Ortiz y Vizcaino Ley 115 de 1994

educación
y Ciudad 27
La Ley General de Educación

1994 - 2014 veinte años después:
una valoración a la luz del
derecho humano a la educación
Of Education General Law twenty years later:
an assessment in light of the human right to education
A Lei Geral de Aducação vinte anos depois:
uma avaliação à luz do direito humano à educação
Ilich Ortiz / Jaime Rafael Vizcaíno
27
Políticas educativas: hacia un nuevo proyecto educativo nacional
1 Investigador del Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo (GSEID) de la

Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Asesor de
Programas de la Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE).
Ilich Ortiz1 Correo electrónico: planta79@hotmail.com
Jaime Rafael Vizcaíno2 2 Maestría en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Investigador
del Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo (GSEID) de la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico:
jrvizcainop@gmail.com
Fecha de recepción: 19 de junio de 2014 / fecha de aprobación: 21 de julio de 2014
Resumen Summary Resumo

Aunque la Ley General de Although the represents a historic Ainda que a Lei Geral de Educação
Educación representa un avance breakthrough in the law, refrained representa um avanço histórico na
histórico en la legislación, se from regulating the human right legislação, absteve-se de regular
abstuvo de regular el derecho to education, and thus left unclear o Direito Humano à Educação, e
humano a la educación, y con ello the responsibility of the State to com isso deixou sem precisar a
dejó sin precisar la responsabilidad respect, protect and guarantee. responsabilidade do Estado em
del Estado frente a su respeto, Two decades later, not only there frente a seu respeito, protecção
protección y garantía. Dos is no statutory law regulating e garantia. Duas décadas depois,
décadas después, no solamente it, but a different set of reforms não somente não existe uma Lei
no existe una Ley Estatutaria que have affected the conditions of Estatutária que o regule, senão
lo regule, sino que un conjunto de its realization. It is the case of que um conjunto de diferentes
distintas reformas han afectado las financing, which suffered a major reformas têm afectado as
condiciones de su realización. Es el adjustment, Legislative Act 01 condições de sua realização. É
caso del financiamiento, que sufrió and Act 715 of 2001, whereby the o caso do financiamento, que
un importante ajuste, mediante demand subsidy to the detriment sofreu um importante ajuste,
el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 of the supply conditions worsened, mediante o Acto Legislativo 01 e
de 2001, con lo cual se profundizó and subtracting dynamic resources a Lei 715 de 2001, com o qual se
el subsidio a la demanda, en which had been agreed to close aprofundou o subsídio à demanda,
detrimento de las condiciones de the historical gap of underfunding. em detrimento das condições
la oferta, y restando dinamismo da oferta, e restando dinamismo
a los recursos que habían sido Keywords: Of Education General aos recursos que tinham sido
pactados para cerrar la brecha Law, human right to education, pactuados para fechar a brecha
histórica de desfinanciamiento. histórica de desfinanciamiento.
free, education financing,
decentralization.
Palabras clave: Ley General de Palavras chave: Educação Lei
Educación, derecho humano a la Geral, humano, direito à educação,
educación, gratuidad, financiación livre de carga, o financiamento da
de la educación, descentralización. educação, a descentralização.
Educación y Ciudad No27 julio - diciembre de 2014 ISSN 0123-0425 - pp. 27-50
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Introducción
T oda legislación es el resultado de una disputa entre grupos

ubicados de manera diferenciada en la estructura social y que
representan intereses específicos, no necesariamente convergen-
el siglo XX, pues a pesar de las discrepancias surgidas en
el proceso, introdujo un conjunto de reformas con enorme
capacidad de hacer cambios importantes en la educación a
tes. Como lo ha señalado la teoría de la regulación3, las leyes en mediano y a largo plazo (…)
tanto que normas formales, una vez quedan establecidas expresan Aunque,
un equilibrio posible entre fuerzas sociales antagónicas, que pugnan A pesar de las virtudes de la ley quedaron vacíos y limitaciones,
por lograr una mejor representación y tejen estrategias de influen- como dejar fuera de la estructura del sistema a la educación
cia en el proceso de regulación sobre lo colectivo (Amable, 2005). superior, y omitir regular el carácter público del servicio educativo
La Ley 115 no fue la excepción. El proyecto de Ley que entró consagrado en la Constitución (2004: 43).
como ponencia al Congreso fue resultado de un proceso de Dos décadas después de la aprobación de la Ley, resulta
concertación entre el gobierno y algunos sectores sociales vin- oportuno hacer un balance sobre su contenido y alcances, en
culados al campo educativo. Como lo señala Rodríguez (2002), particular si se tiene en cuenta que durante este periodo la reali-
de la propuesta inicial de abrir una “constituyente educativa”, dad del país ha cambiado profundamente.
que hubiese configurado una arena interesante de discusión Como lo veremos más adelante, el modelo de descentraliza-
ciudadana, lo que se llevó a la práctica fue más bien un proceso ción en el cual se inscribía la Ley, transitó desde la euforia de-
de negociación restringido entre los actores mejor organizados, mocratizadora, propia de la constituyente del 91, a la aparición
particularmente el gobierno y el sindicato docente (Fecode). de tendencias recentralizadoras en los gobiernos más recientes4.
En palabras de Cajiao: Por otro lado, en este periodo el país atravesó una coyuntura
Sin duda, el proyecto de ley acordado entre el gobierno y los económica sin precedentes, con una profunda crisis a finales
educadores significó importantes reformas para el progreso de la del siglo XX, que motivó y legitimó modificaciones de hondo
educación, pero muchas de ellas fueron criticadas con dureza por calado en el orden constitucional y legal, imprimiéndole una
grupos académicos y gremiales excluidos de la discusión, pues orientación diferente al compromiso político que había quedado
era evidente que se estaba perdiendo una valiosa oportunidad acuñado en el texto original de la Constitución. Finalmente,
para hacer reformas más profundas y de mayor perspectiva en la el país osciló, en lo que tiene que ver con el conflicto armado,
transformación del sistema educativo (2004: 42). entre los procesos de negociación con los grupos insurgentes
Con todo, el legislativo acogió el proyecto y las comisiones (Farc y Eln) y las declaraciones de guerra frontal de los go-
encargadas llevaron a cabo una nueva serie de consultas, intro- biernos de turno, marcando diferencias en las posibilidades de
duciendo varias modificaciones al proyecto inicial y aprobando expresión política de las tensiones sociales5.
la Ley, en febrero de 1994. Pero las transformaciones no se restringieron solo al escenario
Siguiendo a Cajiao: nacional. Las dos décadas finales del siglo XX en América Latina
Es bueno señalar que (la Ley) representa un notable avance estuvieron marcadas por la recesión económica y la introducción
sobre las normas que rigieron la educación colombiana durante del paquete neoliberal de reformas; al contrario, la primera década
3 El intento de la teoría francesa de la regulación ha consistido en comprender cómo las lógicas de acumulación capitalista funcionan en el marco de arreglos
institucionales particulares. Las instituciones, como tal, son el resultado de procesos históricos de disputa entre actores colectivos, y las lógicas de mercado son
“reguladas” por esos arreglos institucionales. Las instituciones constituyen una radiografía a la vez de las contradicciones y de los compromisos entre los intereses
colectivos de un sociedad (Boyer, 2004; Amable, 2005).
4 La dimensión fiscal de la descentralización tuvo un retroceso importante a partir del Gobierno Pastrana (1998-2002), concentrando nuevamente recursos en el
nivel nacional de Gobierno, y dirigiéndolos a políticas gestionadas directamente desde el nivel central, como por ejemplo, los programas de transferencias moneta-
rias focalizadas conocidas como “Familias en Acción”. Sobre las vicisitudes del modelo de descentralización colombiano, ver Restrepo (2006).
5 Aunque este aspecto de las transformaciones no será desarrollado en este artículo, resulta central por su impacto sobre las condiciones de realización del DHE
en Colombia, si se tiene en cuenta que el campo educativo en el país está cada vez más atravesado por la lógica de la guerra. Muestra de ello son las continuas
amenazas bajo las cuales se encuentran los/as docentes en las distintas regiones del país, tanto por parte de quienes atentan contra dirigentes sindicales de todas
procedencias, como por quienes han victimizado a los/as profesores/as específicamente. Al respecto ver CCDE (2013).
La Ley General de Educación veinte años después: una valoración a la luz del derecho humano a la educación - Ilich Ortiz / Jaime Rafael Vizcaíno
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del siglo XXI se caracterizó en los países por la respuesta masiva DHE han sido incorporados en el cuerpo de la Ley y cómo
al neoliberalismo, la reorientación de las tendencias de gobierno las obligaciones que le corresponden al Estado han sido
hacia la primacía de lo social y el retorno del crecimiento econó- precisadas por el articulado.
mico. En ese contexto de convulsiones políticas y sociales, varios En segundo lugar, la mirada se enfoca en las condiciones
países se reorganizaron legal y constitucionalmente, y como financieras de realización del derecho, tratando de carac-
resultado de ello dieron a luz nuevas leyes educativas -Argentina, terizar el esquema que la Ley previó; para luego, analizar
Bolivia, Ecuador, Honduras, entre otros-. detalladamente cómo este fue objeto de profundas trans-
De manera simultánea, en el orden global, otra tendencia formaciones en el periodo posterior a la sanción de la ley
corrió paralela a estos cambios, con la profundización de Finalmente, se concluye con algunas proyecciones sobre el
la normativa internacional sobre los derechos económicos camino a recorrer, para garantizar plenamente el DHE, tanto
y sociales, que junto a la difusión de la Convención sobre en el plano de la legislación, como en lo realcionado con las
Derechos del Niño y su traducción a marcos legislativos condiciones de su financiamiento apropiado.
nacionales (leyes de infancia), conoció igualmente la promul-
gación de dos normas importantes en materia de educación
(Observaciones Generales número 11 y 13) por parte del La Ley General de Educación a
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la
ONU (Comité DESC., en adelante).
la luz del DHE: un panorama
Tomando como referente este conjunto de transfor- de claro-oscuros
maciones, el presente artículo se propone establecer una El contenido del DHE implica un conjunto preciso de
valoración de la Ley 115 de 1994 a la luz del contenido del obligaciones propias de los Estados. Valorar una legislación
Derecho Humano a la Educación (DHE, en adelante), tal y educativa a la luz de los Derechos Humanos implica entonces
como este ha sido establecido en la normativa internacional establecer en qué medida ese conjunto de obligaciones ha
de los Derechos Humanos. Para ello, el texto se centrará en sido incorporado coherentemente en el texto de la regulación.
dos asuntos esenciales. En primer lugar, se revisará en qué Como se verá a continuación, se puede decir que la Ley 115
medida los principios generales asociados al contenido del de 1994 ofrece un panorama de luces y sombras al respecto.
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La Ley 115 de 1994: se reguló el servicio ley especial de carácter estatutario” y, en consecuencia, queda
pero no el derecho fuera de la materia legislada. Para comprender mejor el signifi-
De entrada, hay que decir que es preocupante que la Ley cado de esta exclusión, es necesario aclarar lo que implica que la
General de Educación no se haya ocupado directamente de educación sea establecida como un derecho humano fundamen-
reglamentar el DHE (Artículo 9), sino que se haya limitado a tal en el orden jurídico y político, y que no sea tratada solamente
encuadrar legalmente el servicio educativo. La Constitución Co- como un servicio público. Veámoslo a continuación.
lombiana de 1991 había consagrado la educación en su Artículo Estipular una garantía social como un derecho humano,
67 como un “derecho de la persona y un servicio público que como lo definió el Constituyente7, implica al menos dos condi-
tiene una función social”, y esa ponderación como derecho, le ciones fundamentales en términos de la relación de poder que
señalaba al Estado, según tratados internacionales, una respon- se establece entre Estado y ciudadanía, relación que a la vez
sabilidad protagónica e irrenunciable en su realización. implica sujeción de los ciudadanos/as y exigencia al Estado.
Por el contrario, como se puede ver en el articulado, la Ley En primer lugar, de acuerdo con lo establecido en el conjunto
General de Educación no hace explícita una entrada de dere- de la normativa internacional de derechos humanos, el princi-
chos, en tanto no hace mención ni desarrolla el DHE, sino que pal responsable de garantizarlos a todos/as los ciudadanos/as
encabeza todo su propósito en la regulación del “servicio público no es otra entidad distinta que el Estado, y esa responsabilidad
educativo”. Acá no se trata de contraponer la noción de Dere- original es irrenunciable, y en ultima instancia, intransferible8.
cho Humano a la de servicio público, pues es claro que todo Como para el caso colombiano, la educación hace parte de este
derecho debe concretarse en un servicio público adecuado6. conjunto de derechos, tanto por la vía de artículo explícito,
No obstante, regular la educación como un servicio público sin como por la incorporación al texto constitucional de los trata-
hacer mención explicita y detallada a los aspectos que configu- dos de DDHH (Bloque de constitucionalidad)9, el abstenerse
ran el derecho, puede abrir campo para que quede indefinida de “desarrollar el derecho” en la Ley General y aplazarlo para la
la responsabilidad que le cabe al Estado frente a su protección, discusión de otra ley de orden estatutario hasta ahora inexisten-
respeto y garantía, y frente al contenido de tales obligaciones. te, significa de forma primordial aplazar la regulación sobre la
Evidencia de que el legislador fue consciente de esta omisión responsabilidad que le cabe al Estado frente a la garantía, pro-
se encuentra en el Artículo 9 de la Ley 115, que es el único tección y respeto del DHE. Eso fue lo que no quedó explícita-
donde se hace mención explícita del DHE, justamente para mente regulado por la Ley 115, y por ello ha tenido que ser la
excluir su tratamiento de ahí en adelante. De acuerdo con este Corte Constitucional a través de la jurisprudencia en la materia,
artículo: “El desarrollo del derecho a la educación se regirá por la que ha dado pasos importantes a este respecto10.
6 La materialización de un derecho humano implica siempre un servicio público, pero no todo servicio público es coherente con el contenido de un derecho hu-
mano. Por ejemplo, un Estado represivo y autoritario puede ofrecer servicios públicos, pero ello no implica que a través de ellos se estén garantizando Derechos
Humanos. Katarina Tomasevski como Relatora especial de la ONU para el derecho a la educación hizo énfasis en numerosas oportunidades al respecto ver
Tomasevski (2005, 2006a y 2006b).
7 La Constitución, a diferencia de la ley, sí establece la educación como derecho, no solamente en su Artículo 67, donde señala que “La educación es un derecho
humano y un servicio público”, sino también en el Artículo 93, donde se prescribe que los tratados internacionales de derechos humanos entran a hacer parte del
orden jurídico interno y tienen primacía en caso de normas contradictorias.
8 Ello es una condición básica de un Estado Social de Derecho, donde la legitimidad de la organización política ─con la correspondiente subordinación de la ciuda-
danía a los monopolios de la fuerza, la tributación y la moneda, y su sujeción a la Ley─ se funda en la obligación que tiene el Estado, a través de su organización
política y burocrática, de garantizar a los sujetos el núcleo completo de derechos que han sido reconocidos en el orden constitucional. Se trata de un contrato
político, el ciudadano queda sujeto al orden legal y en contrapartida, el Estado queda responsable de garantizar los derechos a los/as ciudadanos/as.
9 La categoría de bloque de constitucionalidad fue adoptada por la Corte Constitucional colombiana, siguiendo la idea ya desarrollada en el derecho de otros países,
de que el entramado constitucional no solamente está compuesto por las normas que aparecen explicitas en el articulado constitucional, sino también por otro
tipo de normas que tienen mención indirecta en el mismo (Uprimny, 2007).
10 La Corte Constitucional ha generado una jurisprudencia importante sobre el reconocimiento del DHE, habilitada bajo la noción de bloque de constitucionalidad,
ya mencionada, y apoyándose en el contenido de los tratados internacionales de derechos humanos. Al respecto ver las Sentencias C-225 de 1995, C-578 de 1995
y C-135 de 1996 de la Corte Constitucional.
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En segundo lugar, de acuerdo con la normativa internacional, que el legislativo colombiano dejó indefinidamente abierta al
sí se trata de un derecho humano fundamental, la condición de abstenerse de regularla13. Veinte años después de la expedición
“sujeto de derecho” le cabe a la totalidad de los/as ciudadanos/ de la Ley General de Educación, es una ocasión importante
as, que deben poder disfrutar de su realización en condiciones para retomar la discusión.
de igualdad y libres de cualquier tipo de discriminación. Esto es Con todo, la condición principal para asumir este debate
particularmente importante y ha sido subrayado en numerosas desde una perspectiva de derechos, consiste en reconocer que
ocasiones por la normativa internacional11, pues no basta con el DHE cuenta con un contenido explícito que ha sido estable-
que el Estado preste un servicio público para que se considere cido y precisado en las distintas normativas internacionales de
que está garantizando un derecho, sino que tal prestación debe derechos humanos. Tales normativas se convierten en com-
hacerse en condiciones de universalidad, igualdad y obrando promisos explícitos de los Estados, cuando han sido firmadas
para superar cualquier forma de discriminación. y ratificadas, en la medida que abrigan obligaciones precisas
No se garantiza el DHE, por ejemplo, si existe un sistema respecto a las condiciones en que se deben garantizar los Dere-
público educativo que cubre solamente a una parte de la po- chos Humanos por parte de las autoridades. Valorar la Ley 115
blación, o que deja excluidos a grupos específicos, en virtud de desde este punto de vista, consiste entonces en contrastarla con
sus condiciones particulares (discapacidad, etnia, edad, lengua, el contenido del DHE, tal y como este se ha establecido en la
estatus socioeconómico, lugar de habitación, etc.). Tampoco se normativa internacional.
Ejemplos garantiza el derecho si el servicio público se ofrece en con-
diciones deficientes, de manera que quienes tienen capacidad El contenido del DHE y las
de aportar sus propios recursos para comprar la educación, obligaciones de los Estados
terminan en una mejor condición frente a quienes solo tienen Si bien existe una amplia red de tratados internacionales en
la opción del servicio público. Como tal, la igualdad y la no dis- los que se menciona el DHE, se pueden señalar cinco instru-
criminación son condiciones indisociables del DHE en cuanto mentos principales en los que se establece de manera precisa
derecho humano fundamental12. su contenido. El primero de ellos es, de hecho, la Declaración
Es obvio que la Constitución de 1991, la Ley 115, la Ley 30 Universal de los Derechos Humanos, que en su Artículo 26
de educación superior, además de otras normas específicas, de- establece el DHE, trazándole un sentido muy preciso:
finen de una u otra manera el rol del Estado colombiano frente La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la perso-
a la educación en todos sus niveles, y por esta vía, establecen nalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos
lo que puede esperarse de su prestación en cuanto servicio humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la compren-
público. No obstante, lo que es necesario preguntarse, es si ese sión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los
contenido, establecido en la legislación, es consistente con el grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las activi-
concepto del DHE; es decir, si está en línea con los estándares dades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.
mínimos de los derechos humanos. Además, este mismo artículo establece dos condiciones
Esta es la pregunta que debió haber resuelto una ley es- adicionales para que la educación sea considerada un derecho, al
tatutaria sobre el DHE, y fue ella por lo mismo, la cuestión señalar que:
11 Además de los instrumentos de derechos ya mencionados, la universalidad como obligación de superar todas las formas de discriminación, y no solamente
garantizar un cupo escolar, ha sido subrayada en la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza (1960), la Convención
internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (1965), y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer (1979), entre otros.
12 Así está subrayado en todas las normas hasta ahora citadas. La igualdad en el disfrute es parte integrante de las obligaciones de los Estados relativas a la rea-
lización de los derechos humanos y es la contracara del primado de superación de todas las formas de discriminación. Un servicio público debe visibilizar las
discriminaciones históricas y formular políticas que le permitan a los grupos e individuos discriminados afirmarse y participar en pie de igualdad en el proceso
educativo. Como tal, los programas de “discriminación positiva” o “acciones afirmativas” tienen un rol central en la garantía de los derechos humanos, siempre
que son comprendidos como acciones dirigidas a profundizar la universalidad, en lugar de sustituirla, para que sea realmente efectiva.
13 Aunque la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha incluso obligado a modificar artículos de la Ley General de Educación que iban en contravía del contenido
del DHE, como por ejemplo, el que permitía el cobro de cuotas escolares incluso en la educación fundamental.
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La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la ins- Así como:

trucción elemental y fundamental” y que “la instrucción elemental La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos,
será obligatoria”, mientras que “La instrucción técnica y profesional sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios
habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de
igual para todos, en función de los méritos respectivos. la enseñanza gratuita (#2c).
El sentido de lo establecido en la Declaración Universal de En segundo lugar, estos instrumentos señalan que tanto la
Derechos Humanos fue desarrollado y profundizado por tres gratuidad como la obligatoriedad de la enseñanza primaria
instrumentos posteriores: el Pacto Internacional de Derechos tienen un carácter de obligación inmediata para el momento de
Económicos Sociales y Culturales (en adelante Pidesc) de 1966, aprobación del Pacto, mientras que en lo ateniente a la educa-
y las Observaciones Generales No. 11 y 13 a dicho pacto, emiti- ción secundaria y superior suponen una aplicación progresiva.
das por el Comité DESC y aprobadas respectivamente en 1999. Al respecto, el Artículo 14 del Pidesc señala claramente que:
Estos instrumentos, además de reafirmar el sentido de la edu- Todo Estado… en el presente Pacto que, en el momento de
cación ya establecido en la Declaración Universal, estipulan cua- hacerse parte en él, aún no haya podido instituir en su territorio
tro condiciones básicas como parte del contenido del derecho. metropolitano o en otros territorios sometidos a su jurisdicción
En primer lugar, reconocen de manera precisa que la enseñanza la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza primaria, se com-
primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente promete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un
(Pidesc, Artículo 13, #2a) este reconocimiento se extiende a la plan detallado de acción para la aplicación progresiva, dentro de
educación secundaria y terciaria o superior, al señalar que: un número razonable de años fijado en el plan, del principio de la
La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza obligatoria y gratuita para todos.
enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada Sobre el principio de gratuidad en la educación secundaria y
y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, terciaria, la Observación General No. 13 (párrafo 14) es clara al
y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza afirmar que: “si bien los Estados deben atender prioritariamente
gratuita (Pidesc, Artículo 13, #2b). a la enseñanza primaria gratuita, también tienen la obligación de
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adoptar medidas concretas para implantar la enseñanza secun- Además de estos cuatro instrumentos, hay que señalar que
daria y superior gratuitas”. Por su parte, la Observación General estas obligaciones fueron también recogidas por el Sistema
nro. 11 (párrafo 10) explicó que el concepto de aplicación progre- Interamericano de Derechos Humanos, a través del Protocolo
siva no puede dar lugar a una interpretación favorable al despla- de San Salvador, que trata específicamente sobre los derechos
zamiento indefinido de la responsabilidad del Estado frente a la económicos, sociales y culturales y que incorpora, de manera
obligación, de manera que “de todas formas la fecha meta debe integral, las prescripciones ya establecidas en el Pidesc.
ser ‘un número razonable de años’ y, además, que el calendario
deberá ser ‘fijado en el plan’... Ello subraya tanto la importancia La Ley 115: una incorporación parcial del
como la inflexibilidad relativa de la obligación de que se trata”. contenido del DHE
En tercer lugar, además de la gratuidad -inmediata en pri- Quizá el aspecto más luminoso de la Ley, visto desde el conte-
maria y progresiva en secundaria- los Estados parte del Pacto nido del DHE enunciado arriba, corresponde a la estipulación de
suscribieron la obligación de “fomentarse o intensificarse, en la los fines de la educación en el Artículo 5, donde se establecen tre-
medida de lo posible, la educación fundamental para aquellas ce propósitos que debe conseguir el servicio público educativo.
personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo Los cuatro primeros numerales corresponden enteramente a
de instrucción primaria” (Pidesc, Artículo 13, #2d), de manera una formación en ciudadanía, en tanto ponen en el centro de la
que tanto la alfabetización, como la educación de jóvenes y labor educativa cuestiones como el pleno desarrollo de la perso-
adultos integran el contenido del DHE. nalidad individual, formación en el respeto a la vida, formación
En cuarto lugar, el Pidesc señala que: “Se debe proseguir para facilitar la participación en las decisiones colectivas, educa-
activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos ción en el respeto de la autoridad legítima y de la Ley, así como en
de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas, y la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente.
mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo Hay también una mención explicita a la incorporación de
docente” (Pidesc, Artículo 13, #2e), lo que indica que además la “comprensión crítica” de la cultura nacional, resaltando la
de garantizar un servicio de educación obligatoria, universal diversidad étnica y cultural de la nación y la necesidad de que
y gratuita, el Estado debe ocuparse de la expansión de este la educación permita la formación de una conciencia sobre la
sistema a todos los ciclos de la enseñanza, desde la educación inicial soberanía nacional. Además, en los numerales 5, 7 y 13 del Artí-
hasta la educación superior. Como lo desarrolla la Observación culo 5, está también en primer orden de importancia la cuestión
General nro. 13 (párrafo 26), la implantación de un sistema de del acceso democrático al conocimiento, la ciencia y la técnica,
becas, “debe leerse conjuntamente con las disposiciones del comprendidos como parte del acervo cultural colectivo.
Pacto relativas a la igualdad y la no discriminación; el sistema de Vale la pena resaltar que, dentro de ese espectro amplio de pro-
becas debe fomentar la igualdad de acceso a la educación de las pósitos, la mención explicita al trabajo se encuentra solamente en
personas procedentes de grupos desfavorecidos”, y como tal, el numeral 11, donde se señala como otro fin de la educación “la
las becas deben cubrir las condiciones asociadas a la educación formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos
que permitan que estos grupos puedan acceder y participar del técnicos y habilidades, así como en la valoración del mismo como
proceso educativo en pie de igualdad. fundamento del desarrollo individual y social”. Este aspecto
Sobre la mejora continua de las condiciones materiales del cuerpo resulta importante, pues la relación entre educación y trabajo no
docente, la Observación General nro. 13 (párrafo 27) precisa: se encuentra descontextualizada frente a los demás propósitos, ni
Aunque el Pacto (Pidesc) exige mejorar continuamente las condi- tampoco subordinandos los amplios objetivos descritos atrás. En
ciones materiales del cuerpo docente, en la práctica las condiciones este sentido, la Ley General de Educación plantea finalidades que
generales de trabajo de los docentes han empeorado y en muchos están mucho más allá del estrecho punto de vista de la educación
Estados Partes han llegado en los últimos años a niveles inacep- para la empleabilidad, que se ha tornado dominante en el debate,
tablemente bajos. Esta situación… es un grave obstáculo para la gracias a la popularización del concepto de capital humano (Ortíz
plena realización del derecho de los alumnos a la educación. y Vizcaíno, 2013; Laval, 2004).
De tal forma que, las condiciones materiales de la docencia Ahora bien, más allá de esta alentadora concepción de los
son un asunto básico del contenido del DHE. propósitos de la educación, muy en línea con los señalados por
¿Por qué entonces se insiste tanto en fomentar la
"educación para el trabajo"?
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la Declaración Universal y los demás instrumentos de derechos que desconoce las distintas barreras que impiden que los/as
humanos, lo que no está claramente expresado en la Ley es la ciudadanos/as accedan efectivamente a las instituciones educa-
centralidad que debe tener la responsabilidad del Estado en la tivas, y que además puedan disfrutar de un proceso educativo
garantía de ese servicio público educativo. Aunque el Artículo 3 satisfactorio14.
señala que “El servicio educativo será prestado en las institu- Al respecto, la normativa internacional es clara en que el
ciones educativas del Estado”, no se expresa de manera taxativa Estado es responsable de garantizar la educación básica en
que el Estado debe ofrecer ese servicio en condiciones de condiciones de universalidad, gratuidad, igualdad y libre de
universalidad, obligatoriedad e igualdad para todos los niveles toda forma de discriminación. Este carácter no es incorporado
contemplados, como se ha insistido atrás. claramente en la Ley 115, la cual más bien, paradójicamente, se
Más bien, acto seguido el Artículo 3 expresa que “Igualmente explaya en una serie de artículos que explicitan la responsabili-
los particulares podrán fundar establecimientos educativos en dad de varios actores distintos al Estado. Lo que la Ley no hace
las condiciones que para su creación y gestión establezcan las para el rol del garante principal, sí lo hace para un conjunto
normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacio- de actores subsidiarios. Así, en el Artículo 6 precisa el rol de la
nal”, y que “De la misma manera el servicio educativo podrá comunidad educativa, en el Artículo 7 establece la responsabi-
prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, lidad de la familia, dándosele carácter de “primer responsable
solidario, cooperativo o sin ánimo de lucro”. de la educación de los hijos, hasta la mayoría de edad o hasta
Aunque la creación de ese tipo de establecimientos está cuando ocurra cualquier otra clase o forma de emancipación”,
contemplada en la normativa internacional del derecho a la aunque luego se delimita su rol al de matricular a los/as hijos/
educación, como la libertad de los padres a escoger las institu- as en las instituciones educativas, participar en las asociaciones
ciones educativas para sus hijos, lo que llama la atención es que de padres, informarse sobre el rendimiento de sus hijos y buscar
Colegios en la Ley está ausente el enunciado claro y explicito de que el orientación al respecto.
privados Estado debe garantizar el DHE en el sistema público educativo El Artículo 8 señala las obligaciones de “la sociedad”, en
para toda persona, lo que corresponde a los principios básicos cuanto “responsable de la educación con la familia y el Estado”,
de universalidad, obligatoriedad e igualdad del derecho. y le asigna rol de fomento, verificación y exigencia del cum-
Por el contrario, se establece un cierto tipo de responsabilidad plimiento de las responsabilidades que tienen las autoridades
compartida, que en alguna medida proviene de la Constitución frente a la educación, pero acto seguido, en el Artículo 9, la Ley
cuando se estableció en su Artículo 67 que “El Estado, la socie- afirma que “El desarrollo del derecho a la educación se regirá
dad y la familia son responsables de la educación”. Esta idea de por ley especial de carácter estatutario”, reenviando el asunto a
responsabilidad compartida pareciera recogerse nuevamente en el otra normatividad que hasta la fecha no existe.
Artículo 4 de la Ley 115, cuando señala que “Corresponde al Esta- Esta singularidad de la Ley colombiana de Educación no es
do, a la sociedad y a la familia velar por la calidad de la educación y menor, y ello se constata cuando se examinan las leyes equiva-
promover el acceso al servicio público educativo. Aunque se añade lentes en otros países de la región, como por ejemplo:
que “es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, ▪ Ley de Educación Nacional-Argentina. Artículo 1: “La
garantizar su cubrimiento”, ello se dice sin establecer claramente las presente ley regula el ejercicio del derecho de enseñar y
condiciones en que debe operar dicha responsabilidad. aprender consagrado por el artículo 14 de la Constitución
Reducir a la idea de “cubrimiento” el rol del Estado frente a Nacional y los tratados internacionales incorporados a ella
la educación va a ser un rasgo central en la política pública edu- […]”. Artículo 2: “La educación y el conocimiento son un
cativa posterior, donde el énfasis de los gobiernos en materia bien público y un derecho personal y social, garantizados
educativa se puso en los cupos, pero siempre bajo un esquema por el Estado”.
14 El esquema de financiamiento en Colombia favoreció este énfasis, al basarse en un mecanismo de subsidio a la demanda en el que las entidades territoriales
reciben dinero por cantidad de niños/as matriculados, y no de acuerdo a planes para fortalecer la oferta, ni para superar las barreras de acceso ─socioeconómicas
y/o geográficas─. En los últimos años se han implementado algunos programas de transferencias condicionadas a la asistencia escolar, pero como tampoco están
vinculados a planes para fortalecer la oferta, terminan profundizando los problemas previos. Al respecto ver CCDE (2014).
35
▪ Ley de la Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”-Bo- El desconocimiento de

livia: Título 1, Capítulo 1: “Toda persona tiene derecho a la gratuidad de la educación
recibir educación en todos los niveles de manera uni- Otro aspecto preocupante del texto original de la Ley 115 a la
versal, productiva, gratuita, integral e intercultural, sin luz de la perspectiva de derechos, y que también tiene su origen
discriminación […] La educación constituye una función en la Constitución, corresponde a la manera contradictoria
suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, como fue estipulada la gratuidad de la educación.
que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garanti- De entrada, la Constitución en su Artículo 67 va en contravía
zarla y gestionarla”. de los Pactos Internacionales, al afirmar que “La educación
▪ Ley Orgánica de Educación Intercultural-Ecuador. será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
Título 1: “La presente Ley garantiza el derecho a la cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”.
educación, determina los principios y fines generales que Con este texto, el constituyente avaló el cobro de cuotas en
orientan la educación ecuatoriana en el marco del Buen las escuelas públicas “a quienes pueden sufragarlas”, lo que en
Vivir, la interculturalidad y la plurinacionalidad”. Título concreto significa que se le indica al legislador establecer una
II: “La educación es un derecho humano fundamental regulación de dichos pagos, y con ello se abre una vía legal para
garantizado en la Constitución de la República y condi- violar el principio de gratuidad del DHE.
ción necesaria para la realización de los otros derechos Esto es precisamente lo que se lleva a cabo en el Artículo
humanos […] Son titulares del derecho a la educación de 183 de la Ley 115, donde se encuadra el cobro de los derechos
calidad, laica, libre y gratuita en los niveles inicial, básico académicos en los establecimientos estatales, al señalar que:
y bachillerato, así como a una educación permanente a El Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse
lo largo de la vida, formal y no formal, todos los y las por concepto de derechos académicos en los establecimientos
habitantes del Ecuador”. educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas que tengan
▪ Ley General de Educación-Perú. Artículo 3: “La educación en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las varia-
es un derecho fundamental de la persona y de la sociedad. ciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios
El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educa- complementarios de la institución educativa.
ción integral y de calidad para todos y la universalización de No es extraño entonces que el principio de gratuidad de la
la Educación Básica”. educación esté ausente en todo el texto de la Ley 115. De
▪ Ley General de Educación-México. Artículo 2: “Todo indi- hecho, la palabra gratuidad aparece solamente en el Artículo
viduo tiene derecho a recibir educación de calidad y, por lo 186, en el capítulo de “Estímulos especiales”, donde se esta-
tanto, todos los habitantes del país tienen las mismas opor- blece el “estudio gratuito en los establecimientos estatales”
tunidades de acceso al sistema educativo nacional, con solo solamente a “Los hijos del personal de educadores, directivo
satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones y administrativo del sector educativo estatal y los de los
generales aplicables”. Artículo 3: “El Estado está obligado miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional
a prestar servicios educativos de calidad que garanticen el muertos en servicio activo”. La gratuidad aparece entonces
máximo logro de aprendizaje de los educandos, para que como un privilegio, un estímulo que depende de la condición
toda la población pueda cursar la educación preescolar, la particular de las familias, y no como parte del contenido del
primaria, la secundaria y la media superior”. DHE de todos y todas.
Todos estos aspectos o sus similares, están ausentes en el Este es, como tal, uno de los puntos más oscuros de la Ley,
texto de la Ley 115 y por ello queda más que fundada la sensa- que no puede verse de manera aislada, sino como consecuencia
ción de que entre el enunciado básico de la Constitución, donde de una entrada a la regulación educativa que deja de lado los
se dice que “La educación es un derecho de la persona y un principios fundamentales del DHE y relega la discusión sobre
servicio público que tiene una función social” (Artículo 67), y el la responsabilidad del Estado a una ley estatutaria inexistente.
articulado de la Ley General de Educación, existe una impor- De esta manera, ni la obligatoriedad, ni la universalidad, ni la
tante brecha regulatoria que obra en contra de la afirmación de gratuidad, quedan debidamente establecidas en el contexto de la
la educación como derecho humano fundamental. Ley General de Educación.
36
educación
y Ciudad 27
Resulta tan clara esta falencia, que en buena medida ha tenido educativo, estableció las modalidades de atención a poblacio-
que ser la Corte Constitucional, a través de reiteradas Senten- nes especiales y a grupos étnicos promoviendo su integración
cias, quien desarrolle el contenido del DHE. Precisamente, este al sistema de educación regular, fortaleció la autonomía de las
fue el caso de la gratuidad, cuando en respuesta a una demanda instituciones educativas, creó órganos de participación en todos
interpuesta por organizaciones de la Coalición Colombiana por los niveles, impuso al Ministerio de Educación la obligación de
el Derecho a la Educación, la Corte Constitucional dejó sin piso elaborar planes decenales, y creó mecanismos de participación en
jurídico el cobro de las cuotas escolares, a través de la Sentencia la formulación de políticas para la sociedad civil, como las juntas y
C-376 de 2011. Como resultado de la demanda, el gobierno na- los foros educativos (Cajiao, 2004: 43).
cional ha tenido que establecer la gratuidad en todas las escuelas Ya se ha mostrado que la Ley sostiene una perspectiva amplia
públicas del país, lo cual lamentablemente ocurre tres lustros frente a los fines de la educación, lo cual es altamente positivo,
después de emitida la Ley General de Educación. Dicho sea de pero es necesario puntualizar otros dos aspectos favorables que
paso, la asignación realizada por este concepto por parte del presenta su articulado, desde un punto de vista de derechos. En
Gobierno, resulta aún insuficiente para garantizar la accesibili- primer lugar, la ley tiene en el Titulo III un desarrollo explicito
dad a la educación (Vizcaíno et al., 2010). y detallado sobre las normas que entran a regular la educación
dirigida a grupos poblacionales específicos, que debido a sus con-
A pesar de las omisiones, otros avances diciones particulares, han sido objeto de discriminaciones históri-
importantes cas. Como tal, hay en la Ley capítulos específicos para la Educación
Se ha dicho que desde el punto de vista del DHE, una valo- de personas con limitaciones o capacidades excepcionales, que incluye a
ración al texto de la Ley 115 de 1994 muestra un panorama de las personas en condición de discapacidad (Título III, Cap. 1), la
luces y sombras, particularmente por su omisión frente a los Educación para adultos (Título III, Cap. 2), la Educación para grupos
principios fundamentales del contenido del derecho, y especí- étnicos (Título III, Cap. 3), la Educación campesina y rural (Título III,
ficamente, la manera poco clara como se define la responsabi- Cap. 4), la Educación para la rehabilitación social, que comprende a
lidad del Estado. No obstante, desde otro punto de vista más las personas que se encuentran en establecimientos carcelarios
histórico, es justo decir que la Ley representa de todas maneras (Título III, Cap. 1), entre otros. La inclusión de estos distintos
un avance importante frente a las legislaciones precedentes. grupos resulta un avance, en la medida en que tradicionalmente
Como lo señala Cajiao por primera vez: habían sido invisibilizados, y sus necesidades educativas particula-
Muchos temas que preocupaban a los educadores y al conjunto de res, así como la pertinencia de medidas afirmativas, habían estado
la sociedad fueron incluidos en la ley, que fijó los fines del sistema excluidas de la agenda educativa oficial15.
15 De todas formas, habría que hacer un análisis más detallado, que excede el alcance de este artículo, con miras a determinar si el articulado de cada uno de estos
Títulos es coherente con las distintas convenciones internacionales que han profundizado el principio de no discriminación en la esfera de la enseñanza.
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Un segundo aspecto interesante de la Ley radica en que con- pación en la política educativa, más allá de la escuela, al crear
tiene una serie de artículos dirigidos al establecimiento, funcio- las juntas y foros educativos como espacios colegiados para la
namiento y desarrollo de la democracia escolar y la participación discusión de la política educativa, aunque en lo fundamental se
social en el sector educativo. Si bien se encuentran dispersos en les limita su carácter al de instancias asesoras o consultivas.
distintos capítulos del texto, se pueden resaltar algunos de ellos.
Por ejemplo, el Artículo 6 del título I establece que “De acuerdo
con el Artículo 68 de la Constitución Política, la comunidad educa- La Ley 115 y la financiación
tiva participará en la dirección de los establecimientos educativos”. del DHE: una brecha
Por su parte, el Artículo 7 habilita a la familia para “Participar en
el Consejo Directivo, asociaciones o comités, para velar por la que se profundiza
adecuada prestación del servicio educativo”. De igual forma, el Hasta aquí se ha valorado el contenido de la Ley General
Título VII, que establece las normas sobre los establecimientos de Educación de acuerdo a los principios generales del DHE
educativos, incluye varios artículos para garantizar la participación -universalidad, gratuidad, obligatoriedad, igualdad, no discrimi-
de la comunidad, los estudiantes y padres de familia, en la toma de nación-, pero la normativa internacional de derechos humanos
decisiones sobre los planteles (Artículos 142 a 145). no solamente se ocupa de estipular principios generales, sino
Específicamente sobre los estudiantes, o “educandos”, como también señala expresamente algunos estándares para la mate-
los define la Ley, se crea la figura del “personero estudiantil” rialización del derecho.
(Artículo 94), que tiene como función proteger los derechos de En particular, la Observación General nro. 13 del Comité DESC
los estudiantes, y además se establecen criterios para la partici- establece un conjunto de condiciones básicas que deben ser tenidas
pación de representantes estudiantiles en los consejos directivos en cuenta en la implementación del servicio público, con miras a
de las escuelas. Tal vez un rasgo no tan favorable de estas dispo- garantizar su conformidad con una perspectiva de derechos huma-
siciones es que en ambos casos se restringe la posibilidad de ser nos. Según este instrumento, “la educación en todas sus formas y
elegido solamente a los estudiantes de los últimos años del ciclo en todos los niveles debe tener […] cuatro características interrela-
educativo. La Ley también establece mecanismos de partici- cionadas”, conocidas como las 4 A16, que se resumen en la tabla 1.
Tabla 1. Las 4 A del derecho humano a la educación

Estándar Observación general No. 13 Explicación
“Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad
Todos los elementos y condiciones asociados
suficiente (…) requieren edificios u otra protección contra los elementos,
a la garantía del derecho a la educación de-
Disponibilidad instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes califi-
ben existir y ser suficientes, para permitir que
cados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, (…) bibliotecas,
todas las personas lo ejerzan sin restricción.
servicios de informática, tecnología de la información, etc.”.
La educación debe ser accesible para todos,
¿Dónde queda capital cultural dominante o legítimo? independientemente de las diferencias de
“Consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente”: sexo, pertenencia étnica, situación socioe-
No discriminación. conómica, orientación sexual, preferencia
Accesibilidad material. política, culto religioso y demás condiciones.
Accesibilidad
Accesibilidad económica. “Mientras que la enseñanza primaria ha de ser La distancia y las condiciones geográficas no
gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradual- deben obstaculizar el ejercicio del derecho.
mente la enseñanza secundaria y superior gratuita”. La carencia de ingresos no debe ser un obstá-
culo para el ejercicio del derecho, por eso la
Accesibilidad en materia cultural, académica y científica gratuidad es prioritaria.
16 De todas formas, habría que hacer un análisis más detallado, que excede el alcance de este artículo, con miras a determinar si el articulado de cada uno de estos
Títulos es coherente con las distintas convenciones internacionales que han profundizado el principio de no discriminación en la esfera de la enseñanza.
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educación
y Ciudad 27
Los contenidos y métodos de enseñanza

“La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de
deben ser consistentes con las expectativas y
estudio y los métodos pedagógicos” deben ser “(por ejemplo, pertinen-
Aceptabilidad necesidades de los estudiantes, tanto en tér-
tes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y,
minos de contexto cultural y socioeconómico,
cuando proceda, los padres”.
como en términos individuales.
El proceso educativo debe tener la capacidad
“La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las de responder a los contextos individuales y
necesidades de sociedades y comunidades en transformación y respon- sociales en toda su multiplicidad y varia-
Adaptabilidad
der a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales bilidad; incluye la capacidad de adaptarse
variados” a nuevas tecnologías y cambios del orden
¿Adaptarse al contexto o adaptar al contexto? social en general.
Fuente: Elaboración propia con base en la Observación General nro. 13, párrafo 6.
Las 4 A ponen de relieve que la garantía del DHE exige A continuación se examinará de qué manera la Ley 115
condiciones concretas para su materialización, que requieren establece un esquema particular de financiación para el sistema
una destinación de presupuesto suficiente por parte del Estado. público educativo, y cómo funcionó posterior a su promulga-
De acuerdo con estos criterios, el ejercicio del DHE implica ción. El planteamiento mostrará que si bien la Ley General de
infraestructuras, dotaciones y elementos de apoyo para el pro- Educación estableció un régimen en el que distintos niveles
ceso educativo, en cantidad suficiente, y en estado aceptable; así del Estado deberían concurrir para financiar la educación, las
mismo, la educación debe estar diseñada para promover el de- medidas posteriores que impulsó el gobierno central, así como
sarrollo de las capacidades y habilidades de las personas, dando las restricciones estructurales de municipios y departamentos,
cuenta y adaptándose a las condiciones o características propias fueron en contravía de los propósitos de la Ley.
de los contextos de donde provienen.
Por lo mismo, los/as docentes son actores fundamentales El esquema de financiación de la educación
en el cumplimiento de estos estándares, y para ello deben establecido en la Ley 115
gozar también de condiciones materiales adecuadas, así como La Ley 115 contempla en su Título IX sobre “la Financia-
del reconocimiento por parte del Estado y de la sociedad del ción de la educación” un esquema basado en la convergencia
rol central que desempeñan. En consecuencia, el Estado debe entre recursos públicos y aquellos provenientes del gasto
garantizar las condiciones apropiadas para el ejercicio de la de bolsillo de las familias. En cuanto a los recursos públi-
carrera docente, entre ellas, la adecuada formación profesional cos, se establecía una coparticipación entre los diferentes
antes y a lo largo del desempeño profesional, así como una niveles del Estado. En cuanto al gasto de bolsillo, se crea-
remuneración suficiente y en condiciones de igualdad frente ban los Fondos de servicios docentes (Artículo 182) adscritos a
a las demás profesiones de la función pública. Ese reconoci- cada escuela y fondeados principalmente con el cobro a las
miento debe implicar también la disposición de las condicio- familias de derechos académicos (Artículo 183), en contravía
nes adecuadas de protección y seguridad social, así como las del principio de gratuidad.
garantías asociadas al derecho al trabajo, que el mismo Pidesc En términos generales, la Ley se enmarcaba en el espíritu
establece para todo desempeño laboral. constitucional de la descentralización, al señalar que “La educa-
En resumen, “la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, ción estatal se financia con los recursos del situado fiscal, con
adaptabilidad, y la responsabilidad del Estado, son condicio- los demás recursos públicos nacionales dispuestos en la ley, más
nes de posibilidad para que la obligatoriedad, la gratuidad y la el aporte de los departamentos, los distritos y los municipios,
universalidad tengan una orientación de derechos humanos” según lo dispuesto en la Ley 60 de 1993”. Es necesario recordar
(CLADE, 2010: 5). Este conjunto de estándares, que junto a los que a través de la Ley 60 se estipularon los criterios de transfe-
principios más generales, dan contenido y materialidad al DHE, rencias y competencias que el Estado entregaba a las entidades
se traducen en compromisos financieros del Estado, necesarios territoriales -departamentos, distritos y municipios- en el marco
para llevar a la práctica la realización del derecho. de la descentralización.
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¿Transferencias a las entidades

territoriales?
Buena parte del Título IX se refiere al pago de los salarios y entre los recursos de transferencias -situado fiscal- y la financia-
prestaciones docentes, que de acuerdo a lo establecido en la Ley, ción de los costos de funcionamiento, al trasladar en cabeza de
iba a ser cubierto principalmente por los recursos del Situado las entidades territoriales la responsabilidad de fondear todos
Fiscal, es decir, por las transferencias territoriales. En cuanto al los demás gastos estructurales del proceso educativo, como
mantenimiento y dotación de los establecimientos educativos, la infraestructura y su mantenimiento, se abrió una brecha de
el Artículo 184 ponía esta responsabilidad principalmente en financiamiento considerable. Esto porque, como se verá más
cabeza de las entidades territoriales, al señalar que “Los distritos adelante, era previsible que una parte muy importante de los
y los municipios, en concurrencia con los departamentos, cerca de mil municipios que en ese momento tenía el país, care-
financiarán la construcción, mantenimiento, y dotación de las cieran de la capacidad financiera para cubrir aquellos rubros de
instituciones educativas estatales de conformidad con la ley la canasta educativa distintos a la nómina, y muy particularmen-
sobre distribución de competencias y recursos”. te, la infraestructura y la dotación educativa.
Otros conceptos indispensables de la canasta educativa que- Así lo muestra un análisis de los presupuestos educativos
daban ausentes de toda mención, como la formación y actua- municipales realizado una década después de aprobada la Ley.
lización de los docentes, la incorporación de Tecnologías de la El informe encontró que para seis municipios de muy distinto
Información y las Comunicaciones (TIC) al proceso educativo, tamaño y capacidad financiera, entre el 76% y el 94% de los
el sostenimiento de los proyectos educativos institucionales recursos dirigidos a la educación se empleaban en el pago de
-establecidos por la misma ley-, la alimentación y el transporte la nómina y las prestaciones sociales de los docentes y direc-
escolar, y los demás costos directos e indirectos ligados al pro- tivos, como se puede apreciar en las tablas 2 y 3. Los mayores
ceso educativo, como los materiales pedagógicos, los libros de porcentajes correspondían a los municipios de menor capaci-
texto, los uniformes, entre otros17. dad financiera autónoma, de manera que los rubros distintos a
Así, la Ley 115 ya prefiguraba la desfinanciación estructural la nómina estaban totalmente desprovistos de financiamiento
del sistema educativo. Si bien se reconocía una relación estrecha (Save the Children UK, 2006).
Tabla 2. Proporción del gasto educativo municipal de acuerdo con la fuente

% Financiación ingresos
Municipio % Financiación SGP % Financiación deuda
propios
Bogotá D.C. 74% 23% 3%
Medellín 87% 10% 3%
Cartagena 96% 4% %
Soacha 95% 5% 0%
Quimbaya 99% 1% 0%
Montenegro 99% 1% 0%
Fuente: Save the Children UK (2006).
17 Solo se encuentra una referencia muy lateral al respecto, cuando en el Artículo 182 se señala que “En los establecimientos educativos estatales habrá un Fondo de
Servicios Docentes para atender los gastos distintos a salarios y prestaciones”, y acto seguido se regula, en el Artículo 183, como hemos dicho atrás, el cobro de
cuotas escolares a las familias.
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*Todo lo que se queda por fuera de la ley es abierta y directamente pasado por alto
educación
y Ciudad 27
Tabla 3. Proporción del gasto educativo municipal según su destinación

Municipio % Recursos destinado a % Recursos destinado a % Recursos para contratación
Costos de Personal “Calidad Educativa”* del servicio educativo a
particulares
Bogotá D.C. 68% 20,47% 11,5%
Medellín 87% 10% 3%
Cartagena 96% 4% %
Soacha 95% 5% 0%
Quimbaya 99% 1% 0%
Montenegro 99% 1% 0%
Fuente: Save the Children UK (2006). * Calidad Educativa se refiere, según la tipología del Ministerio de Educación, a “dotaciones escolares, manteni-
miento y adecuación de infraestructura, cuota de administración departamental, interventoría y sistemas de información” (Ley 715 de 2001, Artículo 16).
De acuerdo con el estudio, el que la nómina ocupara la educativo no se cumplieron en los años posteriores a su imple-
mayor parte del financiamiento no significaba que los docen- mentación, y más bien, las distintas coyunturas económicas y
tes estuviesen bien remunerados, por el contrario, se encontró políticas fueron en sentido adverso.
un rezago de la remuneración media de los docentes frente a Por un lado, las transferencias territoriales no crecieron en la
los demás profesionales del Estado, a pesar de que contaran medida en que lo estipulaba la Ley 60, sino al contrario, fue-
con el mismo nivel de formación y antigüedad. Un estudio ron recortadas en el 2001, a través de la reforma al sistema de
más reciente muestra que los docentes públicos en Colombia transferencias operado por la Ley 715 de 2001. Por otro lado,
ganan en promedio un salario mensual 18% menor al que los municipios y departamentos tampoco contaron con recursos
reciben profesionales de otras áreas, y que la varianza de su suficientes para financiar los rubros distintos a la nómina, tenien-
remuneración es mucho menor, lo que significa que además do en cuenta que buena parte de los departamentos entraron en
de estar entre los rangos más bajos de salario frente a otras quiebra en el marco de la crisis del 98-99, y las bases tributarias
profesiones, los docentes tienen menos oportunidad de mejo- de la mayoría de municipios nunca se fortalecieron por razones
rar sus ingresos a través del mismo campo profesional (García estructurales. Tampoco las familias estuvieron en condiciones de
Jaramillo et al., 2013: 10-11). cubrir directamente de sus bolsillos la desfinanciación pública del
Al respecto hay que señalar que la Ley suscribía la expectativa sistema, no solamente por lo inconveniente en términos de dere-
de que los recursos disponibles para financiar la nómina debían chos humanos, sino a causa del particular contexto de depresión
aumentar con el situado fiscal, pues así estaba planteado en la económica y aumento del desempleo, que caracterizaron los años
Ley 60 y ese era el espíritu descentralizador de la Constitución. posteriores a la aprobación de la Ley.
Ello se puede inferir a partir del Artículo 175 de la Ley 115,
que expresa: “Con los recursos del situado fiscal y demás que El ajuste fiscal y la desfinanciación
se determinen por ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo estructural del DHE
estatal, garantizando el pago de salarios y prestaciones sociales A finales de la década de los noventa, la economía colom-
del personal docente, directivo docente y administrativo de la biana enfrentó la peor crisis económica del siglo XX, con una
educación estatal en sus niveles de educación preescolar, básica caída del PIB de 4,2% en 1999, un aumento vertiginoso de la
-primaria y secundaria- y media”, y señalando particularmente tasa de desempleo que llegó a niveles próximos al 20%, y una
que “Estos recursos aumentarán anualmente de manera que salida masiva de capitales internacionales, que además de pre-
permitan atender adecuadamente este servicio educativo”. sionar la rápida devaluación de la tasa de cambio, ocasionó una
Sin embargo, la realidad es que los pilares sobre los cuales la crisis financiera sin precedentes (Misas, 2002). La situación puso
Ley suponía que se podía a sostener la financiación del servicio en riesgo la solvencia internacional de la economía, y en este
41
contexto, el gobierno nacional solicitó un acuerdo con el Fondo tucional) que fue presentado al Congreso en septiembre de 1999
Monetario Internacional (FMI) por el orden de US$2.700 millo- con el propósito de mantener constante en términos reales el
nes, con miras a respaldar la solvencia externa del país. valor de los fondos que se transferirán a los gobiernos locales
Como tal, las condiciones asociadas al acuerdo implicaron un bajo los acuerdos de participación en los ingresos corrientes de la
profundo plan de ajuste fiscal, donde la pieza clave fue la reforma al Nación. Se espera que esta reforma, que requiere la aprobación
sistema de transferencias. En este sentido, el acuerdo señalaba que: en dos sesiones sucesivas del Congreso, sea efectiva a partir de
El deterioro de la situación fiscal de Colombia ha resultado prin- julio del 2001 y provea ahorros fiscales del 0,4 por ciento del PIB
cipalmente de la introducción de programas en los primeros años en el 2001, aumentando al 0,8 por ciento del PIB en el 2002 (11)
de la década de los años 90 que significaron grandes incrementos (subrayado fuera del texto).
del gasto público. Las autoridades también han enfrentado dificul- No obstante, hay que recordar que el aumento progresivo de
tades en la administración fiscal, debido a la creciente partici- las transferencias había sido un compromiso de la Constituyen-
pación de los ingresos de destinación específica” (Ministerio de te para asignar recursos suficientes a las entidades territoriales,
Hacienda y Crédito Público, 1999: 4). puesto que iban a hacer frente a un conjunto nuevo de com-
Al poner las reformas originadas por la Constitución de 1991 petencias como parte del esquema de descentralización. No se
como principal causa del déficit fiscal, el gobierno se compro- trataba de una concesión gratuita a los departamentos y muni-
metió con el FMI a ajustar el sistema de transferencias: cipios, sino que era el reconocimiento del déficit histórico en la
El más importante de los esfuerzos para controlar el gasto público financiación de las garantías sociales, que con miras a una mayor
en el mediano plazo es el acto legislativo (una enmienda consti- democratización, pasaban a ser objeto de la gestión en los nive-
42
educación
y Ciudad 27
les locales de gobierno. La reforma pactada con el FMI, que fue trada en algunos departamentos que gozan de recursos naturales
efectivamente operada a través del Acto Legislativo 01 de 2001 que les proveen regalías directas, o bien que tienen algún grado
y la Ley 715 del mismo año, “le hizo conejo” a este propósito importante de desarrollo económico, lo cual les permite impo-
constitucional, porque le sustrajo el dinamismo pactado a las ner tasas y sobretasas con algún tipo de dinamismo -como por
transferencias territoriales, sin que se revisaran las competencias ejemplo las sobretasa a la gasolina-. No obstante, la mayoría de
de municipios y departamentos. los 32 departamentos siguen siendo fuertemente dependientes
Empero, la Ley 115 de 1994 encuadraba justamente su esque- de las transferencias, ya que las bases tributarias más dinámicas se
ma de financiación en la profundización de la descentralización encuentran centralizadas y son recaudadas por el nivel nacional19.
y suponía que los ingresos del situado fiscal iban a crecer de En cuanto a los municipios, la situación más allá de la crisis
manera progresiva, como había sido establecido en la corres- también es adversa, puesto que sus principales fuentes de
pondiente Ley 60 de 1993. En la vía contraria, la Ley 715 de financiación corresponden a tributos cuyo potencial se encuen-
2001 operó un estancamiento en términos reales de los recursos tra limitado de manera estructural para la mayoría de ellos. Sus
de las transferencias y por cuenta de esta medida, dejaron de principales bases fiscales corresponden al impuesto de industria
transferirse $16,9 billones a los territorios en el periodo com- y comercio, y al impuesto predial.
prendido entre 2002 y 2008 (Federación Nacional de Departa- El primero de ellos depende del grado de desarrollo econó-
mentos, 2006). En total, serían cerca de $80 billones los que se mico de cada región, que para el caso colombiano se encuentra
habrían dejado de transferir a las entidades territoriales hasta concentrado fundamentalmente en las principales ciudades y
2016 (García, 2010). grandes distritos. Entre los 1.100 municipios existentes, son
Ahora bien, otra de las consecuencias que tuvo la crisis de pocos los que cuentan con un desarrollo comercial e industrial
finales de los noventa fue la quiebra de una buena parte de los lo suficientemente dinámico que les permita generar recursos
departamentos, a los cuales se les había permitido endeudarse crecientes, sin contar que justamente una de las características
directamente con la banca y pignorar los ingresos futuros de las del modelo económico aperturista incorporado a partir de los
transferencias para pagar la deuda. En cuanto dichos ingresos años noventa profundizó la desindustrialización y desagrariza-
cayeron como resultado de la crisis económica, y teniendo en ción generalizada de la economía (Ocampo y Martínez, 2011).
cuenta que la mayoría de los créditos fueron pactados en con- En cuanto al impuesto predial, la situación es compleja, pues
diciones bastante onerosas, varios departamentos entraron en es bien sabido que los grandes propietarios de la tierra se en-
cesación de pagos y muchos de ellos tuvieron que ir a conve- cuentran sobre-representados en las corporaciones que toman
nios de pago con la banca, bajo una ley especial de quiebras que las decisiones acerca de la tributación (Concejos Municipales y
el gobierno nacional adaptó a esta situación particular18. En lo el Congreso de la República) (Kalmnovitz y López, 2005), de
que tiene que ver con la educación, esta situación significó que manera que los municipios con pocos habitantes y extensiones
entre finales de la década de los noventa y al menos el primer importantes de tierra también se encuentran inhabilitados políti-
lustro de la siguiente, la mayoría de los departamentos estuvo camente para cobrar tributos sobre el suelo rural. En conse-
financieramente inhabilitado para concurrir a la financiación cuencia, tanto para el impuesto de industria y comercio, como
de la infraestructura y la dotación escolar, tal como había sido para el predial, son solamente las grandes aglomeraciones ur-
determinado en la Ley 115 (UNEB, 2005). banas las que cuentan con el músculo financiero suficiente para
Más allá de la coyuntura de la crisis, hay que decir que la capa- agregar recursos importantes a las transferencias, con miras a
cidad financiera del nivel departamental es frágil y está concen- financiar las condiciones de prestación del servicio educativo.
18 Se trata de las Leyes 550 de 1999 y 617 de 2000, con las cuales el Gobierno Nacional lidió la crisis de las entidades territoriales endeudadas. A cambio de respaldar
los planes de reembolso de la deuda territorial a la banca, el Ministerio de Hacienda llevó a cabo un profundo ajuste fiscal en las entidades territoriales. Las me-
didas fueron tan abruptas, que varios departamentos tuvieron que trasladar directamente sus ingresos a los bancos a través de convenios de pago compulsorios y
fiducias establecidas con este fin específico (UNEB, 2005).
19 El nivel nacional de Gobierno recauda el impuesto de renta y el impuesto al valor agregado (IVA), entre otros tributos, y hace poco, reformó también el manejo
de las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales, con el fin de tener un mayor control y poder sobre la definición de sus usos.
43
En resumen, con las transferencias ajustadas -casi conge- Por tanto, las autoridades tenían muy claro el impacto que iba
ladas en su crecimiento-, los departamentos quebrados y los a tener el cambio del régimen de transferencias para la imple-
municipios débiles tributariamente, el esquema de financiación mentación de la Ley 115, y particularmente sabían que el recor-
propuesto por la Ley 115 de 1994 hizo agua. Ello puede consta- te de recursos les enfrentaba a una desfinanciación profunda del
tarse fácilmente cuando se examina con algún grado de detalle proceso educativo. Así, continuaba el documento:
la estructura de financiación de la canasta educativa. En este contexto, el recurso docente debería estimarse con base
En 2008, una investigación encargada por organizaciones de en parámetros inferiores a los considerados como óptimos o de
la sociedad civil en Colombia hicieron estimó el valor medio de lo contrario no habría posibilidad de financiar otros componentes
la canasta educativa, teniendo en cuenta condiciones mínimas de gastos, especialmente aquellos relacionados con la calidad de la
de aceptabilidad en la prestación del servicio público. El estudio educación […] Será necesario un esfuerzo adicional de la nación
de costos mostró que la asignación per cápita requerida ascen- y de los municipios y departamentos para vincular más recursos
día a un suma entre $2.300.000 y $2.500.00 anuales -de 2008- a la calidad de la educación derivados de distintas fuentes como
(Ortiz y Vizcaíno, 2013: 326), mientras que para ese año la regalías, recursos externos, recursos propios, etc. De lo contrario,
asignación media del Sistema General de Participaciones estaba la calidad será la gran sacrificada en la educación del país en el
por el orden de $1.002.500 (Anexo 1 del Documento Conpes marco del nuevo esquema de la Ley 715 (58).
Social 116 de 2008). Y así ocurrió. Tal y como lo pronosticaba el mismo estu-
Por su parte, en 2004 la Secretaría de Educación Distrital de dio contratado por el Ministerio de Educación, las autori-
Bogotá había hecho un ejercicio similar, sin incluir la infraes- dades optaron por ajustar las condiciones salariales de los
tructura educativa en la canasta y encontró que el costo per docentes a través de un nuevo estatuto. De esta manera, se
cápita únicamente por funcionamiento debía rondar entre deterioró la remuneración de los nuevos profesores contra-
$1.032.000 y $1.416.000, mientras que la transferencia per cápita tados, se liberaron recursos minúsculos para cubrir todos
media recibida del gobierno nacional en ese año había sido de los demás rubros previstos en el Artículo 16 de la Ley 715,
$860.833 (Documento Conpes Social No. 83 de 2004). De esta como “dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación
manera, cerca de un 60% de lo requerido para garantizar la de infraestructura, cuota de administración departamental,
canasta educativa mínima -incluyendo los costos de infraestruc- interventoría y sistemas de información”; mientras tanto,
tura-, viene quedando sobre los hombros de la frágil y dispar rezagos estructurales en temas vitales como la construcción
capacidad financiera de las entidades territoriales. de nueva infraestructura, la formación docente, la incorpora-
Esta situación ya era bien conocida por el Ministerio de ción de TICs, siguieron totalmente descubiertos en el nuevo
Educación desde mucho tiempo atrás, pues en 2002 contrató su esquema de financiación.
propio estudio para estimar el costo de las canastas educativas, Entonces, no es extraño que al comparar la disponibili-
en vista de que debía regular el Artículo 16 de la Ley 715 de dad de recursos para financiar el derecho a la educación a
2001. Allí, después de hacer un ejercicio detallado de tipologías nivel internacional, Colombia evidencie un rezago notable.
y escenarios, concluyó que: Mientras que Brasil asigna en promedio cerca de US$1.340
Los estimativos de la canasta educativa y la asignación por alumno anuales por estudiante y Argentina US$1.631, Colombia
basados en parámetros óptimos, que permitirían ofrecer un servicio asigna US$754, y si se compara con los países que ocupan
educativo en condiciones de eficiencia, supera ampliamente las dis- los mejores puestos en las pruebas internacionales, compren-
ponibilidades del SGP. Se necesitaría aumentar en por lo menos un deremos por qué Colombia se encuentra entre los resulta-
50% los recursos programados para el 2002 y mantener estos vo- dos más deficientes en el conjunto de países evaluados. De
lúmenes hacía adelante en términos reales para alcanzar los niveles acuerdo a la OECD, países como Finlandia, Corea, Canadá o
óptimos… Este escenario es fiscalmente imposible en las actuales Japón destinan recursos anuales por estudiante en educación
condiciones y es claro que la Ley 715 refleja esas restricciones de re- primaria entre US$6.500 y US$7.500 (OECD, 2011), que
cursos. Lo anterior significa que será muy difícil ofrecer un servicio equivalen a cerca de $14 millones anuales per cápita, esto es,
educativo oficial en condiciones óptimas en todos sus insumos y más de diez veces el giro medio por concepto de transferen-
niveles (Vargas, 2002: 57-58, subrayado fuera del texto). cias educativas en Colombia.
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18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Luxemburgo
Suiza
Noruega
Estados Unidos
Austria
Islandia
Dinamarca
Italia
Reino Unido
Suecia
Bélgica
España
Japón
Australia
Francia
Alemania
Finlandia
Corea, República de
Nueva Zelanda
Portugal
Israel
Estonia
República Checa
Polonia
Hungría
República Eslovaca
Chile
Cuba
Argentina
México
Brasil
Costa Rica
Colombia
Perú
El Salvador
Guatemala
Bolivia
Países de la OCDE Países de América Latina
Gráfico 1. Gasto per cápita anual en educación básica y media

Fuente: OECD, Education at a Glance, Tabla B1.1a: Annual Expenditure per Student by Educational Institutions for All Services (2008), p. 218, y para Amé-
rica Latina, Banco Mundial-Indicadores sobre Educación. Cálculos propios basados en asignaciones per cápita promedio y matrículas por nivel educativo.
Es irracional asignar un décimo del presupuesto de los Conclusión: un horizonte de

países con mejores resultados y esperar contar con estudian-
tes tan aventajados como ellos. Los lloriqueos por los resul-
luchas ciudadanas por venir
tados en las pruebas internacionales PISA no pasan de ser El DHE en Colombia se encuentra en riesgo. La Ley 115 no
una retórica de bajo costo, como lo es la situación a la cual desarrolló la responsabilidad del Estado al respecto, y aunque
la legislación vigente y la voluntad política han condenado reguló el servicio público incorporando algunos avances histó-
al servicio público educativo en nuestro país. No se pueden ricos en la legislación del sector, dejó sin mención aspectos cen-
esperar buenos resultados de aprendizaje a partir de docentes trales como la gratuidad, la obligatoriedad y la garantía concreta
mal pagados, sin formación permanente, sin condiciones ma- de las condiciones materiales para su realización -disponibilidad,
teriales para el ejercicio de su profesión, sin presupuesto para accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad-. A pesar de los
construir la infraestructura necesaria, ni mantener la que ya pasos ciertos que ha dado la jurisprudencia de la Corte Consti-
existe, sin la incorporación de TICs y la financiación de pro- tucional para llenar este vacío, las políticas públicas que se han
yectos educativos transversales e interdisciplinarios. Y desde implementado después de la promulgación de la Ley, han ido en
todo punto de vista, es una violación flagrante al DHE, y par- mayor medida contra la garantía del DHE.
ticularmente a los primados de igualdad y no discriminación, En particular, con el recorte estructural del dinamismo de
que se pretenda que este enorme déficit de financiación de la las transferencias territoriales se ha profundizado la brecha
educación sea sufragado por el bolsillo de las familias. Ello es de desfinanciamiento en el sector. Una parte cada vez más
agregar más desigualdad a las ya profundas inequidades de las importante de los recursos para las competencias sociales se ha
que nuestro país es campeón a nivel internacional. recentralizado y viene siendo utilizada para masificar los progra-
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mas de transferencias monetarias focalizadas. Estos programas hecho, ha venido ocurriendo en otros países de la región
no solamente son asistencialistas, en tanto que evitan atacar las -Argentina, Ecuador, Bolivia, Brasil y más recientemen-
causas estructurales de la pobreza -desigualdades, subempleo, te Chile-20. Ello solo será posible si se logra constituir un
desindustrialización-, sino que además resultan un botín político amplio movimiento ciudadano que cuestione las prioridades
de cada Gobierno nacional en el objetivo de garantizar su re- actuales de la política social, centradas en el asistencialismo,
producción política -reelección- configurando un nuevo tipo de el clientelismo y la extracción de renta financiera sobre el
clientelismo (Giraldo, 2007). presupuesto nacional. Las distintas expresiones del movi-
Mientras tanto, alrededor de la mitad de la canasta educativa miento estudiantil, el gremio docente, las entidades territo-
se encuentra desfinanciada. Los recursos se distribuyen a través riales -municipios y departamentos-, las organizaciones de
del subsidio a la demanda -capitación por cobertura- y en este la sociedad civil y la ciudadanía en general, tienen intereses
esquema aspectos fundamentales de la oferta, como la cons- convergentes respecto a esta transformación y cuentan con
trucción de nueva infraestructura, su adaptación a las pobla- una ventana de oportunidad sin igual, de cara a la discusión
ciones y territorios específicos y la garantía de las condiciones de la continuidad del Sistema General de Participaciones
de acceso siguen en detrimento (CCDE, 2014). Por otra parte, (SGP) en 2015-201621.
las condiciones materiales del trabajo docente se encuentran Si se llegaran a construir lasos de unidad entre todos estos
particularmente desatendidas por la política pública; la remune- sectores sociales en torno a la exigibilidad del derecho huma-
ración de los docentes presenta una brecha persistente frente a no a la educación, es posible que no solo se logre una mejor
la de los demás profesionales en el Estado (García et Al. 2013), correlación de fuerzas para presionar una reforma favorable
y a lo largo de la carrera hay una escasez notable de posibilida- en el esquema de transferencias, sino que quizá el empuje de
des y estímulos de formación asociadas al ascenso (García et la movilización social resultante, colme el debate del próximo
al. 2013). Además, en las escuelas, las bibliotecas, los textos y Plan Decenal de Educación y obligue a transformarlo en una
materiales de trabajo no tienen financiación, así como las acti- verdadera constituyente educativa.
vidades transversales que configuran los proyectos educativos Es posible que ello permitiría vislumbrar, en los años venide-
institucionales (CCDE, 2014). Todas estas condiciones afectan ros, un proyecto de ley estatutaria de iniciativa ciudadana que,
los resultados de aprendizaje y en concreto, violan de manera con el respaldo de un amplio movimiento social, podría restituir
flagrante el derecho que tienen todos/as los ciudadanos/as a las condiciones de realización del DHE al nivel de compromi-
una educación digna. sos fundamentales del Estado, donde siempre debieron estar
Es evidente que se precisa un reposicionamiento de la en materia de regulación. Ello marcaría por fin un horizonte de
educación en las prioridades de la política pública como, de superación a los fallos estructurales que conservó la Ley 115.
20 Varios de estos países, además de aumentar de manera consecuente el presupuesto educativo (Argentina de 4,52% a 6,26% del PIB entre 1999 y 2011, Bolivia
de 5,66% a 6,89%, Ecuador de 1,60% a 4,36%, Brasil de 3,88% a 5,82%, mientras que Colombia se mantuvo constante pasando de 4,44 a 4,45% en el mismo
periodo), también lograron posicionar las condiciones de realización del DHE como uno de los compromisos básicos del Estado, bien a través de procesos
constituyentes o de la discusión de nuevas leyes del sector. En el caso chileno, la movilización por el DHE ha sido un aspecto fundamental en la elección de la
presidente Michelle Bachelet y ya ha producido importantes resultados en el campo de la legislación, como archivar proyectos de Ley que buscaban profundizar
su privatización. Por su parte, Brasil viene de firmar, en junio de 2015, una Ley que garantiza un aumento progresivo del gasto público en educación hasta llegar a
10% del PIB, lo que sería el compromiso más ambicioso con la financiación de la educación, en toda la región.
21 De acuerdo con el Acto Legislativo 04/2007 y la ley 1176 del mismo año, el esquema de recursos del SGP tiene una vigencia hasta el 2016 y debe volver a discu-
tirse su fórmula de asignación para las vigencias posteriores.
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educación

La Ley General de Educación

1 Investigador del Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo (GSEID) de la

Fecha de recepción: 19 de junio de 2014 / fecha de aprobación: 21 de julio de 2014

Resumen Summary Resumo

T oda legislación es el resultado de una disputa entre grupos

La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la ins- Así como:

▪ Ley de la Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”-Bo- El desconocimiento de

Tabla 1. Las 4 A del derecho humano a la educación

Los contenidos y métodos de enseñanza

¿Transferencias a las entidades

Tabla 2. Proporción del gasto educativo municipal de acuerdo con la fuente

Bogotá D.C. 74% 23% 3%

Medellín 87% 10% 3%

Fuente: Save the Children UK (2006).

Tabla 3. Proporción del gasto educativo municipal según su destinación

Gráfico 1. Gasto per cápita anual en educación básica y media

Es irracional asignar un décimo del presupuesto de los Conclusión: un horizonte de

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