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Pós-Graduação – 2011

DIREITO CONSTITUCIONAL APLICADO

LEITURA OBRIGATÓRIA 1 – AULA 4

LUCIANO FELÍCIO FUCK

Publicação: Julho de 2.011.

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Direito Público

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O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E A REPERCUSSÃO GERAL

RESUMO: O artigo enfoca os primeiros passos de desenvolvimento do instituto da repercussão geral no âmbito do STF, sob a perspectiva constitucional de racionalização da prestação jurisdicional. Analisa a dicotomia das missões do STF como Corte Constitucional e Corte de Revisão. Examina o desenvolvimento do recurso extraordinário e as normas e práticas do Pretório Excelso com relação ao instituto da repercussão geral. O artigo verifica se as características mais importantes da repercussão geral, conhecidas como efeito multiplicador e a seleção de casos mais relevantes, são aptos a sanar a crise de excessos de processos no STF.

São apresentados casos concretos, para ilustrar o desenvolvimento do instituto na Corte Constitucional.

PALAVRAS CHAVE: Supremo Tribunal Federal - Recurso extraordinário - Repercussão geral - Racionalização - Efeito multiplicador - Seleção de casos mais relevantes.

ABSTRACT: The article focus on the first steps of the development of the general repercussion institute in the ambit of the Supreme Court, in a constitutional perspective of rationalization of judicial procedures. It analyses the dichotomy of the Supreme Court's mission, as Constitutional Court and Revision Court. It examines the development of the extraordinary appeal and the rules and practices of the Supreme Court regarding to the institute of the general repercussion. The article verifies if the features of the general repercussion, know as multiplying effect and the selection of most relevant cases, are able to solve the excess of cases crisis of the Federal Supreme Court. Some cases are shown, in order to illustrate the development of the institute in the Constitutional Court.

KEYWORDS: Supreme Federal Court - Extraordinary appeal - General repercussion - Rationalization - Multiplying effect - Selection of most relevant cases.

Sumário: 1. Introdução - 2. STF: Corte Constitucional e Corte de Revisão: 2.1 O período anterior à Constituição Federal de 1988; 2.2 O período posterior à Constituição Federal de 1988 - 3. O desenvolvimento do recurso extraordinário - 4. A repercussão geral e o recurso extraordinário: 4.1 Vigência; 4.2 Sobrestamento; 4.3 Juízo de admissibilidade na origem; 4.4 Apreciação da existência de repercussão geral; 4.5 Julgamento do mérito da repercussão geral; 4.6 - Procedimentos posteriores - 5. Conclusão - 6. Bibliografia.

1. INTRODUÇÃO

Desde sua instituição pelos Decretos 510, de 22.06.1890, e 848, de 11.10.1890, o STF conciliou missões essenciais que se entrelaçam com a história e o desenvolvimento da própria República. De fato, trata-se de uma das instituições públicas mais estáveis e duradouras do País, seja pelo funcionamento contínuo desde sua criação, seja pela conservação de seus métodos, tradições e estrutura (GOMES, 1994, p. 6).

Além de

suceder a Casa

de Suplicação do

Brasil

e

o

Supremo Tribunal de

Justiça, como Corte de Revisão dos tribunais locais e última instância de

interpretação das normas no País (BALEEIRO, 1968,

p.

17),

o

STF

passou a

ser

responsável pelo inédito controle jurisdicional de constitucionalidade na República.

Na

exposição

de

motivos redigida

por Campos Salles,

então Ministro e

Secretário de Estado de Negócios da Justiça, para o Dec. 848, de 11.10.1890, que enumerou as competências do STF, restou clara a importância dessa nova atribuição do órgão de cúpula do Poder Judiciário brasileiro:

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“O poder de interpretar as leis, disse o honesto e sábio juiz americano, envolve necessariamente o direito de verificar si ellas são conformes ou não à Constituição, e nesse último caso cabe-lhe declarar que ellas são nullas e sem efeito” (mantida a grafia original).

A

partir

de

então,

o

STF tem exercido estas funções com afinco e

responsabilidade, superando desafios e crises. Atualmente, uma dificuldade em particular chama atenção e põe em risco o devido atendimento dessas importantes missões institucionais: o crescimento exponencial do volume de casos que precisam ser decididos pelo Pretório Excelso.

O problema

não

é novo.

Em 1913,

o

Min. Guimarães Natal já relatava, em

conferência

no

Instituto

dos

Advogados,

que

“de

anno

para

anno

crésce

assombrosamente o número de feitos, que sóbem em grau de recurso ao Supremo

Tribunal” (NATAL, 1918, p. 195 - mantida a grafia original).

Enquanto em 1980 foram protocolados 9.555 processos no STF, no ano de 2002 este número alcançou 160.453 processos. Os números são reflexo do progressivo aumento de litigiosidade no País, tanto pelo crescimento demográfico e econômico registrado nas últimas décadas, como pela ineficiência de outras formas de solução de conflitos.

Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça, estima-se que há mais de 67 milhões de processos em tramitação no Poder Judiciário brasileiro, considerando o âmbito federal, o estadual e o trabalhista (BRASIL, 2009).

Potencialmente, cada um desses casos pode ser levado a consideração e julgamento pelo STF. A toda evidência, uma pequena fração desse volume seria suficiente para inviabilizar a Corte Suprema e, com ela, todo o sistema processual brasileiro.

Nesse contexto, o Congresso Nacional criou, por meio da EC 45, de 31.12.2004, vários institutos com o objetivo de possibilitar a racionalização, principalmente

quanto à

gestão

repercussão geral.

processual, do

Poder Judiciário,

entre os

quais

a

denominada

Neste breve estudo, pretende-se examinar os primeiros passos de desenvolvimento do instituto da repercussão geral no âmbito do STF, sob a perspectiva constitucional e não apenas processual, como tem sido recorrente. Com esse propósito, será analisada, primeiramente, a dicotomia das missões do STF como Corte Constitucional e como Corte de Revisão. Em seguida, será examinado o desenvolvimento do recurso extraordinário, destacando sua importância na prestação jurisdicional do STF. Por fim, analisar-se-ão as normas e as práticas do Pretório Excelso com relação ao instituto da repercussão geral, apontando as principais inovações da jurisprudência do STF.

2. STF: CORTE CONSTITUCIONAL E CORTE DE REVISÃO

O STF conjuga importantes papéis na estrutura do Poder Judiciário brasileiro.

Por um lado, configura-se como Corte Constitucional por excelência, o guardião da Constituição, nos termos do caput do art. 102 da CF/1988, o que o torna um verdadeiro “regulador político”, conforme a expressão utilizada por Canotilho (2003, p. 1305).

Por outro lado, o STF é o órgão de cúpula do Poder Judiciário, ao qual compete decidir, como última ou única instância, ao menos potencialmente, todas as

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demandas em curso no País, atuando na qualidade de Corte de Revisão das demais instâncias do Poder Judiciário brasileiro.

É

certo que esses papéis não esgotam as atribuições do STF, que ainda é responsável por dirimir conflitos federativos e exercer a jurisdição penal, executiva e

administrativa (GOMES, 1994, p. 52-56). Todavia, as atribuições de Corte Constitucional e de Corte de Revisão revelam-se como as mais importantes. Nesse contexto, é importante considerar seu desenvolvimento, até a atual estrutura constitucional.

2.1 O PERÍODO ANTERIOR À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

No Império, o Supremo Tribunal de Justiça constituía típica Corte de Cassação, cuja única competência relevante era o exame de revistas de acórdãos proferidos pelos Tribunais de Relação. As demais competências - a de decidir conflitos de jurisdição e a de julgar matéria penal originária de diplomatas e Presidentes de Províncias - eram demais limitadas e não possibilitavam o desenvolvimento de grandes questões jurídicas (TRIGUEIRO, 1982, p. 7-8). Destaque-se que essas estritas competências jurisdicionais não foram profundamente exercidas em razão dos limites impostos pelo Poder Moderador do Imperador (VELLOSO, 1993, p. 2).

Desde sua instituição, pelo Dec. 510, de 22.06.1890, e posteriormente no Dec. 848, de 11.10.1890, e na Constituição de 1891, o STF foi investido das competências de Corte Constitucional e de Corte de Revisão, as quais foram alargadas com as Cartas Constitucionais subsequentes (CORRÊA, 1987, p. 3 e ss.).

Registre-se

que,

na

época,

não

existiam

ainda

as

cortes

de

perfil

exclusivamente constitucional, como é exemplo o Tribunal Constitucional Federal alemão - Bundesverfassungsgericht - inaugurado em 1951 (LIMBACH, 2001, p. 10).

Evidentemente, essa nova função de guardião da Constituição, baseada fundamentalmente na experiência norte-americana, não foi exercida sem percalços ou controvérsias (BRASIL, 1978, p. 17-18). Tanto é assim que, com pouco mais de um ano, dos 15 ministros originários do STF, sete aposentaram-se e foram substituídos:

Min. Barão de Lucena (25.01.1892); Min. Alencar Araripe (25.01.1892); Min. Faria (01.02.1892); Min. Queiroz Barros (15.03.1892); Min. Mendonça Uchôa (25.03.1892); Min. Visconde de Sabará (04.05.1892); e Min. Souza Mendes (06.05.1892).

No entanto, nos seus primeiros 10 anos de existência, o STF conseguiu, inclusive com a ajuda da luta empreendida por Rui Barbosa, imbuir-se de sua missão e converter-se, ainda que incipientemente, em guardião de liberdades ameaçadas e de direitos individuais como a liberdade de imprensa, as imunidades dos parlamentares e o controle da autoridade no estado de sítio, a garantia das patentes etc. (BALEEIRO, 1968, p. 23-26). Nesse período farto de instabilidades institucionais, revoltas, revoluções e lutas civis, o STF não teria possibilidade de atender toda a expectativa que foi depositada na sua criação (TRIGUEIRO, 1982, p. 16 e 19).

Contudo, cada

vez mais,

o STF desenvolveu

o exercício

de

sua

missão

constitucional sem descuidar de sua competência de Corte Suprema. Repita-se que não era simples acumular as funções de Corte de apelação de todos os feitos da União Federal com a guarda da Constituição, dos direitos fundamentais e do regime federativo (LEAL, 1997a, p. 263).

O primeiro instrumento que permitiu expressamente ao STF o controle de constitucionalidade e a guarda da Constituição foi o recurso previsto no art. 59, § 1.º, CF/1891, verbis:

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“Art. 59. ( ) ...

§

1.º

Das sentenças das Justiças dos Estados, em última

instância, haverá

recurso para o Supremo Tribunal Federal:

a) quando se questionar sobre a validade, ou a aplicação de tratados e leis federais, e a decisão do Tribunal do Estado for contra ela;

b) quando se contestar a validade de leis ou de atos dos Governos dos Estados em face da Constituição, ou das leis federais, e a decisão do Tribunal do Estado considerar válidos esses atos, ou essas leis impugnadas.”

Esse recurso, que apenas posteriormente seria nominado como “recurso extraordinário” pelo Regimento Interno do STF, possibilitava o controle de constitucionalidade de decisões de última instância da Justiça Estadual, inclusive com expressa competência de declarar a inconstitucionalidade de leis e atos de Governos dos Estados. O recurso extraordinário tem sido previsto em todas as constituições brasileiras desde então (BARBOSA MOREIRA, 2001, p. 570).

Entretanto, ressalte-se que a estrutura desse recurso constituía instrumento bastante precário para o exercício do controle judicial de constitucionalidade, uma vez que previa como parâmetro de controle tanto a Constituição quanto a legislação ordinária federal. A utilização do mesmo instrumento para garantir a hegemonia e a uniformidade de interpretação tanto da Constituição como do ordenamento legal federal muito contribuiu para confundir as competências de Corte Constitucional e Corte de Revisão.

O recurso extraordinário não era, contudo, a única forma de o STF exercer sua função de Corte Constitucional, visto que a constitucionalidade de normas e atos de Governo também poderia ser controlada no exercício de sua competência originária e nos demais recursos previstos pela Constituição Republicana. Nesse contexto, inaugurou-se o controle de constitucionalidade difuso no Brasil (CORRÊA, 1987, p. 3 e ss.).

De fato, a inauguração do controle difuso de constitucionalidade significou a outorga de poderes aos juízes e tribunais de todas as instâncias do Poder Judiciário para negar a aplicação de leis e atos normativos incompatíveis com a Carta Magna em casos concretos (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 1063).

Provavelmente, a primeira decisão de incompatibilidade de normas infraconstitucionais com a Carta Magna foi proferida, não em sede de recurso extraordinário, mas em habeas corpus, mais precisamente no HC 406, rel. Min. Barros Pimentel, o famoso “Caso Júpiter”, impetrado por Rui Barbosa (RODRIGUES, 1991, t. I, p. 28-41). Na ocasião, o STF deferiu a ordem e determinou a imediata libertação dos presos, reconhecendo, ainda que implicitamente, que os códigos penais da Marinha promulgados em novembro de 1890 e março de 1891 não estavam mais em vigor (MENDES, 1991, p. 39-40), garantindo direitos e liberdades fundamentais previstos na Constituição Federal de 1891.

O controle de constitucionalidade concentrado, por outro lado, começou a ser desenvolvido a partir da representação interventiva prevista no art. 12, § 2.º, da CF/1934 (MARTINS; MENDES, 2007, p. 38 e ss.), mas teve como marco inicial a EC 16, de 26.11.1965, promulgada na vigência da Constituição de 1946 (CORRÊA, 1987, p. 24), que permitia a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal e estadual (art. 101, I, k, CF/1946). A partir daí, o Brasil passou a ter um sistema híbrido de controle de constitucionalidade, permitindo tanto o controle difuso e concreto quanto o abstrato e concentrado.

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Ao

contrário

do

controle

difuso,

o

controle

concentrado

é

realizado

diretamente perante o STF e não depende de uma relação processual concreta ou de

qualquer situação subjetiva (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 1065).

Com efeito, a Constituição Federal de 1934 permitia que o STF examinasse a constitucionalidade da lei de intervenção e de leis ou atos estaduais, como base em determinados dispositivos da Carta Magna, denominados princípios sensíveis, para dirimir conflitos federativos (Idem, p. 1037). No entanto, a EC 16/1965 permitia o controle abstrato de normas federais e estaduais de forma mais ampla, mediante a representação proposta pelo Procurador-Geral da República (MARTINS; MENDES, 2007, p.

53).

Por meio da ação concentrada e abstrata, restava bastante clara e prestigiada a missão do STF como Corte Constitucional e como responsável pela soberania da Constituição Federal.

2.2 O PERÍODO POSTERIOR À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Sob a Constituição Federal de 1988, a função do STF como Corte Constitucional foi ainda mais enfocada. De fato, tanto no que se refere ao controle difuso quanto ao controle concentrado, há avanços marcantes no controle judicial de constitucionalidade, principalmente após a EC 3/1993 e a EC 45/2004.

Em primeiro

lugar,

a

Constituição Federal

de

1988

separou o

controle de

constitucionalidade dos acórdãos proferidos em instâncias ordinárias (art. 102, III) da pacificação do ordenamento infraconstitucional federal (art. 105, III), mantendo o primeiro no âmbito do STF e direcionando o segundo para o recém-criado STJ.

Em segundo lugar, a Constituição Federal de 1988 desenvolveu um amplo sistema de controle abstrato de constitucionalidade, além de manter a representação interventiva (art. 34, VII, c/c art. 36, III), criando a ação direta de inconstitucionalidade (art. 102, I, a); a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2.º); a ação declaratória de constitucionalidade (art. 102, I, a); e a arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. 102, § 1.º), inclusive com a possibilidade de medidas liminares (art. 102, I, p). Todos esses procedimentos servem como instrumentos de proteção da ordem constitucional, permitindo que quase todas as controvérsias constitucionais possam ser examinadas pelo STF de forma objetiva.

De fato, a Carta Magna não só garantiu ampla legitimação, como previu extenso rol de parâmetros e objetos de controle, submetendo normas, atos e até decisões judiciais ao controle concentrado de constitucionalidade (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 1054).

Certamente, essa ampliação do controle abstrato reduziu a importância do controle incidental, uma vez que as ações diretas permitem ao STF decidir, com maior efetividade e celeridade, as controvérsias constitucionais (MARTINS; MENDES, 2007, p. 77).

O constituinte manteve, ainda, a competência originária de várias ações que possibilitam ao STF a proteção de princípios federativos, de direitos e de garantias previstos na Constituição Federal de 1988 e, consequentemente, o controle de constitucionalidade, como o habeas corpus (art. 102, I, d e i); o habeas data (art. 102, I, d); o mandado de injunção (art. 102, I, q); a reclamação (art. 102, I, l); e o mandado de segurança (art. 102, I, d), além de causas e conflitos envolvendo a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta (art. 102, I, f).

É certo que foram mantidas várias atribuições do STF como Corte de Revisão, além de competências próprias de tribunais ordinários, como o julgamento de crimes comuns e de responsabilidade (art. 102, I, b e c); de litígios entre Estados estrangeiros e

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organizações internacionais e a União, os Estados, o Distrito Federal ou Territórios (art. 102, I, e), os pedidos de extradição solicitados por Estado estrangeiro (art. 102, I, g); revisão criminal, execução e ação rescisória de seus julgados (art. 102, I, j e m); as ações em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam indiretamente interessados (art. 102, I, n); os conflitos de competência entre o STJ e quaisquer tribunais, entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal (art. 102, I, o); as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público (art. 102, I, r); e os recursos ordinários em habeas corpus, mandado de segurança, habeas data e mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão, além do crime político (art. 102, II, a e b).

Obviamente, essas competências próprias da última instância do Poder Judiciário também podem se revelar eventualmente como instrumentos para uniformização de controvérsias constitucionais, mas não têm esse objetivo como preponderante, razão pela qual alguns autores defendem sua realocação para outros tribunais (VELLOSO, 2003, p.

302).

Gradualmente, competências semelhantes foram transferidas ao STJ, que não se limitou a receber as competências do extinto Tribunal Federal de Recursos. Por exemplo, decidir conflitos de competência entre Tribunais e entre Tribunais e juízes de primeira instância a ele não vinculados (art. 105, I, d); homologação de sentenças estrangeiras e a concessão de exequatur às cartas rogatórias (art. 105, I, i - EC 45/2004); recursos ordinários de causas em que forem partes Estado estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e, de outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no País (art. 105, II, c), além do mencionado recurso especial que deve zelar pela uniformização da legislação federal infraconstitucional. O objetivo de tal transferência de competências foi inegavelmente o de desafogar o STF da matéria infraconstitucional, para que houvesse condições de dedicar-se às controvérsias constitucionais, muito priorizadas pela Constituição Federal de 1988 (SARAIVA, 2002, p. 77).

Em que pese o evidente avanço da Constituição Federal de 1988, o aumento progressivo de feitos aos cuidados do STF, especialmente no que tange ao recurso extraordinário e ao respectivo agravo de instrumento, demandou uma reforma significativa para que o STF tivesse condições mínimas de continuar a exercer seu múnus de Corte Constitucional.

Logo, é notória a ênfase no papel de guardião da Constituição Federal, mas o pleno exercício dessa essencial função depende de maior racionalização do controle difuso de constitucionalidade, em especial no tocante ao recurso extraordinário.

3. O DESENVOLVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Consoante exposto, o recurso extraordinário foi inaugurado na vigência da Constituição Federal de 1891, como instrumento de uniformização do direito federal, inclusive da Constituição Federal (art. 59, § 1.º, a e b, CF/1891), baseado no Judiciary Act de 1789, estabelecido nos Estados Unidos da América (SCHWARTZ, 1993, p. 14).

Apesar de criado com fundamento na experiência norte-americana do writ of error, é bastante comum e útil o contraste do papel do STF no julgamento do recurso extraordinário com os sistemas das Cortes de Cassação da França e da Itália (BALEEIRO, 1968, p. 87; SOUZA, 2000, p. 320). Nessas Cortes de Cassação europeias, o controle limita-se a apreciar o julgamento realizado pelos tribunais ordinários, remetendo o caso para novo julgamento pelo mesmo ou por outro tribunal. Ao contrário, no STF, o

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controle de constitucionalidade e de legalidade exercido no julgamento do recurso extraordinário implica a substituição do julgamento de origem, isto é, o acórdão do Pretório Excelso soluciona a causa diretamente e dispensa novo julgamento.

Sob a vigência da Constituição Federal de 1891 e após a Emenda Constitucional de 1926, o recurso extraordinário consolidou-se como instrumento de uniformização da interpretação da Constituição e das leis federais (MOREIRA ALVES, 1982, p. 42). Nada obstante seu início tímido, limitado à aplicabilidade das normas federais, o apelo logo se expande para controlar a interpretação dessas normas. Torna-se, assim, o instrumento para garantir a autoridade e a prevalência do direito federal e ao mesmo tempo para manter a competência e autonomia das cortes locais de aplicar e interpretar as normas federais (NUNES, 1943, p. 360).

Desde o início, o recurso extraordinário possuía contornos excepcionais, nos quais só se permitia a discussão da matéria de direito, não de matéria de fato, como fixado em julgamento de 30.01.1924 que “não cabe recurso extraordinário da decisão da Justiça local que se limitou à apreciação da prova de factos e à aplicação aos factos provados das disposições de Lei que os regiam” (CT 3.713, rel. Min. Guimarães Natal, RSTF 71/75). Tal jurisprudência depois consubstanciou o verbete n. 279 da Súmula do STF.

Na Constituição Federal de 1934, o recurso extraordinário começa a diferenciar substancialmente as hipóteses de uniformização do direito infraconstitucional (art. 76, 2, III, a) da guarda da Carta Magna (art. 76, 2, III, b). Na Constituição Federal de 1934, o apelo extremo admite como parâmetro de controle tanto dispositivos constitucionais, como normas federais infraconstitucionais nos casos de contestação da validade de leis e atos de governos locais (art. 76, 2, III, c) e de dissídio pretoriano (art. 76, 2, III, d). A Constituição de 1937 limita-se a repetir as disposições da Constituição Federal de 1934 (art. 101, III, a, b, c e d, CF/1937). No entanto, o volume de processos, em especial de recursos extraordinários, crescia vertiginosamente. Em 1934, 150 recursos extraordinários subiram para apreciação do STF; já em 1943, este número chegou a 1.124 e, em 1958, alcançava 3.306 recursos (MOREIRA ALVES, 1982, p. 43).

A Constituição Federal de 1946 admitiu, por sua vez, a interposição de recurso extraordinário quando a decisão de única ou última instância decidida por outros tribunais contrariasse dispositivo da Constituição, de tratado ou de lei federal (art. 101, III, a); questionasse validade de lei federal em face da Constituição ou negasse sua aplicação (art. 101, III, b); contestasse a validade de lei ou ato de governo local em face da Constituição e de lei federal (art. 101, III, c); e dissentisse da interpretação de outro tribunal quanto à lei federal (art. 101, III, d).

Importante registrar que a Constituição Federal de 1946 criou o Tribunal Federal de Recursos (art. 103), que assumiu grande parte das competências do STF como instância recursal ordinária. Além disso, sob essa Constituição foram realizadas as primeiras reformas do recurso extraordinário, como a da Lei 3.396/1958, que exigia a motivação também do despacho de admissibilidade do recurso extraordinário.

Sob a Constituição Federal de 1946 e inspiração do Min. Victor Nunes, o STF deu o primeiro passo em busca de racionalização processual e criou a Súmula de sua jurisprudência em 1963, que registrava verbetes com a orientação predominante do Tribunal. Na realidade, tratava-se de sistematização da jurisprudência consolidada do STF, na tentativa de assimilar no Brasil o stare decisis existente no direito norte- americano (BALEEIRO, 1968, p. 100), de forma a manter as decisões da Corte, orientar os juízes e cortes inferiores, além de facilitar o julgamento de recursos repetitivos. A

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despeito da inexistência de vinculação nesse primeiro momento, cuidava-se de compilação de jurisprudência autorizada pela Corte, ou seja, sua inscrição,

modificação e cancelamento dependiam diretamente do Plenário do STF (LEAL, 1997b,

  • p. 63).

Na época, a progressão geométrica de feitos que, ano a ano, demandavam a apreciação do STF fragilizava o recurso extraordinário como instrumento de pacificação de controvérsias constitucionais. Com o grande volume, não é estranha a consolidação de jurisprudência defensiva que dificultava cada vez mais o conhecimento do apelo extremo.

Com efeito, é nesse período que se firmaram diversos entendimentos que passaram a restringir o conhecimento do recurso extraordinário e do agravo de instrumento respectivo. Grande parte dos óbices jurisprudenciais ao conhecimento do

recurso extraordinário funda-se em precedentes da década de 1960, como os verbetes

  • n. 280, 281, 282, 283, 284, 291, 400, entre outros.

A Constituição de 1967, com redação dada pela EC 1/1969 (CF/1967-1969) previa o cabimento do recurso extraordinário para julgar as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais quando a decisão recorrida contrariasse dispositivo da Constituição ou negasse vigência de tratado ou lei federal (art. 119, III, a); declarasse a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal (art. 119, III, b); julgasse válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição ou de lei federal (art. 119, III, c); ou desse à lei federal interpretação divergente da que lhe tenha dado outro Tribunal (art. 119, III, d).

A princípio, o constituinte parecia diferenciar as hipóteses de cabimento do recurso extraordinário quando o parâmetro fosse a Constituição (“contraria dispositivo desta Constituição”) em relação ao parâmetro de tratados e lei federal (“negar vigência a tratado ou lei federal”). No entanto, essa interpretação mais restritiva, que poderia ter contribuído para destacar o controle de constitucionalidade, foi afastada pelo Plenário no julgamento do RE 45.255/GO (rel. Min. Prado Kelly, DJ 20.12.1967).

Ressalte-se que a Constituição Federal de 1967-1969 outorgou ao STF competência para disciplinar o processo, por meio de seu regimento interno, com força de lei. Nesse período, o STF restringiu paulatinamente o cabimento do recurso extraordinário, na tentativa de racionalizar suas atividades. De fato, o Regimento Interno do STF de 1970 estabelece uma série de restrições ao recurso extraordinário, ressalvando os casos de alegação de violação de dispositivos constitucionais. A Emenda Regimental n. 3, de 1975, limitou ainda mais as hipóteses de cabimento e criou a arguição de relevância da questão federal, consagrada depois na EC 7/1977. O Regimento Interno do STF de 1980 acentuou ainda mais aquelas restrições, apesar de acrescentar a admissão do recurso extraordinário nos casos de divergência com Súmula do STF (MOREIRA ALVES, 1982, p. 44).

A arguição de relevância foi desenvolvida para filtrar o conhecimento do recurso extraordinário fora dos casos de alegação de ofensa a norma constitucional e das hipóteses destacadas no Regimento Interno do STF. Tratava-se não de ato jurisdicional, mas de ato político que selecionava as questões federais por seus “reflexos na ordem jurídica e considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa” (art. 327, § 1.º, RISTF, na redação da Emenda Regimental n. 2/1985). O modelo da arguição de relevância recebeu severas críticas por conta de sua falta de transparência e legitimidade, pois era decidida em sessão de Conselho,

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isto é, sem conceder acesso ao público e sem acórdãos fundamentados (SANCHES, 1988, p. 259).

A Constituição Federal de 1988 disciplinou, por sua vez, os casos de cabimento do recurso extraordinário apenas para temas constitucionais, quais sejam: julgar causas decididas em única ou última instância que contrariarem dispositivos constitucionais (art. 102, III, a); que declararem a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal (art. 102, III, b); e que julgarem válida lei ou ato de governo contestado em face da Constituição (art. 102, III, c). Posteriormente, a EC 45/2004 criou outra hipótese de cabimento: quando a decisão recorrida julgar a validade de lei local contestada em face de lei federal, controvérsia de competência federativa e, portanto, eminentemente constitucional (art. 102, III, d).

Atualmente, classifica-se o recurso extraordinário como recurso de tipo excepcional e de fundamentação vinculada (DANTAS, 2008, p. 27), caracterizado pela interposição antes do trânsito em julgado da causa, pela alegação restrita às alíneas do permissivo constitucional e pela jurisdição obrigatória.

Como exposto, até a EC 45/2004, a excessiva sobrecarga de feitos no STF provocou o desenvolvimento de jurisprudência cada vez mais defensiva no que tange ao conhecimento do recurso extraordinário. Com efeito, o caráter extraordinário do apelo extremo denotava-se cada vez mais pela excepcionalidade do conhecimento do recurso e cada vez menos como remédio constitucional apto a harmonizar a interpretação de normas constitucionais. A própria violação de normas constitucionais perdia importância em face dos diversos requisitos processuais que deveriam ser preenchidos para que o recurso fosse conhecido: o prequestionamento da questão mediante prévios embargos declaratórios, a invocação da alínea adequada do permissivo constitucional, a precisão do dispositivo constitucional violado, o afastamento de qualquer resquício de questões infraconstitucionais e de normas locais, entre outros.

O exemplo dos casos de FGTS, em que o STF decidiu a mesma questão aproximadamente 60.000 vezes, parece demonstrar a irracionalidade do modelo. Pior, frequentemente a jurisprudência fixada pelo STF em casos idênticos deixava de ser aplicada, em virtude da ausência de um dos requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário, em prejuízo da isonomia. De certa forma, inverteu-se a hierarquia de propósitos: a aplicação e a harmonização da interpretação das disposições constitucionais subordinavam-se às normas e aos institutos de processo civil, que deixaram de ser mero instrumento para absorverem quase por completo a atividade do STF.

Nesse contexto, a EC 45/2004 incluiu o § 3.º no art. 102 da CF/1988, criando o pressuposto de admissibilidade da repercussão geral, nos seguintes termos:

“§ 3.º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”

Esse novo pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário surge para solver dois problemas: permitir que o STF concentre-se nos casos de grande relevância e promover efeito multiplicativo, desobrigando o Tribunal de examinar repetidas vezes a mesma matéria.

4. A REPERCUSSÃO GERAL E O RECURSO EXTRAORDINÁRIO

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A repercussão geral, que constitui novo pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário (DANTAS, 2008, p. 216), foi instituída pela EC 45/2004, juntamente com a Súmula Vinculante, a fim de racionalizar a pacificação de controvérsias constitucionais não só perante o STF, como também em todo o Poder Judiciário (ALVIM, 2005, p. 66).

Não se trata, portanto, de mera regra de direito processual, mas instituto da jurisdição constitucional que viabiliza a aplicação mais eficaz e homogênea das normas constitucionais.

De fato, o instituto da repercussão geral objetiva a apreciação do recurso extraordinário e cria duas vantagens importantes: por um lado, permite ao STF concentrar-se nas questões constitucionais mais relevantes; por outro, garante efeito multiplicador das decisões de mérito, evitando que do STF tenha que despender energia, tempo, recursos materiais e humanos, apreciando controvérsias constitucionais repetidas vezes.

Destaque-se que, nos termos do art. 102, § 3.º, da CF/1988, a repercussão geral é da questão constitucional discutida, não da causa, das partes ou do recurso extraordinário propriamente dito (DANTAS, 2008, p. 30). Essa vinculação à controvérsia constitucional acarreta a admirável objetivação do julgamento do recurso extraordinário, permitindo ao STF conhecer de fundamentos além dos expostos na petição de recurso extraordinário e apreciar de forma completa e aprofundada a questão constitucional. Em outras palavras, cuida-se de evidente elemento objetivo no modelo difuso de constitucionalidade, que permite a resolução de diversos casos concretos simultaneamente.

No que se refere à seleção dos casos, defende-se a leitura pelo avesso do instituto, apontando como aspecto principal a exclusão de causas irrelevantes (STRECK, 2005, p. 134). Realmente, a Constituição outorgou ao STF importante decisão política (ALVIM, 2005, p. 86) de escolher as questões mais relevantes para pacificação.

Na realidade, por meio da repercussão geral, desenvolveu-se um indispensável filtro para o STF selecionar as controvérsias constitucionais mais prementes, possibilitando a eleição de prioridades. De fato, não é razoável que o Plenário do STF postergue julgamentos sensíveis para apreciar o cabimento de danos morais em razão de anulações de jogos do campeonato brasileiro de futebol (RE 565.138/BA, rel. Min. Menezes Direito, DJ 07.12.2007) ou pela emissão em duplicidade de CPF (RE 570.846/RJ, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 13.03.2008).

O modelo da repercussão geral permite, inclusive, que os processos não subam ao Tribunal, sendo resolvidos na origem, de acordo com a orientação fixada no STF. Certamente, o crescimento exponencial dos recursos extraordinários e respectivos agravos de instrumento dirigidos ao STF tornou a carga de trabalho de cada Ministro uma das maiores do mundo. Em 2006 e 2007, respectivamente, foram protocolados 127.534 e 119.324 processos no STF. Essa invencível carga de processos causava necessariamente o congestionamento de feitos na Suprema Corte, morosidade no julgamento e, consequentemente, estimulava os litigantes interessados na procrastinação dos feitos. A título comparativo, destaque-se que, em 1995, no Japão, requisito semelhante à repercussão geral foi instituído porque a Suprema Corte, que é formada por 15 Juízes, recebeu demanda de 3.500 processos em um ano (ALVIM, 2005, p. 73).

Não parece haver dúvida que o modelo anterior não prestigiava a Constituição e muito menos os jurisdicionados. A ninguém aproveitava exigir da Suprema Corte a prolação de mais de 100 mil decisões por ano.

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A apreciação de cada

um desses casos pelos Ministros do

STF

-

ainda

que

monocraticamente e para aplicar óbice sumular ou verificar a ausência de requisito processual - impede o exame célere de questões de maior importância e tem um custo elevado não só para o Estado, como para o jurisdicionado. Daí a imprescindibilidade de um sistema que obstasse inclusive a subida do recurso extraordinário ou do respectivo agravo de instrumento, até como forma de combater as manobras protelatórias.

Não merecem prosperar as alegações de que a recusa de recurso extraordinário implicaria violação da inafastabilidade do Poder Judiciário (art. 5.º, XXXV, CF/1988), seja porque, em regra, já se manifestaram duas instâncias ordinárias em cada causa, seja porque é indispensável o estabelecimento de filtro que racionalize as prioridades da Corte Constitucional. O volume de 67 milhões de processos em tramitação no Judiciário brasileiro não permite que a mera vontade da parte vencida permita o acesso à instância extraordinária, sob pena de completa inviabilidade do órgão responsável pela guarda da Carta Magna.

Frise-se que a recusa de questão constitucional valoriza a jurisprudência dos tribunais de origem e dos demais Tribunais Superiores, que se tornam os responsáveis pela uniformização desses temas. Não será surpresa se o desenvolvimento da repercussão geral for acompanhado de acentuado emprego de incidentes de uniformização (arts. 476 e 479 do CPC). De qualquer forma, caso as instâncias ordinárias não consigam pacificar a contento, a questão constitucional rejeitada por ausência de repercussão geral pode ser levada ao STF por meio do controle concentrado de constitucionalidade.

Por outro lado, o reconhecimento da repercussão geral permite imediato efeito multiplicador: recursos semelhantes ou idênticos devem permanecer sobrestados e aguardar a decisão de mérito do STF. Logo após esse exame de mérito, os recursos contrários ao entendimento fixado pelo STF devem ser considerados prejudicados, enquanto os demais devem acarretar juízo de retratação na origem. Em síntese, todo volume de processos idênticos ou semelhantes deve ser resolvido definitivamente na origem, sem necessidade de pronunciamentos reiterados no STF para aplicar a norma constitucional em cada caso.

Destacadas essas considerações preliminares, é importante pormenorizar o funcionamento da repercussão geral no STF.

4.1 VIGÊNCIA

A repercussão geral foi instituída pela EC 45/2004 e regulamentada pela Lei 11.418/2006, que, em seu art. 3.º, delegou ao STF, por meio de seu Regimento Interno, o estabelecimento de normas necessárias à execução da Lei. Assim, apenas com a edição da Emenda Regimental n. 21/2007, publicada em 03.05.2007, o instituto restou suficientemente regulado.

Nesse sentido, o julgamento da QO no AgIn 664.567/RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJe 06.09.2007, assentou que o requisito da repercussão geral só seria exigível nos recursos cujo termo inicial tenha ocorrido do dia 03.05.2007 em diante. Isto é, se a certidão de publicação do acórdão recorrido tivesse sido publicada antes de 03.05.2007, não se poderia negar seguimento ao recurso extraordinário por ausência de sua alegação, nem recusar o recurso extraordinário por inexistência de repercussão geral.

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No entanto, o Plenário do STF entendeu que o reconhecimento da repercussão geral em outro caso semelhante poderia afetar esses recursos anteriores a 03.05.2007, autorizando a devolução dos autos à origem para aguardar o julgamento definitivo da controvérsia constitucional (QO no AgIn 715.423/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 05.09.2008; QO no RE 540.410/RS, rel. Min. Cezar Peluso, DJe 17.10.2008). Em outras palavras, esses recursos não podem ser recusados pela negativa de repercussão geral, mas a afirmação permite seu sobrestamento e posterior aplicação do regime da repercussão geral, seja para considerá-los prejudicados, seja para o exercício do juízo de retratação.

Esse regime híbrido representa muito bem o caminho de racionalidade instituído pelo regime da repercussão geral. Por um lado, garante-se o direito de defesa ao não se exigir um requisito sem a edição de regras claras a seu respeito, por outro, garante a aplicação da orientação do STF, sem onerar a Corte com mais um caso repetitivo.

4.2 SOBRESTAMENTO

O sobrestamento constitui importante instrumento para o efeito multiplicador pretendido pela repercussão geral, pois determina a suspensão dos recursos extraordinários que tratem da mesma controvérsia com repercussão geral, para solução conforme a orientação do STF.

Esse sistema exige, em primeiro lugar, a identificação de processos semelhantes, permitindo ao tribunal de origem e ao STF precisar o número de casos atingidos pela decisão de mérito a ser prolatada. Em segundo lugar, o sobrestamento conduz à aplicação homogênea dos dispositivos constitucionais, poupando a onerosa e demorada remessa de autos ao STF.

Isto é, em vez de remeter milhares de causas idênticas, o processamento dos demais recursos extraordinários é suspenso até a solução da controvérsia constitucional tomada no âmbito de um ou de poucos casos.

Por essas razões, o sobrestamento deve ser registrado nos autos e nos andamentos, identificando o paradigma referente, até para a informação da parte, a qual pode acompanhar e eventualmente contribuir com a decisão do STF. Destaque-se que a ocorrência do sobrestamento não impede que as partes, ou seus procuradores, intervenham diretamente no julgamento do paradigma no STF, seja atuando como amicus curiae, seja por meio de memoriais.

Obviamente, o sobrestamento deve atingir tanto recursos extraordinários quanto os respectivos agravos de instrumento (art. 328-A, § 1.º, RISTF). Com efeito, se o regime da repercussão geral afeta o recurso extraordinário, que é principal, com mais razão deve afetar o agravo de instrumento, que é acessório.

Apesar de as normas autorizarem o sobrestamento apenas do recurso extraordinário e dos agravos de instrumento, não há obstáculo para os tribunais de origem e magistrados suspenderem, se assim entenderem pertinente, também o julgamento de processos em outras fases. Principalmente nos casos de iminência de decisão definitiva do STF - a exemplo da inclusão do representativo da controvérsia em pauta - pode se justificar a prudência de aguardar a conclusão do julgamento pelo STF antes de apreciar apelações ou prolatar as sentenças. Trata-se, na realidade, de verdadeira opção de política judiciária, que deve ser tomada com foco na racionalização da tramitação dos feitos. Evidentemente, uma vara, tribunal ou gabinete que está em dia não deve se desorganizar para aguardar a decisão final do

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STF. No entanto, muitas vezes, é possível avançar em outras questões e aguardar a solução definitiva da controvérsia constitucional até para evitar o retrabalho ou o exercício do juízo de retratação.

Em

pelo

menos um caso, o Plenário do STF determinou a suspensão do

andamento de qualquer feito pertinente à controvérsia constitucional com repercussão geral reconhecida, qual seja, a legitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública em matéria tributária (Repercussão Geral no RE 576.155/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 01.08.2008). Na oportunidade, o Plenário determinou o sobrestamento de todos os feitos, independentemente do estado e da

fase em que se encontravam.

Preferencialmente, o sobrestamento deve preceder ao exame de admissibilidade, com o propósito de evitar o dispêndio de esforços desnecessários. De fato, se a existência de repercussão geral for negada, o recurso deve ser considerado inadmitido de qualquer forma. Por outro lado, se for reconhecida, o recurso extraordinário ou será considerado prejudicado ou será encaminhado para o juízo de retratação.

Nesses casos, o juízo de admissibilidade só será necessário se, e somente se, a decisão do tribunal de origem for contrária à fixada pelo STF e o órgão prolator mantiver a decisão no juízo de retratação (art. 543-B, § 4.°, CPC). Em qualquer outra hipótese, o juízo de admissibilidade terá sido desnecessário e só complicará a aplicação da orientação fixada pelo STF.

O sobrestamento é autorizado: (a) pela análise da existência de repercussão geral no âmbito do STF (art. 543-B, CPC e art. 328, RISTF); e (b) pela seleção de causas representativas da controvérsia pelo Tribunal de origem (art. 543-B, § 1.º, CPC e art. 328-A, RISTF).

Relativamente à análise

da

existência de repercussão geral no STF,

principalmente no Plenário Virtual, é possível sobrestar recursos fundados em idêntica controvérsia antes mesmo de concluído o julgamento. De fato, tanto se negada quanto se reconhecida a existência de repercussão geral da controvérsia constitucional, haverá exigência de tratamento homogêneo da multiplicidade de recursos semelhantes. Independentemente do resultado do julgamento da repercussão geral, os diversos recursos extraordinários interpostos com mesmo fundamento devem ter conclusão semelhante, logo já deve ser autorizado o sobrestamento dos demais feitos.

No que tange ao sobrestamento determinado pelo tribunal de origem, cuida-se de procedimento para identificação de casos de massa ou repetitivos, antes mesmo de chegarem ao STF. Nesse caso, o tribunal de origem elege recursos representativos da controvérsia e remete ao STF, comunicando a quantidade dos demais processos sobrestados. A partir desse procedimento, o STF consegue acelerar o processamento dos recursos representativos para iniciar, tão logo quanto possível, o exame da repercussão geral, de forma a autorizar o sobrestamento nas demais cortes do País.

Um exemplo da funcionalidade dessa modalidade foi a apreciação da QO no RE 597.154/PB, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19.02.2009, em que se discutia a aplicabilidade aos inativos das regras relativas à Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa (GDATA), instituída pela Lei 10.404/2002. Um único Tribunal Regional Federal sobrestou mais de 14.000 processos relativos à controvérsia e comunicou ao STF, encaminhado alguns representativos. Com fundamento em precedentes sobre a matéria, o STF apreciou rapidamente a questão, concluindo de

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maneira homogênea e isonômica a apreciação de todos esses recursos, sem necessidade de remeter cada um desses autos sobrestados ao Pretório Excelso.

No que se refere aos pedidos de efeito suspensivo, o Plenário do STF decidiu que o tribunal de origem é o órgão competente para apreciar o pedido quanto aos recursos extraordinários sobrestados na origem (QO em MC em AC 2177/PE, rel. Min. Ellen Gracie, DJe 20.02.2009).

Esta decisão seguiu o espírito das reformas constitucionais e foi sábia por evitar sobrecarregar o STF com o exame de inúmeros incidentes, atrapalhando a resolução definitiva das questões constitucionais. Os cuidados com os casos concretos podem e devem ser resolvidos nas instâncias ordinárias, sob pena de retorno ao insustentável modelo anterior.

  • 4.3 JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE NA ORIGEM

Na origem, o juízo de admissibilidade do recurso extraordinário teve poucas modificações. Como antes exposto, o juízo de admissibilidade no órgão a quo deve ocorrer apenas se não houver autorização para o sobrestamento do apelo extremo, tanto para evitar o agravo de instrumento como para evitar o desperdício de esforços.

Obviamente,

não

cabe

ao

Tribunal

de

origem

verificar,

antes

de

pronunciamento do STF, se a controvérsia

constitucional

presente

no

recurso

extraordinário tem ou não repercussão geral - esta

decisão é de competência

exclusiva do STF, nos termos do art. 543-A, § 2.°, CPC. No entanto, cabe ao juízo de

admissibilidade verificar se há, na petição do recurso extraordinário, alegação fundamentada da existência de repercussão geral. Isto é, caso não haja a demonstração ou sequer a invocação da existência de repercussão geral, o recurso deve ser inadmitido na origem.

Repita-se que o juízo de admissibilidade do Tribunal a quo não deve avaliar se a alegação do recorrente é procedente ou não, mas simplesmente verificar se existe a alegação.

  • 4.4 APRECIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL

Remetidos os representativos de controvérsias e recursos extraordinários que discutem matérias não repetitivas, será competência do Plenário do STF apreciar se há ou não repercussão geral.

Em regra, esse julgamento é efetuado de duas formas: (a) por meio do Plenário Virtual; e (b) mediante questão de ordem antes do julgamento do recurso no Plenário.

Inicialmente, a apreciação da repercussão geral criou uma perplexidade no STF, pois desdobrou o julgamento em duas fases: primeiro, a análise da existência de repercussão geral e, posteriormente, a apreciação do mérito da controvérsia caso reconhecida a repercussão geral.

Em virtude da já assoberbada pauta do Plenário do STF, na qual mais de 700 processos aguardam dia para julgamento, a Corte desenvolveu sistema eletrônico utilizado, ao menos até o momento, apenas para julgar a existência de repercussão geral. No sistema eletrônico, qualquer relator inclui o feito com pronunciamento pela existência ou inexistência de repercussão geral da controvérsia constitucional discutida. O julgamento sempre se inicia na sexta-feira e os demais Ministros podem votar dentro de 20 dias corridos, em qualquer hora do dia ou da noite e em qualquer dia da semana. O julgamento pode ser acompanhado on line pelas partes e pela

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comunidade jurídica no portal do STF, inclusive com acesso às principais peças dos autos. Disponível em: [www.stf.jus.br/portal].

Além do sistema informatizado, o Plenário físico reconhece a existência de repercussão geral também por meio de questões de ordem. Este procedimento visa especialmente aos casos de repercussão geral presumida (art. 543-A, § 3.º, CPC). Com efeito, o STF assentou que os casos de jurisprudência dominante deveriam ser destacados um a um pela Corte, com a finalidade de não impor às cortes de origem o ônus de identificar quais os casos de orientação consolidada.

Essa sistemática permite, inclusive, que o STF decida quais questões já apreciadas precisam ser revistadas. Esse foi o caso do QO no RE 579.431/RS, rel. Min. Ellen Gracie, DJe 24.10.2008, em que o Tribunal reconheceu a existência de repercussão geral na questão constitucional da incidência de juros moratórios em precatórios, mas resolveu decidir novamente o mérito, distribuindo feito para um relator.

Em outros casos, tanto a Presidência quanto os relatores suscitaram questões de ordem para reconhecer a existência de repercussão geral e, desde logo, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, como nos casos da inconstitucionalidade da exigência de depósito prévio para interposição de recurso administrativo (QO no AgIn 698.626/SP, rel. Min. Ellen Gracie, DJe 05.12.2008) e a garantia do salário-mínimo, considerado o total da remuneração recebida pelo servidor e não apenas o salário-base (QO no RE 582.019/SP, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 13.02.2009).

Pouco a pouco, o STF avança na determinação do conceito “repercussão geral”, orientando as partes e a comunidade jurídica sobre a definição do novo instituto. Até o final de 2009, a Corte apreciou a repercussão geral de 241 questões constitucionais. No total, afastou a repercussão geral em 63 e reconheceu sua existência em 178 casos, já tendo fixado o entendimento em 30,9% desses casos, isto é, em 55 controvérsias constitucionais.

É certo que o legislador originário utilizou conceitos vagos ao estabelecer que “será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa” (art. 543-A, § 1.º, CPC).

Nada

obstante

a

crítica

contra

a

concessão

de

certa

margem

de

discricionariedade ao STF para selecionar quais casos deverão ser decididos (STRECK, 2005, p. 136), não parece adequado estabelecer critérios legais rígidos sobre o conteúdo da repercussão geral.

Em

virtude

da

diversidade

de

situações

que

podem

surgir

no

direito

constitucional e da imperiosidade de formar critérios flexíveis de prioridades, a outorga de autoridade ao STF para construir, paulatinamente, o conceito de repercussão geral parece senão a única, pelo menos a solução mais viável nesta fase inicial (ARRUDA ALVIM, 2005, p. 90).

Com a ampla publicidade dos julgamentos, inclusive daqueles realizados no Plenário Virtual, que pode ser acompanhado na rede mundial de computadores em tempo real, e a necessidade de fundamentação das decisões, essa outorga de autoridade ao STF não está isenta de controle da comunidade jurídica. Ressalte-se que o próprio quorum qualificado exigido - oito Ministros precisam votar pela recusa do recurso - auxilia também na moderação da aplicação deste instituto.

Até o momento, algumas orientações transparecem das decisões do Tribunal quanto à existência de repercussão geral. Por exemplo, o Tribunal tem afastado a

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existência de repercussão geral quanto a questões remanescentes, isto é, limitadas temporalmente (RE 575.526/PR, rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 31.10.2008; RE 593.388/MG, rel. Min. Menezes Direito, DJe 12.2.2009) e em casos de ofensa reflexa ou indireta à Carta Magna (RE 584.608/SP, rel. Min. Ellen Gracie, DJe 13.03.2009; RE 592.211/RJ, rel. Min. Menezes Direito, DJe 21.11.2008). Por outro lado, casos múltiplos que afetam inúmeros processos ou pessoas têm normalmente a repercussão geral reconhecida, bem como casos únicos que afetem de forma decisiva direitos fundamentais, como direitos políticos (RE 597.994/PA, rel. para o ac. Min. Eros Grau, DJe 28.08.2009).

4.5 JULGAMENTO DO MÉRITO DA REPERCUSSÃO GERAL

Reconhecida a repercussão geral, o STF tem sido bastante diligente no julgamento do mérito da controvérsia, sobretudo em virtude do grande número de processos sobrestados que aguardam a resolução definitiva da questão constitucional. Além disso, a possibilidade de manifestação de amicus curiae (art. 543-A, § 6.°, CPC e art. 323, § 2.º, RISTF) é clara referência à abertura do processo constitucional, possibilitada pela repercussão geral.

Outra consequência positiva da repercussão geral é a possibilidade de a decisão do STF extravasar o quadro fático da lide selecionada como representativa da controvérsia. Com efeito, ao julgar o RE 579.951/RN (rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 24.10.2008), o Plenário não decidiu apenas sobre os casos de nepotismo de motorista terceirizado e de secretária municipal, mas de todos os cargos da administração pública municipal, estadual e federal, do Judiciário, do Legislativo e do Executivo. Da mesma forma, no julgamento do RE 565.714/SP (rel. Min. Cármen Lúcia, DJ 07.08.2008), o STF foi bem além e fixou a inconstitucionalidade da utilização do salário-mínimo como base de cálculo ou indexador de qualquer vantagem tanto para empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, quanto para servidores públicos municipais, estaduais e federais - ainda que tenha mantido a aplicação do salário-mínimo até que nova legislação, ou acordo coletivo, estabelecesse outra base de cálculo e indexador - e não apenas para os policiais militares do Estado de São Paulo que estavam representados no recurso extraordinário.

Destaque-se, ainda, que a controvérsia constitucional não precisa ser decidida no mesmo recurso em que foi apreciada a existência de repercussão geral. No caso de homologação de desistência (RE 567.948/RS, rel. Min. Marco Aurélio, DJe 08.05.2008) ou de acordo (RE 568.396/RS, rel. Min. Marco Aurélio, DJe 23.05.2008), a Corte seleciona outro recurso representativo para dirimir a controvérsia constitucional.

Ademais, em ao menos três oportunidades, o STF apreciou o mérito da controvérsia constitucional em processo distinto. A questão sobre a constitucionalidade das taxas de matrícula em universidades públicas teve o exame da repercussão geral nos autos do RE 567.801/MG, rel. Min. Menezes Direito, DJe 21.05.2008, e julgado o mérito no RE 500.171/GO, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 23.10.2008. A controvérsia sobre competência para apreciar demandas de consumidores quanto a pulsos de telefonia teve a repercussão geral reconhecida no RE 561.574/PE, rel. Min. Marco Aurélio, DJe 31.1.2008, e o mérito apreciado no RE 571.572/BA, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 20.10.2008. A questão quanto a incidência de Cofins sobre as sociedades prestadoras de serviços teve a repercussão geral reconhecida no RE 575.093/SP, rel. Min. Marco Aurélio, DJe 21.5.2008, e o mérito fixado no RE 377.457/PR, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18.12.2008. Portanto, o STF não está adstrito ao leading case em que foi deliberada a repercussão geral, mas pode

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decidir o mérito em outro controvérsia.

processo,

de forma

a

acelerar a

solução definitiva da

A partir do julgamento do mérito e independentemente do trânsito em julgado, já é possível aplicar desde logo orientação fixada pelo STF, pois já pacificada a controvérsia constitucional.

4.6 PROCEDIMENTOS POSTERIORES

Após o julgamento do mérito, os processos sobrestados devem ter regular prosseguimento de acordo com a orientação fixada pelo STF.

Nos termos do art. 543-B, § 3.º, do CPC, Tribunais, Turmas de Uniformização e Turmas Recursais procederão ao exame dos recursos sobrestados para declará-los prejudicados no caso de o acórdão recorrido estar no mesmo sentido da orientação fixada pelo STF.

Por outro lado, se houver dissídio com a decisão do STF, será possibilitado o juízo de retratação. Ressalte-se que o juízo de retratação não constitui delegação ao tribunal de origem para apreciar o recurso extraordinário, mas oportunidade de a corte local adaptar-se à jurisprudência do STF, como destacado no julgamento da QO no AgIn 760.358/SE, rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 19.11.2009 (Informativo 568 do STF). Não cabe à corte de origem apreciar o cabimento do recurso extraordinário, se há prequestionamento ou não, ou se a matéria é infraconstitucional. Possivelmente, a tempestividade constitua o único requisito de admissibilidade passível de verificação nesse momento, em virtude da configuração da coisa julgada.

No juízo de retratação, somente caberá ao tribunal a quo adequar-se à orientação fixada pelo STF ou manter sua posição original por decisão fundamentada. A toda evidência, a retratação não é passível de recurso, salvo se o tribunal de origem enfrentar novas questões por consequência do juízo de retratação. Assim, por exemplo, se a questão constitucional pacificada pelo STF disser respeito à prescrição, o juízo de retratação poderá suscitar outras questões constitucionais no mérito.

Parece claro que o juízo de retratação pode ser fundamentado com mera referência ao precedente do Plenário do STF. No entanto, a recusa na retratação deve exigir o enfrentamento dos fundamentos constitucionais oferecidos pelo STF e a demonstração da necessidade de o STF rever seu entendimento. Certamente, a recusa em adotar o posicionamento fixado pelo STF necessita de maior elaboração dos tribunais de origem, até para incentivar a isonomia e a aplicação harmoniosa dos dispositivos constitucionais, tal como pacificado pelo Pretório Excelso.

Nesse ponto, não é desprezível o efeito pedagógico do juízo de retratação, que não só demanda aos tribunais de origem que conheçam e se pronunciem quanto à orientação do STF, como permite a eventual instauração de um elevado debate que possibilite ao STF revisitar sua própria jurisprudência. Daí porque o juízo de retratação é importante não só nos casos sobrestados antes do julgamento do mérito pelo STF, como também em todas as ocasiões em que prolatadas decisões contrárias ao precedente da Suprema Corte. Deve ser inerente ao sistema, até como critério de razoabilidade e racionalidade, o incentivo à adoção da orientação pacificada sem que seja necessária a onerosa e demorada remessa do feito ao STF.

Não há dúvidas de que o juízo de retratação na origem é muito salutar, não só por dispensar a onerosa e demorada remessa dos autos ao STF, deixando de sobrecarregar a Corte com questões repetitivas, como também pelo evidente conteúdo pedagógico inerente. O juízo de retratação é claro estímulo para aplicação

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do entendimento do STF nas demais instâncias, essencial para a isonomia dos jurisdicionados e para a celeridade na resolução das lides.

Caso mantido o acórdão recorrido em confronto com a jurisprudência do STF, deverá ser procedido o juízo de admissibilidade na origem (art. 543-B, § 4.º, CPC). Não deve ser o caso de exigir-se da parte a reiteração do recurso extraordinário, sob pena de burocratizar cada vez mais a aplicação das normas constitucionais. Certamente, o STF terá que apreciar a eventual relativização de obstáculos processuais, como o prequestionamento e a alegação de fundamento constitucional equivocado, com a finalidade de prestigiar a interpretação e aplicação dos dispositivos constitucionais, valorizando a própria jurisprudência e a isonomia.

É

certo que

nem

a

Lei

11.418/2006, nem o Regimento

Interno do STF

disciplinaram sobre o órgão competente para exercer o juízo de retratação. Essa competência poderá ser prevista no regimento interno de cada tribunal. No entanto, parece mais adequado que o órgão prolator do acórdão recorrido seja, ao menos, o responsável para realizar o juízo de retratação.

Na hipótese de reconhecimento de prejuízo do recurso extraordinário, em virtude da coincidência de conclusões entre o acórdão recorrido e a decisão do STF, tampouco caberá recurso. Cogita-se, apenas, a possibilidade de agravo regimental ou impetração de mandado de segurança quando houver patente equívoco na aplicação de precedente do STF.

A possibilidade de ajuizamento de reclamação (art. 102, I, l, CF/1988) foi rejeitada pelo STF no QO na AgIn 760.358/SE, rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 19.11.2009 (Informativo 568 do STF). Apesar de o ajuizamento de reclamação permitir exame célere pelo STF sem obstar o trânsito em julgado, ao contrário do agravo de instrumento, o STF não admitiu a possibilidade de rever a aplicação de seus precedentes sobre cada um dos casos semelhantes.

Em

nenhum

caso,

no

entanto,

é

possível

a

interposição do agravo de

instrumento para discutir o mérito ou para realizar a distinção com o paradigma do STF. Permitir que cada parte leve essa discussão ao STF, exigindo o pronunciamento pontual da Corte, é mera reiteração do modelo anterior, com o agravante de adicionar diversos incidentes.

5. CONCLUSÃO

É certo que o STF conjuga dois papéis importantíssimos no sistema jurisdicional brasileiro: ele tanto é o ápice do Poder Judiciário - última instância potencial de julgamento de qualquer feito em tramitação no Judiciário brasileiro - quanto é o responsável pela guarda da Constituição, velando pela aplicação e efetividade de seus dispositivos.

A Constituição Federal de 1988 enfocou de maneira decisiva esse segundo papel de guardião da Constituição, de sorte que o STF tem sempre aperfeiçoado seus instrumentos de controle de constitucionalidade. Entre eles, um dos mais relevantes é o recurso extraordinário, cujos números têm crescido ininterrupta e exponencialmente.

Nesse contexto, a instituição da repercussão geral pela EC 45/2004 é um passo fundamental na concretização e harmonização das disposições constitucionais, permitindo a indispensável seleção de controvérsias constitucionais mais prementes e a irradiação de efeito multiplicador das decisões do STF, dispensando sua manifestação repetidas vezes sobre a mesma questão constitucional.

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A repercussão geral pode representar uma solução adequada ao problema de acumulação exagerada de feitos no Judiciário e da disparidade de aplicação das normas constitucionais, desde que empregada como medida constitucional de racionalização e não como mero pressuposto processual de admissibilidade. Na realidade, os instrumentos processuais devem se subordinar à aplicação efetiva e isonômica das disposições constitucionais, não o contrário.

Esta aplicação criteriosa da repercussão geral pelo STF já apresenta frutos incontestáveis, como a elevação da quantidade de questões relevantes decididas associada à redução substancial da distribuição de feitos, que caiu mais de 62% entre 2007 - ano em que começa a vigência do instituto da repercussão geral - e 2009.

A combinação do instituto com um contato maior entre o STF e os demais tribunais do sistema judiciário brasileiro, além de outros instrumentos que tornem desnecessária a judicialização massiva, como a Súmula Vinculante, são indispensáveis para que o STF assuma o rumo enfocado pela Constituição Federal de 1988 e torne-se Corte Constitucional por excelência, decidindo em tempo razoável (art. 5.º, LXXVIII, CF/1988) as grandes controvérsias constitucionais do País.

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Currículo Resumido:

LUCIANO FELÍCIO FUCK

Mestre em Direito pela Universidade de Munique (Ludwig-Maximilians-Universität - LMU). Secretário-Geral da Presidência do STF.

Como citar este texto:

FUCK, Luciano Felício. O Supremo Tribunal Federal e a Repercussão Geral. Publicado na REVISTA DE PROCESSO (ED. RT) 181/9, mar/2010. Material da Aula 4ª da Disciplina: Direito Constitucional Aplicado, ministrada no Curso de Pós-Graduação Televirtual de Direito Público–Anhanguera-Uniderp | Rede LFG, 2011.

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