Controle Da Administração Pública

CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSOR LEANDRO CADENAS

AULA 10: CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
19. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O princípio da legalidade, que justifica e rege todas as ações estatais, embasa

também a necessidade de controle da Administração Pública, com vistas a
assegurar que a legislação está sendo cumprida, e as necessidades coletivas
estão sendo atendidas.
Dessa forma, para evitar os desvios, são previstas várias formas de controle,
seja a autotutela de seus atos, seja por parte do Judiciário e do Legislativo.
O controle aqui tratado engloba todos os Poderes, quando atuantes em sua
função administrativa.
Então, controle é o poder/dever de fiscalização, acompanhamento,
revisão, correção da atuação administrativa, feita por si mesma ou por
outro Poder com legitimidade para tal, com vistas à sua confirmação
ou desfazimento.
19.1 CLASSIFICAÇÃO
Entre as espécies de controle, temos as seguintes:

Quanto à origem do controle, pode ser:
I – interno;
II – externo;
III – popular.
Quanto ao momento em que se realiza:
I – prévio;
II – concomitante;
III – posterior.
Com relação ao órgão que o exerce:
I – administrativo;
II – legislativo, ou parlamentar;
III – judiciário.
19.1.1 CONTROLE INTERNO, EXTERNO E POPULAR
Chama-se controle interno aquele exercido no âmbito interno do

mesmo Poder, por órgãos presentes em sua estrutura.
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Vale essa regra para todos os Poderes: sempre que a fiscalização de seus atos
e agentes se dê dentro da estrutura do Poder, haverá controle interno.
Esse tipo de controle dá-se sobre a legalidade, eficiência e mérito dos
seus atos.
Assim, aqueles que forem considerados ilegais, deverão ser anulados,
independente de provocação de terceiros. Os que forem inconvenientes ou
inoportunos, serão revogados.
Esses sistemas de controle interno estão previstos na nossa Lei Maior, em seu
art. 74, que especifica a finalidade deles:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”
Por outro lado, diz-se controle externo o exercido de um Poder sobre
outro, relativamente a atos administrativos. Para a Professora Maria Sylvia Z.
Di Pietro, também é externo “o controle da Administração Direta sobre a
Indireta”.
Como exemplos de controle de um Poder sobre o outro, podemos citar a
tomada de contas do Presidente da República pela Câmara dos Deputados,
quando não apresentadas ao Congresso Nacional (art. 49, IX, e 51, II, CF/88)
e uma decisão judicial anulando um ato do Poder Executivo.
Além do controle efetivado pelos Poderes da República, cabe também o
controle popular, posto que a finalidade de todo ato administrativo é o
atendimento às necessidades públicas. Então, defere-se à coletividade a
possibilidade de fiscalizar a Administração Pública.
Essa participação popular pode dar-se de várias maneiras, como a citada no §
2º do art. 74 reproduzido acima.
Além dessa previsão, outras estão presentes na Constituição da República:
“Art. 5º (...)
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do
pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou
contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de
direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;
(...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;”
“Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder
Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de
controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o
auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
(...)
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos
da lei.”
19.1.2 CONTROLE PRÉVIO, CONCOMITANTE E POSTERIOR
No que se refere ao momento em que é feito o controle, poderá ser ele prévio,
concomitante ou posterior.
Se é efetivado antes do início ou da conclusão do ato, chama-se
preventivo, prévio, ou “a priori”. Quando é exigido esse controle, o mesmo
passa a ser seu requisito de validade do ato, sem o que não pode produzir,
validamente, seus efeitos.
Como exemplos, cite-se a necessária autorização prévia concedida ao
Presidente da República para declarar guerra, celebrar a paz ou se ausentar do
País por mais de quinze dias, de competência exclusiva do Congresso Nacional
(art. 49, II e III, CF/88) e a concessão de uma liminar em Mandado de
Segurança contra a prática de um ato administrativo.
O controle durante a realização do ato é o denominado concomitante,
como o realizado durante a execução do orçamento ou das fases de uma
licitação, ou do cumprimento de um contrato de gestão.
O chamado controle posterior, subseqüente ou corretivo, tem lugar após
a finalização do ato. Seu objetivo é desfazê-lo, se ilegal ou inconveniente e
inoportuno, corrigi-lo ou, ainda, confirmá-lo.
Esse é o tipo mais freqüente de controle, e pode ser visto, exemplificando, na
maioria dos atos judiciais, na sustação, pelo Congresso Nacional dos atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa (art. 49, V, CF/88), na aprovação de um
Parecer, na homologação de um concurso público etc.
19.1.3 CONTROLE ADMINISTRATIVO
Cada um dos Poderes, no exercício de suas atribuições administrativas, exerce

sobre seus próprios atos o chamado controle administrativo, com relação a
aspectos de legalidade e de mérito, de forma provocada ou por iniciativa
própria (“ex officio”).
No âmbito da Administração Pública Direta, tal controle é baseado no poder de
autotutela, que possibilita a anulação dos atos ilegais, e a revogação dos
inoportunos e inconvenientes, por iniciativa própria.
Duas Súmulas do STF bem esclarecem essa possibilidade:
“Súmula 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos
seus próprios atos.”
“Súmula 473: A Administração pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.”
Como o Poder Público está adstrito ao princípio da legalidade, bem como o
interesse público deve ser respeitado, sempre que algum ato esteja em
confronto com esses princípios, tem a Administração o poder/dever de rever
tais atos.
De maneira diversa, o controle sobre a Administração Indireta é fruto do
poder de tutela, exercido nos limites da lei, respeitada a autonomia de cada
entidade.
Assim, pode-se ter controle administrativo das seguintes espécies:
I – hierárquico próprio: realizado pelos órgãos superiores sobre os
inferiores, ou dos chefes sobre os subordinados. O recurso1 é dirigido à
autoridade, ou órgão, imediatamente superior ao que produziu o ato.
II – hierárquico impróprio: realizado entre órgãos onde não há
hierarquia direta, mas sim competências diversas atribuídas a cada um
deles, de forma que a um compete julgar recursos relativos a atos
realizados por outro. É o caso das Delegacias de Julgamento da Receita
1
Na esfera federal, a Lei nº 9.784/99, fixa as regras relativas ao recurso hierárquico.
Federal, que julgam recursos contra atos das Delegacias da Receita
Federal. Não há subordinação entre elas, apenas competências
estabelecidas em lei. Como fazem parte da mesma estrutura, é controle
administrativo. Outro exemplo comum é visto no recurso contra ato de
dirigente de autarquia, encaminhado ao Ministério ao qual se vincula.
Como visto, então, o recurso é dirigido a outro órgão, não integrante da
mesma hierarquia do órgão que produziu o ato atacado, e deve estar
expressamente previsto em lei.
III – finalístico: é a chamada supervisão ministerial (Decreto-Lei nº
200/67), baseada na vinculação entre a Administração Pública Direta e a
Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades
de economia mista). Não há subordinação, mas sim controle finalístico,
dentro dos limites legais, como já citado, em face da autonomia que
essas pessoas jurídicas têm.
Além da fiscalização por meio da hierarquia, o controle também pode ser
exercido através dos recursos administrativos. Esses recursos são os meios
usados para viabilizar uma nova análise do ato.
Como espécies de recursos podemos ter o direito de petição, o pedido de
reconsideração, a reclamação administrativa, a representação, a revisão do
processo etc, cada uma com características próprias.
Sobre os recursos administrativos, algumas importantes considerações
devem ser feitas, sobretudo em face da importância do tema para concursos
públicos.
Como mencionado no item 3 da primeira aula, no Brasil a Jurisdição é una,
existindo apenas um órgão com competência de dizer o Direito de forma
definitiva, é dizer, fazendo coisa julgada material (CF, art. 5º, XXXVI).
No entanto, é possível ao administrado ver sua pretensão atendida na esfera
administrativa. Se aí não lograr êxito, poderá partir para o Judiciário.
As associações também têm legitimidade para interpor recurso administrativo,
no caso de defesa de direitos ou interesses difusos.
A eleição da via administrativa ou judicial é opção do interessado. Porém, uma
vez acionado o Judiciário, não caberá mais a primeira via, pois a decisão
judicial sempre prevalecerá sobre a administrativa. Porém, nada impede que,
após esgotadas todas as instâncias administrativas, o interessado se socorra
do Judiciário, pois, repita-se, no Brasil, a jurisdição é una.
Contudo, cite-se que a instância administrativa tem várias peculiaridades
interessantes para os administrados, como a informalidade do processo,
celeridade, gratuidade, impulso oficial, verdade material, possibilidade de
revisão de ofício e muitas outras, que acabam por incentivar o seu uso.
Visto que as vantagens da esfera administrativa são várias, com exceção da
coisa julgada material, vejamos também outras importantes características
dessa via.
Ainda que vários sejam os princípios informadores do processo administrativo
a facilitar o acesso do particular, é possível que a lei estabeleça critérios e
requisitos para o exercício desse direito de recorrer.
Um deles, já inúmeras vezes objeto de questionamento em concursos, diz
respeito à necessidade de prestação de garantia ou depósito prévio para
recorrer.
Muito se discutiu, alegando-se ofensa ao princípio constitucional da ampla
defesa. Hoje está pacificada a tese, inclusive perante o STF, de que a exigência
de depósito recursal não fere o princípio da ampla defesa2.
Porém, destaque-se que, salvo exigência legal, a interposição de recurso
administrativo independe de caução.
Além disso, também como regra, o recurso não tem efeito suspensivo e são
cabíveis em face de razões de legalidade e de mérito.
As regras acerca dos recursos estão fixadas na Lei nº 9.784/99, que trata do
processo administrativo federal, in verbis:
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de
razões de legalidade e de mérito.
§ 1º O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a
qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à
autoridade superior.
§ 2º Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo
independe de caução.
Art. 57. O recurso administrativo tramitará no máximo por três
instâncias administrativas, salvo disposição legal diversa.
Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente
afetados pela decisão recorrida;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a
direitos e interesses coletivos;
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses
difusos.
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para
interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou
divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo
deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do
recebimento dos autos pelo órgão competente.
2
STF, RE 368.441/SP, relator Ministro Maurício Corrêa, publicação DJ 23/05/2003:
“PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEPÓSITO PRÉVIO. PRESSUPOSTOS DE RECORRIBILIDADE.
LEGITIMIDADE DA EXIGÊNCIA. Processo administrativo fiscal. Depósito de, no mínimo, trinta
por cento da exigência fiscal como pressuposto de recorribilidade. Legitimidade. Precedentes.”
§ 2º O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser
prorrogado por igual período, ante justificativa explícita.
Art. 60. O recurso interpõe-se por meio de requerimento no qual o
recorrente deverá expor os fundamentos do pedido de reexame,
podendo juntar os documentos que julgar convenientes.
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem
efeito suspensivo.
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou
incerta reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou
a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito
suspensivo ao recurso.
Art. 62. Interposto o recurso, o órgão competente para dele
conhecer deverá intimar os demais interessados para que, no prazo
de cinco dias úteis, apresentem alegações.
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante órgão incompetente;
III - por quem não seja legitimado;
IV - após exaurida a esfera administrativa.
§ 1º Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a
autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.
§ 2º O não conhecimento do recurso não impede a Administração de
rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão
administrativa.
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá
confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a
decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder
decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser
cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções
poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício,
quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes
suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar
agravamento da sanção.
No que se refere à coisa julgada, importante também tecer alguns
comentários.
A coisa julgada consiste na decisão definitiva, da qual não é possível mais
recorrer, seja por falta de interesse, seja por não haver mais recurso cabível,
ou ainda em face da intempestividade do recurso apresentado.
Como visto, somente ao Judiciário cabe dizer o Direito de forma definitiva, ou
seja, só existe coisa julgada material proferida pelo Judiciário, quando,
enfrentando o mérito, dá definitividade à decisão, que não mais poderá ser
alterada.
Quando há referência à coisa julgada administrativa, não se deve confundir
com a definitividade conferida às decisões judiciais.
Muitos autores criticam essa nomenclatura, posto que deve referir-se apenas
ao Direito Processual, e não Administrativo. No entanto, basta uma breve
explicação para que não se confundam os institutos.
Seguindo o mesmo raciocínio, coisa julgada administrativa é a decisão
definitiva no âmbito administrativo, da qual não cabe mais recurso,
tornando-se irretratável pela Administração Pública. Também fazem coisa
julgada administrativa, não podendo ser revogados3, entre outros, os atos
vinculados, os já consumados, os que geraram direito adquirido etc.
Mas, em face do princípio da inafastabilidade da função jurisdicional (art. 5º,
XXXV, CF/88), essas decisões que fizeram coisa julgada no âmbito
administrativo sempre poderão ser reexaminadas perante o Judiciário.
Por fim, com base constitucional, todo processo, inclusive o administrativo,
deve obediência ao devido processo legal (“due process of law”), de onde
provêm também os princípios do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LIV
e LV, CF/88).
O contraditório assegura que a parte tem o direito de se manifestar sobre
todas as provas produzidas e sobre as alegações feitas pela parte adversa. Por
ampla defesa entende-se a possibilidade que o acusado tem de usar todos os
meios lícitos admitidos para provar o que alega, inclusive manter-se calado
(art. 5º, LXIII, CF/88) e não produzir provas contra si.
Impende frisar algumas orientações do STF, freqüentemente cobradas em
concursos públicos:
I – esses princípios não garantem o duplo grau de jurisdição
(possibilidade de recorrer das decisões), pois não previsto expressamente
no texto constitucional;
II – não há garantia do contraditório na sindicância prévia à abertura do
Processo Administrativo Disciplinar, posto que é fase meramente
investigatória e preparatória para a acusação. Por outro lado, é nula
eventual punição disciplinar sem que se dê oportunidade do contraditório
e ampla defesa ao servidor;
III – fere esses princípios a existência de avaliação de candidatos em
concursos públicos com base exclusivamente em critérios subjetivos ou
de caráter sigiloso, por inviabilizar eventual verificação da legitimidade
dos métodos e dos resultados dessas avaliações.
3
Veja mais detalhes no item 7.8 da aula 4.
Havendo violação a esses princípios, o processo será nulo a partir da violação,
se possível o desmembramento, ou no todo, se essa possibilidade não for
viável.
19.1.4 CONTROLE PARLAMENTAR E PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Chama-se controle parlamentar, ou legislativo, àquele realizado pelo Poder

Legislativo sobre alguns atos da Administração Pública, com observância
obrigatória das previsões constitucionais, em face da separação dos Poderes,
não cabendo à legislação ordinária a ampliação dessas situações.
O controle é exercido basicamente sob dois aspectos: político e financeiro.
Mas, dentro deles, não é ilimitado. Os três Poderes são independentes e
harmônicos entre si (art. 2º, CF/88), não havendo hierarquia entre eles. Então,
o controle que um exerce sobre outro deve limitar-se às exceções
constitucionais. O controle legislativo está genericamente previsto no art. 49,
X, CF/88, que dá competência exclusiva ao congresso nacional para “fiscalizar
e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas casas, os atos do Poder
Executivo, incluídos os da Administração Indireta”.
Seguindo lição de Diógenes Gasparini4, são meios de controle legislativo:
I – Comissão Parlamentar de Inquérito (art. 58, § 3º, CF/88): tem
por objetivo apurar fato certo ocorrido no âmbito administrativo, com
poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de
outros previstos nos regimentos das respectivas Casas. São criadas pela
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros.
Se for o caso, suas conclusões são encaminhadas ao Ministério Público,
para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. Se é
o caso de punição administrativa, poderá ser efetivada pela própria
Administração Pública. Na esfera estadual, bem assim na municipal e
distrital, essas comissões seguem regras semelhantes. A CPI não tem
poder sancionatório, mas apenas investigatório, e seus atos são
suscetíveis de revisão judicial.
De acordo com a orientação de julgados do STF, por ato próprio, a CPI
pode, mediante decisão fundamentada:
(i) convocar testemunhas e investigados para depor, ainda que
sejam autoridades públicas, inclusive magistrados no exercício de
sua função administrativa (se entenderem ilegítima a convocação,
podem impetrar “habeas corpus”);
(ii) quebrar o sigilo bancário, fiscal e telefônico de pessoa – física ou
jurídica – sob a sua investigação;
(iii) requisitar informações e documentos de repartições públicas.
Por outro lado, é defeso à CPI:
4
Direito Administrativo. Ob. cit., p. 776.
(i) editar leis, ainda que com vistas ao aperfeiçoamento do sistema
legislativo, relativamente ao tema que ensejou a instauração da CPI;
(ii) decretar: busca e apreensão domiciliar de documentos,
interceptação telefônica (escuta), proibição de o investigado se
ausentar do país, proibição de o investigado se comunicar com o seu
advogado durante a sua inquirição, seqüestro ou indisponibilidade de
bens, prisão, exceto em flagrante delito;
(iii) exigir de testemunha que responda a pergunta que não
tenha pertinência com o objeto da CPI ou que envolva assunto
protegido pelo sigilo profissional;
(iv) convocar magistrados para manifestação acerca de sua
atividade juridicional.
II – convocação de autoridades e pedido de informação (art. 50,
“caput” e § 2º, CF/88): a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou
qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou
quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da
República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto
previamente determinado, importando crime de responsabilidade a
ausência sem justificação adequada. Cabe às Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal o encaminhamento de pedidos de
informações, escritos, a essas pessoas, importando em crime de
responsabilidade a recusa, ou o não atendimento, no prazo de trinta dias,
bem como a prestação de informações falsas. Com as devidas
adequações, também se estende aos estados, Distrito Federal e
municípios.
III – participação na função administrativa: apesar de essa atividade
ser típica do Executivo, por vezes a Constituição cita a necessidade de
aprovação ou autorização pelo Legislativo, de atos praticados por aquele
Poder. Assim, cabe ao Congresso Nacional, entre outras atribuições de
controle, resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional, autorizar o Presidente da República a declarar
guerra, a celebrar a paz, aprovar o estado de defesa e a intervenção
federal, autorizar o estado de sítio e sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa (art. 49, I, II, IV e V, CF/88). Por sua vez, à Câmara
dos Deputados compete eleger membros do Conselho da República (art.
51, V, CF/88). Ao Senado, a título de exemplificação, cite-se que cabe
fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios (art. 52, VI, CF/88).
IV – função jurisdicional: em casos específicos, foi prevista a
competência do Poder Legislativo para fazer alguns julgamentos, como é
o caso das contas presidenciais pelo Congresso Nacional (art. 49, XI,
CF/88); do Presidente e do Vice-Presidente da República nos crimes de
responsabilidade, bem como dos Ministros de Estado e dos Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza
conexos com aqueles (art. 52, I, CF/88, EC nº 23/1999); dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e
do Conselho Nacional do Ministério Público, do Procurador-Geral da
República e do Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade
(art. 52, II, CF/88, EC nº 45/2004).
V – fiscalização contábil, financeira e orçamentária: ao Congresso
Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, cabe exercer a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta (arts. 70 e
71, CF/88). O controle é de legalidade, legitimidade, economicidade e
quanto à aplicação das subvenções e renúncia de receitas. Como dito no
“caput” do art. 70, trata-se de controle externo, mas exercido
paralelamente ao controle interno de cada Poder, com vistas a corrigir as
irregularidades apuradas, bem assim nas esferas estadual, distrital e
municipal.
Nos termos do art. 71, que em muito ampliou o controle externo, ao TCU
cabe, entre outras, as seguintes funções:
(i) fiscalização financeira na aplicação dos recurso repassados pela
União, nos atos de admissão de pessoal, nas concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, realização de inquérito,
inspeções e auditorias etc;
(ii) julgamento das contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração
direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuízo ao erário público;
(iii) prestar informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
(iv) sancionatória, quando aplica aos responsáveis, em caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções
previstas em lei;
(v) de consulta sobre as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República, mediante parecer prévio;
VI – sustação de atos normativos: como visto no item 6.5 da aula 3,
cabe aos chefes do Poder Executivo federal, municipal e estadual a edição
de normas gerais e abstratas que, em complemento da lei, a explicam,
dando sua correta aplicabilidade. O ato emitido com base no Poder
Regulamentar visa garantir a fiel execução da lei (art. 84, IV, CF/88), não
podendo ser contra tal lei, tampouco cuidar de assunto não tratados por
ela. Em sendo ultrapassados os limites legais, cabe sustação desse ato
normativo pelo Poder Legislativo (art. 49, V, CF/88). Relembre-se que
sobre determinadas matérias, a CF/88, após a EC nº 32/2001, possibilitou
a expedição de Decretos autônomos, não submetidos a essas limitações
legais (art. 84, VI, CF/88). Por outro lado, se a violação é dos limites da
delegação legislativa (art. 68, § 2º, CF/88), também caberá sustação,
segundo a parte final do mesmo art. 49, V, CF/88. Nesses casos, o
controle parlamentar não analisa critérios de mérito, limitando-se aos
aspectos de legalidade e legitimidade. Em qualquer dos casos, o ato
continua no ordenamento jurídico, porém com sua eficácia suspensa, até
que seja dele retirado pelo procedimento próprio.
São as seguintes as regras constitucionais sobre esse tipo de controle:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo
Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas
e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no
inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de
cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos
termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa
ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que
estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada
ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados.
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado
diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao
Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de
noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo
anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou
multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e
anualmente, relatório de suas atividades.
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166,
§1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a
forma de investimentos não programados ou de subsídios não
aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável
que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes
insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento
conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se
julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à
economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove
Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e
jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber,
as atribuições previstas no art. 96. .
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados
dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de
idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e
financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade
profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso
anterior.
§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado
Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do
Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo
Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas
garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens
dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes,
quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.
§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas
garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das
demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional
Federal.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que
couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os
Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete
Conselheiros.
19.1.5 CONTROLE JURISDICIONAL
No Brasil, onde vigora a unicidade de jurisdição5, somente ao Judiciário cabe a

aplicação do direito de forma definitiva (art. 5º, XXXV, CF/88).
Assim qualquer lesão ou ameaça a direito, mesmo quando proveniente da
própria Administração Pública, poderá ser objeto de contestação judicial.
Então, o controle judicial é aquele exercido pelo Judiciário sobre atos
administrativos emanados de qualquer dos Poderes, inclusive dele mesmo,
quando no exercício de suas atividades administrativas, verificando a
legalidade dos mesmos, de forma a preservar os direitos das pessoas. Se há
ilegalidade, o ato será anulado, não revogado, pois critérios de mérito6 não
são avaliados no controle judicial. Pelo princípio da autotutela, a anulação,
como já visto alhures, pode ser efetivada pela própria Administração.
A anulação7 opera efeitos retroativos, “ex tunc”, como se nunca tivesse
existido, exceto em relação a terceiros de boa-fé. Entre as partes, não gera
direitos ou obrigações, não constitui situações jurídicas definitivas, nem admite
convalidação.
A impossibilidade de análise do mérito pelo Judiciário não implica vedação ao
controle dos atos discricionários. Como já citado8, não existe poder
discricionário absoluto, pois sempre a lei fixará os limites de ação, dentro dos
quais deve o agente atuar. Assim, há verificação de legalidade desse tipo de
5
Aula 1, item 3.
6
No controle de mérito, feito exclusivamente pela Administração Pública, verifica-se a
oportunidade e conveniência de manutenção de ato legítimo ou sua revogação.
7
Aule 4, item 7.8.
8
Aula 3, item 6.2.
ato, mesmo porque sabe-se que os elementos competência, finalidade e forma
de todo ato administrativo são sempre vinculados.
Em face do interesse público, a Administração, na esfera judicial, goza de uma
série de privilégios próprios, advindos do regime jurídico administrativo9.
Pela importância que tem no estudo do Direito Administrativo, citem-se alguns
deles, de acordo com a lição sempre oportuna de Maria Sylvia Z. Di Pietro:
I – juízo privativo: a Administração Pública Federal tem um foro próprio,
especializado nas causas em que seja autora, ré, assistente ou oponente.
Inclui União, entidade autárquica ou empresa pública federal, mas exclui
as sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado.
Exclui também as ações relativas à falência, acidentes de trabalho e as
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
II – prazos ampliados: nos termos do art. 188 do CPC, “computar-se-á
em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a
parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público”. As autarquias e as
fundações públicas receberam idêntico tratamento com a edição da Lei nº
9.469/97 (art. 10).
III – duplo grau de jurisdição obrigatório: segundo o art. 475, I e II,
do CPC, a sentença está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não
produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, quando
proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as
respectivas autarquias e fundações de direito público ou julgar
procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida
ativa da Fazenda Pública. O juiz deve ordenar a remessa dos autos ao
tribunal de ofício, haja ou não apelação; se não o fizer, deverá o
presidente do tribunal avocá-los (art. 475, § 1º, CPC). Agindo dessa
forma, garante-se que as ações sejam revistas pelo tribunal superior,
atendendo ao interesse público. Também as autarquias e as fundações
públicas receberam esse privilégio através da mesma Lei nº 9.469/97
(art. 10). Com vistas a reduzir o acúmulo de causas nos tribunais, a
economicidade e agilidade processual, editou-se a Medida Provisória nº
2.180-35/2001 (ainda em vigor, mas não convertida em lei), que
determina, em seu art 12, o seguinte:
“Art. 12. Não estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição obrigatório
as sentenças proferidas contra a União, suas autarquias e fundações
públicas, quando a respeito da controvérsia o Advogado-Geral da
União ou outro órgão administrativo competente houver editado
súmula ou instrução normativa determinando a não-interposição de
recurso voluntário.”
IV – processo de execução próprio: com exceção dos créditos de
natureza alimentícia e daqueles definidos como de pequeno valor, os
pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em
virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem
9
Aula 1, item 3.
cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos
respectivos (art. 100, “caput”, §§ 1º-A e 2º, CF/88).
V – restrições à concessão de liminar, à tutela antecipada e à
execução provisória: em alguns casos específicos previstos na
legislação, não é possível ao juiz conceder liminar ou antecipação de
tutela contrária à Administração Pública. São exemplos os vistos nas Leis
nos 4.348/64 (art. 4º), 8.437/92, 9.494/97 (art. 1º). Quanto à execução
provisória, realizada antes do trânsito em julgado da sentença, veja-se a
previsão do art. 2º-B, da Lei nº 9.494/97, acrescentado pela Medida
Provisória nº 2.180-35/2001: “a sentença que tenha por objeto a
liberação de recurso, inclusão em folha de pagamento, reclassificação,
equiparação, concessão de aumento ou extensão de vantagens a
servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
inclusive de suas autarquias e fundações, somente poderá ser executada
após seu trânsito em julgado”.
Vistos os privilégios que a Administração Pública tem quando faz parte de uma
ação judicial, vejamos agora alguns dos meios de controle disponíveis àquele
que teve seu direito violado ou ameaçado de lesão. Aqui serão analisados
aqueles mais importantes, os chamados “remédios constitucionais” (art. 5º,
CF/88), relembrando que outras formas de controle judicial possíveis não serão
citadas.
19.1.5.1 HABEAS CORPUS
O Habeas Corpus tem por escopo proteger a liberdade individual de

locomoção (direito de ir, vir, ficar, permanecer), prevista no inciso XV do art.
5º, da CF/88.
Diz o art. 5º, LVIII:
“conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se
achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de
locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;”
São espécies de HC:
I – preventivo: também dito salvo conduto, utilizado quando alguém
estiver sendo ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade
de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;
II – liberatório: ou repressivo, ajuizado quando já tiver sofrido violência
ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de
poder, de forma a fazer cessar essa limitação irregular à liberdade de
locomoção.
Como se vê, o HC somente se presta a evitar ou rever situações que limitem a
liberdade de locomoção quando eivadas de vício de ilegalidade ou por abuso de
poder. Se a limitação imposta é legal, como o cumprimento de um mandado
de prisão legítimo, não há que se falar em impetração de HC.
Como visa garantir um direito de fundamental importância das pessoas, o
legislador determinou que qualquer pessoa pode ajuizá-lo, inclusive
estrangeiros (STF, HC 72.391/DF) e pessoas jurídicas (STJ, RHC 3.716/PR),
sem que haja qualquer requisito ou formalidade essencial, dispensando a
presença de advogado e o pagamento de custas (inciso LXXVII). Pode, em
caso de urgência, ser impetrado via fac-símile, condicionado à posterior
remessa do original ou ratificação no prazo estipulado (STF, HC 74.221/AL).
Por ilegalidade se admite, ainda que existam algumas opiniões em contrário,
que também seja impetrado HC em face de ato de particular, como internação
irregular em clínicas médicas. O abuso de poder só pode ser cometido por
autoridade pública.
O procedimento é regulado pelo Código de Processo Penal (art. 647 e
seguintes), ressaltando que não há produção posterior de provas, posto que os
elementos de convicção devem acompanhar a peça inicial, sob pena de não
concessão da ordem (STF, HC 68.223/DF).
Tal remédio cabe “somente nos casos em que ocorrer situação de risco efetivo
ou de dano potencial à liberdade de locomoção física do paciente”, garantindo
“única e diretamente, a liberdade de locomoção” (STF, HC 80.575/RJ). No
entanto, o STF tem admitido o uso de HC quando a ameaça à liberdade de
locomoção não seja imediata, é dizer, quando poderá vir a ser irregularmente
limitada como conseqüência de ações ilegais.
Assim, nosso Tribunal Maior aceita o uso de HC contra inserção de provas
ilícitas em processo, quando dele possa resultar condenação à pena privativa
de liberdade (HC 80.949/RJ). Poderá ser deferida a ordem se houver, além da
juntada de prova ilícita, também o deferimento inválido de prova lícita,
como no caso de decisão que decreta quebra de sigilo bancário indevidamente.
Essa prova é tida por lícita, mas, se seu deferimento foi indevido, cabe HC
(STF, HC 81.294/SC ). Veja o seguinte julgado10:
“Habeas corpus: admissibilidade: decisão judicial que, no curso do
inquérito policial, autoriza quebra de sigilo bancário. Se se trata de
processo penal ou mesmo de inquérito policial, a jurisprudência do
STF admite o habeas corpus, dado que de um ou outro possa advir
condenação a pena privativa de liberdade, ainda que não iminente,
cuja aplicação poderia vir a ser viciada pela ilegalidade contra o qual
se volta a impetração da ordem. Nessa linha, não é de recusar a
idoneidade do habeas corpus, seja contra o indeferimento de prova
de interesse do réu ou indiciado, seja, o deferimento de prova ilícita
ou o deferimento inválido de prova lícita: nessa última hipótese,
enquadra-se o pedido de habeas corpus contra a decisão -
alegadamente não fundamentada ou carente de justa causa - que
autoriza a quebra do sigilo bancário do paciente”.
Se, de uma intimação para comparecer perante CPI, puder resultar numa
limitação ilegal à liberdade de locomoção, como condução coercitiva de
testemunha, caberá também a impetração de HC (STF, HC 71.261/RJ), como
STF, HC 79.191/SP, relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicação DJ 08/10/1999.

10
citado alhures. O constrangimento ilegal advindo de excesso de prazo na
prisão cautelar também pode ser combatido por HC (STF, HC 81.149/RJ).
Apesar da importância desse remédio constitucional, ressalte-se que, na
vigência de estado de sítio ou de defesa (arts. 136 e 139, CF/88), pode-se
reduzir significativamente a aplicação do HC, sendo possível, inclusive, a prisão
administrativa.
Por fim, relembre-se que o art. 142, § 2º, CF/88, veda a sua utilização perante
punições disciplinares militares.
19.1.5.2 HABEAS DATA
O “Habeas Data” é ação constitucional gratuita, destinada a assegurar o

conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de
registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter
público, retificação de dados e, nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 9.507/97,
anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação
sobre dado verdadeiro, mas justificável, e que esteja sob pendência judicial ou
amigável.
A previsão constitucional é a seguinte (art. 5º, LXXII)
“conceder-se-á “habeas data”:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa
do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por
processo sigiloso, judicial ou administrativo;”
Exemplar lição é obtida com o seguinte julgado do STF:
“HABEAS DATA. NATUREZA JURÍDICA. REGIME DO PODER VISÍVEL
COMO PRESSUPOSTO DA ORDEM DEMOCRÁTICA. A JURISDIÇÃO
CONSTITUCIONAL DAS LIBERDADES. SERVIÇO NACIONAL DE
INFORMAÇÕES (SNI). ACESSO NÃO RECUSADO AOS REGISTROS
ESTATAIS. AUSÊNCIA DO INTERESSE DE AGIR. RECURSO
IMPROVIDO. A Carta Federal, ao proclamar os direitos e deveres
individuais e coletivos, enunciou preceitos básicos, cuja
compreensão é essencial à caracterização da ordem democrática
como um regime do poder visível. O modelo político-jurídico,
plasmado na nova ordem constitucional, rejeita o poder que oculta e
o poder que se oculta. Com essa vedação, pretendeu o constituinte
tornar efetivamente legítima, em face dos destinatários do poder, a
prática das instituições do Estado. O habeas data configura remédio
jurídico-processual, de natureza constitucional, que se destina a
garantir, em favor da pessoa interessada, o exercício de pretensão
jurídica discernível em seu tríplice aspecto: (a) direito de acesso aos
registros; (b) direito de retificação dos registros e (c) direito de
complementação dos registros. Trata-se de relevante instrumento de
ativação da jurisdição constitucional das liberdades, a qual
representa, no plano institucional, a mais expressiva reação jurídica
do Estado às situações que lesem, efetiva ou potencialmente, os
direitos fundamentais da pessoa, quaisquer que sejam as dimensões
em que estes se projetem. O acesso ao habeas data pressupõe,
dentre outras condições de admissibilidade, a existência do interesse
de agir. Ausente o interesse legitimador da ação, torna-se inviável o
exercício desse remédio constitucional. A prova do anterior
indeferimento do pedido de informação de dados pessoais, ou da
omissão em atendê-lo, constitui requisito indispensável para que se
concretize o interesse de agir no habeas data. Sem que se configure
situação prévia de pretensão resistida, há carência da ação
constitucional do habeas data.” (STF, RHD 22/DF, relator Ministro
Marco Aurélio, publicação DJ 01/09/1995)
O HD pode ser impetrado por qualquer pessoa natural ou jurídica, brasileira ou
estrangeira, contra entidades públicas ou privadas, que detenham bancos de
dados de caráter público. É personalíssimo, só podendo ser impetrado por
aquele que é o titular dos dados questionados, havendo divergência doutrinária
sobre a possibilidade de o cônjuge sobrevivente ou herdeiros requererem
retificação em nome do de cujus.
Só cabe o HD após prévia recusa a pedido administrativo, como se observa
tanto na jurisprudência, como visto no julgado supra, quanto na referida Lei
que regula essa ação:
STJ, Súmula 2: “Não cabe o habeas data (CF, art. 5º, LXXII, letra
‘a’) se não houve recusa de informações por parte da autoridade
administrativa”.
Lei nº 9507/97, Art. 8°: “A petição inicial, que deverá preencher os
requisitos dos arts. 282 a 285 do Código de Processo Civil, será
apresentada em duas vias, e os documentos que instruírem a
primeira serão reproduzidos por cópia na segunda.
Parágrafo único. A petição inicial deverá ser instruída com prova:
I - da recusa ao acesso às informações ou do decurso de mais de
dez dias sem decisão;
II - da recusa em fazer-se a retificação ou do decurso de mais de
quinze dias, sem decisão; ou
III - da recusa em fazer-se a anotação a que se refere o § 2° do art.
4° ou do decurso de mais de quinze dias sem decisão.”
19.1.5.3 MANDADO DE SEGURANÇA
O Mandado de Segurança visa à proteção de direito líquido e certo em

face de ilegalidade ou abuso de poder, quando o responsável é autoridade
pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder
Público.
Assim prevê o art. 5º LXIX, CF/88:
“conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido
e certo, não amparado por “habeas corpus” ou “habeas data”,
quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público;”
O MS, que segue o rito sumário, é disciplinado pela Lei nº 1.533/51 e diversas
outras leis subseqüentes, sendo as mais importantes as de nº 2.770/56,
4.348/62, 4.410/64, 5.021/66 e 7.969/89.
Cabe a ação mandamental para proteger direito líquido e certo, não amparado
por habeas corpus ou habeas data. Ademais, segundo a Súmula nº 101 do
STF, “o mandado de segurança não substitui a ação popular”, vista em
seguida. Portanto, diz-se que tem natureza residual: se não couber HC, HD ou
ação popular, poderá ser impetrado o MS.
Segundo o STF, “ao estrangeiro, residente no exterior, também é assegurado o
direito de impetrar mandado de segurança, como decorre da interpretação
sistemática dos artigos 153, caput, da Emenda Constitucional de 1969 e do 5º,
LXIX da Constituição atual” (RE 215.267/SP).
Direito líquido e certo é aquele verificável de plano, com documentação
inequívoca, apresentada logo na impetração da ação, ou seja, as provas
devem ser pré-constituídas. Deve ser manifesto na sua existência, delimitado
na sua extensão e exercitável quando do ajuizamento. Os fatos ou a existência
da situação posta pelo impetrante (autor da ação) é que devem ser revestidos
de certeza e liquidez, posto que o Direito sempre é líquido e certo, ainda que
haja dúvidas de interpretação, o que não inviabiliza o uso do MS. Então, deve-
se provar a existência dos fatos alegados, com comprovação induvidosa, para
que o julgador os analise em face da ordem jurídica, concedendo ou não a
ordem. Para Michel Temer, “o direito é certo desde que o fato seja certo;
incerta será a interpretação, mas esta se tornará certa, mediante sentença,
quando o juiz fizer a aplicação da lei ao caso controvertido”.
Assim, não cabe dilação probatória (STF, MS 22.476/AL), ou seja, produção
posterior de provas: ou é possível provar o direito logo no início ou não caberá
o MS. Essa é a regra, admitindo-se, por exceção, a juntada posterior de prova
que esteja em poder da autoridade contra quem se ajuíza, dita impetrada (art.
6º, Lei nº 1.533/51). Se o MS é contra omissão ilegal da autoridade, não se
exige a produção de tal prova (STF, RMS 22.032/DF).
Ilegalidade e abuso de poder designam, respectivamente, a violação da
norma jurídica no ato vinculado e o transbordamento dos limites da
discricionariedade, nos atos que admitem certa liberdade da autoridade quanto
ao exame de sua conveniência e/ou oportunidade (mérito administrativo).
Autoridade é a pessoa que praticou o ato ou o ordenou. Podem ser
‘autoridade’, para o fim de ser parte passiva, não só aqueles que exerçam
funções nos entes federados (União, Estados, Municípios, Distrito Federal),
mas também os administradores ou representantes de autarquias, paraestatais
e pessoas naturais ou jurídicas com funções delegadas, nos termos do texto
constitucional.
São espécies de MS:
I – preventivo: utilizado quando houver ameaça ao direito líquido e
certo do impetrante, por ato ainda não praticado, como, por exemplo,
para impedir que autoridade tributária venha a exigir tributo indevido;
II – repressivo: ajuizado quando se faça necessário reverter ato ilegal
ou com abuso de poder, já cometidos.
O prazo para interposição do Mandado de Segurança é de 120 (cento e vinte)
dias, contados do dia em que o interessado tem conhecimento do ato violador
de seu direito líquido e certo (STF, MS 23.795/DF). O prazo é decadencial,
não se interrompe ou suspende, e conta-se conforme as regras do CPC,
excluindo-se o dia de início da contagem. Por óbvio, não há prazo para
interposição do Mandado de Segurança preventivo, uma vez que visa evitar
um ato que ainda não foi praticado. O mesmo raciocínio vale para impetração
contra omissão Estatal (STJ, RMS 2.587/RJ).
Não é preciso esgotar todas as instâncias administrativas para o ingresso,
embora não se admita a medida se o ato administrativo, por força de efeito
suspensivo, ainda não estiver causando lesão (art. 5º, I, Lei nº 1.533/51). A
existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede,
porém, o uso do Mandado de Segurança contra omissão da autoridade
(Súmula 429 do STF) e o pedido de reconsideração, na esfera administrativa,
não interrompe o prazo para a impetração do MS (Súmula 430 do STF).
É possível a concessão de liminar em Mandado de Segurança (art. 7º, II, Lei
nº 1.533/51), a pedido, suspendendo o ato que deu motivo ao pedido, quando
for relevante o fundamento e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da
medida, caso seja deferida.
Dois são os requisitos:
I – “fummus boni iuris” (fumaça do bom direito): indícios de direito, é
dizer, relevância do fundamento e plausibilidade do pedido;
II – “periculum in mora” (perigo na demora): possibilidade de a lesão
tornar-se irreversível ou ineficácia da medida em face da demora.
Assim, quando o direito for patente e quando a demora ao proferir a sentença
puder prejudicar o impetrante, em face de sua ineficácia ou da lesão
permanente, o juiz, sempre a pedido da parte, poderá conceder liminar, a
qualquer tempo. Exemplos disso temos nos casos de expedição de certidão
negativa de débitos para participar de licitação, ou inscrição em concurso
público que faça exigência inconstitucional, ou, ainda, evitar hasta pública
(leilão) de imóvel penhorado indevidamente. Se não concedida a liminar,
quando da sentença eventualmente procedente, esta não mais será útil, posto
que a concorrência, o concurso ou o leilão já se efetivaram.
Não cabe Mandado de Segurança, entre outros, nos casos de lei em tese
(Súmula 266 do STF), que não causam dano efetivo sem um ato
administrativo concreto; decisão judicial transitada em julgado (Súmula
268 do STF); atos legislativos interna corporis, relativos às suas
competências próprias; atos jurisdicionais do STF (STF, MS 23.572/MG), a
serem desconstituídos apenas através dos recursos cabíveis ou ação rescisória;
extensão de vantagens pecuniárias concedidas a uma categoria para outra
(STF, SS 1.016/PB), uma vez que não possui o Judiciário função legislativa;
ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo,
independente de caução (art. 5º, I, Lei nº 1.533/51), podendo, como visto
acima, impetrar contra omissão da autoridade ou no caso de desistência do
recurso administrativo; ato judicial passivo de recurso (art. 5º, II, Lei nº
1.533/51), desde que com efeito suspensivo; ato disciplinar (art. 5º, III,
Lei nº 1.533/51), exceto se praticado por autoridade incompetente ou com
inobservância de formalidade essencial.
No que se refere ao mandado de segurança coletivo, a CF/88 assim
determinou, em seu art. 5º, LXX:
“o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa
dos interesses de seus membros ou associados;”
O Mandado de Segurança Coletivo foi previsto pela primeira vez na atual
Constituição, e veio a possibilitar uma grande economia processual, evitando
inúmeras ações com a mesma causa de pedir, substituídas por apenas uma em
nome de toda uma coletividade com interesses idênticos.
Com essa previsão, também se dispensa a procuração individual de cada um
dos interessados, posto que há substituição processual, e não
representação, como a contida no inciso XXI do mesmo art. 5º.
“MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. SUBSTITUIÇÃO
PROCESSUAL. AUTORIZAÇÃO EXPRESSA. OBJETO A SER
PROTEGIDO PELA SEGURANÇA COLETIVA. C.F., art. 5º, LXX, ‘b’. A
legitimação das organizações sindicais, entidades de classe ou
associações, para a segurança coletiva, é extraordinária, ocorrendo,
em tal caso, substituição processual. C.F., art. 5º, LXX. Não se
exige, tratando-se de segurança coletiva, a autorização expressa
aludida no inciso XXI do art. 5º da Constituição, que contempla
hipótese de representação. O objeto do mandado de segurança
coletivo será um direito dos associados, independentemente de
guardar vínculo com os fins próprios da entidade impetrante do writ,
exigindo-se, entretanto, que o direito esteja compreendido na
titularidade dos associados e que exista ele em razão das atividades
exercidas pelos associados, mas não se exigindo que o direito seja
peculiar, próprio, da classe. R.E. conhecido e provido.”11
“Recurso ordinário em mandado de segurança impetrado por
Sindicato em favor de seus sindicalizados. Tendo o órgão prolator da
STF, RE 193.382/SP, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 20/09/1996.

11
sentença civil jurisdição nacional, como o Superior Tribunal de
Justiça a tem, não se aplica a ele a exigência feita, na parte final
do parágrafo único do artigo 2º da Lei 9.494/97* na redação que
dada pela MP 1798-2/99 e reedições posteriores, de que a inicial
da ação coletiva deverá ser acompanhada da relação nominal
dos associados-substituídos das entidades associativas
substitutas processuais deles. Recurso a que se dá provimento
para determinar ao Superior Tribunal de Justiça que, afastada a
preliminar processual que deu margem à extinção do processo sem
julgamento do mérito, continue a julgar o mandado de segurança
em causa como entender de direito.”12
*OBS: Art. 2º. Parágrafo único. Nas ações coletivas propostas
contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas
autarquias e fundações, a petição inicial deverá obrigatoriamente
estar instruída com a ata da assembléia da entidade associativa que
a autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados e
indicação dos respectivos endereços.
São os seguintes os legitimados para propor essa ação:
I – partido político com representação no Congresso Nacional;
II – organização sindical;
III – entidade de classe;
IV – associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo
menos um ano13.
No três últimos casos, o MS coletivo defenderá os interesses de seus membros
ou associados. No entanto, há divergência sobre quais interesses podem ser
defendidos por esse tipo de ação, quando impetrada pelos partidos políticos.
Parte da doutrina, como o professor Alexandre de Moraes, defende que a
legitimação é ampla, podendo proteger quaisquer interesses, sejam difusos ou
coletivos, da sociedade. Porém o STJ já decidiu de forma a limitar essa
legitimidade14. Por sua vez, o STF, de forma contrária ao decidido pelo STJ,
entende que os partidos políticos têm prerrogativa de impugnar, em sede de
mandado de segurança coletivo, qualquer ato público, e não somente aqueles
relacionados aos interesses de seus integrantes. Em seu voto, não
acompanhado na totalidade pelos julgadores daquele tribunal, a Ministra
STF, RMS 23.566/DF, relator ministro Moreira Alves, publicação DJ 12/04/2002.

12
13
STF, RE 198.919/DF, relator Ministro Ilmar Galvão, publicação DJ 24/09/1999: “Legitimidade
do sindicato para a impetração de mandado de segurança coletivo independentemente da
comprovação de um ano de constituição e funcionamento. Acórdão que, interpretando desse
modo a norma do art. 5º, LXX, da CF, não merece censura. Recurso não conhecido”.
14
STJ, EDMS 197/DF, relator Ministro Garcia Vieira, publicação DJ 15/10/1990: “A exemplo dos
sindicatos e das associações, também, os partidos políticos só podem impetrar mandado de
segurança coletivo em assuntos integrantes de seus fins sociais em nome de filiados seus,
quando devidamente autorizados pela lei ou por seus estatutos. Não pode ele vir a juízo
defender direitos subjetivos de cidadãos a ele não filiados ou interesses difusos e sim direito de
natureza política, como por exemplo, os previstos nos artigos 14 a 16 da Constituição Federal”.
relatora Ellen Gracie assim se pronunciou no RE 196.184/AM15:
Se o Legislador Constitucional dividiu os legitimados para a
impetração do Mandado de Segurança Coletivo em duas alíneas, e
empregou somente com relação à organização sindical, à entidade
de classe e à associação legalmente constituída a expressão “em
defesa dos interesses de seus membros ou associados” é porque não
quis criar esta restrição aos partidos políticos. Isso significa dizer que
está reconhecido na Constituição o dever do partido político de zelar
pelos interesses coletivos, independente de estarem relacionados a
seus filiados.
Assim, nesse julgado ficou assente que o partido político tem legitimidade para
impetrar mandado de segurança coletivo na defesa de qualquer interesse
difuso, ainda que venha a abranger pessoas não filiadas a ele. Contudo, não
poderá impetrar o mandado de segurança coletivo para impugnar exigência de
tributo, pois, segundo o STF, é “direito individualizado”, a ser defendido em
ações próprias.
Além disso, no caso do partido político, exige-se que tenha apenas um
representante em alguma das Casas do Congresso Nacional para que tenha
legitimidade ativa para a impetração do writ, seja ele um Deputado Federal,
seja um Senador.
Por fim, destaque-se que a lei veda a concessão de liminar em Mandado de
Segurança Coletivo antes da oitiva do impetrado, que se dará em 72 horas.
19.1.5.4 MANDADO DE INJUNÇÃO
O Mandado de Injunção surgiu para impedir que a falta de norma

regulamentadora tornasse inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania. Assim diz o texto constitucional (art. 5º, LXXI):
“conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania;”
O STF já fixou entendimento de que tal ação é exercitável de imediato, posto
que é norma de eficácia plena, e independe de regulamentação, devendo
seguir o rito do mandado de segurança, no que couber (RTJ 133/11).
Pode ser interposta por qualquer pessoa que preencha os requisitos abaixo
assinalados, contra quem tenha o dever de regulamentar a norma
constitucional, como o Congresso Nacional, Presidente da República, Poder,
órgão etc. Admite-se o MI coletivo, por analogia ao inciso LXX, que trata do MS
coletivo (STF, MI 102/PE ).
Como requisitos para interposição do MI, temos:
15
STF, RE 196.184/AM, relatora: Ministra Ellen Gracie, publicação DJ 18/02/2005.
I – falta de norma regulamentadora;
II – inviabilização do exercício de direitos e liberdades constitucionais e de
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
A mora do legislador estará caracterizada somente após o decurso de certo
prazo para a confecção da norma reclamada, seguindo o princípio da
razoabilidade.
“MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO: admissibilidade, por aplicação
analógica do art. 5., LXX, da Constituição; legitimidade, no caso,
entidade sindical de pequenas e médias empresas, as quais,
notoriamente dependentes do crédito bancário, têm interesse
comum na eficácia do art. 192, par. 3., da Constituição, que fixou
limites aos juros reais. MORA LEGISLATIVA: exigência e
caracterização: critério de razoabilidade. A mora - que é pressuposto
da declaração de inconstitucionalidade da omissão legislativa -, é de
ser reconhecida, em cada caso, quando, dado o tempo corrido da
promulgação da norma constitucional invocada e o relevo da
matéria, se deva considerar superado o prazo razoável para a edição
do ato legislativo necessário à efetividade da lei fundamental;
vencido o tempo razoável, nem a inexistência de prazo constitucional
para o adimplemento do dever de legislar, nem a pendência de
projetos de lei tendentes a cumpri-lo podem descaracterizar a
evidencia da inconstitucionalidade da persistente omissão de
legislar.”16
Ademais, se já existe lei (MI 152/DF), ainda que incompleta, não há se falar
em direito ao Mandado de Injunção. Também não cabe essa ação sem a
presença do requisito essencial de existência de direito concedido pela
Constituição que estaria inviabilizado em razão de inexistir norma
infraconstitucional regulamentadora:
“MANDADO DE INJUNÇÃO: SEGUIMENTO NEGADO PELO RELATOR:
LEGITIMIDADE. INEXISTÊNCIA DE DIREITO CONCEDIDO PELA
CONSTITUIÇÃO QUE ESTARIA INVIABILIZADO EM RAZÃO DE
INEXISTIR NORMA INFRACONSTITUCIONAL REGULAMENTADORA.
C.F., art. 5º, LXXI. O preceito constitucional invocado pela
impetrante, C.F., art. 156, § 3º, II, não menciona o serviço prestado
pela impetrante. A impetrante não é titular, portanto, de direito
concedido pela Constituição, cujo exercício estaria inviabilizado pela
ausência de norma infraconstitucional.”17
Segundo a jurisprudência do STF18, não é possível a concessão de liminar em
Mandado de Injunção, em face das peculiaridades desse tipo de ação, que visa
apurar a omissão legislativa ou da autoridade competente para atuar, sendo,
portanto incompatível com tal medida.
16
STF, MI 361/RJ, relator Ministro Néri da Silveira, publicação DJ 17/06/1994.
17
STF, MI 590 AgR/RJ, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 09/05/2003.
18
STF, MI 535/SP, relator Ilmar Galvão, publicação DJ 26/09/1997.
Analisando inúmeros julgados da Corte Máxima, conclui-se que tal instrumento
perdeu seu vigor por entender esse Tribunal que não deve o Judiciário regular
o caso concreto levado a julgamento, mas apenas comunicar a questão ao
órgão encarregado da norma elaboradora. Assim, a decisão limita-se a declarar
a omissão e comunicar ao Poder competente.
“MANDADO DE INJUNÇÃO. NATUREZA. O mandado de injunção nem
autoriza o judiciário a suprir a omissão legislativa ou regulamentar,
editando o ato normativo omitido, nem, menos ainda, lhe permite
ordenar, de imediato, ato concreto de satisfação do direito
reclamado: mas, no pedido, posto que de atendimento impossível,
para que o tribunal o faça, se contém o pedido de atendimento
possível para a declaração de inconstitucionalidade da omissão
normativa, com ciência ao órgão competente para que a supra.”19
“Esta Corte, recentemente, ao julgar o mandado de injunção 188,
decidiu por unanimidade que só tem legitimatio ad causam, em se
tratando de mandado de injunção, quem pertença a categoria a que
a Constituição Federal haja outorgado abstratamente um direito,
cujo exercício esteja obstado por omissão com mora na
regulamentação daquele.”20
19.1.5.5 AÇÃO POPULAR
A Ação Popular, que segue o rito ordinário, pode ser impetrada por qualquer
cidadão para anular ato lesivo ao patrimônio público ou entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao
patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII, CF/88). Assim, são dois os
requisitos dessa ação, regulada pela Lei nº 4.717/65:
I – interposta por cidadão: é aquele titular de direitos políticos, inclusive
o maior de 16 anos, que pode votar, e o português equiparado, que
também goze de seus direitos políticos. Justifica-se essa limitação através
do princípio da simetria, uma vez que só o cidadão pode eleger seus
representantes, só ele pode fiscalizar seus atos por meio desse tipo de
ação;
II – existência de ato ilegal ou ilegítimo, independente de haver
prejuízo financeiro. “A ilegalidade do comportamento, por si só, causa o
dano. Dispensável a existência de lesão” (RT 162/59).
Objetiva especialmente o controle das ações estatais pelo cidadão,
independente de seu aproveitamento pessoal, posto que visa defender
interesses coletivos, mas em nome próprio, exercendo seu direito, com base
expressa na CF. Destina-se a “preservar, em função de seu amplo espectro de
atuação jurídico-processual, a intangibilidade do patrimônio público e a
integridade da moralidade administrativa” (STF, ADI 769 MC/MA), podendo,
19
STF, MI 168/RS, relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicação DJ 20/04/1990.
20
STF, MI 107/DF, relator Ministro Moreira Alves, publicação DJ 02/08/1991.
inclusive, analisar da constitucionalidade das leis na via incidental (STF,
Rcl 664/RJ).
É possível a concessão de medida liminar a fim de suspender o ato
impugnado (art. 5º, § 4º, Lei nº 4.717/65). O principal efeito da sentença é
desconstituir tal ato, decretando sua invalidade e, eventualmente, condenando
à restituição dos prejuízos causados, bem assim perdas e danos, os
responsáveis e beneficiários, exceto se de boa-fé. Ademais, serão também
condenados nas custas e honorários de sucumbência do advogado do autor.
Sendo a sentença de natureza civil, não cabe condenação penal, administrativa
ou política. Se for o caso, remetem-se as peças necessárias à autoridade
competente.
Se julgada improcedente, de regra o autor ficará isento das custas judiciais e
do ônus da sucumbência, ou seja, dos honorários do advogado do réu na ação.
Porém, se comprovada má-fé do mesmo, este terá de pagar todos esses
valores. É comum acontecer em períodos eleitorais, quando inúmeras ações
populares são interpostas para tumultuar as eleições, muitas vezes lançando
sombras de dúvidas quanto à idoneidade de administradores/candidatos. Se a
ação visar esse fim, qual seja, denegrir indevidamente a imagem de alguns,
haverá má-fé, não cabendo, então, gratuidade da ação.
É na lei que regula a Ação Popular (Lei nº 4.717/65) que são previstos os
vícios do ato administrativo, passíveis de controle por essa via:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades
mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade
observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas
atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância
incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência
ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa
em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou
de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente
ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato
visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente,
na regra de competência.
PARA GUARDAR
9 Controle é o poder/dever de fiscalização, controle, acompanhamento,

revisão, correção da atuação administrativa, feita por si mesma ou por outro
Poder com legitimidade para tal, com vistas à sua confirmação ou
desfazimento.
9 O controle da Administração Pública está embasado no princípio da
legalidade.
9 Classificação:
Quanto à origem do controle: I – interno; II – externo; III – popular.
Quanto ao momento em que se realiza: I – prévio; II – concomitante; III –
posterior.
Com relação ao órgão que o exerce: I – administrativo; II – legislativo, ou
parlamentar; III – judiciário.
9 Chama-se controle interno o exercido no âmbito interno do
mesmo Poder, por órgãos presentes em sua estrutura. Dá-se sobre a
legalidade, eficiência e mérito dos seus atos.
9 Diz-se controle externo o exercido de um Poder sobre outro,
relativamente a atos administrativos. Para a Professora Maria Sylvia Z. Di
Pietro, também é externo “o controle da Administração Direta sobre a
Indireta”.
9 Além do controle efetivado pelos Poderes da República, cabe também o
controle popular, posto que a finalidade de todo ato administrativo é o
atendimento às necessidades públicas. Então, defere-se à coletividade a
possibilidade de fiscalizar a Administração Pública.
9 Se é efetivado antes do início ou da conclusão do ato, chama-se
preventivo, prévio, ou “a priori”.
9 O controle durante a realização do ato é o denominado
concomitante, como o realizado durante a execução do orçamento ou das
fases de uma licitação, ou do cumprimento de um contrato de gestão.
9 O chamado controle posterior, subseqüente ou corretivo, tem lugar
após a finalização do ato. Seu objetivo é desfazê-lo, se ilegal ou inconveniente
e inoportuno, corrigi-lo ou, ainda, confirmá-lo.
9 Cada um dos Poderes, no exercício de suas atribuições administrativas,
exerce sobre seus próprios atos o chamado controle administrativo, com
relação a aspectos de legalidade e de mérito, de forma provocada ou por
iniciativa própria (“ex officio”).
9 No âmbito da Administração Pública Direta, tal controle é baseado no
poder de autotutela, que possibilita a anulação dos atos ilegais, e a revogação
dos inoportunos e inconvenientes, por iniciativa própria.
9 A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
9 O controle sobre a Administração Indireta é fruto do poder de
tutela, exercido nos limites da lei, respeitada a autonomia de cada entidade.
9 Controle administrativo - espécies: I – hierárquico próprio: realizado
pelos órgãos superiores, sobre os inferiores, ou dos chefes sobre os
subordinados. II – hierárquico impróprio: realizado entre órgãos onde não
há hierarquia direta, mas sim competências diversas atribuídas a cada um
deles, de forma que a um compete julgar recursos relativos a atos realizados
por outro. III – finalístico: é a chamada supervisão ministerial, baseada na
vinculação entre a Administração Pública Direta e a Indireta (autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista). Não
há subordinação, mas sim controle finalístico, dentro dos limites legais, como
já citado, em face da autonomia que essas pessoas jurídicas têm.
9 Os recursos são cabíveis em face de razões de legalidade e de mérito, e
como regra, não têm efeito suspensivo e, salvo exigência legal, sua
interposição independe de caução.
9 Chama-se controle parlamentar, ou legislativo, aquele realizado pelo
Poder Legislativo sobre alguns atos da Administração Pública, com observância
obrigatória das previsões constitucionais, em face da separação dos Poderes,
não cabendo à legislação ordinária a ampliação dessas situações. Exercido sob
os aspectos político e financeiro.
9 Meios de controle legislativo:
I – Comissão Parlamentar de Inquérito: tem por objetivo apurar fato certo
ocorrido no âmbito administrativo, com poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas
Casas. A CPI não tem poder sancionatório, mas apenas investigatório, e seus
atos são suscetíveis de revisão judicial. Pode a CPI, mediante decisão
fundamentada: (i) convocar testemunhas e investigados para depor; (ii)
quebrar o sigilo bancário, fiscal e telefônico de pessoa – física ou jurídica – sob
a sua investigação; (iii) requisitar informações e documentos de repartições
públicas. É defeso à CPI: (i) editar leis; (ii) decretar: busca e apreensão
domiciliar de documentos, interceptação telefônica (escuta), proibição de o
investigado se ausentar do país, proibição de o investigado se comunicar com
o seu advogado durante a sua inquirição, seqüestro ou indisponibilidade de
bens, prisão, exceto em flagrante delito; (iii) exigir de testemunha que
responda a pergunta que não tenha pertinência com o objeto da CPI ou que
envolva assunto protegido pelo sigilo profissional; (iv) convocar magistrados
para manifestação acerca de sua atividade juridicional.
II – convocação de autoridades e pedido de informação: a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão
convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente
subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente,
informações sobre assunto previamente determinado.
III – participação na função administrativa: apesar de essa atividade ser
típica do Executivo, por vezes a Constituição cita a necessidade de aprovação
ou autorização pelo Legislativo, de atos praticados por aquele Poder.
IV – função jurisdicional: em casos específicos, foi prevista a competência
do Poder Legislativo para fazer alguns julgamentos, como é o caso das contas
presidenciais pelo Congresso Nacional; do Presidente e do Vice-Presidente da
República, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos membros do
Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, do
Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União nos crimes de
responsabilidade.
V – fiscalização contábil, financeira e orçamentária: ao Congresso
Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, cabe exercer a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta. O controle é de
legalidade, legitimidade, economicidade e quanto à aplicação das
subvenções e renúncia de receitas.
VI – sustação de atos normativos: cabe aos chefes do Poder Executivo
federal, municipal e estadual a edição de normas gerais e abstratas que, em
complemento da lei, a explicam, dando sua correta aplicabilidade. O ato
emitido com base no Poder Regulamentar visa garantir a fiel execução da lei,
não podendo ser contra tal lei, tampouco cuidar de assunto não tratados por
ela. Em sendo ultrapassados os limites legais, cabe sustação desse ato
normativo pelo Poder Legislativo. Relembre-se que sobre determinadas
matérias, a CF/88, após a EC nº 32/2001, possibilitou a expedição de Decretos
autônomos, não submetidos a essas limitações legais.
9 O controle judicial é aquele exercido pelo Judiciário sobre atos
administrativos emanados de qualquer dos Poderes, inclusive dele mesmo,
quando no exercício de suas atividades administrativas, verificando a
legalidade dos mesmos, de forma a preservar os direitos das pessoas.
9 Quando a Administração Pública faz parte de uma ação judicial, tem
uma série de privilégios próprios, advindos do regime jurídico administrativo.
Citem-se alguns deles:
I – juízo privativo: a Administração Pública Federal tem um foro próprio,
especializado nas causas em que seja autora, ré, assistente ou oponente.
Inclui União, entidade autárquica ou empresa pública federal, mas exclui as
sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado. Exclui
também as ações relativas à falência, acidentes de trabalho e as sujeitas à
Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
II – prazos ampliados: “computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar
e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério
Público”. As autarquias e as fundações públicas receberam idêntico tratamento.
III – duplo grau de jurisdição obrigatório: a sentença está sujeita ao duplo
grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo
tribunal, quando proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o
Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público ou julgar
procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da
Fazenda Pública. Por outro lado, “não estão sujeitas ao duplo grau de
jurisdição obrigatório as sentenças proferidas contra a União, suas autarquias e
fundações públicas, quando a respeito da controvérsia o Advogado-Geral da
União ou outro órgão administrativo competente houver editado súmula ou
instrução normativa determinando a não-interposição de recurso voluntário”.
IV – processo de execução próprio: com exceção dos créditos de natureza
alimentícia e daqueles definidos como de pequeno valor, os pagamentos
devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença
judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos
precatórios e à conta dos créditos respectivos.
V – restrições à concessão de liminar, à tutela antecipada e à execução
provisória: em alguns casos específicos previstos na legislação, não é possível
ao juiz conceder liminar ou antecipação de tutela contrária à Administração
Pública.
9 Meios de controle - “remédios constitucionais”:
9 O “Habeas Corpus” tem por escopo proteger a liberdade individual de
locomoção (direito de ir, vir, ficar, permanecer).
9 Espécies de HC: I – preventivo: também dito salvo conduto, utilizado
quando alguém estiver sendo ameaçado de sofrer violência ou coação em sua
liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder; II – liberatório: ou
repressivo, ajuizado quando já tiver sofrido violência ou coação em sua
liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder, de forma a fazer
cessar essa limitação irregular à liberdade de locomoção.
9 O “Habeas Data” é ação constitucional gratuita, destinada a assegurar
o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes
de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter
público, retificação de dados e, nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 9.507/97,
anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação
sobre dado verdadeiro, mas justificável, e que esteja sob pendência judicial ou
amigável.
9 Não cabe o “habeas data” (CF, art. 5º, LXXII, letra ‘a’) se não houve
recusa de informações por parte da autoridade administrativa.
9 O Mandado de Segurança visa à proteção de direito líquido e certo
em face de ilegalidade ou abuso de poder, quando o responsável é
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do
Poder Público.
9 Direito líquido e certo é aquele verificável de plano, com
documentação inequívoca, apresentada logo na impetração da ação, ou seja,
as provas devem ser pré-constituídas. Deve ser manifesto na sua existência,
delimitado na sua extensão e exercitável quando do ajuizamento.
9 Ilegalidade e abuso de poder designam, respectivamente, a violação
da norma jurídica no ato vinculado e o transbordamento dos limites da
discricionariedade, nos atos que admitem certa liberdade da autoridade quanto
ao exame de sua conveniência e/ou oportunidade (mérito administrativo).
9 Autoridade é a pessoa que praticou o ato ou o ordenou. Podem ser
‘autoridade’, para o fim de ser parte passiva, não só aqueles que exerçam
funções nos entes federados (União, Estados, Municípios, Distrito Federal),
mas também os administradores ou representantes de autarquias, paraestatais
e pessoas naturais ou jurídicas com funções delegadas, nos termos do texto
constitucional.
9 São espécies de MS: I – preventivo: utilizado quando houver ameaça
ao direito líquido e certo do impetrante, por ato ainda não praticado, como, por
exemplo, para impedir que autoridade tributária venha a exigir tributo
indevido; II – repressivo: ajuizado quando se faça necessário reverter ato
ilegal ou com abuso de poder, já cometidos.
9 O prazo para interposição do Mandado de Segurança é decadencial de
120 (cento e vinte) dias, contados do dia em que o interessado tem
conhecimento do ato violador de seu direito líquido e certo.
9 É possível a concessão de liminar em Mandado de Segurança, a pedido,
suspendendo o ato que deu motivo ao pedido, quando for relevante o
fundamento e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso
seja deferida. Dois são os requisitos: I – “fummus boni iuris” (fumaça do
bom direito): indícios de direito, é dizer, relevância do fundamento e
plausibilidade do pedido; II – “periculum in mora” (perigo na demora):
possibilidade de a lesão tornar-se irreversível ou ineficácia da medida em face
da demora.
9 Não cabe Mandado de Segurança, entre outros: lei em tese; decisão
judicial transitada em julgado; atos legislativos interna corporis; atos
jurisdicionais do STF; extensão de vantagens pecuniárias concedidas a uma
categoria para outra; ato de que caiba recurso administrativo com efeito
suspensivo; ato judicial passivo de recurso, desde que com efeito suspensivo;
ato disciplinar, exceto se praticado por autoridade incompetente ou com
inobservância de formalidade essencial.
9 O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido
político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical,
entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento
há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados.
9 O Mandado de Injunção surgiu para impedir que a falta de norma
regulamentadora tornasse inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania, sendo possível a concessão de liminar.
9 A Ação Popular, que segue o rito ordinário, pode ser impetrada por
qualquer cidadão para anular ato lesivo ao patrimônio público ou entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao
patrimônio histórico e cultural. Requisitos: I – interposta por cidadão: é
aquele titular de direito políticos, inclusive o maior de 16 anos, que pode votar,
e o português equiparado, que também goze de seus direitos políticos.
Justifica-se essa limitação através do princípio da simetria, uma vez que só o
cidadão pode eleger seus representantes, só ele pode fiscalizar seus atos por
meio desse tipo de ação; II – existência de ato ilegal ou ilegítimo,
independente de haver prejuízo financeiro. A ilegalidade do comportamento,
por si só, causa o dano. Dispensável a existência de lesão. É possível a
concessão de medida liminar a fim de suspender o ato impugnado.
EXERCÍCIOS
1 - (CESPE/AFPS) Julgue os itens seguintes, relacionados à administração

pública:
(1) A administração pública está sujeita a controle, interno e dos Poderes
Legislativo e Judiciário.
(2) O recurso hierárquico é um dos meios de realização do controle da
atividade das entidades públicas.
(3) A conjugação dos princípios da verdade material e da legalidade,
aplicáveis ao processo administrativo, pode, excepcionalmente, afastar a
audiência do interessado, mas nunca o acesso ao Judiciário.
2 - (CESPE/PROCURADOR/INSS/98) Julgue os itens a seguir, com relação ao

abuso do poder administrativo e à invalidação dos atos administrativos.
(1) O ordenamento jurídico investe o cidadão de meios para desencadear
o controle externo da omissão abusiva de um administrador público. Não há,
porém, previsão legal específica que autorize um cidadão a suscitar o controle
da omissão pela própria administração.
(2) Em consonância com as construções doutrinárias acerca do uso e do
abuso do poder administrativo, a lei considera que o gestor público age com
excesso de poder quando pratica o ato administrativo visando a fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
(3) Para as partes envolvidas, os efeitos da anulação de um ato
administrativo retroagem à data da prática do ato ilegal. Apesar da anulação,
porém, admite-se a produção de efeitos em relação a terceiros de boa-fé,
podendo o ato anulado ensejar, por exemplo, uma eventual reparação de
danos.
(4) A ação popular e o mandado de segurança são instrumentos
processuais adequados à eventual invalidação de atos administrativos
discricionários.
(5) A revogação do ato administrativo é ato privativo da administração
pública, haja vista decorrer de motivos de conveniência ou oportunidade.
Como corolário, é correto afirmar, então, que o Poder Judiciário jamais poderá
revogar um ato administrativo.
3 – (FISCAL DE RENDAS/ISS/RJ/2002) A respeito do controle dos atos
administrativos pelas Cortes de Contas, é correto afirmar-se que:
a) alcança a legalidade, a legitimidade e a economicidade do ato
b) limita-se à verificação da conformação à lei dos elementos estruturais
do ato
c) abrange, além da legalidade, o exame das causas que impulsionaram o
administrador a agir
d) revê, apenas, os aspectos relacionados com a competência, a forma, o
objeto, o motivo e a finalidade do ato
4 – (ESAF/TRF/2002-2) Os vícios do ato administrativo estão previstos na lei

que regulamenta o seguinte instituto de controle do Poder Público:
a) mandado de segurança
b) ação popular
c) ação direta de inconstitucionalidade
d) ação civil pública
e) mandado de injunção
5 - (ESAF/TRF/2002) A fiscalização dos órgãos da Administração Pública

Federal, quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade, será
exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da
União – TCU, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, sendo que ao
TCU compete apreciar as contas anuais do Presidente da República e das suas
decisões, em geral, cabe recurso para o Congresso, salvo as de que resulte
imputação de débito, porque terão eficácia de título executivo.
a) Correta a assertiva.
b) Incorreta a assertiva, porque a apreciação das contas presidenciais é da
competência exclusiva do Congresso Nacional.
c) Incorreta a assertiva, porque das decisões do TCU não cabe recurso
para o Congresso Nacional.
d) Incorreta a assertiva, porque as decisões do TCU imputando débito não
têm eficácia de título executivo.
e) Incorreta a assertiva, porque o controle interno se restringe a verificar a
regularidade contábil de contas.
6 - (ESAF/TRF/2002-2) Na área federal, o Tribunal de Contas da União (TCU)

exerce o monopólio do controle contábil, financeiro e orçamentário, da
Administração Pública Federal Direta e Indireta, quanto aos aspectos de
legalidade, legitimidade e economicidade.
a) Correta a assertiva.
b) Incorreta a assertiva, porque esse controle é exercido com exclusividade
pelo Congresso Nacional.
c) Incorreta a assertiva, porque tal função cabe ao sistema de controle
interno, com exclusividade.
d) Incorreta a assertiva, porque tal fiscalização é compartilhada entre CN,
TCU e sistema de controle interno.
e) Incorreta a assertiva, porque esse controle exercido pelo TCU se
restringe à Administração Direta.
7 - (ESAF/AFRF/2002) Assinale a alternativa certa.

a) O habeas data será concedido para assegurar o conhecimento de
informações relativas à pessoa do impetrante constantes, exclusivamente, de
registros ou banco de dados oficiais ou governamentais.
b) O mandado de injunção será concedido quando faltar a norma
regulamentadora do exercício dos direitos inerentes às liberdades
constitucionais e das prerrogativas relativas à nacionalidade, à soberania, à
cidadania e à propriedade.
c) O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por associação
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos dois anos, em
defesa dos interesses de seus associados.
d) São gratuitos, em caráter universal, o registro civil de nascimento e a
certidão de óbito.
e) A ação popular tem por objeto a proteção do patrimônio público, ou de
entidade que o Estado participe, da moralidade administrativa, do meio
ambiente e do patrimônio histórico e cultural.
8 - (ESAF/INSS/2002) Entre as finalidades institucionais dos sistemas de

controle interno dos Poderes da União, previstas expressamente na
Constituição, não se inclui a de:
a) exercer o controle das operações de crédito.
b) exercer o controle dos haveres da União.
c) apoiar o controle externo.
d) avaliar os resultados da aplicação de recursos públicos, por entidades de
direito privado.
e) examinar os planos e programas nacionais e regionais previstos na
Constituição.
9 – (ADV-IRB/ESAF/2004) Quanto aos recursos administrativos, assinale a

afirmativa falsa.
a) Têm legitimidade para interpor recurso administrativo as associações
quanto a direitos ou interesses difusos.
b) O recurso administrativo, salvo disposição legal diversa, tramitará no
máximo por cinco instâncias administrativas.
c) Os recursos são cabíveis em face de razões de legalidade e de mérito.
d) Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de
caução.
e) A regra geral é que o recurso administrativo não tenha efeito suspensivo.
10 – (ATE-AM/NCE-UFRJ/2005) O controle jurisdicional sobre a Administração

Pública pode ser exercido de várias formas. Uma das ações colocadas à
disposição dos administrados serve para controlar o ato de autoridade que fere
direito líquido e certo. Trata-se de:
(A) mandado de injunção;
(B) mandado de segurança;
(C) ação popular;
(D) ação civil pública;
(E) ação ordinária.
11 – (TFE-AM/NCE-UFRJ/2005) Sobre o controle parlamentar exercido sobre a

Administração Pública, analise as afirmativas a seguir:
I. No âmbito federal, o controle externo feito pelo Congresso Nacional será
exercido com o auxilio do Tribunal de Contas da União.
II. As comissões parlamentares de inquérito podem ser usadas como
instrumento de controle da Administração Pública, sendo possível a aplicação
de punições aos administradores pelo voto da maioria dos integrantes da
comissão.
III. O Congresso Nacional pode anular atos administrativos praticados com
algum tipo de ilegalidade pelo Poder Executivo.
É/são verdadeira(s) somente a(s) afirmativa(s):
(A) I;
(B) II;
(C) III;
(D) I e II;
(E) nenhuma.
12 – (TFE-AM/NCE-UFRJ/2005) O controle interno é aquele exercido no âmbito

de cada poder, no exercício da função administrativa. Sobre a matéria, analise
as afirmativas a seguir:
I. O controle interno incide sobre aspectos de mérito e legalidade.
II. O controle interno pode ser exercido de ofício ou mediante provocação.
III. O recurso administrativo é um dos instrumentos que irão viabilizar o
controle interno.
É/são verdadeira(s) somente a(s) afirmativa(s):
(A) I e II;
(B) I e III;
(C) II e III;
(D) I, II e III;
(E) nenhuma.
13 – (ATE-AM/NCE-UFRJ/2005) Assinale a alternativa que indica características

e efeitos da anulação de um ato administrativo como forma de Controle da
Administração Pública:
(A) a anulação pode ser feita pela Administração e pelo Poder Judiciário,
incide, em princípio, somente sobre atos discricionários e seus efeitos vão
retroagir à data em que o ato foi praticado;
(B) a anulação pode ser feita somente pela Administração, incide, como regra,
sobre atos discricionários e vinculados e seus efeitos não retroagem ex nunc;
(C) a anulação pode ser feita somente pela Administração Pública, incide, em
princípio, sobre atos administrativos discricionários e seus efeitos não
retroagem;
(D) a anulação pode ser feita pela Administração e pelo Poder Judiciário, incide
sobre atos vinculados e discricionários e retroage à data da prática do ato;
(E) a anulação pode ser feita somente pela Administração, incide sobre atos
vinculados e discricionários e seus efeitos vão retroagir à data em que o ato foi
praticado.
14 – (AFTE-AM/NCE-UFRJ/2005) Sobre o controle parlamentar e judicial,

exercido sobre a Administração Pública, é INCORRETO afirmar que:
(A) o Poder Judiciário não pode revogar atos administrativos praticados por
outro poder;
(B) o Tribunal de Contas, órgão auxiliar do Poder Legislativo, também exerce
controle sobre a Administração Pública;
(C) o Tribunal de Contas pode sustar atos e contratos praticados pela
Administração Pública;
(D) a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista, que são
entidades da Administração Indireta, depende de autorização legislativa;
(E) o Poder Legislativo pode convocar autoridades subordinadas ao chefe do
Poder Executivo para prestar esclarecimentos sobre determinadas matérias.
15 – (ATE-AM/NCE-UFRJ/2005) Os recursos administrativos são instrumentos
de controle da Administração Pública. Sobre a matéria, é INCORRETO afirmar
que:
(A) como regra os recursos administrativos não terão efeito suspensivo;
(B) no Brasil, se houver previsão na lei, a parte interessada somente poderá
propor ação contra a Administração Pública após o esgotamento dos recursos
administrativos;
(C) a “coisa julgada administrativa”, aplicada aos recursos administrativos, não
impede o acesso ao Poder Judiciário;
(D) as decisões proferidas nos recursos administrativos observarão o princípio
da motivação;
(E) União, Estados, Distrito Federal e Municípios, deverão elaborar, no âmbito
de sua atuação, suas respectivas legislações sobre seus recursos
administrativos.
16 – (TFE-AM/NCE-UFRJ/2005) Sobre o controle judicial da Administração

Pública, é INCORRETO afirmar que:
(A) o controle judicial será exercido sempre mediante provocação;
(B) o Poder Judiciário poderá controlar os abusos e ilegalidades cometidos pela
Administração Pública no exercício da discricionariedade administrativa;
(C) através da ação popular, qualquer cidadão poderá tentar,junto ao Poder
Judiciário, controlar os atos da Administração Pública lesivos ao patrimônio
público;
(D) o mandado de segurança é um dos instrumentos previstos na Constituição
de controle judicial da Administração Pública;
(E) a lei pode condicionar o acesso ao Poder Judiciário ao prévio esgotamento
dos recursos administrativos.
GABARITO COMENTADO
1. C, C, E – a CF/88 garante que, aos litigantes, em processo judicial

ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art.
5º, LV). Assim, no processo administrativo não se pode afastar a audiência do
interessado.
2. E, E, C, C, E – o ordenamento jurídico investe o cidadão de meios
para desencadear o controle externo ou interno da omissão abusiva de um
administrador público. Em consonância com as construções doutrinárias acerca
do uso e do abuso do poder administrativo, a lei considera que o gestor público
age com desvio de poder quando pratica o ato administrativo visando a fim
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Para as partes envolvidas, os efeitos da anulação de um ato administrativo
retroagem à data da prática do ato ilegal (“ex tunc”). Apesar da anulação,
porém, admite-se a produção de efeitos em relação a terceiros de boa-fé,
podendo o ato anulado ensejar, por exemplo, uma eventual reparação de
danos. Súmula 473, STF e Lei nº 9.784/99, art. 53: a Administração deve
anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode
revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos. A ação popular (anula ato lesivo) e o mandado de segurança
(defende direito líquido e certo) são instrumentos processuais adequados à
eventual invalidação de atos administrativos discricionários. A revogação do
ato administrativo é ato privativo da administração pública, haja vista decorrer
de motivos de conveniência ou oportunidade. Como corolário, é correto
afirmar, então, que o Poder Judiciário somente poderá revogar um ato
administrativo se editado por ele próprio.
3. A – as Cortes de Contas não se limitam à análise de legalidade,
mas sim incluem aspectos de legitimidade e a economicidade do ato. CF/88,
art. 70: a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. As causas que
impulsionam o administrador a agir, quando não prevista na lei, são parte do
mérito administrativo.
4. B – os vícios do ato administrativo estão previstos na lei que
regulamenta a ação popular (Lei nº 4.717/65, art. 2º: São nulos os atos
lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos
de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d)
inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a
conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a
incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições
legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na
observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à
existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o
resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato
normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato
ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se
verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência.
5. C – das decisões do TCU não cabe recurso para o Congresso
Nacional, posto que não previsto no texto constitucional (art. 71).
6. D – a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder
(CF/88, art. 70).
7. E – o habeas data será concedido para assegurar o conhecimento
de informações relativas à pessoa do impetrante constantes de registros ou
banco de dados públicos ou de caráter público (CF/88, art. 5º, LXXII). O
mandado de injunção será concedido quando faltar a norma regulamentadora
do exercício dos direitos inerentes às liberdades constitucionais e das
prerrogativas relativas à nacionalidade, à soberania, à cidadania (CF/88, art.
5º, LXXI). O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por
associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um
ano, em defesa dos interesses de seus associados (CF/88, art. 5º, LXX, ‘b’).
São gratuitos, aos reconhecidamente pobres, o registro civil de nascimento e a
certidão de óbito (CF/88, art. 5º, LXXVI).
8. E – o Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o
cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade
e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III -
exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua
missão institucional (CF/88, art. 74).
9. B – Lei nº 9.784/99, art. 57: o recurso administrativo tramitará
no máximo por três instâncias administrativas, salvo disposição legal diversa.
10. B – CF/88, art. 5º, LXIX: conceder-se-á mandado de segurança
para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus"
ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do
Poder Público.
11. A – as comissões parlamentares de inquérito podem ser usadas
como instrumento de controle da Administração Pública, não sendo possível
a aplicação de punições aos administradores, mas sim investigação dos fatos.
O Judiciário pode anular atos administrativos praticados com algum tipo de
ilegalidade pelo Poder Executivo.
12. D – o controle interno incide sobre aspectos de mérito e
legalidade, podendo ser exercido de ofício ou mediante provocação. Um dos
instrumentos de controle interno é o recurso administrativo.
13. D – a anulação, por tratar-se de análise de aspectos de
legalidade, pode ser feita tanto pela Administração quanto pelo Poder
Judiciário, incide sobre atos vinculados e discricionários e retroage à data da
prática do ato (“ex tunc”).
14. C – CF/88, art. 71: o controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete: (...) X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; (...) §
1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabíveis.
15. B – Lei nº 9.784/99, art. 61: salvo disposição legal em contrário,
o recurso não tem efeito suspensivo. CF/88, art. 5º, XXXV: a lei não excluirá
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Assim, a lei não
pode exigir o prévio o esgotamento dos recursos administrativos para que se
acione o Judiciário. Relembre-se que, no caso do habeas data (CF/88, art. 5º,
LXXII) não há exigência de prévio esgotamento, mas sim de prévia recusa
administrativa. No que concerne à Justiça Desportiva, a exigência é
constitucional e não legal (CF/88, art. 217, § 1º). Lei nº 9.784/99, art. 50: os
atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos (...).
E – a lei não pode exigir o prévio o esgotamento dos recursos administrativos
para que se acione o Judiciário. Relembre-se que, no caso do habeas data
(CF/88, art. 5º, LXXII) não há exigência de prévio esgotamento, mas sim de
prévia recusa administrativa. No que concerne à Justiça Desportiva, a
exigência é constitucional e não legal (CF/88, art. 217, § 1º).

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CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFESSOR LEANDRO CADENAS

19. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O princípio da legalidade, que justifica e rege todas as ações estatais, embasa

Entre as espécies de controle, temos as seguintes:

19.1.1 CONTROLE INTERNO, EXTERNO E POPULAR

Chama-se controle interno aquele exercido no âmbito interno do

19.1.2 CONTROLE PRÉVIO, CONCOMITANTE E POSTERIOR

19.1.3 CONTROLE ADMINISTRATIVO

Cada um dos Poderes, no exercício de suas atribuições administrativas, exerce

19.1.4 CONTROLE PARLAMENTAR E PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Chama-se controle parlamentar, ou legislativo, àquele realizado pelo Poder

19.1.5 CONTROLE JURISDICIONAL

No Brasil, onde vigora a unicidade de jurisdição5, somente ao Judiciário cabe a

19.1.5.1 HABEAS CORPUS

O Habeas Corpus tem por escopo proteger a liberdade individual de

STF, HC 79.191/SP, relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicação DJ 08/10/1999.

19.1.5.2 HABEAS DATA

O “Habeas Data” é ação constitucional gratuita, destinada a assegurar o

19.1.5.3 MANDADO DE SEGURANÇA

O Mandado de Segurança visa à proteção de direito líquido e certo em

STF, RE 193.382/SP, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 20/09/1996.

STF, RMS 23.566/DF, relator ministro Moreira Alves, publicação DJ 12/04/2002.

19.1.5.4 MANDADO DE INJUNÇÃO

O Mandado de Injunção surgiu para impedir que a falta de norma

19.1.5.5 AÇÃO POPULAR

9 Controle é o poder/dever de fiscalização, controle, acompanhamento,

1 - (CESPE/AFPS) Julgue os itens seguintes, relacionados à administração

2 - (CESPE/PROCURADOR/INSS/98) Julgue os itens a seguir, com relação ao

4 – (ESAF/TRF/2002-2) Os vícios do ato administrativo estão previstos na lei

5 - (ESAF/TRF/2002) A fiscalização dos órgãos da Administração Pública

6 - (ESAF/TRF/2002-2) Na área federal, o Tribunal de Contas da União (TCU)

7 - (ESAF/AFRF/2002) Assinale a alternativa certa.

8 - (ESAF/INSS/2002) Entre as finalidades institucionais dos sistemas de

9 – (ADV-IRB/ESAF/2004) Quanto aos recursos administrativos, assinale a

10 – (ATE-AM/NCE-UFRJ/2005) O controle jurisdicional sobre a Administração

11 – (TFE-AM/NCE-UFRJ/2005) Sobre o controle parlamentar exercido sobre a

12 – (TFE-AM/NCE-UFRJ/2005) O controle interno é aquele exercido no âmbito

13 – (ATE-AM/NCE-UFRJ/2005) Assinale a alternativa que indica características

14 – (AFTE-AM/NCE-UFRJ/2005) Sobre o controle parlamentar e judicial,

16 – (TFE-AM/NCE-UFRJ/2005) Sobre o controle judicial da Administração

1. C, C, E – a CF/88 garante que, aos litigantes, em processo judicial

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