www.imazon.org.

br Maro 2010 N 15 1
Impactos das novas leis fundirias na defnio de direitos
de propriedade no Par
Brenda Brito
*
e Paulo Barreto
Em 2009 duas novas leis fundirias foram publi-
cadas: uma pelo Governo Federal e outra pelo Governo
Estadual do Par. Ambas tratam de regras para regula-
rizao de ocupaes em terras pblicas, mas possuem
diferenas quanto aos requisitos e processos para emisso
de ttulos de terra. Nesse O Estado da Amaznia analisa-
mos as implicaes dessas leis e de suas regulamentaes
para a defnio dos direitos de propriedade e conservao
ambiental no Par. Ao fnal, recomendamos medidas para
o aperfeioamento da aplicao dessas leis.
Contexto fundirio no Par
O Par um dos estados mais afetados pela inde-
fnio fundiria na Amaznia. As estimativas sobre a
situao fundiria no Estado indicam que 36% de seu ter-
ritrio no possui defnio sobre direitos de propriedade
(Figura 1). Destes, 21% so reas supostamente pblicas,
mas que podem estar ocupadas por terceiros e 15% so
possveis propriedades privadas sem confrmao no
processo de recadastramento do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra)
1
.
As reas com melhor defnio incluem 51% do
territrio do Par composto por reas protegidas (com
exceo de reas de Proteo Ambiental - APAs); 7%
de reas de assentamentos federais e apenas 6% do
Estado equivale a registros de propriedades privadas
que possuem ttulos validados pelo Incra em aes de
recadastramento de imveis. Destaca-se tambm que
parte de reas protegidas so ocupadas por posseiros
informais.
A indefnio resulta em insegurana jurdica para
investimentos, restries obteno de crdito, difcul-
dade para aes de conservao e fscalizao ambiental,
alm de confitos pela terra. Por exemplo, dados sobre
esse tipo de confito revelam que nos ltimos doze anos,
2.931 confitos por terra ocorreram na Amaznia, dos
quais um tero aconteceram no Par
2
.
Um dos principais entraves para resolver essa
situao a existncia de milhares de posses em ter-
ras pblicas no regularizadas, seja por ausncia do
Estado para exercer o controle sobre seu patrimnio,
seja devido insufcincia da base legal para avanar
na soluo.
Figura 1: Estimativa da situao jurdica de terras no Par
3
Areas
Protegidas
51
Assentamentos
7
Propriedades
privadas
com cadastros
validados pelo Incra
6
Supostamente
propriedades
privadas sem cadastro
validado pelo Incra
15
Supostamente
publicas
21
2 Maro 2010 N 15 www.imazon.org.br
Processo de aprovao das novas leis
Duas novas leis foram aprovadas em 2009 para
tratar da defcincia da base legal fundiria na Ama-
znia: a Lei Federal 11.952/2009 e a Lei Estadual do
Par 7.289/2009. A primeira resultado da converso
da Medida Provisria 458/2009, publicada em 10 de
fevereiro do mesmo ano. Como o trmite de uma MP
curto e com pouco espao para interao da sociedade
civil
4
, essa MP foi alvo de vrias crticas por tratar de
um tema complexo: venda e doao de terras pblicas
na Amaznia.
Os principais aspectos levantados contra a
Medida Provisria 458/2009 foram (1) a previso de
doao de terras para imveis de at um mdulo fscal
e longos prazos para pagamento de imveis maiores
5
,
o que representa a premiao de ocupantes irregulares
e que se benefciaram dos recursos naturais nesses
imveis de forma gratuita; (2) a falta de vinculao ao
Zoneamento Ecolgico-Econmico, considerando que
muitos estados da regio ainda no haviam concludo
esse processo; (3) a determinao de vistoria das posses
apenas para imveis acima de quatro mdulos fscais, o
que limitaria a capacidade de identifcao de confitos
e de sobreposio com territrios ocupados por popu-
laes tradicionais
6
. Durante os quase quatro meses
de tramitao da Medida Provisria (MP), ocorreram
apenas quatro debates pblicos e nenhum ocorreu no
Par
7
. Essa MP foi convertida na Lei 11.952/2009 pelo
Congresso Nacional em junho de 2009. Considerando
que essa lei federal incidir em cerca de 670 mil km
2
na
Amaznia (quase duas vezes os Estados de So Paulo
e Paran juntos) seria recomendvel que houvesse ao
menos uma audincia pblica em cada um dos nove
Estados abrangidos por essa lei.
A implementao dessa lei iniciou em 2009 por
meio do programa Terra Legal, coordenado pelo Minis-
trio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). No Par, o
Terra Legal pretende abranger oitenta e sete municpios,
dos quais trinta e sete j foram visitados pela equipe do
programa em 2009 para fazer o cadastramento de posses
em terras pblicas (Figura 2). Alguns desses municpios
possuem terras de jurisdio estadual e por isso haver
atuao do Instituto de Terras do Par (Iterpa), que im-
plementar a nova lei estadual fundiria.
Essa lei estadual resultou da aprovao do
Projeto de Lei 384/2007, que estava em trmite h
quase dois anos na Assembleia Legislativa do Par.
A lei estadual tambm trata da possibilidade de venda
de terras pblicas estaduais, mas seu projeto no foi
objeto de amplo debate pblico no Par. De fato, a
consulta pblica foi insufciente, pois o projeto de lei
foi discutido em apenas dois eventos pblicos que no
foram noticiados pela imprensa local ou nacional
8
.
Alm disso, o texto e a tramitao do projeto de lei
no estava disponvel na pgina eletrnica da As-
sembleia Legislativa do Par, o que restringiu ainda
mais o acesso de interessados a essa discusso. O
projeto foi votado na Assembleia Legislativa em 30
de junho de 2009 e ser aplicado em 257 mil km
2
ou
20% do Estado
9
, equivalente a rea do Estado de So
Paulo. Em seguida analisaremos com mais detalhes
o contedo dessas leis.
Anlise das leis fundirias
As duas leis fundirias partem da premissa de
que para resolver a indefnio de propriedade privada
preciso regularizar as reas pblicas ocupadas irregular-
mente, ou seja, emitir ttulos de propriedade a seus ocu-
pantes. Algumas das regras para conceder esses ttulos
respeitam leis ambientais e fundirias vigentes, incluindo
a realizao de georreferenciamento dos imveis e a
obrigao de cumprimento da legislao ambiental ao
exigir recuperao de passivo ambiental (Tabela 1). No
entanto, outros aspectos dessas leis podem resultar em
impactos negativos da regularizao fundiria como a
consolidao de ocupaes confituosas e a premiao
daqueles que exploraram o patrimnio pblico gra-
tuitamente. Alm disso, podem aumentar os focos de
desmatamento e degradao forestal.
Por exemplo, a lei estadual permite a regulariza-
o de reas ocupadas por no mnimo cinco anos, mas
sem impor uma data limite (Tabela 1). Ou seja, o Estado
permite que novas ocupaes sejam regularizadas se
atingirem o perodo de cinco anos, desde que no haja
contestao de terceiros durante esse prazo. Em conse-
quncia, essa lei acaba incentivando novas ocupaes
irregulares de terras pblicas na Amaznia, o que pode
provocar aumento do desmatamento no Estado, por no
mnimo dois motivos: para sinalizar novas posses e para
expanso de reas de produo agropecuria, pois tem
sido mais lucrativo invadir e desmatar novas reas do
que investir no aumento de produtividade das reas j
abertas.
Por outro lado, a lei federal estabelece que
terras federais s podem ser regularizadas se foram
ocupadas at 1 de dezembro de 2004. No entanto, de
acordo com a Instruo Normativa do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio n 37/2009, a comprovao
do perodo da ocupao feita por meio documental
e no necessariamente por anlise de imagens de
satlite
10
. Nesse caso, h o risco da regularizao
de posses mais recentes com base em documentos
falsifcados. Uma forma de amenizar esse risco seria,
no mnimo, analisar imagens de satlite da cobertura
www.imazon.org.br Maro 2010 N 15 3
Figura 2: Situao de municpios paraenses no Programa Terra Legal em 2009
11
vegetal para identifcar se houve ocupao antes de
2004. Alm disso, seria recomendvel a realizao
de vistoria prvia nas reas ocupadas. No entanto, a
lei federal obriga vistoria apenas nos imveis acima
de quatro mdulos fscais, com algumas excees em
casos abaixo desse tamanho (Tabela 1).
A falta de vistoria tambm pode levar a desconside-
rao de casos de sobreposio entre as solicitaes de regu-
larizao e outras destinaes prioritrias por lei, incluindo
criao de reas protegidas e reconhecimento de reas de
populaes indgenas e de comunidades tradicionais. Na
tentativa de diminuir esse risco, o Decreto 6.992/2009 esta-
belece que o MDA consultar outros rgos potencialmente
interessados nas reas antes da titulao de ocupaes
privadas
12
. No entanto, esses rgos tm apenas trinta dias
para se pronunciar e a falta de respostas no prazo implica
a ausncia de oposio regularizao. Considerando que
rgos como a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e o
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio) possuem restries fnanceiras e de recursos
humanos, improvvel que atendam ao prazo de trinta
dias indicado no decreto. Dessa forma, as reas tituladas
sem vistorias podem resultar na legalizao de ocupaes
irregulares e aumentar os confitos pela terra.
A Lei estadual, ao contrrio da federal, estabelece
que todos os imveis devem ser vistoriados previamente
emisso de ttulos, o que reduz o risco de legalizar
situaes confituosas. Porm, essa lei cria a possibili-
dade de legalizar imveis matriculados irregularmente
em cartrio por meio de um Termo de Ajustamento de
Conduta. Nesse caso, o Iterpa pode regularizar ape-
nas a rea que preenche os requisitos da Lei estadual
4 Maro 2010 N 15 www.imazon.org.br
Tabela 1: Principais aspectos das novas regras fundirias de 2009 na esfera federal e estadual
ESFERA DE
GOVERNO
FEDERAL (LEI 11.952/2009, DECRETO
6.992/2009 e Instruo Normativa MDA
37/2009)
ESTADUAL (LEI 7.289/2009)
Principal rgo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instituto de Terras do Par
Requisito temporal
para regularizao
Ocupaes at 1 de dezembro de 2004 de forma
mansa e pacfca
Mnimo de cinco anos, sem limite de data
para ocupao e desde que no haja legtima
contestao de terceiros
Impedimentos
regularizao
Pessoas jurdicas; proprietrios de imveis; estran-
geiros; quem exerce cargo ou emprego pblico no
Incra, no MDA, na Secretaria de Patrimnio da
Unio do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, ou nos rgos estaduais de terras
Benefcirios anteriores de concesso de terra;
proprietrios de terra podem regularizar ape-
nas por meio de compra
Vistoria Exigida acima de quatro mdulos fscais e em
imveis menores nos seguintes casos: (1) existn-
cia de autuao por infrao ambiental ou trabalho
anlogo escravido; (2) cadastramento feito via
procurao; (3) existncia de confito no imvel.
Todos os imveis por meio de varreduras
fundirias
Valor do Imvel Valores diferenciados por tamanho dos imveis:
(1) gratuito abaixo de um mdulo fscal; (2) pos-
sibilidade de valor diferenciado entre um e quatro
mdulos fscais e (3) baseado em tabela de preos
do Incra e ndices especiais entre quatro e quinze
mdulos fscais
Baseado em preos praticados no mercado
imobilirio rural, defnidos em tabela produzi-
da pela Secretaria de Estado de Agricultura
Forma de pagamento vista com 20% de desconto ou parcelado em at
vinte anos em prestaes anuais, com carncia de
trs anos
vista com 20% de desconto parcelado em at
dez anos, mais desconto de 30% para imveis
que respeitaram Reserva Legal e APP
Passivo ambiental Assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) aps emisso do ttulo
Exigncia de Cadastro Rural Ambiental com
assinatura de TAC
Cobrana de taxa por
ocupao para imveis
no regularizados
No existe 0,5% do valor do imvel que ainda no con-
cluiu processo de regularizao
Mecanismos contra
ttulos falsos
No aborda medidas especfcas sobre este assunto TAC para validar ttulos falsos da rea do
imvel que atende requisitos da lei estadual. O
restante deve ser devolvido ao Estado.
7.289/2009 e em troca o detentor do imvel devolve a
rea restante ao Estado. Esse um dispositivo polmico,
pois pode ser interpretado como uma forma de legalizar
a grilagem de terras, que muitas vezes est associada
violncia no campo e a prticas antigas de corrupo
em cartrios no Par (j relatadas em diversos estudos,
incluindo Comisses Parlamentares de Inqurito e em
fscalizaes do Tribunal de Justia do Estado). Dessa
forma, o risco de regularizao de reas confituosas sem
uma anlise mais acurada da situao existe tanto da lei
federal quanto na estadual.
Finalmente, o valor a ser cobrado pelas terras
ocupadas potencialmente premiar aqueles que usufru-
ram dos recursos naturais de forma gratuita e predatria.
Mesmo que os valores ainda no tivessem sido divulgados
at janeiro de 2010, a prpria lei federal estabelece que
um dos ndices de clculo usados pelo governo federal
considera que quanto maior o tempo de ocupao, menor
ser o preo da terra
13
, desconsiderando, por exemplo,
o lucro obtido pelo ocupante com a explorao e venda
da madeira. Em uma tentativa de reduzir esse prmio ao
ocupante irregular, a lei estadual estabelece a cobrana de
uma taxa anual de ocupao de terras pblicas estaduais
nos imveis que ainda no concluram o processo de regu-
larizao. Essa taxa uma espcie de aluguel para que o
ocupante no usufrua gratuitamente do patrimnio pblico
estadual. A taxa tambm poderia servir como desestmulo
a novas ocupaes em reas estaduais. Porm, sua cobran-
a depender da fscalizao efetiva do Iterpa em 20% do
territrio estadual, ao qual incidir a nova lei.
www.imazon.org.br Maro 2010 N 15 5
Recomendaes para polticas pblicas
As duas novas leis preveem avanos como a
demanda por regularizao ambiental atrelada regu-
larizao fundiria. Alm disso, a lei do Par inova po-
sitivamente ao exigir o pagamento pelo uso da terra no
regularizada. Porm, vrias lacunas e riscos persistem
nas leis. Por isso, recomendamos as seguintes medidas
de aperfeioamento:
Limitar tempo de ocupao de terras estaduais
para regularizao. A lei estadual deve estabelecer a
mesma data limite para regularizao de imveis que foi
prevista na lei federal, para evitar que novas ocupaes
sejam incentivadas com perspectiva de futura legali-
zao. Para isso, ser necessrio alterar a lei estadual
7.289/2009.
Vincular regularizao de terras federais ma-
nifestao de todos os rgos interessados. Os rgos
com potenciais interesses nas reas a serem regularizadas
devem ser necessariamente ouvidos antes que as terras
sejam tituladas
14
. O prazo de trinta dias incompatvel
com a realidade operacional desses rgos. Por isso, o
decreto 6.992/2009 deve ser alterado para permitir que
a regularizao prossiga apenas quando o MDA receber
as manifestaes de tais instituies. Para facilitar e
agilizar esse processo, os rgos interessados deveriam
constituir um Grupo de Trabalho entre essas instituies
para tratar dos interesses e confitos em cada gleba que
ser regularizada.
Usar imagens de satlite para comprovar tempo
de ocupao. O MDA deve utilizar imagens de satlite
de 2004 (referentes a agosto de 2003 a julho de 2004) e
de 2005 (referentes a agosto de 2004 a julho de 2005)
para verifcar indcios de que a rea pleiteada para
ocupao j estava ocupada at dezembro de 2004. As
imagens disponveis gratuitamente na pgina eletrnica
do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais dos satlites
Landsat e CBERS podem detectar indcios de ocupaes
acima de 6,25 hectares
15
. Esse cuidado deve ser maior
nas reas em que a Lei federal no prev vistoria prvia
obrigatria.
Modifcar clculo e divulgar valor da terra.
Quem ocupou terras pblicas por mais tempo deve
pagar mais, considerando que j usufruiu da terra e dos
recursos naturais, a exemplo da madeira.
Alm disso, os valores das terras devem ser divul-
gados publicamente, pois dizem respeito privatizao
de um patrimnio pblico, o que deve ocorrer com base
na ampla transparncia de informaes. A divulgao
no havia ocorrido at janeiro de 2010 apesar de o Go-
verno Federal ter emitido cerca de 197 ttulos acima de
um mdulo fscal em Mato Grosso, Rondnia e Par,
especialmente na regio da BR-163
16
.
Divulgar previamente propostas de TACs para
legalizar reas irregularmente matriculadas. Os pe-
didos de celebrao de TACs devem ser previamente
divulgados pelo Iterpa, para que instituies interessadas
se manifestem. Por exemplo, se o Ministrio Pblico
estiver promovendo algum tipo de investigao sobre
o caso, ele pode ser contrrio ao TAC. Organizaes
de direitos humanos ligados a terra tambm devem ter
oportunidade de se manifestar sobre esses casos, para
evitar legalizao de imveis com ttulos ilegais nos
quais ocorreram ou ocorrem casos de disputa. A obri-
gao de divulgao prvia pode ser estabelecida por
decreto estadual.
6 Maro 2010 N 15 www.imazon.org.br
NOTAS
*
Autora correspondente: brendabrito@imazon.org.br
1
O recadastramento de imveis rurais um processo coordenado pelo Incra para atualizar as informaes do
Sistema de Cadastro de Imveis Rurais e detectar irregularidades relacionadas titulao de imveis. Mais
detalhes em Barreto, P; Pinto, A.; Brito, B. & Hayashi, S. 2008. Quem dono da Amaznia. Uma anlise do
recadastramento de imveis rurais. Belm, Imazon: 74p.
2
De acordo com a Comisso Pastoral da Terra, confitos por terra so aes de resistncia e enfrentamento pela
posse, uso e propriedade da terra e pelo acesso a seringais, babauais ou castanhais, quando envolvem pos-
seiros, assentados, remanescentes de quilombos, pequenos proprietrios, ocupantes, sem terra, entre outros.
Fonte: Comisso Pastoral da Terra. Confitos no campo. CPT, 2008. Disponvel em http://www.cptnac.com.
br/?system=news&action=read&id=2800&eid=6. Acesso em 05 de janeiro de 2010.
3
No clculo de reas protegidas desconsideramos reas de Proteo Ambiental, pois esse tipo de unidade
de conservao no altera a titularidade fundiria da terra, sendo possvel existirem terras pblicas ocupa-
das irregularmente em seu interior. Fontes: Incra. Sistema Nacional de Cadastro Rural. Incra, 2007; Incra.
Assentamentos Rurais na Amaznia, 2006. Imazon, 2009; Dados sobre recadastramento de imveis rurais
realizado pelo Incra baseados nas Portarias 558/1999 e 596/2001.
4
O prazo para converso de medidas provisrias em lei de sessenta dias, prorrogvel por igual perodo
quando sua votao no foi encerrada pela Cmara dos Deputados e pelo Senado (art. 62, 3 e 7 da
Constituio Federal).
5
Um mdulo fscal varia de acordo com o municpio, mas no ultrapassa 100 hectares na Amaznia.
6
Brito, B & Barreto, P. Os riscos e os princpios para regularizao fundiria na Amaznia. O Estado da
Amaznia, v 10. Imazon, Belm, 2009. Disponvel em http://www.imazon.org.br/novo2008/publicacoes_ler.
php?idpub=3557.
7
Os debates pblicos ocorreram em um chat on line com o relator da MP (Deputado Federal Asdrbal Ben-
tes), uma audincia na Assembleia Legislativa do Amazonas, uma Audincia Pblica no Senado Federal e
discusses durante a Viglia pela Preservao da Amaznia (evento que ocorreu no Senado para a entrega de
um abaixo assinado com 1,1 milho de assinaturas coletadas pela campanha Amaznia Para Sempre, liderada
por artistas brasileiros).
8
Benatti, Jos Heder. Entrevista concedida a Brenda Brito. Belm, 19 de outubro de 2009.
9
Iterpa, 2007.
10
A Portaria do MDA n37/2009 estabelece no Anexo II doze tipos de documentos que podem ser utilizados
para comprovao de ocupao anterior a 2004: 1. Ttulos emitidos pelo governo federal ou estadual; 2.
Certifcado de Cadastro de Imvel Rural; 3. Declarao de aptido do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF); 4. Comprovante de pagamento do Imposto Territorial Rural (pagamento
anterior a 2004); 5. Cadastro em outros rgos de assistncia tcnica; 6. Protocolo de abertura de processo
referente posse em rgo pblico; 7. Nota fscal de insumos agrcolas; 8. Multas/Notifcaes de rgos
ambientais referente a posse; 9. Nota fscal de compra e venda da produo; 10. Guia de transporte animal;
11. Carto de vacinao do rebanho animal; 12. Carto de produtor.
11
Fonte: MDA. Rotas do Programa Terra Legal na Amaznia. Disponvel em http://bit.ly/cSVI2S. Acesso em
08 de fevereiro de 2010; MDA. Calendrio no Par. Disponvel em http://portal.mda.gov.br/terralegal/pages/
padatas. Acesso em 08 fev 2010; MDA. 436_municpios _Terra_Legal. Portal da Cidadania, 2009.
12
Secretaria do Patrimnio da Unio, Fundao Nacional do ndio, Servio Florestal Brasileiro, Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade e rgos ambientais estaduais (Art. 10 do Decreto 6.992/2009).
13
Esse critrio chamado de ancianidade (Art. 12, 1 da Lei 11.952/2009 e Art. 19, I do Decreto
6.992/2009).
14
Ver nota 12.
15
Disponvel em http://www.dgi.inpe.br/siteDgi/index_pt.php.
16
MDA. Lista de Posseiros Titulados. Disponvel em http://portal.mda.gov.br/terralegal/pages/titulacao. Aces-
so em 20 de janeiro de 2010.
Os autores agradecem os comentrios de Adalberto Verssimo, Andr Monteiro, Andreia Pinto, Denys Pereira
e Paulo Amaral, a elaborao do mapa por Rodney Salomo, e o apoio fnanceiro do Departamento de Meio
Ambiente, Alimentao e Assuntos Rurais do Reino Unido e da Fundao Ford - Escritrio do Brasil