P3 Rev2 Wladimir - Curso 18set2018 GIZ CAIXA FEP

Aspectos jurídicos das
PPPs de Resíduos
Sólidos Urbanos
Curso aos técnicos dos Ministérios e da Caixa Econômica Federal para subsidiar a modelagem
de concessões, inclusive parcerias público-privadas, para a prestação de serviços de resíduos
sólidos no âmbito do Fundo de apoio à estruturação e ao desenvolvimento de projetos de
concessões e PPPs – FEP.
Wladimir Antonio Ribeiro

Brasília, 18 de setembro de 2018.
Aspectos jurídicos das PPPs de resíduos sólidos urbanos
Wladimir Antonio Ribeiro – Brasília, 18 de setembro de 2018.
·D·I·S·C·L·A·I·M·E·R·
A presente apresentação foi elaborada para curso promovido no âmbito da cooperação
do Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (“Ministério
Federal do Ambiente, Proteção da Natureza e Segurança Nuclear da República Federal
da Alemanha”), por meio da GIZ – Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit GmbH (“Agência Alemã de Cooperação Internacional”), com o Governo
brasileiro, Projeto ProteGEEr – Cooperação para a Proteção do Clima na Gestão de
Resíduos Sólidos Urbanos.
As opiniões expressas neste documento são de responsabilidade exclusiva do

Professor Wladimir Antonio Ribeiro e não representam a opinião da GIZ ou do
Governo brasileiro, bem como das demais instituições envolvidas no projeto.
A divulgação e a citação deste estudo é livre, desde que citada a fonte.

Parte I
Conceitos fundamentais da
Política Nacional de
Resíduos Sólidos
INTRODUÇÃO
No dia 2 de agosto, a Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos - “Lei da
PNRS” (Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010) completou oito anos. E muito a
sociedade brasileira tem debatido sobre suas inovações e de como fazer
com que as mudanças propostas por esta Lei sejam efetivas.
Fundamental ter em conta que esta Lei se insere numa geração de novas
leis, da qual fazem parte a Lei de Consórcios Públicos (Lei 11.107, de 6 de
abril de 2005, cujo regulamento é o decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007)
e a Lei Nacional de Saneamento Básico – LNSB (Lei 11.445, de 5 de janeiro
de 2007, regulamentada pelo decreto 7.217, de 21 de junho de 2010).
PRINCIPAIS NORMAS QUE DISCIPLINAM OS

SERVIÇOS PÚBLICOS DE RESÍDUOS
• L e i d a Po lít ica Nac io nal d e Re s í d uos S ó l i d os - “ L e i d a PN RS”
( L e i 1 2 .305/2010 );
• Re g u l ame nto d a L e i d a P N RS ( D e c . 7 . 4 0 4/2010) ;
• L ei Nac i o nal d e S an eam ento B ás ico – L NSB ( Lei 1 1 .4 45/2007) ;
• Re g u l ame nto d a L NS B ( D e c . 7 . 2 17/2 007);
• L e i d e Co n s ó rc ios P ú b l icos ( L e i 1 1 . 1 07/2005) ;
• Re g u l ame nto d a L e i d e Co n s ó rcio s P ú b l i cos ( D e c . 6 . 0 1 7/2007) .
O PAPEL DO MUNICÍPIO
O Município é estratégico na gestão dos resíduos sólidos. As atividades
geradoras e de gestão de resíduos se desenvolvem no âmbito local. Além
disso, o envolvimento da sociedade, especialmente por meio da educação
ambiental, é fundamental para que a gestão de resíduos sólidos produza
bons resultados.
Doutro lado, importante que haja uma uniformidade nacional, e até

internacional na gestão dos resíduos, sob pena de as atividades poluentes,
geradoras de resíduos, procurarem se estabelecer onde as exigências são
menores (o que é conhecido como efeito Nimby – da expressão inglesa not
in my back yard)
O PAPEL DO MUNICÍPIO
O Município desenvolve dois papéis na gestão de resíduos:
1 – é o titular dos serviços públicos de manejo de resíduos

sólidos urbanos e de limpeza pública;
2 – é autoridade ambiental na gestão dos resíduos sólidos

gerados em seu território.
O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR
O serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos e o serviço

público de limpeza pública são dois serviços que integram o
conceito de serviços públicos de saneamento básico, que são de
titularidade do Município.
O saneamento básico (“A”) está contido no

Saneamento ambiental (“B”)
Serviço público de abastecimento de água

potável
Serviço público de esgotamento sanitário
Serviços Públicos de Serviço público de manejo de águas

Saneamento Básico pluviais urbanas
Serviço público de manejo de resíduos

sólidos urbanos
Serviço público de limpeza urbana


Manejo
Os serviços públicos de manejo de resíduos sólidos urbanos se
diferenciam do que antes se designava por “coleta e destinação
final de lixo”. Em primeiro lugar, porque “manejo” transmite muito
mais do que “tirar de um lugar para por noutro”. Comunica
inclusive a necessidade de educação ambiental para a não-geração
ou a redução de geração de resíduos, bem como o
reaproveitamento dos resíduos por meio da reutilização e da
reciclagem.
Resíduos sólidos ≠ Rejeito
Observe que se trata de serviço público de manejo de

resíduos sólidos urbanos. Importante ter em conta que
se trata de conceito técnico de sentido preciso.

Resíduos sólidos ≠ Rejeito
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
................................................................................................................................................
XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de
tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente
viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente
adequada;
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado resultante de
atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder
ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases
contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu
lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções
técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível;
Resíduos domésticos
Resíduos Sólidos Resíduos comerciais e industriais

Urbanos equiparados a domésticos
Resíduos originários da limpeza

urbana

Resíduos sólidos urbanos – RSU
Decreto 7.217/2010 – Regulamento da LNSB
Art. 12. Consideram-se serviços públicos de manejo de resíduos sólidos as atividades de coleta
e transbordo, transporte, triagem para fins de reutilização ou reciclagem, tratamento, inclusive
por compostagem, e disposição final dos:
I - resíduos domésticos;
II - resíduos originários de atividades comerciais, industriais e de serviços, em quantidade e
qualidade similares às dos resíduos domésticos, que, por decisão do titular, sejam
considerados resíduos sólidos urbanos, desde que tais resíduos não sejam de responsabilidade
de seu gerador nos termos da norma legal ou administrativa, de decisão judicial ou de termo de
ajustamento de conduta; e
III - resíduos originários dos serviços públicos de limpeza pública urbana, tais como:
..................................................................................................................................................

Atividades que integram o serviço público de manejo de
RSU:
1 – coleta;
2 – transbordo;
3 – triagem para fins de reutilização ou
reciclagem;
4 – tratamento, inclusive por compostagem;
5 – disposição final dos rejeitos.

Resíduos sólidos urbanos – RSU
Decreto 7.217/2010 – Regulamento da LNSB
Art. 12. Consideram-se serviços públicos de manejo de resíduos sólidos as atividades de coleta
e transbordo, transporte, triagem para fins de reutilização ou reciclagem, tratamento,
inclusive por compostagem, e disposição final dos:
I - resíduos domésticos;
II - resíduos originários de atividades comerciais, industriais e de serviços, em quantidade e
qualidade similares às dos resíduos domésticos, que, por decisão do titular, sejam considerados
resíduos sólidos urbanos, desde que tais resíduos não sejam de responsabilidade de seu
gerador nos termos da norma legal ou administrativa, de decisão judicial ou de termo de
ajustamento de conduta; e
III - resíduos originários dos serviços públicos de limpeza pública urbana, tais como:
..................................................................................................................................................

Outros serviços públicos municipais de resíduos
Observe-se que os serviços públicos de manejo de resíduos sólidos

urbanos e de limpeza pública são serviços municipais obrigatórios,
por se inserirem no conceito de serviços públicos de saneamento
básico, cujas diretrizes nos termos constitucionais foram editadas
pela União.
Contudo, pode o Município criar outros serviços públicos

relacionados aos resíduos sólidos?

A resposta é positiva. Dentro de sua autonomia, é lícito ao
Município criar outros serviços públicos de resíduos de sua
titularidade. Seriam, assim, serviços públicos de resíduos sólidos,
porém não configurando serviços públicos de saneamento básico.
Exemplos: serviço funerário; manejo de resíduos sólidos de serviços
de saúde – RSS; manejo de resíduos sólidos da construção civil –
RCC etc.
Mas qual seria o limite que o Município não pode ultrapassar?

O limite é a aplicação do princípio do poluidor-pagador.

LNSB
Art. 5o Não constitui serviço público a ação de saneamento executada por meio de
soluções individuais, desde que o usuário não dependa de terceiros para operar os
serviços, bem como as ações e serviços de saneamento básico de responsabilidade
privada, incluindo o manejo de resíduos de responsabilidade do gerador.
Art. 6o O lixo originário de atividades comerciais, industriais e de serviços cuja
responsabilidade pelo manejo não seja atribuída ao gerador pode, por decisão do poder
público, ser considerado resíduo sólido urbano.
O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO AUTORIDADE AMBIENTAL

Além de titular dos serviços públicos de manejo de resíduos sólidos urbanos e
de limpeza pública, além de eventual titular de outros serviços locais de
resíduos, o Município atua na gestão de resíduos sólidos também como
autoridade ambiental.
Não vai ser possível explorar, nesse momento, este papel do Município com
profundidade. Mas é possível dizer que dois são os principais instrumentos para
o Município atuar como autoridade ambiental em matéria de resíduos:
1 – o Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos – PGIRS
2 – os acordos setoriais e termos de compromissos para implantação da logística
reversa.

O Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos – PGIRS
Art. 14. São planos de resíduos sólidos:
I - o Plano Nacional de Resíduos Sólidos;
II - os planos estaduais de resíduos sólidos;
III - os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de
regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas;
IV - os planos intermunicipais de resíduos sólidos;
V - os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos;
VI - os planos de gerenciamento de resíduos sólidos.
Parágrafo único. É assegurada ampla publicidade ao conteúdo dos planos de resíduos
sólidos, bem como controle social em sua formulação, implementação e
operacionalização, observado o disposto na Lei n. 10.650, de 16 de abril de 2003, e no art.
47 da Lei n. 11.445, de 2007.

O Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos – PGIRS
Lei da PNRS
Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo
mínimo:
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou
compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala, a
proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais;
IV - identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de gerenciamento
específico nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do art. 33,
observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas estabelecidas
pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
PARA SABER MAIS

• RIBEIRO, Wladimir Antonio. Introdução à Lei da Política Nacional de Resíduos sólidos, in Rudinei Toneto Júnior,
Rudinei. SAIANI, Carlos César Santejo. DOURADO, Juscelino (orgs.), Resíduos Sólidos no Brasil, Editora Manole: S.
Paulo, 2014, p. 103-172. Além desse artigo a obra possui estudos importantes sobre outros temas, como
incineração de resíduos ou ganho de escala mediante regionalização.
• RIBEIRO, Wladimir Antonio. O saneamento básico como um direito social. Revista de Direito Público da Economia
– RDPE, Belo Horizonte, ano 13, n. 52, p. 229-251, out./dez. 2015. Texto que apresenta a temática do saneamento
básico e seus aspectos fundamentais.
• RIBEIRO, Wladimir Antonio. SCHNEIDER, Dan Moche. SALOMONI, Daniel. Orientações básicas para a gestão
consorciada de resíduos sólidos. Brasília: Fundação Instituto para o Fortalecimento das Capacidades
Institucionais – IFCI / Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento – AECID /
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG / Editora IABS, Brasília-DF, Brasil - 2013. Acessível em:
http://www.gespublica.gov.br/sites/default/files/documentos/vol_7_orientacoes_basicas_gestao_consorciada_re
siduos_solidos.pdf. Publicação advinda de um projeto modelo desenvolvido pelo Ministério do Planejamento, e,
de forma didática, são apresenta diversos conceitos úteis a uma modelagem de prestação de serviços de resíduos
sólidos.
Parte II
Conceitos fundamentais
sobre concessões e PPPs
A CONCESSÃO É UMA INSTRUMENTO DE GESTÃO
A concessão não é um fim em si, mas um mero instrumento de

gestão para que a Administração Pública alcance objetivos pré-
determinados, em geral fixados mediante o planejamento de
uma política pública.
Em geral, o escopo mais difundido da técnica concessória é o da

prestação de serviços públicos. Porém a concessão não é a
única forma de prestação de serviços públicos.
Autogestão
TIPOS DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
Concessão
comum
Concessão Concessão
Parceria patrocinada
público-
privada
Concessão
administrativa
PRINCIPAIS NORMAS QUE DISCIPLINAM OS

CONTRATOS DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
• L ei d e Co n c e s s õ e s e Perm is s ões d e Ser viço s P ú b licos - ( Lei
8 . 9 87/ 1995) ;
• L e i d e Parc e rias P ú b l i co P ri vad as - P P Ps ( L e i 1 1 . 07 9/2004) ;
• L ei Nac i o nal d e S an eam ento B ás ico – L NSB ( Lei 1 1 .4 45/2007) ;
• Re g u l ame nto d a L NS B ( D e c . 7 . 2 17/2 007);
• Po rtaria 5 5 7 , d e 1 1 d e n o ve m b ro d e 2 0 1 6 – in st it u i n o rma s d e
referên c ia p a ra o s E V TE s referentes à cont ratos q u e ten h am
p o r o b j eto ser viço s p ú b lico s d e sa n e a me nto b á sico .
CARACTERÍSTICAS DA CONCESSÃO
Na concessão a liberdade de a Administração Pública interferir na execução da
política pública é menor que nas outras formas de prestação de serviços públicos,
porque em geral o contrato possui prazo longo (por exemplo: 20 anos) e, também,
porque diversos atos de gestão do serviço público que seriam realizados pela
Administração Pública serão executados por um concessionário privado.
Portanto, necessário que a Administração defina diretrizes para a atuação do
concessionário privado, que agirá como um substituto do Poder Público na
prestação dos serviços aos usuários.
Mas estes espaço para as diretrizes do Poder Público possui um limite, porque deve
se assegurar ao concessionário privado a sua autonomia empresarial, ou seja, a
possibilidade de tomar as decisões sobre os aspectos cujos riscos foram
contratualmente para ele alocados.
CONCESSÃO NÃO É EMPREITADA

Na nossa longa experiência na modelagem de concessões o erro mais comum que
encontramos é o de se confundir o Contrato de Concessão com o Contrato de Empreitada.
No Contrato de Empreitada, que é o mais comum, e que é a experiência que os gestores
públicos conhecem e possuem por referência (por isso o mencionado equívoco frequente),
a Administração elabora um projeto e contrata um privado para executá-lo dentro das
instruções fixadas pela Administração. Com isso, todo o risco advindo do projeto é da
Administração (por isso que são tão frequentes os aditamentos).
No Contrato de Concessão grande parte dos riscos são alocados ao concessionário privado
que, por isso, possui autonomia para decidir os aspectos de gestão vinculados a estes
riscos. Em geral a Administração fixa um objetivo e um padrão de performance, e o
concessionário é livre para, sob sua conta e risco, eleger os meios mais adequados para
alcançar este objetivo (por ex.: elabora os projetos, decide que tecnologias serão adotadas.

A concessão envolve “um arranjo pelo qual o particular (concessionário) assume
riscos nos termos do que dispuser o pacto concessório (contrato). E devem ser
transferidos ao particular os riscos que digam com sua capacidade de bem
explorar o serviço (riscos de custo, riscos de demanda, por exemplo), ficando com
o Poder Público aqueles riscos dificilmente evitáveis pela diligente ação do
privado (risco político, riscos de alteração legislativa, riscos derivados de força
maior, por exemplo). Mas se tenha, desde logo, claro que inexiste possibilidade de
se preconizar de modo geral e abstrato cláusulas pétreas sobre a alocação de
riscos, variando o arranjo a depender das peculiaridades de cada concessão”.
(AZEVEDO MARQUES NETO, Floriano. Concessões. Belo Horizonte: Editora
Fórum, 2016, p. 184)



NA MODELAGEM DA CONCESSÃO
NÃO SE DEVE ESQUECER DO PODER CONCEDENTE
Outro equívoco frequente nas concessões é que se analisa a viabilidade
apenas do projeto ou do contrato sob a perspectiva do concessionário. Claro
que isso e importante, porque se a concessão não for atrativa aos privados o
projeto fracassará. Mas é preciso também pensar muito na posição do Poder
Concedente.
Por exemplo: (i) se a concessão vincular recursos do Poder Concedente, os
recursos a ele remanescentes serão suficientes para que ele possa manter as
atividades que remanescerão com ele? (ii) o Poder Concedente está
preparado para exercer de forma adequada o papel de Contratante, de forma
a exercer bem todos os direitos e cumprir todos os direitos inerentes a este
papel? Um terceiro (verificador independente) ajudaria a suprir esta lacuna?
NA MODELAGEM DA CONCESSÃO
NÃO SE DEVE ESQUECER DO PODER CONCEDENTE
CRUZ, Carlos Oliveira. MARQUES, Rui Cunha. O

Estado e as PPP. Lisboa: Editora Sílabo, 2012
PARA SABER MAIS

• AZEVEDO MARQUES NETO, Floriano (org.). Estudos sobre a Lei das parcerias público-
privadas. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2011. Trata-se de texto acessível e com artigos
dos juristas que são a referência nacional em matéria de concessões e PPPs.
• PEREZ, Marcos Augusto. O risco no contrato de concessão de serviço público. Belo
Horizonte: Editora Fórum, 2006. Apesar de relativamente recente, trata-se de obra clássica,
transitando de forma muito didática entre os temas jurídicos e econômicos.
• ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Estudo sobre concessão e permissão de serviço público no
direito brasileiro. S. Paulo: Editora Saraiva, 1996. Apesar de antiga, esta obra é referência
porque sua autora é atualmente Ministra do Supremo Tribunal Federal.
• AZEVEDO MARQUES NETO, Floriano. Concessões. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2016.
Trata-se da publicação da tese de titularidade do Professor de Direito Administrativo da
Universidade de São Paulo e a atual principal referência jurídica brasileira em matéria de
concessões e PPPs.
Parte III
O objeto de uma PPP de
resíduos sólidos
O NATURAL SEMPRE É A PPP DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Porque a prática atual é de que o serviço público de manejo de

resíduos sólidos urbanos seja remunerado por meio de taxa (e
não de tarifa), disso decorre que o modelo de concessão
normalmente seja a parceria público-privada na modalidade
concessão administrativa.
Há, inclusive, tribunais de contas que possuem orientação no

sentido de admitir, para estes serviços, apenas esta forma
contratual.
A QUESTÃO DO OBJETO DE UMA PPP DE RESÍDUOS SÓLIDOS

A grande referência para esta matéria são os Estudos de
Viabilidade Técnica e Econômico-financeira (EVTE) previstos
na LNSB e na Portaria 557/2016.
1 – Estudo de Regionalização
2 – Estudo de Demanda
Estudos de Viabilidade 3 – Estudo do Valor do Investimento (Capex)
Técnica e Econômico- 4 – Estudo de Custos e Despesas (Opex)
financeira (Portaria 5 – Estudo de Receitas
557/2016) 6 – Avaliação Econômico-social (100 mil hab.)
7 – Estudo de Modelo de Negócios
8 – Avaliação Financeira
A QUESTÃO DO OBJETO DE UMA PPP DE RESÍDUOS SÓLIDOS
pela Regionalização
Objeto pela Aglutinação

definido pelo Nível de Serviço
pelo Projeto e solução tecnológica
O OBJETO DEFINIDO PELA REGIONALIZAÇÃO
Os serviços de resíduos sólidos são influenciados pela

economia de escala. Os projetos que fracassam, geralmente, é
porque desconsideraram este aspecto fundamental.
O Tribunal de Contas da União possui orientação sobre este
tema. Por isso, este aspecto não pode ser desconsiderado pelos
técnicos que acompanharão a modelagem da concessão,
inclusive sob pena de responsabilidade pessoal por eventual
má aplicação dos recursos públicos que integram o FEP.
Muitas vezes o problema da escala não está no Município

promotor da PPP. Pode ser que ele seja grande, tenha escala.
Porém, ao se modelar uma solução apenas individual não se
pode esquecer o Município pequeno que pertence à mesma
região. Um dos principais princípios do direito dos resíduos
brasileiro é o da regionalização.
Pequeno com pequeno = escala
Grande com pequeno = solução para todos


Observe que, se a PPP não pensar também neste pequeno
Município, se estará:
1 – ou se inviabilizando que este pequeno Município tenha
acesso a uma solução adequada de resíduos;
2 – ou, por não ter outra alternativa, acabarão os resíduos
deste pequeno Município sendo absorvidos pela PPP do grande
Município – pelo que a equação técnica e econômico-financeira
teria que ter previsto este impacto, porque resolver isso depois
da licitação é muito mais difícil.

Muitas vezes a regionalização implicará na constituição de um
consórcio público, para que este assuma o papel de parceiro
público na PPP. Necessário, portanto, se verificar se o consórcio
público está devidamente constituído.
A celebração de convênios, no âmbito da Política Nacional de
Resíduos Sólidos - PNRS, está condicionada à apresentação de
planos municipais ou intermunicipais de gestão de resíduos sólidos
e à aceitação de cláusula no termo que comprometa o município a
aderir ou implementar consórcio para manejo de resíduos.
(Enunciado do TCU, Acórdão 2697/2011 – Rel. Min. Weder de
Oliveira)
Doutro lado, necessário saber se a regionalização, ou se o

território do consórcio, é mesmo realmente adequado. As
diretrizes para isso se encontram na Portaria 557, de 2016, do
Ministério das Cidades e na Proposta de Plano Nacional de
Resíduos Sólidos publicada pelo Governo Federal.








O OBJETO DEFINIDO PELA AGLUTINAÇÃO

O que pôr na “cesta” da PPP?
Se a Regionalização cuida da economia de escala, a aglutinação
de atividades que integram um mesmo serviço, ou que sejam com
ele compatíveis, configuram a economia de escopo (em Portugal,
“economia de gama”).
Wikipedia: Em economia, diz-se que existe economia de gama quando é mais barato produzir dois
produtos juntamente (produção conjunta) do que produzi-los separadamente na produção. Um fator de
importância particular para explicar economias de gama é a presença de matérias-primas comuns na
fabricação de dois, três ou mais produtos, assim como as complementaridades na sua produção.
Economia de escopo existe numa empresa quando o valor dos produtos e serviços que ela vende aumenta
como uma função do número de negócios que ela opera. O termo "escopo", nessa definição, refere-se à
variedade de negócios que uma empresa diversificada opera. Por essa razão, somente empresas
diversificadas podem, por definição, explorar economias de escopo.

MANEJO DE RSU LIMPEZA URBANA

1 – varrição?
1 – coleta?
2 – transbordo? 2 – capina e roçada?
3 – triagem para reutilização ou 3 – poda de árvores?

reciclagem?
4 – limpeza de bocas de lobo?
4 – tratamento por compostagem?
5 – limpeza de margem de córregos?
5 – tratamento por recuperação

energética? Resíduos da Construção Civil?
.
5 – disposição final dos rejeitos?
Resíduos dos Serviços de Saúde –
RSS?

Fundamental se ter em conta que há atividades que são
monopólio natural (por exemplo, disposição final de rejeitos) e
atividades que são em regime de forte concorrência (por
exemplo, coleta ou varrição).
Colocá-los na “mesma cesta” contaminará todas atividades.
Atividades onde haveria ampla concorrência, teria esta diminuída.
Isso implicaria em maiores preços? Em menor qualidade?
Sobre o tema não há qualquer posicionamento sobre a
autoridade concorrencial brasileira (CADE).




Vejam que, no mesmo caso, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
(amparado em estudos técnicos e econômicos) e o Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo (que julgou sem sequer elaborar uma perícia) possuem
posições frontalmente contrárias ao analisarem o mesmo projeto.
O fato é que, mesmo que haja “economia de escopo” demonstrada
tecnicamente, o fato de colocar muitas atividades “numa mesma cesta”
aumenta o risco de o projeto ser mal sucedido, porque os diversos grupos de
pressão interessados que o Poder Público continue com muitos contratos, cujo
objeto sejam “fatias” do serviço. Tal fato, associada à insegurança jurídica em
relação ao tema (como visto acima) é um fator de risco que deve ser
considerado com cuidado.
O OBJETO DEFINIDO PELO NÍVEL DE SERVIÇO
O nível de serviço, que deve ser apurado em toda a execução

do contrato de PPP é fundamental. Inclusive, por causa dos
investimentos previstos, este nível de serviço pode se modificar
ao longo de tal execução contratual.
Observe-se que “serviço barato ou caro” em grande medida

depende da qualidade.

Estado e as PPP. Lisboa: Editora Sílabo, 2012

Porém identificar corretamente o nível do serviço implica na
construção de indicadores e de o Poder Concedente possuir
capacidade técnica adequada para acompanhar de perto a
execução do contrato.
A modelagem de uma PPP é a
modelagem de um contrato e de uma
forma de acompanhamento contratual,
implicando em modificações na
estrutura administrativa do Poder
Concedente. Do contrário, seria um
casamento somente com a noiva...
Imagem retirada da internet:
https://www.guiadecasamento.com.br/blog/empresa
-cria-casamento-solo-para-mulheres-sem-noivo/
O OBJETO DEFINIDO PELO PROJETO E SOLUÇÃO TECNOLÓGICA

Estado e as PPP. Lisboa: Editora Sílabo, 2012.

No caso de se prever queima de resíduos, necessários
cuidados adicionais:
E) RESPONSABILIDADE COMPARTILHADA E INCINERAÇÃO DE RESÍDUOS
Como se viu acima, o princípio da responsabilidade
compartilhada significa que não cabe mais a postura, cômoda,
de entender que a responsabilidade pelos resíduos sólidos é
sempre do Poder Público. Incabível, assim, que a sociedade
entenda que pode gerar os resíduos que desejar, sem se
preocupar com o seu impacto ambiental, porque o Poder
Público todo-poderoso dará solução a eles.
RIBEIRO, Wladimir Antonio. “Introdução à Lei da Política Nacional de Resíduos
Sólidos”, in TONETO JÚNIOR, Rudinei. SAIANI, Carlos César Santejo.
DOURADO, Juscelino (orgs). Resíduos Sólidos no Brasil, Barueri: Editora
Manole, 2014, pp 140-142.

Deriva disso, como aplicação direta deste princípio, que soluções como
a incineração, cômodas, em que os resíduos “desaparecem” e “não
incomodam mais” não são admitidas como substitutas do papel que
cada um deve desempenhar no reduzir e no reciclar os resíduos. Por
mais avançada que seja uma determinada tecnologia, capaz de, por si
só, transformar os resíduos em energia ou em um bem valioso, o fato
é que ela só deve ser utilizada depois de cada um cumprir com o seu
dever na responsabilidade compartilhada, até como forma de se
induzir a menor produção de resíduos ou de incentivar resíduos menos
poluentes e mais recicláveis.
RIBEIRO, Wladimir Antonio. “Introdução à Lei da Política Nacional de
Resíduos Sólidos”, in TONETO JÚNIOR, Rudinei. SAIANI, Carlos César
Santejo. DOURADO, Juscelino (orgs). Resíduos Sólidos no Brasil,
Barueri: Editora Manole, 2014, pp 140-142.

Daí o porquê de o art. 9º da Lei da PNRS prever que “Na
gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser
observada a seguinte ordem de prioridade: não geração,
redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos
sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos”. Esse ponto merece ficar bem claro.

A incineração somente é admitida, por força do princípio da
responsabilidade compartilhada, como tecnologia que esteja ao seu
serviço. Ou seja, caso atendida a ordem de prioridade de não geração,
redução, reutilização e reciclagem, o tratamento dos resíduos por
meio de sua recuperação energética será admitido, contudo “desde
que tenha sido comprovada sua viabilidade técnica e ambiental e com
a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases
tóxicos aprovado pelo órgão ambiental” (art. 9º, § 1º, in fine, da Lei
da PNRS).

O que fica claro é que a Lei não admite soluções “mágicas”, que venham a
substituir as obrigações que cada um nós temos em relação aos resíduos. Mas
nenhuma tecnologia segura pode ser, a priori, descartada, quando compatível
com o exigente princípio da responsabilidade compartilhada, vale dizer:
quando compatível com a reciclagem e reutilização. Daí que se concorda com
a opinião da ilustre Professora e Desembargadora federal Consuelo Yoshida,
para quem “é de todo condenável propalar e adotar tecnologias avançadas de
aproveitamento energético, desconsiderando a hierarquia estabelecida para o
manejo dos resíduos sólidos, que contribui para aumentar o ciclo de vida do
produto, reduzir a geração de resíduos e rejeitos, bem como o consumo de
recursos naturais como insumos”.

Em suma: incineração que venha a queimar papel,
madeira ou plástico que seriam objeto de reciclagem viola
a Lei e é proibida, mas a incineração que, incidindo sobre
o que não pode ser objeto de reutilização ou reciclagem,
venha a dar tratamento adequado aos resíduos, e de
forma segura, não está proibida – havendo somente
exigências adicionais, de que seja comprovada a sua
viabilidade técnica e ambiental.
PARA SABER MAIS

• CRUZ, Carlos Oliveira. MARQUES, Rui Cunha. O Estado e as PPP. Lisboa: Editora Sílabo,
2012.
• TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TC 004.987/2006-9, Acórdão 2067/2008; TC
029.173/2010-8, Acórdão 2697/2011. Acessíveis em https://portal.tcu.gov.br;
• Portaria 557, de 11 de novembro de 2016, do Ministro de Estado das Cidades (acessível
em: http://imprensanacional.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/24505212/do1-
2016-11-14-portaria-n-557-de-11-de-novembro-de-2016-24505001);
• Proposta de Plano Nacional de Resíduos Sólidos (acessível em:

http://www.sinir.gov.br/documents/10180/12308/PNRS_Revisao_Decreto_280812.pdf/
e183f0e7-5255-4544-b9fd-15fc779a3657);
• Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Acórdão proferido na Apelação 4009185-
77.2013.8.26.0506, Relator Desembargador Marcelo Semer. Acessível em
www.tjsp.jus.br.
OBRIGADO!
Aspectos jurídicos das PPPs
de resíduos sólidos urbanos
Curso aos técnicos dos Ministérios e da Caixa Econômica Federal para subsidiar a modelagem de concessões,
inclusive parcerias público-privadas, para a prestação de serviços de resíduos sólidos no âmbito do Fundo de
apoio à estruturação e ao desenvolvimento de projetos de concessões e PPPs – FEP.

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Parte IV
Bônus: a remuneração dos
serviços públicos de resíduos
A SÚMULA 545 DO STF

Súmula 545. Preços de serviços públicos e taxas não se
confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são
compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia
autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.
A SÚMULA 545 DO STF

6. Segundo a jurisprudência firmada nessa Corte, o elemento nuclear para
identificar e distinguir taxa e preço público é o da compulsoriedade, presente
na primeira e ausente na segunda espécie, como faz certo, aliás, a Súmula
545: "Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas,
diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada
à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu". Esse foi o
critério para determinar, por exemplo, que o fornecimento de água é serviço
remunerado por preço público (...). Em suma, no atual estágio normativo
constitucional, o pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias não tem
natureza tributária, mas sim de preço público, não estando,
consequentemente, sujeita ao princípio da legalidade estrita. 8. Ante o
exposto, julgo improcedente o pedido formulado nesta ação direta de
inconstitucionalidade. [ADI 800, rel. min. Teori Zavascki, P, j. 11-6-2014, DJE 125
de 1º-7-2014.]
TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 903 DO STF
Tema de Repercussão Geral 903 - a) Possibilidade de delegação,

mediante contrato de concessão, do serviço de coleta e remoção
de resíduos domiciliares; b) Natureza jurídica da remuneração do
serviço de coleta e remoção de resíduos domiciliares prestado por
concessionária, no que diz respeito à essencialidade e à
compulsoriedade.
SÚMULA VINCULANTE 19 DO STF
Súmula vinculante 19. A taxa cobrada exclusivamente em razão

dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou
destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola
o artigo 145, II, da Constituição Federal.
SÚMULA VINCULANTE 29 DO STF
Súmula vinculante 29. É constitucional a adoção, no cálculo do

valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo
própria de determinado imposto, desde que não haja integral
identidade entre uma base e outra.
CONSUMO DE ÁGUA E TAXA DE LIXO
CONSUMO DE ÁGUA E TAXA DE LIXO

LNSB na redação da MP 844/2018 :
Art. 35. As taxas ou as tarifas decorrentes da prestação de serviço de limpeza urbana e

manejo de resíduos sólidos considerarão:
I - a destinação adequada dos resíduos coletados; II - o nível de renda da população da
área atendida;
III - as características dos lotes e as áreas que podem ser neles edificadas; ou
IV - o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio.
1º Na hipótese de prestação sob regime de delegação, as taxas e as tarifas relativas às
atividades previstas nos incisos I e II do caput do art. 7º poderão ser arrecadadas pelo
delegatário diretamente do usuário.
2º Na atividade prevista no inciso III do caput do art. 7º, não será aplicada a cobrança
de taxa ou tarifa.
§ 3º A cobrança de taxa ou tarifa a que se refere o § 1º poderá ser realizada na
fatura dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.
UMA QUESTÃO EM ABERTO:
Criar uma remuneração específica (contribuição) para remunerar

os serviços públicos de limpeza urbana, aos moldes de como é
hoje cobrada a Contribuição de Iluminação Pública (Cosip).
PARA SABER MAIS

• SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário 847429, Rel. Min. Dias
Toffoli. Acessível em:
http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4660124;
• TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO. Ação Direta de

Inconstitucionalidade 96.2014.8.26.0000/50000, Rel. Des. Ademir Benedito.
Acessível em www.tjsp.jus.br;
• MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 24ª ed. S. Paulo:

Malheiros, 2004.
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Aspectos jurídicos das

Wladimir Antonio Ribeiro

As opiniões expressas neste documento são de responsabilidade exclusiva do

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Doutro lado, importante que haja uma uniformidade nacional, e até

1 – é o titular dos serviços públicos de manejo de resíduos

2 – é autoridade ambiental na gestão dos resíduos sólidos

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O serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos e o serviço

O saneamento básico (“A”) está contido no

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

Serviço público de abastecimento de água

Serviço público de esgotamento sanitário

Serviços Públicos de Serviço público de manejo de águas

Serviço público de manejo de resíduos

Serviço público de limpeza urbana

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

Resíduos sólidos ≠ Rejeito

Observe que se trata de serviço público de manejo de

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

Resíduos Sólidos Resíduos comerciais e industriais

Resíduos originários da limpeza

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

Decreto 7.217/2010 – Regulamento da LNSB

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

O PAPEL DO MUNICÍPIO COMO TITULAR

Decreto 7.217/2010 – Regulamento da LNSB

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Observe-se que os serviços públicos de manejo de resíduos sólidos

Contudo, pode o Município criar outros serviços públicos

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