Direito Administrativo II
ATENÇÃO: FLORESTAS PÚBLICAS
DIREITO ADMINISTRATIVO II
PROFESSOR: Leonardo Medeiros Júnior
ROTEIRO DE AULA 01
1. DOMÍNIO PÚBLICO E DOMÍNIO EMINENTE
Antes de falar sobre bens públicos, é de bom alvitre
tecermos alguns comentários sobre domínio público e
domínio eminente.
O termo domínio público é noção mais abrangente que
propriedade, pois aí se incluem os bens que não são do
Poder Público.
É o poder de dominação ou de regulamentação que o
Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens
públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado – bens
particulares de interesse público – ou sobre as coisas
inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da
coletividade.
Precisamos compreender, ainda, que temos de um lado o
poder político, superior a tudo, chamado domínio
eminente, que autoriza as limitações impostas pelo
Estado ao exercício de direitos em todo território
nacional, e, de outro lado, um poder sobre os bens de
que é proprietário ou simples administrador, conhecido
como domínio patrimonial, exercido sobre os bens
públicos.
2. BENS PÚBLICOS
Código Civil. Art. 98. São públicos os bens do
domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a
que pertencerem.
- pessoas jurídicas de direito público interno?
Código Civil. Art. 41. São pessoas jurídicas de
direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os
Territórios;
III - os Municípios;
IV – as autarquias, inclusive as associações
públicas;
V - as demais entidades de caráter público
criadas por lei.
Bens públicos são aqueles que estão disciplinados por um
regime jurídico diferenciado, exorbitante do direito
comum, marcado essencialmente por quatro
características: inalienabilidade (ou alienabilidade
condicionada), imprescritibilidade, impenhorabilidade e
não-onerabilidade.
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Lei n.º 11.284/2006 - Art. 3o Para os fins do
disposto nesta Lei, consideram-se:
I - florestas públicas: florestas, naturais ou
plantadas, localizadas nos diversos biomas
brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos
Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou
das entidades da administração indireta;
- bens de pessoas jurídicas de direito privado vinculados à
execução de um serviço público.
2. CLASSIFICAÇÃO
2.1. QUANTO A TITULARIDADE - quanto a titularidade,
os bens públicos classificam-se em federais, estaduais,
distritais e municipais.
2.2. QUANTO A DESTINAÇÃO – considerando o objetivo
a que se destinam, os bens públicos classificam-se em
bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens
dominicais.
Código Civil Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios,
mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou
terrenos destinados a serviço ou estabelecimento
da administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio
das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma
dessas entidades.
Parágrafo único - Não dispondo a lei em contrário,
consideram-se dominicais os bens pertencentes às
pessoas jurídicas de direito público a que se
tenha dado estrutura de direito privado.
2.2.1. BENS DE USO COMUM DO POVO - são aqueles
que têm por destinação a utilização pela população em
geral. O uso, evidentemente, está sujeito à
regulamentação pelo Poder Público, e eventualmente
poderá até mesmo ser oneroso. O essencial, para
caracterizar tais bens, é sua destinação à coletividade em
geral.
JURISPRUDÊNCIA:
ADMINISTRATIVO E CIVIL. AÇÃO POSSESSÓRIA. TERRENO
DE MARINHA. OCUPAÇÃO PRECÁRIA. RETENÇÃO POR
BENFEITORIAS. INADMISSIBILIDADE. SUPREMACIA DO
INTERESSE PÚBLICO.
1. Tratam os autos de Ação de Manutenção de Posse ajuizada por
CAMPING MATINHOS LTDA contra a UNIÃO FEDERAL
objetivando a proteção de área situada no Município de Matinhos,
litoral do Estado do Paraná, em face de justo receio de turbação.
Alegou o autor exercer a posse na área localizada em terreno de
marinha há mais de cinco anos, onde realiza suas atividades
comerciais (camping), recolhendo impostos e taxas pertinentes,
além de haver edificado diversas benfeitorias. Tendo ocorrido em
06/05/2001 o fenômeno denominado “ressaca marítima”, foi-lhe
exigida pela União a imediata desocupação do imóvel pelo perigo
decorrente de sua localização. Em primeiro grau, julgou-se
improcedente o pedido. O TRF/4ª Região negou provimento à
apelação, concluindo pela não-configuração de cerceamento de
defesa e pela constatação de irregularidade da ocupação, não
vislumbrando posse justa nem de boa-fé, sendo defeso ao
ocupante alegar retenção pelas benfeitorias. O recurso especial é
fundamentado na alínea “a” do permissivo constitucional
apontando vulneração dos arts. 535, II, CPC, 516 do CC e 6º da
Lei 9.363/98, defendendo a anulação do aresto ante a constatação
de omissões; sua reforma, por ser inaplicável o art. 6º da Lei
9.363/98; ser possuidor de boa-fé, devendo ser reconhecido seu
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direito à indenização pelas benfeitorias conforme o teor do art.
516 do CC. Em contra-razões, a recorrida aduz que o acórdão
merece manutenção, se ultrapassada a questão de ser matéria
fática a deduzida, o que atrairia a Súmula 07/STJ.
2. A posse do ocupante não se sobrepõe juridicamente ao
domínio da União sobre imóvel. Tendo em vista a ocupação se
revestir de caráter precário, não sendo justa nem se sustentando
em boa-fé, estando exercida sobre bem público (terreno de
marinha), assim reconhecida pelo próprio recorrente, não lhe
sobejam direitos sobre o imóvel ou à indenização pelas
benfeitorias que realizou.
3. Os terrenos de marinha, discriminados pelo Serviço de
Patrimônio da União com base em legislação específica, só
podem ser descaracterizados pelo particular por meio de ação
judicial própria.
4. A ocupação de área de uso comum do povo por um
particular configura ato lesivo à coletividade e, mesmo se
concedida pela União, poderia ser revogada
discricionariamente. O interesse público tem supremacia
sobre o privado, pois visa à proteção da comunidade, da
propriedade do Estado, do meio ambiente e, no presente
caso, da própria integridade física do recorrente.
5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte,
improvido.
(STJ. REsp 635980 / PR. Primeira Turma. Relator Ministro JOSÉ
DELGADO. DJ. 03.08.2004)
2.2.2. BENS DE USO ESPECIAL - são aqueles
destinados à execução das atividades administrativas e à
prestação dos serviços públicos em geral. Segundo a
Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, bens de uso
especial “são todas as coisas, móveis ou imóveis,
corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração
Pública para realização de suas atividades e consecução
de seus fins”.
JURISPRUDÊNCIA:
AÇÃO RESCISÓRIA. IMÓVEIS FUNCIONAIS SITUADOS NA
ÁREA INTERNA DO HOSPITAL DAS FORÇAS ARMADAS.
BENS DE USO ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE
DE ALIENAÇÃO. VIOLAÇÃO LITERAL DO ART. 14 DA LEI
8.025/90. IMÓVEL SITUADO NA QUADRA 1.303 DO CRUZEIRO
NOVO. VENDA DETERMINADA A SERVIDORA CIVIL. LEI
8.025/90. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DE LITERAL
DISPOSIÇÃO DE LEI. PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE
PROCEDENTE.
1. Nos termos do art. 485, V, do CPC, a sentença de mérito
transitada em julgado pode ser rescindida quando violar literal
disposição de lei, considerando-se ocorrida essa hipótese no
momento em que o magistrado, ao decidir a controvérsia, não
observa regra expressa que seria aplicável ao caso concreto.
2. Na hipótese dos autos, a Terceira Seção desta Corte concedeu
a segurança pleiteada pelas ora demandadas, determinando a
alienação de imóveis situados no Setor Residencial Interno do
Hospital das Forças Armadas, bem como de um imóvel situado na
Quadra 1.303 do Cruzeiro Novo, todos ocupados por servidoras
civis.
3. Assiste razão à União quanto aos imóveis situados na área
interna do Hospital das Forças Armadas. Isso porque, conforme
se afere no documento de fl. 158, os referidos imóveis constituem
benfeitorias do hospital, sendo parte integrante deste, que é bem
público de uso especial, ou seja, afetado a uma finalidade pública,
de modo que, ao se determinar a venda desses bens, acabou-se
por criar uma autorização não-prevista na Lei 8.025/90. Ressalte-
se que somente é possível a transferência de domínio de
bens imóveis pertencentes ao Poder Público quando se tratar
de bens dominicais. Tanto os bens de uso especial - como se
classificam os bens mencionados - quanto os de uso comum
do povo são inalienáveis enquanto conservarem essa
destinação. Em outras palavras, não há como determinar a
venda dos imóveis em comento enquanto forem parte
integrante do Hospital das Forças Armadas, ou seja,
enquanto constituírem bens afetados a uma finalidade
pública.
4. Tendo sido determinada a venda de imóveis que integram o
complexo do Hospital das Forças Armadas, ou seja, destinados a
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uma finalidade pública, conclui-se que houve violação do art. 14 da
Lei 8.025/90, impondo-se a rescisão do julgado (AR 698/DF, 1ª
Seção, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 16.5.2005).
5. Por outro lado, quanto ao imóvel cuja venda foi determinada em
favor da demandada VALDA EUSTÁQUIA CARDOSO DE SOUZA,
situado na SHCES Q. 1.303, bloco C, do Cruzeiro Novo, não
prospera a pretensão da União, haja vista que não se constata de
que forma teria havido violação literal dos dispositivos apontados
(arts. 1º, § 2º, I, e 14, da Lei 8.025/90, 8º, parágrafo único, do
Decreto-Lei 1.390/75, e 142, § 1º, da Constituição Federal). O que
se observa, na realidade, é que o art. 1º, § 2º, I, da Lei 8.025/90,
citado pela demandante, excluiu expressamente dos bens
alienáveis os imóveis residenciais administrados pelas Forças
Armadas, destinados à ocupação por militares, não mencionando
nada a respeito dos imóveis ocupados por servidores civis. Assim,
a Terceira Seção desta Corte, interpretando a norma, acolheu o
pedido da então autora no mandado de segurança, entendendo
pela possibilidade de venda dos imóveis por eles ocupados,
considerando que não se incluíam entre aqueles cuja alienação
havia sido vedada pela referida Lei 8.025/90.
6. Também não prospera a alegação de que o Poder Judiciário não
poderia determinar a venda de imóveis funcionais, sob o
argumento de que há apenas uma autorização para sua alienação,
não existindo norma imperativa nesse sentido. Isso porque o Poder
Executivo, ao editar o Decreto 99.266/90, que regulamentou a Lei
8.025/90, consignou de modo inequívoco a sua vontade de
proceder à alienação dos bens em comento, não havendo falar,
após o advento do citado decreto, em juízo de conveniência e
oportunidade das autoridades administrativas (STF, RMS
21.778/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de
23.9.1994).
7. Pedido julgado parcialmente procedente para rescindir o julgado
no que se refere aos imóveis pertencentes ao complexo do
Hospital das Forças Armadas.
(STJ. AR 1157 / DF. Primeira Seção. Relatora Ministra DENISE
ARRUDA. DJ. 24.10.2007)
2.2.3. BENS DOMINICAIS - são aqueles que não estão
sendo utilizados pela coletividade em geral ou para a
prestação de serviços públicos. São bens utilizados pelo
Estado, basicamente, para a obtenção de recursos
financeiros.
3. CARACTERÍSTICAS
3.1. INALIENABILIDADE - significa que tais bens,
enquanto afetos à sua destinação específica (coletividade
ou serviços administrativos), não podem ser alienados pelo
Poder Público. Alguns autores denominam tal característica
de alienabilidade relativa ou condicionada, já que, se
perderem tal destinação, os bens de uso comum e de uso
especial podem ser alienados.
Código Civil. Art. 100. Os bens públicos de uso
comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua
qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser
alienados, observadas as exigências da lei
Atenção: Os bens dominicais são alienáveis, pois não estão
sendo utilizados em alguma finalidade especial.
3.2. IMPRESCRITIBILIDADE - significa que os bens
públicos (e aqui incluídos os dominiais) não podem ser
adquiridos por usucapião. Seja qual for o tempo em que o
particular fique na posse de um bem público, jamais terá
direito a adquirir sua propriedade.
CF/1988 – Art. 183.
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos
por usucapião.
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3.3. IMPENHORABILIDADE - significa que os bens privado.

públicos não podem ser objeto de penhora, pois as
dívidas do Estado devem ser pagas por meio de
precatórios
3.4. NÃO-ONERABILIDADE – significa que o bem
público não pode ser dado como garantia das dívidas do
Estado.
4. EXERCÍCIOS:
(ESAF. Procurador do Distrito Federal/2004) - Marque a
assertiva correta.
a) Consideram-se bens públicos apenas aqueles que
podem ser utilizados livremente
pelo público em geral.
b) Os bens públicos de uso especial são inalienáveis e não
podem ser adquiridos por
usucapião.
c) A venda de bens dominicais depende de autorização
legislativa específica.
d) Todos os bens públicos são inalienáveis.
e) A alienação de bens de uso especial depende de
autorização passada por decreto
executivo.
b) Atos administrativos, atos da administração e atos de
gestão administrativa são expressões sinônimas.
c) O exercício de cargo público em caráter efetivo é
conditio sine quae non para prática do ato administrativo.
d) Mesmo nos casos em que o administrador público
contrata com o particular em igualdade de condições, está
caracterizado o ato administrativo, pois a administração
pública está sendo representada por seu agente.
Roteiro de aula elaborado com base nos livros:
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito
Administrativo Descomplicado. Rio de Janeiro: Editora
Impetus, 2007.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Direito Administrativo.
18. ed. Rio de Janeiro: Ed. Lúmen Júris, 2007.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. Volume 1. 3ª
edição. Salvador: Editora Juspodivm, 2007.
Atualizado em 10 de fevereiro de 2008.

4.1. EXAME DE ORDEM 2007.3

Considere a seguinte situação hipotética para responder à

questão 01. O diretor-geral de determinado órgão público
federal exarou despacho concessivo de aposentadoria a
um servidor em cuja contagem do tempo de serviço fora
utilizada certidão de tempo de contribuição do INSS,
falsificada pelo próprio beneficiário. Descoberta a fraude
alguns meses mais tarde, a referida autoridade tornou
sem efeito o ato de aposentadoria.

01. (CESPE. OAB/RN 2007.3) Na situação hipotética

considerada, o princípio administrativo aplicável ao ato
que tornou sem efeito o ato de aposentadoria praticado é
o da
a) autotutela.
b) indisponibilidade dos bens públicos.
c) segurança jurídica.
d) razoabilidade das decisões administrativas.

02. (CESPE. OAB/RN 2007.3) Encontra-se sedimentado o

entendimento de que ao Poder Judiciário é defeso
apreciar o mérito dos atos administrativos, limitando sua
atuação quanto à aferição dos aspectos relativos à sua
legalidade. A esse respeito, assinale a opção correta.
a) A garantia constitucional de que ninguém será
obrigado a deixar de fazer algo senão em virtude de lei
assegura ao administrador público ilimitada
discricionariedade na escolha dos critérios de
conveniência e oportunidade nos casos de anomia.
b) Embora discricionariedade e arbitrariedade sejam
espécies do mesmo gênero e, portanto, legítimas, apenas
a segunda é passível de controle de legalidade em sentido
estrito.
c) O abuso de poder e a arbitrariedade têm como traço de
distinção o fato de que aquele se sujeita ao controle
judicial e esta, somente à revisão administrativa.
d) Não há discricionariedade contralegem.

03. (CESPE. OAB/RN 2007.3) Considerando que há

evidentes elementos de identidade entre ato jurídico e ato
administrativo, e que este é espécie do gênero ato
jurídico, assinale a opção correta.
a) Existem atos praticados pelos administradores públicos
que não se enquadram como atos administrativos típicos,
como é o caso dos contratos disciplinados pelo direito

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