r

1
I
1
C~pyright @ 2016 by Vânia Aieta; Arícia Fernandes; Cláudia Franco j
Categoria: Direito Constitucional
I
PRODUÇÃO EDITORIAL
Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Diagramação: José Roberto dos Santos Lima

A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA.

\ ,
não se responsabiliza pelas 9piniões
emitidas nesta obra por seu Autor.

É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer

meio ou processo, inclusive quanto às características
gráficas e/ou editoriais. A violação de direitos autorais
constitui crime (Código Penal, art. 184 e ss.
e Lei nQ 6.895,
de 17/12/1980), sujeitando-se a busca e apreensão e
indenizações diversas (Lei n2 9.610/98).

Todos os direitos desta edição reservados à

I
Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Impresso no Brasil
Printed in Brazil

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE

Cadernos de Direito da Cidade: Estudos em homenagem à professora Maria

Garcia. / Vânia Aieta, Maria Garcia, Flávia Leite (Coordenadores) ... [ et al.]. - 1.
ed. - Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016.
320 p. ; 21 em. (Cadernos de Direito da Cidade.)

Bibliografia.

ISBN: 978-85-8440-592-3
Para a tão amada e inesquecível Professora MARIA
1. Direito Constitucional - Direito Administrativo. 2. Politicas Públicas -
Infraestrutura I. Aieta, \iânia. 11.Garcia, Maria. lI!. Leite, Flávia. VI. Titulo. GARCIA, que sabe como ninguém que a Cidade é uma
V. Séries - III - tarefa permanente, com todo o carinho.

CDD - 341.2
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n. 1842-R]. Relator: Min.
As "Regiões Metropolitanas No Banco
Luiz Fux. Relator para o acórdão: Min. Gilmar Mendes, Brasília, DF,
06/13/2013. Disponível em:<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador. Dos Réus"; "mínimo denominador comum"
jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em 21 de janeiro de 2014.
ou falta de convergência sobre o modelo
CASTRO, José Nilo. Direito municipal positivo. 6. ed. Belo Horizonte: Del Rey,2006.
institucional constitucionalmente adequado?
CORREIA, Arícia Fernandes. Intangibilidade do Poder local: um ensaio jusfilo-
sófico sobre a descentralização do poder como condição necessária ao exercício da
democracia. In. Revista de direito da Procuradoria-Geral da Câmara Municipal do
Rio de]aneiro. Vol. 12, n. 17,jan/dez. Rio de Janeiro: A Câmara, 2008. Igor Sporch da Costa 170

GRAU. Eros Roberto. Regiões metropolitanas: uma necessária revisão de concepções.

In. Revista dos Tribunais. n. 521, mar. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979. Introdução
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 12. ed. São Paulo: Malhei- ° título deste ensaio poderá causar estranheza, entretanto, a figura de
ros, 2001. linguagem se justifica. °
exame do julgamento da ADI 1.842/RJ- movida pelo
Partido Democrático Trabalhista, em desfavor do Governador do Estado do Rio
SERRANO. Pedro Estevam A. Pinto. Região metropolitana e seu regime constitu-
cional. São Paulo: Verbatim, 2009. de Janeiro e da Assembléia Legislativa daquele Ente federado - apresenta uma
verdadeira análise da inadequação do modelo de Região Metropolitana institu-
SILVA,José Afonso da. Curso de direitoconstitucional positivo. 20. ed. São Paulo: ído pelas Leis Complementares n. 14, de 08 de junho de 1973,e n. 20, de 01Q de
Malheiros, 2002. junho de 1974, face à ordem constitucional inaugurada em 1988.
Certamente o leitor mais atento sentiria certo desconforto com a afirma-
SOUTO, Marcos Juruena Villela. A solução do Rio de]aneiro para a polêmica do
ção supra. Afinal, a apresentação das partes envolvidas denotaria que as nor-
saneamento básico na região metropolitana. In. Revista de direito da Procuradoria-
mas impugnadas seriam estaduais, embora, acima, tenha-se mencionado que
-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro. Vol. 12, n. 17, jan/dez. Rio de
os argumentos expostos na decisão indicariam a inadequação do modelo das
Janeiro: A Câmara, 2008.
leis complementares federais inspiradas no artigo 164, da Constituição de 1969,
TEIXEIRA, Ana Carolina Wanderley. Região metropolitana: instituição e gestão fruto do regime militar que, em 1964, foi instaurado no Brasil.l7l desconforto °
contemporânea. Dimensão participativa. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
170 Doutorando em Direito da Cidade pela Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UER]). Mestre em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG). Especialisra em Administração Pública _ Ênfase em Gestão Pública
Municipal pela Faculdade de Ciências Contábeis e Administrativas Machado Sobrinho de Juiz de
Fora (FMS). Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Viçosa (UFV). Atualmente, ê Professor
Assistente da disciplina Direito Administrativo, vinculado ao Departamento de Direito do Estado!
Setor de Ciências Jurídicas, da Universidade Estadual de Ponta Grossa-UEPG, no estado do Paraná.

171 Prescrevia O artigo 164, da Constituição de 1969: "Art. 164 - A União, mediante lei complementar,
poderá para a realização de serviços comuns, estabelecer regiões metropolitanasl constituídas por
municípios quel independentemente de sua vinculação administratival façam parte da mesma
comunidade s6cio-econômica. ll

108 109
r,

do leitor é, em parte, justificado. A ação versou sobre a argüição da constitu- Assim, o presente ensaio se dirige a esquadrinhar não somente a norma
cionalidade da Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997, da Lei n. impugnada, mas o conteúdo dos votos exarados pelos Ministros do Supremo
2.869, de 18 de dezembro de 1997, e do Decreto n. 24.631, de 03 de setembro Tribunal Federal no tocante ao modelo institucional definido pelo aludido di-
de 1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, contudo, tais diplomas normati- ploma normativo. Objetiva-se, assim,.a partir dos argumentos apresentados, es-
vos, embora exarados na vigência da atual Constituição, são, claramente, uma quadrinhar, não somente a incompatibilidade do referido delineamento institu-
densificação em plano estadual das Leis Complementares federais do período cional à Constituição de 1988, mas as bases sobre as quais se possam construir
ditatorial, o que pode ser comprovado por um breve exame dos aludidos diplo- um arquétipo a ela adequado. Logo, percebe-se que o racioCÍnio empregado na
mas normativos.172
investigação foi o indutivo-interpretativo, fundado no estudo de caso da aludida
decisão - em que se tomaram como dados primários tanto os textos normati-
172 vos concernentes à matéria, quanto os argumentos ofertados pelos Ministros
Prescreve a Lei Complementar n. 14, de 08 de junho de 1973, com a redação que lhe foi dada pelas
Leis Complementares n. 27, de 03 de novembro de 1975, e n. 52 de 16 de abril de 1986; bem COmo os
artigo 19 a 21, da Lei Complementar n. 20, de OlO de junho de 1974: "Art. I" _ Ficam estabelecidas,
na forma do art. 164 da Constituição, as regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Desenvolvimento integrado da região metropolitana e a programação dos serviços comuns; II -
Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. ~Iº - A região metropolitana de São coordenar a execução de programas e projetos de interesse da região metropolitana, objetivando-lhes,
Paulo constitui.se dos Municípios de: São Paulo, Afujá, Barueri, Biritiba-Mirirn, Caieiras, Cajamar, sempre que possível, a unificação quanto aos serviço~ comunSi Parágrafo único - A unificação da
Carapicuíba, Cotia, Diadema, Embu, Embu-Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco execução dos serviços comuns efetuar-se-á quer pela concessão do serviço a entidade estadual, que
da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, pela constituição de empresa de âmbito metropolitano, quer mediante outros processos que, através
Mairiporã, Mauá, Mogi das Cruzes, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Poá, Ribeirão Pires, Rio Grande de convênio, venham a ser estabelecidos. Art. 4º - Compete ao Conselho Consultivo: 1- opinar, por
da Serra, Salesópolis, Santa Isabel, Santana de Parnaíba, Santo André, São Bernardo do Campo, solicitação do Conselho Deliberativo, sobre questões de interesse da região metropolitana; 11- sugerir
São Caetano do Sul, Suzano e Taboão da Serra. ~2º - A região metropolitana de Belo Horizonte ao Conselho Deliberativo a elaboração de planos regionais e a adoção de providências relativas à
constitui-se dos Municípios de: Belo Horizonte, Betim, Caeté, Contagem, Ibirité, Lagoa Santa, Nova execução dos serviços comuns. Art. 52 - Reputam-se de interesse metropolitano os seguintes serviços
Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano. comuns aos Municípios que integram a região: I - planejamento integrado do desenvolvimento
~3º - A região metropolitana de Porto Alegre constitui-se dos Municípios de: Porto Alegre, Alvorada, econômico e social; II - saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de esgotos
Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Estância Velha, Esteio, Gravataí, Guaíba, Novo Hamburgo, São e serviço de limpeza pública; ll1 - uso do solo metropolitano; IV - transportes e sistema viário, V -
Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamão. S4º - A região metropolitana de Recife constitui- produção e distribuição de gás combustível canalizadoi VI - aproveitamento dos recursos hídricos e
se dos Municípios de: Recife, Cabo, Igarassu, Itamaracá, Jaboatão, Moreno, Olinda, Paulista e São controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal; VIl - outros serviços incluídos
Lourenço da Mata. ~5º - A região metropolitana de Salvadot constitui-se dos Municípios de Salvador, na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal. Art. 6" - Os Municípios da região
Camaçari, Candeias, Itaparica, Lauro de Freitas, São Francisco do Conde, Simões Filho e Vera metropolitana, que participarem da execução do planejamento integrado e dos serviços comuns, terão
Cruz. ~6" - A região metropolitana de Curitiba constitui-se dos Municípios de: Curitiba, Almirante preferência na obtenção de recursos federais e estaduais, inclusive sob a forma de financiamentos,
Tamandaré, Araucária, Bocaiúva do Sul, Campo Largo, Colombo, Contenda, Piraquara, São José bem como de garantias para empréstimos. Parágrafo único - É facultado ao Poder Executivo federal,
dos Pinhais, Rio Branco do Sul, Campina Grande do Sul, Quatro Barras, Mandirituba e Balsa Nova. incluir, entre as diretrizes e prioridades a que alude o att. 25, Slº, aunea a da Constituição, a
~7º - A região metropolitana de Belém constitui-se dos Municípios de: Belém e Ananindeua. ~8º _ A participação dos Municípios na execução do planejamento integrado e dos serviços comuns da região
região metropolitana de Fortaleza constitui-se dos municípios de: Fortaleza, Caucaia, Maranguape, metropolitana. Art. 7" - Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação." "Art. 19
Maracanaú, Pacatuba e Aquiraz. S9º - O valor do salário mínimo nos Municípios integrantes de - Fica estabelecida, na forma do art. 164 da Constituição, a Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
uma região metropolitana será igual ao vigente na Capital do respectivo Estado. Art. 2º _ Haverá Parágrafo único - A Região Metropolitana do Rio de janeiro constitui-se dos seguintes Municípios:
em cada Região Metropolitana um Conselho Deliberativo, presidido pelo Governador do Estado, Rio de Janeiro, Niterói! Duque de Caxias, ltaboraí, ltaguaí, Magé, Maricá, Nilópolis, Nova Iguaçu,
e um Conselho Consultivo, criados por lei estadual. slº - O Conselho Deliberativo contará em sua Patacambi, Petrópolis, São Gonçalo, São João do Metiti e Mangaratiba. Art. 20 - Aplica-se à Região
composição, além do Presidente, com 5 (cinco) membros de reconhecida capacidade técnica ou Metropolitana do Rio de Janeiro o disposto nos arts. 2",3", 4º, 5º e 6° da da Lei Complementarn. 14, de
administrativa, um doõ quais será o Secretário-Geral do Conselho, todos nomeados pelo Governador 8 junho de 1973. Art. 21 - É criado o fundo contábil para o desenvolvimento da Região Metropolitana
do Estado, sendo um deles dentre os nomes que figurem em lista tríplice organizada pelo Ptefeito do Rio de Janeiro, destinado a financiat os programas e projetos prioritários para a Região. Patágrafo
da Capital e outro mediante indicação dos demais Municípios integrante da Região Metropolitana. único - O Fundo será constituído de: 1 - recursos de natureza orçamentária e extra-orçamentária,
~2° - O Conselho Consultivo compor-se-á de um tepresentante de cada Município integrante da que lhe forem destinados pelo Governo federal, mediante apresentação de planejamento adequado;
região metropolitana sob a direção do Presidente do Conselho Delibetativo. s3º -Incumbe ao Estado II - produto de operações de crédito internas e externas, observada a legislação federal pertinente;
prover, a expensas próprias, as despesas de manutenção do Conselho Deliberativo e do Conselho III - parcela dos recursos a que se refere o art. 24, para destinação aos serviços comuns da Região
Consultivo. Art. 3° - Compete ao Conselho Delibetativo: 1 - promover a elaboração do Plano de Metropolitana; IV - recursos de outras fontes, internas e externas."

110 111
 -l

e, como dados secundários, os apontamentos doutrinários acerca de algumas
opções institucionais apresentadas pelos magistrados, objetivando elucidá-las e
verificar a sua viabilidade face ao ordenamento jurídico nacional.
Para tanto, o presente ensaio foi dividido em cinco seções, sendo a pri-
meira a presente Introdução, que além dos elementos teóricos que subsidiaram
a investigação, apresenta os principais elementos metodológicos que a viabili-
zaram. Em seguida, analisou-se, ainda que sumariamente, a Lei Complementar
fluminense que instituiu a Região Metropolitana do Rio.de Janeiro e a Mi-
crorregião dos Lagos, apontando a construção institucional de dados arranjos
territoriais e a forma como o legislador complementar estadual buscou "com-
patibilizar" a autonomia local à necessidade de cooperação entre os envolvidos
na realidade metropolitana e microrregional, enfatizando-se, aqui, a primeira
espécie de arranjo. Nessa oportunidade, indicaram-se, também, alguns dos
argumentos dos defensores, bem como dos que rechaçavam a adequação do
texto legal à vigente Constituição.
Fundado em táis informações, as seções seguintes se voltaram à análise
dos votos exarados pelos Ministros. Inicialmente, esquadrinharam-se os argu-
mentos do Relator da ação, o então Ministro Maurício Corrêa, que, ao retomar
precedentes do Supremo, permitiu examinar a construção do que se compre-
endia pelo vocábulo "compulsoriedade" dos arranjos territoriais prescritos pelo
S3º, do artigo 25, da Constituição.173 Apresentados tais elementos e discutidas
as normas impugnadas, o Ministro indicou o modelo institucional que julgava
adequado e votou pela constitucionaldiade da norma, no que, entretanto, não
rechaçando-se, com base na doutrinal74, alguns dos modelos, por não se mostra-
rem juridicamente viáveis face às limitações dos institutos ou instrumentos de
direito administrativo apontados aos escopos ao qual se destinariam.
Enfim, tem-se as considerações finais em que se apresentam os votos do
Ministro Ricardo Lewandowski e Teori Zavascki.J75 Ambos os Ministros sinte-
tizaram em seus votos os argumentos apresentados pelos demais magistrados
no tocante ao modelo institucional impugnado - o que, por si só, justificaria
a inserção de seus apontamentos nas considerações finais - entretanto, dis-
crepam sobre a pergunta apontada no título deste ensaio. Na verdade ela foi
construída com fulcro nas conclusões de ambos: a decisão exarada pela Corte
Constitucional teria definido um arquétipo constitucionalmente adequado de
arranjo territorial compulsório, ou, tão somente, considerou inadequado o mo-
delo instituído pela Lei Complementar fluminense e, por decorrência, das Leis
Complementares do período ditatorial?
Por estas linhas introdutórias depreende-se que o escopo do ensaio não é
fornecer um modelo institucional adequado constitucionalmente para as Regi-
ões Metropolitanas, mas, a partir dos elementos constantes da decisão, demons-
trar quais possuiriam maior viabilidade em razão de seu delineamento jurídico,
deixando a cargo de outros analisras, a rentativ<l de se construção de mais um
arquétipo. Feita tais ponderações, parte-se ao estudo.
174 Verincar.se.á. ao longo do ensaio que, em parte das vezes, os argumentos doucrinários não foram
l

apresentados no corpo do texto, mas figuram em notas de pé de página. A opção por tal forma de
foi acompanhado pelos demais Ministros. apresentação decorre de se buscar manter a linearidade dos VOtOSexaminados, de forma a possibilitar
O voto dos Ministros Joaquim Barbosa, Nelson Jobim e Gilmar Mendes sua compreensão.

são tratados conjuntamente na seção 4. O primeiro iniciou a divergência segui- 175 As considerações da Ministra Rosa Weber afiguram-se dispersas no decorrer do texto, porquanto
ilustram e corroboram posicionamentos dos demais ministros, sem, contudo. indicar um modelo
da por todos os demais julgadores no tocante à declaração da inconstitucionali-
institucional diverso dos apresentados. razão pela qual não consta do texto principal destas notas
dade da norma, variando, porém, o desenho institucional considerado adequa- incrodu[órias. Isto, porém, não significa O desprestígio das opiniões exaradas pela magistrada. pois,
do às Regiões Metropolitanas e demais arranjos territoriais compulsórios. Nessa como se verá, seu posicionamenm mostra.se fundamental ao apontar um elemento de divergéncia cnrre
o Ministro Ricardo Lewandowski c os demais magistrados, qual seja, a necessidade de a participação
feita, os arquétipos pensados por cada um dos Ministros foram apresentados, popular ser considerada como elemento imprescindível no desenho institucional metropolitano.
No que conceme aos demais Ministros, ou os mesmos se mostrnvam impedidos de vomr, Ou seus
votos não se mostravam disponíveis no sítio eletrõnico do Supremo Tribunal Federal, ou, ainda,
restringiram-se a cuidar da questão da modulação de efeitos da decisão, como era o caso do Ministro
173 Prescreve o ~3°, do artigo 25, da Constituição da República: ''Arr. 25 - Os Estados otganizam-se e Luiz Fux. Neste caso, os aludidos argumentos não foram levados em consideração, porquanto
regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. [00.] extrapolavam o objeto da investigação, ocorrendo O mesmo com as questões relativas aos problemas
~3Q - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações especificas relacionados ao saneamento básico - um dos cernes da ação examinada - os quais somente
urhanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios IimítroÍes, para integrar a foram cOl1s'iderados quando diretameme vinculados aos argumentos sobre o modelo institucional de
organização, o planejamento e n execução de funções públicas de interesse comum." gestão metropolitana.

112 113
"
~; <

1. A Lei Complementar n. 87, 16 de dezembro de como aquelas que atendem mais de um Município ou que, restritas ao território
de um deles, "sejam, de algum modo, dependentes, concorrentes, confluentes
1998, do Estado do Rio de Janeiro: inspirações ou integrados de funções públicas", além dos serviços supramunicipais - e, em
autoritárias na vigência do Estado Democrático de rol exemplificativo, são enumeradas as atividades inseridas nessa denominação.

Direito quais sejam: o "planejamento integrado do desenvolvimento econômico e so-

cial"; o "saneamento básico"; o "transporte coletivo rodoviário, aquaviário, fer-
A Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1998, cuida da Região roviário e metroviário de âmbito metropolitano ou comum"; a "distribuição de
Metropolitana do Rio de Janeiro - prescrevendo sua composição, organização gás canalizado"; o "aproveitamento, proteção e utilização racional dos recursos
e gestão - e da Microrregião dos Lagos, definindo, ainda, as funções públicas e hídricos"; a "cartografia e informações básicas para o planejamento metropoli-
serviços considerados de interesse comum. Em consonância a tal regramento, a tano"; e as ações referentes à "habitação" e à "disciplina do uso do solo".177
Lei Ordinária fluminense trata do regime de prestação de serviços públicos de A partir do artigo 4º, delineou-se a forma de gestão da Região Metropo-
saneamento básico e transporte ferroviário e metroviário. Enquanto o Decreto litana, atribuindo-se ao Estado, como "órgão executivo"178, a sua gestão con-
acima mencionado prescreveria as condições para a alienação das ações da CE-
DAE - Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Estado do Rio de Janeiro Parágrafo único - Aplica.se a este artigo. no que couber, o disposto nos parágrafos primeiro e segundo
- bem como sobre a concessão dos serviços de saneamento básico na sobredita do artigo 1º desta lei."
Região Metropolitana. 177 Prescreve o artigo 39, da Lei Complementat n. 87, de 16 de dezembro de 1997, do Estado do Rio de.
Janeiro: "Art. 32 - Consideram-se de interesse metropolitano ou comum as funções públicas e os
Conquanto a ação tenha versado sobre os três diplomas e os mesmos cons-
serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles,
tituam um sistema de gestão e prestação de atividades de interesse comum, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funçóes públicas, bem
tem-se que a Lei Complementar estadual é a que mais diretamente se relaciona como os serviços supramunicipais, notadanlente: I - planejamento integrado do desenvolvimento
econômico e social da Região Metropolitana do Rio de Janeiro ou comum às microrregiões e
ao objeto deste estudo, razão pela qual, aqui, restringir-se-á a investigação ao
aglomeraçóes urbanas, compreendendo a definição de sua política de desenvolvimento e fixação das
seu texto, valendo-se de análises pontuais sobre as demais normas somente no respectivas diretrizes estratégicas e de programas, atividades, obras e projetos, incluindo a localização
que relacionado à linha argumentativa desenvolvida. e expansão de empreendimentos industriais; II - saneamento básico, incluindo o abastecimento e
produção de água desde sua captação bruta dos mananciais existentes no Estado, inclusive subsolo,
Assim, tem-se que a aludida Lei Complementar, nos seus artigos 1º e 2º, sua adução, tratamento e reservação, a distribuição de água de forma adequada ao consumidor final,
instituiu a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos.176 o esgotamento sanitário e a coleta de resíduos sólidos e líquidos por meio de canais, tubos ou outros
tipos de condutos e o transporte das 'águas servidas e denominadas esgotamento, envolvendo seu
No artigo }º prescreveram-se as atividades de interesse comum - caracterizadas
tratamento e decantação em lagoas para posterior devolução ao meÍo ambiente em cursos d'água,
lagos, baías e mar, bem como as soluções alternativas para os sistemas de esgotamento sanitário;
UI - transporte coletivo rodoviário, aquaviário, ferroviário e metroviário, de âmbito metropolitano
176 Prescrevia a redação original dos artigos 1° e 2°, da Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro
ou comum, através de uma ou mais linhas ou percursos, incluindo a programação de rede viária, do
de 1997, do Estado do Rio de Janeiro: "Art. 1Q - Fica instituída a Região Metropolitana do Rio de
tráfego e dos terminais de passageiros e cargaj IV - distribuição de gás canalizadoi V - aproveitamento,
Janeiro, composta pelos Municípios do Rio de Janeiro, Belfotd Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim,
proteção e utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário,
!taboraí, Itaguaí, Japeri, Magé, Mangaratiba, Maricá, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi,
e o controle da poluição e preservação ambiental, com vistas ao desenvolvimento sustentável; VI -
Queimados, São Gonçalo, Sãó João do Meriti, Seropédica e Tanguá, com vistas à organização, ao
cartografia e informaçóes básicas para o planejamento metropolitano; e VII - habitação e disciplina
planejamento e à execução de funções públicas e serviços de interesse metropolitano ou comum. 912
- Os distritos pertencentes aos Municípios que compõem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro. do uso do solo."
que vierem a se emancipar, passarão automaticamente a fazer parte de sua composição. s2º - Salvo a 178 Prescreviam, em sua redação original, os artigos 62, T~.e 10, da Lei Complementar D. 87, de 16 de
exceção prevista no parágrafo anterior, as alterações que se fizerem necessárias na composição ou na dezembro de 1997, do Estado do Rio de Janeiro: "Art. 6° - Compete ao Estado: J - a realização
estrutura da Região Metropolitana serão estabelecidas por lei complementar. Art. 2Q - fica instituída do planejamento integrado da Região Metropolitana e o estabelecimento de normas para o seu
a Microrregião dos Lagos, integrada pelos Municípios de Araruama, Armação dos Búzios, Arraial cumprimento e controle; II - a unificação, sempre que possível, da execução dos serviços comuns
do Cabo, Cabo Frio, Iguaba Grande, são Pedro da Aldeia, Saquarema e Silva Jardim, com vistas de interesse metropolitano, na fomla do parágrafo único do artigo 5° desta lei; UI - a coordenação
à organi:.ação, ao planejamento e à execução de funções públicas e serviços de interesse comum. da execuçâo dos programas e projems de interesse metropolitano; IV - o estabelecimento, através da
r
tando, para tanto com a assistência de um Conselho Deliberativo, com atri- Lado outro, nem mesmo a composição do Conselho estaria imune à inge-
buições normativas, composto por treze membros, nomeados pelo Governador rência estadual, não só porque todos os membros seriam nomeados pelo Chefe
do Estado, depois de submetidos seus nomes à Assembléia Legislativa. Vê-se, do Poder Executivo estadual, após a submissão de seus nomes à Assembléia,
assim, a centralização em âmbito estadual das questões envolvendo a Região, mas, também, pelo processo de indicação dos treze conselheiros, pois: dois se-
pois, de um lado, o Estado foi alçado a gestor de tais assuntos, relegando-se os riam indicados pelo prefeito da Capital; quatro seriam escolhidos em urna lista
Municípios à participação no referido Conselho, cuja execução de suas decisões, sêxtupla contendo as indicações dos demais Municípios; dois seriam indicados
porém, estaria condicionada à ratificação do Governador.179 pelo Poder Legislativo estadual; o Governador indicaria mais dois representan-
tes, "preferencialmente entre os Secretários do Estado com atribuições inerentes
ao tema", cabendo-lhe, ainda, indicar um representante da sociedade civil e um
Agéncia Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEPIRJ, de
das entidades comunitárias, ambos nomeados mediante Decreto; além de um
normas gerais sobre a execução dos serviços comuns de interesse metropolitano e o seu cumprimento e
controle; V - exercer as funções relativas à elaboração e supervisão da execução dos planos, programas vereador eleito pela maioria das Câmaras dos Municípios metropolitanos. Caso
e projetos relacionados às funções públicas e serviços de interesse comum, consubstanciado nO Plano '. se desconsidere, portanto, o processo de escolha - nomeação pelo governador
Diretor Metropolitano; VI - promover, acompanhar e avaliar a execução dos planos, programas e
projetos de que trata u item amerior, observados os critérios e diretrizes proposros pelo Conselho
depois de submetidos os nomes à Assembléia - ter-se-ia que quatro conselheiros
Deliherativo; VII - a aruali:ação dos sistemas de cartografia e informaçOes básicas metropolitanas. estariam subordinados ao Poder Executivo Estadual e dois ao Legislativo, sendo
Art. 7" - Ao Estado compete, ainda, conforme o disposro no artigo 242 da Constiruição do Estado '~

do Rio de Janeiro, organi2ar c prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os

serviços públicos de imeresse metropolitano, previstos nos incisos lI, m, IV e V do artigo 3" desta .ll~:
'.,~
. ~:
'-"
lei, e, ainda, na hipótese em que, abrangendo a dois ou mais municípios integrantes ou não de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, a prestação dos serviços for realizada através
de sistemas integrados entre si, bem como a fixação das respectivas tarifas, obedecidos os preceitos
t. Região Metropolirana do Rio de Janeiro: J - Elaborar o Plano Diretor Metropolitano, a ser submetido
à Assembléia Legislativa, que conterá as diretrizes do planejamemo integrado do desenvolvimento
estabelecidos no artigo 175 da Constituição Federal e demais normas aplicáveis il p"périp. ~10 - O
econômico e sociai. ínciuiãos os aspectos reiaavos às funções púbhcas e serviços de interesse
Estado poderá transferir parcialmente, mediante convênio, aos Municípios integrantes da Região
metropolitano ou comum; 11- Elaborar programas e projetos de interesse da Região Metropolitana em
Metropolitana, a aglomerações urbanas e a microrregiões, diretamente ou mediante concessão ou
harmonia com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento estadual e nacional, objetivando,
permissão, os serviços a ele cometidos. ~2° - Ficam ratificados e validados todos os ajusres celebrados
sempre que possível, a unificação quanto aos sen~ços comuns; III - Elaborar e atualizar o Plano de
entre o Estado e os Municípios da Microrregião dos Lagos, destinados à regulação e concessão dos
Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana e programar os serviços comunSj IV - Elaborar
serviços públicos de saneamento. I...J Art. 10 - O Poder Execurivo, na qualidade de órgão executivo
seu Regimento Interno. Parágrafo único - A unificação da execução dos sen~ços comuns poderá ser
da Região Metropolitana, exercerá a sua atividade através da sua Adminisrração Direta e Indireta." efetuada pela concessão ou permissão do serviço pelo Estado, na fomla do disposro no artigo 175 da
179 Prescreviam, em sua redação original, os artigos 40 e 5e, da Lei Complementar n. 87, de 16 de Constituição Federal."
dezembro de 1997, do Estado do Rio de Janeiro: "Art. 40 - A Região Metropolitana do Rio de Janeiro Esta mesma lógica centralizadora se faz notar no tocante à Microrregião dos Lagos, em que a
será administrada pelo Estado, na qualidade de órgão executivo, que será assistido por um Conselho composição do Conselho Deliberativo e a execução de suas decisões condicionadas à ratificação do
Deliberativo constiruído por 13 (treze) membros, cujos nomes serão submetidos à Assembléia Governador do Estado, denoram o caráter centralizador da norma. Nesres rermos, tem-se a norma
Legislativa e nomeados pelo Governador, com mandato de dois anos, sendo: 1 - duis representantes constante da redação original do artigo 11, da sobredita Lei Complementar, que prescre,~a: "Art. 11
da Capital do Estado, indicados pelo Prefeito para a Região Metropolitana; 11- quatro representantes - Fica criado o Conselho Deliberativo da Microrregião dos Lagos, constituído por 11 (onze) membros,
dos Municípios que compõem a Região Metropolirana, indicados em lista sêxtupla peIos demais cujos nomes serão submetidos à Assembléia Legislativa e nomeados pelo Governador, com mandaro
Prefeiros da Região; III - dois representantes da Assembléia Legislariva, por el. indicados em lisra de dois anos, sendo: ] - crês representantes dos municípios que compõem a Microrregião dos Lagos,
quádrupla; IV - um representante da sociedade civil indicado por Decreto do Governador do Estado; indicados em lista séxtupla pelos demais Prefeitos da Região; 11- um representante da sociedade civil
V - um representante de entidades comunitárias indicado por Decreto do Governador do Estado; VI indicado por Decreto do Governador do Estado; III - um representante de entidades comunitárias
- dois representantes do Poder Executivo, indicados pelo Governador do Estado, preferencialmeme indicado por Decreto do Governador do Estado; IV - dois representantes da Assembléia Legislativa,
dentre os Secrerários de Estado com arrihuições inerentes ao tema. VII- um Vereador representante por ela indicados em lista quádrula; V - dois represemantes do Poder Executivo, indicados pelo
das Cãmaras Municipais, componentes da Região Metropolitana, eleito pela maioria das Cãmaras. Governador do Estado; VI - dois Vereadores representanres das Câmaras Municipais da Microrregião
~Io - A presidência e a vice-presidência do Conselho Deliherarivo seráo exercidas por dois dos seus dos Lagos, eleitos pela maioria das Cãmaras. ~Io - A presidência e a vice-presidf:ncia do Conselho
membros, escolhidos por processo de votação direta de rodos os seus componentes. ~2e - As decisões Deliberarivo serão exercidas por dois dos seus membros, escolhidos por processo de voração direta de
do Conselho Deliberativo serão tomadas sempre por maioria simples, condicionada sua execução todos os seus componentes. ~2° - As decisões do Conselho Deliberativo serão tomadas por maioria
à ratificação pelo Governador do Estado. Art. 5° - São atribuições do Conselho Deliberativo da simples, condicionada sua execução à ratificação pelo Governador do Estado."

116 117
,
t
...

~.
~::-~.1~:
~'~'
..
.' ,
...

sete indicados pelos MunicípiÇ)s,dos quais, quatro selecionados pelo Estado, o Ouvidos a Advocacia Geral da União e a Procuradoria Geral da Re-
que comprovaria o desequilíbrio de forças dentro do arranjo territorial. pública, ambas seguiram os argumentos apresentados pelo Estado do Rio de
O Estado, como "órgão executor", exerceria suas atribuições por meio de Janeiro, notadamente, depois da ocorrência de fato que prejudicava a ação no
sua Administração Direta e Indireta, e como titular dos serviços públicos e tocante ao Decreto n. 24.631, de 03 de setembro de 1998, revogado pelo De-
das atividades de interesse comum, poderia executá-las diretamente, ou delegá- creto n. 24.804, de 12 de novembro de 1998, e pela alteração introduzida na
-las a terceiros, ou ainda, mediante convênios, transferir parte da execução de Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997, pela Lei Complementar
tais ações aos Municípios metropolitanos. Em todos os casos, tanto os "planos, n. 89, de 17 de julho de 1998, que modificou a composição dos Conselhos
programas e projetos" municipais e dos órgãos setoriais estaduais deveriam se Deliberativos dos arranjos territoriais compulsórios criados, para que todos os
compatibilizar ao Plano Diretor metropolitand80, que, embora elaborado pelo Municípios contassem com um representante naqueles órgãos.181 Dessa for-
Conselho Deliberativo, deveria ser submetido à Assembléia Estadual, a quem
caberia analisá-lo, emendá-lo e aprová-lo, dando-lhe o status de lei a ser obriga- Mendes. Maurício Corrêa (relatório). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.
jus.br/paginadorpubl paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 15-17.
toriamente seguida por todos os integrantes da Região. Mais uma vez, ter-se-ia,
assim, indícios da centralização aventada na norma, pois alterações no citado 182 Ibid., p. 17-19.
Na verdade, várias foram as alterações que o regramento dos arranjos territoriais fluminenses
Plano dependeriam da iniciativa dos órgãos estaduais, em detrimento de neces- sofreram no trâmite da ADI n. 1.8421RJ, podendo-se reuni-los em dois grupos, um concernente à
sidades verificadas em âmbito local. composição dos arranjos e outro referente ao número de membros dos Conselhos Deliberativos - o
que, na verdade, apresenta-se como conseqüência do primeiro grupo.
Assim, o Requerente alegava que as normas impugnadas macula~am o
A Lei Complementar federal n. 20, de Olº de junho de 1974, ao criar a Região Metropolitana do Rio de
regime de repartição de competências, afrontando os princípios do "equilíbrio Janeiro prescreveu a integração de quatorze municípios - Rio de Janeiro, Duque de Caxias, !taboraí,
federativo", da "autonomia municipal" e da "não intervenção dos Estados em Itaguaí, Magé, Mangaratiba, Maricá, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, São Gonçalo, São
João do Meriti e Petrópolis. Iniciada a fase de instituição de arranjos territoriais compulsórios pelos
seus Municípios", o que poderia ser comprovado pela própria Lei Ordinária Estados, surgiu a Lei Complementar fluminense de n. 87, de 16 de dezembro de 1997, que excluiu o
que prescrevia normas atinentes à política tarifária dos serviços de saneamento Município de Petrópolis do arranjo, para inserir os Municípios de Be1ford Roxo, Guapimirim, ]aperi,
Queimados, Seropédica e Tanguá - perfazendo um total de 19 Municípios metropolitanos.
básico. Ao passo que tanto a Assembléia Legislativa quanto o Governador do
Este número seria reduzido em 2001, quando a Lei Complementar n. 97, de 02 de outubro, retirou o
Estado afirmavam que o regramento estadual estava em consonância ao s3º, Município de Maricá da Região Metropoli[ana do Rio de Janeiro - que passou a con[ar com dezoitO
do artigo 25, da Constituição, pois a criação de arranjos territoriais compulsó- Municípios - inserindo-o na Microrregião dos Lagos - composta, agora, por nove Municípios.
Em 2002, nova alreração se processou, pois, com a Lei Complementar n. lOS, de 04 de julho, os
rios abrangia a sua instituição e a definição da composição e das funções dos
Municípios de !taguaí e Mangaratiba foram excluídos da Região MetrOpolirana - que passou a integrar
órgãos deliberativos, cabendo ao Estado a execução e o planejamento das ações dezesseis Municípios - para se inserirem na Região da Cos[a Verde - composta por duas Microrregiões,
de interesse comum, porquanto as mesmas extrapolavam o âmbito local para a da Baía de Sepetiba, formada pelos Municípios recém retirados do arranjo metropoli[ano, e a da
Baía da Ilha Grande, composta pelos Municípios de Angra dos Reis e de Para ti.
tornarem-se regionais.181 Finalmente. em 2009, duas novas al[erações ~e deram. Com a Lei Complementar n. 130, de 21 de
outubro, O Município de Itaguaí retoma à Região Metropolita,na do Rio de Janeiro - agora com
dezessete integrantes - cujo efeito foi tornar a Microrregião da Baía de Sepetiba contrária ao artigo
25, ~3º, da Constituição, já que composta somente pelo Município de Mangaratiba. Com a Lei
180 Prescrevem os artigos 82 e 92, da Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997, do Estado do Complementar n. 133, de 15 de dezembro, a Região Metropolitana do Rio de Janeiro passou a contar
Rio de Janeiro: IlArt. 82 - Os órgãos setoriais estaduais deverão compatibilizar seus planos, programas com dezenove municípios, pois Maricá deixa de participar da Microrregião dos Lagos - que volta
e projetos relativos às funções públicas e serviços de interesse comum na Região Metropolitana do à sua composição original - reintegrando o arranjo metropolitano, ao qual também se incorpora o
Rio de Janeiro com O Plano Diretor Metropolitano. Art. 92 - Os planos, programas e projetos dos Munícípio de Mesquita.
Municípios que compõem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro deverão observar O dispostO no O segundo grupo de alterações decorre do anterior. A alteração dos Municípios íntegrantes tanto da
Plano Diretor Metropolitano." Região Metropolitana do Río de Janeiro, quanto da Microrregião dos Lagos, impactava diretamente
181 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842IRJ. Requerente: no número de membros dos Conselhos Deliberativos, pois, a partir da Lei Complementar n. 89, de
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e 17 de julho de 1998, todos os Municípios integrantes de arranjos territoriais compulsórios passaram
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. GiImar a contar com um representante nos aludidos colegiados - levando à redução deste número conforme

.I Ir',

"'1'
~ .. i;..
ma. o Conselho Deliberativo da Região Metropolitana passaria a contar com 2. Os precedentes da Corte no voto do Ministro
vinte e cinco membros, dos quais dezoito seriam indicados pelos Municípios
Metropolitanos e sete seriam indicados pelo Estado - dois representantes da
Maurício Corrêa: a permanência do modelo da
Assembléia, escolhidos dentre os nomes constantes de uma lista quádrupla; Lei Complementar federal n. 14,de 08 de junho
um tepresentante da sociedade civil e um representante de entidades comu-
nitárias, indicados mediante Decreto do Governador; ampliando-se de dois
de 1973
para três os representantes do Poder Executivo estadual, escolhidos da mesma A ação foi submetida à relatoria do Ministro Maurício Corrêa que a con-
forma como constava no regramento anterior.J83 siderou prejudicada no que tange aos dispositivos alterados, restringindo a sua
Não obstante estas alterações, ainda vigoravam outras normas que deno- avaliação aos demais e iniciando sua argumentação pelo caráter compulsório
tavam o caráter centralizador instituído pela legislação fluminense, tais como do arranjo. Esta questão havia sido objeto de análise em O1Qde agosto de 2002,
o condicionamento da execução das decisões dos órgãos colegiados à ratifi- quando do julgamento da ADI 1841-9/RJ, quando se declarou a inconstitucio-
cação do Governador e a titularização pelo Estado dos serviços considerados nalidade do parágrafo único do artigo 357, da Constituição fluminense que
de interesse comum. Assim, embora se percebam alguns ajustes à sistemática prescrevia que a participação de Municípios em arranjos metropolitanos com-
inaugurada em 1988 - cujo efeito foi a ação quedar-se prejudicada em alguns pulsórios dependeria de prévia autorização das respectivas Câmaras de Verea-
aspectos pelas alterações substanciais empreendidas no texto da Lei Comple- dores. Naquela ocasião, o Ministro relator, Carlos Velloso, seguindo parecer do
mentar instituidora - tem-se que os textos normativos impugnados ainda se Procurador Geral da República, compreendeu que tal exigência discreparia da
mostravam inquinados do ranço do período militar, a justificar a declaração de norma contida no s3 Q
, do artigo 25, da Constituição da República, por inserir
sua inconstitucionalidade, tudo a depender, porém, da manifestação dos Minis- requisito estranho ao arquétipo constitucional, além de, na prática, poder in-
tros do Supremo Tribunal Federal. viabilizâí a criação destes arranjos, t0I11ando o dispositivo do Texto 1988, na
prática, verdadeira letra morta.184
Não obstante a unanimidade da decisão e tenham, tanto a Assembléia
Legislativa, quanto o Procurador-Geral da República, pugnado pela incons-
titucionalidade da norma, não se pode dizer que os argumentos contrários a

184 liA Constituição Federal, no S3º do art. 25, comete aos Estados-membros competência para instituir,
houvesse a exclusão de um participante, ou à sua majoração no caso de ampliação do montante de mediante lei complementar, llregiões metropolitanas. aglomerações urbanas e microrregiões,
Municípios Metropolitanos, mantendo-se, em todos os casos, o mesmo número dos demais rnemqros. constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organiznção, o planejamento
183 Esse mesmo raciocínio também se encontraria no Conselho Deliberativo da Microrregião dos e a execução de funções públicas de interesse comum." Verifica-se, pois, que a Constituição Federal,
Lagos, em que cada município contaria com seu representante, embora aumentasse a participação no s3º do art. 25, nada mais exige do que a lei complementar estadual para a instituição de regiões
dos representantes do Poder Executivo Estadual, conforme se obset;'va pela -qova redação atribuída metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios
ao artigo 11, da Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro dé 1997, pela Lei complementar n. limítrofes. A Constituição do Estado do Rio de janeiro, entretanto, foi além do que dispõe a Constituição
89, de 17 de julho de 1998: ."Art. 11 - Fica criado o Conselho Deliberativo 'da Microrregião dos da República, sujeitando a criação dessas entidades à previa aprcw:lç;;,.) peb respectiva Câmam
Lagos, constituído por 15 (quinze) membros, cujos nomes serão submetidos à Assembléia Legislativa Municipal, ou a participação de qualquer município em uma região metropolitana, aglomeração
e nomeados pelo Governador, com mandato de dois anos, sendo: 1- 1 (um) representante, num total urbana ou microrregião, à previa aprovação pela respectiva Câmara Municipal (Constituição do Estado
de 8 (oito), de cada um dos Municípios que compõem a Microrregião dos Lagos, indicados por cada do Rio de Janeiro, parágrafo único do art. 357). Incorreu, pois, em inconstitucionalidade material."
um dos respectivos Prefeitos; lI-I. (um) representante da Sociedade Civil indicado por Decreto do (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. J.841-9/f1J. Requerente:
Governador do Esrado; Ill- 1 (um) representante de entidades comunitárias indicado por Decreto Governador do Estado do Rio de Janeiro. Requerido: Assembléia Legislativa do Estado do Rio de
do Governador do Estado; IV - 2 (dois) representantes da Assembléia Legislativa, por ela indicados Janeiro. ReI.: Min. Carlos Velloso. Carlos Velloso (relatório e voto). Brasília, 01º de agosto de 2002.
em lista quádrupla; V - 3 (três) representantes do Poder Executivo, indicados pelo Governador do Disponível em: <h rtp://redir.stf.j us.br/paginadorpub/paginador.jsp?doc TP= AC&docID = 266777 >.
Estado." Acesso em: 10 )an. 2014. p. 4-5 e 8, lO-H.}

120 121
r
esta tese fossem de relevo menor. Entendeu a Advocacia-Geral da União que a havia compreendido que não poderia a instituição de Regiões Metropolitanas
norma se mostrava constitucional, porquanto o princípio da simetria não im- pelos Estados membros sujeitarem-se a plebiscito das populações diretamente
pediria que os Estados ampliassem as prerrogativas dos Municípios situados em interessadas, nos termos em que constava do ~lQ,do artigo 216, da Constitui-
seu território, vedando-se, em verdade, a restrição das competências prescritas ção do Estado do Espírito Santo. Naquela assentada, alegava a Procuradoria
constitucionalmente - aliás, aquele órgão considerou que a participação do Le- Geral da República, com base nas lições de Manoel Ferreira Filho, exaradas
gislativo municipal se mostraria razoável e consonante ao próprio delineamento sob a égide da Constituição de 1969, a consagração do sistema representativo
constitucional dos Municípios, elevados ao status de entes federados com am- como princípio geral que impunha como conseqüência que não tolerava aquela
plas atribuições políticas e administrativas.185 Carta "a participação direta do povo no Governo propriamente dito salvo nos
De qualquer forma, confirmou-se a liminar concedida na Medida Cau- casos em que expressamente" prevesse, vedando, assim, "as consultas populares
telar, relatada pelo Ministro Marco Aurélio que suspendeu a eficácia do aludi- como o 'referendum' ou o plebiscito se destinados a integrar o processo decisório
do dispositivo, sob o argumento de que a manutenção de sua "plena eficácia" político-governamental ".188
retiraria a eficácia de qualquer lei complementar, exarada pelo Estado do Rio Obviamente que diante do Paradigma do Estado Democrático de Direito
de Janeiro, com fundamento na Constituição da República, obstaculizando a tal orientação não mais se sustenta, inexistindo óbices para que normas inferio-
"integração e realização das funções públicas de interesse comum, submetidas a res à Constituição da República prescrevam a participação popular como requi-
interesses isolados e momentâneos deste ou daquele município".186 sito para que se exarem decisões, seja em âmbito legislativo ou administrativo
Logo, o Supremo Tribunal Federal ao afastar a participação do Poder Le- .,
" - como ocorre, por exemplo, com os Planos Diretores municipais que exigem
gislativo local dava mais um passo na definição dos contornos da compulso- processo participativo, apesar de a Constituição não prescrever tal obrigatorie-
riedade dos arranjos territoriais prescritos pelo ~3Q,do artigo 25, da Consti- dade. Contudo, o voto do relator, Ministro Néri da Silveira, não se ateve a este
tuição18i,uma vez que, em 02 de fevereiro de 1998, ao julgar a ADI 796-3/ES, ponto, mas se fundou em duas idéias-chave: a referida consulta popular poderia
impossibilitar, no plano pragmático, a instituição dos arranjos prescritos no ~3Q,
185 A participação municipal, no enranto, não se mostra uma novidade na história jurídica nacional,
do artigo 25; bem como a diferença entre tais arranjos e outros processos de
afinal, como lembra a professora Aricia Fernandes Corrêa, citando Nelson Nery Costa, antes de ser
outorgada, a Constituição de 1824 foi submetida à aprovação das Câmaras Municipais brasileiras, redesenho territorial como a criação, a fusão, a incorporação e o desmembra-
valendo sua aprovação COmo indicativo das aspirações nacionais (COSTA, Nelson Nery apud mento de Municípios, nos termos do ~4Q,do artigo 18, da Consrituição.189
CORRÊA, Ancia Fernandes. Intangibilidade do poder local: um ensaio jusfilosófico sobre a
descentralização do poder como condição necessária ao exercício da democracia. Revista de direito,
Càmara Municipal do Rio de Janeiro/Procuradoria-Geral, Rio de janeiro, vol. 12, n. 17, p. 109-146,
jan.-dez. 2008. p. 118.) 188 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de incorutitucionalidade n. 796-3/ES. Requerente:
Procurador-Geral da República. Requerido: Assembléia Legislativa do Estado do Espírito SantO. ReI.:
186 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida CJlutelar na ação direta de inconstitucionalidade n. 1.841-9/ Min. Néri da Silveira. Néri da Silveira (relatório). Btasília, 02 de fevereiro de 1998. Disponível em:
RJ. Requerente: Governador do Estado do Rio de Janeiro. Requerido: Assembléia Legislativa do Estado <htrp://redir.stf.j us.br/paginadorpub/paginador.jsp?doc TP= AC&docID=266541 >. Acesso em: 10
do Rio de janeiro. ReI.: Min. Marco Aurélio. Marco Aurélio (voto). Brasília, 18 de junho de 1998.
jan. 2014. p. 4.
Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginadot.jsp?doc TP=AC&doclD =34 7293>.
Acesso em: 10 jan. 2014. p. 7.. . 189 Nessa senda. o Ministro confirmou o posicionamentO exarado quando do julgamentO da Medida
Dure",r na Ação Diteita de Inconstitucionalidade n. 796-3/ES, em que, adotando a tese da
187 Afastava-se assim, a tese de Geraldo Ataliba, citado por Sérgio Ferraz, pois não seria necessária a Procuradoria-Geral da República, suspendeu a eficácia da norma impugnada - ~1°, do artigo 216,
adesão discricionária dos Municípios, mediante a celebração de um convênio ou consórcio, mas a da Constituição do Espírito SantO - notadamente. diante de projeto de lei, em trãmite perante o
compulsoriedade do arranjo se apresentaria como a única exegese possível para o ~30. do artigo 25, Legislativo estadual, concernente à criação da Região Metropolitana da Grande Vitória, que
da Constituição de 1988, pois esta competéncia caberia necessariamente "ao Estado-membro em seria prejudicado caso o julgamemo se mostrasse moroso. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
que localizamos os municípios integrames. Não poderiam caber a qualquer município, sob pena de Medida cautelar na ação direta de incorutitucionaJidade n. 796-3/£S. Requerente: Procurador-Geral
ferimento à autonomia dos demais. Nem tampouco. a tOdos os municípios, sob risco de ofensa à da República. Requerido: Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo. ReI.: Min. Néri da
autonomia estadual" (FERRAZ, Sérgio apud MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Silveira. Brasília. 05 de novembro de 1992. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
direito administrativo. 3. ed. Rio de janeiro: Renovar, 2007. p. 303.)
paginador.jsp?docTP=AC&doclD=346612>. Acesso em: 10 jan. 2014.)

122 123
 o
primeiro argumento, considerado menor na exposição do Ministro, em Fundado nesses precedentes, o Ministro Maurício Corrêa, compreendia a
nada discrepa do exposto no julgamento da ADII841-9/RJ - mesmo porque a natureza compulsória do arranjo metropolitano, sem que o mesmo implicasse
ADI 796-31ES foi uma das bases para os votos dos Ministros Marco Aurélio, na em mácula à autonomia municipal. Nessa ótica, entendeu o relator que a ins-
Medida Cautelar, e de Carlos Velloso, na ação principal. O segundo raciocínio, tituição de Regiões Metropolitanas se dependesse de manifestação quaisquer
verdadeiro cerne da decisão, entretanto, desenvolvia-se na linha de que apesar outros sujeitos, que não o Estado membro, retiraria a imperatividade do ~3Q,
de "saudável sempre a participação do povo no processo político" como meio de
vitalizar "as instituições democráticas", a instituição de Regiões Metropolita- VJ - decretos legislativos;
nas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões não tem o condão de criarem no- Vil - resoluções.
No que conceme às leis complementares e ordinárias, está no art. 61, que a iniciativa cabe a qualquer
vos Entes Federados, dirigindo-se às "providencias de interesse administrativo membro ou comissão da Câmara dos Depurados, do Senado Federal ou do Congresso nacional, ao
regional ", sendo suficiente para tanto, a representação política do povo, "por via Presidente da República, ao Supremo tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral
do processo da lei complementar aprovada pela maioria absoluta da Assembléia da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição, dispondo o ~2° do
mesmo artigo, verbis: :A iniciativa popular pode 5fr exercida pela apresentação à Cámara dos Deputado,
Legislativa", não havendo "espaço, na execução dessa previsão constitucional, de projeto de lei ,ubscrito par no minimo um por cento do eleitorado nacional, distribuidos pelo menos par
para os Estados-membros tornarem o procedimento diverso", o que, diante des- cinco Estado" com não meno, de ,ré, décimo, por cento dos eleitores de cada um deles.'
Quanto às leis complementares, serão aprovadas por maioria absoluta, a teor do art. 69 da Lei Maior.
ta lógica, tomaria desnecessárias e, até mesmo, inconstitucionais, "regras locais
Pois bem, no que respeita à criação, incorporação, a fusão e o desmembramento de lY1.unicípios, a
criadoras, no pOnto, de procedimento complexo" que, poderiam comprometer a Constituição vigente, na linha de tradição proveniente de Cartas políticas anteriores, previu a lei
própria constituição destes arranjos.l90 estadual e a dependência de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações interessadas (art. 18,
~4., na redação original) e desde a Emenda Constitucional n. 15/1996, 'às populaçúes dos Municipios
envolvidos, ap6s divulgação dos estudos de viabilidade Municipal, apresentados e publicados na
forma da lei'.
190 Nesse sentido foi o VOtOdo Ministro Néri da Silveira: "Disciplinado no ~30do art. 25, da Constituição :-:~ No ~3. do mesmo art. 18, a Constituição prevê. de referencia à incorporação, subdivisão ou
Federal, como está, o procedimentO de criação de reeióes m.p.tmpnlit~n"s. ~glomeI"2.Ções urbanas e desmembramento de E."t~nns,'ptlT(I; se anexarem a outros. ou formarem novos Estados ou Territórios
microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para os fins indiCD.dos no Federais" la aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso
referido artigo, mediante lei complementar estadual, questiona-se, efetivamente, na presente ação, a Nacional, por lei complementar'.
regra local que condiciona a criação dessas regiões de fins administrativos comuns, _ as quais não se Ora, relativamente à instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, aos
revestem de personalidade jurídica autônoma ad instar dos entes federados, - a prévia aprovação em fins previstos no art. 25, ~3Q, da Constituição, norma inserida no capítulo sobre os Estados Federados,
consulta plebiscitária às populações interessadas. Indaga-se, pois, se o processo legislativo de criação a Lei Magna da República não prevê consulta plebiscitária no respectivo processo. Bem de entender
dessas regiões administrativas é tão-s6 o previsto na Constituição federal (art. 25, ~3Q), mediante lei é que, sujeitos, de forma geral, OS Estados-membros aos princípios da Constituição federal, quanto
complementar estadual, ou se o Estado-membro pode torná-lo complexo, com a conjugação do sistema ao processo legislativo e aos postulados regentes do sisrema federal, disciplinada na Constituição da
representarivo, por via da Assembléia Legislativa, que elabora a lei complementar, submetida à sanção República a forma de i.nstituição de regiões metropolitanas, aglomeraç.ões urbanas e microrregiões,
governamental, e a exigência de, que elabora a lei complementar, submetida à sanção governamental, constituídas pelo agrupamentO de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento
e a exigência de prévia manifestação plebiscitária das populações diretamente interessadas. e a execução de funçôes públicas de interesse comum, não resta espaço, na execução dessa previsão
É certo que a Constituição Federal, no art. 14, estipula: constitucional, para os Estados-membros tomarem o procedimento diverso, de acordo com a vontade
'Art. 14 - A soberania popular será exercida por sufrágio universal e pelo voto direito e secreto, com de cada uma das Unidades da Federação. Se cabe ter como saudável sempre a participação do provo
valor igual para todos, e, nos termos da lei, meàiante: no processo político, qual garantia de se vitalizarem as instituições democráticas, não menos cena
I - plebisci to;
é que, não se tratando, na espécie, de criar .entes políticos federados novos, mas tão-sô de dispor
Il - referendo;
sobre providências de interesse administrarivo regional, o instrumento da representação popular,
III - iniciativa popular.'
assim como consignado na Constituição, por via do processo da lei complementar aprovada pela
De outra parte, a Constituição, no art. 59, estabelece que o processo legislativo compreende a maioria absoluta da Assembléia Legislativa, é bastante, qual quis o constituinte originário, não
elaboração de:
sendo, assim, de dar guarida a regras locais criadoras, no ponto, de procedimento complexo não
I - emendas à Constituição;
desejado pela Constituição Federal." (itálico no original) (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação
Il - leis complementares;
direU! de inconstitucionalidade n. 796-3/£5. Requerente: Procurador-Geral da República. Requerido:
JIl-leis ordinárias;
Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo. ReI.: Min. Néri da Silveira. Néri da Silveira
IV -leis delegadas;
(VOto). Brasília, 02 de fevereiro de 1998. Disponível em: <htrp:/lredit.stf.jus.br/paginadorpub/
V- medidas provisórias;
paginador.jsp?docTP=AC&doclD=26 6541>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 10-12.)

124 125
r
;

do artigo 25, da Constituição, que não prescreve tal requisito, bem como in-
Cuida-se aqui de dar concreção ao pacto federativo, que não idealiza
viabilizaria, faticamenre, tais figuras, na medida em que poderiam submeter-se entes estanques e isolados, desconexos com os demais, e sim, envolvi-
a cálculos utilitários dos Municípios191, dos seus governantes ou, até mesmo da dos e comprometidos com o equilíbrio e a harmonia do todo, funda-
população. Assim é que o Texto de 1988, ao inserir a instituição de tais arranjos mentalmente nas questões que extrapolam situações tipicamente locais,
no âmbito da "competência residual" dos Estados192, objetivaria dar condições à alcançando, direta ou indiretamente, interesses comuns a outros entes
realização do Pacto Federativo: federados. A forma de repartição constitucional de competências visa
exatamente essa atuação conjunta e integrada, que, no caso dos Esta-
191 dos e Municípios, consideradas as peculiaridades regionais de cada um,
Abordando a questão das reformas sofridas pelo Estado Brasileiro, notadamente no campo tributário
e de repartição destas receitas, Sérgio de Azevedo ilustra como se opera o sobredito cálculo utilitário
pode ser redimensionada segundo autoriza o ~3Qdo artigo 25 da Carta
na vigência da Constituição de 1988: "No nível municipal, a estratégia é extremamente defensiva, de 1988.193
buscando resguardar os ganhos obtidos na constituição de 1988 e. se possível, abrir brechas para
garantir novas fontes de financiamento ou aumentar recursos e/ou mudar os critérios de repasse das Dessa forma, o legislador constituinte originário, ciente do agigantamento
verbas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), como Ocorreu na úlrima marcha dos prefeitos
a Brasília em março de 2005." (AZEVEDO, Sérgio. Desigualdades sociais e reforma do Estado: das demandas por serviços públicos decorrentes do fenômeno metropolitano e
os desafios da gestão metropolitana no federalismo brasileiro. In: FLEURY, Sônia. Democracia,
descentralização e desenvolvimento: Brasil & Espanha. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2006.
p.153.)
c) Como salientado pelo Professor Luís Roberto Barroso, a caracterização do interesse comum-regional
No mesmo sentido: uA diversidade de situações entre municípios de uma mesma região determina
não eS,taránecessarianlente residente no serviço ou função pública, mas antes disto, nas circunsrâncias
diferentes escalas de prioridades para as autoridades locais. Na ausência de incentivos que estimulem
de fato que envolvem a realidade objeto de observação. Isto, devemos externar, já bem definiu Eros
cooperação em problemas comuns, as administrações municipais restringem suas ações a problemas
Roberto Grau, ao lecionar que lnão é possível a construção de um conceito ontológico de necessidade
imediatos nos respectivos limites territoriais. O atendimento de demandas por serviços que
metropolitana', sendo que o critério de distinção destas necessidades, defronte das necessidades locais,
ultrapassam os limites territoriais resulta em perda de eficiência no uso de recursos públicos, quando
fé encontrado na consideração do tipo de solução adotado para satisfazê-la'.
os projetos se restringem a cada jurisdição."(PINTO, Sol Garson Braule. Regiões Metropolitanas: por
d) Neste sentido, quando as circunstâncias indicarem que in concreto tais funções públicas passaram
que não cooperam? Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2009. p. 132).
a 'integrar a tessitura intermunicipal, não significa que o Estado tcnha usurpado competência local,
192
Em sentido aproximado, ao definir critérios para identificação do interesse comum Diogo de mas, ao revés, aquela competência transpôs os limites do interesse local, e neste transbordar, alça-se à
Figueiredo Moreira Neto, citando lições de Eurico de Andrade Azevedo, Arnoldo Wald e Adilson competência residual do Estado (afinal, o interesse comum-regional, por não ser interesse local, e não
de Abreu Dallari, resumia "como problemas de interesse comum metropolitano: a) os que não estar descrito dentre as competências da União, remete-se à competência residual dos Estados, de
admitissem solução isolada; b) os que dependessem de instrumentos legais ou financeiros do Estado forma que é natural à nossa atual distribuição constitucional de competências). [...]
ou da União; os que dependessem de organização de sistema integrado e d) aqueles cuja solução e) Porém, novanlente cabe a advertência de que, sob O discurso do interesse regional, os Estados não
pudesse condicionar o desenvolvimento global da região metropolitana" (MOREIRA NETO, Diogo venham, em verdade, imiscuir-se em interesses locais. [...]
de Figueiredo. Op. cit., p. 301.) f) finalizando, quadra relembrar nosso entendimento de que a competência residual, no caso das
Note-se, entretanto, que esta listagem se mostra de difícq compreensão quando se recordam as chamadas 'funções públicas de interesse comum', encontra.se, em verdade, na condição de uma
dificuldades financeiras pelas quais passam os Municípios, os quais, cada vez mais, dependem de competência prato-residual, ou competência residual qualificada (qualificada pela necessidade da criação
transferências intergovemamentais para a realização de uma série de atividades, dentre as quais se da própria Região Metropolitana, como gestora do interesse)."(itálico no original) (ALOCCHIO, Luiz
poderiam ilustrar aquelas relativas aos serviços públicos de saúde. Neste sentido: PINTO, Sol Garson Henrique Antunes. O problema da concessão de serviços públicos em regiões metropolotanas: (re)
Braule. Op. cit., p. 152-153. SANTOS, Ângela Moulin Simôes Penalva. Autonomia municipal no pensando um tema relevante. Interesse público, Belo Horizonte v. 24, p. 187-204, mar.-abt. 2004. p. 197.)
contexto federativo brasileiro. Revista Paranaense de Desenvolvimenw, Curitiba, n. 120, p. 203-224, Em sentido oposto, Alaôr Caffé Alves, para quem, se a competência fosse residual, seria desnecessária
jan.-jun. 2011.
a edição de lei complementar para o exercício das funçôes tidas comuns. (ALVES, Alaôr Caffé.
Ainda buscando distinguir as funçôes públicas metropolitanas das de interesse local- Luiz Henrique Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões: novas dimensões constitucionais da
Antunes Alocchio dirige-se à tese da competência residual dos Estados _ ainda que concebida como organização do Estado brasileiro. Advooacia pública & sociedade, São Paulo, ano 2, vol. 2, n. 3, p. 13-
proto-residual ou qualificada - afirmando que: ~~~.~~. .
<Ia) O interesse local deverá ser entendido num sentido razoável, que não O restrinja à simples
193 BRA.sIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/RJ. Requerente:
circunscrição física do território municipal, mas, acima disto, aos interesses jurídicos preconizados ao
Municípios e seus munícipes. Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
b) O interesse regional seria, portanto, um conceito decorrente, dependente do anterior, que não pode
ser manejado apriorisncamente. Mendes. Maurício Corrêa (voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.
br/paginadorpubl paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 26 e 24.

126
1::!7
da dificuldade de os Municípios atenderem tais necessidades194, teria atribuído lei complementar, aos Estados196, devendo-se, porém, oportunizar àqueles a par-
aos Estados a responsabilidade por implantar "políticas unificadas de presta- ticipação no processo decisório, mesmo porque, esta seria um pressuposto da
ção de serviços públicos, objetivando ganhar em eficiência e economicidade, idéia de integração.
considerados os interesses coletivos e não individuais". Para desempenhar tal Em síntese, portanto, percebe-se a primazia dada ao Estado instituidor,
atividade, caberia aos Estados a "personificação de um ente para fins de admi- que passa a ser responsável pela "adequada prestação dos serviços metropoli-
nistração centralizada195, que planeje a atuação pública sobre território definido tanos19i com a participação ativa dos Municípios" - no Conselho Deliberativo
e que coordene e execute obras e serviços de interesse comum de toda a área", em que se delineia o Plano Diretor Metropolitano - o que, todavia, não afasta a
relativizando a autonomia dos Municípios naquelas matérias transpostas, pela '':'..~
conclusão de que a "competência municipal acaba, pois, .mitigada, na hipótese,
pela permissão" constitucional.19S
Analisando-se a questão da forma como exposta até o presente, verifica-
194 "No caso das regiões metropolitanas, o problema da prestação de serviços urbanos é mais complexo:
o forte adensamento populacional e a integração econômica diluem as fronlcira5 jurisdicionais. A -se, que a utilização do vocábulo "mitigada" se mostraria inadequada, uma vez
responsabilidade pela oferta desses serviços impacta as finanças municipais em dois aspectOs: além que a mesma Constituição prescreveu as competências locais e a instituição dos
dos investuut.llLOS necessários à ampliação da cobertura. não raro elevados, requer-se uma despesa
permanente com a manutenção de serviços como coleta e disposição do lixo, iluminação pública,
aludidos arranjos compulsórios, ou seja, sobre aquelas prerrogativas já pairaria a
conservação de logradouros e galerias pluviais entre OutTOS. Entre regiõcs metropolitanas. as csc:ala~
espaciais se ampliam e.o adensam"ento populacional aumenta a exigência de recursos financeiros para 'L-,
"~~1'-
investimento, requerendo coordenação e suporte financeitO federal e estadual. ~' 196 Em sentido semelhante estaria o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que compreende que
No Brasil acuai, essa coordenação e suporte financeiro são reduzidos e descontínuos. O crescinlCnto > t
llpara concentrar administrativamente serviços públicos de escala, como em matéria de abastecimento
acelerado da população metropolitana e a proliferação de municípios, em geral desaparelhados
de água, basta aos Estados não mais que definir politicamente esse intere5Se comum através de Lei
tccnicamente para lidar com a complexidade da prestação desses serviços em ambiente complexo,
Complementar instituidora de órgãos especUili de gestão, que podem ser tanto regiões metropolitanas,
são fatores adicionais a retardar os investimentos para a cobertura das carências, por outro lado,
como aglomerl1fões urbanas ou microrregiões, conforme a hipõtese.
a n..lanJJfcnção dos serviços existentes dificiLm~nte é financiada apenas pela cobrança de taxas
Nenhuma outra esfera política, órgãu uu POdei pudf'- ô.1te-rar oü condicion-a-r esta- competência
específicas, absorvendo outros recursos do orçamento municipal" (PINTO, Sol Garson Braule. Op.
constitucional dos Estados membros, exclusivamente exercitável através de processo legislativo
cit., p. 127-128).
estadual, ou seja: somente as Assembléias Legislativas, com sanção dos respectivos Governadores, por
195 Nomesmosenrido, Luiz Henrique Antunes Alocchio, para quem: "No caso das Regiões Metropolitanas, meio de Leis Complementares, podem declarar a transcendência de um interesse local para um interesse
temos o nítido intuito do legislador constituinte em deferir ao Estado uma competéncia especial, que comum para fins de integrar as funções que lhe dizem respeito: otganizá-Ias, planejá-Ias e executá-las (art.
não seria, em tesc, originalmente sua, mas por detalhes inerentes ao Grupamento Regional, acabou~se Z5, S3", in fine)" (itálico no original) (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Op. cit., p. 292.)
por constatar um peculiar interesse regional numa cerca 'função pública'.
197 Em suma, poder-50-ia compreender o sentido desta responsabilidade, conforme exposto pelo Ministro
Ora, situações especiais, novamente dizemos, devem ser atendidas com especi.alidade. No caso,
Maurício Corrêa, como coincidenre à doutrina de Pedro Gonçalves da Rocha Slawinski, para quem,
o Princípio da Especialidade, tendo ao seu lado a consideração de que tal comperência não seria
desde que, os serviços metropolitanos - e as funções públicas comuns em geral- "são de competência
inereme por natuma à hierarquia (logo, não seria intestina ao Estado, mas um elemento ex6geno), nos
regional, evidentemente deixaram de ser, em virtude da expressa disposição normativa, de interesse
remete à conclusão de que a dicção constitucional, ao prescrever que a Lei Complementar Estadual
local (ou seja, municipal)." (SLAW1NSKI, Pedro Gonçalves da Rocha. Regiões metropolitanas e
poderá linstiruir' as. Regiões metropolitanas, aproxima ~ta realidade de uma entidade externa à
serviços públicos de inreresse comum. Re<Jisrade direito da associação dos procuraàores do novo estado
pessoa jurídica do Estado-criador, a exemplo das pessoas jurídicas da "administração indireta. No
do Rio de Janeiro, Rio de janeiro, vol. XIX, p. 1Z9-153, Z008. p. 145).
caso, a espécie que melhor se adequa à necessi~a~e d~ dar formato às Regiões Metropolitanas serja a
No enranto, a análise dos demais vOtoS exarados no bojo da AO! n. 184Z/Rj demonstra que o texto
autarquia." (itálico no original)
normativo não se mostrava tão hialino como acreditavam o Ministro e o mencionado articulista.
Reconheça-se que a opção do mencionado autor é anterior à Lei n. 11.107, de 06 de abril de Z005,
e a possibilidade de se criarenl pessoas julídicas de direito público tendo dois Entes Federados 198 BRl\SIL Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/RJ. Requerente:
como lICO~instituidores". Entretanto, por compreend~r que as funções públicas comuns remeceni~se à Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e
l'competência residual do Escada", pode-se inferir que, no texto em comento, o autor concebe que tais Assembléia Legislativa do Estado do Rio de janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
as autarquias territoriais - Regiões Metropolitanas - vincular-se-iam à estrutura administrativa do Mendes. Mauricio Corrêa (VOto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.
Estado-membro, fazendo parte de sua Administração Indireta, mesmo porque, criadas/instituídas por br/paginadorpub/ paginador.jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 24-29.
leis complementares originadas naquela pessoa jurídico-política, cabendo a esta, ainda, a titularidade Essa mitigação poderia ser interpretada, na lógica de Luiz Henrique Antunes Alocchio, como a
pelo interesse metropolitano. (itálico no original). (ALOCCHIO, Luiz Henrique Antunes. Op. cU., p. alteração das competências municipais que passariam a ser uexerdtáveis, em cenos casos, de forma
193, 197 e 194). suplementar ou complemenrar". (ALOCCHIO, Luiz Henrique Amunes. Op. cit., p. Z03).

128 129
r.

possibilidade de compartilhamento se verificada a necessidade de formação de

Regiões Metropolitanas. Logo, não se teria uma afronta 30 regime de repartição
de competências, mas a verificação, in concreto, de hipótese de cooperação en-
tre os Entes Federados199, mediante um modelo de gestão flexível.
Contudo, ao se analisar os papéis de cada uma das esferas de governo,
essa flexibilidade não se apresenta tão veemente. A linha de raciocínio do voto
em análise se funda numa visão ainda impregnada pelos ditames do modelo de
1969/1973, o que se nota pela restrição das atribuições das Regiões Metropolita-
nas à prestação de serviços públicos - olvidando-se das demais funções públicas
necessárias à gestão metropolitana. Esta conclusão é corroborada, ainda, pelo
papel atribuído aos Municípios, relegados ao segundo plano, o que poderia levar
à aniquilação de sua autonomia - afinal, na hipótese, de arranjos metropolita-
nos, na ótica do Ministro Maurício Corrêa, "o interesse público muitas vezes
prepondera, exigindo uma atuação conjunta, organizada, dirigida e planejada
por terceira entidade, no caso, o Estado, ao qual estão vinculados os Muni-
cípios." O que denota a primazia estadual conferida pelo voto, notadamente,
quando se tratou de analisar a constitucionalidade da Lei n. 2.869, de 16 de
dezembro de 1997, pois sendo a matéria do saneamento básico de âmbito regio-
nal, caberia "ao Estado tal função, até pela necessidade racional de garantia de
execução das políticas públicas comuns previstas em lei".2oo
3. Em busca de um modelo institucional: uma
análise da viabilidade das múltiplas opções
apresentadas nos votos dos Ministros Joaquim
t.. Barbosa, Nelson Jobim e Gilmar Mendes
,
.~~ ..
O Ministro Joaquim Barbosa iniciou a divergência ao voto apresentado
pelo Relator, na medida em que, não somente, restringiu o rol de dispositivos
•
.-~ prejudicados pela ulterior alteração legislativa, mas, também, por considerar
inconstitucionais os demais dispositivos questionados. Nessa feita, centrou seu
~•..•.. exame na afronta da sistemática fluminense - acerca da Região Metropolita-
na do Rio de Janeiro e da Microrregião dos Lagos - à autonomia municipal,
concordando, com o voto precedente no tocante a conceber a autonomia mu-
nicipal, construída pela Constituição da República, condicionada, desde sua
origem, à instituição de arranjos compulsórios.
Todavia, daí a se considerar uma transferência de prerrogativas ao Estado
instituidor haveria uma distância, pois dizer que a autonomia de tais entes é
condicionada não autoriza concebê-la para os Municípios metropolitanos como
um minus em relação aos não-metropolitanos. Afinal, se em seu caráter ne-
gativo, esta prerrogativa impede interferências inconstitucionais de um Ente
federado noutro, a autonomia municipal em sua feição positiva, permite que os
Municípios integrantes tomem assento nos "órgãos colegiados metropolitanos",
de forma a que cada um "seja ouvido e efetivamente decida sobre os interesses
comuns da região":

Assim, a criação de uma região metropolitana não pode, em hipótese

199 "Ponho-me de acordo com o Professor Geraldo Brindeiro, para quem 'não hã uma autonomia alguma, significaro amesquinhamento da autonomia política dos mu-
originária eventualmente restringida, mas sim, uma autonomia condicionada, desde a origem, ao nicípiosdela integrantes, materializadono controle e na gestão solitária
possível estabelecimento de regiões metropolitanas, nos tem'lOS da disposição constitucional, quando
pelo estado das funções públicas de interesse comum, vale dizer, a ti-
houver condições ohjetivas que justifiquem a medida'. Deve o Município, na hipótese, submeter-se
às diretrizes metropolitanas, que, fixadas também com sua participação e por ultrapassarem seus tularidade do exercíciodas funções públicas de interesse comum pas-
próprios e exclusivos inreresses, prevalecem em nome do bem comum, aliás base do Estado federado sa para a nova entidade público-territorial-administrati\'a, de caráter
e democrárico." (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/ intergovemamental, que nasce em conseqüência da criação da região
Rj. Requerente: Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do
metropolitana.lolEm contrapartida, o exercíciodas funções normativas,
Rio de Janeiro e Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red.
Acórdão: Min. GHmar Mendes. Maurício Corrêa (voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível
em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID= 630026>. Acesso
em: 10 jan. 2014. p. 32.)

200 lbid., p. 31033. 201 No mesmo sentido: ALVES, Alaõr Caffé. Op. cit., p. 42

130 1.11
 diretivas e administrativas do novo ente deve ser compartilhado com
paridade entre o estado e os municípiosenvolvidos.20I
Norteando-se por essa lógica, o Ministro passou a esquadrinhar os dispo-
sitivos das normas estaduais em testilha, concluindo que as mesmas operaram
uma transposição das atribuições - consideradas comuns pela lei complementar
fluminense - dos Municípios para o Estado, que passaria a titularizá-las - o que
atingiria, até mesmo, Municípios não-metropolitanos.lo3 Assim, tal arquétipo
poderia até ser consonante ao modelo ditatorial de Regiões Metropolitanas,
mas se mostrava inadequado ao Texto Constitucional vigente. 204
Isto se faria mais patente diante da comparação entre as atribuições do
Conselho Deliberativo e do Estado, pois, conforme definido pelo regramento
estadual, aquele seria desprovido de qualquer poder decisório, não restando tais
poderes na esfera jurídica dos Municípios, porquanto todos teriam sido transfe-
ridos ao Ente instituidor.205 Esta incompatibilidade da norma estadual à Cons-
202. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de in<:on.stiLUCionalidaden. 1.842/RJ. Requerente:
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de janeiro e
Assemhléia Legislativa do Estado do Rio de janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
Mendes. Joaquim Barbosa (voto-vista). Brasília. 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.
stf.jus.br/paginadorpub/ paginador.jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p.
44-46.
203 "Há, ainda, inconstitucionalidade mais flagrante no art. 7". O dispositivo estahelece
ao estado a organização e prestação, diretamente ou sob regime de concessão ou pem'lissãO,
dos serviços de interesse metropolitano, inclusive na hipótese de municípios não pertencentes à região
metropolitana, mas cuja prestação de serviços seja realizada por meio de sistemas integrados. Ora,
tal situação deixa evidente que a competência legiferante do estado para a instituição
metropolitanas foi extrapolada, porquanto atingiu a autonomia de muniópios que nem mesmo fazem
parte de regiões metropolitanas previamente delimitadas." (lbid., 51-52).
204 Por considerar que a instituição dos arranjos de que trata o S3", do artigo 25, da Constituição
não operam a transferência de prerrogativas dos Municípios metropolitanos ao Estado instituidor,
tituição também foi percebida pelo Ministro Nelson Jobim, que, além disso,
indicava que tal desenho institucional padecia do vício de exigir que os mem-
bros do aludido órgão colegiado fossem submetidos à Assembléia Legislativa.206
Tem-se, assim, que Nelson Jobim, acompanhou a divergência, centrando a
questão na possibilidade de o Estado membro, por meio do s3º, do artigo 25, da
Constituição, atribuir-se competências tidas por municipais. Como o Relator,
compreendeu o mencionado Ministro que as Regiões Metropolitanas não são
entes políticos, discrepando deste, contudo, quanto à natureza jurídica destes
arranjos, pois enquanto para Maurício Corrêa tais arranjos se constituiriam
numa personificação de um ente para fins administrativos - vinculado ao Esta-
do instituidor - Nelson Jobim, não os concebia como dotados de personalidade
jurídica de direito interno, vendo-os como um mecanismo administrativo "de
viabilidade de funções públicas de interesse comum", as quais seriam muni-
cipais se não se houvesse instituído o arranjo. Nessa vertente, e seguindo a
<~
,~"
. orientação de Michel Temer, concluía o Ministro ser a Região Metropolitana
um órgão, portanto desprovido de personalidade jurídica, o que, se examinado
com mais vagar, denotaria a inviabilidade da construção aventada.
Conforme Marcello Caetano, citado por Celso Antônio Bandeira de
Mello, órgão é parte de uma pessoa jurídica, um "centro institucionalizado de_
poderes funcionais a ser exercido pelo indivíduo ou pelo colégio de indivíduos
que nele estiverem providos, com o objetivo de exprimir a vontade juridicamen-
que competirá
de alguns
te imputável a essa pessoa coletiva". Dessa forma, os órgãos não se confundem
com os agentes públicos lotados nos órgãos, pois, mesmo que o indivíduo se
desligue da estrutura administrativa - por exemplo, faleça ou se exonere - o
de regiões
metropolitana, transferência de competências municipais para o estado, e o que é mais grave: aqui, a
competência para o estahelecimento de normas gerais de execução dos serviços comuns é transferida
não ao estado, mas a uma agência reguladora integrante da estrutura administrativa estadual dotada l

o Ministro joaquim Barbosa, ao analisar os dispositivos questionados da Lei n. 2.869, de 16 de de relativa autonomia em relação à pr6pria unidade estatal federativa."
dezembro de 1997, considerou-os inconstitucionais, porquanto partiam da titularização das ações de Todos os incisos do mencionado artigo foram rechaçados, concluindo o Ministro que, "pelos
saneamento básico pelo Estado, em detrimento de qualquer competência municipal. (lbid., p. 52-54) fundamentos já explicitados, tal incremento de atribuições para o estado, que atinge o cerne da
205 Ilusrra essa transferência os comentários do Ministro joaquim Barbosa no tocante ao inciso IV do anigO autonomia municipal, Sem ourorga de nenhuma responsabilidade ao Conselho Deliberativo no
6", da Lei Complementar fluminense n. 87, de 16 de dezemhto de 1997, que prescrevia competir ao tocante à organização e prestação dos serviços e à concessão e permissão de serviços públicos, fere
Estado estabelecer normas gerais acerca da execução, cumprimento e controle dos serviços de interesse frontalmente a autonomia municipa1." (lbid., p. 49 e 51, 47.54).
comum, o que seria desempenhado por meio da Agéncia Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos 206 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/RJ. Requerente:
do Estado do Rio de janeiro - ASEPlRj. Conforme o Ministro: "Já o inciso IV é inconstitucional por Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de janeiro e
delegar ao estado a elaboração, por meio da Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos Assembléia Legislativa do Estado do Rio de janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
do Estado do Rio de janeiro, de norn,"s gerais sobre execução, cumprimento e controle dos serviços Mendes. Nelson jobim (voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redit.stf.jus.br/
comuns de interesse metropolitano. Aqui também se opera, por meio da legislação criadora da região paginadorpubl paginadot.jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em: 10 jan. 20]4. p. 61 e 132.

132 133
r
I
I
órgão persiste. Também não se pode dizer que os órgãos se constituam na soma A partir destas considerações tem-se que os órgãos administrativos não
dos complexos de funções e dos agentes - pois, .0 desaparecimento do agente são autônomos como os Entes da Administração Indireta - não detendo, como
implicaria na extinção do órgão, o que de fato não se opera. eles, personalidade jurídica - pois, decorrem de mera desconcentração admi-
Na verdade, "os órgãos não são pessoas e não se distinguem do Estado. Nada nistrativa do Estado, concernente na repartição de competências, submetidas,
mais significam que os círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes portanto, a uma relação subordinativa e hierarquizadaz1o, marcada por uma ca-
funcionais repartidos no interior da personalidade estatal", expressos mediante os deia de comandos linear e dirigidas a um único ápice da pirâmide hierárquica.
agentes. Logo, a sua reunião leva à formação de outros órgãos e a destes "coincide Compreendidas como órgãos, restaria saber se as Regiões Metropolitanas esta-
com a totalidade das atribuições do Estado, viabilizadas em seus diversos segmen- riam contidas nas estruturas administrativas dos Municípios que a integram ou
tos, pela atuação dos servidores públicos prepostos ao desempenho delas". do Estado que as instituiu.
Assim, o que se pensa ser a vontade do órgão, nada mais é do que a von- Optando-se pela primeira solução, ter-se-ia um único órgão submetido
tade do agente que nele está lotado, isto é, as manifestações volitivas que se hierarquicamente a vários Municípios, devendo sujeitar-se às ordens de cada
pensa exaradas pelo órgão são do servidor, as quais são imputadas diretamente um deles, o que contraria a idéia de escalonamemo de atribuições numa estru-
ao Estado - razão pela qual, se adequadas ao ordenamento jurídico podem levar tura piramidal - pois, na hipótese, não haveria somente um cume na estrutu-
à responsabilização do Ente Público, mas não do agente público, nos termos ra de poder, mas tantos quanto fossem os Municípios integrantes do arranjo.
do S6º, do artigo 37, da Constituição da República.zo7 Também os problemas Ademais, a hipótese se mostraria irracional, diante da possibilidade de ordens
decorrentes das pretensas relações jurídicas entre órgãos apresentariam um pro- divergentes exaradas por centros de comandos diversos com idêntica atribuição
blema aparente, pois, sendo desprovidos de personalidade jurídica, não há que de exarar ordens. Além disso, ter-se-ia afronta ao regime de distribuição de
se falar possam eles figurarem enquanto sujeitos de quaisquer relações.zoa Estar- competências constitucionais, na medida em que comandos de um Município
-se-ia, nesse caso, diante de relações firmadas entre os "agentes no exercício das teriam vigência fora de seu território.2l1 Outrossim, por ser criado por lei com-
respectivas competências."Z09 5~:: plementar estadual, ter-se-ia que o Estado teria determinado o próprio desenho
institucional da Administração Pública local, o que implicaria em afronta à
2
207 Prescreve o 96 , do artigo 37, da Consrituição da República: "Art. 37 _ A administração pública
direra e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicídade e eficiência 210 Esra noção está contida na Lei de Processo Administrativo Federal, que, no inciso I, do ~22, do
artigo 10, prescreve: uArt. 12 - Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no
e, também, ao seguinte: [...] 962 - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
ãmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proreção dos direitos dos
presradoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.'" administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. (...] ~2.- Para os fins desta Lei.
consideram.se: I -órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da
208 Não obstante a falta de personalidade jurídica, o legisladorinttaconstitucional permanece empregando
estrutura da Administração indiret3j"
O vocábulo "6rgãos" como se pessoas jurídicas fossem. o que levou Marçal Justen Filho a afimlar que
se vêm operando uma '\nstirucionalizaçáo dos órgãos públicos" e a sua "transformação em centros 211 E não se diga que isto também se verificaria em relação aos Cons6rcios Públicos, constituídos nos
termos da Lei n. 11.107, de 06 de abril de 2005, porquanto seriam famlados por diversas pessoas
de imputação'" isto é, são-lhes atribuídas prerrogativas e obrigações, conferindo-lhes "rratamenco
equivalente" ao de pessoas jurídicas, "para certos efeitos limitados" (JUSTEN F/LHO, Marçal. Curso jurídico-políticas.
de direitO administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. /7/-172.) As distinções entre ambas as figuras impossiJ:.ilitam qualquer tcntativa de as equiparar, na medida em
Entretanto, conforme se viu) os órgãos figuram como sujeitos apenas em aparência, pois, estes não que os Cons6rcios Públicos, por deterem personalidade jurídica pr6prias, não pertencem à estrutura
administrativa de seus criadores, mas a elas se vinculam, possuindo margem de tomada de decisão
emanam vontade mas quem o faz são os agentes públicos neles lotados no exercício de Suas atribuiçôes.
l

e não se subordinando aos partícipes, o que afasta qualquer possibilidade de comprometimento das
Estas manifestações de vonrade não seriam imputadas aos órgãos, mas às pessoas jurídicas das quais
cadeias de comando. Ademais, os Consórcios Públicos estão isentos destas cadeias jurídicas de ordens,
estes órgãos compõem a estrutura administrativa, isto é, a vontade seria diretamente imputada ao
Ente Público. sendo restritas as possibilidades de conrrole dos partícipes sobre tais entes às finalidades institucionais
que levaram às suas geraçôes. Ao passo que a suhordinação, característica da relação dos 6rgãos com
209 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os ageme.! e órgãos públicos. São Paulo: a Administração, caracteriza-se pela amplitude do controle, abarcando rodos os aspectos de suas
Revista dos Tribunais, /981. p. 6/-78,
atividades, constituindo o dever-poder de rutela.

134 135
autonomia administrativa municipal, não por "transferência de funções públi- manutenção das atribuições das Regiões Metropolitanas no ambiente
cas", mas por mácula à prerrogativa de auto-organização, o que significaria a endógeno do Estado, ou seja, de forma centralixada através de mero ór-
gão, não teria a necessidade de autOrizar expressamente a instituição das
subordinação dos Municípios metropolitanos ao Estado instituidor do arranjo.
Regiões Metropolitanas. Bastaria simplesmente mencionar que em casos
Caso se compreendesse que tal órgão se subordinaria à estrutura admi-
de interesse comum a competência seria transferida ao Estado.
nistrativa estadual, isto significaria adotar-se o posicionamento próximo ao do
Daí, o exercício seria naturalmente desempenhado por órgãos do Esta-
modelo ditatorial. Nesse caso, o Estado acabaria por titularizar "a organiza- do. Nada obstante, assim não fez o legislador constituinte, optando por
ção, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum", e:>.:pressar-sesobre instituição de Regiões Metropolitanas, a exemplo do
constantes do 932, do artigo 25, da Constituição, subordinando não somente que fez com as autarquias e as fundações. Ora, a criação de órgãos já seria
a Região Metropolitana, enquanto órgão pertencente à sua estrutura, mas os inerente à própria figura do Estado, não sendo necessária menção ex-plí-
próprios Municípios metropolitanos ao Ente instituidor, o que contraria o Fede- cita para tal mister ser autOrixado. Já na descentralização - decorrente
ralismo cooperativo. Enfim, este raciocínio implicaria em uma contradição aos de uma especialidade - que ocorre tantO no caso das autarquias, quantO
argumentos expostos pelo próprio Ministro Nelson Jobim que entendeu que a das fundações, quanto das Regiões Metropolitanas, o fatOde haver menção
explícita de sua autOrização impõe o raciocínio lógico de que estamos
instituição de uma Região Metropolitana "não significa que caiba ao Estado as
visualizando a criação (ou instituição) de ente personalizado, o que, por
funções executivas de concretização dos chamados interesses metropolitanos",
si, afasta a figura de um mero órgão.ll3
que exigiria um modelo organizacional que impedisse que "um Município te-
nha soberania de decisão e que, ao mesmo tempo evite que qualquer decisão A solução encontrada pelo Ministro ao abordar "a forma interna de or-
seja tomada sem a sua concordância."2U Ademais, como salienta Luiz Henrique ganização e funcionamento da Região Metropolitana" também padeceria de
Antunes Allochio, embora, compreendendo fosse o interesse metropolitano de .,
incongruências. Segundo ele, os Estados definiriam as "regras que deverão ser
titularidade estadual:
r- observ3das no funcionamento interno das regiões", compreendendo que o ar-
:I~ quétipo da Lei Complementar federal de 1973 poderia ser adaptadd14 de forma
A segunda hipótese, ou seja, seriam as Regiões Metropolitanas um órgão
a criar órgãos, voltados tanto à participação dos Municípios no processo decisó-
público, dependeria da opção do Estado-criador, vinculado à gestão do
interesse regional dentro de um ambiente de hierarquia, subordinação e co- rio, quanto à execução das atividades - os quais não se atrelariam "à indicação
ordenação, inerentes à simples desconcentração. Nada obstante, assim, o do Governador ou Assembléia Estadual"215, e que não concentrassem no Estado
pensamos, o ambiente da simples desconcentração seria afeto aos casos
de atribuições típicas do cemTO, o que não nos parece ser o caso. Aqui,
o interesse regional já possui um caráter especial, sendo extravagante aos 213 ALOCCHJO, Luiz Henrique Antunes. Op. cit., p. 193.194.
Municípios (já não está nos limites do interesse local), e por isto remeter- 214 Reconhece o Ministro Nelson Jobim que a organização instituída pela Lei Complementar n. 14. de
08 de junho de 1973. "niio é obtigatória", podendo os Estados instituidores definirem outros modelos,
-se-ia ao Estado. Porém, a Constituição Federal se quisesse permitir a
desde que se observem as aludidas balizas quanto à participação municipal e realizaçiio de suas
atividades. (Ibid .. p. 40.)
OutrO efeito decorrente da personalidade juridica dos Consórcios é a possibilidade de os mesmos intentarem 215 Assim a nomeação dos representantes dos Municípios integrantes dos órgãos colegiados pelo
ações em desfavor dos participes parai por exemplo, exigirem as suas contribuições mediante Governador e a submissão de seus nomes ao Legislativo Estadual se mostrariam inadequados à
contratos de Tateio, prerrogativa não conferida aos órgãos que, enquanto repartições características sistemática da Constituição de 1988, o que também abarcariam as nornlas concernentes a submeter
da desconcentração administrativa, não possuem a referida personalidade. as opções dos Municípios, no dito órgão colegiado. à aprovação do Estado ou sua execução depender
212 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inc011StituciortalUlade n. 1.842IRj. Requerente: da ratificação do Executivo estadual. (!bUl., p. 127-128.)
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e No mesmo sentido, foi o voto do ministro Gilmar Mendes: BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Rod. Acórdão: Min. Gilmar Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.8421RJ. Requerente: Partido Democrático Trabalhista -
Mendes. Nelson Jobim (voto). Brasília, OÓ de março de 2013. Disponível em: <http://redit.stf.jus.br/ PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembléia Legislativa do Estado do
paginadorpubl paginador.jsp?docTP=AC&docID=63002ó>. Acesso em: JO jan. 2014. p. 76 e 77. Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar Mendes. GHmar Mendes (VOto).

136 137
r.

ou em alguns Municípios as atividades executórias. Todavia, em seus argumen- o estadual e o municipal. Seria, na verdade, a integração dos "interesses dos
tos e conclusões parciais sobre tais estruturas o Ministro216 afirma que tais ór- Municípios envolvidos", os quais se constituem num "conjunto articulado e
gãos seriam independentes tanto dos Municípios integrantes, quanto do Ente consensual" dos interesses em jogo, que, por interagirem e confluírem, exigem
instituidor, o que contraria a própria noção de órgão, visto a sua subordinação a negociação e o acordo entre os atores para possibilitar a "implementação de
à estrutura administrativa de uma pessoa jurídica.217 políticas administrativas", o que viabilizaria se compreender o arranjo compul-
A despeito dessa problemática construção acerca da natureza jurídica das sório não como antinômico à autonomia municipal, mas como sua decorrência
Regiões Metropolitanas, o que se ressalta do posicionamento do aludido Mi- em razão de um elemento fático, o fenômeno metropolitano.
nistro é que o interesse metropolitano não é autônomo ou intermédio entre Assim, tal fenômeno seria declarado pelo Estado que teria o "dever-poder"
de instituir o arranjo compulsório, estabelecendo os fins a serem perseguidos
Brasília. 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redit.stf.jus.br/paginadorpub/ paginador. e o seu planejamento voltado a "viabilizar economicamente, a prestação dos
jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 178.
serviços dos Municípios deficitários, por meio de subsídios cruzados ou políti-
216 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de iTuoruri!ucionalidade n. 1.842/RJ. Requetente:
cas de escala a partir dos recursos obtidos com os Municípios com viabilidade
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro c
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar econômica"218 - isto é, para possibilitar a "prestação do serviço em todos eles",
Mendes. Nelson Jobim (voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <hrrp://redir.stf.jus.br/
paginadorpub/ paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 93-97.
218 "Assim, para o criação de uma Região Metropolitana é preciso a verificação de uma cornubação de
217 É verdade que uma das classificações possíveis dos órgãos adminiSt;"tivos parte do critério taxonõmico Municípios que represente um centro urbano importante a significar um pólo econômico e a formar
da posição ocupada na estrutura estatal, subdividindo.os em independentes, autõnomos, superiores uma específica comunidade sócio-econômica.
e subalternos. Os primeiros possuiriam origem constitucionat ocupando O ápice da "pirâmide Além disso, uma Região Metropolitana somente é criada eoi função de um conjumo de atividades
organizacional, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional", nos termos do artigo 2°, da categorizadas como de interess~ comum.
Constituição- abrangendo, portanto, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciátiodas esferas de poder, [...1
conforme suas especificidades - sujeitam-se a uum controle de ordem constitucional", desenvolvcndo- Em outras palavras, para a insrituição de uma Região merropoli<ana é preciso que haja um aglomerado
se neles 35 opções políticas governamentais. Os órgãos autônomos - como os Ministérios e Secretarias de Mu'f'licípios cujas populações representam, de forma ro<al, mercado consumidor propício para a
estaduais e municipais - situam-se "logo abaixo dos órgãos independentes" e a estes se subordinariam prestação de serviços como o de saneamenro básico.
- apesar de dotados de lCamplaautonomia administrativa, financeira e técnica" - ocupando-se os Não faz sentido, do pontO de vista econõmico, criar-se uma Região Metropolitana, ou Aglometado
servidores neles lotados da. "direção", "planejamento", usupervisáo, coordenação e controle das ou ainda Microrregião a partir do somatório de Municípios pobres que não despertem o interesse
atribuições de sua competência,", participando das udecisões governamentais" e executando "suas financeiro mínimo de exploração de sen;ços públicos ou que a cobrança de tarifas, pelo nível
atividades com autOnomia observadas, no entanto, as diretrizes traçadas pelos órgãos independentes". econômico da população, não consiga fazer frente aos custos do sistema.
Nos órgãos superiores - como Departamentos e Divisões - desenvolvem.se as funções de udireção. O legislador estadual para criar uma Região, Aglomerado ou Microrregião necessita fazer o que se
controle, decisão e comando" - de cará,er técnico e de planejamento - conforme a divisão de pode chamar de uma ma<emática Geopolítica" (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de
atribuições legalmente definidas, su'bordin::lOdo-se aos órgãos autônomos e não possuindo autonomia incorutitucionalidade n. 1.842/RJ. Requereme: Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos:
administrativa e financeira. Enfim, os órgãos subalternos são aqueles desprovidos de caráter decisório, Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.:
ondr predominam atribuições executivas. Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar Mendes. NelsonJobim (voto). Brasília, 06 de março de 2013.
Em todos os casos, o que os caracteriza é a inexistência de personalidade jurídica, a pertença a Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/ pagi nador.jsp?doc TP= AC&docI O = 630026>.
uma única pessoa jurídica - porquanto componentes de sua estrutura hierárquica. estando assim Acesso em: 10 jan. 2014. p. 88-89.)
subordinados à pessoa jurídica da qual fazem parte - sendo decortência do escalonamemo de Note-se, entretanto, que o critério econômico, embora importante não é o único a ser considerado
atribuições administrativas, típicas da desconcentraçáo. Dessa forma, são <Ipartesou componentes da na instituição destes arranjos, pois e1ernenms sociais, urbanísticos e culturais também desempenham
esrrutura do Estado e por isso dele não se distinguem." (GASPARIN1, Diógenes. Direito adminiscrarivo. papel fundamental na verificação do fenõmeno metropolitano. Ademais, pode o próprio critério
14. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 48-5!.) econõmico, como, por exemplo, a carência de recursos financeiros, ser o mote para a instituição de
Logo, dizer que as Regiões Metropolitanas seriam órgãos independemes as equipararia aos Poderes da uma arranjo microrrcgional, voltado ao desenvolvimento daquele território, ainda que Eros Roberto
República, afirmando existirem em tais arranjos as definições superiores de opções governamentais, Grau, na vigência da Constituição de 1969, tenha compreendido que tais arranjos seriam regiões de
como se entes federados fossem, o que de fato contraria a própria Constituição que não as eleva a desenvolvimento - diversos das Regiões Metropolitanas de então, vistas como regiões de seniços - o
tal statu.s. Também não resolve o problema de sua pertença à estrutura aàministrativa dos Entes que, atualmente, não se jusdficaria nessas bases. \.;sto a ampliação de atribuiçôes destes arranjos na
Federados, o que. aliás, notar-se-ia em qualquer hipótese de inclusão de tais arranjos territoriais nas atual ordem constitucional. (GRAU, Eros Roberto. Regiões metropolitanas: uma necessária revisão
demais classes acima mencionadas. de concepções. Retrista dos Tribunais, São Paulo, ano 68, vol. 521. p. 11-34, mar. 1979. p. 30-3!.)

138 139-
r

o que dependeria de deliberaçi'ío conjunta dos Municípios integrantes, para que que não tem condições de prestá-lo (por isso desenvolveu o processo de
desetatização) .220
definam por urna execução direta ou indireta e nesse caso mediante conces-
são a empresas governamentais219 ou particulares, permitindo, por meio de, por
É, nessa senda, que, para Nelson Jobim, a competência estadual seria pro-
exemplo, "subsídios cruzados", que tantos os municípios lucrativos quanto os
cedimental - para "instituir esse ente e prever sua organização e funcionamen-
deficitários apresentem o mesmo nível quantitativo e qualitativo de tais ativida-
to interno" - cabendo aos Municípios metropolitanos as funções normativas e
des. Nesse mesmo sentido, o aludido Ministro encontrava arrimo em inúmeros
executivas de funcionamento do arranjo.221 Entretanto, essa lógica face à natu-
doutrinadores, corno o professor Marcos Juruena Villela Souto, citado por Pedro
reza jurídica das Regiões atribuída pelo voto gera o raciocínio teratológico de:
Gonçalves da Rocha Slawinski, que, ao tratar, especificamente da Região Me-
criarem-se órgãos submetidos à estrutura administrativa do Estado instituidor,
tropolitana objeto da ADI e do processo de "desestatização" do Estado do Rio
mas imunes às conseqüências de pertencer a sua estrutura hierárquica222; ou
de Janeiro, afirmava:
admitir-se que órgãos integrantes da hierarquia administrativa dos Municípios
Há necessidade de se 'assegurar um volume mínimo de pessoas fazendo metropolitanos sejam criados por normas do Estado instituidor em frontal má-
uso de um serviço público para que ele se tome viável. No caso da região cula à autonomia dos primeiros.
metropolitana, essa escala mínima de serviços faz com que municípios Sem embargo, em um ponto fundamental à linha argumentativa aqui se-
mais pobres consigam ter o mesmo serviço que os municípios mais ri- guida, o voto em comento se alia aos demais que consideraram inconstitucio-
cos.. Destarte, .FlO contexto em debate, o Município do Rio de Janeiro nais alguns dos dispositivos impugnados: a necessidade de se constituir um mo-
é parcela importante na composição dessa escala dentro da região me- delo de organização e gestão das Regiões Metropolitanas que não permita que
tropolitana, para que municípios que não têm a mesma capacidade de um "município isoladamente" impeça "todo o esforço comum para viabilidade
atração de investimentos consigam ser contemplados pelo serviço públi-
e adequação" das funções públicas metropolitanas. ao mesmo tempo em que se
co, e assim se promova a inclusão social, que é elemento indispensável
evite que U ü poder decisório c o poder concedente concentrem-se nas mãos de
do princípio da dignidade humana. Não pode o Município do Rio de
um único ente. quer o estado federado, quer o município pólo". Deste modo,
Janeiro pretender exercer alguns tipos de competência criando uma cas-
ta de consumidores mais bem remunerados e esfacelando uma relação
econômica que pode desequilibrar o serviço. Mais grave é fazer com que,
220 SOUTO, Marcos juruena Villela apud SLAWINSKI, Pedro Gonçalves da Rocha. Op. ciL, p. 137.
se as concessionárias quebrarem, o serviço volte para as mãos do estado, E, com base nessa doutrina, é que Pedro Gonçalves da Rocha Slawinski concluía que: "Como as
regiões metropolitanas brasileiras refletem. de modo nítido, as. desigualdades que caracterizam o
Estado brasileiro, como um todo, compete ao Poder Público, seja qual for o ente federativo, a função
Uma alternativa para a situação acima aventada seria a constituição de arranjos voluntários que
de fomentar as mudanças compensatórias, seja no campo da necessidade, seja mo campo da eficiência,
viabilizassem a realização de atividades voltadas a atender às necessidades dos aludidos Municípios e
nas estruturas das regiões metropolitanas, aumentando, assim, mais ainda, a responsabilidade das
que propiciassem o desenvolvimenro econômico daquele território, o que tem se constituído como uma
esferas competentes do pndet Público" (lbid., p. 137-138).
tendéncia nacional. Um diognóstico desta orientação pode ser encontrado em: ABRUCIO, Fernando
Luiz; SANO, Hironobu; SYDOW, Cristina Tith. Radiografia do associativismo territOrial brasileiro: 221 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstiLudona1iàade n. l.342/RJ. Requerente: Partido
tendências, desafios e impactos sobre as regiões metropolitanas. In: KUNK, jeroen (Org.) GD<Jemança !: f
:,j~ Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de janeiro c Assembléia
das meuópoles: conceitOs, experiências e perspectivas. São Paulo: Annablume, 2010. p. 21-47. :~
r Legislativa do Estado do Rio de janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar Mendes.
Nelson jobim (voto). BraS11ia,OÓ de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
219 Nessa linha de raciocínio, o professor Marcos j uruena Villela SoutO, recordando o voto do Ministro -:f
, paginador. jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em: lO jan. 2014. p. 82.85, 118 e 130.
Eros Roberto Grau no julgamento da ADI n. 2.77-3/BA, afirma que, "na região metropolitana,
competência para a prestação dos serviços comuns permanece com os Municípios; os serviços têm
a
•
j
., 222 É verdade que conselhos deliberativos de políticas públicas não se submetem, em regra, à estrutura
.' hierárquica piramidal clássica que caracteriza a desconctntração administrativa. Entretanto, as
caráter interlocal, reclamando administração intermunicipal, como preservação da autonomia
municipah nessa linha, o Estado s6 teria competência executiva se recebesse delegação do município."
:~J~~ atribuições destes conselhos é, normalmente, normativa, ao passo que às Regiões Metropolitanas são
(SOUTO, Marcos juruena Villela. A solução do Rio de janeiro para a polémica do saneamento básico ., atribuídas as funções públicas de interesse comum que ultrapassam
funções executivas a exigirem o escalonamento,
o referido caráter, para abarcar
razão pela qual permanece a incompatibilidade da
na região metropolitana. R""ista de direito, Cãmara Municipal do Rio de janeiro/Procuradoria-Geral,
Rio de janeiro, vol. 12, n. 17, p. 33-62, jan.-dez. 2008. p. 39.) opção aventada pelo citado Ministro.

140 141
":"1

i
o arquétipo a ser desenvolvido deve ser compulsório para exigir a integração, não obstante a constituição de agência reguladora possa se mostrar "bastante
mas flexível para viabilizar a cooperação entre os integrantes de forma a, numa eficiente" ao estabelecer "padrão técnico na prestação e concessão coletivas dos
verificação in concreto do seu funcionamento, poder-se verificar qual a margem 'i'
serviços de saneamento básico", também se poderia imaginar a implementação
de atuação dos entes locais - seja na produção normativa, seja na execução de da referida estrutura colegiada mediante "acordos" ou "convênios".m
suas funções.m Embora buscando a constituição de uma nova via para a definição do
Na definição desse modelo, o Ministro Gilmar Mendes, afastando-se de "modus operandi"226 de tal arranjo - diversa da primazia estadual conferida pelo
Nelson Jobim, para filiar-se a Joaquim Barbosa, no tocante a reconhecer que Ministro Maurício Corrêa, e da titularização da execução das funções metro-
a titularidade do exercício das funções metropolitanas, com a instituição do politanas, conforme definida por Nelson Jobim - o Ministro Gilmar Mendes,
arranjo, passa à Região - formada cooperativamente pelos Municípios e Estado. acaba por admitir duas soluções: uma aproximada daquela oferecida pelo Mi-
Assim, o Ministro, ao citar Alaôr Caffé Alves e Luiz Henrique Antunes Aloc- nistro Joaquim Barbosa e pelos sobreditos doutrinadores citados em seu voto; e
chio, parece indicar, num primeiro momento, que as Regiões Metropolitanas urna outra, de aproximação aos arranjos voluntários que não têm o condão de
deveriam possuir natureza autárquica, contando com órgão colegiado com re- criar entes com personalidade jurídica. Contudo, deve-se reconhecer que esta
presentantes de Estado e Municípios - ainda que neste caso com número diver- segunda alternativa não pode ser tomada em sentido literal, mas como meio de
sificado, conforme algum critério técnico-objetivo, como, por exemplo, popula- enfatizar a necessidade de se estabelecer canais de diálogo, dentro do arranjo
ção - a quem caberiam as atividades normativas e fiscalização do cumprimento compulsório, entre os integrantes, senão ter-se-ia estabelecida uma contradição
de suas decisões.224 Todavia, na conclusão de seu voto, o Ministro afirma que, entre a alternativa proposta e as potencialidades jurídicas dos instrumentos ci-
tados pelo Ministro.
Como se sabe, os convênios são objeto de delineamento normativo no ar-
223 A estrutura criada pelo legislador fluminense se mostraria inadequada constitucionalmente por não
garantir a manutenção da autonomia locat pois subordinadora dos Municípios metropolitanos ao tigo, 116da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, que, conforme fone corrente
Estado, tornando-os, como afirma Ouo Gõnnenwein, citado no voto no Ministro Gilmar Mendes, doutrinária, se mostrariam como atos coletivos ou atos-união - caso se imagine
entes com existência ficta, pois parte das prerrogativas locais teriam sido retiradas da esfera jurídica
daqueles entes federados, o que, segundo o autor poderia ser exemplificado, "si aI igual que los Estados
que as regras do sobredito dispositivo constituam um regime jurídico a que se
principescos absolutos, quisiera arrebatar a los Municípios la administraci6n de su patrimonio, c subsumem as partes227 - com regime assemelhado ao dos contratos administra-
hiciera nombrar los órganos y los fiuncionarios de los Municipaiios por las autoridades dei Estado, y
tambi~n cu ando quisiera configurar la inspeción dei Estado según las líneas históricas de la tutela y,
por ejemplo, declara ejecutables las decisiones de los Municipios unicamente cu ando, despu~s de ser o agrupamento de comunidades locais - em que a vontade de um único ente não seja imposta a todos
sometidas a las autoridades de inspeción, no suscitaran objeciones. También existiria uma falta de os demais entes políticos participantes." (Ibid., p. 180-185 e 207).
contenido en la auronomia administrativa cuando cI Estado conviertera grau parte de las tarcas de
225 Ibid., p. 207-208.
la comunidad local en tareas del Estado, y confiara su desempeno a los Municipios sólo em carncter
delegado. Las tareas importantes de la comunidad local no pueden sustraer.se aI desempeno por 226 BRASIL. Suptemo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. J.8421RJ. Requerente:
los Municípios, bajo su própria responsabilidad cosa que ocurriría si existieta uma administración Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/RJ.
..
delegada."(BRASIL. Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
Requerente: Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de ~ ;
J,I.
Mendes. Ricardo Lewandowski (,ista). BrasHia, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.
Janeiro e Asse.mbléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: jus.br/paginadorpubl paginadOt.jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 211.
Min. Gilmar Mendes. Gilmar Mendes (Voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://
redir.stf.jus.br/ paginadorpub/ paginador.jsp?docTP=AC&d\,clD=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014.
..
':, 227 No original: "Qu'i! )' ait un concours de volonté, c'est incontestable. QU'il y ait une pluralité de
déclarations de volont~ concordantes, cc n'est pas douteux. Mais qu'il y ait là un contrat, je le nie.
p. 177, 161-162.) D'abord, ü 'y a pas eu prise de contact entre les diverses volontés qui Ont vote les Statuts. I:une d'elles
224 Embora restrita ao CaSOdo saneamento básico, matéria versada na ação, as conclusões de Gilmar nla point fait une orre à une aurre qui l'autrait acceprée. Les diverses personnes qui sane venues au
Mendes ilustram a forma como o Ministro vislumbra o arquétipo institucional constitucionalmente rendezvous sans se coonaltre ne sent poine enrées eo relation paur faire naitre uo lieo de droit obligcnt
adequado para as Regiões: ltPortanto, nesses casos, o poder concedente do serviço de saneamento l'une d'elles envetS l'autre groupe. Toutes sont dans la méme situation. Leurs déclarations de volonté
básico nem permanece fracionado entre os municípios. nem é transferido para o estado federado, mas sont déterminées par le méme but et ont le méme objet. En votant les status, elles n'échangent point
deve ser dirigido por estrutura colegiada - instituída por meio da lei complementar estadual que cria leurs consentements pour faire naitre entre elles un rapport de cr~ancier et de d~biteur". (DUGUIT,

142 14:\
r-

tivos - mas não idênticos228, pois estes se caracterizariam pela contraposição se marcariam pela comunhão de interesses. Uma vez que os "convênios" e os
de interesses dos contratantes, nos termos do parágrafo único, do artigo 2Q, "acordos" firmados entre pessoas jurídico-políticas não sejam aptos a criarem
da Lei de Licitações e Contratos Administrativos229, enquanto os convênios um ente com personalidade jurídica, não haveria, na hipótese, quem titulari-
zasse o exercício das funções metropolitanas, impedindo que, também, tome-se
León. Traité de droit constitutionnel. 3. ed. Paris: Ancienne Librarie Fontemoing & Cie. Éditeurs E.
boccard, sucecesseur, 1927, v.I. p. 401-402).
tal alternativa como juridicamente adequada.

228 Prescreve o artigo 116, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993: "Art. 116 _ Aplicam-se as disposições
desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados
por órgãos e entidades da Administração. slº - A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos
4. Considerações finais: "mínimo denominador
órgãos ou entidades da Administração
de trabalho propostO pela organi~ção
Pública depende de prévia aprovação de competente plano
interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes
comum" ou falta de convergência sobre o modelo
infonnações: I - identificação do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas; III _ etapas ou
fases de execução; IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; V - cronograma de desembolso;
institucional adequado
VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases
programadasj VII - se o ajuste compreender obra ou strviço de engenharia, comprovação de qu~ os o Ministro Ricardo Lewandowski, seguindo a primeira solução expendida
recursos próprios para complementar a execuç50 do ohjero ~stão devidamente assegurados, salvo se no voto do Ministro Gilmar Mendes - e, portanto, em consonância ao voto do
o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. ~2Q _ Assinado
o convénio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à
Ministro Joaquim Barbosa - compreendeu que as Regiões Metropolitanas têm
Câmara Municipal respectiva. ~3Q- As parcelas do convênio s('r~.('Iliberadas em estrita conformidade natureza jurídica de "autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncio-
com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas nal, sem personalidade política, tornando-se, então, necessária compreendê-
até o saneamento das impropriedades OCOrrentes: I - quando não tiver havido comprovação
da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, -la a partir de noções que superem a visão tradicional que se têm da própria
inclusive mediante procedimentos de fiscalização local! realizados periodicamente pela entidade federação". Esta superação da visão tradicional do regime federativo se sustenta
ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno
na noção de funções públicas de interesse comum, que não se confundem com
d2. Adrr:.i:'~:::;t~:lç~GPública, II - YUdllUU vt;:riÍicaào àesvio de imahdade na aplicação dos recursos,
atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos as exclusivamente locais, pois abarcam um "conjunto de atividades estatais, de
princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na caráter interdependente, levadas a efeito no espaço físico de um ente territorial,
execução do convênio, ou O inadimplemento do executor com relação a Outras cláusulas conveniais
básicasj lU - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe
criado por lei complementar estadual, que une Municípios liITÚtrofes relaciona-
repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno. ~4Q_ Os saldos dos por vínculos de comunhão recíproca", o que significa dizer que o titular do
de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança
interesse metropolitano são os Municípios integrantes e o Estado instituidor, em
de iu&tituição nnancl:ira oficial se a previsão de seu uso for igualou superior a um mês, ou em fundo
de aplicação financeira de curro prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida comunhãd30 - portanto, diferentemente do aventado pelo Ministro Maurício
pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês. ~5Q_ As receitas Corrêa - no que foi acompanhado pela Ministra Rosa Weber:
financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do
convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo
Imperioso, contudo, atentar para o fato de que a competência do Estado,
específico que integrará as prestações de contas do ajuste. ~6(1- Quando da conclusão, denúncia,
rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os
nos moldes em que delineada na Constituição Federal, não significa ab-
provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade
ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da
imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autOridade e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de
competente do órgão ou entidade titular dos recursos."
obrigações recíprocas. seja qual for a denominação utilizada."
229 Prescreve o parágrafo único do artigo 2º, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993: "Art. 20 _ As
230 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inccnstirw:ionalidade n. 1.842/RI. Requereme: Farrido
obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembléia
da Administração Pública, quando contratadas Com terceiros, serão necessariamente precedidas Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar Mendes. Ricardo
de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. Parágrafo único _ Para os fins desta Lei, Lewandowski (VOto).Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública
paginador.jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em; 10 jan. 2014. p. 243, 237 e 240.

144 145
r
~-.

sorção da competência dos Municípios quanto à decisão sobre interesses que a mesma lógica deve valer para as novas entidades regionais quanto
locais, mas, sim, participação do Estado conjuntamente com os Municí- à autonomia local.232
pios, na administração dos interesses que extrapolam a esfera de um só
Município. O interesse comum, portanto, não deixa de ser local. 231 Essa aproximação autorizou o Ministro a analisar a própria constituição
do Conselho Deliberativo das Regiões Metropolitanas, em paralelo ao Conselho
Nessa vertente, embora os Municípios metropolitanos sejam compulso- da União Européia, em que visualizaria a possibilidade de cada um dos Estados
riamente inseridos no arranjo, por meio da lei complementar estadual, têm a europeus terem votos com pesos diferentes em consonância à "sua importân-
prerrogativa de tomar parte no "processo decisório no plano intergovemamen- cia política e expressão demográfica", similar à conclusão do Ministro Gilmar
tal", não como meros participantes de órgãos consultivos - em consonância, Mendes, quanto à busca de um critério técnico-objetivo que determinasse a
portanto, à orientação do Ministro Nelson Jobim - mas contribuindo direta- quantidade de votos ou o seu peso para cada um dos integrantes do arranjo
mente na definição dos rumos da referida autarquia territorial, razão pela qual metropolitano. Porém, o Ministro vai mais longe, pois ao analisar o modelo
estão obrigados - assim como o Estado - a se submeterem aos resultados das paulista233 para tais arranjos apresenta a necessidade de que os mesmos contem
deliberações tomadas no âmbito do arranjo, mesmo quando seus pleitos não
saiam vencedores - excluindo-se dessa idéia, obviamente, as decisões eivadas de
232 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade fi. 1.842/1'). Requerente:
ilicitude. Assim, é que a "gestão compartilhada das novas regiões", nos termos
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro
constitucionalmente prescritos, harmonizaria a atuação estadual e a autonomia e Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min.
dos entes locais, lógica esta presente em outros arranjos territoriais marcados Gilmar Mendes. Ricardo Lewandowski (voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/ paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10
pela cooperação, como a União Européia: jan. 2014. p. 247 e 248-249.

233 Prescrevem os artigos 153 a 158 da Constituição do Estado de São Paulo: "Art. 153 - O território
A forma como se organiza a União Européia corresponde a um interes- estadual poderá ser dividido, coral ou parcialmente, em unidades regionais constituídas por
sante exemplo de como a gestão compartilhada tem sido adotada pelos agrupamentos de Municípios limítrofes, mediante lei complementar, para integrar a organiz.ação,
modelos político-institucionais mais modernos. o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, atendidas as respectivas
peculiaridades. !HQ - Considera-se região metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes
Ensina Jean-Victor Louis, com relação à UE, que o exercício compar-
que assuma destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa
tilhado de competências não gera qualquer prejuízo para a soberania conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração
de seus integrantes, conferindo-lhes, ao contrário, "a possibilidade de sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos
exercer responsabilidades que, no plano nacional, se haviam tornado nela atuantes. S2Q - Considera-se aglomeração urbana o agrupamento de Municípios limítrofes que
apresente relação de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua
puramente formais para Estados independentes."
entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência nesse sentido I que exija planejamenm
Conforme assentei em obra sobre o tema, os Estados independentes que integrado e recomende ação coordenada dos entes públicos nela atuantes. ~3Q - Considera-se
ingressaram na União Européia não renunciaram à sua soberania nem microrregião o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente, entre si, relações de interação
mesmo a parcelas dela em favor do todo, simplesmente passaram a atuar funcional de natureza físico-territorial, econômico-sodal e administrativa, exigindo planejamento
integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional.
de modo conjunto em determinadas áreas de interesse comum. Entendo
Art. 154 - Visando a promover o planejamentO regional, a organização c execução das funções
públicas de interesse comum, o Estado criará, mediante lei complementar, para cada unidade
regional, um conselho de caráter normativo e deliberativo, bem como disporá sobre a organização,
a articulação, a coordenação e, conforole o caso, a fusão de cntidadcs ou órgãos públicos atuantes
na região, assegurada, nestes e naquele, a participação paritária do conjuntO dos Municípios, com
231 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/RJ. Requereme: relação ao Estado. ~lQ - Em regiões metropolitanas, o conselho a que alude o eaput deste artigo
Partido Democrárico Trabalhisra - PDT. Requeridos: Governador do Esrado do Rio de Janeiro e integrará entidade pública de caráter territorial, vinculando-se a ele os respectivos órgãos de direção
Assembléia Legislariva do Estado do Rio de Janeiro. Rel.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar e execução, bem como as entidades regionais e setoriais executOras das funções públicas de interesse
Mendes. Rosa Weber (voto). Brasília, Dó de março de 2013. Disponível em: <http://redir.st£jus.br/ comum, no que respeita ao planejamento e às medidas para sua implementação. S2Q - É assegurada,
paginadorpub/paginador .jsp?docTP=AC&docID=ó3002ó>. Acesso em: 10 jan. 2014. p_ 295. nos termos da lei complcmentar, a participação da população no processo de planejamento e tomada

146 147
r
com a participação popular no processo de planejamento regional, o que se A despeito desta consideração, do voto do Ministro Ricardo Lewandowski
mostraria adequado à norma contida no artigo 4?, do Estatuto da CidadeZJ.1, se pode extrair o que o seu autor denominou de "mínimo denominador comum"
que prescreve a participação popular e o controle social, dela decorrente, em do arranjo metropolitand36: "o compartilhamento das decisões relativas às fun-
todas as atividades desempenhadas pelo arranjo territorial compulsório. ções públicas de interesse comum, inclusive quanto ao poder de concessão dos
Note-se, assim, que a proposta do Ministro embora tenha lastro normati- respectivos serviços de tal modo que não haja concentração dessa competência
vo nacional, não significa uma revisão da orientação do Supremo expressa no na esfera de um único ente"; a não "preponderância da vontade de determinado
julgamento da ADI n. 796-3/ES. Isto porque, a população não se manifestaria ente federado sobre os outros no processo de tomada de decisão"z37ia titulati-
para determinar se dado Município deveria ou não se integrar a uma Região dade do interesse metropolitano aos Municípios integrantes e ao Estado insti-
Metropolitana, mas, uma vez instituída esta, a população tomaria assento na tuidor de forma conjunta; a transferência da execução das funções de interesse
arena decisória, de forma a participar da direção de seus rumos, bem como fis- comum à autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional criadaz38;e
calizando sua atuação. Esse aspecto, contudo, estranho à exordial, por não ter a necessidade de participação popular.239
sido objeto de impugnação, acabou por ser considerado, conforme proposta da
ministra Rosa Weber, "obiter dictum", isto é, um argumento retórico e dispensá-
236 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/RJ. Requerente:
vel à decisão, sob pena de implicar em decisão extra perita.235
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
Mendes. Ricardo Lew:mdowski (VOto). Brasflia, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://rcdir.stf.
de decisões, bem como na fiscalização da realização de serviços ou funções públicas em nível { jus.br/paginadorpubl paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 252.259.
regional. ~3Q - A participação dos municípios nos conselhos deliberativos e normativos regionais,
r 237 No mesmo sentido, está a Ministra Rosa webet, para quem: "Ou seja, a participação dos interessados
previstos no capw; deste artigo, será disciplinada em lei complementar. Art.155 _ -Os Municípios
nos processos de tomada de decisão e a possibilidade do seu controle efetivo, como sói acontecer em
deverão compatibilizar, no que couber, seus planos, programas, orçamentos, investimentos e ações àl)
um país democrático, não pode ser olvidada de forma alguma. A importáncia de se ressaltar isso está
metas, diretrizes e objetivos estabelecidos nos p.lano:; p ~taduai.s. rcgionai.s e seteri:ds de
prngnllTU(l5
em entender que, no q;,;c t:':1f;e c!:pecific:!.1neure 2. cC!!!.Fre.ensão do 93Q do art. 1.1 n~C~rr;'lPoJ(ric3 t

desenvolvimento econômico-sodaI e de ordenação territorial, quando expressamente estabelecidos

a competência de um Estado para gerir os interesses comuns não pode desconsiderar a autonomia
pelo conselho a que se refere o art. 154. Parágrafo único - O Estado, no que couber, compatibilizará ." política e administraIiva dos demais Estados nem se realizar em desconformidade com os interesses
os planos e programas estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento. coro o plano diretor .'~r
.j.] e necessidades locais." (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n .
dos Muniápios e as prioridades da população local. Art. 156 - Os planos plurianuais do Estado
J.842/RJ. Requerente: Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado
estabelecerão, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e meras da Administração Estadual.
do Rio de Janeiro e Assembléia Legislaoiva do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red.
Art. 157 - O Estado e os Municípios destinarão recursos financeiros específicos, nos respectivos
Acórdão: Min. Gilmar Mendes. Rosa Webet (notas para o voto). Brasília, 06 de março de 2013.
planos plurianuais e orçamentos, para o desenvolvimento de funções públicas de interesse comum,
Disponível em: <htrp://redir.stf.jus.br/pàginadorpublpaginador.jsp'doc TP= AC &doc1D=630026>.
observado o dispostO no art. 174 desta Constituição. Art. 158 - Em região metropolitana ou
. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 294.)
aglomeração urbana, o planejamento do transporte coletivo de caráter regional será efetuado pelo
Em sentido aproximado, Ancia Fernandes Corrêa, para quem o "núcleo duro do pacto federativo
Estado, em conjunto com os municípios integrantes das respectivas entidades regionais. Parágrafo
efetivamente protegido pela vigente Constituição em matéria de poder local" perpassa "a
único - Caberá ao Estado a operação do transporte coletivo de caráter regional, diretamente ou
intangibilidade da descentralização máxima do poder como condição necessária ao exercício da
mediante concessão ou pemlissão,"
democracia na Federação Brasileira", o que, obviamente, não exclui O arranjo metropolitano desde
234 Prescreve o artigo 45, da Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001: "Art. 45 _ Os organismos gestOres das que sejam garantidos aos l\1unicípios as prerrogativas de participarem da condução de tOdos os
regiões metropolirnnas e aglomerações urhanas incluirão obrigatória e significativa panicipação da assuntos que lhe digam respeito. (CORRÊA, Ancia Fernandes. Op. cit., p. 141-142.)
população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade de modo a garantir
238 No mesmo sentido e reconhecendo que as Regiões Metropolitanas poderiam, até mesmo conceder
O controle direito de suas atividades e o pleno exercício da cidadania."
serviços de interesse comum: ALOCCHIO, Luiz Henrique Antunes. O)). cit., p. 201-202.
235 BRASIL Supremo Tribunal Federal. Ação dircw de inconstiou:ionalidade n. 1.842/RJ. Requerente:
239 Apesar de a Ministra Rosa Weber considerar a participação popular como obüer dictum, para O
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governadot do Estado do Rio de Janeiro e
MinistTo Ricardo Lcwandowsld 'las futuras entidades, 3 meu ver, devem levar em consideração a
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
participação popular, seja em atendimento ao disposTO na Constituição, no que tange ao planejamento
Mendes. Rosa Weber (noras para O voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://
urbano local, seja em observáncia à novel democracia participativa que a Constituição de 1988
redir.stf.jus.br/paginador pub/paginador.jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014.
inaugura." (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. J.842/RJ.
p.273.
Requerente: Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de

148
149
li!
,
A síntese acima, no entanto, não compendia a posição dos julgadores,
como demonstra o Ministro Teori Zavascki, pois, na divergência ao voto do Re-
lator, não se denota uma uniformidade quanto ao modelo adequado - ou seja,
afirmou-se que o arquétipo fluminense não o é, sem se constitUÍrem balizas só-
lidas para indicar ao legislador qual a formatação jurídica mínima a ser seguida:
Os votos divergentesnão trazem soluçãouniformequanto ao sistemade
gestão dessasregiõesmetropolitanas e microrregiões.Há voto sustentan-
do que deve haver a participação colegiadados municípiosenvolvidos
- tese do Ministro Jobim -, mas também com a participação do Estado
interessado- tese do ministro Gilmar Mendes,de VossaExcelência[Mi-
nistro Joaquim Barbosa,então presidente da Corte], e agora do Ministro
Lewandowski.O Ministro Nelson Jobim discordou,porque entende que
a participação do Estado não se impõe. Há entendimento que a gestão
deve ser feita por uma nova entidade público-territorial-administrativa
- estou lendo o voto de Vossa Excelência [Ministro-Presidente]- de
caráter iritergovernamental, que nasce em conseqüência da criação da
região metropolitana. Isso é expressão de Vossa Excelência [Ministro
Joaquim Barbosa],que agorao Ministro Ricardoacrescenta que deve ter
ainda a participação de entidades da sociedadecivil.
[00']
Por exemplo, sobre Estado e Município já há divergência.O Ministro
Nelson Jobim diz que Estado não; sobre participação igualitária, o Mi-
nistro-Presidente diz que não, necessariamente.Nós não temos, em ne-
nhum dos votos uniformidade integra1.240
Ainda que se possa afirmar a existência de um "denominador comum" - a
impossibilidade de "pura e simples transferência de competências municipais
para o âmbito do Estado-membro" - percebe-se que a decisão deixou margem,
"em grande medida, à discrição política do legislador estadual, que deverá le-
Janeiro e Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão:
Min. Gilmar Mendes. Ricardo Lewandowski (debate nas notas para o voro da Ministra Rosa Weber).
Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <htrp://redir. stf.jus.br/paginadorpub! paginador.
jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 273.)
240 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/RJ. Requerente:
Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Rel.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
Mendes. Teori Zavaski (voto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/
paginadorpub/ paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 268.269.
150
var em consideração as circunstâncias territoriais, sociais, econômicas e de de-
senvolvimento próprios de cada agrupamento de municípios.ul4!Contudo, essa
conclusão não é pequena, pois significa que o modelo institucional de Regiões
Metropolitanas criado no período ditatorial foi sepultado como inadequado à
ordem constitucional vigente.
Findo o julgamento que se arrastava a, aproximadamente, dez anos, o novo
delineamento para a Região Metropolitana do Rio de Janeiro ainda dependerá
de estudos e negociações entre os Entes federados envolvidos, o que ocorrerá no
prazo de, até, vinte e quatro meses, contados da conclusão do julgamento, de-
vido à modulação dos efeitos da decisão proposta pelo Ministro Gilmar Mendes
e aceita pela Corte. O êxito direto do julgamento da ADI n. 1842IRJ foi, como
se afirmou acima, demonstrar a incompatibilidade da centralização de atribui-
ções, instaurada pela Constituição de 1969, porém, restaram comprovadas as
dificuldades em se estabelecerem balizas adequadas decorrem não somente da
heterogeneidade dos fenômenos metropolitanos brasileiros, mas, também, da
percepção de que, desde 1988, como apontou a ministra Rosa Weber, os Mu-
nicípios se tomaram figuras políticas necessárias à "vida social dentro do País",
sendo as Regiões Metropolitanas técnicas de "facilitação da gestão dos interes-
ses do próprio Município."l42
Assim, os inúmeros modelos alienígenas apresentados nos votos e as múl-
,"
~I",..
tiplas formatações apresentadas pelos Ministros contêm indicações a orienta-
rem a "engenharia administrativa" de delineamento dos arranjos territoriais
compulsórios. Nesse mister, porém, faz-se imprescindível atentar-se tanto às
especificidades de cada conformação territorial, quanto às limitações que al-
gumas das soluções apresentadas fornecem, como, por exemplo, os impactos
decorrentes de opções que, ao não conferirem personalidade jurídica a tais
entes, impossibilitam que os mesmos titularizem o exercício das funções públi-
cas comuns, bem como a dificuldade em se justificar, juridicamente, a inserção
destes arranjos na estrutura administrativa tanto dos Municípios integrantes,
quanto dos Estados instituidores.
241 Ibid., p. 269.270.
242 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.842/R]. Requerente:
Pattido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos: Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar
Mendes. Teori Zavaski (vOto). Brasília, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/
paginadorpub/ paginador.jsp?docTP=AC&doclD=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014. p. 293 e 287.
151
Referências
ABRUCIO, Fernando Luiz; SANO, HironobUj SYDOW, Cristina Tith. Radio-
grafia do associativismo territorial brasileiro: tendências, desafios e impactos
sobre as regiões metropolitanas. In: KLINK, Jeroen (Org.) Govema11fa das
metrópoles: conceitos, experiências e perspectivas. São Paulo: Annablume,
2010. p. 21-47.
ALOCCHIO, Luiz Henrique Antunes. ° problema da concessão de serviços
públicos em regiões metropolotanas: (re) pensando um tema relevante. Interesse
público, Belo Horizonte v. 24, p. 187-204, mar.-abr. 2004.
ALVES, Alaôr Caffé. Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e micror-
regiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro.
Advocacia pública & sociedade, São Paulo, ano 2, vol. 2, n. 3, p. 13-44, 1998.
AZEVEDO, Sérgio. Desigualdades sociais e reforma do Estado: os desafios da
gestão metropolitana no federalismo brasileiro. In: FLEURY, Sônia. Democra-
cia, descemralização e desenvolvimenw: Brasil & Espanha. Rio de Janeiro: Fun-
dação Getúlio Vargas, 2006. p. 127-185.
BRASIL. Constituição (1967). Constituição da República Federativa do Brasil de
1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/cons-
tituica067.htm>. Acesso em: 17 fev. 2014.
BRASIL. Constituição (1969). Emenda constitucional n. 01, de 17 de outubro
de 1969. Edita o novo texto da Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/constituicaolEmendas/
Emc_anterior1988/emcOl-69.htm>. Acesso em: 17 fev. 2014.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de
1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/cons_
tituicao.htm>. Acesso em: 17fev. 2014.
BRASIL. Lei Complementar n. 14, de 08 de junho de 1973.Estabelece as regiões
metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador,
Curitiba, Belém e Fortaleza. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vit03/leis/lcplLcp14.htm>. Acesso em: 17 fev. 2014.
152
BRASIL. Lei Complementar n. 20, de 01º de junho de 1974.Dispõe sobre a cria-
ção de Estados e Territórios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/leis/lcplLcp20. htm>. Acesso em: 17 fev. 2014.
BRASIL. Lei Complementar n. 27, de 03 de novembro de 1975.Altera a redação
do art. 2º da Lei Complementar n. 14, de 08 de junho de 1973, que estabe-
lece Regiões Metropolitanas .. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vit03/leis/lcp/Lcp27.htm#artl>. Acesso em: 17fev. 2014.
BRASIL. Lei Complementar n. 52, de 16 de abril de 1986. Inclui o Município
de Maracanaú, recém-desmembrado do Município de Maranguape, na região
metropolitana de Fortaleza, alterando o ~8º do art. 12 da Lei Complementar
n. 14, de 8 de junho de 1973. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03l1eisl1cp/Lcp52.htm#art1>. Acesso em: 17 fev. 2014.
BRASIL. Lei n. 8666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso
XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03l1eis/l8666cons. htm>. Acesso em: 17fev. 2014.
BRASIL. Lei n. 10257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183
da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá
outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivit03I1eis/
leis_2001/1l0257.htm>. Acesso em: 17 fev. 2013.
BRASIL. Lei n. 11107, de 06 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de
contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03Lato2004-2006/2005/lei/llll07.htm> .
Acesso em: 17 fev. 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionaliàade n.
796-3;ES. Requerente: Procurador-Geral da República. Requerido: Assembléia
Legislativa do Estado do Espírito Santo. Rel.: Min. Néri da Silveira. Brasília,
02 de fevereiro de 1998. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
paginador.jsp?docTP=AC&docID=266541>. Acesso em: 10 jan. 2014.
153
r
I
I
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n.
1.841-91R]. Requerente: Governador do Estado do Rio de janeiro. Requerido:
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de janeiro. ReI.: Min. Carlos Yelloso.
Brasília, Olº de agosto de 2002. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/pagina-
dorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=2667 77>. Acesso em: 10 jan. 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n.
1.842/RJ. Requerente: Partido Democrático Trabalhista - PDT. Requeridos:
Governador do Estado do Rio de janeiro e Assembléia Legislativa do Estado do
Rio de janeiro. ReI.: Min. Luiz Fux. Red. Acórdão: Min. Gilmar Mendes. Brasí-
lia, 06 de março de 2013. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 10 jan. 2014-
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar na ação direta de inconstitu-
cionalidade n. 796-3/£S: Requerente: Procurador-Geral da República. Requerido:
Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo. ReI.: Min. Néri da Silveira.
Brasília, 05 de novembro de 1992. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/pagina-
dorpub/paginador.jsp?doc TP=AC&docID=346612>. Acesso em: 10jan. 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar na ação direta de incons-
titucionalidade n. 1.841-9/RJ. Requerente: Governador do Estado do Rio de
janeiro. Requerido: Assembléia Legislativa do Estado do Rio de janeiro. Rel.:
Min. Marco Aurélio. Brasília, 18 de junho de 1998. Disponível em: <http://
redir.stf.jusobr/paginadorpub/paginador. jsp?docTP=AC&docID= 347293>.
Acesso em: 10 jan. 2014.
CORRÊA, Mcia Fernandes. Intangibilidade do poder local: um ensaio jusfi-
losófico sobre a descentralização do poder como condição necessária ao exer-
cício da democracia. Revist~ de direito, Câmara Municipal do Rio de janeiro/
Procuradoria-Geral, Rio de janeiro, vol. 12, n. 17,p. 109-146, jan.-dez. 2008.
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
GRAU, Eros Roberto. Regiões metropolitanas: uma necessária revisão de con-
cepções. Revista dos Tribunais, São Paulo, ano 68, vol. 521, p. 11-34, mar. 1979.
]USTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo:
Saraiva, 2009.
154
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes e órgãos
públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do direito administrativo. 3.
ed. Rio de janeiro: Renovar, 2007.
PINTO, Sol Garson Braule. Regiões Metropolitanas: por que não cooperam? Rio
de Janeiro: Letra Capital Editora, 2009.
RIO DE JANEIRO. Decreto n. 24.631, de 03 de setembro de 1998. Aprova as con-
dições de alienação das ações representativas do capital social da Companhia
Estadual de Águas e Esgotos - CEDA.E, de propriedade do Estado do Rio de
janeiro, e de outorga da concessão de serviços públicos de saneamento básico
na Região Metropolitana do Rio de janeiro. Disponível em: <http://alerjln1.
alerj.rj.gov.br/decest.nsf/ca382ee0ge6ab 7f803256a11007e676 9/3b67310286df22
4e03256afb006d0187?OpenDocument>. Acesso em 17 fev. 2014.
RIO DE JANEIRO. Decreto n. 24.804, de 12 de novembro de 1998. Aprova as
.. condições de alienação das ações representativas do capital social da Compa-
gt nhia Estadual de Águas e Esgotos CEDAE, de propriedade do Estado do Rio
de janeiro. Disponível em: <http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/decest.nsf/532ff819a4
•• c39de50325681f006155ge/ff8ff02272fa5cla03256ael005e349d?OpenDocumen
L
fi. t&ExpandSection=-3# _ Section3>. Acesso em 17 fev. 2014.
RIO DE JANEIRO. Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997.Dispõe
sobre a Região Metropolitana do Rio de janeiro, sua composição, organização
e gestão, e sobre a Microrregião dos Lagos, define as funções públicas e servi-
ços de interesse comum e dá outras providências. Disponível em: <http://www.
alerj.rj.gov.br/process02.htm>. Acesso em 17 fev. 2014.
RIO DE JANEIRO. Lei Complementar n. 89, de 17 de julho de 1998. Altera a
Lei Complementar n. 87, de 16/12/97 e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.alerj.rj.gov.br/process02.htm>. Acesso em 17 fev. 2014.
RIO DE JANEIRO. Lei Complementar n. 97, de 02 de outubro de 2001. Altera o
artigo 12, e o artigo 2º, da Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997,
na forma que menciona. Disponível em: <http://www.alerj.rj.gov.br/process02:
htm>. Acesso em 17 fev. 2014.
155
 r
..

RlO DE JANEIRO. Lei Complementar n. 105, de 04 dejulho de 2002. Altera a Lei
Complementar n. 87, de J6 de dezembro de 1997, com a nova redação dada pela
Lei Complementar n. 97, de 02 de outubro de 2001, e a Lei Complementar n. 89,
de 17 de julho de 1998, e dá outras providências, na forma que menciona. Dis-
ponível em: <http://www.alerj.rj.gov.br/process02.htm>: Acesso em 17fev. 2014.
SOUTO, Marcos juruena Villela. A solução do Rio de janeiro para a polê-
mica do saneamento básico na região metropolitana. Revistade direito,Câmara
Municipal do Rio de janeiro/Procuradoria-Geral, Rio de janeiro. vol. 12, n. 17,
p. 33-62, jan.-dez. 2008.

RlO DE JANEIRO. Lei Complementar n. 130, de 21 de outubro de 2009. Altera a

Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997, com a nova redação dada
pela Lei Complementar n. 97, de 02 de outubro de 2001, a Lei Complementar
n. 89, de 17 de julho de 1998, e a Lei Complementar n. 105. de 04 de julho
de 2002, e dá outras providências, na forma que menciona. Disponível em:
<http://www.alerj.rj.gov.br/process02.htm>. Acesso em 17 fev. 2014.

RIO DE JANEIRO. Lei Complementar n. 133,de 15 de dezembro de 2009. Altera

a Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997, com a nova redação
dada pela Lei Complementar n. 97, de 02 de outubro de 2001, a Lei Comple-
mentar n. 89, de 17de julho de 1998, a Lei Complementar n. 105, de 04 de julho
de 2002, e a Lei Complementar n. 130, de 21 de outubro de 2009, e dá outras
providências, na forma que menciona. Disponível em: <http://www.alerj.rj.gov.
br/process02.htm>. Acesso em 17 fev. 2014.

RIO DE jA.NEIRO. Lei n. 2.869, de 87, de 16 de dezembro de 1997.Dispõe sobre

o regime de prestação do serviço público de transporte ferroviário e metroviário
de passageiros no Estado do Rio de janeiro, e sobre o serviço público de sanea-
mento básico no Estado do Rio de janeiro, e dá outras providências. Disponível
em: <http://Vl ww.alerj.rj.gov.br/process02.htm>. Acesso em 17 fev. 2014.
T

SA.NTOS, Ângela Moulin Simões Penalva. Autonomia municipal no contexto

federativo brasileiro. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n. 120, p.
203-224, jan.-jun. 2011.

SÃO PAULO. Constituição Estadual (1989). Constituição do Estado de São

Paulo. Disponível em: <http://www.legislacao.sp.gov.brllegislacao/index.htm>.
Acesso em: 17 fev. 2014.

SLAWINSKI, Pedro Gonçalves da Rocha. Regiões metropolitanas e serviços

públicos de interesse comum. Revista de direito da associação dos procuradores do
novo estado do Rio de Janeiro, Rio de janeiro, vol. XIX, p. 129-153, 2008.

156 157