EAUD RelatorioAuditoria 16919

Documento Assinado Digitalmente por: Daniel Teixeira de Melo
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Processo nº 23100155-1
Cons. Valdecir Fernandes Pascoal

Prefeitura Municipal de João Alfredo
Relatório de Auditoria
Auditoria Especial - Conformidade - 2023
Missão do TCE-PE
Fiscalizar e orientar a administração pública em benefício da sociedade
Relatório de
Auditoria
Processo nº 23100155-1
Auditoria Especial - Conformidade - 2023
Cons. Valdecir Fernandes Pascoal
e-AUD nº 16919
SEGMENTO
Inspetoria Regional de Surubim (IRSU)
EQUIPE
Daniel Teixeira de Melo
UNIDADE JURISDICIONADA
Prefeitura Municipal de João Alfredo
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 4
1.1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 6
2. ACHADOS DE FISCALIZAÇÃO 8
2.1. IRREGULARIDADES 10
2.1.1. Permissão de uso particular de bem público sem realização de licitação 11
2.1.2. Vício de finalidade na permissão de uso e dos atos dela decorrentes 15
2.1.3. Utilização indevida de recursos vinculados à educação básica 21
2.1.4. Indícios de superfaturamento na locação de imóvel 26
2.1.5. Benfeitorias não indenizáveis realizadas em imóvel locado 33
2.1.6. Prejuízo à utilização da quadra de esportes pelos alunos da Escola Miguel Arraes 36
3. CONCLUSÃO 41
3.1. RESPONSABILIZAÇÃO 43
3.2. PROPOSTAS DE DELIBERAÇÃO 45
INTRODUÇÃO
1
1. INTRODUÇÃO

Foi realizada Auditoria Especial no(a) Prefeitura Municipal de João Alfredo, relativa
ao exercício de 2023, cujo processo foi autuado sob o nº 23100155-1, tendo por objetivo:
Analisar a regularidade da permissão de uso do imóvel cedido à Faculdade Vale do Pajeú
no Município de João Alfredo e das despesas efetuadas com as reformas e ampliações no
prédio cedido e no novo prédio alugado para funcionamento da Escola Municipal
Governador Miguel Arraes de Alencar, bem como verificar se houve prejuízo aos alunos da
rede municipal de educação decorrente da transferência de sede.
A presente auditoria teve como objeto(s):
Orçamento
Procedimento Data de Natureza do
Objeto Estimativo
Licitatório Publicação Objeto
(R$)
Contratação de empresa do ramo pertinente
destinada a execução de serviços para a conclusão
Concorrência da construção de 03 (três) quadras poliesportivas
27/04/2022 Obras 1.525.371,20
Nº 3/2022 (Projeto Padrão FNDE 2) no Sítio Melancia, Sitio
Lagoa Funda e Sede do município de João Alfredo
- PE
Contratação de empresa do ramo pertinente
destinada a execução de serviços na conclusão da
Concorrência
19/05/2022 Obras reforma e ampliação da Escola Municipal Cícero 2.352.091,91
Nº 5/2022
Moura do Município de João Alfredo - PE,
conforme detalhado no edital e seus anexos
Locação de imóvel destinado ao funcionamento
Dispensa Nº Locação de específico da Nova Sede da Escola Governado
20/01/2023 291.500,00
2/2023 Bens Miguel Arraes, do Município de João Alfredo -
PE
CONTRATAÇÃO DE EMPRESA DO RAMO
PERTINENTE DESTINADA A EXECUÇÃO DE
Convite Nº Serviços de
01/02/2023 SERVIÇOS DE ADEQUAÇÕES DA NOVA 185.298,33
1/2023 Engenharia
SEDE DA ESCOLA CÍCERO MOURA, DO
MUNICÍPIO DE JOÃO ALFREDO - PE
Processo TC nº 23100155-1 5/46

CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.1
1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Foi formalizada Auditoria Especial com a finalidade de aprofundar a análise da
matéria tratada no Processo de Medida Cautelar TCE-PE n.º 23100113-7, referente à
permissão de uso do imóvel pertencente ao Município de João Alfredo, em que se situava a
Escola Municipal Governador Miguel Arraes de Alencar – também chamada Escola
Municipal Cícero Moura.
O imóvel foi cedido mediante Termo de Permissão de Uso (doc. 24) para instalação
da Faculdade Vale do Pajeú para oferta de cursos de nível superior – Odontologia, Medicina
Veterinária, Direito, Enfermagem, Psicologia, Educação Física, entre outros – após a
aprovação de lei municipal que a autorizou (doc. 26).
Após conceder a permissão de uso, a Prefeitura deu início a uma obra de reforma e
ampliação do prédio já outorgado, utilizando majoritariamente recursos de precatórios do
Fundef, bem como retomou a obra da quadra de esportes localizada no imóvel, a qual utiliza
recursos do FNDE.
Em decorrência da outorga do bem à Faculdade Vale do Pajeú, o Fundo Municipal de
Educação realizou a locação de um novo prédio para sediar a Escola Miguel Arraes, em que
se localizava um galpão, e o reformou para o funcionamento da unidade escolar.
Os alunos da Escola Miguel Arraes foram transferidos para a nova sede em
27/03/2023, conforme entrevista (doc. 29) com o secretário de educação.
Feitas estas considerações iniciais, passa-se a expor as irregularidades identificadas na
análise da matéria, constantes dos itens a seguir deste Relatório de Auditoria.

FISCALIZAÇÃO
ACHADOS DE
2
2. ACHADOS DE FISCALIZAÇÃO

Foram identificados os achados relacionados a seguir, e detalhados nos subitens
subsequentes:
Irregularidades:
2.1.1. Permissão de uso particular de bem público sem realização de licitação
2.1.2. Vício de finalidade na permissão de uso e dos atos dela decorrentes
2.1.3. Utilização indevida de recursos vinculados à educação básica
2.1.4. Indícios de superfaturamento na locação de imóvel
2.1.5. Benfeitorias não indenizáveis realizadas em imóvel locado
2.1.6. Prejuízo à utilização da quadra de esportes pelos alunos da Escola Miguel Arraes

IRREGULARIDADES
2.1
2.1.1. Permissão de uso particular de
bem público sem realização de
licitação
Código do Achado: A1.1
Critérios de Auditoria:
- Constituição Federal, Art. 37, caput, Princípios da Isonomia e da Impessoalidade
- Lei Federal, Nº 8666/1993, Art. 2º
- Lei Federal, Nº 14133/2021, Art. 2º, inciso IV
- Lei Orgânica Municipal, Art. 72, inciso XXXII
Evidências:
- Termo de Permissão de Uso de Bem Público (doc. 24)
- Extrato de entrevista com o Secretário de Educação (doc. 29)
Responsáveis:
José Antônio Martins da Silva (Prefeito)

Conduta:
Outorgar a utilização de bem imóvel mediante instituto jurídico inadequado e sem
realização de procedimento licitatório, quando deveria adotar a forma contratual de
outorga, através da concessão de uso, após a realização de licitação para escolha do
particular beneficiário.
Nexo de Causalidade:
A outorga de bem imóvel municipal mediante instituto jurídico inadequado e sem a
realização de licitação impediu que a Administração obtivesse a melhor proposta
para utilização do bem imóvel e sujeitou a continuidade da oferta de ensino
superior no Município de João Alfredo ao juízo de conveniência e oportunidade do
gestor, dada a natureza precária do ato de permissão.
2.1.1. Permissão de uso particular de bem público sem realização de...

Verificou-se, no Município de João Alfredo, a outorga do uso do bem imóvel em que
se localizava a Escola Municipal Miguel Arraes de Alencar à instituição privada Faculdade
Vale do Pajeú (FVP), sem que a permissão de uso tenha sido precedida de processo licitatório
para escolha do particular beneficiário, em desrespeito ao princípio da isonomia e da
impessoalidade.
A Lei Municipal n.º 1.106/2021 (doc. 26) autorizou o Poder Executivo a proceder à
permissão de uso do bem imóvel para oferta de cursos de ensino superior ministrados pela
FVP. Em decorrência dessa lei autorizativa foi firmado o Termo de Permissão de Uso de Bem
Público (doc. 24) no dia 11 de agosto de 2021.
Através de entrevista (doc. 29) realizada com o secretário de educação, questionou-se
a respeito da realização de processo para seleção do particular beneficiário da permissão de
uso do imóvel, obtendo-se a resposta que segue:
Foram realizados convites a duas faculdades para apresentarem suas propostas de
oferta de cursos e contrapartidas ao Município, Universidade Paulista - UNIP e
Faculdade Vale do Pajeú - FVP. Esta última apresentou proposta incluindo cursos na
área de saúde e as contrapartidas estabelecidas no termo de permissão, que se
entendeu ser mais relevante para a população.
Não foram apresentados documentos evidenciando os convites realizados.
Verificou-se, então, que a outorga do imóvel não foi precedida de licitação, além de
que foi utilizado indevidamente o instituto jurídico da permissão de uso – que não caberia no
caso, dado o vulto do projeto a ser implantado no prédio municipal, conforme será detalhado.
De início, faz-se necessário diferenciar os institutos da permissão e da concessão: nos
dois casos, a Administração, mantendo a titularidade do bem, confere a particulares o seu uso
privativo, entretanto, enquanto a concessão advém de acordo entre as partes, formalizado em
contrato, a permissão é constituída por ato unilateral, com características de precariedade,
podendo ser revogada a qualquer tempo.
A definição de qual instituto jurídico é aplicável à outorga no caso em tela toma
importância em decorrência da discussão a respeito da obrigatoriedade ou não da realização
de procedimento licitatório. A Lei Federal n.º 8.666/1993 assim dispõe sobre o seu campo de
aplicação:
Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações,
concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas
com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as
hipóteses previstas nesta Lei.
A natureza não contratual da permissão de uso fez surgir na doutrina e jurisprudência
o entendimento de que esta prescinde de licitação, em decorrência da expressão “quando
contratadas com terceiros” do dispositivo supra.
A Nova Lei de Licitações – Lei Federal n.º 14.133/2021 – inseriu a permissão de uso
no seu campo de aplicação sem fazer tal distinção, in verbis:
Lei 14.133/2021
Art. 2º Esta Lei aplica-se a:
[...]
IV - concessão e permissão de uso de bens públicos;
Processo TC nº 23100155-1 12/46


Assim, considerando-se que o ato de permissão de uso foi realizado após o início da
vigência da Lei Federal n.º 14.133/2021, conclui-se que há obrigatoriedade de observância do
regime jurídico de licitações à permissão de uso realizada. Ainda que não o fosse, convém
mencionar que a outorga do caso em tela possui características de concessão de uso, o que
tornaria obrigatória a realização de licitação até mesmo sob a égide da Lei n.º 8.666/1993.
Dois aspectos levam a esta obrigatoriedade: o prazo longo e determinado da outorga
do bem – 25 anos, prorrogáveis por igual período, conforme cláusula terceira do Termo de
Permissão (doc. 24) – e o grande vulto do empreendimento a ser implantado no imóvel –
instalação de uma faculdade para oferta de diversos cursos de nível superior. Esses pontos
tornam a outorga incompatível com o ato precário, invocando a natureza contratual. Citam-se
nesse sentido, os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
No entanto, existem verdadeiras concessões de uso que são disfarçadas sob a
denominação de permissão de uso, tendo a natureza contratual; isto ocorre
especialmente quando ela é concedida com prazo estabelecido, gerando para o
particular direito a indenização em caso de revogação da permissão antes do prazo
estabelecido. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Temas polêmicos sobre licitações
e contratos. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 40-41.)
A concessão é o instituto empregado, preferentemente à permissão, nos casos

em que a utilização do bem público objetiva o exercício de atividades de
utilidade pública de maior vulto e, por isso mesmo, mais onerosas para o
concessionário. Esta assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros
elevados, que somente se justificam se ele for beneficiado com a fixação de prazos
mais prolongados, que assegurem um mínimo de estabilidade no exercício de suas
atividades. Em conseqüência, a forma mais adequada é a contratual, que
permite, mediante acordo de vontades entre concedente e concessionário,
estabelecer o equilíbrio econômico do contrato e fixar as condições em que o
uso se exercerá, entre as quais a finalidade, o prazo, a remuneração, a fiscalização,
as sanções. A fixação de prazo, além de ser uma garantia para o concessionário, sem
a qual ele não aceitaria a concessão, é exigência legal que decorre da Lei n° 8.666,
de 21-6-93, cujo artigo 57, § 3°, veda contrato com prazo indeterminado. (DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 9. Ed. Ed. Atlas. São Paulo:
1998, p. 448-449.) (grifos nossos)
Não é razoável que a continuidade da oferta de ensino superior – interesse público que
justificou a outorga do bem – esteja sujeita ao juízo de conveniência e oportunidade do gestor
municipal, podendo o ato ser revogado a qualquer tempo.
Diante do exposto, conclui-se que o ato de permissão de uso do bem público a título
precário é incompatível com a finalidade pública da outorga, além de ser ilegal, uma vez que
não foi precedido de processo licitatório para escolha do particular beneficiário, contrariando
os princípios da isonomia e da impessoalidade.
Nos termos da Lei Orgânica do Município de João Alfredo, cabe ao prefeito
diligenciar sobre a concessão e permissão de uso dos bens do Município:
Art. 72 – Dentre outras atribuições, compete ao Prefeito:
[...]
XXXII – diligenciar sobre a administração dos bens do Município e sua alienação,
cessão, concessão, permissão de uso e comodato e tombamento na forma da lei;
Responsabiliza-se, portanto, o Sr. José Antônio Martins da Silva, prefeito municipal,
por outorgar a utilização de bem imóvel mediante instituto jurídico inadequado e sem
Processo TC nº 23100155-1 13/46


realização de procedimento licitatório, quando deveria adotar a forma contratual de outorga,
através da concessão de uso, após a realização de licitação para escolha do particular
beneficiário.
A outorga de bem imóvel municipal mediante instituto jurídico inadequado e sem a
realização de licitação impediu que a Administração obtivesse a melhor proposta para
utilização do bem imóvel e sujeitou a continuidade da oferta de ensino superior no Município
ao juízo de conveniência e oportunidade do gestor, dada a natureza precária do ato de
permissão.
Tal conduta é passível da multa prevista no art. 73, III, da Lei Estadual
n.º 12.600/2004, ipsis litteris:
Art. 73. O Tribunal de Contas, mediante deliberação de órgão colegiado, poderá
aplicar multas, até o limite de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)
independentemente da condenação ao ressarcimento dos prejuízos ou danos
causados ao Erário e adotando, se necessário, outras providências legais cabíveis
aos responsáveis por:
[...]
III – ato praticado com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial: multa no valor
compreendido entre 10% (dez por cento) e 50% (cinquenta por cento) do limite
fixado no caput;
Processo TC nº 23100155-1 14/46

2.1.2. Vício de finalidade na permissão
de uso e dos atos dela decorrentes
Objetos nos quais o achado foi constatado:

- Dispensa Nº 2/2023
- Convite Nº 1/2023
- Constituição Federal, Art. 211, §2º
- Lei Federal, Nº 9394/1996, Art. 11, inciso V
Evidências:
- Termo de Permissão de Uso de Bem Público (doc. 24)
- Processo n.º 03/2023 - Dispensa n.º 02/2023 (doc. 30)
- Processo n.º 04/2023 - Convite n.º 01/2023 (doc. 31)
Responsáveis:

Conduta:
Priorizar o fomento à implantação de faculdade particular em João Alfredo em
detrimento da oferta de ensino básico de qualidade, quando somente poderia atuar
no ensino superior quando plenamente atendidas as necessidades dos níveis infantil
e fundamental e com recursos não vinculados à educação básica.
A priorização do fomento à implantação de faculdade particular em detrimento da
oferta de ensino básico de qualidade resultou no dispêndio de recursos municipais
vinculados à educação básica sem impactar na manutenção e desenvolvimento do
ensino, configurando desvio de finalidade e contrariando o papel prioritário
estabelecido pela Constituição Federal para os municípios.
2.1.2. Vício de finalidade na permissão de uso e dos atos dela...

Verificou-se desvio de finalidade na permissão de uso de imóvel cedido pela
Prefeitura de João Alfredo para funcionamento da Faculdade Vale do Pajeú - FVP e dos atos
que sucederam a outorga.
A Prefeitura concedeu permissão de uso (doc. 24) do imóvel em que funcionava a
Escola Municipal Miguel Arraes de Alencar para instalação da FVP, transferindo os alunos
para um novo imóvel alugado através da Dispensa n.º 02/2023 (doc. 30), após as reformas
realizadas para adequação deste ao funcionamento de uma unidade escolar realizada através
do Convite n.º 01/2023 (doc. 31).
Constata-se nesses atos a priorização do fomento à atividade particular e oferta de
ensino superior em detrimento da oferta de ensino infantil e fundamental, caracterizando
desvio de finalidade decorrente da atuação contrária ao papel constitucionalmente atribuído
aos municípios.
As incumbências de cada ente federativo no campo da educação foram previstas no
art. 211 da Constituição, que prevê para os municípios a atuação prioritária no ensino
fundamental e na educação infantil:
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em
regime de colaboração seus sistemas de ensino.
[...]
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil.
Nesse sentido dispõe a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei Federal
n.º 9.394/1996), ao permitir a atuação em outros níveis de ensino somente quando
plenamente atendidas as necessidades de sua competência constitucional:
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus
sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos
Estados;
II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;
III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de
ensino;
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o
ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente
quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de
competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela
Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.
A atuação em outras áreas pressupõe ainda que sejam utilizados recursos acima dos
percentuais vinculados à educação básica, conforme o dispositivo supra.
O ordenamento jurídico impõe, portanto, dois requisitos para atuação no nível de
ensino superior pelos municípios: 1) a utilização de recursos não vinculados à manutenção e
desenvolvimento da educação básica e 2) o pleno atendimento das necessidades relativas aos
níveis de ensino infantil e fundamental.
Processo TC nº 23100155-1 17/46


Observou-se, na contramão do que dispõe a legislação, que a permissão de uso do
imóvel para funcionamento da Faculdade Vale do Pajeú e os atos dela consequentes não
atenderam a nenhum dos requisitos supramencionados, conforme se expõe.
De início, quanto aos recursos, a reforma e ampliação do prédio cedido à Faculdade
Vale do Pajeú utilizou-se majoritariamente de recursos de precatórios do Fundef. Também
decorreram de recursos vinculados à educação básica as novas despesas correntes com
aluguel do imóvel que passou a sediar a Escola Miguel Arraes.
Esses aspectos estão detalhados em achado específico, tratado no item 2.1.3 deste
Relatório, em que se demonstra o dispêndio de recursos vinculados à educação básica no
montante de R$1.487.554,99 com a reforma e ampliação do prédio cedido, bem como o valor
de R$26.500,00 com a locação do prédio que atualmente sedia a escola.
Fica evidente portanto que, para fomentar a implantação da Faculdade Vale do Pajeú,
através da permissão de uso do imóvel em que funcionava a Escola Miguel Arraes, a
Prefeitura utilizou recursos que possuem vinculação à manutenção e desenvolvimento da
educação básica, contrariando o primeiro requisito supracitado.
Verificou-se descumprimento também quanto ao segundo pressuposto para atuação no
nível superior de ensino – pleno atendimento das necessidades relativas aos níveis de ensino
infantil e fundamental –, tendo em vista o baixo nível de adequação das escolas municipais às
condições mínimas de infraestrutura, evidenciadas em outros trabalhos.
Traz-se à baila o fato de o Município de João Alfredo ter firmado Termo de Ajuste de
Gestão com este Tribunal de Contas (Processo TCE n.º 2215268-4) com vistas à melhoria da
infraestrutura dos prédios escolares municipais que se encontravam em situações inadequadas
para o ensino, cujo monitoramento revelou o descumprimento de 16 das 29 obrigações
assumidas, conforme as conclusões do Relatório de Monitoramento:
Tabela 1 - Quadro de conclusão constante do Relatório de Monitoramento em João Alfredo
OBRIGAÇÕES
ESCOLAS CUMPRIDAS NÃO

CUMPRIDAS DESCUMPRIDAS
PARCIALMENTE APLICÁVEIS
Escola Municipal Vicente

2 2 8 1
Ferreira das Graças
Escola Municipal Santo

6 0 8 1
Otacílio
Demais escolas municipais 1 0 0 0
TOTAIS 9 2 16 2
Fonte: Relatório de Monitoramento de TAG - Processo n.º 2215268-4 (doc. 45, p. 27)
Trata-se de exemplo que retrata a situação de somente duas unidades escolares
municipais, em um trabalho de vistoria que buscou identificar o atendimento de condições
mínimas essenciais para o funcionamento das escolas. Ambas não possuíam adequação em
2021, bem como não tiveram as inadequações integralmente sanadas, conforme o
monitoramento realizado em 2023.
Processo TC nº 23100155-1 18/46


Portanto, mesmo com a existência de inadequações a serem sanadas nas unidades
escolares municipais, inclusive constantes de Termo de Ajuste de Gestão, priorizou-se o
fomento à instalação da instituição privada de ensino superior, com a utilização de recursos
vinculados ao ensino básico.
A falta de priorização dos investimentos na educação básica também contraria o
Marco Legal da Primeira Infância – Lei Federal n.º 13.257/2016, que estabelece a prioridade
absoluta nas políticas públicas voltadas à primeira infância, tendo em consideração a
relevância dos primeiros anos de vida no desenvolvimento do ser humano:
Art. 1º Esta Lei estabelece princípios e diretrizes para a formulação e a
implementação de políticas públicas para a primeira infância em atenção à
especificidade e à relevância dos primeiros anos de vida no desenvolvimento
infantil e no desenvolvimento do ser humano, em consonância com os princípios
e diretrizes da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do
Adolescente) ; altera a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e
do Adolescente); altera os arts. 6º, 185, 304 e 318 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de
outubro de 1941 (Código de Processo Penal) ; acrescenta incisos ao art. 473 da
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de
1º de maio de 1943 ; altera os arts. 1º, 3º, 4º e 5º da Lei nº 11.770, de 9 de setembro
de 2008 ; e acrescenta parágrafos ao art. 5º da Lei nº 12.662, de 5 de junho de 2012 .
[...]
Art. 3º A prioridade absoluta em assegurar os direitos da criança, do adolescente e
do jovem, nos termos do art. 227 da Constituição Federal e do art. 4º da Lei nº
8.069, de 13 de julho de 1990 , implica o dever do Estado de estabelecer políticas,
planos, programas e serviços para a primeira infância que atendam às
especificidades dessa faixa etária, visando a garantir seu desenvolvimento integral.
O fomento à implantação de faculdade particular no Município sem que estejam
plenamente atendidas as necessidades do ensino infantil e fundamental e utilizando recursos
vinculados à educação básica configura vício de finalidade dos atos relacionados à permissão
de uso e dos demais atos dela decorrentes – transferência de sede da Escola Miguel Arraes,
locação de imóvel, reforma do imóvel locado, que somente se fizeram necessários em
decorrência da outorga do uso do prédio para instalação da FVP.
Na defesa (doc. 20) apresentada no Processo de Medida Cautelar, a gestão mencionou
benefícios econômicos advindos da instalação da instituição de ensino superior, no entanto,
faz-se necessário elucidar que não foi realizado qualquer demonstrativo prévio à decisão de
ceder o imóvel para justificar os investimentos que foram realizados. Em entrevista (doc. 29)
com o secretário de educação questionou-se a esse respeito, obtendo-se a resposta seguinte:
Não houve estudo documentado, mas a partir das discussões da equipe,
considerando os benefícios observados na experiência de outros Municípios, tanto
da FVP quanto de outras faculdades, concluiu-se que os benefícios econômicos, e
de geração de emprego e renda, direta e indiretamente, superariam os custos a longo
prazo.
Registre-se, quanto a este ponto, que a iniciativa municipal no sentido de incentivar a
instalação de particular, ainda que visando fomentar o crescimento e a atividade econômica
no Município, não tem o condão de desvincular as verbas destinadas à educação básica.
Por todo o exposto, conclui-se pela existência de vícios de finalidade da permissão de
uso do imóvel cedido para instalação da Faculdade Vale do Pajeú e dos atos dela decorrentes,
Processo TC nº 23100155-1 19/46


que se fizeram necessários em consequência da retirada da Escola Miguel Arraes do prédio
de propriedade municipal.
por priorizar o fomento à implantação de faculdade particular em João Alfredo em detrimento
da oferta de ensino básico de qualidade, quando somente poderia atuar no ensino superior
quando plenamente atendidas as necessidades dos níveis infantil e fundamental e com
recursos não vinculados à educação básica.
Tal conduta resultou no dispêndio de recursos municipais vinculados à educação
básica sem impactar na manutenção e desenvolvimento do ensino, configurando desvio de
finalidade e contrariando o papel prioritário estabelecido pela Constituição Federal para os
municípios, sujeitando o responsável à multa prevista no art. 73, III, da Lei n.º 12.600/2004,
ipsis litteris:
[...]
fixado no caput;
Processo TC nº 23100155-1 20/46

2.1.3. Utilização indevida de recursos
vinculados à educação básica

- Concorrência Nº 5/2022
- Convite Nº 1/2023
- Emenda à Constituição Federal, Nº 114/2021, Art. 5º
- Lei Federal, Nº 14113/2020, Art. 25
- Acórdão - Plenário, Tribunal de Contas do Estado, PE, Nº 644/2023
Evidências:
- Termo de Permissão de Uso do Imóvel (doc. 24)
- Contrato n.º 01/2023-FME (doc. 30, p. 30-36)
- Contrato n.º 04/2023 (doc. 31, p. 324-328)
- Processo Licitatório n.º 14/2022 - Concorrência n.º 05/2022 (docs. 32-34)
- Memorial descritivo do projeto básico de reforma (doc. 32, p. 6)
- Projeto arquitetônico de reforma (doc. 35)
- Empenhos, Notas Fiscais e Medições do Contrato n.º 16/2023-FME (doc. 36)
- Empenhos, Notas Fiscais e Medições - Contrato n.º 04/2023-FME (doc. 37)
Responsáveis:
Idney Kleiton Brito Dutra (Secretário de Educação)

Conduta:
Autorizar o pagamento de despesas (docs. 36 e 38) não relacionadas à educação
infantil e fundamental utilizando recursos vinculados, quando deveria aplicar tais
valores apenas na manutenção e desenvolvimento do ensino básico.
O pagamento de despesas não relacionadas à educação infantil e fundamental
utilizando recursos vinculados resultou na desvinculação inconstitucional de
recursos do Fundeb e de precatórios do Fundef, impedindo sua utilização em
investimentos que poderiam oferecer melhorias efetivas na oferta de ensino básico
no Município de João Alfredo.

Em consequência da permissão de uso do bem imóvel em que se localizava a Escola
Miguel Arraes para o funcionamento da Faculdade Vale do Pajeú (FVP) em João Alfredo,
diversas despesas foram realizadas utilizando recursos vinculados à educação básica sem
atendimento à finalidade prevista, por não se destinarem à manutenção ou desenvolvimento
do ensino.
Para instalação da FVP no imóvel municipal, a Prefeitura de João Alfredo realizou
reforma e ampliação do prédio, através do Contrato n.º 16/2022-FME (doc. 34, p. 369-377),
no valor de R$2.290.235,41.
Decorrente da outorga do bem, fez-se necessário locar um novo imóvel para sediar a
Escola Miguel Arraes, através do Contrato n.º 01/2023-FME (doc. 30, p. 30-36), pelo valor
mensal de R$26.500,00, e reformar este imóvel para adequá-lo ao funcionamento da unidade
escolar, através do Contrato n.º 04/2023 (doc. 31, p. 324-328), no valor de R$180.311,66.
Cabe destacar, de início, quanto à reforma e ampliação do prédio próprio municipal,
que diversos elementos comprovam que a obra foi realizada unicamente para a implantação
da faculdade, e não visando o melhor funcionamento da unidade escolar. Citam-se:
1) A obra de reforma e ampliação foi realizada após a lei autorizativa (doc. 26) e do
Termo de Permissão de Uso do Imóvel (doc. 24), ou seja, o prédio já se
encontrava formalmente outorgado à FVP;
2) A Escola Municipal Miguel Arraes funcionava plenamente em 2022 no edifício
próprio do Município, com um total de 18 salas de aula previamente à ampliação,
tendo passado a um edifício locado em 2023 com 20 salas de aula – com
funcionamento de 18 turmas pela manhã, conforme entrevista (doc. 29) –,
portanto, não necessitava de ampliação pois já comportava o número de turmas;
3) O projeto arquitetônico (doc. 35) integrante do projeto básico de reforma dá o
nome “Faculdade Vale do Pajeú de João Alfredo” ao projeto;
4) O memorial descritivo (doc. 32, p. 6) integrante do projeto básico de reforma cita
explicitamente que o prédio abrigará a Faculdade Vale do Pajeú.
A partir dos elementos acima, fica evidente que o investimento realizado através do
Contrato n.º 01/2023-FME foi feito exclusivamente para instalação da faculdade.
Analisando-se as despesas efetuadas com o contrato supramencionado, constata-se a
utilização de R$1.487.554,99 de recursos vinculados à educação básica para o pagamento das
adequações para o funcionamento da faculdade particular no Município até a 5ª Medição:
Tabela 2 - Despesas efetuadas com o Contrato n.º 01/2023-FME
Boletim de Nota
Subempenho Ano Valor Fonte de recursos
Medição fiscal
005 - Recursos não vinculados de

1º BM 173 396/1 2022 R$ 240.913,43
impostos
2º BM 175 499/1 2022 R$ 163.823,80 544 - Recursos de precatórios do Fundef
1º Aditivo 176 500/1 2022 R$ 26.937,33 544 - Recursos de precatórios do Fundef
Processo TC nº 23100155-1 23/46


Boletim de Nota
Subempenho Ano Valor Fonte de recursos
Medição fiscal
3º BM e 2º
181 499/2 2022 R$ 429.832,11 544 - Recursos de precatórios do Fundef
Aditivo
499/3 2022 R$ 406.344,09 544 - Recursos de precatórios do Fundef

4º BM 183
644/1 2022 R$ 62.350,13 544 - Recursos de precatórios do Fundef
5º BM 188 44-1 2023 R$ 398.267,53 544 - Recursos de precatórios do Fundef

Fonte: Empenhos, Notas Fiscais e Medições - Contrato n.º 16/2023-FME (doc. 36)
Também se entende descabido o dispêndio de recursos vinculados para pagamento do
aluguel do imóvel que passou a sediar a Escola Miguel Arraes e com os investimentos
realizados com a reforma para adaptá-lo ao funcionamento de uma unidade escolar.
Tais despesas somente se tornaram necessárias porque os alunos foram retirados de
um prédio próprio que já apresentava condições de funcionamento como unidade escolar,
portanto, a aplicação desses recursos não resulta em qualquer ampliação de oferta ou
melhoria na qualidade do ensino prestado à educação básica.
Desta maneira, assim como não é cabível a utilização de recursos vinculados à
educação básica para reforma e ampliação do prédio a que se destina a faculdade, não é
admissível eventual utilização de tais recursos para suprir uma necessidade que somente
surgiu em decorrência da outorga do imóvel, sem surtir o impacto a que se destina na
educação básica.
Com base nos empenhos encaminhados até a conclusão deste Relatório, não houve
utilização de recursos vinculados para o pagamento da reforma do imóvel locado –
considerando somente a 1ª Medição (doc. 37) –, mas foi pago um dos aluguéis com recurso
do Fundeb (doc. 38, p. 2), no valor de R$26.500,00.
Tanto os recursos do Fundeb, quanto aqueles provenientes de precatórios do extinto
Fundef possuem vinculação específica e não podem ser utilizados em ações que não
repercutem na educação básica, no caso daquele, e no ensino fundamental, no caso deste,
conforme a legislação sobre a matéria:
Emenda Constitucional n.º 114/2021
Art. 5º As receitas que os Estados e os Municípios receberem a título de
pagamentos da União por força de ações judiciais que tenham por objeto a
complementação de parcela desta no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) deverão ser
aplicadas na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e
na valorização de seu magistério, conforme destinação originária do Fundo.
Lei Federal n.º 14.113/2020

Art. 25. Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da
União, serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no
exercício financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas de
manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica pública,
conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
Processo TC nº 23100155-1 24/46


No mesmo sentido dispõe o Acórdão n.º 644/2023 deste Tribunal de Contas, ao
reforçar a destinação exclusiva dos valores dos precatórios à educação básica e a obediência
aos planos de educação na aplicação de tais receitas:
Acórdão TCE-PE n.º 644/2023 - Plenário
1. Os valores dos precatórios decorrentes de receitas do Fundef, ressalvados os juros
moratórios, os quais possuem natureza autônoma em relação à natureza jurídica da
verba em atraso, têm destinação exclusiva na manutenção e desenvolvimento da
educação básica pública.
2. A aplicação da receita deve obedecer a um plano de aplicação dos recursos
compatível com o Plano Nacional de Educação, os objetivos básicos das
instituições educacionais e os respectivos planos estaduais e municipais de
educação. (grifo nosso)
Trata-se, até então, de um total de R$1.487.554,99 despendidos com reformas e
ampliações que não refletem em qualquer melhoria para a educação básica, além das
despesas com o custeio mensal da locação do imóvel no valor de R$26.500,00. Estas
despesas deveriam, por vinculação constitucional, estar sendo aplicadas no ensino básico.
Responsabiliza-se, portanto, o Sr. Idney Kleiton Brito Dutra, gestor do Fundo
Municipal de Educação, por autorizar o pagamento de despesas (docs. 36 e 38) não
relacionadas à educação infantil e fundamental utilizando recursos vinculados, quando
deveria aplicar tais valores apenas na manutenção e desenvolvimento do ensino básico.
Tal conduta resultou na desvinculação inconstitucional de recursos do Fundeb e de
precatórios do Fundef, impedindo sua utilização em investimentos que poderiam oferecer
melhorias efetivas na oferta de ensino básico no Município de João Alfredo e é passível da
multa prevista no art. 73, III, da Lei n.º 12.600/2004, ipsis litteris:
[...]
fixado no caput;
Processo TC nº 23100155-1 25/46

2.1.4. Indícios de superfaturamento na
locação de imóvel

- Lei Federal, Nº 8666/1993, Art. 24, inciso X
- Norma ABNT - NBR, Nº 14653/2010, 11.4.1.1
Evidências:
- Laudo de Avaliação (doc. 30, p. 12-15)
- Registro de Responsabilidade Técnica do levantamento arquitetônico (doc. 31, p.
70)
- Medição do Google Earth (doc. 39)
Responsáveis:
Herllon Adamylls Mariano Ramos (Secretário de Serviços Públicos)

Jullyana Lemos Farias (Arquiteta)
Adelmo Ferreira de Lima Campos (Engenheiro)
Conduta:
Elaborar laudo de avaliação (doc. 30, p. 12-15) com falhas na metodologia, quando
deveria ter utilizado imóveis de características semelhantes ao que foi avaliado e
fazendo a diferenciação entre a área construída e área de terreno para determinação
do valor de mercado aplicável à locação.
A elaboração de laudo de avaliação com falhas na metodologia resultou em um
preço de mercado com indícios de irregularidade, não possibilitando a avaliação
devida e sujeitando a Administração ao risco de dano ao erário.

Conduta:
Realizar a locação (doc. 30) de bem imóvel contendo área superior à necessária
para funcionamento da Escola Miguel Arraes e autorizar os correspondentes
pagamentos (doc. 38), quando deveria certificar-se de que o contrato de locação se
refere somente à área efetivamente necessária para atender ao interesse público.
A locação de bem imóvel contendo área superior à necessária para funcionamento
da Escola Miguel Arraes resultou em dano ao erário de R$8.918,56 por mês de
execução do contrato.

Através da análise da Dispensa n.º 02/2023 (doc. 30) foram identificados indícios de
superfaturamento no contrato de locação do imóvel destinado a sediar a Escola Municipal
Miguel Arraes de Alencar.
A dispensa de licitação se pautou na hipótese prevista no art. 24, X, da Lei Federal
n.º 8.666/1993, que condiciona que a contratação se dê pelo valor de mercado, conforme
avaliação prévia:
Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades
precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização
condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de
mercado, segundo avaliação prévia;
A avaliação realizada no Município de João Alfredo foi juntada aos autos da dispensa
de licitação (doc. 30, p. 12-15), assinada pelos membros da Comissão Técnica de Avaliação
de Imóveis, com indicação dos respectivos números de registro no CREA e CAU.
Alguns pontos chamam a atenção para possível irregularidade no preço de mercado
obtido pela Comissão de Avaliação (R$36.001,00/mês), elencados a seguir:
1) Não foram juntados ao processo, juntamente ao laudo de avaliação, as fontes
utilizadas para se chegar ao preço referencial de R$3,50/m²/mês;
2) Utilizou-se, na pesquisa realizada para fins de comparação direta, imóvel
possuindo 100 m² – “5m de frente por 20 de fundos” (doc. 30, p. 15), área 100
vezes menor que a do imóvel avaliado (10.286m²), conforme a conclusão do
laudo de avaliação.
3) Utilizou-se, para definição do preço de mercado, o valor do metro quadrado
construído obtido em pesquisa (R$3,50/m²/mês), multiplicado pela área total do
imóvel, sem considerar que a maior parcela do imóvel não está edificada – o
imóvel locado possui 10.286m², sendo a área construída de 1.529,25m², conforme
se extrai do Registro de Responsabilidade Técnica do levantamento arquitetônico
constante do respectivo processo de reforma (doc. 31, p. 70);
4) O valor contratado para locação pelo período de 11 meses (R$291.500,00) supera
o valor de avaliação (R$184.697,28) constante da escritura pública de compra e
venda (doc. 30, p. 8-11), sendo esta datada de 30/12/2020.
A NBR 14653-2, que trata da avaliação de bens imóveis urbanos, dispõe que uma das
formas de avaliação de aluguéis é a comparação direta, utilizando dados de imóveis
semelhantes:
11.4.1 Por comparação direta
11.4.1.1 Trata-se do procedimento preferencial, usualmente empregado em ações
renovatórias e revisionais. Para a sua aplicação é exigido o conhecimento de dados
de mercado referentes a locações de imóveis semelhantes.
A utilização de imóvel de porte distinto para fins de comparação direta e a ausência de
diferenciação entre área construída e área de terreno, para fins de cálculo, configuram falhas
na avaliação realizada, levando aos indícios de que o preço obtido pela Comissão de
Avaliação não reflete o valor de mercado.
Processo TC nº 23100155-1 28/46


Verificou-se que o contrato foi celebrado conforme a proposta de preços da
proprietária, no valor de R$26.500,00/mês, abaixo do preço obtido pela Comissão de
Avaliação, entretanto, as falhas na referida avaliação invalidam qualquer conclusão sobre a
compatibilidade com o preço de mercado.
Sob outro aspecto, verifica-se uma diferença significativa entre a área total do imóvel
e aquela necessária para atendimento do interesse público.
Conforme exposto a seguir, a área que está sendo efetivamente utilizada para o
funcionamento da unidade escolar é de aproximadamente 5.023m², contra os 10.286m² que
totalizam o terreno locado.
Obteve-se tal informação a partir da medição (doc. 39) – utilizando a ferramenta
Google Earth1 –, da área útil observada in loco, contendo o prédio e a área de terreno nos
fundos, delimitada por muro e cerca.
Figura 1 - Área do terreno obtida através da ferramenta Google Earth
Fonte: Imagem gerada pela equipe de auditoria a partir da ferramenta Google Earth
A imagem seguinte, capturada na visita in loco, mostra a área nos fundos do terreno,
local em que está sendo feita uma horta para utilização pela escola. Após a cerca, porém,
mais ao fundo do imóvel, há uma vegetação alta, cuja área está contida no contrato de
locação, sem qualquer utilidade para o funcionamento da escola.
1
Disponível em
< https://earth.google.com/web/@-7.86207101,-35.59223284,313.4203917a,366.3422151d,35y,0h,0t,0r >
Acesso em 19 mar. 2023
Processo TC nº 23100155-1 29/46


Figura 2 - Fundos do terreno locado, delimitado por cerca
Fonte: Imagem capturada in loco pela equipe de auditoria

Nas imagens aéreas constantes do processo de reforma (doc. 31) do prédio locado,
também se constata que o terreno possui, após a cerca, uma área sem utilização, que passa
por trás de outras propriedades.
Figura 3 - Imagens aéreas do terreno, com marcação da área sem utilização pela Escola
Fonte: Extraída do processo de reforma (doc. 31, p. 64)

Solicitou-se à Prefeitura o memorial descritivo do terreno (doc. 40) e realizou-se
projeção (em vermelho) – considerando uma área retangular – sobre a planta de situação
constante do documento, para facilitar a compreensão da diferença entre a área útil à Escola
Miguel Arraes e o total da propriedade locada, evidenciada na figura que segue.
Processo TC nº 23100155-1 30/46


Figura 4 - Projeção da área útil sobre a planta de situação do imóvel locado
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir do Memorial Descritivo (doc. 40)
A partir das imagens acima, fica evidente que o imóvel locado pela Prefeitura de João
Alfredo para funcionamento da Escola Miguel Arraes possui uma área sem qualquer utilidade
pública, a qual está integrando o contrato da Administração. A tabela seguinte demonstra o
ajuste do valor de avaliação e o indício de superfaturamento mensal, considerando a exclusão
da área que não serve ao interesse público:
Tabela 3 - Demonstrativo do indício de superfaturamento mensal
Área total do terreno - I 10.286 m²
Valor do m² obtido pela Comissão de Avaliação - II R$ 3,50/m²/mês
Valor de mercado do aluguel do terreno conforme laudo de avaliação - III = I x II R$ 36.001,00/mês
Área utilizada na escola (figura 1) - IV 5.023,27 m²
Valor de mercado aplicável* à área utilizada - V = II x IV R$ 17.581,44/mês
Valor contratado - VI R$ 26.500,00/mês
Indício de superfaturamento* mensal - VI = III - V R$ 8.918,56/mês

Fonte: Dispensa n.º 02/2023 (doc. 30); Medição da área utilizando o Google Earth (doc. 39)
* Considerando o valor do metro quadrado obtido pela Comissão de Avaliação
Constata-se, portanto, um indício de superfaturamento no valor mensal de
R$8.918,56, isto considerando o valor de metro quadrado obtido pela Comissão de Avaliação,
que, conforme anteriormente exposto, possui falhas na metodologia aplicada. Tal diferença
mensal, incidente pelo prazo inicial do contrato (11 meses), resultaria em dano ao erário de
R$98.104,16.
Considerando-se apenas as despesas já efetuadas até a conclusão deste Relatório,
tem-se configurado o dano ao erário de R$17.837,12, correspondente ao pagamento (doc. 38)
por dois meses de execução.
Processo TC nº 23100155-1 31/46


Responsabiliza-se, portanto, o Sr. Herllon Adamylls Mariano Ramos, a Sra. Jullyana
Lemos Farias e o Sr. Adelmo Ferreira de Lima Campos, integrantes da Comissão de
Avaliação, por elaborarem laudo de avaliação (doc. 30, p. 12-15) com falhas na metodologia,
quando deveriam ter utilizado imóveis de características semelhantes ao que foi avaliado e
fazendo a diferenciação entre a área construída e área de terreno para determinação do valor
de mercado aplicável à locação.
Tal conduta resultou em um preço de mercado com indícios de irregularidade, não
possibilitando a avaliação devida e sujeitando a Administração ao risco de dano ao erário,
sujeitando os responsáveis à multa prevista no art. 73, III da Lei n.º 12.600/2004:
[...]
fixado no caput;
Responsabiliza-se, ainda, o Sr. Idney Kleiton Brito Dutra, gestor do Fundo Municipal
de Educação, por realizar a locação (doc. 30) de bem imóvel contendo área superior à
necessária para funcionamento da Escola Miguel Arraes e autorizar os correspondentes
pagamentos (doc. 38), quando deveria certificar-se de que o contrato de locação se refere
somente à área efetivamente necessária para atender ao interesse público. Tal conduta
resultou em dano ao erário de R$8.918,56 por mês de execução do contrato, sujeitando o
responsável à multa prevista no art. 73, II, da Lei n.º 12.600/2004, ipsis litteris:
[...]
II – ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado
dano à Fazenda: multa no valor compreendido entre 10% (dez por cento) e 100%
(cem por cento) do limite fixado no caput deste artigo, respeitado o teto máximo do
valor correspondente ao prejuízo dado ao Erário;
Faz-se necessário, portanto, que a Administração realize novo laudo de avaliação,
utilizando metodologia adequada para obter o preço de mercado aplicável ao imóvel e adote
as providências necessárias para ajustar o contrato celebrado, fazendo constar o preço real do
metro quadrado e a alteração na área locada, restrita àquela que atende ao interesse público.
Processo TC nº 23100155-1 32/46

2.1.5. Benfeitorias não indenizáveis
realizadas em imóvel locado
- Constituição Federal, Art. 70, caput, Princípio da Economicidade
- Lei Federal, Nº 8666/1993, Art. 62, §3º, inciso I
- Acórdão, Tribunal de Contas da União, Nº 2337/2012, Segunda Câmara
Evidências:
Responsáveis:

Conduta:
Firmar contrato de locação de imóvel que necessitava de reforma e realizar
benfeitorias não indenizáveis, quando deveria ter adotado prazo amplo para
justificar as despesas realizadas e estabelecer contratualmente a previsão de
indenização ou amortização do valor investido.
A locação de imóvel e realização de benfeitorias não indenizáveis resultaram na
incorporação ao patrimônio particular das melhorias realizadas, sem atendimento
ao interesse público e contrariando o princípio da economicidade.

Verificou-se em João Alfredo a realização de benfeitorias em imóvel locado para
sediar a Escola Miguel Arraes, sem previsão de indenização e sem garantia de que o contrato
será renovado, contrariando o princípio da economicidade, previsto no art. 70, caput da
Constituição Federal de 1988:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder. (grifo nosso)
Após ceder o prédio em que se localizava anteriormente a unidade escolar para a
Faculdade Vale do Pajeú, a Prefeitura de João Alfredo procedeu à locação de um galpão,
realizando a reforma para adequá-lo ao funcionamento da Escola Miguel Arraes através do
Convite n.º 01/2023 (doc. 31).
Enquanto o contrato de locação possui um período de 11 meses, com vigência até
dezembro/2023 (doc. 30, p. 30), a Administração incorreu em despesas no valor de
R$180.311,66, sem qualquer garantia de continuidade no imóvel por prazo que justifique o
investimento e sem estabelecer contratualmente a previsão de indenização pelas benfeitorias
realizadas, de forma que o investimento não foi incorporado ao patrimônio municipal.
Cabe destacar, conforme a legislação, a doutrina e a jurisprudência, que o contrato de
locação de imóvel em que a Administração é locatária não é um contrato administrativo
propriamente dito, sendo regido predominantemente pelo direito privado:
Lei Federal n.º 8.666/1993
Art. 62 [...]
§ 3º Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais,
no que couber:
I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público
seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por
norma de direito privado;
II - aos contratos em que a Administração for parte como usuária de serviço
público.
Nos contratos de locação da Administração Pública, aplicam-se as disposições

da Lei do Inquilinato, não havendo ilicitude no pagamento de multa por parte da
Administração quando, na condição de locatária, romper o contato antes do prazo
pactuado. (Acórdão TCU n.º 2.337/2012 - Segunda Câmara)
O uso privativo nessa hipótese ocorre quando o bem pertence ao Estado. Se este
celebra, como locador, contrato de locação com um particular, assumindo este
a condição de locatário, deve o ajuste ser regulado normalmente pelo Código
Civil, demonstrando o caráter privado da contratação.’ (José dos Santos Carvalho
Filho, Manual de Direito Administrativo. 27. ed. rev. ampl. e atual, p. 1209)
No que tange às benfeitorias, citam-se o Código Civil e a Lei do Inquilinato, a partir
dos quais se conclui que as benfeitorias úteis introduzidas pelo locatário, assim definidas
aquelas que aumentam ou facilitam o uso do bem, serão indenizáveis, salvo disposição
contratual em contrário:
Lei n.º 10.406/2002
Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.
§1º São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso
habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor.
Processo TC nº 23100155-1 34/46


§2º São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.
§3º São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore.
Lei n.º 8.245/1991

Art. 35. Salvo expressa disposição contratual em contrário, as benfeitorias
necessárias introduzidas pelo locatário, ainda que não autorizadas pelo locador, bem
como as úteis, desde que autorizadas, serão indenizáveis e permitem o exercício
do direito de retenção. (grifos nossos)
Vale destacar, porém, que o Contrato n.º 04/2023-FME celebrado em João Alfredo
prevê expressamente que tais benfeitorias não serão indenizáveis:
CLÁUSULA DÉCIMA - DAS BENFEITORIAS E CONSERVAÇÃO
O LOCATÁRIO poderá realizar todas as obras, modificações ou benfeitorias com
prévia autorização ou conhecimento da LOCADORA, sempre que a utilização do
imóvel estiver comprometida ou na iminência de qualquer dano que comprometa a
continuação do presente contrato.
§1º As benfeitorias necessárias que forem executadas nessas situações serão
posteriormente indenizadas pela LOCADORA;
§2º As benfeitorias úteis, desde que não afete a estrutura e a substância do imóvel
e, devidamente autorizadas, não serão indenizáveis;
§3º Na impossibilidade da obtenção da prévia anuência da LOCADORA, é
facultado ao LOCATÁRIO a realização da benfeitoria útil sempre que assim
determinar o interesse público devidamente motivado;
§4º As benfeitorias úteis não autorizadas pela LOCADORA poderão ser levantadas
pelo LOCATÁRIO, desde que sua retirada não afete a estrutura e a substância do
imóvel; (grifo nosso)
Verifica-se, portanto, que o contrato foi firmado pela Administração incorrendo no
risco de que, após ultrapassado o prazo de 11 meses, não tenha anuência do locador para que
o Município continue como locatário, beneficiando o particular pelo acréscimo patrimonial
decorrente das benfeitorias realizadas, visto que não há previsão de indenização ou
amortização do valor investido.
Assim, responsabiliza-se o Sr. Idney Kleiton Brito Dutra, gestor do Fundo Municipal
de Educação, por firmar contrato de locação de imóvel que necessitava de reforma para
funcionamento da escola municipal sem as cautelas necessárias para garantir que o
investimento se torne viável, quando deveria ter adotado prazo amplo para justificar as
despesas realizadas e/ou estabelecer contratualmente a previsão de indenização ou
amortização do valor investido.
Tal conduta resultou na incorporação ao patrimônio particular das benfeitorias
realizadas, sem atendimento ao interesse público e contrariando o princípio da
economicidade, sujeitando o responsável à multa prevista no art. 73, III, da Lei n.º
12.600/2004, ipsis litteris:
[...]
fixado no caput;
Processo TC nº 23100155-1 35/46

2.1.6. Prejuízo à utilização da quadra de
esportes pelos alunos da Escola
Miguel Arraes

- Concorrência Nº 3/2022
- Plano, Plano Nacional de Educação, Estratégia 7.18
Evidências:
- Defesa apresentada no Processo de Medida Cautelar (doc. 20)
- Termo de Permissão de Uso do imóvel (doc. 24)
- Projeto arquitetônico de reforma (doc. 35)
- Processo n.º 11/2022 - Concorrência n.º 03/2022 (docs. 41-43)
- Acompanhamento de execução de obra - Convênio n.º 01804081/2018 (doc. 44)
Responsáveis:

Conduta:
Retirar a Escola Miguel Arraes do prédio municipal que está sendo equipado com
quadra de esportes utilizando recursos do FNDE, quando deveria tê-la mantido para
que os alunos pudessem se beneficiar integralmente do espaço para prática
esportiva.
A retirada da Escola do prédio municipal resultou em prejuízo aos alunos da Escola
Miguel Arraes, que terão a utilização da quadra impedida ou dificultada em razão
da distância para a nova sede da unidade escolar, contrariando a estratégia 7.18 do
Plano Nacional de Educação
2.1.6. Prejuízo à utilização da quadra de esportes pelos alunos da...

Verificou-se que a cessão do imóvel à Faculdade Vale do Pajeú através da permissão
de uso resultou em prejuízo aos alunos da Escola Municipal Miguel Arraes em decorrência de
afastá-los da quadra que está sendo construída especificamente para a unidade escolar.
O Município de João Alfredo realizou a Concorrência n.º 03/2022 (docs. 41-43) para
construção de quadras esportivas destinadas às escolas municipais, projetos que utilizam
majoritariamente recursos federais provenientes do FNDE.
Quanto à Escola Municipal Miguel Arraes, os recursos para a obra decorrem do
Convênio n.º 01804081/2018 (doc. 44), cuja licitação para retomada da obra e correspondente
ordem de serviço foram realizadas em 2022, já após a outorga do bem imóvel à Faculdade
Vale do Pajeú através da permissão de uso tratada no item 2.1.1. As imagens seguintes
evidenciam que a quadra se localiza no interior do imóvel outorgado.
Figura 5 - Planta baixa da reforma do imóvel outorgado, com a quadra no interior da propriedade
Fonte: Projeto arquitetônico de reforma (doc. 35)
Figura 6 - Quadra da Escola Miguel Arraes no interior do imóvel cedido à Faculdade Vale do Pajeú
Fonte: Registrada in loco pela equipe de auditoria
Processo TC nº 23100155-1 38/46


Na defesa (doc. 20, p. 5) apresentada no Processo de Medida Cautelar TCE-PE
n.º 23100113-7, a gestão informou que a quadra não está incluída no objeto do Termo de
Permissão de Uso (doc. 24), vide:
No tocante a terceira Placa de obra apresentada, acerca da conclusão da construção
de uma quadra coberta com vestiário na Escola Miguel Arraes de Alencar, cabe
ressaltar que o referido empreendimento não é objeto do Termo de Permissão de
Uso e, por isso, continuará exclusivamente destinado às escolas municipais, não
havendo qualquer utilização indevida de recursos do FNDE. Isso pode ser visto
no artigo 1º da Lei Municipal nº 1.106/21, quando somente o prédio da Escola é
objeto da permissão de uso.
Não há, porém, no referido documento qualquer disposição que exclua a quadra da
outorga concedida:
CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO
1.1. O MUNICÍPIO DE JOÃO ALFREDO, através do presente instrumento,
permite à PERMISSIONÁRIA a utilização do imóvel pertencente ao município,
localizado no Sítio Tamanduá de Germiniano, zona rural, para a finalidade
exclusiva de ofertar os cursos de Odontologia, Medicina Veterinária, Direito,
Enfermagem, Psicologia, Educação Física, entre outros, ministrados pela Faculdade
do Vale do Pajeú, nos termos do seu Contrato Social.
Ainda que não seja evidente a utilização da quadra pela Faculdade Vale do Pajeú,
destaca-se que, dentre os cursos previstos para serem ofertados, conforme a cláusula primeira
acima, está o de Educação Física, que poderá eventualmente demandar o seu uso.
Além disso, a nova sede da Escola Miguel Arraes – prédio locado através do Contrato
n.º 01/2023-FME (doc. 30, p. 30-36), situado na Avenida Santo Antônio, n.º 100 – fica
situada há 1,3 km do local da quadra, conforme demonstrado na figura a seguir.
Figura 7 - Distância entre a nova sede da Escola Miguel Arraes e a quadra de esportes
Fonte: Gerado através do google maps

Dessa forma, ainda que se realize algum ajuste no termo de permissão para excluir a
quadra de esportes da permissão concedida, verifica-se prejuízo aos alunos da Escola Miguel
Processo TC nº 23100155-1 39/46


Arraes, que terão a utilização da quadra impedida ou dificultada em razão da distância para a
nova sede.
Tal fato contraria a estratégia 7.18 da Meta 7 do Plano Nacional de Educação,
especificamente quanto à garantia de acesso dos alunos a espaços para a prática esportiva, a
seguir reproduzida:
7.18) assegurar a todas as escolas públicas de educação básica o acesso a energia
elétrica, abastecimento de água tratada, esgotamento sanitário e manejo dos
resíduos sólidos, garantir o acesso dos alunos a espaços para a prática
esportiva, a bens culturais e artísticos e a equipamentos e laboratórios de ciências e,
em cada edifício escolar, garantir a acessibilidade às pessoas com deficiência; (grifo
nosso)
por retirar a Escola Miguel Arraes do prédio municipal que está sendo equipado com quadra
de esportes utilizando recursos do FNDE, quando deveria tê-los mantido para que pudessem
se beneficiar integralmente do espaço para prática esportiva.
Tal conduta resultou em prejuízo aos alunos da Escola Miguel Arraes, que terão a
utilização da quadra impedida ou dificultada em razão da distância para a nova sede da
unidade escolar, contrariando a estratégia 7.18 do Plano Nacional de Educação, e está sujeita
à multa prevista no art. 73, I, da Lei n.º 12.600/2004, ipsis litteris:
I – prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico que não seja de
natureza grave e que não represente injustificado dano ao Erário: multa no valor
compreendido entre 5% (cinco por cento) e 50% (cinquenta por cento) do limite
fixado no caput deste artigo, respeitado o teto máximo do valor correspondente ao
prejuízo dado ao Erário;
Processo TC nº 23100155-1 40/46

CONCLUSÃO
3
3. CONCLUSÃO

Findos os trabalhos de auditoria no Município de João Alfredo, conclui-se que a
outorga do uso do imóvel municipal à Faculdade Vale do Pajeú possui características que
típicas da concessão de uso, tornando-a incompatível com o instituto da permissão, além de
ser ilegal, diante da não realização de procedimento licitatório para seleção do particular
beneficiário.
Os atos que resultaram na permissão de uso e dela decorrentes se mostram com vícios
de finalidade, por priorizar o ensino superior em detrimento da educação básica, sem atenção
aos dois requisitos previstos no ordenamento jurídico para tal atuação: a utilização de
recursos não vinculados à manutenção e desenvolvimento da educação básica e o pleno
atendimento das necessidades relativas aos níveis de ensino infantil e fundamental.
Houve utilização de recursos vinculados à educação básica (Fundeb) e à educação
fundamental (precatórios do Fundef) para reformar o prédio municipal cedido à faculdade, e
com despesas correntes que somente se tornaram necessárias em decorrência da outorga do
imóvel de propriedade municipal, caracterizando desvinculação inconstitucional de verbas
destinadas à educação básica.
Quanto ao imóvel locado para funcionamento da Escola Miguel Arraes, verificou-se
que o contrato de locação apresenta indícios de superfaturamento, além de que o Fundo
Municipal de Educação realizou despesas com benfeitorias não indenizáveis, contrariando o
princípio da economicidade.
Por fim, verificou-se que a decisão de retirar a Escola Miguel Arraes para
disponibilizar à faculdade resultou em prejuízo aos alunos da rede municipal, que tiveram a
utilização da quadra municipal prejudicada em razão da distância para a nova sede.
O emprego irregular de recursos públicos vinculados à educação básica para financiar
ensino superior a ser explorado por instituição privada (item 2.1.3) e a utilização de recursos
de convênio federal para construção de quadra de esportes em imóvel outorgado à instituição
de ensino superior (item 2.1.6) ensejam a formalização de processo de destaque nos termos do
art. 3º da Resolução T.C. n.º 007/2006 c/c o art. 193 da Resolução T.C. n.º 015/2010.
Processo TC nº 23100155-1 42/46

RESPONSABILIZAÇÃO
3.1
3.1. RESPONSABILIZAÇÃO

QUADRO DE DETALHAMENTO DE ACHADOS, RESPONSÁVEIS E VALORES
PASSÍVEIS DE DEVOLUÇÃO
Valor Passível de
Achado Responsáveis
Devolução (R$)
2.1.1. Permissão de uso particular de bem público sem R01 - José Antônio Martins da
-
realização de licitação Silva
2.1.2. Vício de finalidade na permissão de uso e dos atos dela R01 - José Antônio Martins da
-
decorrentes Silva
2.1.3. Utilização indevida de recursos vinculados à educação R02 - Idney Kleiton Brito
-
básica Dutra
R03 - Herllon Adamylls
Mariano Ramos
R04 - Jullyana Lemos Farias -
2.1.4. Indícios de superfaturamento na locação de imóvel R05 - Adelmo Ferreira de
Lima Campos
R02 - Idney Kleiton Brito
R$ 17.837,12
Dutra
2.1.5. Benfeitorias não indenizáveis realizadas em imóvel R02 - Idney Kleiton Brito
-
locado Dutra
2.1.6. Prejuízo à utilização da quadra de esportes pelos alunos R01 - José Antônio Martins da
-
da Escola Miguel Arraes Silva
DADOS DOS RESPONSÁVEIS

Responsável CPF/CNPJ Detalhes
R01 - José Antônio Martins da Silva ***.584.294-** Prefeito (01/01/2021 até 27/04/2023)
R02 - Idney Kleiton Brito Dutra ***.662.054-** Secretário de Educação (01/01/2021 até 27/04/2023)
R03 - Herllon Adamylls Mariano Ramos ***.912.914-** Secretário de Serviços Públicos (01/03/2022 até 27/04/2023)
R04 - Jullyana Lemos Farias ***.386.554-** Arquiteta (01/04/2021 até 27/04/2023)
R05 - Adelmo Ferreira de Lima Campos ***.751.134-** Engenheiro (03/01/2022 até 27/04/2023)
Processo TC nº 23100155-1 44/46

PROPOSTAS DE DELIBERAÇÃO
3.2
3.2. PROPOSTAS DE DELIBERAÇÃO

DETERMINAÇÕES
1. Ao gestor do Fundo Municipal de Educação, determinar a realização de novo laudo de
avaliação, utilizando metodologia adequada para obter o preço de mercado aplicável ao
imóvel locado para funcionamento da Escola Miguel Arraes, tomando as providências
necessárias para ajustar o contrato celebrado, fazendo constar o preço justo do metro
quadrado e a alteração na área locada, restrita àquela que atende ao interesse público. (item
2.1.4)
IMPUTAÇÃO DE DÉBITO
1. Imputar débito ao Sr. Idney Kleiton Brito Dutra no montante de R$17.837,12, em razão
do dano ao erário decorrente do superfaturamento do contrato de locação de imóvel com
área superior à efetivamente utilizada na Escola Miguel Arraes. (item 2.1.4)
APLICAÇÃO DE MULTA
1. Ao Sr. José Antônio Martins da Silva, pela prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou
antieconômico que não seja de natureza grave e que não represente injustificado dano ao
Erário, nos termos do art. 73, inciso I, da LOTCE-PE. (item 2.1.6)
2. Ao Sr. Idney Kleiton Brito Dutra, pela prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou
antieconômico do qual resultou injustificado dano à Fazenda, nos termos do art. 73, inciso
II, da LOTCE-PE. (item 2.1.4)
3. Ao Sr. José Antônio Martins da Silva, ao Sr. Idney Kleiton Brito Dutra, ao Sr. Herllon
Adamylls Mariano Ramos, à Sra. Jullyana Lemos Farias e o Sr. Adelmo Ferreira de Lima
Campos, por ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, nos termos do art. 73, inciso
III, da LOTCE-PE. (itens 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.1.4, 2.1.5)
É o relatório.
Surubim, 11 de Maio de 2023.
Daniel Teixeira de Melo

AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO
Matrícula Nº 2009
Processo TC nº 23100155-1 46/46

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Cons. Valdecir Fernandes Pascoal

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A presente auditoria teve como objeto(s):

Processo TC nº 23100155-1 5/46

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Processo TC nº 23100155-1 7/46

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Processo TC nº 23100155-1 9/46

Código do Achado: A1.1

José Antônio Martins da Silva (Prefeito)

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Processo TC nº 23100155-1 12/46

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A concessão é o instituto empregado, preferentemente à permissão, nos casos

Processo TC nº 23100155-1 13/46

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Processo TC nº 23100155-1 14/46

Código do Achado: A1.2

Objetos nos quais o achado foi constatado:

José Antônio Martins da Silva (Prefeito)

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Processo TC nº 23100155-1 17/46

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ESCOLAS CUMPRIDAS NÃO

Escola Municipal Vicente

Escola Municipal Santo

Demais escolas municipais 1 0 0 0

Processo TC nº 23100155-1 18/46

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Processo TC nº 23100155-1 19/46

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Processo TC nº 23100155-1 20/46

Código do Achado: A2.1

Objetos nos quais o achado foi constatado:

Idney Kleiton Brito Dutra (Secretário de Educação)

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005 - Recursos não vinculados de

2º BM 175 499/1 2022 R$ 163.823,80 544 - Recursos de precatórios do Fundef

1º Aditivo 176 500/1 2022 R$ 26.937,33 544 - Recursos de precatórios do Fundef

Processo TC nº 23100155-1 23/46

Acesse em: https://etce.tce.pe.gov.br/epp/validaDoc.seam Código do documento: 4bea3426-147f-42fa-8905-be5b429eb621

499/3 2022 R$ 406.344,09 544 - Recursos de precatórios do Fundef

5º BM 188 44-1 2023 R$ 398.267,53 544 - Recursos de precatórios do Fundef

Lei Federal n.º 14.113/2020

Processo TC nº 23100155-1 24/46

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Processo TC nº 23100155-1 25/46

Código do Achado: A2.2

Objetos nos quais o achado foi constatado:

Herllon Adamylls Mariano Ramos (Secretário de Serviços Públicos)

Idney Kleiton Brito Dutra (Secretário de Educação)

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Processo TC nº 23100155-1 28/46

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Processo TC nº 23100155-1 29/46

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Fonte: Imagem capturada in loco pela equipe de auditoria

Fonte: Extraída do processo de reforma (doc. 31, p. 64)

Processo TC nº 23100155-1 30/46

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Valor do m² obtido pela Comissão de Avaliação - II R$ 3,50/m²/mês