos gerenciais têm provocado tensões no embate entre a
profissionalização da estrutura e a manutenção de seu caráter flexível, informal,
voltado para valores e para a realização do ser humano, numa lógica mais
substantiva. (MACIEL, 2005).
A adesão de forma acrítica às ferramentas e aos processos administrativos

pensados para o Estado e para a iniciativa privada, a partir da lógica que lhes
é própria, não levando em conta as especificidades e a lógica de atuação, tem
constituído uma ameaça a sua legitimidade, como espaços de participação,
construção e exercício da cidadania. Esse fato levanta a preocupação e
a necessidade de entendermos a racionalidade que é característica às
organizações do terceiro setor e que as distingue do Estado e do mercado.
Porém, para entender a lógica de atuação das organizações do terceiro

setor e diferenciá-la do Estado e do mercado, convém conhecermos a
lógica predominante nesses dois setores, o que você poderá observar no
quadro abaixo:
11
Capítulo 1
Quadro 1.1 – Primeiro e segundo setores da economia, seus objetivos e lógica de atuação
Objetivos Fundamentais
Setor Lógica ou Racionalidade
Primeiro Setor: - Construir uma sociedade justa, Instrumental, pautada pelos

Estado livre e solidária; princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade,
- Reduzir as desigualdades sociais publicidade, economicidade
e regionais; e eficiência
- Promover o bem de todos de
forma indiscriminada
- Garantir o desenvolvimento
nacional
Segundo Setor: - Produzir bens e serviços; Instrumental, pautada por

Mercado interesses econômicos ou de
- Gerar lucratividade poder, visando à maximização
de recursos.
Fonte: Adaptação de Salvatore (2004).
A partir dessas considerações iniciais, considera-se importante e necessário

entender o que é racionalidade, bem como a diferenciação entre a racionalidade
instrumental e racionalidade substantiva.
Racionalidade: A raiz do termo racionalidade está na palavra razão, do

latim ratione, que consiste no raciocínio ou faculdade de compreender
as relações das coisas e distinguir o verdadeiro do falso, o bem do mal;
pensamento, opinião, julgamento, juízo.
Weber (1977) distingue a ação racional valorativa da ação racional instrumental.

Segundo o autor, a primeira diz respeito a uma ação que se realiza de acordo
com certos valores e que se autojustifica, como os rituais em certas culturas. A
segunda caracteriza como racional uma ação ou procedimento que visa a fins ou
objetivos específicos, procurando realizá-los por meio do cálculo e da adequação
dos meios a esses fins, de forma que os fins justificariam os meios mais eficazes
para sua obtenção.
Para fins de nosso estudo, destacamos a contribuição de Guerreiro Ramos e

resgatamos o entendimento do que é racionalidade a partir de sua construção
teórica. Entende o autor (1989) que a racionalidade instrumental é aquela
que orienta a conduta humana como um meio para se atingir os objetivos, não
apreciando a qualidade das ações, mas o seu maior ou menor concurso, para
12
atingir um fim preestabelecido, independentemente do conteúdo que possam ter

as ações. Quanto à racionalidade substantiva, afirma que essa é um
atributo natural do ser humano, visto que reside na psique humana, e
é a partir dela que os indivíduos buscam conduzir sua vida pessoal
na direção da autorrealização, podendo desenvolver-se de forma
expressiva tanto em sua vida social quanto em sua vida profissional,
no âmbito das organizações. (RAMOS, 1989).
Racionalidade formal ou instrumental: determinada pela expectativa

de resultados, ou fins calculados, utilitária, técnica, econômica.
Racionalidade substantiva: voltada para valores, independente de

expectativas de sucesso; autorrealização contrabalanceada com o alcance
da satisfação e bem-estar social, a partir do julgamento ético-valorativo
das ações.
De acordo com Serva (1997), Guerreiros Ramos reconheceu que na grande

maioria das organizações produtivas há o predomínio da razão instrumental,
que determina os padrões de sucesso a ser alcançado, orientado pelas leis do
mercado. Ressalta que “o predomínio da razão instrumental nas organizações
produtivas engendra uma sociedade centrada no mercado, responsável pela
insegurança psicológica, pela degradação da qualidade de vida, pela poluição,
pelo desperdício dos recursos naturais do planeta” (SERVA, 1997, p.19).
O autor, com base em Guerreiros Ramos, identifica organizações cujas

características e a predominância da racionalidade substantiva são reconhecidas
como tipo ideal isonomias. Essas organizações teriam como características:
•• Organizações nas quais as normas são estabelecidas por consenso,

tendo como objetivo a autorrealização de seus membros;
•• Trabalho gratificante para o grupo;
•• O resultado econômico é secundário, as atividades são promovidas
por vocações, e a recompensa está no alcance de objetivos
comuns;
•• Ampla participação na tomada de decisão, no estabelecimento de
políticas, sendo a autoridade distribuída entre o grupo;
•• A eficácia é mensurada na medida em que são mantidas relações
primárias entre seus membros.
Se observarmos o universo das organizações que compõem o terceiro setor,

veremos que essas têm em comum características que são próprias das
isonomias. Um olhar atento ao histórico e a sua trajetória, a estrutura, a cultura,
13
Capítulo 1
revelam organizações cuja racionalidade é pautada por valores, voltadas à

satisfação e realização tanto da equipe de trabalho quanto do público alvo,
priorizando a pessoa em detrimento dos processos ou resultados a serem
alcançados, o que configura sua lucratividade ou ganho.
Para Drucker (1997, 2001) e Hudson (1999), as organizações do terceiro setor

existem para provocar mudanças nas pessoas e na sociedade. Desempenham
muitas funções:
(...) são incubadoras de novas ideias, apoiam e abrigam

desamparados, defendem o meio ambiente, divulgam e
preservam a cultura, proporcionam tempo e local para o
desenvolvimento espiritual, promovem momentos de convivência
e relacionamento, renovam e trazem significado à vida de todos
os que se envolvem em suas ações e projetos, são essenciais à
qualidade e vida, à cidadania, e na verdade trazem consigo os
valores e a tradição da sociedade como um todo. (DRUCKER,
2001, p.15).
Conforme Hudson (1999, p XI), essas organizações são orientadas por valores,
os quais são incorporados e vividos por pessoas que acreditam e lutam por
transformações. Valores como solidariedade, iniciativa individual, compromisso,
capacidade de agir e de mudar o ambiente, são vivenciados, tornando-os atores,
sujeitos-cidadãos, não importando em que condições estejam em relação à
organização, se beneficiados por suas ações ou se promotores, fazedores,
apoiadores dela.
Administrar essas organizações não é tarefa fácil. A gestão de seus recursos

humanos, um universo formado por colaboradores contratados, voluntários,
conselheiros, exige sensibilidade, e saber conviver com diferentes interesses,
vocações e expectativas. No que concerne a sua sustentabilidade, e atentando
especificamente para nossa realidade econômica, política e social, encontramos
organizações que, na sua maioria, sobrevivem com recursos escassos, políticas
públicas ineficientes, desigualdades sociais e regionais, direitos não atendidos e
muita expectativa em torno de suas ações para o alcance de resultados. Somente
a partir de uma visão substantiva é que poderemos entendê-las e administrá-
las de forma que cumpram seu papel na construção de uma sociedade justa e
de direitos.
(...) pela natureza de suas ações, e pela sua finalidade, a vertente

gerencial e administrativa das organizações do Terceiro Setor
tem que ter, necessariamente, um caráter sociológico, a razão
substantiva como principal categoria de análise e a ética como
sua disciplina preponderante sobre qualquer outra que venha
abordar a vida social. A ação racional substantiva se pauta pela
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autorrealização, pelo entendimento, pelo julgamento ético, pela

autenticidade, pelos valores emancipatórios e pela autonomia
(SALVATORE, 2004, p. 29).
Agora que temos o entendimento da racionalidade que deve predominar nas

organizações do terceiro setor, e entendemos que a característica fundamental
que distingue as ações dos três setores é a lógica, ou a racionalidade que
fundamenta suas ações, concluímos o quadro anteriormente apresentado:
Quadro 1.2 – Os três setores da economia e seus objetivos
Setor Objetivos Fundamentais Lógica ou Racionalidade
Primeiro Setor: - Construir uma sociedade justa, Instrumental, pautada pelos

Estado livre e solidária; princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade,
- Reduzir as desigualdades sociais publicidade, economicidade e
e regionais; eficiência
- Promover o bem de todos de
forma indiscriminada
- Garantir o desenvolvimento
nacional
Segundo Setor: - Produzir bens e serviços; Instrumental, pautada por

Mercado interesses econômicos ou de
- Gerar lucratividade poder, visando a maximização
de recursos.
Terceiro Setor - Gerar mudanças nas pessoas e Substantiva, pautada

na sociedade; pela autorrealização, pelo
entendimento, pelo julgamento
- Construir de forma participativa ético, pela autenticidade, pelos
uma sociedade justa e equânime valores emancipatórios e pela
autonomia.
Fonte: Adaptação de Salvatore (2004).
Saiba mais
Sugerimos que você leia e estude o Artigo do Professor Maurício
Serva, intitulado “A Racionalidade Substantiva Demonstrada na Prática
Administrativa”. RAE- Revista de Administração de Empresas São Paulo,v.
37, n. 2, p. 18-30 Abr./Jun. 1997.
15
Capítulo 1
Seção 2
A importância do planejamento: a busca pela
eficiência, eficácia e efetividade na ação
Em um passado recente, a execução de processos como planejamento, avaliação
e controle, no ambiente das organizações do terceiro setor, era considerada
desnecessária, dessa forma, era ignorada e ou desconhecida por seus gestores.
Até então, essas organizações estavam isentas de qualquer questionamento
quanto a sua eficácia, relevância, e, consequentemente, tinham sua
sustentabilidade garantida por meio das doações voluntárias, da parceria com
o Estado e com a iniciativa privada. Porém, este cenário mudou drasticamente
nos últimos anos e hoje a realidade dessas organizações é permeada por um
ambiente competitivo, em que atuam diversas organizações, com diferentes
temas de intervenção, disputando recursos e apoio da sociedade.
Segundo Ansoff (1993), Diniz e Matos (2002), as organizações do terceiro setor

estiveram, no transcurso do século XX, protegidas das turbulências do ambiente
externo. Nesse período, o mercado ocupou o centro do palco das mudanças; o
governo, os serviços sociais e a educação constituíram os resíduos da estrutura
social, recebendo marginalmente recursos financeiros e ficando quiescentes,
de forma que estiveram seguros sob o guarda-chuva dos orçamentos
governamentais, das doações e da captação do dinheiro público. De acordo com
Ansoff (1993), os doadores mantinham a renda, sem perguntar pela capacidade
de atendimento das necessidades e da eficiência na utilização dos recursos.
Esse quadro de estabilidade conduziu a uma acomodação das organizações
do terceiro setor, que se tornaram introvertidas, divorciadas das realidades
ambientais e internamente ineficientes.
Para Gohn (2002) e Ansoff (1993) este ambiente mudou drasticamente quando
ocorreu o aumento da demanda e dos níveis de exigência da eficiência dessas
organizações; de forma que, de iniciativas introvertidas, passaram para “a
abertura das portas voltadas para o ambiente” (ANSOFF, 1993, p. 40). Essa
mudança significou que a sociedade lançou o desafio à relevância social
dessas organizações, ao mesmo tempo em que ampliou as demandas por
seus serviços e passou a questionar sua eficácia. A ênfase passou a ser na
sustentabilidade financeira e na concepção de resultados mensuráveis, levando
essas organizações a se apropriarem de métodos administrativos profissionais,
incorporando conceitos e, em muitos casos, a lógica utilizada no setor privado e
público, como mencionado na seção anterior.
A adesão às ferramentas e técnicas administrativas sem um entendimento prévio

de sua adequação à realidade, ou de sua lógica de atuação, podem conduzir
16
ao desvio de seus objetivos fundamentais. Com essa visão e preocupação,

passamos a analisar a importância do planejamento como rotina administrativa
das organizações do terceiro setor.
Para Tenório (1999) a função planejamento, dentro do ciclo do gerenciamento,

tem a finalidade de preparar a organização para enfrentar o futuro. Planejar
é uma forma de pensar o futuro da organização, definindo o que fazer, como,
quando e com que recursos.
Para entender:
“Gerenciar é a ação de estabelecer ou interpretar objetivos e de alocar
recursos para atingir uma finalidade previamente determinada”, (Tenório,
1999, p. 16). O autor identifica o gerenciamento como um ciclo que envolve
as seguintes funções: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar.
Definir as ações com base em uma programação e interligá-las aos objetivos

definidos anteriormente, na intenção de vencer obstáculos e desafios e garantir
o crescimento e a qualificação das ações, são condições básicas para a
continuidade de qualquer organização. É por meio do planejamento que a
organização traça seus objetivos, definindo os recursos e meios necessários
para alcançá-los.
Tenório (1999, p.26) define planejamento como “o processo de estabelecer

antecipadamente a finalidade da organização, escolher objetivos e prever as
atividades e os recursos necessários para atingi-los”.
Myrian Veras Baptista, em sua obra Planejamento Social: Intencionalidade e

Instrumentação (2002), entende que planejamento, na área social, refere-se tanto
à seleção das atividades que são necessárias para contemplar determinadas
situações quanto a otimização de recursos, prazos e outras variáveis presentes
na gestão. Refere-se também às decisões que dizem respeito aos métodos
de trabalho, ao acompanhamento, controle, avaliação e revisão das ações. “O
planejamento é a ferramenta para pensar e agir dentro de uma sistemática
analítica própria, estudando as situações, prevendo seus limites e suas
possibilidades, propondo-se objetivos, definindo-se estratégias” (BAPTISTA,
2002, p.14).
Para a autora, o planejamento acontece por meio de um processo racional e

dialético, envolvendo as seguintes operações:
•• Reflexão: refere-se ao conhecimento de dados, ao estudo de

alternativas, à superação e à reconstrução de conceitos e técnicas
que se relacionam no entendimento de determinados fatos sociais;
17
Capítulo 1
•• Decisão: diz respeito à escolha de alternativas, dos meios, à

definição de prazos;
•• Ação: relaciona-se à execução do que foi decidido ou planejado,
constituindo o foco central do planejamento.
•• Retomada da reflexão: diz respeito à análise crítica dos processos
anteriores e do que foi alcançado com sua execução, embasando
futuras decisões.
2.1 O planejamento como um processo político: quem planeja?

Ao afirmar que o planejamento acontece por meio de um procedimento contínuo
de tomada de decisões, permeado por relações de poder e de interesses, a
autora refere-se a sua dimensão política, e delimita o universo de quem são os
protagonistas deste e neste processo.
De acordo com Baptista (2002), a atividade de planejamento não pode estar

restrita unicamente ao seu caráter técnico-operativo. Aliado ao estudo e leitura
da realidade, ao planejamento das ações, o processo deve prever a apreensão
tanto das condições objetivas quanto das condições subjetivas presentes no
universo do que está sendo planejado. É necessária a percepção acerca das
vontades políticas dos envolvidos, das expectativas, da correlação de forças, das
articulações, parcerias, alianças ou incompatibilidades que permeiam as relações
e que afetam diretamente o decurso do planejamento.
Esta percepção demonstra a relevância do caráter político do

planejamento e a necessidade de operacionalizá-lo a partir da
visão estratégica, entendendo a estratégia como um “conjunto de
meios e forças buscando realizar intencionalidades mais globais,
que respondam a interesses e objetivos sociais, econômicos e
políticos de determinadas forças sociais. (SOUZA, 1985, p.17).
A inter-relação entre os elementos técnicos e políticos do processo de

planejamento acontece por meio de um ciclo que envolve as seguintes atividades:
equacionamento, decisão, operacionalização e ação (LOZANO; MARTIN, 1968,
apud BAPTISTA, 2002).
•• Equacionamento: Diz respeito ao conjunto de informações que são

significativas e que embasam o processo de tomada de decisão no
âmbito do planejamento. São informações básicas de situações e
necessidades, pareceres técnicos e dados que permitem a aferição
de tendências e projeções futuras.
18
•• Decisão: Relaciona-se às diferentes escolhas que se fazem

necessárias no decorrer do processo de planejamento. O processo
decisório envolve não só o planejador, mas também a voz, a
vontade e o olhar de todos os envolvidos na ação. A dimensão
político-decisória diz respeito a uma ampla participação da
sociedade neste processo.
•• Operacionalização: A operacionalização diz respeito ao
detalhamento das atividades que são necessárias para a
consecução das decisões tomadas, sendo essas definidas por meio
de planos, programas e projetos, nos quais são sistematizadas as
medidas necessárias ao que foi planejado.
•• Ação: A ação diz respeito à concretização do planejamento. Essa
etapa envolve a implantação, o controle e a avaliação, instâncias
que irão realimentar o seu ciclo.
2.2 Planejamento como um processo técnico-político:

por que planejar?
A dimensão técnico-política do planejamento decorre do fato que existem
situações que necessitam de determinadas intervenções, e em torno dessas
existem questões ligadas a interesses, pressões, estímulos, necessidades, para
as quais são exigidas respostas mais complexas, transcendendo as soluções
construídas de forma mais imediata. Trata-se de uma decisão política cuja
execução depende da alocação de determinados recursos.
Baptista (2002) identifica como situações determinantes e que estimulam

o processo:
•• A necessidade de utilizar recursos escassos para solucionar

grandes roblemas;
•• A necessidade de utilizar recursos excedentes ou
equipamentos ociosos;
•• A disponibilidade de recursos por parte de agências financiadoras;
•• A transferência da decisão para novas lideranças;
•• A necessidade de fundamentar novos programas.
É a partir desse escopo de necessidades que são elaborados os planos,

programas e projetos, que, embora tenham um caráter mais imediato em sua
execução, devem fazer parte de uma política mais ampla, abrangente e de
longo prazo em sua intervenção. Essa visão de longo prazo possibilitará a
efetivação de ações contínuas, consequentes, as quais atenderão as expectativas
19
Capítulo 1
e necessidades constatadas no momento em que se iniciou o processo

de planejamento.
A manutenção de uma visão de longo prazo a partir do estabelecimento

de políticas de atuação e intervenção é necessária tanto no âmbito das
políticas públicas quanto no âmbito das organizações.
Tendo como base metodológica o movimento reflexão-decisão-ação-reflexão,

o transcurso do planejamento acontece conforme os passos elencados abaixo
(BAPTISTA, 2002):
•• construção/reconstrução do objeto;
•• estudo da situação;
•• definição de objetivos para a ação;
•• formulação e escolha de alternativas;
•• elaboração de planos, programas e projetos;
•• implementação;
•• implantação;
•• controle da execução;
•• avaliação do processo e da ação executada;
•• retomada do processo a partir da avaliação.
Por fim, Baptista (2002) salienta que esse não é um processo ordenado, pois
as atividades podem e devem acontecer simultaneamente, interagindo de
forma dinâmica e a partir das demandas da realidade onde acontecem as
ações planejadas.
Como podemos verificar até o momento, e embasados nos autores estudados, o

processo de planejamento acontece a partir da visão de que existem demandas e
necessidades a serem atendidas, existem recursos físicos, financeiros, humanos
e ambientais que precisam e podem ser alocados, existem objetivos a serem
alcançados. A partir daí surge a pergunta: como equacionar todas essas variáveis
de forma que as ações aconteçam dentro das expectativas contratadas?
A resposta nos leva à reflexão acerca da eficiência, eficácia e efetividade da

gestão e da consecução do planejamento, conforme Tenório (1999), sintetizada
na figura abaixo.
20
Figura 1.1 – Conceitos de eficiência, eficácia e efetividade segundo Tenório (1999)
EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE

É a melhor forma É fazer o que É a capacidade de
de fazer algo com precisa ser feito. atender as
os recursos Cumprir os expectativas
disponíveis objetivos contratadas.
propostos.
Fonte: Elaboração da autora (2014).
Esses conceitos, até então comuns à gestão das organizações públicas e

privadas, não eram bem vistos ou aceitos quando se pensava na gestão das
organizações do terceiro setor. Porém, se analisarmos a lógica de sua atuação e a
racionalidade de suas ações, veremos que são conceitos que podem e devem ser
incorporados ao cotidiano dessas organizações.
Uma gestão eficiente diz respeito à alocação responsável e transparente de todos

os recursos necessários e envolvidos na consecução do que foi planejado. Trata-
se da gestão dos recursos humanos, sejam efetivos, voluntários, conselheiros,
de forma legal, respeitosa e participativa. Diz respeito ao zelo e cuidado do
patrimônio e dos equipamentos. Relaciona-se à gestão dos recursos financeiros
de acordo com os contratos estabelecidos, a partir das decisões tomadas de
forma conjunta e participativa, obedecendo aos preceitos de transparência e da
devida aplicação dos recursos e posterior prestação de contas. Relaciona-se
também ao uso consciente dos recursos naturais e do cuidado e preservação do
meio ambiente.
A eficácia está relacionada ao cumprimento dos objetivos propostos. Uma

organização é eficaz quando cumpre seus objetivos, quando suas ações
correspondem, e dão conta da missão para a qual foi fundada, pensada e
planejada: “não basta, portanto fazer um trabalho com menos recursos, é
necessário fazer a coisa certa, ser eficaz” (TENÓRIO, 1999, p.19).
A efetividade diz respeito à capacidade da organização de atender as demandas

da sociedade, isto é, de corresponder às expectativas contratadas. Andréia
Goldschmidt, (2003), no artigo intitulado “Stakeholder – como interagir com
tantos públicos diferentes”, identifica como grupos ou pessoas influenciados
pelo trabalho de uma organização do terceiro setor: seus stakeholders, todos
os beneficiários diretos, familiares, colegas de escola ou de trabalho dos
beneficiários; empresas situadas próximas ao local de desenvolvimento das
atividades e/ou próximas ao local de residência dos beneficiários; funcionários,
voluntários, conselheiros; empresas parceiras e seus funcionários; doadores;
fornecedores e seus funcionários; governos locais, outras organizações do
terceiro setor que prestam serviços similares ou complementares.
21
Capítulo 1
Para Goldschmidt, todos constituem público-alvo da organização: “são todos

grupos muito diferentes e, certamente, com necessidades e desejos bastante
diferentes em relação aos serviços prestados pela organização. Conciliar
essas diferenças de interesses não é tarefa fácil!” (GOLDSCHMIDT, 2003, p.2).
Para tanto, a autora sugere três atitudes que ajudam na identificação das
necessidades e desejos dos stakeholders: pense como ele, observe-o e pergunte
a ele. Conclui: “as necessidades e expectativas de cada um destes grupos variam
e é importante que cada um deles sinta que suas necessidades e expectativas
estão sendo satisfeitas” (GOLDSCHMIDT, 2003, p.4).
“Somos todos planejadores e talvez seja mais importante raciocinar como

um planejador que produzir planos acabados” (FRIEDMANN, 1960 apud
BAPTISTA, 2002, p. 13).
Reações comuns quando se introduz a ideia do Planejamento
– Nossa organização precisa de um planejamento que nos oriente para os próximos anos,
diz o assistente social.
– Não temos necessidade de planos, estamos aqui há mais de dez anos, e já aprendemos que
não podemos prever o futuro, diz o presidente da organização.
– Não podemos prever tudo, diz um dos conselheiros, muita coisa mudou, mas a gente sempre dá
um jeito de resolver e vai se adaptando.
– Planos não passam de um amontoado de papéis, reuniões desgastantes e um mero exercício

acadêmico, pois se não tivermos recursos não executamos nada, acrescenta o tesoureiro
da organização.
– É, minha experiência diz que se soubermos onde e como queremos investir, ou para que precisamos
de recursos, temos a chance de captá-lo, afirma o presidente, percebendo que a conversa estava
começando a fazer sentido.
– Concordo, afirma um dos conselheiros, porém, preocupo-me de que o trabalho não avance
e fique engessado, amarrado a planos.
– Isto é possível, alega o Assistente Social, mas tudo irá depender de como conduzirmos o processo
de planejamento. Não precisamos ver os planos estabelecidos como camisas de força; eles são
flexíveis, e o processo de avaliação e monitoramento apontam para as mudanças quando essas forem
necessárias, conclui, percebendo que o trabalho de convencimento estava apenas começando.
– É isto que me preocupa: esta incerteza e o fato de que, se não chegamos a um consenso
sobre a necessidade do planejamento, como vamos nos acertar para definir seus detalhes?
finaliza o presidente.
O planejamento será útil para uma organização somente quando sua necessidade for
percebida e amplamente aceita por todos os envolvidos no trabalho.
Fonte: Adaptação de HUDSON (1999).
22
A gestão das organizações do terceiro setor constituem, para o profissional do

Serviço Social na atualidade, tanto um campo de trabalho desafiador, quanto
um ambiente de estudo e pesquisa a ser explorado e construído. Cabe a esse
profissional resguardar, nessas organizações, a sua racionalidade e visão de
homem e mundo, de forma que as ações aconteçam interconectadas, em uma
grande rede de serviços, a partir de políticas públicas voltadas para a construção
de uma sociedade justa e equânime. Sobre essa rede de serviços passaremos a
tratar na próxima seção de estudo.
Seção 3
Serviços institucionais e interinstitucionais:
a importância do trabalho em rede
Conforme observado nas seções anteriores, as organizações do terceiro setor,
apesar de não constituírem um fenômeno recente, nas três últimas décadas
passaram a ocupar um lugar de destaque no cenário público, protagonizando,
em parceria com o Estado e com o setor privado, ações em prol da construção
de uma sociedade mais justa e equânime. No entanto, as opiniões por parte de
estudiosos e críticos não são de todo favoráveis. Quando se trata da relevância
e da assunção de determinadas ações por essas organizações, críticas que
não podem ser desconsideradas, pois podem contribuir para um melhor
entendimento desta realidade que hoje se mostra como uma das possibilidades
de campo de trabalho e atuação do profissional de serviço social.
De acordo com Montaño (2002, p. 19):
o conjunto de organizações e atividades que compreende o

chamado “terceiro setor”, para alem de eventuais objetivos
manifestos de algumas organizações ou da boa intenção que
move o ator solidário e voluntário singular, termina por ser
instrumentalizado, pelo Estado e pelo capital, no processo de
reestruturação neoliberal.
Para o autor, o debate em torno do terceiro setor configura um papel ideológico

que tem como função legitimar nos interesses do capital o processo de
reestruturação neoliberal, revertendo os direitos de cidadania por meio de
serviços e políticas sociais e assistenciais pontuais, não contratualistas,
desenvolvidas pelo Estado, por organizações sociais financiadas com recursos
públicos e privados.
23
Capítulo 1
Nesse cenário, agrava-se o quadro de exclusão social, um fenômeno complexo,

que atinge as condições de vida e sobrevivência de milhares de cidadãos e
suas famílias, os quais se tornam vulneráveis frente às necessidades diárias
de moradia, saúde, segurança, acesso ao trabalho e educação, passando a
depender de ações pontuais e compensatórias.
Esta situação demonstra o desmantelamento dos preceitos constitucionais que

estabeleceram na Carta Magna de 1988 a universalização e a integralidade das
políticas de Assistência Social, Saúde e Previdência (MIOTO e SCHÜTZ, 2010,
p. 2), realidade essa que tem conduzido ao debate sobre a intersetorialidade das
políticas publicas e, consequentemente, dos serviços a elas ligados.
O conceito de intersetorialidade prescinde da ideia que as políticas públicas

não podem, nem devem acontecer de forma estanque e pontual. Considerando
a complexidade dos problemas sociais, a construção de soluções exige vários
olhares e saberes, além de diferentes formas de abordagens que venham
contribuir para o entendimento e a busca integrada de alternativas que garantam
à população uma vida de qualidade. De acordo com Bourguignon (2001, p. 4)
Trata-se da articulação entre as políticas públicas através do

desenvolvimento de ações conjuntas destinadas a proteção,
inclusão e promoção da família vítima do processo de exclusão
social. Considera-se a intersetorialidade um princípio que orienta
as práticas de construção de redes municipais.
Não cabendo neste momento de estudo um aprofundamento sobre o tema da

intersetorialidade, estaremos focando nosso estudo sobre o trabalho em rede
e sua relevância para um trabalho conjunto na construção de soluções aos
problemas que hoje agravam a vida de milhares de cidadãos.
O trabalho em rede configura como uma das modalidades da Gestão Social, que,
segundo Carvalho (1999, p. 19), caracteriza-se como “a gestão das demandas e
necessidades dos cidadãos. A política social, os programas sociais, os projetos
são canais e respostas a estas necessidades e demandas”. De acordo com
Guará (1998 apud BOURGUIGNON, 2001, p. 3), uma gestão social moderna
exige modelos flexíveis, descentralizados, favorecendo a participação social por
meio de parcerias com a sociedade civil organizada no encaminhamento das
ações e decisões referentes às políticas públicas.
O termo rede “sugere a ideia de articulação, conexão, vínculos, ações

complementares, relações horizontais entre parceiros, interdependência de
serviços para garantir a integralidade da atenção aos segmentos sociais
vulnerabilizados ou em situação de risco social e pessoal" (BOURGUIGNON,
2001, p.4). Trata-se do conjunto integrado de profissionais de diversas áreas,
organizações governamentais e não governamentais, que partilham informações,
24
ideias sobre a gestão e execução de serviços e programas que priorizam o

atendimento integral ao cidadão em situação de risco e vulnerabilidade social, na
visão da garantia e vivência de direitos. Na rede, são criados espaços de trabalho
onde as práticas de cooperação constituem um meio para encontrar saídas e
soluções para a intervenção na realidade social complexa.
As redes sociais, nesta perspectiva, são consideradas

alternativas no enfrentamento das expressões da questão
social. São igualmente vinculadas ao conhecimento da realidade
local e de cultura. Pressupõem intersetorialidade e política
social, portanto, o fortalecimento da sociedade civil organizada,
preparada para uma ação participativa frente a administração
pública.(MIOTO e SCHÜTZ, 2010, p.64).
Nas redes, os objetivos definidos coletivamente, articulam
pessoas e instituições que se comprometem em superar de
maneira integrada os problemas sociais. Essas redes são
construídas entre seres sociais autônomos, que preservam sua
identidade, mas compartilham objetivos que orientam sua ação,
respeitando as diferenças de cada membro (Villasante apud
JUNQUEIRA, 2004, p.29).
Dentro dessa perspectiva, a ideia do trabalho em rede exige grande

sintonia com a realidade local, com uma sociedade civil fortalecida e
organizada, com uma cultura de organização social capaz de mobilizar-se
e de atuar participativamente da e na administração publica. Resgata-
se, então, o papel das organizações do terceiro setor, as quais precisam
ter definidos seus objetivos e propósitos, tendo bem esclarecida a noção de
que não poderão dar conta de todas as problemáticas sociais das quais serão
demandadas. Ao Estado, dentro da visão do trabalho em rede, caberá sempre
a responsabilidade pela formulação e execução das políticas sociais. As
organizações serão, portanto, parceiras e nunca responsáveis por essas políticas.
A dinâmica de cooperação e integração das organizações sem

fins lucrativos na gestão das políticas sociais transcende de
algum modo a especificidade de cada uma. Mas ao tempo isso
não significa colaborar com a privatização da problemática
social (...), contribuir na reconstrução do tecido social, a
expansão de comportamentos associados à participação e a
redução da vulnerabilidade dos setores populares. (FERNANDEZ,
1995 apud, JUNQUEIRA, 2004, p. 30)
Bourguignon , com base em Guará ( 1998 apud BOURGUIGNON, 2001),

classifica os tipos de rede que podem ser encontradas em um determinado
espaço local, conforme demonstrado no quadro abaixo:
25
Capítulo 1
Quadro 1.3 - Classificação das redes sociais
REDE SOCIAL ESPONTÂNEA: constituída pelo núcleo familiar, pela vizinhança,

pela comunidade e pela Igreja. São consideradas as redes primárias, sustentadas
em princípios como cooperação, afetividade e solidariedade.
REDES SOCIOCOMUNITÁRIAS: constituídas por agentes filantrópicos,

organizações comunitárias, associações de bairros, entre outros que objetivam
oferecer serviços assistenciais, organizar comunidades e grupos sociais.
REDE SOCIAL MOVIMENTALISTA: constituída por movimentos sociais de luta

pela garantia dos direitos sociais (creche, saúde, educação, habitação, terra).
Caracteriza-se por defender a democracia e a participação popular.
REDES SETORIAIS PÚBLICAS: são aquelas que prestam serviços e programas

sociais consagrados pelas políticas públicas, como educação, saúde, assistência
social, previdência social, habitação, cultura, lazer etc.
REDES DE SERVIÇOS PRIVADOS: constituída por serviços especializados na

área de educação, saúde, habitação, previdência, e outros que se destinam a
atender aos que podem pagar por eles.
REDES REGIONAIS: constituídas pela articulação entre serviços em diversas

áreas da política pública e entre municípios de uma mesma região.
REDES INTERSETORIAIS: são aquelas que articulam o conjunto das

organizações governamentais, não governamentais e informais, comunidades,
profissionais, serviços, programas sociais, setor privado, bem como as redes
setoriais, priorizando o atendimento integral às necessidades dos segmentos
vulnerabilizados socialmente.
Fonte: Bourguignon (2001, p. 6).
Ao observarmos o quadro podemos perceber em várias modalidades de redes a

presença de organizações do terceiro setor, e não desconsiderando as críticas ao
atual modelo, precisamos construir formas e alternativas de trabalho, pois essa é
a realidade com a qual convivemos diariamente e que configura um dos espaços
de atuação do assistente social.
Para tanto, cabe ao profissional do Serviço Social o papel de atuar junto a essas
organizações no sentido de preservar seu caráter original, iminentemente crítico,
reivindicante, dimensionador e propositivo de novos caminhos, para o que, de
acordo com Diniz e Matos (2002), deverão ser enfrentados quatro desafios:
1. A manutenção do foco na emancipação dos cidadãos, que são

vistos como sujeitos de direitos, não como “clientes”, “metas”,
ou “consumidores”;
2. O desenvolvimento de habilidades gerenciais baseadas em valores
e na racionalidade substantiva, que permitam um desenvolvimento
26
flexível, o controle de seus processos organizacionais, a adaptação

às exigências do ambiente sem descaracterizá-las;
3. O desenvolvimento do trabalho voluntário como garantia da
adesão permanente de contingentes altamente identificados
e compromissados com a organização e sua missão,
compromissados com a transformação social;
4. A resistência ao papel funcional que aos poucos está sendo
impingido pelo mercado, em que as organizações assumem a
função de aliviar os problemas sociais gerados pelo mercado,
dentro de uma prestação de serviço orientada para a qualidade,
relação custo e benefício, relação com o público alvo como cliente,
regras de mercado baseada em sua lógica instrumental, contrária à
lógica substantiva, típica das organizações do terceiro setor.
Do que foi até aqui analisado entende-se que, para que tal aconteça, as
organizações do terceiro setor precisam fortalecer seu papel junto à sociedade
civil, manter suas características originais, específicas, estabelecendo os limites
de atuação na parceria com o mercado e Estado, sendo esse um campo de
trabalho desafiador para o Serviço Social.
27
Capítulo 2
Planejamento estratégico:
por uma ação sistemática,
consequente e permanente
Habilidades Neste capítulo, dialogamos com o(a) estudante

sobre a metodologia do planejamento estratégico,
tático e operacional aplicado às organizações
do terceiro setor. Este estudo desenvolverá no(a)
estudante a habilidade de identificar a especificidade
do planejamento estratégico para o terceiro setor,
instrumentalizando-o para uma posterior aplicação em
seu ambiente de atuação.
Seções de estudo Seção 1: Conceituando e desenvolvendo o

planejamento estratégico: quem planeja e a escolha de
uma metodologia
Seção 2: Conceituando e desenvolvendo o

planejamento estratégico: mobilizando a organização e
detalhando a metodologia
Seção 3: Conceituando e desenvolvendo o

planejamento tático e operacional
29
Capítulo 2
Seção 1
Conceituando e desenvolvendo o
planejamento estratégico: quem planeja e a
escolha de uma metodologia
Nesta seção, estaremos dialogando acerca do planejamento estratégico e
sua aplicação nas organizações do terceiro setor. Inicialmente, vamos refletir
sobre quem são os atores deste processo na organização e a escolha de
uma metodologia.
Para iniciarmos nossa reflexão, e considerando a racionalidade que permeia

as ações dessas organizações, buscamos alguns conceitos que servirão de
referência ao abordarmos o assunto:
Planejamento estratégico, segundo Tenório (1999, p.28), “é o planejamento voltado

para a visão ampla, global e de longo alcance da organização, baseada na análise
do contexto”.
De acordo com De Toni (2001), o planejamento estratégico é a ciência e a arte de

construir governabilidade, ao nosso destino como pessoas, organizações ou países,
não tratando apenas das questões futuras, mas questionando qual é o futuro de
nossas ações.
Segundo Fortes (2001), diante das crises dos paradigmas organizacionais, o

planejamento estratégico serve como um instrumento de condução global da
organização, indo além da definição e realização de atividades.
Para Tachizawa (2007), o planejamento estratégico define os principais elementos

que compõem a gestão de uma organização do terceiro setor, suas parcerias, a
gestão de pessoas, estratégias financeiras, tecnologias de informação, sua estrutura
organizacional e seus indicadores de gestão.
Como mencionamos nas seções anteriores, a administração das organizações

do terceiro setor até as três últimas décadas, na sua maioria, ocorria de forma
voluntária, espontânea; consequentemente, a utilização de ferramentas de
gestão e planejamento não constituía uma rotina no cotidiano organizacional.
De acordo com Hudson (1999), a introdução do pensamento estratégico nessas
organizações teve início a partir da década de 80, e segundo Ansoff (1993), isso
ocorreu no momento em que aumentaram as demandas e os níveis de exigência
de eficiência, passando a ser questionada a relevância social, ao mesmo tempo
em que se ampliou o âmbito de atuação dessas organizações.
30
Hudson (1999) entende o fenômeno a partir de três justificativas: 1) As organizações

do terceiro setor precisam responder de forma dinâmica às mudanças do ambiente;
2) necessitam de meios explícitos para estabelecer novos objetivos e garantir
sua sustentabilidade; por fim, 3) precisam demonstrar resultados, ao mesmo
tempo em que prestam contas da aplicação dos recursos recebidos. Para Queiroz
(2004), o pensamento estratégico torna-se necessário como um instrumento de
desenvolvimento para as organizações do terceiro setor, a partir do momento em
que essas passam a atuar de forma articulada com outros atores sociais.
Analisando os benefícios da administração estratégica para as organizações do

terceiro setor, Hudson (1999) afirma que essa metodologia estabelece profunda
relação entre doadores e usuários, forma coalizões em torno de novas prioridades,
ao mesmo tempo em que possibilita a manutenção da autonomia perante a pressão
de financiadores. Para Nannus e Dobs (2000), o pensamento estratégico prepara
a organização para enfrentar com eficácia os desafios do presente e do futuro,
personificando metas e expectativas compartilhadas no contexto organizacional.
De acordo com Queiroz (2004, p.45), a gestão por meio do planejamento estratégico
pode contribuir para que as organizações do Terceiro Setor realizem

seu potencial, seja pela reflexão adequada quanto ao verdadeiro
propósito da organização, pela leitura apropriada do ambiente e
suas possibilidades, pela construção de uma visão de futuro que
possa mobilizar recursos, pela clarificação de seus objetivos ou
pelo alinhamento e integração das ações desenvolvidas.
A administração por meio do planejamento estratégico projeta a organização

para uma visão mais ampla e de longo alcance. Considerando a instabilidade
do cenário político, econômico e social com o qual convivem diariamente, esse
tipo de administração configura um exercício permanente de pensar e repensar a
organização e o contexto no qual está inserida e com o qual interage, permitindo a
busca de alternativas de ação, prevenindo crises e discutindo novas perspectivas.
De acordo com Tenório (1999, p.28), o planejamento estratégico,
exige que dirigentes e membros da organização se mantenham

em alerta, observando as mudanças do contexto, questionando
crenças e sendo capazes de introduzir novos elementos a cada dia,
de forma a levar a organização ao encontro de novas realidades.
Significa também visualizar o futuro, pensar em alternativas e ter em
mente que planos são guias e não dogmas, devendo ser flexíveis
para se adaptarem às imprevisibilidades do cotidiano.
A implementação do planejamento estratégico na administração das organizações

do terceiro setor, a despeito de todos os benefícios que possa gerar, não deve
31
Capítulo 2
ser considerada como uma ferramenta única ou que venha trazer resultados
instantâneos e “mágicos”, mas deve-se considerar que:
•• As estratégias, por mais dinâmicas que possam parecer, nunca

darão conta das mudanças que permeiam a realidade social,
econômica e política pela qual passa a sociedade e que afetam
diretamente o cotidiano das organizações e da vida das pessoas;
•• O resultado do plano estratégico não pode configurar uma “camisa
de força” ou o engessamento da organização, impedindo sua
revisão e adequação às mudanças que possam ser necessárias ao
enfrentamento dos desafios que venham a surgir;
•• A coalizão, ou o consenso em torno das decisões não é um
exercício de fácil condução ou vivência, considerando que por ele
perpassam diferentes interesses e a disputa de poder; trata-se de
um processo político que envolve e capacidade de negociação e o
entendimento do que é melhor para a coletividade, em detrimento
de interesses e expectativas particulares ou de determinados grupos
os segmentos;
•• Um plano estratégico só será efetivo quando suas diretrizes e
decisões passarem a fazer parte de cotidiano da organização, sendo
vivenciado por todos, desde a sua elaboração até sua consecução.
O planejamento estratégico não possui um fim em si mesmo; ele
é uma ferramenta, e sua operacionalização sempre dependerá da
vontade e da decisão humana.
Quando estudamos o tema em diversos autores, podemos observar que não
há unanimidade quanto à aplicação da gestão estratégica ou do planejamento
estratégico nas organizações do terceiro setor, o que pode ser observado no
destaque a seguir.
Administração estratégica ou gestão social?
Considerando que o pensamento estratégico na administração tem sua origem

nos meandros do mercado, fundada no cálculo de meios e fins, alguns autores
(TENÓRIO, 1998, 2002; DINIZ e MATTOS, 2002) questionam a aplicabilidade desta
ferramenta para as organizações do terceiro setor e apontam como alternativa a
gestão social, cuja lógica se aproxima da lógica substantiva dessas organizações,
em contraponto à lógica instrumental própria do mercado e predominante no
pensamento estratégico.
De acordo com Tenório (2002, p. 124), a gestão estratégica está fundamentada na

concepção que supõe a sociedade, estado e organizações como sistemas, que se
32
inter-relacionam na busca da solução ótima, do equilíbrio por meio de orientações

técnicas, previamente supostas, impostas pela hierarquia, numa relação onde não
são admitidos conflitos, discrepâncias, prevalecendo a lógica da estrutura político
institucional, as exigências da razão técnica, cuja operação acontece por meio de
um modelo.
Por outro lado, continua o autor, a gestão social contrapõe à gestão estratégica,
“na medida em que tenta substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um
gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido
por meio de diferentes sujeitos sociais”. (TENÓRIO, 2002, p. 123). Dentro dessa
visão, a partir do paradigma da ação comunicativa os atores sociais têm suas ações
validadas por meio de um processo intersubjetivo, negociado, em que, na busca
de consenso racional, o processo de decisão necessariamente não se concluiu em
resoluções, mas na busca de soluções geradas por convicções processadas por
meio da linguagem, que atua como fonte de integração social.
Nesse tipo de ação social, as pessoas envolvidas entram em acordo para coordenar
seus planos de ação, no qual o ajuste alcançado é avaliado pelo reconhecimento
intersubjetivo das pretensões de validade do discurso de cada um dos atores
envolvidos. Nesta proposta está presente a questão da liberdade da pessoa
humana e de sua responsabilidade social, do exercício da cidadania (TENÓRIO,
2002, p. 123).
No entanto, Hudson (1999) afirma que a gestão estratégica no contexto das

organizações do terceiro setor tem se configurado por um processo incremental,
evoluindo em pequenos passos, um processo político, resultante de negociações,
barganha entre os diversos grupos de interesse, como também um processo
analítico, resultante da análise sistemática e lógica sobre a organização, seu
ambiente e atividades, processos que privilegiam a participação e a deliberação por
meio de consensos.
Nanus e Dobbs (2000) entendem o processo como lógico e sistemático,

adotando uma abordagem que permite a participação de todos os envolvidos
na organização, seu público interno e externo, podendo ser utilizado por
organizações do terceiro setor que estejam iniciando seu trabalho, ou que estejam
necessitando redirecioná-lo.
A partir da visão desses autores, depreende-se que a adoção do pensamento

estratégico por parte das organizações do terceiro setor não significa a
desfiguração de seu caráter institucional original, desde que conservada sua
lógica de atuação, que embasada na substantividade da vida humana privilegie a
participação, a realização o atendimento das expectativas de todos os envolvidos
com a organização.
Fonte: MACIEL, 2005, p. 72-73.
33
Capítulo 2
Saiba mais:
No conceito de Ação Social, Habermas (1975 apud TENÓRIO, 2002),
desenvolve a noção de Ação Comunicativa, momento quando duas ou
mais pessoas procuram chegar à razão, ao entendimento por meio da
interpretação, negociação, consenso , para o alcance de um objetivo.
1.1 Quem planeja

Nesta altura do estudo, somos levados à pergunta: A quem cabe a elaboração,
execução e acompanhamento do planejamento estratégico? Quem são os
atores nesse processo de pensar, repensar, traçar rumos, avaliar e acompanhar o
cotidiano na gestão de uma organização?
Se imaginarmos uma organização tendo como referência uma estrutura matricial,

teremos como modelo uma pirâmide. Em seu topo, portanto no nível estratégico,
vamos encontrar seus dirigentes, executivos, diretoria, conselheiros. Num plano
abaixo, no nível tático, teremos os superintendentes, gerentes, supervisores,
e na base da pirâmide, no nível operacional, vamos nos deparar com a equipe
operacional, os colaboradores responsáveis pela execução das tarefas, pelo
trabalho final, seja a produção de bens ou serviços.
A partir dessa estrutura, conforme figura 2.1, acontece a cadeia de poder, de

tomada de decisão e de responsabilidade dentro da organização. Se observarmos
as propostas metodológicas de planejamento estratégico, independente
Se você desejar da escola ou orientação, veremos que, na maioria
conhecer um pouco dos modelos, a responsabilidade pela definição das
mais sobre as Escolas estratégias é da alta administração da organização, seus
de Planejamento
dirigentes e executivos , os quais lideram e conduzem
Estratégico, sugerimos
a leitura da obra o processo, contando com o trabalho conjunto de
Safari de Estratégias superintendentes, gerentes, e supervisores, que,
da autoria de Henry posteriormente, estarão executando e coordenando o
Mintzberg, Bruce
Ahlstrand e Josefh
trabalho junto à equipe operacional, a partir do que foi
Lampel. Os autores planejado (COSTA, 2003, p. 1).
fazem detalhado estudo
de dez escolas do Dentro dessa visão, as estratégias e, consequentemente,
pensamento estratégico, o planejamento estratégico, tático e operacional são
identificadas na análise
definidos em um movimento que envolve os dois níveis
das práticas gerenciais
em organizações. superiores da pirâmide, onde são estabelecidas as
diretrizes, as grandes linhas de ação, os objetivos, metas,
e desafios. As decisões e definições são ali tomadas
e posteriormente repassadas à base, por meio de programas e projetos que
resultaram em serviços e produtos executados pela equipe operacional. O
planejar e o executar acontecem em níveis e momentos distintos.
34
Figura 2.1 – Níveis de autoridade e de tomada de decisão em uma organização
Nível
Estratégico
Nível
Tático
Nível Operacional
Fonte: Elaboração da autora (2014).
Diferentemente, quando estudamos as metodologias de planejamento

estratégico adequados às organizações do terceiro setor, deparamo-nos com
algumas propostas que buscam, ao longo do
Tenório (1999) propõe o
termo cidadão-beneficiário, processo, desde o planejamento, execução, avaliação
em substituição à e acompanhamento, a efetiva participação de todos
população alvo, grupo os envolvidos com e na organização, seus diretores,
alvo, beneficiários, usuários
conselheiros, dirigentes, parceiros, voluntários,
ou clientes, e o faz com a
preocupação de incorporar financiadores, colaboradores e cidadão-
ao termo o conceito de beneficiário.
cidadania, elencando-o à
formulação, implementação De acordo com Tenório (1999), o planejamento
e avaliação das políticas estratégico representa um novo comportamento em
públicas. Dentro dessa
perspectiva é resgatado
relação à gestão das organizações, portanto, deve
o caráter participativo e ser entendido como um processo de aprendizagem e
democrático que permeia (ou integração, tendo como intenção o compartilhamento
deve permear) as relações
de ideias entre seus membros.
das organizações do terceiro
setor com todos os que são
alcançados por suas ações.
35
Capítulo 2
É importante notar que o planejamento deve envolver todas as

pessoas e que cada um deve definir objetivos e estratégias que
possibilitem a elaboração do plano da organização. Qualquer
processo que isole departamentos e pessoas, isto é, que não
considere todas as áreas da organização, tende a fracassar.
O planejamento estratégico necessita do conhecimento,
do entusiasmo, da criatividade e do diálogo entre colegas e
subordinados e superiores. É uma oportunidade para que
sejam trocadas impressões e compartilhados sonhos, visões e
idéias sobre a organização e seu futuro. (TENÓRIO, 1999, p.29,
grifo nosso).
Hudson (1999), analisando o processo como acontecem as escolhas estratégicas,

afirma que a maioria das organizações do terceiro setor não faz escolhas
explícitas, na maior parte do tempo tiram proveito das oportunidades. De acordo
com o autor, essas organizações são hábeis para criar, produzir inovações sociais
em cima do que não foi planejado; as estratégias emergem no cotidiano, à
medida que surgem as situações não esperadas e que reclamam por saídas.
Essa prática, comum nas organizações do terceiro setor, aproxima-se dos

pressupostos da Escola de Aprendizado, na qual, de acordo com Mintzberg
(2000, p.134), “ as estratégias emergem quando pessoas, algumas vezes atuando
individualmente, mas na maioria dos casos coletivamente, aprendem a respeito
de uma situação tanto quanto a capacidade de sua organização para lidar com
ela”. Desse aprendizado surgem as estratégias que estarão orientando os rumos
da organização, em um processo de aprendizagem coletiva e participativa.
Essa situação é facilitada tendo em vista a natureza substantiva das organizações

do terceiro setor, em cuja estrutura predomina um ambiente pautado pelo alto
nível de participação e informalidade nas relações, o que propicia o partilhamento
de experiências e vivências e, consequentemente, a construção coletiva de um
plano que tenha em seu escopo o olhar, a expectativa, o sonho de todos os que
fazem e vivem a organização.
De acordo com Fortes (2001, p. 158), a riqueza do trabalho coletivo está na
possibilidade de identificar e precisar interconexões entre

as diferentes áreas de atuação individual, bem como
questões que extrapolam o âmbito setorial, colocando-se
para o conjunto da gestão. Ao mesmo tempo o resultado da
elaboração coletiva dessa natureza ganha em qualidade e
consistência, em relação a formulações individuais. Como
processo, constrói-se o compromisso coletivo. Como produto,
ganha-se com a perspectiva múltipla da confrontação entre
diversos pontos de vista.
36
O trabalho coletivo no processo de planejamento estratégico será mais

produtivo quanto maior for o nível de conscientização das pessoas envolvidas
com a organização. Para tanto, faz-se necessária uma ação educativa e
sistemática que envolva, conquiste e perpetue a participação de todos
no transcurso do planejamento. Trata- se de uma nova postura frente à
organização. Dirigentes, diretores, conselheiros, equipe técnica, cidadão-
beneficiário, financiadores, voluntários, são parceiros na construção e
acompanhamento do planejamento, participando e assumindo compromissos
com a sustentabilidade e continuidade da organização.
Baptista (2002, p. 34)., ao analisar a ação do planejador, afirma que:
O profissional precisa, de partida, se preparar para a interlocução

com esses sujeitos, conhecer suas representações, seus
sistemas de valores, suas noções e práticas, os quais são de
certa forma instrumentadores e orientadores de suas percepções,
e da elaboração de suas respostas.
Com essa postura, o planejamento estratégico passa a ser um instrumento de

condução global da organização, e não apenas um documento definidor de
tarefas e atividades. Anula a dicotomia entre planejar e executar, bem como
elimina as diferenças entre as esferas organizacionais antes definidas de forma
estanque entre planejadores, executores e cidadão-beneficiário (FORTES, 2001).
A conclusão do planejamento estratégico (como também do planejamento

tático e operacional, que serão vistos mais a frente em nosso estudo) conta
com a sua validação pelo conselho e diretoria da organização, os quais
estatutariamente são os responsáveis legais por sua execução, cabendo a
esses a tarefa de publicizá-lo e os resultados que dele são esperados.
Um planejamento participativo e que privilegie a efetiva cooperação de todos

os envolvidos com a organização demanda por algumas mudanças de postura,
entre as quais:
•• Diretores, conselheiros, ou mesmo os fundadores, a despeito das

responsabilidades legais que lhes são demandadas estatutariamente
na gestão da organização, não devem assumir a postura de donos
absolutos, ou proprietários. A gestão será tão efetiva quanto maior
for o nível de participação e transparência que ela venha agregar.
•• Dirigentes, superintendentes, equipe técnica, operacional e
voluntários atuando no cotidiano, conhecem e vivem os desafios,
37
Capítulo 2
dilemas, problemas, possibilidades e potenciais do trabalho e

da organização. portanto, a visão, os inputs dessa vivência são
de extrema relevância e imprescindíveis em todo o processo de
planejamento e gestão. Por parte dos executivos é preciso manter
a horizontalidade na relação quando se trata de planejar e gerir
a organização, criando mecanismos que privilegiem a efetiva
participação da equipe dirigente, técnica, operacional e voluntariado.
Por parte desses últimos (técnicos, equipe operacional e voluntários)
é necessário o exercício contínuo em participar no planejamento
e gestão organizacional, além das tarefas e funções contratadas,
entendendo ser esse um espaço a ser conquistado para o exercício
político ético e profissional.
•• O cidadão-beneficiário deixa de ser o recebedor passivo de um
serviço ou produto para assumir a postura de protagonista do que
lhe é de direito, passando a ser sujeito político com voz ativa em
todo o processo gerador deses serviços ou produtos, seja seu
planejamento, execução e avaliação. Cabe à organização criar e
cultivar os mecanismos que permitam e viabilizem essa participação
de forma transparente e democrática.
•• Quanto aos parceiros, apoiadores e financiadores, a participação no
transcurso de planejamento e gestão precisa ir além do repasse
de recursos à organização. A parceria pode e deve acontecer
na partilha de conhecimentos e saberes, na transferência de
tecnologias que venham contribuir para seu fortalecimento e
sustentabilidade, respeitados sua especificidade e seus valores
como organização do terceiro setor.
1.2 A escolha de uma metodologia

As organizações do terceiro setor, apesar de terem características que lhes são
comuns, cada qual tem sua história, sua trajetória, valores e visão de mundo
diferenciados. Esse aspecto é decisivo no momento em que se faz a escolha por
uma determinada metodologia de planejamento estratégico.
Por outro lado, da mesma forma que não há a melhor estratégia, torna-se difícil
dizer qual a melhor metodologia a ser aplicada, pois essa escolha dependerá de
diversos fatores. Segundo Queiroz (2004, p.46), “ uma escolha adequada deve
levar em conta a natureza da organização, suas necessidades e circunstâncias
e os resultados que se espera alcançar”. Este posicionamento é reforçado
por Tenório(1999), quando afirma não existis uma única maneira ou um único
38
processo para planejar; há, porém, alguns passos considerados básicos, que
oferecem um direcionamento para a produção do plano organizacional.
Não se trata da aplicação ou simples assimilação de qualquer metodologia,

mas sim de uma transformação de cultura organizacional e de mudança de
postura de gestores, dirigentes e equipe de trabalho. Para tanto, Fortes (2001,
p. 157) recomenda:
antes de mais nada, é fundamental definir uma seqüência

de atividades coletivas capazes de levar a uma formulação
relativamente rápida de produtos(definições gerais baseadas na
análise da equipe sobre sua realidade), que, entretanto, devem
ser abertos a detalhamentos e complementação posteriores.
Um plano assim concebido, mesmo que possua (e sempre
possuirá) limitações “técnicas”, será capaz de fornecer uma base
de compromisso e orientação geral ao grupo, assim como de
embasar a definição do lugar dos resultados e responsabilidades
específicas dentro de um conjunto maior. É importante também
assegurar a maior agilidade possível no alcance de sínteses
gerais que assegurem a identificação do grupo com o produto
do trabalho realizado e conseqüentemente sua motivação e
compromisso com a continuidade do trabalho.
Uma pesquisa não exaustiva sobre o tema vai nos mostrar várias propostas
metodológicas, e percebe-se, em autores como Hudson (1999), Tenório
(1999), Tachizawa (2007), Silva (2001) e Baptista (2002), um exercício teórico
e metodológico para adaptarem e aproximarem o planejamento estratégico
às especificidades e à lógica de atuação do terceiro setor, diferenciando-o
da metodologia de planejamento aplicada à iniciativa privada ou às
empresas públicas.
Nos quadros abaixo você poderá observar, de forma resumida, alguns aspectos
pertinentes à metodologia apresentada por estes autores.
39
Capítulo 2
Quadro 2.1 – Pressupostos básicos e metodologias de planejamento estratégico aplicado a organizações

do terceiro setor, segundo Tenório, 1999
Planejamento estratégico segundo Tenório (1999, p. 29)
Pressupostos básicos Para o autor, o planejamento estratégico é o planejamento voltado

para o planejamento para a visão ampla, global e de longo alcance da organização,
estratégico baseado na análise do contexto.
• Definição da missão;
• Análise do contexto externo;
Sugestão de passos
• Análise do contexto interno;
ou etapas do
• Definição dos objetivos;
planejamento
• Definição das estratégias;
• Redação ou elaboração do plano.
Fonte: Tenório (1999).

do terceiro setor, segundo Hudson, 1999
Planejamento estratégico segundo Hudson (1999, p. 69-70)
De acordo com o autor, a estratégia tem sua importância nas

organizações orientadas por valores, pois tem a função de integrar
diferentes visões e aspirações. Os componentes essenciais da
administração estratégica envolvem a criação de uma visão clara
Pressupostos básicos
da organização, de sua missão, objetivos, e do desenvolvimento
para o planejamento
de planos e estratégias que conduzam a sua realização.
estratégico
A complementação desses conceitos acontece por meio de um
sistema de monitoramento, que cria mecanismos que realimentam
o processo por meio da comparação entre as realizações efetivas e
os objetivos propostos.
• Análise do ambiente externo;

Sugestão de passos • Definição da missão;
ou etapas do • Constituição dos objetivos;
planejamento • Formulação das estratégias;
• Monitorização do desempenho da organização.
Fonte: Hudson (1999).
40

do terceiro setor, segundo Tachizawa, 2007
Planejamento estratégico segundo Tachizawa (2007, p.149-151)
O modelo proposto pelo autor parte de fora para dentro

da organização, e do geral para o particular, mostrando o
relacionamento com seu ambiente, as variáveis ambientais que
a influenciam e a sua interação com outras organizações que
demonstrem interesse em suas ações e em seu desempenho. As
estratégias são imprescindíveis para a alocação de recursos.
São pressupostos básicos do modelo:

a) existem estratégias genéricas para cada tipo de organização;
b) as estratégias genéricas podem subsidiar a definição das
estratégias específicas que, em conjunto, individualizam a
organização;
Pressupostos básicos c) o processo decisório é formado pelas estratégias específicas e
para o planejamento genéricas;
estratégico d) as estratégias específicas dependem do estilo de gestão do
principal executivo da organização, bem como das crenças, valores
e da cultura predominante;
e) o processo decisório é composto pelas decisões necessárias à
operacionalização das atividades da organização;
f) o modelo proposto sugere a adoção de dois níveis decisórios – o
estratégico e o operacional;
g) as decisões estratégicas instituem as regras de decisão para
as decisões operacionais, que, por sua vez, retroalimentam o nível
decisório estratégico com dados dos eventos provenientes do
nível operacional;
h) a cadeia produtiva composta dos processos produtivos é
suportada pelos processos de apoio.
Decisões estratégicas:
• Captação de recursos financeiros;
• Parcerias e alianças;
• Convênios com outras organizações do terceiro setor;
• Convênios com o governo e iniciativa privada.
Sugestão de passos
ou etapas do Decisões internas:
planejamento • Definição dos projetos sociais;
• Controle do fluxo de caixa.
Processos produtivos:
• Elaboração de projetos;
• Implementação de projetos;
• Monitoramento e avaliação de projetos.
Fonte: Tachizawa (2007).
41
Capítulo 2

do terceiro setor, segundo Silva, 2000
Planejamento estratégico segundo Silva (2000, p.163-175)
O autor apresenta os onze passos para o planejamento

estratégico-participativo, tendo como principal característica
a busca por compreender a realidade, modificando-a.
Metodologicamente, a proposta está baseada na concepção
dialética que busca compreender a complexidade dos
acontecimentos e da realidade.
Tem como pressupostos:

a) Considera o ser humano nas dimensões política, econômica,
Pressupostos básicos social, cultural e emocional;
para o planejamento b) Entende a prática como uma ação intencional reflexiva,
estratégico contrapondo ao pragmatismo;
c) A democracia acontece por meio de um processo permanente e
nunca acabado de construção de soberania popular;
d) A sociedade civil é parte integrante do Estado e se manifesta por
meio de partidos políticos e movimentos sociais, organizações que
exercem papel fundamental para sua democratização.
e) A concretização de direitos acontece por meio do fortalecimento
da sociedade civil, da construção de espaços públicos e de um
Estado aberto ao diálogo.
Onze passos para o planejamento estratégico-participativo:

1. Definir quem é o autor ou grupo que planeja;
2. Levantar os problemas que o autor tem;
3. Escolher o problema a ser enfrentado;
4. Identificar as causas do problema escolhido;
Sugestão de passos
5. Selecionar a causa principal, o nó crítico;
ou etapas do
6. Estabelecer os resultados desejados;
planejamento
7. Explicitar qual é o projeto do autor;
8. Traçar o plano de ação;
9. Analisar a viabilidade do plano de ação;
10. Definir o gerenciamento;
11. Realizar a avaliação permanente.
Fonte: Silva (2000).
42

do terceiro setor, segundo Baptista, 2000
Planejamento estratégico segundo Baptista (2000, p.27-30)
A autora apresenta a proposta não como planejamento

estratégico, mas sob a concepção de planejamento social,
tendo como pressupostos:
a) O planejamento acontece a partir de um processo de
aproximações centrado em uma situação delimitada como objeto
de intervenção;
b) Seu desencadeamento se dá a partir da percepção da
Pressupostos básicos necessidade de uma ação sistemática diante de questões ligadas
para o planejamento a pressões ou a estímulos que pedem por respostas a situações
estratégico que envolvem:
• Dilema entre recursos escassos para atendimento de
grandes problemas;
• Aplicação de recursos excedentes ou de utilização de
equipamentos ociosos;
• Disponibilidade de recursos por fontes financiadoras;
• Transferência do poder de decisão para novas lideranças;
• Necessidade de fundamentar novos programas.
O processo de planejamento acontece por meio de um movimento

que compreende: reflexão-decisão-ação-reflexão, tendo as
seguintes aproximações:
• Construção/reconstrução do objeto;
• Estudo da situação;
Sugestão de passos • Definição de objetivos para a ação;
ou etapas do • Formulação e escolha de alternativas;
planejamento • Montagem de planos, programas e ou projetos;
• Implementação;
• Implantação;
• Controle da execução;
• Avaliação do processo e da ação executada;
• Retomada do processo de um novo patamar.
Fonte: Baptista (2000).
A análise das metodologias referenciadas nos mostra que os autores trabalham

com pontos que são comuns, diferenciando-se nas etapas do processo. Hudson
(1999), Tenório (1999) e Tachizawa (2007) têm em comum a afirmação de que
devem ser identificadas as forças externas que podem afetar a organização,
seja em termos de oportunidades ou ameaças. Ainda demonstram que a análise
do ambiente interno necessita de informações para determinar os pontos
fortes e os fracos que podem afetar o desempenho da organização. Os autores
Hudson (1999) e Tenório (1999) sustentam que o estabelecimento de objetivos
43
Capítulo 2
proporciona à organização priorizar os seus recursos na busca contínua dos

alvos a serem atingidos ao longo do tempo. Por fim, os autores afirmam que
as estratégias definem a melhor forma de alocar os recursos para atingir os
objetivos propostos.
Ao analisarmos Silva (2001) e Baptista (2002), podemos observar que suas

propostas metodológicas, partindo da concepção dialética, demonstram um
movimento contínuo que envolve a reflexão e a ação, tendo como protagonista
a coletividade. Diferentemente dos autores anteriormente mencionados, não
há a preocupação em identificar ou caracterizar a organização por meio de
declarações como missão ou visão, pois a atenção está diretamente voltada aos
atores, protagonistas do processo, nos problemas percebidos, na construção
conjunta de soluções, e no processo de monitoramento.
Como mencionamos anteriormente, a escolha de uma determinada metodologia

de planejamento deve ser feita de forma criteriosa, observando as especificidades
da organização onde esse será executado. Deve ser pautada também pelos
resultados que se pretende alcançar, lembrando que sua execução constitui
uma oportunidade ímpar para a reflexão e tomada de consciência acerca da
organização, seu contexto, sua causa, seus problemas, desafios, possibilidades
e potenciais. A metodologia irá determinar o nível de crescimento que o processo
de planejamento trará à organização.
Seção 2
Conceituando e desenvolvendo o
planejamento estratégico: mobilizando a
organização e detalhando a metodologia
A metodologia que passamos a estudar propõe o desenvolvimento do processo
de planejamento estratégico em etapas, as quais têm um fim didático, visando
à facilitação da condução do trabalho, bem como a compreensão e o melhor
acompanhamento dele. Esta proposta metodológica é fruto da experiência
profissional da autora e tem como base teórica autores como Tenório (1999) e
Hudson (1999).
•• Etapa 1 – Identificação da organização: Nessa etapa são definidas a

missão, visão e valores da organização.
•• Etapa 2 – Análise da conjuntura: Nessa fase do trabalho são feitas as
análises do ambiente externo à organização com a verificação dos
aspectos social, político, cultural, econômico que podem constituir
44
oportunidades ou ameaças à organização.

•• Etapa 3 – Diagnóstico do contexto interno: Nessa etapa o olhar
se volta para dentro da organização. Com o diagnóstico pode-se
verificar os pontos fortes (potencialidade) e os fracos (fraquezas) da
organização, em sua relação com o meio externo (oportunidades e
ameaças).
•• Etapa 4 – Definição do problema central dos objetivos estratégicos
e estratégias: Nessa fase dos trabalhos é definido o problema
central, e na sequência são definidos os objetivos estratégicos e
suas respectivas estratégias.
2.1 A mobilização da organização para o

planejamento estratégico
Percebida a necessidade da elaboração do planejamento estratégico e tendo
definida a metodologia a ser utilizada para sua consecução, inicia-se o processo
de mobilização da organização para o trabalho. Essa tarefa exige criatividade,
capacidade de envolvimento e convencimento para a efetiva participação. Podem
ser formados comitês por áreas de trabalho ou representatividade dentro de
organização, de tal forma que todos os seguimentos estejam representados:
diretores, conselheiros, dirigentes, voluntários, equipe técnica e operacional,
cidadãos beneficiários, financiadores, apoiadores.
A mobilização e o preparo das pessoas em torno do processo podem constituir

um desafio. Fatores como a disponibilidade de tempo dos participantes,
distâncias geográficas, tamanho e complexidade da organização podem tornar
difícil um processo participativo, porém, esse é o momento da organização fazer
uma reflexão: “acreditamos que o planejamento estratégico deve ser gerado
através do envolvimento de todos em uma construção coletiva ou através da
realização de um exercício das lideranças da organização com o apoio de
especialistas?” (QUEIROZ, 2004, p. 56).
De acordo com Silva (2001), esse é o momento de fortalecer a identidade do

grupo por meio da identificação do ator ou grupo que planeja. Afirma, ainda,
que “ator é o sujeito coletivo que está comprometido com a ação e participando
do planejamento. Planeja quem executa e executa quem planeja” (2001, p. 165).
Para tanto, algumas perguntas podem ser feitas, como por exemplo: Quem
está planejando? Onde se dá a atuação? O que este ator faz? A resposta a
essas perguntas coopera para o autoconhecimento do grupo e da organização,
fortalecendo sua identidade, contribui para a delimitação geográfica de sua área
de atuação e informa qual é sua ação, seu trabalho. A elucidação desses dados
no início do processo é de extrema importância para a sua continuidade, como
veremos no desenvolvimento deste estudo.
45
Capítulo 2
Não podemos desconsiderar que há limites e dificuldades para a produtividade

em um trabalho coletivo, o que pode ser observado na exaustão do grupo
e na sobrecarga de trabalho que costuma atingir os que se envolvem no
processo, agregando mais uma tarefa a sua rotina diária. De acordo com Fortes
(2001, p.159),
estes limites levam a uma necessidade de dosagem judiciosa

do trabalho coletivo geral, em pequenos grupos e individual,
aproximando o detalhamento e revisão do plano, da dinâmica,
do cotidiano do trabalho onde, por meio da montagem de um
sistema de gestão, ele irá encontrar sua forma final na ação de
cada um
Observados esses detalhes, inicia-se um processo que, pela sua grandeza, pode
trazer resultados extremamente positivos para a organização e para o grupo
envolvido, lembrando que a construção coletiva do planejamento estratégico
oportuniza profundos debates e reflexões, sendo tão importante quanto seu
resultado final.
A mobilização da organização pode ser feita por meio de diferentes

técnicas. Para conhecê-las, sugerimos a leitura do texto “Enfoque
Participativo no Trabalho em Grupos”: CORDIOLI, Sérgio. Enfoque
participativo no trabalho em grupos, p.25-40. In: BROSE, Markus
(organizador). Metodologia participativa: uma introdução a 29
instrumentos. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2001.
Etapa 1 – Identificação da organização
Definindo a missão da organização

A missão da organização está relacionada às razões pelas quais ela existe. De
acordo com Hudson (1999), as organizações do terceiro setor frequentemente
têm um sentido mais amplo da missão do que aquelas dos setores público e
privado, sendo que ela está implícita, fazendo parte de suas crenças e valores. De
acordo com o autor, a ideia de missão tem dois componentes essenciais, sendo
o primeiro os valores comuns partilhados por todos e o segundo a missão como
razão de ser da organização, explicitando por que a organização existe e quem
dela se beneficia.
Para Tenório (1999, p. 30), a missão “é a finalidade, a razão de ser, a mais elevada
aspiração que legitima e justifica social e economicamente a existência de uma
organização e para a qual devem ser orientados todos os esforços”.
46
A missão se manifesta por meio de uma declaração, a qual, segundo Drucker

(1997), precisa ser operacional, focalizando aquilo que a organização tenta
realmente realizar. Conclui o autor: “um dos erros mais comuns é transformar a
declaração de missão numa miscelânea de boas intenções. Ela deve ser simples
e clara”. (1997, p. 4)
Conforme Hudson (1999, p. 74)
as declarações de missão tem um papel importante a cumprir,

particularmente quando da revisão da estratégia futura. Precisam
ser escritas e ter a aprovação geral, mas seu poder como
ferramenta administrativa não deve ser superenfatizado. Por
outro lado, trabalhar numa missão e tentar juntar as crenças da
organização com sua estratégia pode ser uma poderosa alavanca
para aumentar a eficiência da organização.
A missão é o objetivo superior da organização. Ela orienta e delimita a ação

institucional, definindo a que ela se propõe. A reflexão e debate sobre sua
definição podem ser conduzidos a partir de perguntas como:
1. O que a organização deve fazer?

2. Para quem ela deve fazer?
3. Para quê ela deve fazer?
4. Como ela deve fazer?
5. Onde ela deve fazer?
6. Qual a responsabilidade social que ela deve ter?
Considerando a dinâmica da sociedade, bem como as novas demandas que

surgem, faz-se necessário que as organizações reavaliem constantemente sua
missão, de maneira tal que sua atuação possa atender aos novos desafios
surgidos. Esse processo acontece concomitante às avaliações e monitoramentos
que devem fazer parte do cotidiano da organização.
Quanto à comunicação, Tenório (1999) recomenda que a missão seja do

conhecimento tanto do público interno quanto do público externo à organização,
pois sua divulgação favorece o estabelecimento de parcerias e compromissos
internos, como também contribui para o fortalecimento da sua imagem junto
à sociedade.
Mais que uma simples definição, a missão é um objetivo a ser alcançado,

pois ela expressa a razão da existência da entidade.
47
Capítulo 2
Exemplos de declaração de missão:
Instituto Ayrton Senna

“Produção e aplicação em escala de conhecimento e inovação em educação
integral de crianças e jovens”. (INSTITUTO AYRTON SENNA, 2013).
Fundação O Boticário
“Promover e realizar ações de conservação da natureza”. (FUNDAÇÃO GRUPO
BOTICÁRIO, 2014).
ICOM – Instituto Comunitário Grande Florianópolis

“Promover o desenvolvimento comunitário por meio da mobilização, articulação e
apoio a investidores e organizações sociais”. (ICOM, 2014).
Fundação ABRINQ
Promover a defesa dos direitos e o exercício da cidadania de crianças e
adolescentes”. (FUNDAÇÃO ABRING, 2012).
Definindo a visão da organização

O conceito de missão e visão se sobrepõe: enquanto a missão preocupa-
se como o motivo pelo qual a organização existe, a visão comunica seu
objetivo final (HUDSON, 1999). São conceitos intimamente ligados entre si e
complementares. A visão é um conceito operacional que busca descrever a
autoimagem da organização, como ela se vê ou como ela gostaria de se ver no
futuro. Segundo Costa (2003, p. 35), “visão não é um mero sonho, uma utopia,
fantasia ou quimera (...), visão é um modelo mental, claro, de um estado ou
situação altamente desejável, de uma realidade futura possível”.
A definição da visão deve ser elaborada de maneira simples, objetiva e

compreensiva. Seu debate deve conduzir à reflexão a respeito de como a
organização deseja estar no futuro, como ela quer ser referenciada, por isso
sua formulação deve ser clara e simples, mas ao mesmo tempo ambiciosa
e inspiradora.
De acordo com Costa (2003), uma visão compartilhada tem valor inestimável
para a organização, pois sua função é explicitar o que essa quer ser, unificando
as expectativas, dando um sentido de direção, facilitando a comunicação e
fortalecendo o comprometimento com metas e objetivos.
48
Exemplos de declaração de visão:
Instituto Ayrton Senna

“Desenvolver o potencial das novas gerações.” (INSTITUTO AYRTON
SENNA, 2013).
“A conservação da natureza ganha relevância na sociedade e nas políticas públicas
no Brasil.” (FUNDAÇÃO GRUPO BOTICÁRIO, 2014).
ICOM – Instituto Comunitário Grande Florianópolis

“Tornar-se referência em gestão do investimento e inovação social.” (ICOM, 2014).
Fundação ABRINQ
“Uma sociedade justa e responsável pela proteção e pleno desenvolvimento de suas
crianças e adolescentes.” (FUNDAÇÃO ABRING, 2012).
Definindo os valores da organização

Embora autores como Hudson (1999), Tenório (1999), Tachizawa (2007), Silva
(2001), e Baptista (2002) não mencionem a definição de valores no processo de
planejamento estratégico, consideramos sua inserção de grande importância no
momento em que a organização desenvolve este exercício de reflexão e revisão
de seu trabalho e seu papel na sociedade.
Os valores são características, virtudes, qualidades que fazem parte do cotidiano

da organização. Servem como balizadores de decisões e comportamentos. São
atributos realmente importantes para a organização, virtudes que devem ser
preservadas, meritizadas e incentivadas (COSTA, 2003).
A declaração de valores explicita, tanto para o público interno quanto externo, no

que a organização acredita, quais são suas diretrizes de conduta, de tomada de
decisão, e os parâmetros a partir dos quais ela atua. Sua reflexão é de singular
importância no processo, pois define suas bases éticas e morais de atuação.
49
Capítulo 2
Exemplos de declaração de valores:
“Paixão pela evolução e desafios. Comprometimento com os resultados. Somos
íntegros. Valorizamos as pessoas e as relações”. (FUNDAÇÃO GRUPO BOTICÁRIO,
2014).
ICOM – Instituto Grande Florianópolis

“Articulação, Colaboração e Parcerias, Ética, Inovação, Qualidade, Transparência”.
(ICOM, 2014).
Fundação ABRINQ
“Ética, transparência, solidariedade, diversidade, autonomia e independência.”
(FUNDAÇÃO ABRING, 2012).
Etapa 2 – Análise da conjuntura

Considerando que o planejamento se dá em uma realidade em movimento,
o estudo da conjuntura ou ambiente externo à organização deve acontecer
a partir de um conjunto de informações dinâmicas alimentadas durante o
processo. De acordo com Baptista (2002), esse conjunto de informações deverá
se constituir em insumos permanentes para o planejamento, para localizar,
compreender, controlar e prever tendências da situação como um todo e de
cada um dos aspectos, assim como para fornecer elementos que venham
contribuir na definição de estratégias e ações em relação ao ambiente externo
da organização.
Tenório (1999) define o ambiente externo como instituições e aspectos da

sociedade que afetam a organização. Tachizawa (2007) o considera como o
conjunto das forças econômicas, políticas, sociais, entre outras, no ambiente
onde a organização opera, e que devem ser analisadas devido as suas influências
no contexto da organização. Para Hudson (1999), a revisão do ambiente
externo deve fornecer dados referentes às tendências sociais, econômicas,
políticas, tecnológicas, demográficas e culturais relevantes para a organização e
seus objetivos.
50
A análise do contexto no qual a organização está inserida demonstrará tendências

que configuram oportunidades ou ameaças ao seu trabalho. Com base em
Tenório (1999, p. 33) podemos entender como:
OPORTUNIDADE AMEAÇA
Tudo que afeta ou Tudo que afeta ou
pode vir a afetar pode vir a afetar
positivamente a negativamente a
organização organização
contribuindo para comprometendo o
o cumprimento de cumprimento de
sua missão sua missão
Para análise da conjuntura, os dados podem ser obtidos por meio de consulta
a fontes bibliográficas, documentos, periódicos, revistas, sites. Podem ser
coletados dados numéricos, pesquisados documentos legais, pessoas devem ser
ouvidas por meio de palestras e entrevistas. Deve-se observar que a profundidade
da análise a ser desenvolvida estará diretamente ligada à quantidade, qualidade e
ao grau de confiabilidade do material coletado. Segundo Fortes (2001, p. 158),
Uma forma de qualificar esse processo é realizar uma seleção

anterior de temas de alta incidência sobre a gestão (jogos sociais
e políticos nos quais a instituição está envolvida...), preparar
inputs específicos (palestras, leituras de artigos), como ponto de
partida e, a seguir, desenvolver debates moderados, sintetizando
o seu resultado a partir de respostas a perguntas-chaves.
São possíveis perguntas a serem feitas no processo de análise

da conjuntura:
Quais os aspectos sociais, políticos, econômicos, culturais, demográficos,

tecnológicos que podem constituir oportunidades para o cumprimento da
missão da organização?
Quais os aspectos sociais, políticos, econômicos, culturais, demográficos,

tecnológicos que podem constituir ameaças para o cumprimento da
missão da organização?
51
Capítulo 2
Etapa 3 – Diagnóstico do contexto interno

Até esse instante de nosso estudo focalizamos nossa atenção àqueles aspectos
que, apesar de estarem externos à organização, podem afetá-la de alguma
forma. Porém, nossa análise não estará completa se não voltarmos nosso
olhar para dentro da organização, em cujo interior vamos nos deparar com
aspectos que podem constituir fraquezas ou limites, como também forças ou
possibilidades no alcance de sua missão.
De acordo com Tenório (1999, p. 35),
São aspectos internos à organização que favorecem ou dificultam

seu desempenho, desenvolvimento e crescimento.
(...) esses aspectos dizem respeito a como é feita a divisão
do trabalho, como são tomadas as decisões e distribuídos os
recursos, como se dá o envolvimento dos empregados com
o trabalho e com os objetivos da organização e quais são
as condições de infraestrutura física e tecnológica para se
desenvolver o trabalho.
Para Hudson (1999), a revisão interna da organização deve fornecer informações

sobre: o escopo de serviços, campanhas, subsídios que cada serviço recebe de
doações, a base de recursos humanos, físicos e financeiros, além dos recursos
intangíveis (reputação, rede de contatos, estima). Baptista (2002) entende que,
na análise interna, a atenção deve estar concentrada no sistema da organização,
e isso envolve sua capacidade de atendimento, na correspondência entre seus
níveis de decisão, suas atribuições e sua divisão operacional.
O diagnóstico do contexto interno é obtido por meio de debates e discussões

estruturadas envolvendo todo o grupo que planeja. A diversidade de olhares trará
ao processo a visão crítica necessária para a identificação dos pontos fortes ou
das fraquezas da organização. O diagnóstico é parte de grande importância do
planejamento, pois mostra a realidade da organização e fornece subsídios que
direcionarão para onde esta deve caminhar, provendo informações que serão
importantes para a identificação do problema central e para a definição dos
objetivos e estratégias. Cada item do diagnóstico deve ser trabalhado detalhada e
exaustivamente até que se esgotem todas as dúvidas.
Perguntas a serem feitas no processo de realização do diagnóstico:
•• As atividades realizadas “dão conta” da realidade? O trabalho

realizado está contextualizado e responde às demandas existentes?
•• A estrutura da organização (divisão de tarefas, divisão operacional)
atende à necessidade do trabalho em quantidade e qualidade?
52
•• A estrutura física, incluindo equipamentos e acesso às tecnologias,

contribui ou dificulta o trabalho?
•• Qual o nível de participação e interação entre a direção, equipe
técnica, operacional, cidadãos-beneficiários, voluntários,
apoiadores, financiadores e comunidade com e na organização?
•• Como se dá a comunicação dentro da organização: ela favorece ou
dificulta o trabalho?
•• O sistema de tomada de decisão está adequado à dinâmica do
trabalho?
•• O estatuto, regimentos, e demais documentos internos estão
adequados à organização e a realidade do trabalho?
•• O programa de sustentabilidade da organização atende às
demandas e permite vislumbrar um futuro de projetos e realizações?
Etapa 4 – Definição do problema central, objetivos

estratégicos e estratégias
Definição do problema central

Com base nos dados da análise da conjuntura e do diagnóstico interno,
podemos avançar para a identificação dos problemas que afetam a organização.
Problemas são dificuldades que impedem a organização de realizar seu trabalho.
Eles aparecem na hora da ação, desafiam, incomodam, estão sempre no
estado negativo.
Na análise, será percebido que os problemas são complexos, e que suas

causas advêm de diversos fatores. Diante destas constatações, Baptista (2002),
sugere que sejam utilizados dois critérios para sua identificação: os critérios de
relevância e os critérios de viabilidade. Para a autora, os critérios de relevância
cooperam para perceber o impacto, a importância do problema e a ação
necessária a sua solução; já os critérios de viabilidade definem as prioridades
e a capacidade da organização para enfrentar o problema, considerando suas
funções, responsabilidades, âmbito de atuação, recursos humanos, financeiros
e operacionais.
Nesse momento do processo, é importante que o grupo planejador fale dos

problemas identificados, tendo o cuidado de analisar os de caráter interno e
externo, observando suas correlações e elegendo aqueles que deverão ser
enfrentados. Silva (2001) sugere que a eleição dos problemas ou do problema
central seja feita a partir de quatro medidas: a governabilidade da organização,
sua capacidade, vontade e impacto.
53
Capítulo 2
Governabilidade: é o “poder de fogo” que a organização tem para enfrentar

os problemas. Deve-se levar em conta que, para a resolução de alguns
problemas, são necessárias medidas que extrapolam o âmbito de atuação e
decisão da organização. “A governabilidade pode ser alta, quando a solução do
problema depende apenas de nós. Quando a solução depende dos outros, a
governabilidade pode ser média ou baixa”. (SILVA, 2001, p.167).
Capacidade: É o conjunto de recursos de todos os tipos (físicos, financeiros,

humanos, tecnológicos) que a organização tem para superar os problemas
identificados. As capacidades podem ser desenvolvidas com treinamentos ou por
meio do desenvolvimento de habilidades, recursos materiais e financeiros.
Vontade: Consiste no desejo de a organização resolver o problema, o que

funciona como um motivador, principalmente quando a governabilidade é
baixa. Porém, o mal-estar gerado nesta mobilização é grande, o que motiva a
organização a querer resolvê-lo.
Impacto: É o grau de dificuldade que o problema exerce sobre a organização.

“Tem maior impacto negativo sobre a ação o problema que causa um grande
estrago”. (SILVA, 2001, p. 167).
Perguntas que podem ser feitas para a identificação dos problemas:

• Esse problema nos afeta direta ou indiretamente?
• Qual o grau de impacto sobre a organização e suas ações?
• Qual nossa capacidade para resolvê-lo?
• Temos poder (governabilidade) para resolvê-lo?
Identificados os problemas, o passo seguinte é a identificação de suas causas,

que não são estanques, mas relacionam-se. De acordo com Silva (2001), é
necessário buscar as causas mais profundas do problema, partindo das mais
simples e diretas, até as mais profundas. Essa reflexão é coordenada pelas
questões: Por que o problema ocorre? Qual a causa que se enfrentada primeiro
vai colaborar para sua resolução?
Dessa reflexão deverá resultar a identificação do problema central, aquele que,

após a listagem dos problemas e suas causas, resultou como causa básica,
cuja resolução trará maior impacto ao trabalho, consistindo no desafio maior da
organização.
54
Definição dos objetivos estratégicos
“Objetivos são propósitos específicos, alvos a serem atingidos

ao longo de determinado período de tempo, que, em conjunto,
resultarão no cumprimento da missão da organização.”
(TENÓRIO, 1999, p. 36).
Os objetivos expressam a intencionalidade da ação planejada, direcionada

para algo ainda não realizado. Enquanto a missão indica de forma genérica a
finalidade de uma organização, os objetivos, em um âmbito mais interno e em
caráter gerencial, permitem o acompanhamento e a análise do desempenho da
organização, (BAPTISTA, 2002; TENÓRIO, 1999).
De acordo com Hudson (1999), os objetivos são afirmações dos desejos e

propósitos da organização. Colaboram para direcionar as várias áreas da
organização para o alcance da missão, concentrando a atenção e orientando a
ação dos que estão envolvidos com a organização. Os objetivos estratégicos
orientam a organização no alcance do que é mais importante para seu sucesso.
De acordo com o autor, a despeito dos objetivos estratégicos possuírem um
horizonte extenso, eles não devem ser vistos como sendo totalmente fixos. As
circunstâncias mudam e, por conseguinte, alguns objetivos são atingidos; outros
se tornam prioritários. “Os objetivos estratégicos são, portanto, uma ferramenta
para concentrar a atenção das pessoas em metas específicas que a organização
como um todo deve atingir num determinado período de tempo” (HUDSON,
1999, p. 77).
Baptista (2002) afirma que, no contexto de tomada de decisão ao longo do

processo de planejamento, demarca-se, no momento de definição dos objetivos,
a situação que se pretende atingir com a ação planejada, e para tal a delimitação
e clareza são de extrema relevância. Citando Michael Jucius e Schlender (1972,
apud BAPTISTA, 2002), a autora indica cinco princípios que devem ser aplicados
na definição de objetivos para garantir sua efetividade:
•• Aceitabilidade: um objetivo precisa ser aceito e incorporado por

todos os envolvidos com e na organização e com a consecução do
planejamento;
•• Exequibilidade: um objetivo tem que ser realizável dentro de um
tempo razoável;
•• Motivação: os objetivos devem ter qualidades que tragam
motivação e o desejo de realizá-los e de alcançá-los.
•• Comunicação: Sua comunicação deve ser garantida a todos os que
estão ligados a sua consecução.
•• Simplicidade: Esses devem ser simples e claramente estabelecidos
55
Capítulo 2
Com a fixação dos objetivos ou objetivo estratégico, definem-se também os

indicadores que servirão para acompanhar os resultados pretendidos com a ação.
Os indicadores demonstram e refletem a situação desejada, além de servirem
para balizar o quanto o que foi planejado está sendo alcançado.
Definição das estratégias

Para Ansoff (1993), estratégia é um conjunto de regras de tomada de decisão
para orientação e comportamento de uma organização.
Segundo De Toni (2001, p. 149), “toda estratégia é uma exploração consciente

do futuro, (...) conjunto de procedimentos práticos e teóricos para construir
viabilidade para o plano, para garantir sua realização com a máxima eficácia”.
De acordo com Hudson (1999), a estratégia está relacionada à arte de utilizar

adequadamente os recursos físicos, financeiros e humanos, tendo em vista a
resolução dos problemas e a maximização das oportunidades, como também o
alcance dos objetivos organizacionais.
Para Souza (1985, p. 17), estratégia é “a articulação, a definição de um conjunto

de meios, de forças, de elementos tendo em vista realizar objetivos “gerais”
ou projetos mais globais que respondem a interesses e objetivos sociais,
econômicos e políticos de determinadas forças ou classes sociais”.
Tenório (1999, p.39) define estratégia como “caminhos escolhidos que indicam
como a organização pretende concretizar seus objetivos e, conseqüentemente,
sua missão”.
Até este momento de nosso estudo, apreendemos as diversas categorias que aos
poucos vão dando forma ao planejamento estratégico. Estamos agora em sua
fase final: quando vamos definir as estratégias.
Como pôde ser observado no destaque, os conceitos de estratégia nos remetem

para expressões tais como: caminho, regras, procedimentos, conjunto de meios.
A estratégia explicita “como” fazer, e não “o que” deve ser feito. Vejamos:
De acordo com Hudson (1999, p. 79), “as estratégias são categorias amplas
de ações que indicam como os recursos humanos, financeiros, e outros
serão empregados para atingir os objetivos estabelecidos”. O autor completa
seu pensamento afirmando que, em uma organização orientada por valores,
as estratégias funcionam como integradoras das diversas aspirações que
motivam e movem as pessoas que vivem a organização contribuindo para seu
desenvolvimento.
Tenório (1999) sustenta que, enquanto os objetivos apontam para as escolhas

realizadas, mostrando onde estarão concentrados os esforços, as estratégias
56
indicam a forma como esses serão alcançados. “As estratégias constituem

respostas às ameaças e às oportunidades identificadas quando da análise do
contexto, bem como dos pontos fracos e fortes encontrados na organização”
(1999, p. 39).
Para Drucker (1997, p. 45), as estratégias funcionam como “tratores”,

convertendo intenções em ações, atividade em trabalho, definindo o que é
necessário em termos de recursos e pessoas para obtenção de resultados. As
estratégias focalizam as ações, ou seja, não a visando algo que se espera, mas
algo pelo qual se trabalha.
Ao mesmo tempo em que a organização está realizando e executando o

planejamento, seu ambiente interno e a realidade em seu entorno estão
passando por mudanças. Acompanhando esse movimento, as estratégias têm
a característica de não serem estáticas. Elas mudam com o tempo, influenciadas
pelas circunstâncias e pelas pessoas. Conforme Hudson (1999), as estratégias
evoluem de três maneiras:
•• Como um processo incremental: as mudanças acontecem em

pequenos passos, à medida que novas ideias são concebidas e
testadas. A experimentação reduz os riscos inerentes a qualquer
nova ideia, pois a organização aprende com os resultados e modifica
propostas, à medida que vai desenvolvendo essas novas ideias.
•• Como um processo político: a estratégia é resultado de um processo
de negociação, de troca, entre pessoas e interesses que competem
dentro da organização. A participação efetiva de todos os que vivem
a organização é a garantia que a escolha estratégica será a melhor
para a organização como um todo, pois os interesses sempre
estarão presentes neste processo de construção e negociação.
•• Como um processo analítico: a estratégia é o resultado do processo
de análise sistemática e lógica do ambiente da organização e
de suas atividades. Esse procedimento leva ao estabelecimento
de novos objetivos e estratégias, o que alimenta o sistema de
planejamento da organização, mantendo-a alinhada com novas
demandas e novas realidades.
Quanto à escolha da melhor estratégia, a que possibilitará o alcance dos objetivos

propostos, Nannus e Dobs (2000) sugerem que essa deve ser estudada e
debatida de maneira que resulte eficaz para a organização, verificando, também,
se atende às seguintes propriedades mínimas:
•• Transformar a visão em uma série de decisões e ações;

•• Possuir metas, objetivos, e políticas claras;
57
Capítulo 2
•• Ser voltada para o futuro;

•• Ser prática, e possível de ser implementada.
A escolha da estratégia é também um momento de impasse para a organização,

a despeito de todo o debate ocorrido anteriormente em torno da missão, visão,
objetivos e definição do problema central. O momento de definir a estratégia
ou estratégias a serem adotadas gera alguns dilemas para a organização.
Hudson (1999), a título de exemplo desta situação, elenca alguns dos dilemas
mais comuns:
•• Qual a abrangência do trabalho a ser realizado pela organização

(número de cidadãos-beneficiários alcançados, alcance geográfico)?
•• A organização vai atuar nos sintomas ou na causa?
•• A organização prestará serviços ou atuará por meio de campanhas?
•• Diante da diversidade de problemas identificados, a organização irá
concentrar ou diversificar seus serviços?
•• Será fiel a seus princípios e valores ou abrirá mão desses diante de
novos recursos?
A resposta firme e precisa a estas ou outras questões que possam surgir durante
a elaboração do planejamento, mais precisamente no momento de definição
das estratégias, será determinada pelo nível de participação, envolvimento e
transparência com o qual tenha transcorrido a caminhada da organização durante
o transcurso do planejamento, o que resultará em maior ou menor grau de
lucidez e firmeza na tomada de decisão diante dos impasses.
Seção 3
Conceituando e desenvolvendo o planejamento
tático e operacional
Na elaboração do planejamento estratégico, o olhar se volta para a organização
como um todo. Nesse instante de decisão, as definições tem um aspecto geral e
buscam contemplar a organização de forma geral e abrangente. O planejamento
estratégico é elaborado para o que chamamos de longo prazo, tempo que para as
organizações do terceiro setor equivale a um período de cinco anos a seis anos.
58
Contudo, para que o que foi planejado se efetive, torna-se necessário avançar
um pouco mais no detalhamento das definições, estudando os dois níveis de
planejamento já apresentados - o tático e o operacional -, onde acontecem
os desdobramentos do planejamento estratégico em objetivos e metas mais
detalhados e para um período de tempo menor.
Quando da definição dos problemas (os quais deram origem aos objetivos e às
estratégias), veremos que esses sempre estiveram relacionados a determinadas
áreas da organização, tais como: recursos humanos, financeiros, físicos, gestão,
sustentabilidade, parcerias, nos serviços, nas políticas de relacionamento com a
comunidade; enfim, a algum nível onde acontece o trabalho da organização. Esse
é o ambiente onde se desenvolvem o planejamento tático e operacional.
Como pudemos observar, o processo de planejamento estratégico acontece

em etapas, e a cada nível de planejamento nos movimentamos do geral para o
particular, aumentando o grau de detalhamento, e a execução das ações passa
a acontecer em períodos de tempo menores, conforme quadro abaixo:
Quadro 2.6 - Tempo, abrangência e conteúdo dos três níveis de planejamento
Planejamento Extensão no tempo Abrangência Conteúdo
Estratégico Longo prazo: 5 a A organização como Visão mais genérica

6 anos um todo e sintética
Tático Médio prazo: 3 anos Áreas ou atividades Mais detalhado

da organização
Operacional Curto prazo: 1 ano Tarefas ou atividades Mais detalhado

e analítico
Fonte: Adaptação de Tenório (1999).
3.1 Planejamento tático

De acordo com Tenório (1999, p. 41), “no planejamento tático as atenções
estão voltadas para dentro da organização. É no planejamento tático que são
explicitados os objetivos e estratégias para cada uma das atividades a serem
desenvolvidas pela organização (...)”. Conclui afirmando que é no planejamento
tático que acontece o detalhamento das diferentes atividades desenvolvidas pela
organização para o alcance de sua missão.
Segundo Baptista (2002), neste nível de planejamento acontece uma

decomposição dos objetivos gerais, apontando para resultados que devem ser
alcançados nas áreas de atividades da organização. No planejamento tático as
59
Capítulo 2
ações são previstas para acontecerem no médio prazo, o que corresponde a um

período de três anos.
Para a elaboração do planejamento tático, a participação de todos os que fazem

a organização continua sendo fator relevante. Nesse nível de planejamento, o
olhar está voltado com mais atenção para as áreas da estrutura administrativa
da organização, gestão, recursos humanos, financeiro, marketing, mobilização
de recursos, ou para seus serviços, e a maneira como estes são planejados e
executados. Dessa forma, torna-se imprescindível o olhar, a visão crítica de todos
os que diariamente executam, vivenciam e ou são afetados pelas ações que
envolvem a organização e sua atuação.
3.2 Planejamento operacional

No planejamento operacional o nível de detalhamento é ainda maior, pois
nesse planejamento os objetivos e estratégias definidos no nível tático são
pormenorizados. De acordo com De Toni (2001), são definidos, para cada
operação, os recursos que serão necessários, os produtos esperados e os
resultados previstos.
Segundo Hudson (1999), os planos operacionais precisam enfocar o que será

feito, o prazo, e seu custo. Conclui:
(...) são um veículo para a discussão e consenso das prioridades

futuras. Eles: Fornecem uma base para a delegação de trabalho
e responsabilidade; Descrevem resultados esperados, e, onde
for o caso, metas específicas; Estabelecem atividades nas quais
o orçamento será baseado; Criam uma ferramenta para medir o
progresso. (1999, p.132).
Considerando o nível de detalhamento que acontece neste estágio de

planejamento, o plano operacional deve ser elaborado a cada ano, sendo suas
atividades previstas para o que é chamado de curto prazo. Envolve cada tarefa
ou atividade isoladamente e preocupa-se com o alcance de metas específicas.
O planejamento operacional cria condições para a adequada realização dos
trabalhos diários da organização.
A elaboração do plano operacional deve prever a participação de toda e equipe

técnica e operacional. Ele inicia com a indicação e aprovação das diretrizes gerais
(oriundas do planejamento estratégico e tático) por parte da direção da entidade.
De acordo com Hudson (1999), essas diretrizes estabelecem os parâmetros para
o processo, vindo acompanhadas da previsão orçamentária e das metas que
deverão ser alcançadas.
60
O planejamento operacional deve conter:
•• Os recursos necessários para o seu desenvolvimento e implantação;

•• Os procedimentos básicos a serem adotados;
•• Os resultados finais esperados;
•• Os prazos estabelecidos;
•• Os responsáveis por sua execução e implantação.
Hudson (1999) chama a atenção para dois erros que são comuns no processo de
elaboração e execução do plano operacional. O primeiro refere-se ao perigo de
torná-lo usual e sua elaboração perder o sentido como um momento importante
do movimento reflexão-ação, como o autor explica na citação a seguir:
O processo torna-se tão rotineiro, que uma vez por ano, todo
mundo automaticamente cria um plano. As pessoas não dão
muita importância a essa atividade e logo passam a ver o plano
como um trabalho necessário para satisfazer o sistema, mas não
como uma ferramenta administrativa útil (1999, p.134).
O segundo erro diz respeito ao tempo que transcorre entre sua elaboração e
consecução, considerando-se a burocracia, que nas grandes organizações
por vezes é necessária à sua validação. Dessa forma, os objetivos de cada
estratégia, de tão distantes e complicados, incorrem no risco de fazer com que o
processo perca seu propósito e significado.
Por fim, lembramos que a elaboração do plano operacional proporciona, para a

organização, um momento muito importante de avaliação e acompanhamento
de suas ações de curto prazo. Esse movimento de planejar e avaliar cada ano de
atividade permite repensar, reorganizar os serviços e projetos, enfim, as ações da
organização, de forma muito próxima e dinâmica à sua realidade. Deve ser visto
como um momento para seu crescimento e atualização.
61
Capítulo 3
Diagnóstico social:
interpretando e entendendo
a realidade
Habilidades Neste capítulo, conheceremos o diagnóstico social

dentro da perspectiva do Serviço Social, buscando
construir o entendimento sobre os indicadores
sociais e sua relevância como um instrumento de
gestão social. Ao longo do estudo, o(a) estudante
desenvolverá a habilidade de identificar a importância
do diagnóstico social na sua atuação profissional,
bem como a pertinência dos indicadores sociais como
fonte de informação e pesquisa para seu trabalho.
Seções de estudo Seção 1: Diagnóstico de realidades sociais dentro

da perspectiva do Serviço Social
Seção 2: Indicadores sociais: conceituação, leitura

e análise
63
Capítulo 3
Seção 1
Diagnóstico de realidades sociais dentro da
perspectiva do Serviço Social
Os diagnósticos, por mais abrangentes que sejam, são

retratos parciais e enviesados da realidade, espelham aquilo
que a visão do mundo e a formação teórica dos técnicos de
planejamento permitem ver ou priorizam enxergar. Assim, as
soluções visualizadas e as especificações dos programas estão
determinadas, a priori, pelas limitações do diagnóstico e, em
última instância pelas limitações dos conhecimentos científicos
aportados pelas diferentes disciplinas acerca dos fenômenos
sociais, fenômenos inerentemente complexos (JANNUZZI,
2002, p.8).
Nesta seção de estudo, vamos dialogar sobre o diagnóstico social sob a

perspectiva do Serviço Social. Como ponto de partida de nossa reflexão,
chamamos a atenção para a citação acima, da qual destacamos que, ao
realizarmos o diagnóstico social, temos como objeto de investigação e estudo
os fenômenos sociais, os quais são inerentemente complexos. Portanto,
todo trabalho precisa partir desse entendimento e do reconhecimento que
sempre haverá limites para a compreensão de uma determinada realidade, daí a
importância de que esse processo aconteça a partir de uma sólida pesquisa em
dados e fontes variadas e de forma participativa , envolvendo diferentes visões
e apreensões, de maneira que as ações a serem implementadas a partir dese
diagnóstico atinjam seus objetivos a atendam as expectativas e demandas.
O termo diagnóstico provém do adjetivo grego diagnostikós, que significa “capaz

de distinguir”. Dessa forma, podemos entender o diagnóstico como sendo o
conhecimento necessário para discernir ou distinguir.
De acordo com Baptista (2002), o diagnóstico consiste na descrição

interpretativa, na compreensão e na explicação de uma determinada situação
entendida como problema. Parte do processo de planejamento se caracteriza
pela investigação e reflexão, tendo fins operativos e sentido programático. De
acordo com a autora, “consiste na reflexão, na compreensão, na explicação e na
expressão de juízos ante os dados da realidade apreendidos, em relação ao seu
conjunto e as determinados aspectos especiais” (BAPTISTA, 2002, p. 43).
Conforme Santos, o diagnóstico, pode ser definido como
o aprofundamento das dinâmicas de mudança, potencialidades

e obstáculos de uma determinada situação, sendo um processo
64
permanente e sempre participado, pelo que está sempre

inacabado. No entanto, vai tendo intensidades diferentes sendo
inevitavelmente mais aprofundado –e mais extenso- na fase inicial
de lançamento de um projecto e de definição do seu desenho
para um horizonte determinado. (MTS/SEEF, 1999, p. 6.2-6.3
apud SANTOS, 2012, p. 5).
Baptista (2002), entendendo o diagnóstico como parte do fazer profissional,

afirma que esse se configura como
um conjunto de informações, constantemente alimentadas e

processadas, as quais se constituem em subsídios permanentes
não apenas para decisões referentes às situações enfrentadas,
mas também para ampliar a capacidade argumentativa da
equipe em sua interlocução com as diferentes instâncias de
poder abrangidas por sua ação (BAPTISTA, 2002, p. 39).
O diagnóstico possibilita aproximações e a incorporação de novos elementos,

permitindo novas descobertas. Assim, a realidade, que é dinâmica e em constante
movimento, vai se tornando mais rica, mais complexa, mais viva, atingindo novos
patamares de compreensão.
Conforme Neto, Gehlen e Oliveira (2010), o diagnóstico na dimensão social

e comunitária envolve um processo concertado, permanente e dinâmico. As
visões sobre as necessidades e expectativas diferem, e somente um diagnóstico
que envolva a participação e a busca de convergência de diferentes olhares e
saberes poderá atender às diversas demandas. Esse é um processo dinâmico,
“pois a reflexão e as ações partilhadas de diversos atores podem levar a uma
compreensão diferente da que tínhamos inicialmente.” (p. 20).
Sobre a participação no processo de elaboração do diagnóstico, Gomes, Souza

e Carvalho (2001) afirmam ser esse um processo diferenciado de relacionamento
humano, de construção partilhada de conhecimento entre agentes externos
e grupos sociais em torno de um empreendimento. O propósito primeiro não
é a obtenção de um dado academicamente tratado, mas sim o processo de
aprendizado que esse venha a gerar entre os envolvidos, despertando-os para
valorizarem o que já sabem e descobrindo o que podem aprender. Concluem
os autores:
Deve-se ir fazendo e aprendendo, com um espírito aberto e

não possessivo, até que as habilidades dos grupos sociais
aprimorem-se para o autodiagnóstico, a capacitação técnica,
o conhecimento partilhado, o respeito entre as organizações e
pessoas e o resgate da autoestima dos grupos sociais. Gomes,
Souza e Carvalho (2001, p.67).
65
Capítulo 3
“Promover a participação é mais que dar a possibilidade de falar;

implica iniciar um processo de aprendizagem horizontal, que
necessariamente promova o compromisso a partir do reconhecimento
de sua realidade”. (PEREYRA, 2001, p. 101, tradução nossa).
1.1 Abrangência do diagnóstico social

Baptista (2002), considerando a dinâmica da realidade, chama a atenção para
a necessidade de que se estabeleça uma delimitação no escopo de estudo
e análise do diagnóstico. Afirma que se faz necessária a demarcação dos
aspectos a serem analisados, priorizando aqueles considerados básicos para
a compreensão da problemática e para a ação. Essa escolha perpassa pelo
conhecimento das relações de poder e das diferenças ideológicas entre os que
planejam, e ainda devem ser considerados fatores como: a competência de quem
executa a ação, de quem planeja e de quem financia; o volume e qualidade dos
recursos disponíveis e dos prazos para a ação; e, por fim, a matriz teórica que
norteará a análise (verificar Quadro 3.1).
No entanto, um planejamento que busque promover mudanças significativas e

abrangentes precisa iniciar de um diagnóstico elaborado a partir de uma visão
não reducionista (TESTA, 1998 apud BAPTISTA, 2002), na qual o objeto do
planejamento não é tratado de maneira isolada do seu contexto social, gerando
propostas que contornem tanto estruturas parciais como também que impliquem
e se articulem com propostas que tragam mudanças na sociedade.
De acordo com Santos (2012), o diagnóstico deve contornar a análise do contexto

social, econômico, cultural e ambiental onde se localiza o problema, devendo
abranger também as potencialidades e os mecanismos de mudanças, bem como
as expectativas e demandas dos vários grupos sociais frente ao problema e
sua evolução.
Sugere o autor que sejam considerados:
•• O nível geral de vida e de desenvolvimento social

da população, bem como as suas principais
deficiências, distorções e desigualdades;
•• As demandas e expectativas, sendo priorizadas aquelas
ligadas às populações em situação de vulnerabilidade social;
•• Os problemas sociais mais importantes,
mais urgentes e mais prementes;
•• Os fatores determinantes, sejam os de caráter demográfico,
ecológico, econômico, psicológico, cultural e estrutural,
que influenciam o problema e a sua evolução;
66
•• A identificação das principais necessidades ou deficiências

das ações já empreendidas;
•• A evolução dos diversos aspectos estudados, as temáticas
dominantes e a previsibilidade de suas consequências
(SANTOS, 2012).
Para tanto, o autor recomenda que o diagnóstico aconteça a partir da perspectiva

de análise de que:
a. tanto a descrição dos fatos quanto sua análise aconteçam

a partir de um levantamento que comporte observações
diretas e a utilização de dados disponíveis, estatísticas,
pesquisas bibliográficas, entre outros;
b. os fatos sejam apreciados e analisados dentro de uma
perspectiva a qual demonstre o que é importante ou necessário,
positivo ou negativo, satisfatório ou problemático;
c. haja uma interpretação dos fatos de tal forma que remonte
as suas causas mais profundas e permita a identificação das
incidências e interações dos diferentes aspectos postos
em evidência. (SANTOS, 2012)
Complementa:
O diagnóstico realiza-se por aproximações sucessivas,

a partir de análises cada vez mais finas e de sínteses cada
vez mais elaboradas, tanto à escala global como regional
e local. No decurso das fases de intervenção, o diagnóstico
é revisto, enriquecido e atualizado por resultados de análises
complementares efetuadas sobre um determinado aspecto
específico: por exemplo numa avaliação intercalar de um
projeto ou de um programa poderão ser evidenciados certos
fatores cuja importância ou mesmo existência, não tinham
sido considerados como relevantes numa primeira análise.
(SANTOS, 2012, p. 10).
67
Capítulo 3
Quadro 3.1 - Matriz teórica para análise da realidade a partir da Teoria Social Contemporânea
Dialética
Funcionalismo Perspectiva de transformação
social
Humanismo fundamentado no Humanismo fundamentado

sentido de orientar e nortear no sentido da transformação
a realidade. da realidade.
Universalidade dos valores, Determinação histórica dos valores

aplicados e aplicáveis em decorrentes da estrutura social da
qualquer realidade social. qual emergem.
Neutralidade ideológica e Concepção de homem como um

prática apolítica. Atuação ser que é práxis, o reconhecimento
sobre a realidade, aceitando os da sua dimensão histórica e
valores vigentes. transformadora do mundo.
Pressupostos Procedimentos distintos entre Valorização similar entre os

valorativos o profissional e população. procedimentos do profissional
Valorização dos conhecimentos e população, já que ambos são
técnicos-científicos em manifestações culturais e são
detrimento do reconhecimento válidos dentro do seu marco
dos valores da população. de referência. Importância dos
procedimentos da população.
A técnica do profissional Compromisso com a práxis, ação e

tem papel importante para reflexão sobre a realidade.
orientar as ações e decisões
da população.
Concepção abstrata de A inserção e o engajamento na

sociedade, equilibrada e realidade implica conhecimento
harmônica. Suposição de crítico da mesma.
igualdade e oportunidades
para todos.
Fonte: Elaboração da autora, com base em Cardoso (2011).
1.2 Objetivos do diagnóstico social

A manutenção de uma visão mais abrangente na realização do diagnóstico
acontece desde que ele tenha como objetivos (MATTELAT, 1968 apud
BAPTISTA, 2002):
•• Organizar o padrão de situações e seus antecedentes,

acompanhadas de uma análise compreensiva e explicativa de
suas determinações;
68
•• Identificar de forma sistemática e contínua as áreas críticas e

necessidades, oportunidades e ameaças;
•• Determinar os elementos que permitam justificar a ação sobre o
objeto;
•• Estabelecer prioridades para a ação;
•• Analisar e definir os instrumentos e técnicas que poderão ser úteis à
ação;
•• Indicar as alternativas de intervenção;
•• Ser operacionalizado por equipes multidisciplinares, garantindo a
diversidade de visões e apreensões.
Dessa forma, o diagnóstico deve ser considerado sob a perspectiva de
um conjunto dinâmico de informações constantemente

alimentado durante o processo. Esse conjunto de informações
deverá se constituir em insumos permanentes para o
planejamento da ação: para localizar, compreender, controlar e
prever tendências da situação como um todo e de cada um de
seus aspectos; para fornecer elementos de juízo que permitam
esboçar hipóteses alternativas de intervenção. (BAPTISTA, 2002,
p. 43).
Para Santos (2012), o diagnóstico tem como objetivos:
•• Documentar o estado atual das ações face ao problema identificado;

•• Determinar a magnitude e importância dos problemas e as suas
causalidades potenciais;
•• Identificar as questões-chave em torno das quais se podem formular
os objetivos de mudança.
Partindo desses objetivos, o diagnóstico demonstra que uma intervenção eficaz

em uma determinada realidade sempre dependerá da coleta e análise adequada
de dados, os quais devem partir de fontes de informações diversificadas, pois
“um bom diagnóstico garante a adequabilidade das respostas às necessidades
locais, bem como da eficácia de qualquer projeto de intervenção”. (MTS/SEEF,
1999, p. 6.3 apud SANTOS 2012, p. 6)
69
Capítulo 3
1.3 Operacionalização do diagnóstico social

A operacionalização do diagnóstico, de acordo com Baptista (2002), deve
acontecer a partir dos seguintes passos, que a autora chama de aproximações:
1.3.1 Levantamento de hipóteses preliminares

A partir da observação da problemática a ser enfrentada, são levantadas questões
que darão origem a hipóteses que inicialmente irão colaborar para a compreensão
e explicação da situação e das possibilidades de intervenção, orientando, dessa
forma, a coleta de informações e o seu processamento. Essas hipóteses são
levantadas a partir de referenciais já existentes, tais como: senso comum sobre
a realidade, informações referentes ao perfil da organização, da comunidade
e da população envolvidas no processo do diagnóstico. (BAPTISTA, 2002;
SANTOS, 2012).
1.3.2 Construção de referenciais teóricos-práticos

De acordo com Baptista (2002), para que haja uma ação efetiva sobre
determinada situação, é necessário conhecê-la como uma totalidade que
comporta dimensões diferenciadas e que se relaciona com um contexto mais
amplo. Uma mesma questão carrega dimensões de ordem política, filosófica,
sociológica, ecológica, demográfica e institucional, cujo conhecimento demanda
por uma abordagem transdisciplinar.
Sugere a autora que seja feito um rastreamento do saber acumulado por meio
do levantamento dos conhecimentos teóricos, das generalizações e das leis
científicas desenvolvidas acerca dos diferentes fenômenos sociais, culturais,
psicológicos, políticos e econômicos que influenciam ou motivam a problemática
e que poderão gerar considerações extremamente relevantes para a realização
do diagnóstico.
Porém, a autora chama a atenção para o fato de que essa apropriação de

conhecimentos gestados em diferentes matrizes teóricas precisa passar por uma
crítica, sendo reconstruído de acordo com a matriz teórica assumida pelos que
realizam o diagnóstico. A partir de então será formulado o esquema de análise
que trará as referências, concepções, fornecendo a chave explicativa que irá
permitir a apreensão da realidade e instrumentalizar o processo de planejamento
para o qual se realiza o diagnóstico (BAPTISTA, 2002).
Ainda em relação à construção de referenciais teórico-práticos, a autora

(BAPTISTA, 2002) destaca a necessidade da operacionalização dos conceitos
Trata-se, para ela, da observação ampliada da questão em foco e do estudo da
literatura a ela referente, o que irá propiciar o estabelecimento de um marco de
70
referência para a ação, a coleta e registro de dados empíricos, maior precisão

nas análises e facilitará a comunicação entre os que planejam e elaboram o
diagnóstico, por criar um referencial comum no tratamento da problemática.
Por fim, Baptista (2002) complementa chamando a atenção para a necessidade

da construção de um sistema de indicadores, o que se faz pela decomposição
dos elementos identificados como relevantes em aspectos observáveis de forma
empírica, e que poderão ser quantificados ou escalonados. A mensuração dos
dados concretos da realidade pesquisada irá gerar os índices dos indicadores, os
quais são “medidas relativas que configuram a incidência de uma determinada
ocorrência ante um universo dado” (BAPTISTA, 2002, p. 49). A análise desses
índices acontece por meio de parâmetros, os quais são padrões que indicam as
possibilidades de variação, ou a proporcionalidade de cada aspecto estudado.
Corroborando, Gomes, Souza e Carvalho afirmam que:
A definição de indicadores pelos envolvidos lhes garante o

estabelecimento de parâmetros a serem considerados iniciais,
os médios e os mais altos a serem conquistados. Esta definição
deve ser tangenciada nos tipos, temáticas e nos valores
qualitativos e quantitativos, dentro de um processo em que os
envolvidos explicitem o que e em que intensidade querem ser
avaliados e onde querem chegar. (2001, p. 77).
1.3.3 Coleta de dados

A coleta de dados consiste no levantamento de informações que irão compor o
quadro da situação em estudo, e, de acordo com Baptista (2002) e Santos (2012),
essa ocorre em dois momentos.
A coleta de dados geralmente inicia com pesquisa preliminar exploratória,

quando se busca levantar informações que ajudarão a compor o primeiro
quadro de situação geral. Nessa fase, são utilizadas informações já disponíveis,
tais como: estatísticas, estudos, planos, relatórios, mapas, entrevistas com
autoridades, técnicos líderes locais e com a população envolvida com a situação
em estudo. Conforme Santos (2012, p. 12), “a realização de um estudo prévio que
organize, interpretativamente, as várias informações disponíveis é indispensável.
Esse estudo prévio, ou pré-diagnóstico ou ainda diagnóstico inicial, vai sendo
completado à medida que se dispõe de mais indicações”.
De acordo com Guerra (2000, apud Santos 2012), essa primeira fase do
diagnóstico tem como objetivos investigar e organizar as informações já
disponíveis, determinar a perspectiva principal do diagnóstico e o nível de
aprofundamento na intervenção, bem como construir compromissos, entre todos
os que estão envolvidos no processo.
71
Capítulo 3
Ainda segundo Santos, essa primeira fase da coleta de dados deverá:
•• Conter informações quantitativas e qualitativas a partir de diferentes

fontes de informação;
•• Fornecer informações quantificadas sobre a situação, de forma
contextualizada, por interpretações e análises que darão sentido aos
dados estatísticos;
•• Identificar os pontos fortes e fracos, bem como as oportunidades
e ameaças que contornam a situação a ser enfrentada.
(SANTOS, 2012).
Baptista (2002, p. 51) complementa:
A análise dos dados obtidos nessa aproximação deverá permitir

a constatação de fatos e tendências da questão e de suas
circunstâncias, bem como identificar áreas que demandem
pesquisas mais aprofundadas, que permitam detectar a natureza
e a magnitude das questões mais relevantes.
Considerando a complexidade da realidade trabalhada no diagnóstico social, a

coleta de dados, em todas as suas fases, não pode adquirir um caráter exaustivo.
Antes, deve acontecer de forma cumulativa durante todo o processo, constituindo
um conjunto dinâmico de informações, que é permanentemente realimentado
por informações provenientes de novos estudos e pesquisas os quais se
desenvolvem ao longo do diagnóstico.
A partir das informações obtidas na primeira etapa do diagnóstico, acontece a

segunda coleta de dados, cujo enfoque estará mais direcionado à situação em
análise. Conforme Santos (2012), nesta fase acontece a identificação exploratória
dos principais problemas, bem como a coleta de informações de caráter
quantitativo e qualitativo, focados na problemática então identificada. Sugere o
autor, como métodos e técnicas para a coleta de dados, a observação direta,
a análise de documentos, entrevistas com técnicos, líderes, com a população
envolvida na problemática, reuniões de caráter participativo para debate e
discussão, questionários.
Baptista (2002) sustenta que, para qualquer fase da coleta, os dados buscados
deverão privilegiar as seguintes informações:
a. Dados da situação: o estudo dos dados da situação busca o

entendimento aprofundado da questão objeto da ação, traçando
sua trajetória e suas determinações. Busca compreender também
a dimensão subjetiva da problemática, como essa é percebida
por todos os que estão envolvidos e o quanto são afetados.
72
Contextualiza a problemática, percebendo seu caráter mais

particular, mediato, e sua interação com um contexto mais amplo,
mais imediato. Os dados da situação também permitem perceber a
correlação dos fatores conjunturais que contornam a problemática,
percebendo os elementos que constituem ameaça ou oportunidade,
bem como os elementos estruturais da realidade, levando em conta
suas dimensões locais, regionais, nacionais e internacionais.
b. Dados da instituição demandatária da ação: as informações
pertinentes à instituição ou organização devem contemplar dados
que permitam perceber que o atendimento da demanda faz parte
de seu contexto, e origina-se em sua política de atuação, suas
estratégias, diretrizes e prioridades. São necessárias informações
como: missão, valores, área de atuação e abrangência, foco de
trabalho, seus objetivos, diretrizes, estratégias, perspectiva de
atuação, estrutura organizacional, financeira, física e de recursos
humanos, conhecimento e tecnologias acumulados referentes à
ação demanda.
c. Dados das políticas públicas, da legislação, do equipamento
jurídico e da rede de apoio existente: considerando que
a problemática a ser enfrentada, sob a qual se realiza o
diagnóstico, não acontece de forma isolada. Antes, é parte de
uma realidade complexa, por isso faz-se necessária a coleta
O assunto Redes
já foi tratado no e entendimento de dados de todo o aparato legal, jurídico,
capítulo 1 deste político e da rede de apoio com os quais a organização
livro didático. se relaciona para o enfrentamento do problema e para
a intervenção.
A apreensão das políticas públicas, da legislação, do

equipamento jurídico e da rede de atendimento existentes
apóia-se em uma avaliação de sua efetividade, de sua
consistência e legitimidade em relação às condições gerais e
demandas da sociedade. Procura verificar sua compatibilidade
tanto com o contexto histórico, cultural e político no qual
tem de operar, quanto da missão ético-política da sociedade
de assegurar a elevação dos níveis de vida da população
(BAPTISTA, 2002, p.59).
d. Dados da pratica interna e externa: a análise da prática interna

consiste no estudo do sistema da organização ou instituição que
estará intervindo, o que envolve sua capacidade de atendimento,
como se organiza seu sistema de tomada de decisão e sua
capacidade de operação. Contempla, também, a análise crítica das
73
Capítulo 3
experiências desenvolvidas pela organização no desenvolvimento

de suas ações e seus referenciais teórico-práticos.
Quanto à análise externa, essa se dá mediante o levantamento dos

procedimentos, da tecnologia, dos instrumentais, desenvolvidos
e executados por diferentes organizações, cujo foco de trabalho
se aproxima da situação problema objeto da coleta de dados
e do diagnóstico. Essa análise acontece por consulta a fontes
bibliográficas ou documentais, por observação direta ou, ainda, por
pesquisa de campo. As organizações pesquisadas podem estar
localizadas na mesma área geográfica onde se dá a intervenção, ou
em áreas distantes, em outras regiões, ou mesmo em outros países,
o que demandará uma adequação, das informações obtidas, à
realidade em estudo, sobre a qual se realiza o diagnóstico.
1.3.4 Organização do documento

De acordo com Baptista (2002), os dados coletados, após passarem por uma
exaustiva análise, devem ser descritos e organizados de forma que possibilitem o
estudo e crítica de todos os envolvidos no processo de diagnóstico. Essa
organização se dá por meio da descrição, interpretação, compreensão/explicação
dos dados da realidade.
a. Descrição: a descrição consiste na identificação do problema

em estudo, seus contornos e especificidades. As informações
são operadas tendo por base os indicadores antes definidos,
O assunto já foi e por meio da projeção dos dados descreve-se a
tratado no item 2 evolução histórica do problema e quais os fatores que
desta seção de o influenciaram. Dessa forma, “procura-se identificar
estudos (Construção
as tendências futuras prováveis, as possibilidades de
de referenciais
teórico-práticos), variações ou de persistência de determinados fatores,
tendo sido abordado as possibilidades de desenvolvimento da situação, suas
o tema da construção potencialidades e o grau de intervenção necessário para
de indicadores.
desencadeá-la” (BAPTISTA, 2002, p.66).
b. Interpretação: a interpretação refere-se à busca de significados
para as situações encontradas. Com base na perspectiva
teórica assumida e no conhecimento de teorias intermediárias,
percebem-se as evidências que deverão ser problematizadas. A
problematização consiste exatamente no diálogo com as evidências
a partir do conhecimento empírico, da análise dos documentos e da
observação da realidade, os quais permitirão o aprofundamento dos
aspectos fundamentais do problema e sua interpretação.
74
c. Compreensão/explicação dos dados da realidade: Baptista

orienta que “é preciso ir além da apreensão imediata dos dados
e desvelar a estrutura imanente do objeto em estudo, seus
significados, suas tendências e situá-la na conjuntura sócio-
histórica que a gestou” (2002, p. 69). Para tal, é necessária uma
reflexão crítica sobre as relações que envolvem a situação problema
e suas circunstâncias, a formação econômico-social da realidade,
o local onde acontecem e são reproduzidas as relações e os
fatos sociais. Alerta a autora que essas relações não são simples,
mas complexas e contraditórias, exercendo diferentes graus de
influência sobre a situação ou problema. A dialética explicação/
compreensão possibilita identificar os pontos da problemática
sobre os quais se deve e pode atuar para que a ação seja eficaz
em relação ao problema imediato, como também em relação a
questões mais amplas nas quais a situação se insere. (BAPTISTA,
2002).
1.3.5 Identificação de prioridades de intervenção

Os dados coletados e organizados resultam em um documento que servirá de
referência para a identificação das prioridades de intervenção, que é a próxima
fase dentro do processo de diagnóstico. Considerando que na área social os
recursos disponíveis estão aquém das necessidades ou conjunto de prioridades,
torna-se necessária a hierarquização das prioridades, para o que Baptista (2002)
sugere a utilização de dois critérios básicos: de relevância e de viabilidade.
O critério de relevância busca determinar o quão significativo será o impacto

da ação sobre a problemática e seu conjunto. Procura identificar a importância
estratégica de cada variável em relação ao problema, focando as causas
determinantes, a interação entre fatores, suas consequências e processos que
possam emergir.
Quanto ao critério de viabilidade, a autora constata que ele acontece em duas

esferas: primeiramente, a viabilidade para a intervenção acontece no espaço
de ação do profissional no cotidiano da organização, devendo-se, para isso,
ser considerados na análise fatores como: sua função, os recursos disponíveis,
sejam humanos, físicos, financeiros tecnológicos, o âmbito da organização, a
coerência da intervenção com o planejamento da organização, entre outros.
A outra esfera diz respeito ao espaço onde a organização se situa em relação
às redes de apoio e aos grupos e segmentos da sociedade envolvidos com a
problemática. Dessa forma, a viabilidade para a ação dependerá do grau de
legitimidade da organização, bem como dos profissionais que a representam, o
que irá incidir diretamente sobre as articulações que se façam necessárias.
75
Capítulo 3
1.3.6 Definição de objetivos e estabelecimento de metas

A definição de objetivos e estabelecimento de metas no contexto do diagnóstico
social, de acordo com Baptista (2002), acontece a partir da dialética da
adequação entre a situação ideal, a intenção e o resultado almejado. Segundo
a autora, no momento de definição de objetivos delimita-se a situação ou
estado de coisas que se pretende atingir, e essa definição acontece a partir dos
conhecimentos acumulados nas aproximações até então vivenciadas no processo
de diagnóstico, conhecimentos relacionados à situação, seus valores, causas
e possibilidades.
A autora qualifica os objetivos, quanto à natureza, em gerais, específicos e

operacionais, como também quanto ao tempo presumido para sua realização em
objetivos de longo e curto prazo e objetivos imediatos.
Os objetivos gerais expressam os valores principais e a intencionalidade da

organização, e os específicos dizem respeito aos resultados a serem alcançados
em determinadas áreas, constituindo uma decomposição dos objetivos gerais.
Os objetivos operacionais determinam as ações pelas quais os objetivos gerais
e específicos serão alcançados, sendo definidos por meio de metas relativas à
eficiência e eficácia da ação.
Para Baptista (2002), os objetivos de longo prazo dizem respeito à situação final
que se pretende alcançar, demonstrando os impactos futuros e as mudanças
esperadas. Já os objetivos de curto prazo resultam de ações imediatas, de
exercícios em menor espaço de tempo, tal qual o mandato de uma diretoria ou de
uma administração. Já os objetivos imediatos, segundo a autora, versam sobre
alvos estabelecidos a curtíssimo prazo, com ações do cotidiano, e cooperam para
o alcance dos objetivos de maior alcance.
1.3.7 Análise de alternativas de intervenção

A intervenção em uma determinada realidade social sempre será o resultado
de um processo seletivo que busca alcançar a melhor combinação entre a
otimização de recursos, o aumento da eficiência e eficácia da ação, tudo sendo
alcançado com o menor custo social e econômico.
Com a realização do diagnóstico social, a realidade em análise aos poucos vai

adquirindo contornos que, nessa altura do processo, conduzem ao momento em
que se faz necessária a escolha de onde e como deverá acontecer a intervenção.
Essa escolha, de acordo com Baptista (2002), leva em conta vários aspectos: as
características sociais, econômicas, políticas, psicológicas do grupo que estuda
e planeja, as expectativas demandadas e contratadas ao longo do processo
de diagnóstico, os recursos disponíveis para a ação e as correlações entre a
situação em estudo e seu contexto social, político, econômico, cultural. Todas
76
essas questões exigem uma ampla e articulada participação, demandando

de todos muita criatividade para que não se repitam ideias já pensadas e
anteriormente vivenciadas.
De acordo com a autora, o levantamento de alternativas poderá acontecer

dentro de duas perspectivas: alternativas de consolidação, quando se propõe
a manutenção de programas e ações, sugerindo melhoras e aperfeiçoamentos;
e alternativas de inovação, situação quando são propostas a adoção de novos
caminhos os quais produzirão impactos além do tempo imediato às ações.
Conforme Baptista (2002), o estudo das alternativas deve acontecer a partir dos
seguintes critérios:
a. Análise das consequências sociais da ação: esse estudo consiste

na tentativa de prever e controlar os efeitos que a ação poderá
gerar, permitindo o preparo antecipado para o enfrentamento do
que foi previsto e a aceitação do imprevisível e das consequências
improváveis de parte das decisões. Toda alternativa tem a
capacidade de gerar impactos positivos e negativos, custos ou
prejuízos, quando relacionada ao contexto mais amplo onde está
inserida.
b. Análise da economia da ação: essa análise refere-se à viabilidade
financeira das alternativas, comparando os custos com os
resultados previstos no curto, médio e longo prazo. São necessárias
informações, indicadores e medidas que servirão de balizadores
para a análise do que pode ser considerado eficaz e eficiente na
ação. Para todas as atividades previstas deverão ser elencados
todos os recursos, físicos, financeiros, humanos e tecnológicos
necessários à sua execução.
c. Análise das operações: trata-se do estudo da viabilidade técnica
das alternativas propostas, fazendo a relação direta ou indireta
entre as atividades e os instrumentos propostos e a viabilização
dos objetivos. Nesta análise, são verificados os conhecimentos
acumulados, os instrumentais e técnicas mais adequados à ação
pretendida, bem como o quanto o que foi proposto se relaciona e
complementa outras ações e programas já em andamento.
d. Análise do rendimento político: “é o estudo da viabilidade política
da alternativa; da possibilidade de sanção de quem vai tomar a
decisão, da aceitação de quem vai executá-la e de quem vai ser
beneficiado” (BAPTISTA, 2002, p. 94). Trata-se do julgamento da
legalidade e legitimidade políticas, das alternativas pensadas e da
percepção do potencial de geração de alianças e parcerias ou de
conflitos e rupturas ao longo da intervenção.
77
Capítulo 3
Como enfatizamos ao longo desta seção de estudo, a realização do diagnóstico e

a posterior consecução de um plano, de um programa e ou de projeto serão mais
profícuas quanto maiores e mais qualificadas forem as informações ou dados
coletados e analisados. Entre as fontes de estudo para entendimento da realidade
social, podemos contar com as informações contidas nos indicadores sociais,
assunto sobre o qual passamos a dialogar na próxima seção de estudo.
Seção 2
Indicadores sociais
Eu estava com fome e você pesquisou os efeitos da Revolução Verde e dos

alimentos geneticamente modificados.
Eu estava sem teto e você estudou as favelas e os cortiços.
Eu estava desempregado e você discutiu sobre o mercado informal
de trabalho.
Eu estava doente e você falou sobre as conquistas da medicina e a
melhoria na expectativa de vida.
Você estudou todos os aspectos de minha vida – e eu continuo com fome,
doente, desabrigado e sem emprego...
(Autor anônimo)
Partindo da reflexão do destaque acima, iniciamos nosso estudo acerca dos

indicadores sociais, e atentos a essas palavras tão simples e diretas, podemos
perceber a conexão que deve existe entre esses, as políticas públicas e por
extensão a gestão social. Dessa forma, antes de passarmos ao estudo detalhado
do tema desta seção, vamos nos deter no entendimento do que é gestão social,
retomando um pouco mais o que anteriormente estudamos, porém, agora com o
enfoque voltado à sua relação com as políticas públicas.
A gestão social é um processo presente na política pública e manifesta-se por

meio dos planos, programas e projetos sociais. De acordo com Carvalho (1999),
a gestão social é, na realidade, a gestão das demandas e necessidades dos
cidadãos, sendo que os programas sociais e seus projetos são os canais e
respostas a essas necessidades e demandas.
Não podendo ser resumida a um simples sistema de gerenciamento, a gestão

social configura uma forma mais ampla e complexa de governo, supõe a adoção
de uma postura filosófica, política e ideológica profundamente relacionada como
a esfera econômica, política e social. Sua execução requer conhecimentos
78
técnicos e científicos e supõe a permanente análise dos contextos internos e

externos. (CARVALHO, 1999).
Segundo Ywata, Giroto, Rocha e Romera (2006, p. 2), “a gestão social refere-
se a um processo contínuo e dinâmico que envolve ações de planejamento,
execução e avaliação de serviços sociais e um compromisso de construir
respostas às necessidades sociais da população”. Complementam as autoras
que essa deve ser desenhada e realizada com fundamentação para que não haja
comprometimento da ação social a ser engendrada.
Conforme Singer (1999, p. 55) “a gestão social abrange uma grande variedade
de atividades que intervêm em áreas da vida social em que a ação individual
autointeressada não basta para garantir a satisfação das necessidades essenciais
da população”. Para esse autor, essas ações envolvem o atendimento de
necessidades individuais e ou comunitárias, e para seu desenvolvimento conta
com a parceria entre o poder público, a iniciativa privada e organizações sociais.
De acordo com Dowbor (1999), a sociedade não pode ser vista somente como
um sistema de interesses organizados em torno das atividades econômicas,
pois essa se tornou mais complexa, seus fenômenos não são estáticos, neutros
ou genéricos, mas configuram um conjunto de relações criadas e recriadas
num processo histórico e em constante transformação e movimento. Para
cada momento histórico desenha-se uma forma de gerir o social, e a tendência
da gestão social apresenta-se na atualidade como uma consequência desse
processo de mudanças. Dessa forma,
as tendências recentes da gestão social nos obrigam a repensar

formas de organização social, a redefinir a relação entre o político,
o econômico e o social, a desenvolver pesquisas cruzando as
diversas disciplinas, a escutar de forma sistemática os atores
estatais, empresariais e comunidades. Trata-se hoje, realmente de
um universo em construção (DOWBOR, 1999, p.40)
No que tange ao escutar os atores sociais, Tenório (1998) afirma que, dentro
da gestão social, a relação sociedade-Estado se efetiva quando os governos
institucionalizam formas de elaboração das políticas públicas em que o cidadão
é visto não como alvo ou meta de suas ações, porém, como participantes ativos
na elaboração dessas políticas, processo que envolve tanto a identificação dos
problemas quanto o planejamento de sua solução, o acompanhamento de sua
execução e a avaliação do impacto social efetivamente alcançado.
A partir da visão da gestão das políticas publicas por meio da gestão social, os
indicadores sociais adquirem um importante papel como aliados neste processo
de conquista e construção de cidadania, visto que permitem o desenho de uma
gestão social, conforme veremos na sequência de nosso estudo.
79
Capítulo 3
O que são indicadores sociais?
De acordo com Jannuzzi (2002), um indicador social é uma medida em geral

quantitativa, dotada de significado social substantivo e usada para substituir ou
operacionalizar um conceito social de interesse teórico ou programático, ou seja,
“é um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um
aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na
mesma” (2002, p. 2). Complementando, Ywata, Giroto, Rocha e Romera (2006)
afirmam que os indicadores não são simplesmente números, mas permitem conferir
os dados a partir das questões postas na realidade social, sendo uma atribuição de
valor às situações sociais.
Para Bauer (1966 apud RATTNER, 2003, p.7), “é uma informação que nos permite
avaliar aonde vamos e onde estamos, com relação aos nossos objetivos e valores,
servindo inclusive, para avaliar programas de ação e seu alcance”. Rattner (2003)
complementa afirmando tratar-se de estatísticas capazes de medir os elementos
referentes à condição social e o bem-estar dos diversos segmentos populacionais,
bem como sua evolução no tempo.
Os indicadores sociais diferem das estatísticas públicas, pois essas, de acordo

com Ywata, Giroto, Rocha e Romera (2006) correspondem aos dados em forma
bruta, por meio de números descontextualizados de um debate ou interpretação
crítica, sendo representações provenientes de um campo empírico de uma
determinada realidade. Já os indicadores sociais, de acordo com Jannuzzi (2005),
trazem um conteúdo teórico baseado em uma teoria social ou escolha política,
indo além da simples junção de dados, passando a contextualizar e a interpretar os
conceitos operacionalizados.
Conforme Jannuzzi (2005), o interesse pelo estudo e o entendimento

dos indicadores sociais e sua aplicação nas ações de planejamento dos
governos federal, estadual e ou municipal, bem como no ciclo de formulação,
implementação e avaliação das políticas públicas vem crescendo no país, em
diferentes esferas da administração pública e nos diversos fóruns de debate
dessas questões. Segundo o autor, isso decorre das profundas mudanças
pelas quais vem passando a administração pública nos últimos vinte anos
– consolidação do sistema de planejamento plurianual, aprimoramento dos
controles administrativos dos ministérios, ênfase na auditoria dos Tribunais de
Contas -, bem como das mudanças decorrentes do aumento do controle social
do Estado e da facilitação ao acesso às informações administrativas e estatísticas
mais estruturadas, via tecnologias de informação e comunicação.
Já para Rattner (2003), a crescente preocupação com a elaboração dos

indicadores sociais e sua posterior aplicação como instrumento de planificação
80
governamental acontece em um momento crítico pelo qual passa a sociedade,

quando se dá o esgotamento do modelo de crescimento econômico que não
resultou em justiça e equidade social; antes sim agravou os quadros de pobreza e
exclusão, e que exige do Estado a revisão de políticas, planos e programas para
os quais os indicadores sociais configuram como base de informações. A partir
de uma visão crítica, o autor chama a atenção para o fato de que
o planejamento é, em todas as suas fases, essencialmente um

ato político, cuja racionalidade só pode ser analisada à luz dos
interesses objetivos e das aspirações dos diferentes grupos ou
camadas da população, que não tendem, necessariamente,
a uma situação de equilíbrio consensual. As contradições e
resultados negativos de muitos planos não podem ser explicados
apenas pela falta de indicadores mais precisos – as próprias
metas, objetivos e valores que orientam sua elaboração e
execução devem passar pelo crivo da análise crítica, em que
as relações de poder e os interesses conflitivos constituem
parâmetros de avaliação. Conseqüentemente, a insistência na
neutralidade e no caráter apolítico dos indicadores e dos planos
não procede, haja visto que tanto o diagnóstico dos problemas e
quanto a definição dos conceitos e instrumentos para solucioná-
los, são atos eminentemente políticos, carregados de juízos de
valor. (RATTNER, 2003, p. 3).
Considerando os posicionamentos dos autores até então citados, convém, nesta

altura do estudo, chegarmos ao entendimento de que a utilização dos indicadores
sociais no processo de planejamento, seja na esfera pública ou nas organizações
sociais, precisa ser acompanhada, tanto em sua elaboração quanto em sua
análise, de referenciais críticos e de um amplo processo de debate e participação
de todos os envolvidos com a problemática e com a construção de sua solução.
A construção de um sistema de indicadores sociais, principalmente para uso

em políticas públicas, começa a partir da identificação de uma demanda de
interesse programático. Definido o conteúdo ou objetivo, desenham-se os
componentes ou as ações operacionais necessárias a sua execução. Para o
devido acompanhamento da eficiência, eficácia e efetividade do que está sendo
operacionalizado, buscam-se dados de cunho administrativos e estatísticos, os
quais, reorganizados na forma de taxas, proporções ou índices, transformam-se
em indicadores sociais (JANNUZZI, 2005).
81
Capítulo 3
2.1 Propriedades dos indicadores sociais

De acordo com Jannuzzi (2002) e (2005), os indicadores sociais para uso no
processo de formulação e avaliação de políticas públicas devem conter as
seguintes propriedades:
•• Relevância para a agenda política social: indicadores

que permitam o acompanhamento de programas e
respondam às demandas de monitoramento das prioridades
anteriormente definidas;
•• Validade: indicadores o mais próximos possível do conceito
abstrato ou da demanda política que lhe deram origem;
•• Confiabilidade da medida: indicadores que, pela forma como são
pesquisados e analisados, garantam confiabilidade às informações;
•• Cobertura populacional: indicadores que permitam uma boa
cobertura territorial ou populacional, com dados representativos da
realidade a ser analisada;
•• Sensibilidade e especificidade às ações previstas: indicadores
que, sensíveis às ações previstas nos programas, permitam uma
rápida avaliação dos efeitos previstos ou não previstos;
•• Transparência metodológica: a escolha dos procedimentos de
construção dos indicadores sociais deve ser clara e transparente;
•• Comunicabilidade: tem a finalidade de garantir a transparência
das decisões técnicas tomadas pelos administradores públicos e a
compreensão delas por parte da população.
•• Periodicidade e factibilidade: para o devido acompanhamento e
avaliação de uma mudança social, ou o efeito de programas sociais,
são necessários indicadores levantados com certa regularidade e a
custos módicos;
•• Desagregalidade populacional e territorial: os indicadores sociais
devem, tanto quanto possível, referir-se aos grupos de interesse ou
à população alvo do programa, referindo-se a espaços geográficos
reduzidos, e a grupos sociodemográficos específicos.
•• Comparabilidade da série histórica: a capacidade de
comparabilidade de um indicador ao longo do tempo permite a
inferência de tendências e a avaliação dos efeitos de programas
sociais implementados.
82
2.2 Tipologia dos indicadores sociais

Quanto à tipologia dos indicadores sociais em seu uso nas políticas públicas,
Jannuzzi (2002) e (2005) afirma que esses podem ser classificados: pela área
temática da realidade social a que se aplicam; quanto à natureza do ente
indicado: entre objetivos e subjetivos; ou, ainda, como simples ou complexos.
•• Classificação por área social temática: indicadores referentes à

saúde, educação, mercado de trabalho, habitação, demográficos,
segurança pública e justiça, infraestrutura urbana, renda e
desigualdade.
•• Classificação quanto à natureza do ente indicado: por essa
classificação, dividem-se em:
»» Indicadores-insumo: dizem respeito às medidas referentes
à disponibilidade de recursos humanos, físicos, tecnológicos,
financeiros, alocados em um programa social. Segundo Cohen
e Franco (2000), os insumos são fluxos associados aos recursos
que se utilizam na implementação de um projeto, constituindo
elementos necessários ao alcance dos resultados desejados.
»» Indicadores-resultado: são aqueles vinculados aos objetivos
finais que permitem avaliar a eficácia do cumprimento das
metas.
»» Indicadores-impacto: referem-se aos efeitos e
desdobramentos que decorrem da implantação de determinado
programa.
»» Indicadores-processo: traduzem em medidas quantitativas
o esforço operacional da alocação de recursos humanos,
físicos, financeiros, para a obtenção das melhorias efetivas de
bem-estar. Conforme Cohen e Franco (2000), os processos
se constituem pelo conjunto de atividades que se realizam na
tentativa de atingir os objetivos propostos.
•• Classificação entre objetivos e subjetivos: os indicadores
classificados como objetivos são aqueles referentes às ocorrências
concretas, construídos a partir das estatísticas públicas disponíveis
(percentual de domicílios com acesso à coleta de lixo, por exemplo).
Já os indicadores considerados subjetivos correspondem aos dados
construídos a partir da avaliação da população ou de especialistas,
considerando diferentes aspectos da realidade social, geralmente
levantados em pesquisas de opinião pública ou grupos de debates
(avaliação da qualidade de vida, por exemplo).
•• Classificação entre simples ou complexos: conhecidos também
como analíticos ou sintéticos, os indicadores simples ou complexos
83
Capítulo 3
assim se classificam pela expressão mais analítica ou de síntese

como se apresentam. Indicadores como taxa de mortalidade
infantil, ou taxa de desemprego, são medidas utilizadas para análise
de questões sociais específicas da área da saúde e mercado de
trabalho, sendo, portanto, considerados analíticos. No entanto, um
indicador como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) sintetiza
várias dimensões da realidade econômica e ou social em uma única
medida, sendo, portanto, considerado sintético.
Para você entender um pouco mais a classificação anterior observe

esse exemplo:
Quadro 3.2 - Indicadores de acompanhamento de um Programa de Transferência de Renda,

cujo objetivo é o de reduzir o número de famílias em condições de exclusão social
Indicadores Resultados do acompanhamento
Indicador-insumo Volume de recurso do programa com percentual do

Gasto público em programas de orçamento ou em base per capita.
transferência de rendas
Indicador-processo Percentuais de famílias cadastradas e aquelas

% de famílias cadastradas efetivamente atendidas, que podem fornecer
informações para avaliação da eficiência do programa.
% de famílias atendidas
Indicador-resultado Proporção de famílias em situação de exclusão ou com

Proporção de excluídos renda abaixo de determinado valor, medida que reflete o
grau de eficácia do programa.
Indicador-impacto Taxa de evasão escolar ou de desnutrição infantil, isso

Taxa de evasão escolar permite verificar os efeitos potencias do programa e
sua efetividade.
Redução da desnutrição infantil
Fonte: Adaptação de Jannuzzi (2005).
2.3 Fontes para construção do sistema de indicadores sociais

No Brasil, as fontes de dados para a construção de um sistema de indicadores
sociais correspondem às estatísticas sociais, econômicas e demográficas
compiladas e disseminadas por diferentes agentes no âmbito federal, estadual
ou municipal, ou pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE,
esse último, responsável pela produção de dados primários, pela compilação
dos dados provenientes dos ministérios e pela disseminação das estatísticas.
Existem, ainda, os dados coletados e disseminados pelas agências de estatística
dos estados, bem como ministérios e secretarias estaduais, também tem órgãos
84
responsáveis pela produção e organização de seus dados administrativos

(JANNUZZI, 2002).
IBGE, Agências Estaduais de Estatística, Ministérios e Secretarias integram

o Sistema de Produção e Disseminação de Estatísticas Públicas no Brasil.
2.4 A aplicação dos indicadores na formulação

e avaliação de programas sociais
De acordo com Jannuzzi (2005), cada etapa do ciclo de formulação e avaliação
das políticas públicas ou programas sociais envolve a utilização de um conjunto
de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, considerando que cada
etapa apresenta necessidades peculiares às atividades a serem desenvolvidas.
Elaboração do diagnóstico: nessa etapa, como já vimos na seção 1 deste

capítulo, são imprescindíveis informações que retratem de forma ampla e
detalhada a situação problema a ser enfrentada. Dessa forma, são necessários
indicadores de boa confiabilidade, validade e desagregabilidade, de maneira a
Trata-se de pesquisas serem fornecidos dados que cubram diversas áreas
realizadas em menor da realidade social. Portanto, “trata-se de caracterizar
espaço de tempo, tal o marco zero, a partir do qual se poderá avaliar se
qual a PNADs. Obtêm-
se informações anuais
o programa está provocando as mudanças sociais
sobre características desejáveis” (JANNUZZI, 2005, p. 147). As fontes de
demográficas e dados para este momento são os censos demográficos
socioeconômicas da
ou as pesquisas amostrais multitemáticas.
população, como
sexo, idade, educação,
Formulação e seleção de programas: tendo como
trabalho, rendimento
e características dos ponto de partida o diagnóstico anteriormente elaborado,
domicílios, e, com nessa etapa são definidos: a natureza dos programas,
periodicidade variável, as questões sociais prioritárias a serem enfrentadas
informações sobre
migração, fecundidade,
e o público alvo que será alcançado. Requer-se, para
nupcialidade, entre tal, um conjunto mais reduzido de indicadores, dessa
outras, tendo como forma, os sintéticos são os mais aplicáveis, pois
unidade de coleta
oferecem informações a respeito das condições vida,
os domicílios. Temas
específicos abrangendo da vulnerabilidade e do desenvolvimento social da
aspectos demográficos, população alvo. Ainda no que diz respeito à elegibilidade
sociais e econômicos do público alvo, o autor recomenda que sejam utilizados
também são investigados.
indicadores mais específicos e intimamente relacionados
(IBGE, 2014).
aos objetivos do programa.
Implementação e execução dos programas: nessa etapa são necessários

indicadores de monitoramento, os quais devem ser sensíveis, específicos e
85
Capítulo 3
disponíveis em períodos de tempo menores, de forma que permitam a atualização

dos dados que irão subsidiar os indicadores na etapa de implantação e execução
dos programas.
Acompanhamento: na lógica do acompanhamento de programas, faz-se

necessária a estruturação de um sistema de indicadores que permitam monitorar
a implementação processual do programa (insumo-processo-resultado-impacto),
de forma que permitam acompanhar a aplicação dos recursos financeiros,
humanos, físicos, bem como os resultados ou efeitos causados pelo programa.
2.5 Leitura e análise dos indicadores sociais no cotidiano

do Serviço Social
Como pudemos refletir até este momento de nosso estudo, o conhecimento,
leitura e análise dos indicadores sociais são imprescindíveis à gestão de planos,
programas e projetos sociais, fazendo-se presente em todas as etapas, desde
o diagnóstico, implantação, execução, até a etapa de avaliação. Dessa forma,
o domínio desse tema é de grande importância ao trabalho do profissional do
Serviço Social.
De acordo com os princípios fundamentais estabelecidos no Código de

Ética Profissional dos Assistentes Sociais, podemos destacar, entre outros, o
reconhecimento da liberdade como valor ético central, a defesa dos direitos
humanos, o posicionamento em favor da justiça e equidade social, e o
compromisso com a qualidade dos serviços prestados à população, com
o aprimoramento intelectual na perspectiva da competência profissional.
Dessa forma, depreende-se que o assistente social deve priorizar a busca e o
acúmulo de conhecimento, honrando seu compromisso na realização de um
trabalho qualificado e valorizando o cidadão-beneficiário de seu serviço e sua
ação profissional.
Entre os conhecimentos a serem construídos e investigados cotidianamente,

o domínio na formulação, uso e análise dos indicadores sociais conferem ao
assistente social maior qualidade e profundidade em suas ações, considerando
a possibilidade de um entendimento abstrato de uma realidade traduzida
em números, realidade essa contraditória, sobre a qual se faz necessária a
intervenção profissional crítica e comprometida com o conhecimento, alem do
engajamento político e cidadão.
As políticas públicas não podem ser elaboradas sem o devido

embasamento teórico-empírico, isto é, com fundamentos
concretos na realidade social e apreensão desta, de modo que
o assistente social deve ser preparado para a utilização de
ferramentas necessárias para sua ação e conseqüentemente,
86
para a população a quem é destinada essas políticas sociais.

As ações interventivas, em sua maioria, fazem parte de serviços
sociais prestados por meio de projetos e programas sociais, que
devem ser geridos de forma a construir respostas profissionais
às demandas da população. O processo de gestão, portanto,
se caracteriza como um compromisso com os cidadãos,
constituindo-se com informações e dados concretos para não
comprometer a ação esperada. (Ywata, Giroto, Rocha e
Romera, 2006, p. 7).
Os indicadores sociais configuram-se, neste contexto, como instrumentos que

contribuem para a construção de gestões democráticas comprometidas com
respostas às demandas sociais. Fica para o assistente social o desafio de utilizar-
se dessa ferramenta na dimensão ético-político profissional.
87
Capítulo 4
Planos, programas e projetos:

do papel para a ação
Habilidades Este capítulo dialogará com o(a) estudante sobre

a elaboração e avaliação de planos, programas e
projetos sociais, considerando que este é um dos
conhecimentos mais requeridos do profissional de
Serviço Social em sua práxis diária. Este estudo
desenvolverá no(a) estudante a habilidade de identificar
o que são planos, programas e projetos, como também
desenvolverá os conhecimentos necessários para sua
elaboração, acompanhamento e avaliação.
Seções de estudo Seção 1: Conceituação, elaboração e análise

de planos, programas e projetos sociais
Seção 2: O monitoramento e avaliação de planos,

programas e projetos sociais
89
Capítulo 4
Seção 1
Conceituação, elaboração e análise de planos,
Tanto no setor público como no setor não governamental,

podem-se identificar três níveis de formulação da ação social:
(a) o nível dos grandes objetivos e eixos estratégicos de ação
(a política), (b) um nível intermediário em que as políticas são
“traduzidas” em linhas mestras de ações temáticas e/ou setoriais
(programas) e (c) o nível das ações concretas, delimitadas no
tempo, no espaço e pelos recursos existentes, que possam
realizar os programas e as políticas, ou seja, os projetos.
(ARMANI, 2004, p.18).
Até este momento de nosso estudo, pudemos apreender vários conceitos e

novos conhecimentos que buscaram contribuir para um melhor entendimento
na área da gestão de organizações e/ou serviços sociais, campo de trabalho e
atuação do Serviço Social, e que constitui um exercício de contínuo aprendizado.
Iniciamos nosso estudo discutindo sobre a importância do planejamento no

cotidiano das organizações sociais e enfocamos a necessidade de trabalharmos
conforme a lógica substantiva que fundamenta as ações destas e nestas
organizações. Na sequência, detivemo-nos em estudar um tipo de planejamento,
o planejamento estratégico, e seu desdobramento nos planejamentos tático e
operacional, vistos então como importantes ferramentas para que a organização
desenvolva um trabalho consequente e permanente. Dialogamos, também,
acerca da importância do trabalho em rede e dos serviços intersetorias. Dando
prosseguimento, apreenderemos a relevância do diagnóstico social e dos
indicadores sociais no processo de gestão, por oportunizarem um conhecimento
detalhado da realidade de atuação, conferindo maior assertividade no
planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das organizações e
dos serviços sociais.
Chegamos, finalmente, à parte de nosso estudo, em que vamos dialogar sobre

quando, o que foi pensado, debatido, construído e definido em um planejamento,
saindo do campo das ideias e iniciando sua materialização por meio dos planos,
programas e projetos. É a hora de “colocarmos a mão na massa” e sairmos
para a execução do que até então foi sonhado. Porém, veremos que não basta
executar; precisamos, de forma contínua, acompanhar, monitorar e avaliar,
assunto sobre o qual estaremos dialogando na segunda seção de estudo
deste capítulo.
90
1.1 Planos: conceituação, elaboração e análise

De acordo com Baptista (2002), o plano delineia as decisões de caráter geral
do sistema, define suas grandes linhas políticas, suas estratégias, diretrizes e
responsabilidades. No momento em que se volta a atenção para a realização
de estudos setoriais ou regionais, o plano serve como marco referencial, e
dele derivam os programas e projetos específicos, ou seja, “no plano são
sistematizados e compatibilizados os objetivos e metas, procurando otimizar o
uso dos recursos da organização” (BAPTISTA, 2002, p. 99).
Conforme Cohen e Franco (2000, p. 86), um plano
é a soma de programas que procuram objetivos comuns, ordena

os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos,
que constituirão por sua vez os objetivos gerais do programa.
Determina modelo de alocação de recursos resultantes da
decisão política. O plano dispõe as ações programáticas em uma
sequência temporal de acordo com a racionalidade técnica das
mesmas e as prioridades de atendimento (...). O plano inclui a
estratégia, isto é, os meios estruturais e administrativos assim
com as formas de negociação, coordenação e direção.
O plano provê um referencial teórico e político, estabelecendo, também, as

grandes estratégias e diretrizes que permitirão a elaboração de programas e
projetos específicos, a partir de um todo sistêmico articulado e, ao mesmo
tempo, coerente ao contexto no qual se insere. Em um plano, os problemas
são selecionados, estabelecendo-se áreas de concentração, e para essas
áreas elaboram-se programas que, por sua vez, transformar-se-ão em projetos
(CURY, 2001).
Na elaboração de um plano deve ser priorizada uma linguagem clara, simples

e objetiva, a fim de nortear a futura elaboração e consecução dos programas e
projetos, e de acordo com Lozano (1968, apud BAPTISTA, 2002), sua estrutura
deve conter os seguintes componentes:
•• Fundamento nos objetivos amplos da organização, o plano deve

explicitar a síntese dos fatos e necessidades que lhe deram origem,
bem como a importância tanto da problemática quanto de sua
solução no contexto da organização e da população envolvida no e
com o planejamento;
•• Observando os aspectos ligados à viabilidade institucional, política
administrativa e técnica, o plano deve explicitar a política de
prioridades e as razões para sua escolha;
•• O desenho, por itens, das possíveis mudanças que deverão ocorrer
na expansão dos níveis e modalidades de ação da organização,
91
Capítulo 4
bem como das alterações quanto à estrutura e ao conteúdo dos

setores e dos níveis de rendimentos previstos;
•• A cronologia das metas e resultados esperados, tanto em nível geral
quanto nas etapas de sua realização;
•• A previsão da necessidade de recursos humanos físicos,
tecnológicos, instrumentais indispensáveis a sua realização;
•• O volume de investimentos e gastos para todo o período de
execução e para cada fase;
•• As fontes e modalidades de financiamentos;
•• A previsão das mudanças nos níveis legais, institucionais e
administrativas que deverão ocorrer para sua execução;
•• Os responsáveis por sua execução, controle e avaliação.
De acordo com Baptista (2002), para análise de um plano devem ser observados
os seguintes aspectos:
•• Apresentação: deverão ser observadas a redação, a disposição

gráfica, a clareza e a precisão das ilustrações.
•• Estrutura: deverá ser observado se o documento contém todas as
partes que integram o plano, e se há coerência entre os diversos
itens que o compõem.
•• Análise do conteúdo: na análise do conteúdo serão observadas a
natureza do plano, de suas ações, intenções e diretrizes. Verifica-se,
também, se existe viabilidade política, técnica e econômica, e se há
coerência entre o que foi planejado e a situação a que ele se refere.
•• Análise técnica: a análise técnica contempla a observação dos
seguintes itens:
»» Identificação do plano: Verifica-se se é possível identificá-lo
com a organização e equipe que o elaboraram.
»» Justificativa: observa-se se a justificativa esclarece
quanto à necessidade do plano e se essa está
devidamente fundamentada.
»» Diagnóstico: deve-se observar a teoria que o fundamentou,
os indicadores e parâmetros preestabelecidos, o nível
e aprofundamento da análise das diferentes questões
que envolvem a problemática contemplada, e se há
elementos suficientes na fundamentação das prioridades a
alternativas escolhidas.
92
»» Finalidades, objetivos e metas: observa-se se há clareza

e precisão em suas definições, se são operacionalizáveis e
exequíveis, se estão devidamente quantificados quanto a
espaço, tempo e volume, e se há coerência entre estes e a
finalidade e a área de ação da organização propositora.
»» Política de ação: deve ser verificado se a política adotada
possibilita o alcance dos objetivos e metas do plano, se permite
o alcance do maior benefício dentro do menor prazo, ao menor
custo econômico na utilização dos recursos disponíveis.
»» Estratégias: observa-se se essas são operacionais do ponto
de vista técnico, econômico e político, e se emprestarão
dinamicidade e rentabilidade à ação. Deve ser observado
também se essas facilitam a aceitação do plano por todos os
envolvidos e a sanção dos órgãos que deverão decidir por
sua viabilização.
•• Análise do equacionamento dos recursos:

»» Financeiros: quanto aos recursos financeiros, deve
ser observado se estão esclarecidas as políticas para
sua aplicação, bem como as fontes, os prazos e os
mecanismos para sua utilização; se há coerência em sua
distribuição com o diagnóstico, objetivos, metas e políticas
anteriormente definidas.
»» Humanos: deve ser verificado se existe uma política de
recursos humanos para a viabilização do plano e se há
adequação na distribuição dos recursos humanos, tanto em
quantidade quanto em qualidade para sua operacionalização.
»» Institucionais: deve ser observado se houve o provisionamento
dos instrumentos legais em seus diferentes níveis e categorias,
de forma que apoiem a viabilização do que foi planejado.
Elaborado o plano, esse tem seu desdobramento em programas, conforme

passamos a estudar no próximo item.
93
Capítulo 4
1.2 Programas: conceituação e elementos básicos para

sua elaboração
De acordo com Cohen e Franco (2000, p. 85), um programa “é um conjunto de
projetos que perseguem os mesmos objetivos. Estabelece as prioridades de
intervenção, identifica e ordena os projetos, define o âmbito institucional e aloca
os recursos a serem utilizados”. Tenório (1999), desenvolvendo um raciocínio
nesta mesma direção, complementa afirmando que o programa agrupa projetos
que se assemelham em termos de objetivos e áreas de atuação.
Para Baptista (2002), o programa é basicamente o desdobramento do plano,

permitindo projeções mais acuradas e informações mais específicas com relação
aos diferentes níveis, modalidades e especificações de alcance setorial ou
regional. Segundo a autora, não se trata apenas da junção de vários projetos, pois
pressupõe também a coerência e a vinculação entre esses.
De acordo com Mourão e Laros (2008), na elaboração e execução de um

programa social algumas questões devem ser levadas em conta:
a. O programa contempla as necessidades apresentadas em seu

diagnóstico?
b. Qual o grau de participação dos cidadãos beneficiários do
programa?
c. O programa prevê todos os planos de implementação?
d. Os objetivos estão definidos de forma clara e são factíveis?
e. Qual sua fundamentação teórica?
f. Qual a aceitação do programa pela sociedade em geral?
g. Quais os mecanismos de controle públicos e privados que
permitirão a mensuração de sua eficiência, eficácia e efetividade?
Na perspectiva de antecipar as respostas a essas e outras questões que possam

surgir na elaboração e execução de um programa, Baptista (2002) recomenda que
sejam considerados como seus elementos básicos:
•• A síntese de informações sobre a situação a ser enfrentada

e modificada;
•• A definição das funções de cada órgão ou serviço responsáveis por
sua execução;
•• A formulação de objetivos gerais e específicos e a explicitação de
sua ligação e coerência com as políticas, diretrizes e objetivos da
organização e sua relação com outros programas;
94
•• As estratégias e a dinâmica de trabalho que serão implementadas

para sua realização;
•• As demais atividades e projetos que o compõem, suas interligações
e um resumo dos objetivos e ações de cada em deles;
•• Os recursos humanos, físicos, financeiros e tecnológicos
necessários a sua execução;
•• A explicitação das providências administrativas necessárias e sua
implantação e execução.
Relembrando o que estudamos, podemos observar a correspondência que existe

entre os níveis de abrangência e tempo de execução dos planos, programas e
projetos, com os níveis de abrangência e tempo de execução do planejamento
estratégico, tático e operacional, conforme quadro abaixo.
Quadro 4.1 - Relação dos planos programas e projetos com os níveis de planejamento
Correspondência
Tempo de Abrangência com os níveis de
execução planejamento
Planos Entre 1 e 20 anos São definidos no nível Planejamento

das estratégias estratégico
Programas Entre 1 e 5 anos Partindo das estratégias Planejamento tático

definem as linhas
programáticas para a ação
Projetos Entre 1 e 3 anos Tendo como referência Planejamento

as linhas programáticas, operacional
abrange as ações, o que será
executado, operacionalizado.
Fonte: Adaptação de Tenório (1999) e Cohen e Franco (2000).
1.3 Projetos: conceituação, elaboração e análise

Quando nos referimos aos projetos, estamos nos referindo às ações finais na
cadeia da hierarquia de planejamento, isto é, estamos falando da organização das
ideias de maneira que tomem forma e se concretizem. De acordo com Keeling
(2002), Cohen e Franco (2000) e Tenório (1999), um projeto diz respeito a um
trabalho ou conjunto de atividades inter-relacionadas, a ser realizado com prazo
determinado, portanto, um esforço temporário, com recursos estabelecidos
previamente, com vistas ao alcance de objetivos específicos. O projeto possibilita
a materialização do sonho, da expectativa, do atendimento do que está
sendo demandado.
95
Capítulo 4
Observando os conceitos referentes a projetos, deparamo-nos com expressões

como: algo a ser realizado, plano, voltado para o futuro, um desejo, intento, e,
segundo Armani (2004, p. 18)), o projeto é tudo isso ao mesmo tempo, pois
o projeto (social) nasce de uma idéia, de um desejo ou interesse

de realizar algo, idéia que toma forma, se estrutura e se expressa
através de um esquema (lógico), o qual, no entanto, é apenas
esboço (sempre) provisório, já que sua implementação exige
constante aprendizado e reformulação (...). “Basicamente, um
projeto é uma ação social planejada, estruturada em objetivos,
resultados e atividades baseados em uma quantidade limitada de
recursos (humanos, materiais, financeiros) e de tempo
O projeto é muito mais que um documento organizado a ser encaminhado

na busca de financiamento: ele é um conjunto de hipóteses em torno de uma
situação problema e das estratégias que buscam sua solução, tendo como
intenção a mudança futura de uma determinada realidade. De acordo com
Bomfim (2004), os projetos têm uma dimensão política e científica. Política, pois
demandam de decisão para o alcance da solução pensada; e científica, pois
acontecem por meio de uma metodologia tanto para conhecer quanto para
intervir de forma intencional e planejada em uma determinada realidade.
Na mesma linha de raciocínio, Baptista (2002) afirma que o projeto é o documento

que sistematiza e estabelece como acontece a operacionalização de um conjunto
de ações; é a unidade do processo sistemático que racionaliza as decisões,
tratando da proposição de algum bem ou serviço por meio de determinadas
técnicas, em um determinado período de tempo, com recursos pré-definidos,
tendo como alvo o alcance de objetivos estabelecidos. Baptista (2002, p.
101) conclui:
Como planificação da ação, o projeto pressupõe a indicação dos

meios necessários à sua realização e à adequação desses meios
aos resultados perseguidos. É o instrumental mais próximo da
execução, devendo detalhar as atividades a ser desenvolvidas,
estabelecer prazos, especificar recursos humanos e materiais e
estruturar receitas e custos.
De acordo com Armani (2004), alguns fatores devem ser levados em conta para
que um projeto social seja considerado exitoso. Entre eles, destacamos:
•• Que as atividades sejam realizadas e os resultados aconteçam

dentro de um padrão de qualidade, observando organograma e
orçamentos anteriormente definidos;
•• Que atinja de forma significativa os objetivos de médio prazo
96
preestabelecidos, gerando mudanças concretas na qualidade de

vida, na capacidade organizativa e na forma de influenciar processos
mais amplos nos setores relativos ao público beneficiário;
•• Que, ao longo de sua execução, o público beneficiário possa se
apropriar de suas soluções, atuando como sujeitos ativos e não
apenas como seus beneficiários passivos;
•• Que seja um gerador de novos conhecimentos e novas
metodologias para o enfrentamento de problemáticas
sociais relevantes;
•• Que possa ser replicado e sirva de referência para outras
organizações e de inspiração para políticas publicas;
•• Que seja capaz de atrair novos parceiros e de captar
novos financiamentos.
1.3.1 Ciclo de vida de um projeto

Conforme Keeling (2002), todo projeto passa por uma série de fases, que
vão desde sua concepção até sua conclusão, sendo que em cada fase são
encontradas necessidades e características próprias. O autor afirma que “a
compreensão do ciclo de vida é importante para o sucesso na gestão de projetos,
porque acontecimentos significativos ocorrem em progressão lógica e cada fase
deve ser devidamente planejada e administrada” (2002, p. 13).
Neste sentido, Armani (2004) identifica como partes do ciclo de vida de um

projeto as seguintes etapas:
Figura 4.1 - Ciclo de vida de um projeto
Fonte: Adaptação de Armani (2004).
97
Capítulo 4
•• Fase da identificação: nesta fase acontece a identificação da

oportunidade da intervenção, delimitando-se seu objeto e seu
âmbito. É a fase do diagnóstico e do reconhecimento dos limites
institucionais, que devem ser levados em conta. Nessa fase,
também, verifica-se a sustentabilidade técnica, política e financeira,
que irão determinar, por fim, a sustentabilidade da ideia.
•• Fase da elaboração: Armani (2004) define como constituintes
dessa fase: a formulação do objetivo do projeto, a proposição
dos resultados imediatos, a indicação das atividades e ações,
a análise lógica da intervenção, a identificação dos fatores de
risco, a definição dos indicadores, seus meios de verificação
e procedimentos de monitoramento e avaliação, a análise da
sustentação lógica do projeto, a montagem do plano operacional,
a determinação dos custos e da viabilidade financeira e, por fim,
sua redação.
•• Fase da aprovação: considerando que a busca pelos recursos
é que permitirá a execução do projeto, deve, portanto, acontecer
desde seu início, sendo aquela fase em que se têm aprovados e
garantidos os recursos para sua implementação.
•• Fase de implementação: é a fase mais complexa de todo o ciclo,
pois esse é o momento do desenvolvimento das atividades e da
utilização dos recursos, tendo como alvo o alcance dos resultados
e objetivos estipulados. Nessa fase acontecem também a avaliação
e o monitoramento.
•• Fase da avaliação: corresponde ao momento em que se
questionam os resultados e os impactos de todos os esforços e
recursos envolvidos. Diferente da avaliação contínua, que acontece
ao longo da implementação, essa acontece em espaços maiores de
tempo, normalmente em períodos marcantes ao longo do projeto,
como, por exemplo, ao final de cada ano.
•• Fase de replanejamento: tendo como base as conclusões da
avaliação, no replanejamento buscam-se rever objetivos, resultados,
premissas, fatores de risco. Enfim, é a hora de planejar novamente a
partir do aprendizado adquirido até então.
1.3.2 Apresentação e metodologia de elaboração de projetos

Para que um projeto alcance seus objetivos e seja capaz de alavancar os recursos
necessários à sua execução, sua apresentação, independente da metodologia
utilizada, deve priorizar os seguintes aspectos, conforme Baptista (2002):
98
•• Simplicidade e clareza na apresentação.

•• Disposição gráfica que permita fácil visualização.
•• Ilustrações simples e claras.
•• Objetividade e exatidão na transmissão das informações, nas
terminologias e definições técnicas.
•• Descrição adequada de cada operação.
•• Descrição exaustiva e abrangente de todos os aspectos que
envolvem a questão a que se destina.
•• Coerência e compatibilidade em todas as suas etapas e na sua
relação com os demais níveis da programação.
•• Relação visível entre suas fases ou etapas, com o alcance
dos resultados e dos objetivos preestabelecidos dentro do
organograma previsto.
No que diz respeito à metodologia, uma busca não exaustiva na literatura vai nos
mostrar uma série de opções, desde as mais simples a outras mais elaboradas.
A metodologia para elaboração de um projeto geralmente acompanha um roteiro
predeterminado, que, por sua vez, tem sua definição a partir das necessidades ou
exigências próprias da organização executora ou do órgão financiador.
Considerando a experiência desta autora e com base em Baptista (2002),

Armani (2004), Cohen e Franco (2000), deixamos aqui um roteiro básico dos
componentes fundamentais na elaboração de um projeto:
1. Identificação da organização propositora e executora: constam,

neste item, os dados que permitem identificar a organização, tais
como: nome, endereço, registros, diretoria, contato, responsável
pela elaboração do projeto e responsável por sua execução.
2. Título do projeto: Deve ser claro, objetivo que permita visualizar o
que será realizado.
3. Justificativa: Na justificativa constam as informações quanto
à necessidade do projeto, seus antecedentes, prioridades e
alternativas. Realiza-se também a analise do contexto, a natureza
do problema e, por fim, evidencia-se a viabilidade da proposta
enfatizando as parcerias existentes ou possíveis.
4. Objetivo geral, objetivos específicos e metas: A definição
dos objetivos, tanto os gerais quanto os específicos, bem
como das metas, deve ser feita de forma precisa e clara,
demonstrando sua operacionalização. As metas devem esclarecer
a abrangência (espaço geográfico), o setor de intervenção, os
99
Capítulo 4
resultados esperados e os prazos. Deve haver compatibilidade e

complementaridade entre metas e objetivos e coerência desses
com a questão foco do projeto e com os seus efeitos sobre a
situação problema.
5. Público alvo: define-se o público beneficiário do projeto detalhando
aspectos, tais como: perfil socioeconômico, sociodemográfico,
entre outros.
6. Metodologia: Descrevem-se as alternativas de intervenção, os
processos (o que vai ser feito e como), os métodos, técnicas e
instrumentos para a ação. Ainda na metodologia são explicitados
os sistemas de coordenação, os métodos de avaliação e
seus responsáveis.
7. Requisitos técnicos:
»» Recursos humanos: Lista-se o pessoal necessário,
especificando função, nível de escolarização, nível de salários,
forma de recrutamento e seleção, qualificação profissional,
número e tipo de vinculação, quantidade de horas de trabalho e
a previsão do programa de capacitação.
»» Recursos materiais: Previsão dos materiais de consumo
e permanentes, instalações e equipamentos que serão
necessários.
»» Recursos tecnológicos: Previsão de todo aparato tecnológico
necessário ao projeto, tais como computadores, mídias,
softwares, entre outros.
»» Recursos financeiros: A previsão dos recursos financeiros
necessários para a execução do projeto é definida em
orçamento, no qual constam: os valores das despesas (gastos)
e receitas (entradas de dinheiro), as fontes de financiamento, os
prazos para desembolso e a prestação de contas.
»» Parcerias: Neste item são relacionadas as parcerias
estabelecidas para a consecução do projeto, sejam as de ordem
financeira, técnica, ou de outro gênero.
8. Sistema de controle e avaliação: Descrição do sistema de
controle e avaliação a ser adotado, detalhando metodologia,
indicadores, prazos, tipos de documentos, bem como a equipe
responsável por sua elaboração.
9. Medidas de implementação: Na implementação são tomadas
as providências concretas para a realização do projeto, desde
aquelas de caráter administrativo (preparação e encaminhamento
100
de propostas de revisão operacional ou funcional, criação de cargos

ou setores entre outras), como as de caráter técnico (treinamento
de pessoal, estudos e pesquisas, distribuição de responsabilidades)
ou legais (legislação especial para atender o projeto, minutas de
convênios e termos de parceria etc.).
1.3.3 O perfil das organizações e a execução de projetos sociais

A elaboração e execução de projetos não pode ser uma ação isolada dentro
do contexto de uma organização, ou seja, algo temporal, fortuito, para atender
interesses de financiadores, ou unicamente como instrumento de alavancagem
de recursos. De acordo com Armani (2004), as chances de uma organização obter
êxito em seus projetos estão intimamente relacionadas a seus elementos culturais
e organizacionais, os quais caracterizam seu estilo de pensar e de agir.
Retomando vários temas com os quais já trabalhamos ao longo deste estudo,

destacam-se, como elementos fundamentais para que uma organização obtenha
êxito com seus projetos (ARMANI, 2004):
Flexibilidade e aprendizagem institucional: É imprescindível que a organização

estimule em todos os envolvidos com seu trabalho uma atitude crítica
que conduza à reflexão constante, no sentido de aprender e experimentar
coletivamente com a prática social. Armani sustenta que para o êxito de um
projeto é fundamental que o estilo e a cultura de gestão estejam baseados em:
»» Uma atitude de reflexão crítica, de aprendizado

e de investigação permanentes;
»» Dinâmicas que possibilitem diferentes formas e níveis
de participação de todos os envolvidos;
»» Flexibilidade para experimentar, adaptar e para inovar, de
forma que os instrumentos metodológicos usados para gerir
em projeto (objetivos, resultados, indicadores, atividades,
recursos, prazos, etc.) não se tornem uma camisa-de-força.
(Armani, 2004, p. 25).
Planejamento estratégico institucional: O fato de uma organização orientar

suas ações por meio do planejamento estratégico é outro fator que contribui
para o êxito dos projetos, pois, como já vimos, o planejamento estratégico
provê a organização de uma sólida base em termos de análise e conhecimento
do contexto onde atua e de suas forças e fraquezas, das viabilidades e riscos
das diferentes alternativas de ação, provendo também de um marco estratégico
orientador de suas ações. Dessa forma, os projetos específicos são uma
expressão do plano estratégico, pois “já nascem com certo grau de maturação,
a partir da interseção de uma boa análise de contexto com a visão estratégica de
organização” (ARMANI, 2004, p. 27).
101
Capítulo 4
Participação: Da mesma forma como temos enfatizado em diversos momentos

de nosso estudo, aqui novamente a participação de todos os envolvidos com
a organização e seus projetos adquire relevância para que se alcancem os fins
propostos. Segundo Armani (2004), a participação do público alvo ou cidadão
beneficiário do projeto na sua gestão pode ser considerada um fim em si mesmo,
uma vez que não podem ser considerados resultados positivos aqueles que
acontecem sem que haja o devido envolvimento e participação dos potenciais
beneficiários das ações do projeto. Para tanto, são necessárias as construções
de consensos, a realização do planejamento participativo em todos os níveis da
organização e do projeto, a definição e distribuição de papéis e responsabilidades
entre todos os envolvidos e o estabelecimento de uma atitude dialógica que
permita espaços de debate de reflexão. Conclui o autor:
Talvez a contribuição mais relevante do elemento participação

no desenvolvimento de projetos sociais seja o questionamento
da visão tradicional segundo a qual apenas a organização que
promove e projeto pode definir os termos e julgar seus resultados
sociais. Se a participação de beneficiários e de outros atores
dá-se de forma efetiva, ela fará com que os parâmetros de
condução e de avaliação de um empreendimento social dêem-se
pela construção coletiva a partir das várias visões e interesses de
todos os atores envolvidos e não por apenas uma entidade de
forma exclusiva. (ARMANI, 2004, p. 29).
1.3.4 Análise de projetos sociais

Para análise de projetos sociais recorremos a Baptista (2002), o qual orienta que
sejam observados os seguintes aspectos:
•• Analise da apresentação: deverá ser observada a redação,

disposição gráfica, a clareza e a precisão das ilustrações.
•• Análise do conteúdo: neste item observa-se a estrutura do
documento, a relevância do problema abordado, a capacidade de
replicação do projeto e seus efeitos.
•• Estrutura: deverá ser observado se o documento contém todas as
partes que integram do projeto, e se há coerência entre os diversos
itens que o compõem.
•• Escolha de prioridades e alternativas: deverá ser observado se
o problema abordado é significativo e se oportuniza a intervenção.
Verifica-se se existe viabilidade política, técnica e econômica, e se
há coerência entre o que foi planejado e a situação a que ele se
refere. Algumas das perguntas que devem ser respondidas neste
item são: Trata-se de uma alternativa inovadora e criadora? Cria
condições que estimulem novas atividades?
102
•• Análise técnica: a análise técnica contempla a observação dos

seguintes itens:
»» Identificação do projeto: verifica-se se é possível identificá-lo
com a organização e equipe que o elaboraram.
»» Finalidades, objetivos e metas: observa-se se há clareza
e precisão em suas definições, se são operacionalizáveis e
exequíveis, se estão devidamente quantificados quanto a
espaço, tempo e volume, e se há coerência entre esses e a
finalidade e a área de ação da organização propositora.
»» Justificativa: deve esclarecer quanto à necessidade de o
projeto estar devidamente fundamentado.
•• Detalhamento do projeto: neste item da análise a atenção se

volta para as operações, verificando-se, entre outros aspectos:
o detalhamento deixou bem claro a sequência das ações e suas
interdependências? Há relação entre as ações e os resultados
esperados? O método, as técnicas, os instrumentos estão
bem definidos?
»» Recursos financeiros: quanto aos recursos financeiros
deve ser observado se estão esclarecidas as políticas
para sua aplicação, bem como as fontes, prazos, e
mecanismos para sua utilização; se há coerência em sua
distribuição com o diagnóstico, objetivos, metas e políticas
anteriormente definidas.
»» Recursos humanos: deve ser verificado se existe uma política
de recursos humanos para a viabilização do plano e se há
adequação na distribuição dos recursos humanos tanto em
quantidade quanto em qualidade para sua operacionalização.
»» Recursos materiais: é verificada a adequação das instalações
e equipamentos às necessidades do projeto.
»» Medidas de implementação: neste item de análise a atenção
se volta para a verificação quanto aos instrumentos legais,
administrativos e técnicos indispensáveis à execução do
projeto, verificando-se se todos os trâmites legais necessários a
sua execução foram devidamente providenciados.
Se você deseja conhecer um pouco mais do tema relativo à elaboração

e gestão de projetos, sugerimos a leitura das seguintes obras: 1. Como
elaborar projetos? Guia prático para elaboração e gestão de projetos
sociais, da autoria de Domingos Armani. 2. Metodologia participativa –
uma introdução a 29 instrumentos, organizado por Markus Brose.
103
Capítulo 4
Seção 2
O monitoramento e avaliação de planos,
A avaliação está presente em todo o processo de planejamento. Se observarmos,
por exemplo, a elaboração do diagnóstico, acontece a partir de uma atitude
avaliativa: deparamos-nos com uma determinada realidade, da qual queremos
apreender as mais diversas informações e o fazemos movidos sempre por um
pensamento inquiridor e avaliativo, que nos permitem organizar, selecionar, e
escolher as informações e dados que nos ajudarão a entender a realidade e
suas problemáticas. “Avaliar é tomar partido em relação à realidade analisada”
(BAPTISTA, 2002, p. 115); dessa forma, o olhar que teremos neste processo
dependerá do referencial teórico que embasa nossas ações, tal qual nos
processos anteriormente estudados. Esse é um ponto de partida interessante
para iniciarmos nosso estudo sobre este tema.
De acordo com Boschetti (2009), o arsenal de métodos e técnicas de avaliação

surge originalmente nos Estados Unidos, na década de 1960, com a intenção
de produzir mecanismos operacionais que possibilitassem a aferição das
ações públicas e de fornecer modelos para um bom desempenho do governo
junto às políticas públicas dentro de uma lógica de mercado. Esses modelos
chegaram ao Brasil e à América Latina entre os anos 1980 e 1990, sob uma
ótica gerencialista, tendo como preocupação classificar, tipificar e fragmentar os
processos avaliativos, corroborando com as contrareformas do Estado, e com
o olhar voltado unicamente para a busca de eficiência e eficácia. Dentro dessa
perspectiva, a avaliação assume um caráter puramente instrumental, voltado para
a aferição da relação custo - benefício, priorizando o quantitativo, não observando
os aspectos qualitativos inerentes em todo processo de elaboração e execução
dos planos, programas e projetos sociais. Conforme Boschetti (2009, p. 4),
padecem de uma preocupação essencialmente tecnicista e

gerencialista, pois enfatizam métodos e técnicas e carecem
de análises qualitativas, dedicadas ao conteúdo e significado
da política social e/ou programa avaliados. Do ponto de vista
metodológico, adotam uma abordagem sequencial, que trata
as políticas sociais como um conjunto de ações que possuem
início, meio e fim, e não como processo de formulação, execução
e consolidação de direitos e serviços sociais que devem ser
permanentes e universais.
Para Carvalho (2001), a avaliação de programas e projetos no Brasil é

relativamente recente, e ainda acontece de forma descontínua. A autora
104
percebe o movimento em momentos distintos: num primeiro momento, os

métodos e técnicas utilizadas para a avaliação sofreram grande influência das
ciências econômicas, matemáticas e biológicas, enfatizando a mensuração.
Posteriormente, sofreram a influência das ciências experimentais, voltadas para o
rigor no isolamento de variáveis ou resultados imputáveis, e assim os programas
e projetos sociais passaram a ser avaliados com o rigor de um experimento de
laboratório. Nessa fase, a estatística ganha destaque como ferramenta para aferir
resultados, desprezando-se uma abordagem multidisciplinar que envolvesse
outras disciplinas intimamente ligadas ao entendimento da complexidade
dos fenômenos sociais. Predomina, assim, a avaliação unicamente de
caráter quantitativo.
Em oposição, de acordo com a autora, sob a influência da fenomenologia, da

etnometodologia e da interação simbólica, surgem sistemas de avaliação com
proposições opostas, buscando avaliações estritamente qualitativas, livres de
metas, naturalistas, interativas, com o enfoque voltado para a conduta dos atores.
Dessa forma, houve dois momentos distintos em que:
As concepções tradicionais colocaram ênfase no sistema de

ação movido pelo projeto e, portanto, na quantificação de metas
e resultados produzidos (avaliação quantitativa), as concepções
seguintes enfatizaram a lógica dos atores que movem o projeto
e, portanto, a avaliação dos processos que imprimem direção e
dinâmica à ação (avaliação qualitativa). (CARVALHO, 2001, p. 68).
Na atualidade, de acordo com a autora, o cenário das propostas teóricas e

metodológicas demonstra uma síntese em que predomina a tendência para a
valorização de concepções mais abrangentes e totalizantes, com avaliações que
buscam apreender desde a formulação, implementação, execução, e ação dos
planos, além de programas e projetos sociais que busquem também apreender os
processos, resultados e impactos, e que consigam captar a interrelação entre os
sistemas de ação e a lógica do cidadão beneficiário.
Com a preocupação de não fragmentar a construção do debate acerca do

processo de avaliação, Baptista (2002) orienta que essa seja pensado e
concebido, a partir da visão dialética e enfatizando a totalidade, o caráter
histórico dos processos sociais e o objetivo transformador desta proposta. Para
tanto, sugere que sejam observados os seguintes elementos fundamentais no
momento de avaliação:
•• A dimensão do futuro: partindo do presente, realiza-se a avaliação

por meio de uma análise crítica do passado, tendo a perspectiva
de uma intencionalidade social que não está manifesta na prática
imediata e que precisa ser apreendida por meio da busca de sua
significação essencial;
105
Capítulo 4
•• A dimensão da historicidade: a realidade com a qual agimos sofre

determinações da sociedade como um todo, razão pela qual se faz
necessário recuperar o processo histórico que originou a situação
com a qual agimos, interpretá-lo e reconstruí-lo no momento
da intervenção;
•• A dimensão da contradição: “nenhuma solução permanece
indefinitivamente boa, surgem situações novas, alteram-se
condições, desdobram-se novas alternativas” (BAPTISTA, 2002,
p. 114). Com esse pensamento, a autora enfatiza que o processo
de avaliação é uma negação do que foi planejado à medida que se
coloca em questão o que foi posto, negando inicialmente a ação
para superá-la na direção da apropriação do que foi frutífero e
modificando o que se mostrou inadequado;
•• A dimensão do enfrentamento da reificação: as ações
planejadas acontecem no cotidiano imediato, o que irá determinar
o nível de desempenho e o controle que venham a ter tanto quem
planeja quanto quem executa sobre a forma como a sociedade
valoriza, escolhe, prioriza ou não, os serviços e ações propostas
e executadas.
2.1 Marco conceitual da avaliação

A conceituação da avaliação converge para posicionamentos em que são
frequentes expressões como analisar, monitorar, acompanhar, mensurar. De
acordo com Cotta (1998), Cohen e Franco (2000), Raposo (2001) e Carvalho
(2001), avaliar, dentro da perspectiva da ação social, é atribuir valor, medindo
grau de eficácia, efetividade e eficiência de planos, programas e projetos sociais,
identificando processos e resultados, comparando dados de desempenho,
julgando, informando e propondo.
Para Baptista (2002), a avaliação dentro do contexto do planejamento

corresponde ao momento quando as decisões, os processos de implementação
e de implantação, o desempenho e os resultados obtidos com a ação são postos
em questão, em julgamento, e analisados a partir de critérios determinados.
Na mesma linha de raciocínio, Brose (2001) afirma que a avaliação constitui o
momento de inflexão e reflexão no processo, e quando necessário implica na
correção dele. Segundo o autor,
No momento da avaliação sintetizamos tudo o que foi feito até

aquele momento, analisamos o que foi alcançado, a partir do
conhecimento gerado neste momento nos lançamos para frente
com vistas à realização de novas ações. A avaliação é o momento
de aprendizado, o momento no qual são geradas “faíscas” que
106
desencadearão novos processos, (...), a avaliação é o ponto focal

da gestão do conhecimento, o momento mais importante para
organizações que aprendem. (BROSE, 2001, p. 296).
A finalidade da avaliação, segundo Raposo (2001), reside no fato de que ela

confere transparência às ações, gerando credibilidade, principalmente na busca
de recursos para a implantação e manutenção dos planos, programas e projetos.
Segundo a autora, os dados quantificados podem ser facilmente apreendidos e
entendidos por diversos setores, sem que esses conheçam tecnicamente a área
social e a mensuração dos efeitos da ação permite, também, que se obtenha uma
noção clara dos efeitos dos esforços empreendidos, alterando o foco de atenção,
geralmente voltado para os limites e dificuldades.
Para Adulis (2002) e Reis (1999), a principal finalidade da uma avaliação é a

de gerar informações que subsidiem a tomada de decisões para melhoria dos
planos, programas, projetos sociais, e organizações executoras, aprimorando o
conhecimento sobre a execução das ações e contribuindo para o planejamento
futuro, tendo como referencial os objetivos institucionais. Avaliar constitui, assim,
um exercício permanentemente comprometido com ação ao longo de todo
processo de execução.
De acordo com Carvalho (2001), em termos mais abrangentes, os objetivos da

avaliação de planos, programas e projetos são múltiplos, e não excludentes:
•• Objetivos científicos: Ampliar o saber e

gerar novos conhecimentos;
•• Objetivos políticos: Identificar perspectivas
estratégicas para a ação política;
•• Objetivos operativos: Conhecer para intervir,
corrigir, melhorar o desempenho.
Já para Baptista (2002, p. 115), o exercício da avaliação objetiva assegurar
uma permanente adequação do planejado e do executado à

intencionalidade do planejamento, considerando a dinâmica das
variações e desafios permanentes postos na situação enfrentada.
É na medida em que permite detectar erros, bloqueios, os quais
se interpõem a uma resposta significativa, que a avaliação
desvela caminhos que se abrem para a superação não apenas
da ação, mas também do seu planejamento.
Dessa forma, a avaliação subsidia as decisões que se relacionam com a

continuidade, a retração, expansão e/ou reformulação dos planos, programas e
projetos sociais.
107
Capítulo 4
A partir de seus objetivos, Carvalho (2001) identifica cinco características básicas

da avaliação de programas e projetos sociais:
•• Trata-se de um processo contínuo e permanente, partindo da

concepção, até a implementação e geração de resultados;
•• É um processo de aprendizado social, proporcionando aos
envolvidos a apropriação reflexiva da ação;
•• É um processo que embasa a tomada de decisão política no que diz
respeito aos propósitos, processos e utilização de recursos;
•• É um exercício de controle social, pois torna a organização e seus
serviços visíveis e abertos a construções coletivas, qualificando as
diferentes visões de todos os envolvidos com a organização e seus
projetos;
•• Possibilita a vivência de um processo participativo, mobilizando
tanto gestores quanto equipe técnica operacional, parceiros,
financiadores e cidadãos beneficiários, envolvendo a comunidade,
gerando legitimidade e reconhecimento público.
Quanto à importância da avaliação para as organizações sociais, Carvalho (2001)

afirma que são vários os motivos pelos quais essa deveria ser inserida como um
procedimento cotidiano, destacando que:
•• A avaliação é um dever ético: considerando os altos índices de

demandas sociais e a escassez de recursos e soluções, a prestação
dos serviços sociais deve ser acompanhada de transparência,
demonstrada nas prestações de contas viabilizadas pelos processos
de avaliação em que transpareçam a eficiência, a eficácia e a
equidades dos e nos serviços prestados.
•• A avaliação tem importância estratégica: a avaliação permite
acompanhar o desenvolvimento das ações sociais, realimentando
as decisões, orientando a escolha de prioridades e possibilitando a
alocação de recursos, onde estes sejam realmente necessários.
•• A avaliação facilita a mobilização de recursos: por possibilitar a
obtenção de dados relativos a resultados e impactos, a avaliação
torna-se uma verdadeira aliada no momento de mobilização de
recursos para a implantação, implementação e manutenção de
programas e projetos sociais.
No entanto, a autora afirma que, a despeito dos aspectos positivos da avaliação

no processo de planejamento e gestão, sua prática ainda não é costumeira nas
organizações.
108
As organizações, em sua maioria, dão importância ao

planejamento da ação. Procuram até mesmo apropriar-se
dos mais modernos modelos e processos de planejamento.
A avaliação, no entanto, não tem tido o mesmo prestígio. Ao
contrário, ela é bastante secundarizada na prática social. Só
ganha importância para justificar ou ratificar uma dada ação,
processo institucional ou recurso recebido. As organizações
devem assumir a avaliação como procedimento que lhes permita
aprimorar suas ações e, mais que isso, manter uma relação de
transparência com seu público-alvo, parceiros, financiadores e
sociedade em geral, no que tange a seus propósitos, processos e
resultados. (CARVALHO, 2001, p.61).
Assegurar que a avaliação faça parte do cotidiano das organizações passa a

ser um desafio, e para tanto se faz necessário que alguns paradigmas sejam
mudados. De acordo com Marino (2003), Raposo (2001) e Carvalho (2001),
é necessária a mudança de visão, fazendo com que a avaliação passe a ser
percebida como um dos processos imprescindíveis para a melhoria das decisões
e ações, estando presente desde a decisão de se realizar um determinado projeto
social até sua implementação, execução e seus resultados. Faz-se necessário
mudar a visão reducionista acerca do papel da avaliação dentro do processo
de gestão das organizações para uma visão integrada, conforme é proposto no
quadro a seguir:
Quadro 4.2 - Visão reducionista e visão integrada acerca do processo de avaliação
Avaliação na visão reducionista Avaliação na visão integrada
A avaliação é imposta como uma A avaliação não é um evento isolado, mas um

obrigação e não como uma ferramenta. processo, uma ação contínua, integrada no
cotidiano da organização.
A avaliação ocupa muito tempo e A avaliação é um precioso instrumento que

é tediosa. colabora para que a organização alcance
sua missão.
Os resultados obtidos com a avaliação A avaliação é um processo que leva a um

não são incorporados no processo de constante crescimento, e não configura apenas
planejamento e na tomada de decisões. como elaboração de relatórios.
Os resultados negativos podem fazer A avaliação acontece em um ambiente onde

com que a organização perca o ânimo e não existe o medo de correr riscos, em que
que ocorram demissões. os resultados negativos são entendidos como
oportunidade de aprendizado.
continua
109
Capítulo 4
Avaliação na visão reducionista Avaliação na visão integrada
A avaliação é um processo complexo e A avaliação é trabalho de todos, todos se

deve ser realizada por especialistas, o perguntam onde e o que pode ser melhorado.
que a torna onerosa.
Os instrumentos e metodologias de avaliação
são vários e acessíveis, adaptáveis a qualquer
tipo ou tamanho de organização.
A avaliação ocupa o tempo em que a Existe uma percepção compartilhada de que

organização deveria estar fazendo seu o tempo e os recursos despendidos com
trabalho real. o processo de avaliação estão sendo bem
empregados, por assegurar um ambiente de
aprendizagem e mudança, o que favorece
a qualidade do trabalho e do alcance da
missão organizacional.
Quando se pensa em resultados, o que É importante avaliar tanto a eficácia interna como
importa é quantidade e não qualidade os resultados externos, indo além da simples
visão da quantidade do que foi realizado, é o
que importa.
Os resultados das ações sociais são Há metodologias e instrumentos que permitem

difíceis de serem mensurados, portanto, a verificação do que foi realizado, captando
a avaliação não se aplica. dados relativos aos aspectos qualitativos da
ação realizada.
Fonte: Adaptação de Marino (2003).
Conclui Raposo (2001, p. 92):
Nesse novo paradigma, a avaliação é um investimento e não

um custo; é uma atividade de rotina intrínseca ao projeto e
não um momento isolado ou externo ao processo; é uma fonte
permanente de informação e de constante atualização da
prática e não uma identificação do erro e do culpado, sendo
operacionalizada sempre de forma participativa, envolvendo
todos os grupos interessados – gestores, executores, usuários
(clientela atendida, direta e indiretamente), financiadores.
Sob outro olhar, ao analisar as dificuldades para a montagem de um processo de

avaliação nas organizações e serviços sociais, a partir do ponto de vista teórico-
metodológico, Baptista (2002) afirma que essa decorre dos seguintes fatores:
•• Os processos científicos e metodológicos são ainda precários

quando se trata de mensurar dados sociais, principalmente os de
natureza qualitativa;
110
•• Faz-se necessário um referencial de estudos que permita determinar

os efeitos das medidas macrossociais em todas as dimensões do
sistema;
•• Considerando que os processos sociais envolvem mudanças de
curto a longo prazo, relacionadas entre si, torna-se difícil estabelecer
a natureza estatística de relação entre os indicadores;
•• A preocupação com resultados imediatos torna o processo de
avaliação difícil, considerando que na área social os resultados mais
significativos são de longo prazo e menos tangíveis.
Independente de qual seja a dificuldade percebida, seja de nível organizacional,

operacional ou teórico-metodológico, urge entendermos que a vivência de
processos avaliativos é de extrema necessidade e importância no planejamento e
gestão das organizações e serviços sociais, configurando um dever ético e moral
de seus gestores e executores e um direito de todos os envolvidos com e na
organização, seus planos, programas e projetos sociais.
2.2 Tipologia da avaliação

De acordo com Cohen e Franco (2000), as avaliações não são iguais, mas
diferenciam-se a partir de vários critérios, tais como: o tempo de sua realização,
seus objetivos, quem as realiza, sua natureza e sua abrangência e a quem são
dirigidas. Para fins deste estudo, adotaremos os critérios e tipologias de avaliação
que passamos a estudar na sequência, considerando sua convergência entre
os autores Cohen e Franco (2000), Carvalho (2001), Adulis (2002), Cotta (1998) e
Marino (2003) e sua aplicabilidade aos planos, programas e projetos sociais.
1. Quanto ao tempo ou momento em que se realiza

a. Avaliação ex ante: De acordo com Cohen e Franco (2000), a
avaliação ex-ante tem por finalidade prover critérios racionais que
permitam a decisão se o projeto deve ou não ser implementado,
o que Adulis (2002) e Carvalho (2001) denominam de viabilidade.
Trata-se da avaliação realizada antes da implementação do
programa, chamada também de avaliação do diagnóstico, a qual
“pressupõe-se que ela deve se antecipar ao próprio projeto, para
conhecer o chamado ponto zero, ou seja, o contexto anterior à
intervenção do projeto” (CARVALHO, 2001, p. 73). Por meio dela
é verificada a viabilidade e sustentabilidade financeira, política e
institucional do programa ou projeto, e as informações produzidas
subsidiam os processos de tomada de decisão acerca da
implementação ou não do que está sendo projetado. Conforme
Carvalho (2001, p. 74),
111
Capítulo 4
Em geral, suas perguntas recaem sobre: a capacidade do projeto

de responder às demandas e expectativas do público-alvo; a
viabilidade da proposta; a coerência entre objetivos, estratégias
e resultados pretendidos; o grau de prioridade e de importância
do projeto para os beneficiários; o grau de adesão e envolvimento
da comunidade e público-alvo. Nessa fase, portanto, não só se
levanta o conhecimento necessário ao projeto, mas conferem-se
sua viabilidade e exeqüibilidade, ou seja, que condições políticas,
técnicas, financeiras e materiais estão disponíveis e podem ser
mobilizadas para sua execução.
b. Avaliação ex post: conforme Cohen e Franco (2000), a avaliação

ex post é a que ocorre durante e ao final da implementação,
implantação e execução do programa ou projeto, e pode ser
entendida da seguinte forma:
»» Avaliação de processo: também conhecida como avaliação
contínua ou monitoramento (ADULIS, 2002), é a avaliação que
olha para frente, para as correções ou adequações necessárias,
afetando as decisões cotidianas, operativas. Diz respeito à
dimensão da gestão do que está sendo executado, tendo como
finalidade julgar se a intervenção está acontecendo conforme
o planejado, se a população alvo está sendo alcançada, se
o cronograma vem sendo cumprido e se os recursos estão
sendo utilizados de forma eficiente. Trata-se, enfim, do
acompanhamento sistemático das metas do programa ou
projeto (COTTA, 1998). De acordo com Marino (2003), além do
monitoramento contínuo das atividades, é o momento também
em que ocorre a reflexão sobre as dinâmicas interna e externa
da equipe responsável, as relações entre seus membros e sua
interação como o público alvo.
»» Avaliação de resultado: de acordo com Marino (2003) e
Adulis (2002), essa avaliação acontece na fase intermediária
ou próxima ao final do programa ou projeto, verificando se os
objetivos propostos foram alcançados e oferecendo elementos
para o conhecimento da efetividade, eficácia e eficiência das
ações realizadas. A avaliação dos resultados imediatos está
centrada nas metas e nos produtos obtidos (CARVALHO, 2001).
De acordo com Cotta (1998), quando se trata da avaliação dos
resultados as questões que se colocam são as seguintes: a) o
programa ou projeto surtiu algum efeito sobre a população alvo?
b) em caso afirmativo, como esses podem ser classificados?
Essa classificação leva aos passos seguintes, que é estimar o
impacto gerado pelas ações, como veremos na sequência.
112
»» Avaliação de impacto: “procura determinar em que medida

o projeto alcança seus objetivos e quais são seus efeitos
secundários” (COHEN e FRANCO, 2000, p. 109). É a avaliação
que pode ser efetuada durante ou depois da finalização do
projeto, indo além do programa ou projeto, subsidiando
a decisão acerca da continuidade ou não das ações e
corroborando para a formulação de outros e futuros projetos. A
avaliação de impacto procura aferir se os beneficiários diretos
e a própria organização executora passaram por mudanças
efetivas, como consequência do que foi realizado. De acordo
com Adulis (2002), a partir dos indicadores inicialmente
identificados, são verificadas as mudanças ou impactos
gerados pelo programa ou projeto nas condições de vida
ou situações tanto da população quanto da organização.
Complementa Carvalho (2001, p. 87):
A avaliação no campo social deve estar atenta para apreender

os impactos. Isso requer, portanto, situar o programa em relação
ao contexto em que ele se gesta, ao grau de legitimidade
alcançado na instituição e na comunidade e ao grau de adesão
ou resistência dos agentes que o movem, produzindo esta ou
aquela dinâmica.
Para o entendimento da diferença entre a avaliação de resultado e avaliação de

impacto, destacamos o posicionamento de Cotta (1998, p. 113) a seguir:
A diferença entre a avaliação de resultados e avaliação de

impacto, portanto, depende eminentemente do escopo
da análise: se o objetivo é inquirir sobre os efeitos de uma
intervenção sobre a clientela atendida, então trata-se de uma
avaliação de resultados; se a intenção é captar os reflexos desta
mesma intervenção em contexto mais amplo, então trata-
se de uma avaliação de impacto. Ou, dito de outra forma, a
avaliação de resultados visa aferir os resultados intermediários da
intervenção, e a avaliação de impacto, seus resultados finais.
113
Capítulo 4
Indicadores de avaliação em programas e projetos sociais
Você pode voltar seus estudos e relembrar nossas reflexões acerca dos
indicadores sociais, cuja conceituação e aplicação vimos elencadas à execução,
acompanhamento e avaliação de políticas, programas e projetos sociais. O que
destacamos aqui não é diferente, pois retomamos o assunto agora, valendo-nos de
importante contribuição que temos em Valarelli (1999, p. 2), para o que chamamos
sua atenção ao que segue:
Em projetos sociais, indicadores são parâmetros

qualificados e/ou quantificados que servem para
detalhar em que medida os objetivos de um projeto
foram alcançados, dentro de um prazo delimitado
de tempo e numa localidade específica. Como o
próprio nome sugere, são uma espécie de “marca” ou
sinalizador, que busca expressar algum aspecto da
realidade sob uma forma que possamos observá-lo
ou mensurá-lo.
De acordo com o autor, na consecução de projetos sociais nos deparamos com

realidades complexas, nas quais muitos fatores e sujeitos intervêm e moldam as
relações e processos, dentro desse contexto acontece a busca de determinados
objetivos ou a mudança de determinadas situações. Dessa forma, os resultados
de um projeto não são uma certeza, mas um investimento. Considerando que não
há certezas, torna-se necessária a construção de meios de verificação os quais
permitam a percepção dos rumos, das mudanças e do que se conseguiu alcançar.
Esses meios de verificação são os indicadores estabelecidos no início do processo,
tendo como referências os objetivos e resultados propostos, ambos correlacionados
ao público alvo da intervenção.
Segundo Carvalho (2001, p.77), “são como uma espécie de “marca” ou “sinalizador”
que busca expressar aspectos da realidade, sob uma forma que se possa observá-
lo ou mensurá-lo, identificando uma variável que expressa o fenômeno de interesse”.
Segundo Valarelli (1999), os indicadores podem ser classificados em:
• Tangíveis: são os facilmente observáveis e podem ser aferidos quantitativa ou

qualitativamente, tais como: renda, escolaridade, gestão, organização, saúde,
conhecimentos, habilidades, oferta, divulgação etc.
• Intangíveis: são os indicadores cuja percepção é parcial e só podem

ser captados de forma indireta, tais como: valores, atitudes, estilos de
comportamento, consciência social, poder, cidadania. Sua percepção configura
as dimensões complexas e subjetivas da realidade social, e seus indicadores
conseguem apreender somente algumas de suas manifestações indiretas.
114
Ainda segundo o autor, a escolha dos indicadores pode ser feita a partir do ângulo
do que se deseja avaliar no projeto, sua eficiência, sua eficácia e sua efetividade e
impacto, assim entendidos:
• Eficiência: diz respeito à boa utilização dos recursos, financeiros, físicos e ou

humanos.
• Eficácia: indicadores que observam se as ações empreendidas permitiram o

alcance dos resultados esperados.
• Efetividade: indicadores que examinam em que medida os resultados

alcançados estão incorporados de modo permanente à realidade, gerando as
mudanças desejadas e pactuadas.
• Impacto: diz respeito às mudanças percebidas em outras áreas, ou num

contexto além do projeto, bem como a percepção de sua capacidade de
influenciar ou irradiar mudanças a partir de seus resultados.
2. Quanto a quem realiza a avaliação

Segundo Cohen e Franco (2000), podemos distinguir quatro tipos de avaliação, se
tomarmos como referência o agente que a realiza:
•• Avaliação externa: é a avaliação realizada por pessoas externas

à organização, assim escolhida pelo entendimento que um agente
externo poderá contribuir com diferentes visões e vivências
já experenciadas em outras situações, como também por sua
imparcialidade nos julgamentos, pelo fato de não estar envolvido
diretamente com as ações empreendidas (COHEN e FRANCO, 2000
e CARVALHO, 2001). A crítica a esse tipo de avaliação reside na
preocupação com a sobreposição das metodologias de avaliação a
serem aplicadas sem o devido entendimento do avaliador de todas
as questões substantivas que envolvem o projeto.
•• Avaliação interna: é a avaliação realizada dentro da organização,
implementada pelos gestores, executores ou mesmo o público alvo
do programa ou projeto. Apesar de garantir o pleno entendimento
de todas as questões que envolvem o projeto, esse tipo de
avaliação sofre a crítica de perda de objetividade de quem avalia
pelo envolvimento com as ações, bem como o perigo de que sejam
ignoradas necessidades de mudanças e/ou ajustes por questões de
comodidade ou orgulho.
115
Capítulo 4
•• Avaliação mista: trata-se da avaliação que combina os dois

tipos antes mencionados, fazendo com que avaliadores externos
trabalhem em estreito contato com a equipe interna da organização,
ou seja, contando com a participação de todos os envolvidos com
o projeto. Nesse modelo espera-se a superação das dificuldades
antes mencionadas, ao mesmo tempo em que se preservam as
vantagens de ambas as avaliações.
•• Avaliação participativa: intencionando minimizar a distância entre
o avaliador e o público alvo, esse tipo de avaliação prevê a adesão
desse público em todo o processo, o que envolve o planejamento,
a execução, acompanhamento e, por fim, a avaliação. De acordo
com Carvalho (2001), tendo como eixo metodológico fundante
o envolvimento e ab participação dos formuladores, gestores,
implementadores e público alvo, a avaliação participativa é capaz
de apreender o pluralismo social e alcançar dois objetivos centrais:
incorporar o público alvo nas ações e desencadear um processo de
aprendizagem social. Conclui a autora:
No primeiro objetivo, os sujeitos implicados nas ações públicas

são os decisores, implementadores, beneficiários e outros
agentes sociais envolvidos direta ou indiretamente nas decisões
e impactos dessas ações. Envolver esses sujeitos no processo
avaliativo tem sido considerado de extrema importância para
apreender os múltiplos fatores, processos e resultados da
ação pública. É o coletivo de sujeitos implicados na ação que
pode apontar a diversidade de valores, opiniões e “verdades”
sobre o programa em avaliação. Nessa direção, a avaliação se
compromete a dar vez e voz ao pluralismo social que esses
interlocutores expressam. (CARVALHO, 2001, p. 84).
3. Quanto à função da avaliação

Conforme Antero (2008) e Carvalho (2001), quanto à função, a avaliação pode ser
classificada em:
•• Avaliação de conformidade: de acordo com Antero (2008), consiste

na avaliação que aprecia ou mensura o grau de consecução dos
objetivos dos programas e ou projetos a partir dos critérios e metas
anteriormente estabelecidos, tendo o controle como função.
•• Avaliação somativa: de acordo com Scriven (1967, apud
CARVALHO 2001), a avaliação somativa é aquela que verifica os
efeitos ou resultados do projeto a partir das variáveis que oferecem
parâmetros os quais permitam a aferição do sucesso ou fracasso
do programa ou projeto, quando comparado com similares já
116
desenvolvidos ou em desenvolvimento, na busca da solução da

problemática.
•• Avaliação formativa: Carvalho (2001), com base no mesmo autor,
afirma que a avaliação formativa é aquela que envolve a aferição e
a constatação de acertos ou falhas na utilização de instrumentos,
conteúdos e procedimentos durante o desenvolvimento do
programa ou projeto, conferindo também a adequação de objetivos,
metas e custos, buscando o aprimoramento da ação. É também
conhecida como avaliação de processo ou eficácia.
2.3 Documento de avaliação: instrumento para intervenção do

profissional do serviço social
De acordo com Baptista (2002), um documento específico de avaliação deve
conter os seguintes itens:
•• Primeiramente, a descrição do programa ou projeto, tendo

esclarecidos os resultados esperados, bem como os procedimentos
para alcançá-los e os mecanismos de registro.
•• A especificação dos parâmetros preestabelecidos e das metas
definidas em termos de espaço, volume e tempo.
•• A descrição dos dados obtidos antes durante e depois da
intervenção.
•• A comparação com os parâmetros e metas e a análise dos desvios,
bem como a análise da eficiência, eficácia e efetividade interna e
externa da intervenção.
•• As conclusões e sugestões que venham contribuir com a revisão e
realimentação do processo de planejamento.
Ehlers e Calil (2004) sugerem a elaboração de uma matriz, o que, segundo os

autores, facilita a visualização do plano de avaliação. O tamanho dessa matriz,
bem como seus componentes podem variar de acordo com os objetivos da
avaliação, a complexidade do sistema ou o grau de detalhamento desejado.
Os autores lembram que a matriz a ser adotada não pode configurar como um
modelo único. Ao contrário, como qualquer ferramenta, ela tem um caráter
utilitário e funcional, ou seja, “no caso do acompanhamento da avaliação, a
matriz ajuda a visualizar o quê, quando e como será observado, servindo como
referência para as discussões sobre o desempenho do projeto” (EHLERS; CALIL,
2004, p. 117).
117
Capítulo 4
De acordo com Carvalho (2001, p. 87),
A pauta de intenções e expectativas posta sob avaliação

torna-a bem mais complexa quando se observa a rede
multifacetada, setorizada e mesmo segmentada de organizações
nãogovernamentais e governamentais que protagonizam projetos
no campo social. Assim, devem-se buscar, com coerência e rigor
metodológico, os fatores significativos intervenientes na tomada
de decisões e formatação do projeto, as demandas e argumentos
que o sustentam, o meio institucional e social em que se situa,
os insumos disponíveis para sua consecução e a ação dos
diferentes grupos e beneficiários envolvidos no programa.
Diante da realidade do campo de atuação do serviço social, mesclado por

complexidades, demandas e escassez de recursos, cabe aos profissionais a
atualização constante e o rigor teórico metodológico, tendo como intenção a
realização de intervenções relevantes e competentes na realidade. É importante
que essas intervenções resultem na produção de materiais que sirvam para
estudos e análises, sendo referenciais, colaborando na tomada de decisões
que estarão direcionando a gestão de planos, programas e projetos sociais,
tanto na esfera pública quanto nas iniciativas privadas e do terceiro setor.
São esses programas e projetos que poderão contribuir para que ocorram
mudanças significativas na vida dos cidadãos beneficiários, alvo final do
exercício profissional.
118
Considerações Finais
Chegamos ao final de uma caminhada. Seu interesse e dedicação ao estudo

proposto foi o que possibilitou todo o êxito neste trabalho conjunto. Tratamos e
discutimos de temas e assuntos os quais não se esgotaram nestas páginas; muito
há o que estudar, investigar, questionar e construir quando se trata da gestão sob
o ponto de vista social e sob a responsabilidade do profissional do Serviço Social.
Nosso ambiente de ação profissional, por excelência e compromisso, desafia-os

cotidianamente. Trabalhamos, na maioria das vezes, com excesso de demandas
e escassez de recursos, por outro lado, com a necessidade de sermos eticamente
comprometidos com a construção de uma sociedade justa e cidadã para todos.
Esta situação paradoxal nos leva à busca de soluções inovadoras, de saídas

diante dos impasses que envolvem diretamente a dignidade e a vida de pessoas
e comunidades, e o exercício ético e profissional. Conduz-nos e direciona no
sentido de revermos nossa pratica à medida que realizamos o movimento ação/
reflexão e percebemos o quanto precisamos voltar aos pressupostos teóricos
metodológicos, investigando, propondo novas visões, dialogando e discutindo em
torno de uma ação profissional relevante e efetiva.
Por fim, você deve ter percebido que, ao longo de nosso estudo, mantivemos
a ênfase em dois posicionamentos, os quais consideramos basilares quando
se trata da gestão de organizações, planos, programas e projetos sociais: a
conquista e a manutenção da efetiva participação de todos os envolvidos na
ação e, consequentemente, a construção de relações transparentes em todos
os processos. Esses configuram os maiores desafios e as maiores conquistas
quando nos envolvemos com a construção de uma sociedade justa, cidadã e
democrática. Sempre serão nosso “chão” e nossos maiores desafios.
Desejamos-lhe sucesso e êxito em seus estudos e que seja feliz e plenamente

realizado em sua vida pessoal e profissional.
Professora Walery Luci da Silva Maciel.
119
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126
Sobre o Professor Conteudista
Walery Luci da Silva Maciel

Possui graduação em Serviço Social pela Universidade Federal de Santa
Catarina – UFSC (1985) e mestrado em Gestão Estratégica de Organizações,
pela Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC, Escola Superior de
Administração e Gerência – ESAG (2005). Atuou como assistente social e na
secretaria executiva em organizações do terceiro setor durante 25 anos. Nessas
funções, acumulou experiências na supervisão de projetos na área da assistência
social, educação e saúde, criação, implantação e coordenação de projetos e
serviços na área de recursos humanos, financeiro e de mobilização de recursos,
bem como na elaboração, execução e acompanhamento de planejamento
estratégico organizacional.
127
9 788578 176976

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Pró-Reitor de Ensino, de Pesquisa e de Extensão

Diretor do Campus Universitário de Tubarão

Campus Universitário UnisulVirtual

Unidade de Articulação Acadêmica (UnA) - Educação, Humanidades e Artes

Gerente de Operações e Serviços Acadêmicos

Professor conteudista Diagramador(a)

Designer instrucional Revisor(a)

Projeto gráfico e capa ISBN

1. Administração de empresas – Aspectos sociais - Brasil.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul

pg_iniciais_gest_social.indd 4 06/10/14 15:06

Sobre o Professor Conteudista | 127

Gestão Social: Planejamento e Avaliação é o tema que estaremos estudando

Esse material não esgota o tema, desejamos despertar sua curiosidade e

Seja feliz e exitoso(a) nesta caminhada. Bons estudos!

Professora Walery Luci da Silva Maciel

Habilidades Neste capítulo, o (a) estudante conhecerá o

Seções de estudo Seção 1: Racionalidade instrumental e racionalidade

Seção 2: A importância do planejamento: a busca

Seção 3: Serviços institucionais e interinstitucionais:

Entender esses movimentos ou essas organizações, o papel que vem

Historicamente, em nosso país, as organizações do terceiro setor estiveram

A construção do arcabouço teórico e a formação dos profissionais da área da

No entanto, o crescimento e a expansão das organizações do terceiro setor, nos

A preocupação em apresentar resultados e um bom desempenho tem levado

A adesão de forma acrítica às ferramentas e aos processos administrativos

Porém, para entender a lógica de atuação das organizações do terceiro

Primeiro Setor: - Construir uma sociedade justa, Instrumental, pautada pelos

Segundo Setor: - Produzir bens e serviços; Instrumental, pautada por

A partir dessas considerações iniciais, considera-se importante e necessário

Racionalidade: A raiz do termo racionalidade está na palavra razão, do

Weber (1977) distingue a ação racional valorativa da ação racional instrumental.

Para fins de nosso estudo, destacamos a contribuição de Guerreiro Ramos e

atingir um fim preestabelecido, independentemente do conteúdo que possam ter

Racionalidade formal ou instrumental: determinada pela expectativa

Racionalidade substantiva: voltada para valores, independente de

De acordo com Serva (1997), Guerreiros Ramos reconheceu que na grande

O autor, com base em Guerreiros Ramos, identifica organizações cujas

•• Organizações nas quais as normas são estabelecidas por consenso,

Se observarmos o universo das organizações que compõem o terceiro setor,

revelam organizações cuja racionalidade é pautada por valores, voltadas à

Para Drucker (1997, 2001) e Hudson (1999), as organizações do terceiro setor

(...) são incubadoras de novas ideias, apoiam e abrigam

Administrar essas organizações não é tarefa fácil. A gestão de seus recursos

(...) pela natureza de suas ações, e pela sua finalidade, a vertente

autorrealização, pelo entendimento, pelo julgamento ético, pela

Agora que temos o entendimento da racionalidade que deve predominar nas

Quadro 1.2 – Os três setores da economia e seus objetivos

Setor Objetivos Fundamentais Lógica ou Racionalidade

Primeiro Setor: - Construir uma sociedade justa, Instrumental, pautada pelos

Segundo Setor: - Produzir bens e serviços; Instrumental, pautada por

Terceiro Setor - Gerar mudanças nas pessoas e Substantiva, pautada

Segundo Ansoff (1993), Diniz e Matos (2002), as organizações do terceiro setor

A adesão às ferramentas e técnicas administrativas sem um entendimento prévio

ao desvio de seus objetivos fundamentais. Com essa visão e preocupação,

Para Tenório (1999) a função planejamento, dentro do ciclo do gerenciamento,

Definir as ações com base em uma programação e interligá-las aos objetivos

Tenório (1999, p.26) define planejamento como “o processo de estabelecer

Myrian Veras Baptista, em sua obra Planejamento Social: Intencionalidade e

Para a autora, o planejamento acontece por meio de um processo racional e

•• Reflexão: refere-se ao conhecimento de dados, ao estudo de

•• Decisão: diz respeito à escolha de alternativas, dos meios, à