GOVERNANA REGIONAL DAS MIGRAES: A LEI DE IMIGRAO NA UNIO EUROPEIA, ALEMANHA, USTRIA E SUA

Augusto Veloso Leo

Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo

Governana Regional das Migraes: A lei de Imigrao na Unio Europeia, Alemanha, ustria e Sua1
Augusto Veloso Leo
2

Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo

Resumo: Este trabalho analisa as leis de imigrao de dois membros da Unio Europeia, Alemanha e ustria, em contraposio s leis e proposies que foram definidas pela Unio Europeia. As leis de imigrao da Sua so utilizadas como forma de medir a efetividade da governana regional sobre o tema, j que o pas enfrenta desafios semelhantes, mas no membro da EU (apesar de fazer parte dos Acordos Schengen desde 2008). A UE hoje o organismo de integrao regional com maiores nveis de institucionalizao e organizao e sua poltica comum apresentou avanos significativos nos ltimos anos em direo a uma governana regional. A regionalizao da economia e a criao de um espao de livre circulao de pessoas e produtos, porm, no foi acompanhada por uma poltica comum efetiva com relao imigrao, especialmente de pessoas de pases no-membros. O artigo discute os vetores de regionalizao e os desafios que ainda persistem para a regionalizao das leis de imigrao, como a preservao da soberania e identidade nacionais. As leis de imigrao propostas pela UE so interpostas por clusulas opcionais, reservas e dada abertura aos pases membros para definirem critrios prprios em algumas situaes. Conclumos que o processo de integrao menos amplo nas questes de imigrao por ser ela considerada um desafio soberania nacional. Solues multilaterais que privilegiem a governana regional encontram-se em situao menos proeminente do que as que reforam o poder do estado sobre as polticas pblicas de imigrao.

Palavras-chave: governana regional; organizaes internacionais; migraes internacionais.

Trabalho apresentado no III Encontro Nacional da Associao Brasileira de Relaes Internacionais, em Julho de 2011. Uma verso anterior desta pesquisa foi apresentada no VI Seminrio de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da UFPE, em 2010. 2 Mestrando pelo Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do IRI/USP e bolsista da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES. Contato: augustovl@usp.br

Os fluxos migratrios intensos incitam debates sobre o papel do estado como a melhor forma de organizao poltica no mbito internacional uma vez que expem a perda de eficcia do controle dos governos sobre suas fronteiras e identidade nacional e, consequentemente, sobre a integrao social e a legitimidade de suas prprias aes. O movimento de pessoas entre fronteiras contemporneo coloca desafios manuteno de um sistema pluralista nas Relaes Internacionais, baseado principalmente no relacionamento entre estados, e pressiona para a criao de novos modos de governana, que compreendam outras maneiras de tomada de deciso internacionalmente e maior diversidade de atores, alm dos governos nacionais. A percepo de falha com relao s polticas migratrias de um pas ajuda a disseminar a ideia de que o processo de globalizao impe desafios que erodem a capacidade dos estados lidarem com eles eficientemente. No contexto da Unio Europeia, os aspectos econmicos e sociais negativos do grande influxo de pessoas ocorrido no final do ltimo sculo possibilitaram a organizao de iniciativas regionais no mbito poltico para lidar com a questo da imigrao acentuada e, no contexto global, a ONU e uma sociedade civil internacional tomaram um papel proeminente nessa discusso. A persistncia de elementos que procuram reforar o papel do estado nessa matria, porm, ainda no permite a caracterizao de um regime global ou regional de migrao, como ocorre mesmo que parcialmente com os temas direitos humanos ou meio ambiente. Este trabalho pretende analisar as iniciativas com relao s polticas migratrias na Unio Europeia e debater os empecilhos nacionais que os elementos de governana regional encontram para serem efetivamente aplicados na Europa. A discusso sobre a legitimidade da organizao do sistema internacional em estados atravessa a discusso sobre os movimentos migratrios uma vez que os estados contemporneos no tm conseguido controlar eficientemente o movimento de pessoas entre suas fronteiras, especialmente a entrada de imigrantes irregulares. Ao mesmo tempo, o aumento da pluralidade interna aos pases, causada pela imigrao, diminui a capacidade dos governos em controlar a coeso social (Koopmans e Statham, 1999). A facilidade de movimentao de pessoas entre as fronteiras, a grande mobilidade de fatores econmicos, as foras que atraem migrantes para pases economicamente desenvolvidos (pull forces) e que os levam a deixar as condies ruins de vida em pases em desenvolvimento (push forces), somados aos desafios sociais da integrao de minorias estrangeiras culturalmente distintas ocasionam o questionamento da capacidade do estado de regular eficientemente alguns de seus problemas internos e internacionais. Essas percepes de falhas acirram a ideia de ilegitimidade das aes governamentais por conta de sua perda de eficcia, a chamada output legitimacy (Scharpf apud Hurrel, 2007, p.86). O processo coloca dvidas sobre a legitimidade das aes do governo e cria espao para a emergncia de outros atores internacionais.

Rosenau (1992) entende que a constituio de uma governana global fruto da necessidade imposta comunidade internacional de resolver alguns problemas de maneira global, j que os estados no conseguem (e nem podem) estender sua soberania sobre assuntos que ultrapassam suas fronteiras. Assim, surge espao para que se legitime as aes de mais atores, como instituies internacionais, organizaes no-governamentais (como empresas transnacionais, ONGs, redes de advocacy, etc.) e tratados multilaterais que criam dimenses de governana, mas no de governoi. A viso similar a de Koopmans e Statham (1999) que afirmam que o estado contemporneo sofre um processo de eroso de seus papis interno e internacional de organizao social provocado pelas consequncias da globalizao. Os autores lembram que Habermas (apud Koopmans; Statham, 1999) descreve um estado psnacional, em que os focos de poder se deslocam para arenas supranacionais e que a pluralizao interna das sociedades contemporneas compromete o estado como o detentor do monoplio sobre a identidade nacional. O aumento dos movimentos migratrios na Europa ocorreu simultaneamente expanso do sistema regional de governana e ambos possibilitaram, nos ltimos anos, que a Unio Europeia se encarregasse de coordenar as polticas migratrias dos estados membros e de criar bases para a cooperao regional em matria de imigrao. A UE discutiu propostas de coordenao da migrao em seu territrio no documento Green Paper on an EU Approach to Managing Economic Migration, de Janeiro de 2005, reconhecendo a importncia da imigrao para o desenvolvimento econmico da regio e, tambm, do envolvimento das instituies europeias no assunto, para limitar o fluxo de imigrantes irregulares. Esse documento proporcionou um debate sobre as polticas de imigrao, inclusive com a realizao de uma audincia pblica. O plano que define as polticas para migrao mais especificamente, o Policy Plan on Legal Migration, de Dezembro de 2005, d ateno especial para polticas de imigrao de trabalhadores altamente qualificados, mas apresenta muitas restries para a entrada de trabalhadores pouco qualificados. De maneira geral, as tentativas para regular os fluxos migratrios nos estados membros da UE no conseguem avanar porque esbarram em pontos que os pases no desejam ceder poder para o organismo regional. A aplicao do Policy Plan, por exemplo, pode ser limitada se contrariar interesses nacionais e a concesso de visto de permanncia e da cidadania, pontos fundamentais de controle sobre estrangeiros, permanecem delegadas aos estados nacionaisii. Sobre a atuao da Unio Europeia no assunto, Keohane, Macedo e Moravcsik (2009) enfatizam a importncia da delegao de poder e da reunio de soberanias para a soluo de problemas que o estado no consegue resolver, enquanto Botcheva e Martin (2001) prevem que questes que causam externalidades efeitos que no se restringem ao local nos quais

so produzidos entre diversos pases vo requerer a convergncia de aes para o enfrentamento dos problemas. Este trabalho analisa as tendncias para a tomada de decises sobre as polticas de migrao no mbito da Unio Europeia e os empecilhos que o sistema pluralista de estados nacionais apresenta para a constituio de um regime de governana regional de imigrao, que entendemos ser mais eficiente que uma diversidade de sistemas nacionais. Acreditamos que este um tema que tem grandes chances de ser debatido no organismo regional, porque a integrao econmica criou laos de interdependncia entre os pases-membros que refletem na existncia de grandes externalidades internacionais. Atualmente, porm, a migrao de pessoas encarada tambm como um problema securitrio. Essa interpretao reflete na manuteno das polticas migratrias ao alcance prximo das polticas nacionais. Analisamos as propostas que a UE apresentou entre 2000 e 2005 para a harmonizao de polticas pblicas para a migrao e a sua implementao nos pasesmembros e verificamos tendncias para a manuteno da lgica de exclusividade da soberania nacional sobre a regulao da migrao, no exemplo das mudanas realizadas na lei de imigrao da ustria, (Niederlassungs- und Aufenthaltgesetz), em 2006, da Alemanha (Aufenthaltgesetz) e da Sua (Auslndergesetz), ambas de 2005. Apesar de identificarmos diversos pontos em que h uma busca pela soluo de problemas atravs da governana regional, as presses para manuteno do tema em mbito nacional no foram suficientes para criar um regime efetivo sobre a migrao de pessoas na Unio Europeia. As polticas pblicas voltadas para a migrao na Unio Europeia desde meados do sculo XX precisam, primeiro, ser brevemente contextualizadas. O desenvolvimento conseguido entre os anos 1950 e 1970, impulsionado pelas polticas de reconstruo do continente, s pde ser garantido com a importao de mo de obra barata atravs dos programas de recrutamento de mo de obra temporria (Gastarbeiterprogramm). As polticas de recrutamento cessam e as restries imigrao aumentam quando os efeitos de crises econmicas dos anos 1970, somadas aos efeitos da permanncia desses trabalhadores, que no retornaram a seus pases, se tornam perceptveis para a maior parte da populao. A partir do final dos anos 1990, se torna claro para os governantes a necessidade de um influxo de mo de obra para manter os nveis de desenvolvimento econmico, frente ao envelhecimento da populao e s baixas taxas de natalidade. Por outro lado, o incio do sculo XXI viu o acirramento das tenses com relao adaptao cultural de estrangeiros e a referncia imigrao primordialmente como um problema securitrio. A resposta principal dos pases europeus foi incentivar a importao de mo de obra qualificada e limitar a mo de obra sem qualificao, aumentando o policiamento de fronteiras externas da UEiii.

Discutimos em outro artigo (Veloso Leo, 2010) que as polticas pblicas sobre imigrao podem ser melhor definidas por elementos de governana global. Os movimentos migratrios so exemplos tpicos de questes que necessitam ser encarados de maneira abrangente para terem solues eficazes. Entendemos que a migrao causada por fatores internos e externos aos pases receptores, intrinsecamente interligados e que causa efeitos que ultrapassam os limites das fronteiras nacionais. Esses fatores aumentam os incentivos para uma atuao conjunta e multilateral, criando espao para a atuao de organizaes internacionais, assim como de instituies no-governamentais com relao ao tema. O fato de a imigrao ser encarada como crucial para as polticas de segurana interna, as iniciativas que no partem do prprio estado acabam sofrendo limitaes em nome da manuteno da soberania nacional, mesmo dentro do organismo regional, onde a livre circulao de pessoas internamente seria um grande incentivo para lidar com a imigrao de maneira multilateral. A seguir, apresentamos as tentativas de harmonizao da legislao com relao migrao na Unio Europeia entre 2000 e 2005, culminando com a apresentao do Policy Plan on Legal Migration, em Dezembro de 2005. Alm disso, analisamos as leis de migrao austraca e alem para verificar o cumprimento com diversas determinaes da Unio Europeia para a residncia e asiloiv. A lei de migrao sua, que no parte da UE, mas associado aos Acordos Schengen de circulao de pessoas e ao Regulamento de Dublin sobre asilo desde 2008, serve como um controle da efetividade das leis sobre imigrao no organismo regional. As observaes apontam para uma presena relativa de instrumentos de governana regional na composio das polticas pblicas para a imigrao, mas uma preponderncia dos elementos nacionais e pluralistas, focando no estado como o principal ator nas relaes internacionais. O Policy Plan e as leis de imigrao nacionais O Policy Plan on Legal Migration, foi aprovado pela Comisso Europeiav em Dezembro de 2005 aps discusses em diversas instncias da Unio Europeia e o envolvimento de setores da sociedade civil. O documento estava previsto no Programa de Haia, endossado pelo Conselho Europeu no final de 2004 e faz parte das aes para a construo de uma poltica de imigrao comum prevista no Tratado de Amsterdam (1992). Em Janeiro de 2005, a Comisso publicou o Green Paper on an EU approach to managing economic migration, que reconhecia a importncia da imigrao para o desenvolvimento econmico da regio e do envolvimento das instituies europeias no assunto, para limitar o fluxo de imigrantes irregulares. O documento proporcionou o debate sobre as polticas de imigrao, recebendo as opinies do Parlamento Europeu, do Comit Econmico e Social Europeu e do Comit das Regies e contou com uma audincia pblica em Junho de 2005. Em seu parecer, a

Comisso afirma que as contribuies apoiavam uma poltica comum para a imigrao, mostrando, porm divergncias importantes nas abordagens a serem tomadas. O Policy Plan on Legal Migration, define especificamente as iniciativas a serem adotadas pela Comisso para o desenvolvimento de uma poltica comum de migrao na Unio Europeia. O plano d ateno especial para a imigrao de trabalhadores altamente qualificados, mas restringe fortemente a entrada de trabalhadores pouco qualificados. Ambos os documentos, porm, no conseguem encarar o problema da falta de mo de obra em setores especficos nos pases da Unio Europeia como um problema estrutural e de longo termo e nem avanar na incluso efetiva dos trabalhadores nas sociedades receptoras. Hailbronner e Higgins (2004) analisam a convergncia de diversos aspectos entre as polticas pblicas relacionadas imigrao. O estudo deles anterior ao Policy Plan e oferece uma viso interessante para conhecer o cenrio em que o plano foi construdo. De maneira geral, os autores identificam que a legislao nacional para imigrantes est relativamente bem harmonizada entre os pases participantes dos Acordos Schengen, mas que ainda h algumas discrepncias entre pases, uma vez que a Unio Europeia apenas determina padres mnimos a serem observados. Desde 2001, por exemplo, a UE definiu as condies de aceite para trabalhadores de pases no-membros, mas a maioria dos pases somente fornece o visto de trabalho aps uma anlise de seu mercado de trabalho. Com relao ao monitoramento de imigrantes, porm, os autores identificam que mais fcil ficar num pas irregularmente que entrar irregularmente nele. A legislao sobre asilados e refugiados est menos harmonizada que a legislao para imigrantes e ainda mais restritiva que a proposta pela UE, refletindo uma preocupao maior dos pases com relao a esse procedimento. O Policy Plan, por sua vez, no avanou muito na elaborao de requerimentos de admisso de trabalhadores de pases no-membros. A Comisso reconhece que regras horizontais e iguais para todos os pases teriam diversas vantagens para a poltica de migrao, mas informou que os pases-membros salientaram a anlise das necessidades de cada mercado de trabalho. A sugesto da Comisso de organizar os estados-membros que tenham interesses em comum para concertar os procedimentos de aceite de trabalhadores estrangeiros. O papel da Unio Europeia foi reforado na tentativa de coordenar o acesso, intercmbio e divulgao de informaes sobre as migraes na regio e na busca de integrar o imigrante de pases no-membros em relao ao emprego, polticas urbanas e educao, promovendo aes conjuntas nos dois aspectos. A proposta tambm inclui a sugesto de cursos de lnguas e orientao cvica sobre os valores comuns europeus, como formas de integrar os imigrantes. Um avano significativo para uma aproximao multilateral ao problema a proposta de cooperao com os pases de origem dos imigrantes para coordenar o retorno de migrantes e as migraes circulares (programas que promovem a

aquisio de novas habilidades e o retorno aps 3 ou 5 anos). A Comisso tambm prev o apoio a cursos de formao profissional e lingustica nos pases de origem, para adequar s necessidade de trabalho na UE e aumentar as perspectivas de emprego legal na regio.

Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz e Fremdenpolizeigesetz da ustria As leis de imigrao austracas foram modificadas em 2005 e entraram em vigor em 2006, reformando a lei de imigrao que estava em vigor desde 1998. Ambas as verses (a de 2005 e a de 1998) so mais restritivas que as leis anteriores. A lei de permanncia e residncia (Niederlassungs- und Aufenthaltgesetz) complementada pela lei de policiamento de estrangeiros (Fremdenpolizeigesetz), que trata da entrada de estrangeiros e dos pedidos de vistos, tambm de 2006, que explicita alguns entendimentos sobre os imigrantes e expe claramente como eles so vistos pela legislao. A legislao de 1998 definia que a lei tratar da entrada, estadia e permanncia de estrangeiros e definia estrangeiro como aquele que no possui cidadania austraca. J a Fremdenpolizeigesetz, que rege o exerccio do policiamento sobre estrangeiros, a emisso de documentos para estrangeiros e a concesso de vistos, introduzindo a palavra Polizei (polcia ou policiamento) na legislao e, em seu artigo segundo, inciso 2, define que o policiamento sobre estrangeiros a vigilncia sobre a entrada de estrangeiros em territrio nacional, assim como a preveno da entrada ilegal; a vigilncia sobre a permanncia de estrangeiros em territrio nacional, assim como a preveno da permanncia ilegal; o monitoramento da sada de estrangeiros do territrio federal e a imposio das decises de sada; e a preveno e cessao das infraes penais de acordo com esta lei, definindo no inciso 4 do mesmo artigo, que estrangeiro aquele que no detm cidadania austraca. A Niederlassungs- und Aufenthaltgesetz, que trata da outorga, negao e revogao de permisses de residncia, tambm tem um foco grande no controle sobre os imigrantes, mais do que sobre a sua integrao sociedade. As duas leis de 2006, construdas por um governo de coalizo do partido popular austraco com partidos populistas de direita, bastante clara em seu entendimento do imigrante como uma possvel ameaa a segurana nacional ao dar proeminncia s formas de controle estatal sobre os imigrantes. A lei estabelece que a Polcia de Imigrao ser responsvel pelo controle dos imigrantes, mas facultado ao municpio o direito de requerer que a polcia municipal tambm realize esse controle. Na ustria, o direito cidadania orientado pelo princpio do jus sanguinis, conferindo nacionalidade aos filhos de nacionais e no permitindo a nacionalidade baseada no local de nascimento (jus soli). Essa caracterstica era comum aos trs pases at 1998, quando a Alemanha passou a aceitar o jus soli sob algumas condies. Ao contrrio da ustria, porm, o parlamento suo tentou, em 2004, introduzir modalidades de jus soli para a terceira gerao

de filhos de imigrantes com residncia permanente, mas a mudana no foi aprovada em referendo popular. Na ustria, os direitos sociais so garantidos de acordo do tempo de estadia concedido ao migrante: trabalhadores com permisso de trabalho de at seis meses no tm direito a seguro-desemprego, por exemplo. O acesso sade pblica condicionado ao status regular do imigrante, sendo que o imigrante irregular tem que recorrer ao atendimento privado, principalmente. A lei de 2006, por outro lado, garante aos trabalhadores migrantes regulares o direito de serem representantes em sindicatos e rgos representativos dos trabalhadores. Alm desse direito poltico, somente os migrantes nacionais da Unio Europeia podem votar e serem eleitos em eleies municipais, alm de poderem tambm votar e se eleger para o Parlamento Europeu. Os procedimentos para naturalizao na ustria tambm so bastante restritos. Para se naturalizar aps se casar com um cidado austraco, o migrante j tem que ter uma permisso de residncia anterior ao pedido de naturalizao e casamentos arranjados so duramente penalizados. Para se naturalizar, o candidato tem que mostrar conhecimento da lngua alem apropriados para sua atividade (um mdico tem que ter maiores conhecimentos que um cozinheiro, por exemplo) e renunciar nacionalidade anterior. A constituio austraca no garante ainda o direito a asilo (assim como o direito a educao, direitos sociais e culturais e direitos da criana, at para seus cidados) e s garante o direito a nodiscriminao para cidados austracos.vi

Aufenthaltgesetz da Alemanha A lei de imigrao alem entrou em vigor em 2005, aps um longo debate iniciado pelo governo federal alemo no esteio de mudanas introduzidas pela lei de estrangeiros que foi aprovada em 1999. As principais mudanas da lei de 1999 para a anterior foram a introduo do direito de cidadania atravs do jus soli para os filhos de estrangeiros que viviam legalmente no pas h determinado perodo e a diminuio do tempo de permanncia no pas de quinze para oito anos como pr-requisito para a naturalizao, porm, adicionada da necessidade de domnio da lngua alem. Com relao aos direitos dos imigrantes, os estrangeiros na Alemanha gozam de direitos educao e sade semelhantes aos oferecidos aos cidados naturais, tendo, por exemplo, acesso a educao pblica gratuita. O pargrafo 23 do Livro XII do Cdigo Social Alemo garante aos estrangeiros legais localizados em territrio nacional, o auxlio financeiro para subsistncia, em caso de doena, ajuda em caso gravidez e maternidade, como tambm, em caso de incapacidade. O acesso a justia tambm garantido nos mesmos termos que aos cidados naturais, assegurada a possibilidade de recorrer aos tribunais sobre decises acerca

da renovao e do cancelamento de vistos temporrios e permanentes, uma vez que o estrangeiro esteja vivendo na Alemanha. As garantias de direitos individuais refletem em parte o sucesso dos regimes de direitos humanos em classific-los como inalienveis, independente da situao poltica da pessoa. Em contraposio, direitos de voto e de eleio so entendidos de maneira diferente e no so assegurados para estrangeiros que no so cidados de pases membros da Unio Europeia. A estes cidados garantido o voto para as eleies municipais (em alguns outros pases, tambm elegibilidade) e o voto e o direito de elegibilidade para as eleies para o Parlamento Europeu. A participao em organizaes polticas na Alemanha livre, desde que no interfira na segurana nacional, na segurana de grupos nacionais ou estrangeiros, no ameace a liberdade e a democracia ou incite ao uso da violncia. Miller (1982) afirma que restries como essas acabam por fazer com que qualquer envolvimento poltico de estrangeiros seja potencialmente problemtico (p.34). Os procedimentos de entrada e naturalizao so normalmente os que mais sofrem interferncia dos interesses do estado e refletem uma preocupao grande com relao a manuteno dos procedimentos em nvel nacional. Segundo a lei de imigrao alem, estrangeiros podem ter sua entrada negada se existem motivos para expulso e se h suspeitas que o estrangeiro no deseje entrar no pas pelos motivos alegadosvii. Em princpio, somente exilados no podem ter sua entrada negada (portadores de visto legais podem ainda ser recusados no momento de sua entrada pelos motivos acima). Vistos e renovaes de visto tm resguardados os interesses do governo alemo para a sua aprovao e sua renovao pode ser condicionada participao em cursos de integrao, pagamentos de impostos e de taxas de seguro-sade. Estrangeiros tambm podem ser expulsos se sua presena uma ameaa sade e segurana pblica alem. Como pr-requisito para a naturalizao (e para renovao de visto de residncia), o estrangeiro tem que participar em um curso de integrao para aprender sobre a lngua, cultura, sistema legal e histria alems, assim como proposto no Policy Plan. Ele somente pode ser isento da obrigao de participar se provar ter conhecimentos suficientes sobre o tpico. O governo alemo impede a existncia de mltiplas nacionalidades, devendo o estrangeiro abdicar de outras nacionalidades para naturalizar-se. Alm disso, cada estado federal livre para estabelecer regras prprias para a naturalizao, apesar dos esforos de sintonizar as leis dos diversos estados pelo governo federal.

Auslndergesetz da Sua A lei sua de imigrao tambm entrou em vigor em 2005, regendo a entrada e sada de estrangeiras e estrangeiros, sua permanncia, assim como a unificao familiar na Sua. Regendo adicionalmente a promoo de sua integrao, mesmo que tenha que ser levado

em conta o desenvolvimento demogrfico e social da Sua para a outorga de vistos de permanncia. A lei sua mais sensvel aos direitos humanos dos imigrantes, listando a integrao econmica, social e cultural como um de seus objetivos principais e garantindo a concesso de permanncia a imigrantes frente a questes de direito pblico internacional, razes humanitrias ou para garantir a reunificao de famlias. Imigrantes tm direito garantido expresso, liberdade de associao e de reunio, assistncia social (sade, educao e econmica), alm de direito a informao sobre oportunidades de emprego e educao, de preservao de sua cultura e religio. Ao contrrio de ustria e Alemanha, a Sua permite, desde 1992, que os candidatos naturalizao mantenham suas nacionalidades originrias. Adicionalmente, existe desde os anos 1960 no pas uma comisso hoje formada por cidados suos com experincia em imigrao e por imigrantes que discute as questes de imigrao, aconselha o governo e realiza pesquisas sobre o tema. A maior complicao, no caso da Sua, a diviso de responsabilidades entre Municpio, Estado e Federao, que causa grande diversidade de legislao em cada cidade. Por exemplo, com relao ao direito de voto, os municpios e estados tm autonomia em decidir sobre a participao dos imigrantes. Nos cantes Jura (desde 1979) e Nuchatel (desde 2001), por exemplo, imigrantes tm direito a voto no municpio e no estado e, nos cantes Vaud (desde 2003) e Fribourg (desde 2006), eles tm direito a voto nos municpios.

Anlise comparativa Para efeito de comparao, analisaremos mais especificamente as determinaes das legislaes nacionais para a reunio de famlias em relao ao determinado pela Unio Europeia e o debate sobre a proteo de direitos humanos de imigrantes. Sobre a reunio de famlias imigrantes, a UE estabelece, na Diretiva 2003/86/EC, de 22/09/2003, que o cnjuge e filhos do casal que sejam menores de idade no pas-membro so elegveis para obter vistos de permanncia, caso o aplicante tenha um visto de permanncia com durao de pelo menos um ano. Asilantes que estejam sob proteo temporria ou que no tenham status confirmado no tm direito ao pedido de reunificao familiar. Opcionalmente, segundo a mesma Diretiva, os pases-membros podem estender o direito aos ascendentes diretos, filhos maiores solteiros e parceiros no-casados. Na ustria, o direito vlido para parceiros maiores de 21 (casados ou com comprovao), filhos menores de 18 e tambm a parentes diretos do imigrante ou parceiro, que dependam financeiramente destes. Na Alemanha, o direito garantido aos parceiros e aos filhos menores de 16 anos, mas os filhos maiores de 16 anos (idade da maioridade legal no pas) do imigrante s qualificam para a reunificao familiar se forem solteiros e tiverem domnio da lngua alem. Na Sua, o

direito serve para os filhos menores de 21 ou de qualquer idade que sejam dependentes dos pais e estendido aos pais do imigrante que sejam dependentes deste. Normalmente, garante-se o direito mnimo estabelecido pela EU para reunificao familiar, mas alguns pases introduziram regras adicionais que aumentam o poder de controle sobre a entrada de familiares de imigrantes. Na Alemanha e na Sua, o imigrante perde o direito reunificao se ele dependente do sistema de seguridade social (por motivo de sade, ou desemprego, por exemplo) ou se esse familiar puder se tornar dependente do sistema de seguridade (somente na Alemanha). Alm disso, a aprovao da vinda de familiares condicionada pela existncia de espao suficiente na moradia do imigrante (nos trs pases), condio financeira adequada e possibilidade de pagamento de seguro-sade (somente na ustria e Alemanha), comprovao de conhecimentos de Alemo (na ustria, para alguns tipos de visto do parceiro, por exemplo, quando este trabalhador autnomo). Esta restrio com relao lngua bastante controversa e considerada pela Anistia Internacional uma violao ao direito de reunificao familiar, garantido dentro da EU (cf. relatrio nacional de 2010). Com relao proteo dos direitos do imigrante com status de residente de longo termo, a Unio Europeia garante, atravs da diretiva 2003/109/EC, de 25/11/2003, tratamento igual ao nacional do pas-membro no que compete: acesso ao trabalho, educao, a benefcios de seguridade, a assistncia social, a benefcios sociais e econmicos e liberdade de associao. Os residentes de longo termo tambm tm direito a proteo aumentada contra expulso, proibida a expulso por motivos econmicos. Como j mencionado anteriormente, as leis alem e sua garantem proteo igual para os imigrantes oferecida a seus nacionais em diversos pontos e garantem o direito de recurso judicial no caso de revogao de sua situao de residente de longo termo. A lei austraca mais restritiva em alguns sentidos e mais ampla em outros. O acesso a sade garantido somente aos cidados e imigrantes em situao regular, e os trabalhadores com visto de curta durao no tm direito ao seguro-desemprego e os estrangeiros no tm proteo para o crime de discriminao. Por outro lado, a ustria garante direito de associao e participao em associaes funcionais para os imigrantes. Na Sua, como discutido anteriormente, alguns estados e municpios oferecem direitos amplos de participao poltica aos imigrantes. A proteo dos direitos humanos, inclusive de imigrantes, ponto pacfico entre a maioria dos pases, porm importante frisar que o Parlamento Europeu (em 2009) e o Comit Econmico e Social (em 2004) emitiram comunicados em que requeriam aos pasesmembros que assinassem a Conveno das Naes Unidas sobre a Proteo dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e os Membros de sua Famlia. A Conveno no chega a estabelecer novos direitos para os imigrantes, mas visa garantir a aplicao completa dos

direitos humanos para essa populao e igualdade de tratamento para nacionais e nonacionais, alm de garantir que direitos humanos fundamentais sejam observados para imigrantes irregularesviii. Ambos esses rgos, com menos relao com os governos nacionais, demonstram menos reservas em restringir o poder dos estados nacionais em relao ao tema da imigrao. Observando as discusses sobre a poltica de imigrao na Unio Europeia, De Bruycker (2005) reconhece outros pontos que dificultam a harmonizao das legislaes sobre imigrao nos pases-membros da UE, entre eles: (a) a insero de ressalvas; (b) o reenvio ao direito interno de partes das diretrizes, deixando a definio de alguns critrios a cargo dos governos nacionais; (c) a definio de padres mnimos, mas que do abertura para que pases ofeream opes de acordo com seus prprios critrios; e (d) o grande nmero de disposies opcionais oferecidos pelas diretivas (p.55-58). Analisando as leis nacionais, sob a tica da reunificao familiar e da garantia de direitos aos imigrantes, percebe-se que o governo alemo e austraco aproveitaram o espao oferecido para o controle nacional e optaram por oferecer o mnimo requerido pela EU, ou impor restries extras. Alm disso, criaram mecanismos que podem ser utilizados para aumentar os requerimentos mnimos, como a situao scio-econmica do imigrante que entra com o processo de reunificao familiar, ou o conhecimento da lngua. Solues multilaterais e que privilegiem a governana regional encontram-se em situao menos proeminente do que as que reforam o poder do estado sobre as polticas pblicas de imigrao tanto no Policy Plan da Unio Europeia, quanto nas legislaes nacionais dos pases membros analisados. Especialmente nas reas consideradas sensveis, como o caso da proteo do mercado de trabalho nacional e dos procedimentos para asilados e refugiados, no caso do plano, e da entrada e naturalizao de estrangeiros, no caso das leis de migrao nacionais, o deslocamento de responsabilidades para a UE pequeno e falta harmonizao entre a legislao europeia e a legislao nacional. Como contra exemplo, a Sua se mostrou mais aberta aos regimes de direitos humanos e apresenta uma legislao mais amigvel com relao aos imigrantes e sua integrao, inclusive garantindo a manuteno de sua cultura originria e permitindo mltiplas cidadanias.

Concluso Neste trabalho, partimos do pressuposto que os movimentos de migrao internacional criam situaes que desafiam a capacidade dos estados de controle eficaz e requerem abordagens mais amplas para a sua soluo. A interdependncia das situaes econmicas nos pases emissores e receptores cria externalidades negativas para ambos e, no caso da Unio Europeia, ainda pode afetar a economia de estados-membros que no recebem grandes

contingentes de pessoas, por conta da avanada integrao econmica dentro da regio. Por outro lado, os pases tm dificuldades em controlar a movimentao de pessoas em suas fronteiras e de encontrar solues que realmente solucionem o problema sem uma aproximao multilateral ao tema. Tais condies trazem incentivos para a delegao de poderes sobre a migrao para organismos internacionais, que tem maiores capacidades de enfrent-las. No caso aqui estudado, essa delegao no ocorre totalmente porque a imigrao est elencada como uma questo de segurana nacional e os pases relutam em alocar a tomada de deciso fora do mbito dos governos locais porque temem perder ainda mais o controle sobre a entrada e permanncia de estrangeiros em seu territrio. Uma anlise das propostas de polticas pblicas regionais propostas pela Unio Europeia e de leis de imigrao nacionais na Alemanha e ustria demonstraram a presena de alguns elementos de governana regional, mas a manuteno de pontos considerados cruciais entre as responsabilidades nacionais. A Sua, pas que no membro da EU, subscreveu sua legislao de imigrao a elementos internacionais em quantidade igual ou superior que os outros dois pases, sugerindo que a integrao regional no levou a grandes avanos nessa rea. Assim, apesar das polticas pblicas na UE e dos trs pases refletirem parcialmente o aumento de importncia de atores no-estatais nas Relaes Internacionais, o governo nacional ainda consegue manter sua soberania sobre os assuntos que considera mais importantes. Mesmo assim, interessante ponderar que h vetores que indicam para uma crescente harmonizao da legislao europeia de imigrao. De Bruycker (2005, p.63-67) afirma que a legislao comunitria na UE se beneficia de efeitos de relance ou desbloqueio da discusso a nvel nacional, com as diretrizes da UE criando novas oportunidades de avanar a discusso a partir dos critrios mnimos. O autor tambm lembra o poder de limitao da diversidade entre as legislaes nacionais que o organismo regional possibilita, criando bases para a convergncia entre os pases-membros, alm do aumento da jurisdio em matria de imigrao e asilo. No se pode esquecer, finalmente, que a Unio Europeia conseguiu estabelecer regras de livre circulao e a iseno de visto de trabalho para os nacionais dos pases membros e isso um avano significativo para o rgo regional, apesar de existir grande divergncias com relao aos nacionais de pases no-membros.
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Segundo Rosenau (2000), ambos governana e governo referem-se a sistemas de regras, mas governos requerem uma autoridade formal (determinada por uma constituio, por exemplo) e poderes de controle determinados, enquanto a governana no necessariamente deriva de responsabilidades formais e no requer obrigatoriamente poderes para garantir o cumprimento das determinaes. ii O Tratado de Maastricht (1992) estabelece que a cidadania europeia adicional cidadania nacional e oferecida a todos os nacionais de pases-membros da Unio Europeia. Uma vez que a cidadania europeia definida pela cidadania do pas-membro, os estados nacionais conservam o poder sobre a cidadania da Unio. iii Os acordos de Schengen (assinados em 1985, revistos em 1990 e 2005 e incorporados lei da Unio Europeia em 1997) prevem, desde 1990, a reduo gradual de controle de fronteira entre os pases signatrios. Desde 1997, quando esses acordos foram incorporados UE atravs do Tratado de Amsterdam, passou-se a obrigar futuros membros a cumprirem com as exigncias dos acordos Schengen com relao s polticas de fronteiras externas. A Sua um estado associado aos Acordos desde 2008, mas a deciso de aceder ao acordo gerou grande controvrsia internamente por conta do acesso programado de Romnia e Bulgria ao Schengen. iv Diretivas da Unio Europeia 2002/90, 2003/9, 2003/86, 2003/109, 2003/110, 2004/38, 2004/81, 2004/114, 2005/71, 2005/85. Convenes de Dublin I, de 1990, e II, de 2003 (Regulamento 2003/343/CE). v A Comisso formada por 27 comissrios (um por pas-membro) e o rgo com poderes executivo da Unio Europeia, se incumbindo de definir estratgias de ao, de propor legislao, de controlar a implementao de tratados e leis e de representar a UE. A Comisso o rgo representativo da Unio Europeia, diferindo do Conselho, que representa os governos nacionais e o Parlamento, que representa os cidados europeus. vi A Anistia Internacional apresentou um relatrio sobre as condies dos direitos humanos no pas em Julho de 2010. O relatrio pode ser acessado em: http://www.amnesty.org/en/library/asset/EUR13/002/2010/en/e23c7e1e-a9e3-4a99-a89fcc61f177d208/eur130022010en.pdf vii O artigo XIII da Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1948, garante a liberdade de locomoo e residncia dentro das fronteiras de um pas, assim como a liberdade de deix-lo e regressar a ele; e o artigo XIV garante o direito a asilo em outros pases, em caso de perseguio em seu prprio pas (salvo em casos de crimes comuns). Apesar disso, no h artigos que obriguem um pas a aceitar a entrada e permanncia de estrangeiros, mesmo exilados. A Conveno das Naes Unidas sobre a Proteo dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e os Membros de sua Famlia (assinado em 1990, entrou em fora legal em 2003) garante proteo contra expulses arbitrrias e sem o devido processo legal (Artigo 22). A Conveno, porm, foi assinada e ratificada por apenas 36 pases e no foi assinada pelos maiores pases recebedores de imigrantes (em Junho de 2010). Para uma discusso mais aprofundada sobre direitos humanos, migrao e soberania nacional ver, por exemplo, Reis (2004). viii Um debate proeminente hoje com relao a diretiva 2008/115/EC, de 16/12/2008, chamada Diretiva de Retorno, e que versa sobre a situao dos imigrantes irregulares. Essa diretiva visa encarar mais duramente os imigrantes em situao ilegal e foi criticada pela restrio de direitos fundamentais aos imigrantes irregulares.