Finanças e Contabilidade para as Autarquias Locais

Conceitos e princípios orçamentais

 1. CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Nesta secção serão ilustrados os conceitos que constam no RFALEI (Lei n.º 73/2013,
de 3 de setembro) e os conceitos contabilísticos relativos aos elementos das
demonstrações financeiras. Outros conceitos, sobretudo os relativos ao processo
orçamental e à contabilidade orçamental são também descritos no presente manual.

A Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, tem no seu artigo 2.º um conjunto de definições,
relevantes para o âmbito de aplicação do POCAL. Nestes termos:

Autarquias locais. Os municípios e as freguesias.

Entidades intermunicipais. As áreas metropolitanas e as comunidades

intermunicipais.

Setor local. O conjunto de entidades incluídas no subsetor da administração local das

administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística
nacional.

Entidades associativas municipais. As entidades com natureza, forma ou

designação de associação, participadas por municípios, independentemente de terem
sido criadas ao abrigo do direito público ou privado, com exceção das entidades
intermunicipais.

Empresas locais. As sociedades constituídas ou participadas nos termos da lei, nas

quais as entidades públicas locais participantes possam exercer, de forma direta ou
indireta, uma influência dominante em razão da verificação de um dos seguintes
requisitos, nos termos do regime jurídico da atividade empresarial local, aprovado pela
Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto:

i. Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto;

ii. Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de gestão, de
administração ou de fiscalização;
iii. Qualquer outra forma de controlo de gestão.

Nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, consideram-se entidades
públicas participantes os municípios, as associações de municípios,
independentemente da respetiva tipologia, e as áreas metropolitanas.

Serviços e fundos autónomos do sector local. Todos os organismos do setor local,

dotados de autonomia administrativa e financeira, que não tenham natureza, forma e
designação de empresa pública, fundação ou associação públicas, mesmo se
submetidos ao regime aplicável a qualquer destas.

2
Entidades públicas reclassificadas. As entidades, com natureza, forma e
designação de empresa pública, fundação ou associação públicas, que tenham sido
incluídas no subsetor administração local das administrações públicas no âmbito do
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais
publicadas pela autoridade estatística nacional.

É aqui oportuno dar nota que o INE irá atualizar em setembro de 2015 a lista das
entidades que integram o Sector Institucional das Administrações Públicas, tendo por
referência o ano de 2015.

A reclassificação pela autoridade estatística nacional de empresas locais não tem

qualquer impacto no referencial contabilístico a que estão sujeitas, continuando a
aplicar o SNC mesmo após a reclassificação, na redação em vigor.

Contudo, a referida reclassificação poderá impor obrigações adicionais em termos

contabilísticos, nomeadamente a execução de uma contabilidade orçamental e
também a sujeição a regras típicas da contabilidade pública, como é o caso das
previstas na LCPA.

Compromissos. As obrigações de efetuar pagamentos a terceiros em contrapartida

do fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições,
considerando-se os compromissos assumidos quando é executada uma ação formal
pela entidade, como sejam a emissão de ordem de compra, nota de encomenda ou
documento equivalente, ou a assinatura de um contrato, acordo ou protocolo,
podendo também ter um caráter permanente e estar associados a pagamentos
durante um período indeterminado de tempo, nomeadamente salários, rendas,
eletricidade ou pagamentos de prestações diversas.

Esta definição é em tudo semelhante à que consta na Lei dos Compromissos e

Pagamento em Atraso, aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro.1

Responsabilidades contingentes. Possíveis obrigações que resultem de factos

passados e cuja existência é confirmada apenas pela ocorrência ou não de um ou
mais acontecimentos futuros incertos não totalmente sob controlo da entidade, ou
obrigações presentes que, resultando de acontecimentos passados, não são
reconhecidas porque:

1
A última alteração à LCPA ocorreu por intermédio da Lei n.º 22/2015, de 17 de março, que a
republicou. O Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, que regulamenta a LCPA, sofreu a
última alteração através do Decreto-Lei n.º 99/2015, de 2 de junho, que o republicou.

3
 i. Não é provável que um exfluxo de recursos, que incorpora benefícios
económicos ou um potencial de serviço, seja exigido para liquidar as
obrigações; ou
ii. O montante das obrigações não pode ser mensurado com suficiente
fiabilidade.

Por um lado, é de notar que esta definição de passivo contingente também consta na
IPSAS 19 - Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes, sugerindo que
a mesma foi tida em conta na concretização do conceito de responsabilidades
contingentes.

Por outro lado, compulsando a Norma Contabilística e de Relato Financeiro 21 –

Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes, que integra o Sistema de
Normalização Contabilística, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de julho,
encontra-se a seguinte definição de passivo contingente:

(a) É uma obrigação possível que provenha de acontecimentos passados e cuja

existência somente será confirmada pela ocorrência ou não de um ou mais
acontecimentos futuros incertos não totalmente sob controlo da entidade; ou

(b) É uma obrigação presente que decorra de acontecimentos passados mas que não
é reconhecida porque:

(i) Não é provável que um exfluxo de recursos incorporando benefícios económicos

seja exigido para liquidar a obrigação; ou

(ii) A quantia da obrigação não pode ser mensurada com suficiente fiabilidade.

Vemos então que o legislador teve muito de perto em conta o conceito de passivo
contingente que existe na normalização contabilística atualmente vigente para o
sector empresarial.

2. O PROCESSO ORÇAMENTAL NAS AUTARQUIAS LOCAIS

Conforme consta na Lei n.º 64-C/2011, de 30 de dezembro, “o processo orçamental

compreende o conjunto de regras e procedimentos, de carácter formal ou informal,
que regem a elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correção do
orçamento, bem como a prestação de contas. Pela sua dimensão, pelo número de
atores envolvidos, pela sua complexidade e pela natureza dos incentivos presentes,
o processo orçamental coloca importantes desafios de coordenação e de
responsabilização dos diferentes intervenientes.”

Têm sido efetuadas algumas críticas, bem como a identificação de riscos, em relação
ao processo orçamental nas autarquias locais.

4
Nesse sentido, no Relatório Relativo ao Orçamento do Estado para 2012 (pp. 132-
135), são identificados riscos que se agrupam em três áreas:

 Processo de elaboração e gestão do orçamento;

 Dívida a terceiros e saneamento financeiro;

 Endividamento municipal.

Ao nível do processo de elaboração e gestão do orçamento das autarquias

reconhecem-se fragilidades que decorrem da aplicação do princípio de equilíbrio
orçamental, sempre que esta aplicação pressupõe um empolamento de receita ou
falsas expectativas orçamentais.

Reconhece-se o risco do princípio do equilíbrio orçamental ser perspetivado, pela

generalidade dos municípios, apenas em termos formais e não em termos
substanciais, isto é, não pelo equilíbrio efetivo entre receitas cobradas e despesas
realizadas.

A prática seguida num número significativo de municípios portugueses de acordo com

a avaliação produzida pela Inspeção-Geral de Finanças e comprovada pela DGAL,
demonstra o empolamento orçamental das receitas (falsas expectativas orçamentais),
em especial, de natureza de capital, que articulada com uma gestão menos rigorosa
da execução orçamental, baseada em expectativas não sustentadas e sem
monitorização da execução da despesa realizada face aos níveis efetivos de cobrança
de receita, aumenta o risco de se verificar:

 Um nível de provisão de bens e serviços públicos e, assim, de despesa pública,

desadequados face à capacidade financeira de cada município, o que provoca
desequilíbrios financeiros, em especial, ao nível do endividamento de curto prazo;
 A realização de despesas de montante materialmente relevante sem uma efetiva
cobertura pela receita cobrada.

De referir aqui a recente regra de controlo dos valores a orçamentar nas receitas de
capital dos municípios, limitando os montantes a incluir nos documentos previsionais
para 2016, respeitantes à venda de bens imóveis, à média aritmética simples das
receitas arrecadadas com a venda de bens imóveis nos últimos 36 meses que
precedem o mês da sua elaboração. Esta regra consta no artigo 253.º da Lei n.º 82-
B/2014, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2015).

Socorrendo-nos de alguma evidência empírica que parece justificar a inclusão desta

norma no OE para 2015, o quadro seguinte ilustra bem o principal fator para o
crescimento do endividamento das autarquias locais:

5
Quadro 1: Evolução do grau de execução da receita

M€
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Receitas orçamentadas [1] 11 215,2 11 572,3 13 001,9 12 995,1 12 595,6 11 674,3 10 823,7
Receitas cobradas [2] 7 541,6 7 746,9 8 198,0 7 859,5 7 771,6 7 683,4 7 774,8
Grau de execução da receita [3] = [2]/[1] 67,2% 66,9% 63,1% 60,5% 61,7% 65,8% 71,8%
Fonte: Carvalho et al. (2014)

Consta-se uma baixa taxa de execução da receita prevista nos orçamentos, apesar
de a despesa ser assumida tendo por base o orçamento da receita e não a receita
cobrada.

Este foi um dos motivos para o aparecimento da LCPA que visa adequar a assunção
de compromissos aos fundos disponíveis.

Também o POCAL contempla no seu ponto 3.3.1. as seguintes regras previsionais,

relativas a receitas e a despesas, a que deve obedecer o orçamento das autarquias
locais:

 As importâncias relativas aos impostos, taxas e tarifas a inscrever no orçamento

não podem ser superiores a metade das cobranças efetuadas nos últimos 24
meses que precedem o mês da sua elaboração, exceto no que respeita a receitas
novas ou a atualizações dos impostos, bem como dos regulamentos das taxas e
tarifas que já tenham sido objeto de deliberação, devendo-se, então, juntar ao
orçamento os estudos ou análises técnicas elaborados para determinação dos
seus montantes;
 As importâncias relativas às transferências correntes e de capital só podem ser
consideradas no orçamento desde que estejam em conformidade com a efetiva
atribuição ou aprovação pela entidade competente, exceto quando se trate de
receitas provenientes de fundos comunitários, em que os montantes das
correspondentes dotações de despesa, resultantes de uma previsão de valor
superior ao da receita de fundo comunitário aprovado, não podem ser utilizadas
como contrapartida de alterações orçamentais para outras dotações;
 Sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior, até à publicação do Orçamento
do Estado para o ano a que respeita o orçamento autárquico as importâncias
relativas às transferências financeiras, a título de participação das autarquias
locais nos impostos do Estado, a considerar neste último orçamento, não podem
ultrapassar as constantes do Orçamento do Estado em vigor, atualizadas com
base na taxa de inflação prevista;
 As importâncias relativas aos empréstimos só podem ser consideradas no
orçamento depois da sua contratação, independentemente da eficácia do
respetivo contrato;
 As importâncias previstas para despesas com pessoal devem considerar apenas
o pessoal que ocupe lugares de quadro, requisitado e em comissão de serviço,
tendo em conta o índice salarial que o funcionário atinge no ano a que o

6
 orçamento respeita, por efeitos da progressão de escalão na mesma categoria, e
aquele pessoal com contratos a termo certo ou cujos contratos ou abertura de
concurso para ingresso ou acesso estejam devidamente aprovados no momento
da elaboração do orçamento;
 No orçamento inicial, as importâncias a considerar nas rubricas “Remunerações
de pessoal” devem corresponder à da tabela de vencimentos em vigor, sendo
atualizada com base na taxa de inflação prevista, se ainda não tiver sido
publicada a tabela correspondente ao ano a que o orçamento respeita.

2.1. Coordenação entre as finanças locais e as finanças do Estado

Sem prejuízo da independência orçamental das autarquias locais, os princípios e as

regras que constam na LEO são aplicáveis a este subsetor, bem como ao subsector
da administração regional. Os orçamentos locais e regionais devem também respeitar
as vinculações externas a que o Estado português se submete no âmbito da União
Europeia.

Concretizando, o Título V da LEO (artigos 82.º a 92.º) aplica-se às também aos

orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais. No mesmo constam os
princípios e os procedimentos específicos a que devem obedecer a aprovação e
execução dos orçamentos de todo o sector público administrativo, em matéria de
estabilidade orçamental, visando cumprir as obrigações decorrentes do Pacto de
Estabilidade e Crescimento.2

A aprovação e a execução dos orçamentos de todos os organismos do sector público

administrativo são obrigatoriamente efetuadas de acordo com as medidas de
estabilidade orçamental a inserir na lei do Orçamento, em conformidade com objetivos
devidamente identificados para cada um dos subsectores, para o cumprimento do
Programa de Estabilidade e Crescimento.

As medidas de estabilidade devem incluir a fixação dos limites de endividamento e

do montante das transferências.

A justificação das medidas de estabilidade consta do relatório da proposta de lei do

Orçamento e inclui, designadamente, a justificação do cumprimento do Programa de
Estabilidade e Crescimento e a sua repercussão nos orçamentos do sector público
administrativo.

2
Sobre os mecanismos de supervisão económica e orçamental vigentes na União Europeia
em relação aos Estados-Membros, nomeadamente os que integram a zona do Euro, sugere-
se a consulta de:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm

7
Nesse sentido, em cumprimento das obrigações de estabilidade orçamental
decorrentes do Programa de Estabilidade e Crescimento, a lei do Orçamento
estabelece limites específicos de endividamento anual da administração central do
Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, compatíveis com o saldo
orçamental calculado para o conjunto do sector público administrativo.

Estes limites podem ser inferiores aos que resultariam das leis financeiras
especialmente aplicáveis a cada subsector.3

Para assegurar o estrito cumprimento dos princípios da estabilidade orçamental e da

solidariedade recíproca, decorrentes do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a lei do
Orçamento pode determinar transferências do Orçamento do Estado de montante
inferior àquele que resultaria das leis financeiras especialmente aplicáveis a cada
subsector, sem prejuízo dos compromissos assumidos pelo Estado no âmbito do
sistema de solidariedade e de segurança social.

Esta possibilidade de redução depende sempre da verificação de circunstâncias

excecionais imperiosamente exigidas pela rigorosa observância das obrigações
decorrentes do Programa de Estabilidade e Crescimento e dos princípios da
proporcionalidade, não arbítrio e solidariedade recíproca e carece de audição prévia
dos órgãos constitucional e legalmente competentes dos subsectores envolvidos.

O Governo presta à Assembleia da República toda a informação necessária ao

acompanhamento e fiscalização da execução orçamental e, bem assim, toda a
informação que se revele justificada para a fixação na lei do Orçamento do Estado
dos limites específicos de endividamento anual da administração central, das regiões
autónomas e das autarquias locais.

A verificação do cumprimento das exigências da estabilidade orçamental é feita pelos

órgãos competentes para o controlo orçamental.

O Governo apresentará, no relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado, as

informações necessárias sobre a concretização das medidas de estabilidade
orçamental respeitantes ao ano económico anterior, em cumprimento do Programa
de Estabilidade e Crescimento.

Tendo em vista o estrito cumprimento das obrigações decorrentes do Pacto de

Estabilidade e Crescimento em matéria de estabilidade orçamental, pode suspender-
se a efetivação das transferências do Orçamento do Estado, em caso de
incumprimento do dever de informação pormenorizada das medidas e procedimentos

3 Em relação à Regiões Autónomas, entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2014 a nova Lei
das Finanças das Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de
setembro.

8
no âmbito da garantia da sustentabilidade orçamental, associadas aos limites de
endividamento e/ou às transferências do Orçamento do Estado para as restantes
administrações públicas, até que a situação criada tenha sido devidamente sanada.

No RFALEI também foram vertidas disposições relativas à necessidade de

coordenação financeira entre a administração central e a administração local (artigos
11.º e 12.º).

O artigo 11.º do RFALEI concretiza o princípio da coordenação entre finanças locais

e finanças do Estado. A coordenação entre finanças locais e finanças do Estado tem
especialmente em conta o desenvolvimento equilibrado de todo o País e a
necessidade de atingir os objetivos e metas orçamentais traçados no âmbito das
políticas de convergência a que Portugal se tenha vinculado no seio da União
Europeia. Esta coordenação efetua-se através do Conselho de Coordenação
Financeira (CCF), sendo as autarquias locais ouvidas antes da preparação do
Programa de Estabilidade e Crescimento e da Lei do Orçamento do Estado,
nomeadamente quanto à sua participação nos recursos públicos e à evolução do
montante global da dívida total autárquica.

No âmbito desta coordenação, podem igualmente ser estabelecidos deveres de

informação e reporte adicionais tendo em vista habilitar as autoridades nacionais com
a informação agregada relativa à organização e gestão de órgãos e serviços das
autarquias locais.

O CFF é composto por 10 membros, distribuídos do seguinte modo:

 Um representante do membro do Governo responsável pela área das finanças,

que preside e tem a competência de convocar as reuniões e dirigir os respetivos
trabalhos;
 Um representante do membro do Governo responsável pela área das
autarquias locais;
 Um representante da Direção-Geral do Orçamento;
 Um representante do Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e
Relações Internacionais do Ministério das Finanças;
 Um representante da Autoridade Tributária e Aduaneira;
 Um representante da Direção-Geral das Autarquias Locais;
 Dois representantes da Associação Nacional de Municípios Portugueses;
 Dois representantes da Associação Nacional de Freguesias.

De notar que os interesses diretos das autarquias locais correspondem a 40% dos
membros do CCF.

O CCF reúne ordinariamente duas vezes por ano, até 15 de março e até 15 de
setembro, antes da apresentação do Programa de Estabilidade e Crescimento e da

9
Lei do Orçamento do Estado, respetivamente, e, extraordinariamente, por iniciativa do
seu presidente ou de um terço dos seus membros.

Nas reuniões ordinárias do CCF participa um representante do Conselho de Finanças

Públicas, com estatuto de observador.

Ao CCF compete promover a troca de informação entre os seus membros,

nomeadamente entre os representantes da administração central e das autarquias
locais.

Os membros do CCF têm acesso antecipado, nomeadamente à seguinte informação,

podendo ser definida informação adicional mediante regulamento a aprovar para o
efeito pelo próprio CCF:

a) Projeções dos principais agregados macroeconómicos com influência no

Orçamento do Estado, na segunda reunião ordinária do ano;

b) Linhas gerais da política orçamental do Governo, nomeadamente quanto às

medidas com impacto na receita fiscal;

c) Aos documentos de prestação de contas relativas ao exercício anterior, ainda que

numa versão provisória, na primeira reunião ordinária do ano;

d) Estimativas da execução orçamental do exercício em curso, na segunda reunião

ordinária do ano;

e) Projetos dos quadros plurianuais de programação orçamental, ainda que numa

versão provisória, na segunda reunião ordinária do ano.

A informação referida nas alíneas c) a e) é disponibilizada pelo CCF no Sistema

Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL), até 10 dias antes da data da
realização da reunião respetiva.

O CCF remete aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e
das autarquias locais, até 30 dias após a realização das reuniões um relatório onde
conste a informação trocada e as respetivas conclusões.

2.2. Regras orçamentais

De acordo com Schaechter et al. (2012) as regras orçamentais impõem restrições

duradouras na política orçamental através de limites numéricos em agregados
orçamentais, visando a responsabilidade orçamental e a sustentabilidade da dívida.

Iremos ver de seguida as regras orçamentais contempladas no RFALEI (artigos 40.º

a 47.º).

10
 2.2.1. Equilíbrio orçamental

Os orçamentos das entidades do setor local preveem as receitas necessárias para

cobrir todas as despesas.

É estabelecida a regra de a receita corrente bruta cobrada dever ser pelo menos igual
à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos de médio e
longo prazo. Considera-se amortizações médias de empréstimos de médio e longo
prazos o montante correspondente à divisão do capital contraído pelo número de anos
do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo.

O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido das amortizações

pode registar, em determinado ano, um valor negativo inferior a 5 % das receitas
correntes totais, o qual é obrigatoriamente compensado no exercício seguinte.

Esta regra é designada no POCAL como um princípio orçamental.

2.2.2. Anualidade e plurianualidade

Os orçamentos das autarquias locais são anuais, coincidindo o ano económico com o
ano civil.

A elaboração dos orçamentos anuais é enquadrada num quadro plurianual de

programação orçamental e tem em conta as projeções macroeconómicas que servem
de base ao Orçamento do Estado.4

O quadro plurianual de programação orçamental consta de documento que especifica

o quadro de médio prazo para as finanças da autarquia local.

A anualidade é indicada no POCAL como um princípio orçamental.

2.2.3. Unidade e universalidade

Os orçamentos das autarquias locais e das entidades intermunicipais compreendem

todas as receitas e despesas de todos os seus órgãos e serviços sem autonomia
financeira.

Em anexo aos orçamentos das autarquias locais e das entidades intermunicipais, são
apresentados, aos respetivos órgãos deliberativos, de forma autónoma, os
orçamentos dos órgãos e serviços com autonomia financeira, bem como das
entidades participadas em relação às quais se verifique o controlo ou presunção do
controlo pelo município, de acordo com o artigo 75.º do RFALEI.

4
No relatório que acompanha o OE consta o cenário macroeconómico, conforme artigo 36.º
da LEO.

11
Os orçamentos das autarquias locais e das entidades intermunicipais apresentam o
total das responsabilidades financeiras resultantes de compromissos plurianuais, cuja
natureza impeça a contabilização direta do respetivo montante total no ano em que
os compromissos são assumidos.

A unidade e a universalidade são dois princípios orçamentais contemplados no

POCAL.

2.2.4. Não consignação

Não pode afetar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas

despesas.

Todavia, o princípio da não consignação não se aplica às receitas provenientes,

nomeadamente de:

 Fundos comunitários;
 Fundo Social Municipal;
 Cooperação técnica e financeira (artigo 22.º);
 Empréstimos a médio e longo prazos para aplicação em investimento ou
contraídos no âmbito de mecanismos de recuperação financeira nos termos
dos artigos 51.º e 57.º e seguintes;
 Receitas provenientes dos preços cobrados que se destinam a ser transferidas
para empresas concessionárias.

A não consignação está contemplada no POCAL como um princípio orçamental.

2.2.5. Quadro plurianual municipal

O órgão executivo municipal apresenta ao órgão deliberativo municipal uma proposta

de quadro plurianual de programação orçamental, em simultâneo com a proposta de
orçamento municipal apresentada após a tomada de posse do órgão executivo, em
articulação com as Grandes Opções do Plano.5

O quadro plurianual de programação orçamental define os limites para a despesa do

município, bem como para as projeções da receita discriminadas entre as
provenientes do Orçamento do Estado e as cobradas pelo município, numa base
móvel que abranja os quatro exercícios seguintes.

5
Nos termos do POCAL, ponto 2.3., nas Grandes Opções do Plano são definidas as linhas de
desenvolvimento estratégico da autarquia local e incluem, designadamente, o plano
plurianual de investimentos e as atividades mais relevantes da gestão autárquica.

12
Os limites são vinculativos para o ano seguinte ao do exercício económico do
orçamento e indicativos para os restantes.

O quadro plurianual de programação orçamental é atualizado anualmente, para os

quatro anos seguintes, no orçamento municipal.

Este documento carece ainda de regulamentação por decreto-lei.

2.2.6. Calendário orçamental

Em regra, o órgão executivo apresenta ao órgão deliberativo, até 31 de outubro de

cada ano, a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte.

Nos casos em que as eleições para o órgão executivo municipal ocorram entre 30 de
julho e 15 de dezembro, a proposta de orçamento municipal para o ano económico
seguinte é apresentada no prazo de três meses a contar da data da respetiva tomada
de posse.

2.2.7. Orçamento municipal

O orçamento municipal inclui, nomeadamente, os seguintes elementos:

 Relatório que contenha a apresentação e a fundamentação da política

orçamental proposta, incluindo a identificação e descrição das
responsabilidades contingentes;
 Mapa resumo das receitas e despesas da autarquia local, que inclui, no caso
dos municípios, de forma autónoma, as correspondentes verbas dos serviços
municipalizados, quando aplicável;
 Mapa das receitas e despesas, desagregado segundo a classificação
económica, a que acresce, de forma autónoma, o dos serviços
municipalizados, quando aplicável;
 Articulado que contenha as medidas para orientar a execução orçamental.

O orçamento municipal inclui, para além dos mencionados em legislação especial, os

seguintes anexos:

 Orçamentos dos órgãos e serviços do município com autonomia financeira;

 Orçamentos, quando aplicável, de outras entidades participadas em relação
às quais se verifique o controlo ou presunção do controlo pelo município, de
acordo com o artigo 75.º;
 Mapa das entidades participadas pelo município, identificadas pelo respetivo
número de identificação fiscal, incluindo a respetiva percentagem de
participação e o valor correspondente.

Estes elementos e anexos têm de ser regulamentados por decreto-lei, o que ainda
não ocorreu à data da elaboração do presente manual.

13
Contudo, somos da opinião que esta consiste uma boa oportunidade para se
institucionalizar a orçamentação na base do acréscimo, o que implica a preparação
de demonstrações financeiras previsionais – balanço e demonstração de resultados.

3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS

Ao contrário da contabilidade de natureza empresarial, a Contabilidade Pública é

enquadrada por um conjunto de princípios orçamentais e contabilísticos. A futura
contabilidade pública, que será convergente com as IPSAS, no que toca à
contabilidade financeira, assentará num conjunto de princípios orçamentais,
relevantes para a contabilidade orçamental, e numa estrutura conceptual,
determinante para a definição das normas contabilísticas e dos modelos de
demonstrações financeiras.

3.1. Princípios orçamentais

No POCAL estão definidos os seguintes princípios orçamentais:

Quadro 2: Princípios orçamentais no POCAL

Princípio Definição

A elaboração, aprovação e execução do orçamento das autarquias

Independência
locais é independente do Orçamento do Estado

Os montantes previstos no orçamento são anuais, coincidindo o

Anualidade
ano económico com o ano civil

Unidade O orçamento das autarquias locais é único

O orçamento compreende todas as despesas e receitas, inclusive

Universalidade as dos serviços municipalizados, em termos globais, devendo o
orçamento destes serviços apresentar-se em anexo

O orçamento prevê os recursos necessários para cobrir todas as

Equilíbrio despesas, e as receitas correntes devem ser pelo menos iguais às
despesas correntes

O orçamento discrimina suficientemente todas as despesas e

Especificação
receitas nele previstas

O produto de quaisquer receitas não pode ser afeto à cobertura de

Não consignação determinadas despesas, salvo quando essa afetação for permitida
por lei

Todas as despesas e receitas são inscritas pela sua importância

Não compensação
integral, sem deduções de qualquer natureza

14
De notar que estes princípios são aqueles que alguma literatura designa de “clássicos”
(e.g., Fainboim e Lienert, 2010). Efetivamente, a evolução nas melhores práticas de
Gestão Financeira Pública levou à definição de outros princípios muito associados a
questões de transparência, responsabilização por objetivos e resultados e
sustentabilidade das finanças públicas, em todas as suas dimensões. Surgem assim
princípios como a responsabilidade por recursos confiados (accountability)6, a
transparência e a estabilidade.

Nesse sentido, a LEO e o RFLAEI consagram já esses princípios, que poderemos

apelidar de modernos.

É oportuno aqui referir que alguns dos princípios orçamentais identificados no POCAL
são designados como regras orçamentais no RFALEI, conforme acima se indica no
ponto 6.2. É o caso da anualidade, unidade, universalidade, não consignação e
equilíbrio.

Assim, no RFLAEI constam os seguintes princípios orçamentais:

 Princípio da legalidade;
 Princípio da estabilidade orçamental;
 Princípio da autonomia financeira;
 Princípio da transparência;
 Princípio da solidariedade nacional recíproca;
 Princípio da equidade intergeracional;
 Princípio da justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as
autarquias locais;
 Princípio da coordenação entre finanças locais e finanças do Estado;
 Princípio da tutela inspetiva.

Que iremos analisar de seguida, comparando com o princípio equivalente, quando

aplicável, existente na LEO. Adicionalmente, realça-se o facto de o sector local estar
sujeito aos princípios constantes naquela lei que expressamente o refiram e a norma
constante do artigo 2.º, n.º 6, da LEO sujeitar o sector local aos princípios e regras
nela previstos.

6
Podemos definir a accountability como a obrigação de prestar contas pelas
responsabilidades assumidas e de justificar a utilização e gestão dos recursos empregues. As
pessoas que aceitam esta obrigação são responsáveis pelos recursos e operações que
controlam perante quem tem a competência de fiscalizar a obrigação. Assim, cada uma das
partes é responsável pelo seu dever.

15
 3.1.1. Princípio da legalidade

A atividade financeira das autarquias locais exerce-se no quadro da Constituição, da

lei, das regras de direito da União Europeia e das restantes obrigações internacionais
assumidas pelo Estado Português.

São nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que envolvam o
exercício de poderes tributários, determinem o lançamento de taxas não previstas na
lei ou que determinem ou autorizem a realização de despesas não permitidas por lei.

3.1.2. Princípio da estabilidade orçamental

As autarquias locais estão sujeitas, na aprovação e execução dos seus orçamentos,

ao princípio da estabilidade orçamental.

A estabilidade orçamental pressupõe a sustentabilidade financeira da s autarquias

locais, bem como uma gestão orçamental equilibrada, incluindo as responsabilidades
contingentes por si assumidas.

As autarquias locais não podem assumir compromissos que coloquem em causa a

estabilidade orçamental.

Através da Lei n.º 22/2011, de 20 de maio, foi introduzido na LEO este princípio, com
o aditamento do artigo 10.º-A, densificado do seguinte modo:

1 - Os subsectores que constituem o sector público administrativo, bem como os

organismos e entidades que os integram, estão sujeitos, na aprovação e execução
dos seus orçamentos, ao princípio da estabilidade orçamental.

2 - A estabilidade orçamental consiste numa situação de equilíbrio ou excedente

orçamental, calculada de acordo com a definição constante do Sistema Europeu de
Contas Nacionais e Regionais, nas condições estabelecidas para cada um dos
subsectores.

Verifica-se aqui uma referência expressa aos subsetores que constituem o sector
público administrativa, um dos quais o subsector local (vide Figura 1).

Depois, já em 2013, através da sétima revisão à LEO, concretizada por intermédio da

Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, foi aditado o artigo 10.º-D sob a epígrafe “princípio da
sustentabilidade” e que também contém orientações para o sector local e está
relacionado com o princípio da estabilidade aqui em análise:

1 - Os subsetores que constituem as administrações públicas, bem como os

organismos e entidades que os integram, estão sujeitos ao princípio da
sustentabilidade.

2 - Entende-se por sustentabilidade a capacidade de financiar todos os

compromissos, assumidos ou a assumir, com respeito pela regra do saldo orçamental

16
estrutural e pelo limite da dívida pública, conforme previsto na presente lei e na
legislação europeia.

3.1.3. Princípio da autonomia financeira

As autarquias locais têm património e finanças próprios, cuja gestão compete aos
respetivos órgãos.

A autonomia financeira das autarquias locais assenta, nomeadamente, nos seguintes

poderes dos seus órgãos:

a) Elaborar, aprovar e modificar as opções do plano, orçamentos e outros documentos

previsionais, bem como elaborar e aprovar os correspondentes documentos de
prestação de contas;

b) Gerir o seu património, bem como aquele que lhes seja afeto;

c) Exercer os poderes tributários que legalmente lhes estejam atribuídos;

d) Liquidar, arrecadar, cobrar e dispor das receitas que por lei lhes sejam destinadas;

e) Ordenar e processar as despesas legalmente autorizadas;

f) Aceder ao crédito, nas situações previstas na lei.

De acordo com Franco (2012, pp. 152-153) a autonomia financeira é um atributo dos
poderes financeiros das entidades públicas infra estaduais relativamente ao Estado,
podendo definir-se como medida de liberdade dos poderes financeiros das entidades
públicas, sendo possível assumir as seguintes modalidades quanto à matéria:

Quadro 3: Modalidades de autonomia financeira

Modalidades Caracterização

Autonomia patrimonial Que tem como necessário pressuposto a personalidade

jurídica, é o poder de ter património próprio e/ou tomar
decisões relativas ao património público no âmbito da lei

Autonomia orçamental É o poder de ter orçamento próprio, gerindo as

correspondentes despesas e receitas, isto é, decidindo em
relação a elas

Autonomia de tesouraria É o poder de gerir autonomamente os recursos monetários

próprios, em execução ou não do orçamento

Autonomia creditícia É o poder de contrair dívidas, assumindo as

correspondentes responsabilidades, pelo recurso a
operações financeiras de crédito

Verificamos assim que as autarquias locais gozam destes quatro tipos de autonomia,
pese embora tenham de respeitar as regras definidas para a execução dos seus
orçamentos e o respeito pelos demais princípios orçamentas.

17
 3.1.4. Princípio da transparência

A atividade financeira das autarquias locais está sujeita ao princípio da transparência,

que se traduz num dever de informação mútuo entre estas e o Estado, bem como no
dever de divulgar aos cidadãos, de forma acessível e rigorosa, a informação sobre a
sua situação financeira.

O princípio da transparência aplica-se igualmente à informação financeira respeitante

às entidades participadas por autarquias locais e entidades intermunicipais que não
integrem o setor local, bem como às concessões municipais e parcerias público-
privadas.

Na LEO este princípio passou a constar a partir de 2011, com o aditamento do artigo
10.º-C, através da Lei n.º 22/2011, de 20 de maio, que tem a seguinte redação:

1 - A aprovação e a execução dos orçamentos dos subsectores a que se refere o n.º

1 do artigo 10.º-A [estabilidade orçamental] estão sujeitas ao princípio da
transparência orçamental.

2 - O princípio da transparência implica a existência de um dever de informação entre

todas as entidades públicas.

3 - O princípio da transparência implica, designadamente, o dever de fornecimento de

informação à entidade encarregada de monitorar a execução orçamental, nos termos
e prazos a definir no decreto-lei de execução orçamental.

Repare-se que o princípio da transparência está associado, principalmente na LEO, à

obrigação de disponibilização de informação.

Tal não parece consistente com a literatura. Por exemplo, de acordo com o FMI
(2012), a transparência orçamental consiste na clareza (compreensibilidade),
fiabilidade, frequência, tempestividade e relevância do relato público orçamental e a
abertura aos cidadãos do processo de tomada de decisão orçamental, consistindo um
elemento crítico para uma eficaz gestão orçamental.

3.1.5. Princípio da solidariedade nacional recíproca

O Estado e as autarquias locais estão vinculados a um dever de solidariedade

nacional recíproca que obriga à contribuição proporcional do setor local para o
equilíbrio das contas públicas nacionais.

Tendo em vista assegurar a consolidação orçamental das contas públicas, em

situações excecionais e transitórias, podem ser estabelecidos, através da Lei do
Orçamento do Estado, limites adicionais à dívida total autárquica, bem como à prática
de atos que determinem a assunção de encargos financeiros com impacto nas contas
públicas pelas autarquias locais.

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No âmbito do presente princípio, a Lei do Orçamento do Estado pode determinar
transferências do Orçamento do Estado de montante inferior àquele que resultaria das
leis financeiras especialmente aplicáveis a cada subsetor, sem prejuízo dos
compromissos assumidos pelo Estado nas áreas da solidariedade e da segurança
social.

Esta possibilidade de redução de transferências depende sempre da verificação de

circunstâncias excecionais imperiosamente exigidas pela rigorosa observância das
obrigações decorrentes do Programa de Estabilidade e Crescimento e dos princípios
da proporcionalidade, do não arbítrio e da solidariedade recíproca, e carece de
audição prévia dos órgãos constitucional e legalmente competentes dos subsectores
envolvidos.

Na LEO, também consta este princípio, que foi aditado em 2011, sob o artigo 10.º-B,
por intermédio da Lei n.º 22/2011, de 20 de maio:

1 - A aprovação e a execução dos orçamentos dos subsectores estão sujeitas ao

princípio da solidariedade recíproca.

2 - O princípio da solidariedade recíproca obriga todos os subsectores, através dos

seus organismos, a contribuírem proporcionalmente para a realização do princípio da
estabilidade orçamental, de modo a evitar situações de desigualdade.

3 - As medidas que venham a ser implementadas no âmbito do presente artigo devem

constar da síntese de execução orçamental do mês a que respeitam.

3.1.6. Princípio da equidade intergeracional

A atividade financeira das autarquias locais está subordinada ao princípio da equidade

na distribuição de benefícios e custos entre gerações, de modo a não onerar
excessivamente as gerações futuras, salvaguardando as suas legítimas expetativas
através de uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos num
quadro plurianual.

O princípio da equidade intergeracional implica a apreciação da incidência

orçamental:

a) Das medidas e ações incluídas no plano plurianual de investimentos;

b) Do investimento em capacitação humana cofinanciado pela autarquia;

c) Dos encargos com os passivos financeiros da autarquia;

d) Das necessidades de financiamento das entidades participadas pela autarquia;

e) Dos compromissos orçamentais e das responsabilidades contingentes;

19
f) Dos encargos explícitos e implícitos em parcerias público-privadas, concessões e
demais compromissos financeiros de caráter plurianual;

g) Da despesa fiscal, nomeadamente compromissos futuros decorrentes de isenções

fiscais concedidas, pelos municípios.

Este princípio consta também no artigo 10.º da LEO:

1 - O Orçamento do Estado subordina-se ao princípio da equidade na distribuição de

benefícios e custos entre gerações.

2 - A apreciação da equidade intergeracional incluirá necessariamente a incidência

orçamental:

a) Das medidas e ações das responsabilidades contratuais plurianuais;

b) Do investimento público;

c) Do investimento em capacitação humana, co-financiado pelo Estado;

d) Dos encargos com a dívida pública;

e) Das necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado;

f) Das pensões de reforma ou de outro tipo.

3.1.7. Princípio da justa repartição dos recursos públicos

A atividade financeira das autarquias locais desenvolve-se no respeito pelo princípio

da estabilidade das relações financeiras entre o Estado e as autarquias locais,
devendo ser garantidos os meios adequados e necessários à prossecução do quadro
de atribuições e competências que lhes é cometido nos termos da lei.

A participação de cada autarquia local nos recursos públicos é determinada nos

termos e de acordo com os critérios previstos no RFALEI, visando o equilíbrio
financeiro vertical e horizontal.

O equilíbrio financeiro vertical visa adequar os recursos de cada nível de

administração às respetivas atribuições e competências, nos termos da lei.

O equilíbrio financeiro horizontal pretende promover a correção de desigualdades

entre autarquias do mesmo grau resultantes, designadamente, de diferentes
capacidades na arrecadação de receitas ou de diferentes necessidades de despesa.

20
 3.1.8. Princípio da coordenação

Sobre o princípio da coordenação remete-se para o ponto 2.1. acima.

3.1.9. Princípio da tutela inspetiva

O Estado exerce tutela inspetiva sobre as autarquias locais e as restantes entidades

do setor local, a qual abrange a respetiva gestão patrimonial e financeira.

A tutela inspetiva só pode ser exercida segundo as formas e nos casos previstos na
lei, salvaguardando sempre a democraticidade e a autonomia do poder local.

O regime jurídico da tutela administrativa, que se exerce através de inspeções,

inquéritos e sindicâncias, está consagrado na Lei n.º 27/96, de 1 de agosto.

A tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e

regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades
equiparadas.

Particularmente, a inspeção consiste na verificação da conformidade dos atos e

contratos dos órgãos e serviços com a lei.

3.1.10. Princípios somente previstos na LEO

Na Lei de Enquadramento Orçamental, a partir de 2013, através da Lei n.º 37/2013,

de 14 de junho, foram aditados dois novos princípios orçamentais que não constam
no RFALEI, mas que se aplicam ao setor local. São eles o princípio da economia,
eficiência e eficácia e o princípio da responsabilidade.7

Assim, a assunção de compromissos e a realização de despela pelas entidades

pertencentes aos subsectores que constituem as administrações públicas estão
sujeitas ao princípio da economia, eficiência e eficácia.

A economia, a eficiência e a eficácia consistem na utilização do mínimo de recursos

que assegurem os adequados padrões de qualidade do serviço público, na promoção
do acréscimo de produtividade pelo alcance de resultados semelhantes com menor
despesa e na utilização dos recursos mais adequados para atingir o resultado que se
pretende alcançar.

Já segundo o princípio da responsabilidade, os subsectores que constituem as

administrações públicas estão vinculados ao cumprimento dos compromissos
assumidos por Portugal nos termos da legislação europeia, sendo que cada um dos

7
Aguarda-se a publicação da nova Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada pela
Assembleia da República no passado mês de julho.

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subsetores que constituem as administrações públicas é responsável pelos
compromissos por si assumidos.

Este princípio também admite que, nas situações legalmente previstas, pode uma
entidade de um dos subsectores que constituem as administrações públicas assumir
ou garantir compromissos assumidos por outra entidade pertencente a outro
subsector.

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