Universidade de Brasília

FACE – Faculdade de Administração, Contabilidade, Economia,

Ciência da Informação e Documentação
Departamento de Economia
Introdução à Economia

Bens Públicos e Externalidades

Maria da Conceição Sampaio de Sousa

1. Introdução

Sob determinadas condições, os mercados privados não asseguram uma alocação de

recursos eficiente no sentido de Pareto. Em particular, em presença de externalidades –
negativas e positivas – e de bens públicos, os preços de mercado não refletem, de forma
adequada, o problema da escolha em condições de escassez que permeia a questão
econômica. Abre-se, assim, espaço para a intervenção do governo na economia de forma a
restaurar as condições de eficiência no sentido de Pareto1. Nesse contexto, uma questão
importante é definir qual o papel do governo na produção e/ou provisão de bens e serviços. No
que se segue, detalharemos esse ponto.

2. Externalidades

Bens públicos e quase-públicos não constituem as únicas exceções que comprometem

a validade do Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar2. A presença de
externalidades, uma outra categoria de falha de mercado, também contribui para explicar
porque os mercados privados são ineficientes para alocar os recursos. No que se segue,
examinaremos, em detalhes, essa questão.

Externalidades ocorrem quando o consumo e/ou a produção de um determinado bem

afetam os consumidores e/ou produtores, em outros mercados, e esses impactos não são
considerados no preço de mercado do bem em questão. Note-se que essas externalidades
podem ser positivas (benefícios externos) ou negativas (custos externos).
1
O conceito de eficiência no sentido de Pareto, criado pelo economista italiano VilFredo Pareto
(1848-1923), refere-se a situações em que não é possível melhorar a situação de um agente econômico sem piorar a
situação de pelo menos um dos demais agentes. Modificações que envolvem melhorias na situação de pelo menos um
agente econômico sem piorar a dos demais agentes representam Melhorias de Pareto. Portanto, se uma determinada
alocação de recursos é eficiente no sentido de Pareto, não é possível fazer melhorias de Pareto a partir dessa
alocação.
2
O Primeiro Teorema Geral da Teoria do Bem –Estar afirma que, na ausência de falhas de mercado, alocação de
recursos produzida pelo equilíbrio competitivo é eficiente, no sentido de Pareto.
 2

Assim, por exemplo, uma empresa de fundição de cobre, ao provocar chuvas ácidas,
prejudica a colheita dos agricultores da vizinhança. Esse tipo de poluição representa um custo
externo porque é a agricultura, e não a indústria poluidora, que sofre os danos causados pelas
chuvas ácidas. Estes danos não são considerados no cálculo dos custos industriais, que inclui
itens como matéria-prima, salários e juros. Portanto, os custos privados, nesse caso, são
inferiores aos custos impostos à coletividade e, por conseqüência, o nível de produção da
indústria é maior do que aquele que seria socialmente desejável.

Já a educação gera externalidades positivas porque os membros de uma sociedade e,

não somente os estudantes, auferem os diversos benefícios gerados pela existência de uma
população mais educada e que não são contabilizados pelo mercado. Assim, por exemplo,
vários estudos, baseados em diferentes metodologias mostram que a educação contribui para
melhorar os níveis de saúde de uma determinada população. Em particular, níveis mais
elevados de escolaridade materna reduzem as taxas de mortalidade infantil. Outros trabalhos
mostram também que a educação concorre para reduzir a criminalidade. Todos esses
benefícios indiretos da educação por não serem apreçados não são computados nos
benefícios privados. Portanto, os benefícios sociais são superiores aos benefícios privados,
que incluem apenas as vantagens pessoais da educação, como por exemplo, os salários
obtidos em função do nível de escolaridade.

Note-se, ainda, que os produtores podem causar externalidades sobre consumidores e

vice-versa. Assim, por exemplo, a poluição provocada pela indústria de cobre aumenta a
incidência de tuberculose entre a população. Também, os fumantes contribuem para a
disseminação de doenças entre os não fumantes (fumantes passivos) e, nesse caso, temos a
geração de externalidade de consumidores para consumidores. Por fim, o uso de automóveis
privados congestiona o tráfego e contribui para reduzir a velocidade do transporte de
mercadorias e, portanto, representa um exemplo de custos externos para os produtores
gerados pelos consumidores.

Vamos agora considerar o impacto dessas externalidades sobre a alocação de

recursos. As externalidades levam os agentes, não diretamente envolvidos na atividade
geradora da externalidade, a usarem recursos para corrigir os efeitos dos custos (benefícios)
externos, e isso provoca distorções na alocação de recursos. Assim, por exemplo, os custos de
internações hospitalares, decorrentes de doenças relacionadas à poluição, embora
representem, efetivamente, gastos para os doentes, não são contabilizados nos custos da
empresa de fundição de cobre. Ou ainda, os inúmeros benefícios para a humanidade
decorrentes da descoberta da vacina contra a poliomielite não são inteiramente apropriados
pelo seu inventor, o cientista Dr. Albert Sabin, e dificilmente podem ser apreçados. O Quadro 1
resume esses aspectos e define os benefícios e custos privados e sociais.

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 3

Quadro 1: Benefícios e Custos, Privados, Externos e Sociais

Benefícios Externos Privados Sociais

e Custos (A) (B) [(A)+(B)]
Benefícios A totalidade dos agentes Os ganhos são Soma dos benefícios
beneficiados pelas externalidades auferidos apenas privados e externos
positivas não paga por essas pelos agentes que os
vantagens financiam
Custos Os agentes que sofrem as Os custos são pagos Soma dos custos
externalidades negativas não são pelos agentes privados e externos
compensados beneficiados

Nesse contexto, como o mercado não é capaz de levar em conta todos os elementos
constante do Quadro 1, estamos em presença das chamadas falhas de mercado. O fato de os
agentes econômicos ignorarem os custos (benefícios) externos, decorrentes de suas decisões
de produção e/ou consumo e, somente computarem os custos que eles desembolsam ou os
benefícios que eles auferem, faz com que a alocação de recursos, produzida pelo equilíbrio de
mercado seja ineficiente. Isto porque, no caso das externalidades negativas, os custos privados
subestimam os custos sociais conduzindo, assim, a uma produção maior do que aquela que
seria socialmente desejável. No caso das externalidades positivas, como os benefícios
privados são inferiores aos benefícios sociais, o nível de produção correspondente à alocação
dos mercados privados ficará aquém daquele que seria ótimo, do ponto de vista da sociedade.

As curvas de oferta e de demanda podem ajudar a analisar o impacto das externalidades sobre
a atividade econômica. Para tal, vamos considerar que o preço representa a disponibilidade a
pagar pelo bem e, portanto, pode ser visto como o benefício decorrente do consumo de uma
unidade adicional do bem ou serviço, isto é o benefício marginal privado. Podemos, então,
renomear a curva de demanda de mercado como a curva de benefício marginal privado. A
curva de oferta envolve os insumos exigidos para a produção dos bens e serviços e, portanto,
pode ser interpretada como a curva de custo privado por unidade produzida (custo marginal).3
A regra de equilíbrio de mercado exige que a oferta seja igual à demanda e, portanto, que os
custos privados sejam iguais aos benefícios privados. No gráfico 1, isso implica que a
quantidade Q0 é produzida ao preço P0. Nesse ponto, os custos e benefícios privados se
igualam.

3
O custo marginal de um determinado bem corresponde à variação nos custos totais decorrente da decisão de
produzir uma unidade adicional desse bem.

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Gráfico 1: Equilíbrio dos Mercados Privados

Preço O (custo marginal privado)

Eo
Po

D
D (benefício
(benefíciomarginal
marginalprivado)
privado)

Qo Quantidade

2.1 Externalidades Negativas

Vamos agora considerar o caso de um bem ou serviço que envolva a geração de

externalidades negativas. Esse é o caso, por exemplo, dos custos da empresa de fundição de
cobre, que não está levando em conta os efeitos negativos da poluição. O custo total dessa
atividade, para a sociedade, inclui tanto os custos privados da produção de cobre como os
danos causados pelas externalidades (custos externos) aos agricultores e cidadãos. O gráfico
2 ilustra esse ponto. Nele, para cada nível de quantidade, o custo externo (custo associado a
externalidade) é acrescentado ao custo privado (CMP) para formar o custo social (CMS).
Assim, a diferença vertical entre as duas curvas representa os custos externos (CE), por
unidade produzida.

Gráfico 2: Externalidades Negativas (Custos Externos) em Mercados Competitivos

Custo Marginal Social =

Preço Custo Marginal Privado + CE
C
Oferta (Custo Marginal Privado)

E*
P*
EM E
PM

Demanda (Benefício Marginal)

Q* QM Quantidade

As curvas de oferta e demanda consideram apenas os custos e benefícios privados

excluindo aqueles associados a terceiros. Nesse caso, no equilíbrio de mercado, a combinação

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preço-quantidade é Pm e Qm. Esse equilíbrio não reflete a totalidade dos custos para a
sociedade porque não considera os custos externos. Quando se contabiliza o custo adicional
imposto aos agricultores, o preço e a quantidade transacionada de cobre deveriam ser,
respectivamente, P* e Q*. A falha de mercado fica evidenciada pelo fato de o mercado gerar
uma superprodução de cobre e avaliá-la a preços inferiores aos seus custos totais de
oportunidade.

2.2 Externalidades Positivas

Em presença de externalidades positivas, os níveis de produção, associados ao

equilíbrio de mercado, são inferiores àqueles que seriam socialmente ótimos. Assim, por
exemplo, a expansão da educação básica gera benefícios para a sociedade que extrapolam os
benefícios auferidos pelos estudantes e suas famílias. Esses benefícios externos não são
considerados na decisão privada de freqüentar a escola porque os estudantes não são
compensados pelas vantagens usufruídas pelo resto da coletividade, decorrente de sua
decisão de estudar. Em termos do instrumental da oferta e da demanda, a curva de benefício
marginal para os estudantes situa-se abaixo da curva de benefício social e, portanto, o nível de
escolaridade correspondente ao equilíbrio de mercado, Qm é inferior àquele que seria escolhido
caso fossem considerados os benefícios externos dessa atividade (Q*).

Gráfico 3: Externalidades Positivas (Benefícios Externos) em Mercados Competitivos

Preço B
Oferta (custo marginal
privado)
E*
P*
E EM
PM
Benefício marginal social =
Benefício marginal privado – Benefício
de Externalidade (BE)

Demanda (benefício marginal privado)

QM Q* Quantidade

2.3 O Problema dos Recursos Comunitários (The Tragedy of Commons)

Um caso particular de externalidades é aquele que envolve os recursos comunitários,

cuja propriedade não é individualizada. Um exemplo clássico desse problema é o caso dos
pássaros silvestres, muitos deles, como o galo-de-campina (cardeal do nordeste), hoje
ameaçados de extinção, em razão de uma caça predatória no passado. Para um caçador

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individual é vantajoso prender um desses animais, cujo preço de revenda é elevado. Porém, se
todos assim o fizerem, este procedimento conduzirá à extinção da espécie. Por outro lado, não
adianta muito se um só caçador resolver poupá-los porque um pássaro que ele não captura
será aprisionado por um outro caçador e, portanto, o benefício será ínfimo.

Nessa situação, torna-se evidente o conflito entre interesses públicos e privados já que
o benefício marginal privado (preço de mercado do pássaro) é superior ao benefício marginal
social (que deveria levar em conta o impacto sobre o futuro da espécie). Do ponto de vista do
país, e mesmo dos caçadores como um grupo, a estratégia ótima seria limitar a captura para
garantir, assim, a existência dessas aves silvestres.

O Governo, por meio do IBAMA, tenta solucionar um problema de recursos

comunitários

Estado de São Paulo, Segunda-feira, 10 de março de 2003

Ibama apreende mais de 300 pássaros em São Paulo

São Paulo - Fiscais do Ibama, em operação conjunta com a Polícia Civil, apreenderam hoje à tarde cerca
de 300 pássaros silvestres, em uma residência, na Vila Joanisa, zona sul de São Paulo. Entre os animais
apreendidos havia pássaro preto grande, galo-de-campina, azulão, cardeal, canário-da-terra, coleirinha,
pássaro-preto e coleira-do-norte.

Os fiscais também apreenderam vinte jabutis e quatro sagüis na mesma residência. Segundo o fiscal do
Ibama, Paulo Sérgio Araújo, o responsável pelos animais é João Alves da Rocha, que foi multado em R$
500,00 por animal e irá responder inquérito por crime ambiental.

No último domingo, também na zona sul, sete pessoas foram presas acusadas de venda ilegal de aves
silvestres, depois da apreensão de 66 canários-da-terra e um pássaro coleirinha pela Polícia Ambiental.

Maura Campanili

A razão do problema aqui é o fato de ninguém deter a propriedade sobre esses

animais, sendo assim, considerados um recurso “livre” Nesse caso, as pessoas não
consideram todos os custos e benefícios derivados de suas ações e, portanto, não têm
incentivos a usar esses recursos de forma eficiente. A propriedade conjunta dos recursos
conduz, pois, ao seu uso indiscriminado. A solução para esse tipo de problema requer que o
governo atue como se fosse o proprietário desses recursos. Nesse caso, por meio de
esquemas regulatórios (ver Seção 3.4.2), o governo pode restringir a quantidade de aves
silvestres que pode ser apreendida evitando, assim, a extinção desses animais.

2.4 Soluções para as Externalidades

A análise desenvolvida nas seções anteriores aponta para a existência de distorções

na alocação de recursos que geram ineficiências tanto na produção como no consumo. Faz-se,

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pois, necessário implementar mecanismos capazes de corrigir tais externalidades. Essas

soluções podem ser públicas e privadas e implicam, no jargão dos economistas, a internalizar
as externalidades. No que se segue discutiremos, em detalhes, as diferentes soluções –
privadas e públicas – para o problema.

2.4.1 Soluções Privadas

Nesta subseção discutiremos de que modo o setor privado pode atuar na correção das
externalidades. Nesse sentido, discutiremos a internalização das externalidades por meio de
fusões, sanções sociais e pela negociação de Coase. Em seguida, faremos uma breve
digressão sobre os limites dessa forma de controle de externalidade.

• Fusões

Uma forma clássica de solucionar o problema das externalidades consiste na sua

“internalização” por meio da coordenação das decisões entre as partes envolvidas. Assim, se
a empresa de fundição de cobre decidisse adquirir o controle das explorações agrícolas
prejudicadas pela poluição, então, o dano causado pelas chuvas ácidas seria agora suportado
pela indústria. Nesse caso, os custos externos, derivados da produção excessiva de cobre, ao
invés de serem transferidos para os agricultores, seriam pagos pela nova empresa, composta
dos segmentos agrícola e industrial, reduzindo, assim, seus lucros. Nessa situação, não há
incentivo para que a decisão de produzir cobre e/ou bens agrícolas seja feita separadamente,
já que uma influencia a outra. Isto porque a produção excessiva de cobre acarretaria uma
queda nos lucros e, portanto, na oferta do segmento agrícola. Mais precisamente, os
responsáveis pela nova empresa produziriam cobre até o ponto em que os benefícios
marginais gerados por essa produção fossem iguais aos custos adicionais incidentes sobre
suas subsidiárias agrícolas.

Essa “internalização” das externalidades solucionaria, pois, o problema da

superprodução de cobre, responsável pela produção dos efeitos externos negativos. De fato,
a rigor sequer esse problema seria referido como externalidade já que tratar-se-ia de um
problema envolvendo a tomada de decisões dentro de uma única firma.

• Sanções Sociais

Uma outra forma de implementar a “internalização” das externalidade pode ser feita por
meio de sanções sociais apropriadas que penalizem os agentes responsáveis pelas
externalidades negativas e premiem aqueles que geram externalidades positivas. Assim, por
exemplo, em muitas sociedades, sujar locais públicos é considerado um comportamento
reprovável e contrário ao exercício da boa cidadania. Nessas sociedades aprende-se, desde

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criança, que embora seja mais fácil jogar, por exemplo, cascas de banana e embalagens
diversas no chão, isto não é aceitável. Deve-se, pois, carregá-las até encontrar o cesto de lixo
mais próximo. No Japão, pessoas resfriadas que não usam máscaras de gaze para proteger os
demais do vírus da gripe são severamente criticadas. Até mesmo as religiões têm preceitos
morais que induzem as pessoas a levarem em conta os custos e benefícios externos de suas
atividades. Isto está bem sumariado na regra áurea do cristianismo “Tudo quanto queres que
os outros façam para ti, faze-o também para eles,” incluída nos ensinamentos do Sermão da
Montanha.

Essa censura (ou aprovação) social contribui, em muitos casos, para inibir (estimular)
os comportamentos causadores de externalidades negativa (positiva) e estimula a adoção de
atitudes que consideram o bem-estar da coletividade eliminando, assim, as ineficiências daí
decorrentes.

• Direitos de Propriedade e o Teorema de Coase

As externalidades proliferam, particularmente, em situações em que os direitos de

propriedade não estão bem estabelecidos. Esses direitos correspondem ao conjunto de
normas ou regras sociais (definidas legalmente, ou não) que restringem as ações individuais
para preservar o bem-estar da comunidade. A existência desse sistema de normas permite,
pois, à parte lesada recorrer ao sistema legal para obter compensação por danos causados por
terceiros. Quanto mais definidos forem esses direitos de propriedade, mais a comunidade
estará protegida de eventuais efeitos externos negativos. Assim, por exemplo, regras
claramente estabelecidas na convenção de condomínio dos edifícios residenciais, referentes
ao uso de instrumentos musicais, podem proteger os moradores contra a atividade noturna de
um enérgico e insone baterista, mesmo talentoso. Por outro lado, quando ninguém detém os
direitos de propriedade, não existem incentivos para os agentes econômicos adotarem
comportamentos eficientes, já que não há como puni-los pela adoção de atitudes predatórias.
No exemplo anterior, uma convenção de condomínio pouco clara no tocante ao sossego
deixaria os moradores à mercê do jovem músico e/ou transformaria o condomínio em um
mundo hobbesiano, em que somente os mais violentos (ou os mais espertos) conseguiriam
calar o importuno músico.

Nesse contexto, a “internalização” das externalidades pode se fazer por meio da

solução proposta por Coase (1980). Desde que os direitos de propriedade estejam bem
definidos, independentemente de quem os detenha, é possível solucionar o problema das
externalidades negativas, como as acima exemplificadas, por meio da negociação entre as
partes envolvidas, sem requerer a participação de governo, como poder coercitivo. Esse
resultado é conhecido como o Teorema de Coase (Ronald Coase (1960)). Ele pode ser
ilustrado da seguinte forma. Imagine que ao viajar para Paris, a companhia área extravia sua

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bagagem e só a devolve no Brasil. Ao fazê-lo, ela lhe impõe sérios inconvenientes

(externalidades negativas), particularmente, se a viagem for no inverno. Como a convenção da
IATA, que rege os transportes aéreos internacionais, garante que a companhia aérea deve
transportá-lo e a sua bagagem, nos limites de peso previamente definidos, fica claro que cabe
à companhia compensá-lo (definição clara dos direitos de propriedade). A companhia área
pode, inicialmente, propor indenizá-lo como base no estipulado pela mesma convenção, que na
maioria dos casos sequer repõe o valor do conteúdo da bagagem. Você decide não aceitar e
faz uma contraproposta: ela deve lhe reembolsar todas as despesas feitas em Paris para
substituir o conteúdo da mala e ainda lhe dar duas passagens de cortesia no mesmo trecho.
Depois de algum tempo de negociação o acordo é fechado, com apenas uma passagem áreas
de cortesia. Esse exemplo é um caso onde o Teorema de Coase se aplica porque os custos de
transação são baixos, existem apenas duas partes envolvidas e os direitos de propriedade
estão claramente definidos.

Porém, esse tipo de solução não funciona bem quando as partes envolvidas são
numerosas. Para grandes grupos, as dificuldades de organizá-los para tomar medidas legais
são grandes, particularmente, em razão do problema do “carona” (free rider). Nesse caso,
custos de transação elevados podem comprometer a solução de mercado para o problema das
externalidades em razão da impossibilidade de firmar os contratos estáveis entre aqueles que
causam e os que sofrem os efeitos externos. Assim, por exemplo, quando as externalidades
são provocadas por bens (“males”) públicos, como a poluição, que envolvem milhões de
agentes, é virtualmente impossível que negociações do tipo sugerido por Coase possam
chegar a um acordo satisfatório, a custos relativamente baixos.

Por fim, o Teorema de Coase supõe que é possível identificar a origem dos danos
externos e atribuí-los a determinado (s) agente(s). Ele não se aplicaria pois nos casos em que
a externalidade está associada à impossibilidade de exclusão (indivisibilidade) como é o caso,
por exemplo, que, dos recursos comunitários e dos bens públicos puros.

Os limites das soluções privadas anteriormente discutidas decorrem da presença de

vários fatores. Em particular, quando a externalidade envolve bens públicos puros, a
impossibilidade de exclusão (e sua indesejabilidade) exige a presença de uma força coercitiva
que possa assegurar a provisão do bem ou serviço em questão. Por outro lado, a ausência de
direitos de propriedade bem estabelecidos – como é o caso dos recursos comunitários – faz
com a solução privada não seja eficiente no sentido de Pareto justificando, assim, a
intervenção do estado. Por fim a existência de informação imperfeita e de custos de transação
elevados pode, também, inviabilizar a correção das externalidades sem intervenção do
governo.

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2.4.2 Soluções Públicas

Dentre as soluções públicas para corrigir as externalidades destacam-se a tributação

corretiva (impostos e subsídios) e controle dos efeitos externos mediante o uso de esquemas
regulatórios e multas. No que se segue, descreveremos, brevemente, essas soluções.

• Impostos e Subsídios Corretivos (Pigouvianos)

A correção das externalidades pode se fazer mediante o uso da tributação corretiva.

Essa forma de correção é conhecida como tributação pigouviana, em razão de ter sido
inicialmente proposta por Arthur Cecil Pigou (1877-1959), economista inglês responsável pela
distinção entre custos e benefícios sociais e privados e pela idéia de que o governo, mediante
o uso de uma combinação apropriada de impostos e subsídios, poderia corrigir esse tipo de
falha de mercado.

Nesse caso, o governo, ao penalizar os agentes causadores das externalidades por

meio da cobrança de impostos (subsídios, no caso de externalidades positivas) , aumentará os
custos desses agentes fazendo, assim, com que eles considerem os efeitos externos de suas
ações. Em termos do gráfico 2, isto equivale a deslocar a curva de custo marginal (benefício
marginal) para cima e para a esquerda (para cima e para a direita). Dessa forma, é possível
identificar o nível de impostos (subsídios), exigido para que a curva de custo marginal (ou de
benefício marginal) privado coincida com a curva de custo (benefício) marginal da sociedade
corrigindo, assim, o problema de eficiência decorrente da presença de externalidades (gráficos
4 e 5).

Gráfico 4: Correção de Externalidades Negativas (Custos Externos), em Mercados

Competitivos, Mediante o Uso de um Imposto.

Preço Custo marginal social (incluindo o custo marginal de

poluição)

Custo Marginal Privado

E*
C
EM Imposto por unidade sobre a poluição
(custo marginal da poluição)

B
Demanda (benefício marginal social)

Q* QM Quantidade

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Na ausência de tributação corretiva, as firmas produzirão em Qm, onde o custo

marginal privado é igual ao benefício marginal. A introdução de imposto por unidade de
poluição (custo marginal de poluição), CB, representa um custo adicional para os produtores,
obrigando-os a levar em conta os prejuízos causados à sociedade pelas externalidade
negativas. Nesse caso é possível atingir o ponto eficiente em que o custo marginal social
iguala-se ao benefício marginal; a produção é reduzida para Q*. Na presença de externalidades
positivas, associadas ao consumo de um determinado bem, o benefício marginal social excede
o benefício marginal privado e o consumo desse bem será inferior àquele que seria
socialmente desejável. Se o governo subsidia essa atividade, pagando por cada unidade
consumida, a diferença entre o benefício marginal social e o benefício marginal privado, CB, o
consumo desse bem passará a ser Q*, que corresponde à quantidade socialmente eficiente.

Gráfico 5: : Correção de Externalidades Positivas (Benefícios Externos), em Mercados

Competitivos, Mediante o Uso de Subsídios

Preço
Oferta

E*
C
Subsídio por
unidade
produzida
B
Benefício marginal social

Demanda

Q* Quantidade

• Regulações e Multas

Uma outra forma de o governo lidar com externalidades negativas, como a poluição, é
por meio da fixação de esquemas regulatórios. Nesse caso, o agente que provoca a poluição é
obrigado a reduzir a produção da atividade que gera a poluição, para os níveis que
correspondam à quantidade socialmente eficiente (Q*, no gráfico 6); caso contrário terá de
enfrentar as sanções legais que podem ir desde o pagamento de vultosas multas até a
proibição de continuar funcionando. O problema é identificar qual o nível de poluição
socialmente ótimo. Esse nível exige que se levem em conta todos os custos associados à
redução da poluição bem como os benefícios dessa redução – por exemplo, a diminuição dos
danos ao meio ambiente.

Introdução à Economia
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Os custos de redução incluem aqueles requeridos para reduzir a poluição, tais como
filtros antipoluentes, bem como os custos adicionais de se utilizar tecnologias “limpas” e os
custos em termos da redução dos lucros decorrente da decisão de reduzir a poluição. Esses
custos estão sumariados na curva de custo marginal adicional da poluição (Gráfico 6). Já, a
curva de benefício marginal de redução da poluição mostra o valor de cada unidade de
redução de poluição, expresso em termos dos benefícios externos, associados à redução dos
danos causados pela poluição. Esses danos incluem as perdas dos agentes econômicos
afetados adversamente pela produção de externalidades negativas, incluindo-se aí,
consumidores e produtores, o custo das medidas tomadas por esses agentes para atenuar
esses impactos negativos. Supondo-se que a curva de custo marginal adicional é crescente e
que a curva de benefício marginal é decrescente o nível de redução de poluição ótimo é aquele
em que BMG = CMA, que ocorre no quando as duas curvas se interceptam, no ponto Q* .

Gráfico 6: Eficiência na Produção em Presença de Externalidades Positivas (Benefícios

Externos) em Mercados Competitivos

Custo de
redução de
Poluição

C EM E* Custo marginal privado de

redução da poluição

Benefício marginal social de redução

B de poluição

Benefício marginal privado de redução de

poluição

QM Q* Quantidade de redução de
poluição

3. Bens Públicos

Os bens públicos puros ou, simplesmente, bens públicos, constituem um exemplo

extremo de externalidade. De fato, a exemplo dos recursos comunitários, a propriedade desses
bens não pode ser individualizada em razão desse bem ou serviço não ser divisível. Além
disso, contrariamente, aos bens privados, o ato de consumir o bem público não reduz a
quantidade disponível para o consumo das outras pessoas. Portanto, os bens públicos puros
apresentam duas importantes características: o consumo desses bens é não excludente e não
rival.

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A impossibilidade de exclusão (ou a dificuldade, gerada por custos elevados) implica

que os indivíduos não podem ser privados dos benefícios do usufruto do bem e/ou serviço,
mesmo se não tiverem contribuído para o seu financiamento. Um exemplo de bem que
apresenta essa característica é um espetáculo pirotécnico, que pode ser visto pelas pessoas
de quintais, jardins e praças públicas. Isto dificulta a provisão privada desse tipo de evento
porque a impossibilidade de exclusão impede que sejam cobrados ingressos para financiar os
custos, incluindo-se aí os lucros do organizador. Afinal, porque pagaríamos por esse show, se
podemos vê-lo gratuitamente? Portanto, nenhum empresário privado se interessaria pela sua
produção e, então, apesar da forte demanda, o espetáculo poderia não ser produzido. A
impossibilidade de exclusão, ao inviabilizar o uso do sistema de preço para racionar o
consumo, reduz os incentivos para o pagamento voluntário dos bens públicos. Essa relutância
em contribuir, voluntariamente, para financiar esses bens é conhecida como o problema do
“carona” (free rider).

A não rivalidade no consumo é outra característica do bem público. Isto implica que
uma vez que o bem está disponível, o custo marginal de provê-lo, para um indivíduo adicional,
é nulo. Considere, por exemplo, o caso do espetáculo pirotécnico. O custo do espetáculo, uma
vez determinado, não é alterado pelo fato de um grupo adicional de turistas decidir vê-lo.
Ademais, essa decisão dos turistas em nada reduz o usufruto do evento pelos habitantes
locais. Portanto, o custo marginal de provisão do espetáculo para esses espectadores
adicionais é zero. Isso representa um franco contraste com os bens privados, que se
caracterizam por níveis elevados de rivalidade no consumo. De fato, quando ocupamos um
lugar, por exemplo, no cinema ou no teatro, este lugar deixa de estar disponível para outras
pessoas.

Outros exemplos de bens públicos puros são o sistema de defesa nacional, o

conhecimento científico, um meio ambiente saudável, e governos eficientes. Em comum, esses
bens têm o fato de seu consumo ser não excludente e não rival.

3.2 Bens Quase-Públicos

A definição de bem público, anteriormente discutida, não é absoluta, mas varia com as
condições de uso, de mercado e com o estado da tecnologia. Vejamos por exemplo, o caso da
energia elétrica. Esse serviço, quando usado nos domicílios privados, é um bem
eminentemente privado: caso a conta de energia não seja paga, o serviço é suspenso e,
portanto, os usuários são excluídos do seu consumo. Por outro lado, trata-se de um bem cujo
consumo é rival. Quando eu consumo uma determinada quantidade de quilowatts, ela já não
mais está disponível para os demais consumidores. Por outro lado, quando essa energia é
usada para iluminar os locais públicos, ela torna-se um bem público puro. Isto porque é
impossível excluir alguém do benefício da iluminação pública, além de desnecessário; o custo

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de prover esse serviço para passantes adicionais é zero. Um outro exemplo menos extremo é o
caso das estradas de rodagem. Assim, o uso de uma estrada vicinal, semideserta, pode ser
não rival na medida em que, nela, o tráfego é muito inferior a sua capacidade e, portanto, o
custo marginal de utilização por um veículo adicional é muito baixo. Por outro lado, embora seja
possível excluir os veículos de seu uso por meio da introdução de um pedágio, provavelmente
os custos de instalação e de manutenção desse pedágio serão superiores à arrecadação e, por
conseguinte, não valerá a pena introduzi-lo. Porém, quando a estrada é, por exemplo, a Via
Dutra, que liga São Paulo ao Rio de Janeiro, além do custo de exclusão ser compensatório, a
rivalidade no consumo se expressa por meio do congestionamento. Nesse caso, essa rodovia
pode ser vista como um bem privado.

Podemos, assim, pensar que grande parte dos bens satisfaz, apenas parcialmente, as
condições de impossibilidade de exclusão e não-rivalidade no consumo. Os bens que atendem
parcial ou totalmente a pelo menos uma dessas características são chamados de bens públicos
impuros ou bens quase-públicos. Utilizando o diagrama proposto por Stiglitz (1987), o Gráfico 1
mostra, no eixo horizontal, a possibilidade de exclusão e, no eixo vertical, a rivalidade no
consumo (custo marginal de provisão), torna-se claro que, ao invés de uma separação bem
marcada, existe um continuum entre bens públicos e privados. No canto inferior esquerdo
desse diagrama, estão os bens públicos puros, para os quais os custos de exclusão são
infinitos e não existe rivalidade no consumo. No canto superior direito encontram-se os bens
privados, para os quais a exclusão é possível a baixos custos e o custo marginal de provisão é
elevado. Os bens públicos impuros (bens quase-públicos) situam-se entre esses extremos.

Gráfico 7 – Bens Públicos Puros e Impuros

Bens Privados
Puros
Bens privados
ofertados pelo Via Dutra
setor público

Rivalidade
no consumo Bombeiros

Defesa Nacional
Iluminação pública

Estrada Vicinal
Possibilidade
de exclusão

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Assim, serviços de saúde pública, tais como vacina contra doenças infecto-
contagiosas, beneficiam não somente as pessoas vacinadas, mas a população como um todo,
já que previnem o surgimento de epidemias. Ademais, o custo marginal da vacinação é positivo
e a exclusão de não pagantes é possível. Porém, não é possível excluir dos benefícios aliados
à redução das epidemias (nem cobrar por tais benefícios) aqueles que não se vacinaram. Isso
torna esses serviços bens públicos impuros e por essa razão, muitos governos mantêm
programas gratuitos de vacinação para encorajar, e até mesmo obrigar, a imunização maciça
da população.

Um outro exemplo de bens quase públicos é o serviço de bombeiros. Nesse caso,

existe, claramente, rivalidade no consumo já que uma equipe que sai para atender uma
ocorrência, deixa, imediatamente, de estar disponível para outros casos. Portanto, o custo
marginal de provisão desse serviço é positivo e pode ser bastante elevado. Porém, na forma
atual de moradia, onde parte significativa das pessoas vive em grandes aglomerações urbanas
e em condomínios verticais, esse serviço apresenta, também, dificuldades de excluir os que
não contribuem para o seu financiamento. Ele perde, assim, parte do seu caráter privado sendo
por isso, na maioria dos países, oferecido pelos governos e o seu custo financiado,
compulsoriamente, por meio de impostos e taxas.

Bens Quase Públicos - Zé Gotinha e a erradicação da poliomielite no Brasil

Conheça a história do personagem-símbolo da Campanha de Vacinação e veja porque todas

as crianças menores de 5 anos devem tomar a vacina

O personagem da Campanha Nacional de Vacinacão contra a Paralisia Infantil - que acontece neste sábado, 23 de agosto,
com apoio do McDonald's - foi criado em 1986, pelo artista plástico Darlan Rosa, mineiro radicado em Brasília. O Ministério
da Saúde realizou um concurso nacional para que o personagem ganhasse um nome, e crianças do Brasil inteiro
escolheram Zé Gotinha.

Desde então, o Zé Gotinha se tornou o símbolo da campanha, que ajudou a erradicar a paralisia infantil (ou poliomielite) e
a manter o vírus causador da doença afastado do país. Anos mais tarde, o personagem foi adotado também para outras
vacinas infantis, com uma cor diferente para cada uma: branco contra a poliomielite; vermelho contra o sarampo; azul
marinho para a vacina contra a tuberculose; azul claro para a da coqueluche; laranja para difteria, e verde para o tétano.

Mobilização nacional

A Campanha Nacional de Vacinação contra a Paralisia Infantil é realizada em duas etapas anuais pela Fundação Nacional
de Saúde (Funasa), em parceria com as secretarias estaduais e municipais de Saúde. Neste ano, a primeira etapa
aconteceu no dia 14 de junho e, a segunda, será realizada no próximo sábado, 23 de agosto.

Na segunda etapa da campanha do ano passado, mais de 17,2 milhões de crianças foram vacinadas contra a poliomielite.
O último caso de poliomielite no Brasil foi registrado no município de Sousa, na Paraíba, em 1989. Nos últimos quatro
anos, as Campanhas Nacionais de Vacinação têm alcançado 100% da meta, vacinando todas as crianças menores de
cinco anos. A vacinação é importante porque o poliovírus, causador da poliomielite, pode ser reintroduzido no Brasil, pois a
doença ainda ocorre em outros países. Em 2001, 18 países registraram casos da doença, entre eles o Haiti, país próximo
da América do Sul.

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Podemos agora então resumir nossa argumentação sugerindo que alguns bens quase-
públicos devem ser, prioritariamente, ofertados pelo estado. Quais desses bens enquadram-se
nessa categoria é uma questão aberta, já que a fronteira entre eles está longe de ser
consensual.

3.3 Ineficiências Associadas à Provisão Privada de Bens Públicos

Voltemos agora ao exemplo da defesa nacional. A questão é saber qual será o nível
eficiente de provisão desse bem público puro. Suponhamos que, com exceção dos pacifistas, a
maioria da população concorde com a necessidade da existência de um sistema de defesa do
território. Porém, dentre aqueles que o defendem, existem dois grupos distintos: aqueles que
acreditam em ataques externos iminentes e os que imaginam que não serão atacados. Os
primeiros estarão dispostos a contribuir para financiar as forças armadas garantindo, assim,
que o país seja defendido em caso de ataque externo. Já os que imaginam que a possibilidade
de serem atacados é pequena tenderão a pensar que gastos com serviços de defesa nacional
não são prioritários e, portanto, se recusarão a contribuir com o necessário para a provisão
desses serviços. Caso eles fossem financiados por esse tipo de contribuição voluntária, é
razoável supor que o montante arrecadado não seria suficiente para custear um sistema de
defesa nacional eficiente, no sentido de dissuadir os inimigos externos. Os níveis de segurança
nacional seriam, pois, inferiores àqueles que seriam obtidos por meio da provisão pública,
financiada compulsoriamente por meio de tributos.

A ineficiência da provisão privada de bens públicos puros pode, ainda, ser ilustrada
utilizando-se o exemplo da estrada vicinal pouco freqüentada. Vimos que o custo marginal de
uso dessa estrada, para um veículo adicional, é praticamente nulo e, portanto, não faz sentido
racionar a sua utilização. Podemos ilustrar esse problema Supondo-se que o governo decida
terceirizar a administração dessa estrada para uma firma privada, que cobrará pedágio pelo
seu uso, essa cobrança desencorajará o tráfego de veículos (já que agora é preciso pagar pelo
uso dessa via) conduzindo, assim, à subutilização da estrada vicinal. Essa restrição
desnecessária representa um custo, em termos de bem-estar, para a sociedade. É nesse
sentido que afirmamos que a provisão privada desses serviços é socialmente ineficiente.

4. Conclusão

Neste capítulo, examinamos os casos em que a intervenção do governo nos mercados,

ao ajudar a restaurar as condições de eficiência mediante as correções das falhas de mercado
– em particular aquelas decorrentes da existência de bens públicos e externalidades. Note-se,
porém, que a própria ação do governo também pode gerar ineficiências – conhecidas como
“falhas de governo” e, nesse sentido, é importante levar em conta, na medida do possível,

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esses “custos” da intervenção governamental quando da correção do funcionamento dos

mercados privados.

5. Referências Bibliográficas

__Coase, R. (1960) "The Problem of Social Cost", Journal of Law and Economics.

__Kienzle, E. (1989) Study Guide and Readings for Stiglitz´s Economics of the Public Sector
New York: Norton Books. Textos selecionados.

__Rosen. S. H. (1995) Public Finance. Irwin Press, 4a edição.

__Stiglitz, J. A (1988) Economics of the Public Sector. New York: Norton Books.

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