RE 833291 Acórdão

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 10
04/03/2024 PLENÁRIO
EMB.DECL. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 833.291 SÃO PAULO
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

EMBTE.(S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
EMBTE.(S) : MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO
EMBDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE SHOPPING CENTERS
- ABRASCE
ADV.(A/S) : MARCELO MONTALVAO MACHADO
ADV.(A/S) : SERGIO VIEIRA MIRANDA DA SILVA
ADV.(A/S) : GISELE PIMENTEL
ADV.(A/S) : MARCOS ROLIM DA SILVA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
INTDO.(A/S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
ADV.(A/S) : ANDREA RASCOVSKI ICKOWICZ
ADV.(A/S) : MARIA CECILIA MANGINI DE OLIVEIRA
INTDO.(A/S) : ESTADO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
EMENTA
Embargos de declaração em recurso extraordinário. Declaração de

inconstitucionalidade das Leis do Município de São Paulo nº 10.947/91
e nº 11.649/94, bem como, por arrastamento, do Decreto Municipal nº
29.728/91. Modulação dos efeitos da decisão.
1. Os diplomas paulistanos declarados inconstitucionais (Leis
Municipais nº 10.947/91 e nº 11.649/94, bem como, por arrastamento, do
Decreto Municipal nº 29.728/91) vigoraram com presunção de
constitucionalidade por mais de 30 (trinta) anos, atingindo grande
quantidade de shopping centers. Ademais, é certo que uma miríade de
atos administrativos, praticados de boa-fé, se consolidou à luz dos
referidos diplomas.
2. Embargos de declaração parcialmente acolhidos para, a título de
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Ementa e Acórdão
RE 833291 ED / SP
modulação dos efeitos da decisão embargada, estabelecer que a

declaração de inconstitucionalidade das Leis do Município de São Paulo
nº 10.947/91 e nº 11.649/94, bem como, por arrastamento, do Decreto
Municipal nº 29.728/91, tenha efeitos prospectivos, a partir da data da
publicação da ata do julgamento do mérito (19/12/23), ficando ressalvadas
as ações judiciais em curso.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual do Plenário de 23/2 a
1º/3/24, na conformidade da ata do julgamento e nos termos do voto do
Relator, Ministro Dias Toffoli, por unanimidade de votos, em acolher em
parte os embargos de declaração para, a título de modulação dos efeitos
da decisão embargada, estabelecer que a declaração de
inconstitucionalidade das Leis do Município de São Paulo nº 10.947/91 e
nº 11.649/94, bem como, por arrastamento, do Decreto Municipal nº
29.728/91, tenha efeitos prospectivos, a partir da data da publicação da ata
do julgamento do mérito (19/12/23), ficando ressalvadas as ações judiciais
em curso.
Brasília, 4 de março de 2024.
Ministro Dias Toffoli

Relator
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Relatório

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO
EMBDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE SHOPPING CENTERS
- ABRASCE
ADV.(A/S) : MARCELO MONTALVAO MACHADO
ADV.(A/S) : SERGIO VIEIRA MIRANDA DA SILVA
ADV.(A/S) : GISELE PIMENTEL
ADV.(A/S) : MARCOS ROLIM DA SILVA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
ADV.(A/S) : ANDREA RASCOVSKI ICKOWICZ
ADV.(A/S) : MARIA CECILIA MANGINI DE OLIVEIRA
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Trata-se de embargos de declaração opostos pelo Prefeito do
Município de São Paulo e pelo Município de São Paulo contra acórdão do
Tribunal Pleno assim ementado:
“Recurso extraordinário. Repercussão geral. Direito

constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade local. Leis
nºs 10.947/91 e 11.649/94 e Decreto nº 29.728/91 do Município de
São Paulo. Obrigação de implantação de ambulatório médico
ou serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de
emergência em shopping centers. Princípios da livre iniciativa,
da razoabilidade e da proporcionalidade. Afronta. Recurso
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Relatório
RE 833291 ED / SP
provido. 1. Invade esfera legislativa da União e afronta os

princípios da livre iniciativa, da razoabilidade e da
proporcionalidade a lei municipal que obrigue a implantação,
nos shopping centers, de ambulatório médico ou serviço de
pronto-socorro equipado para o atendimento de emergência. 2.
Foi fixada a seguinte tese para o Tema nº 1.051: ‘É
inconstitucional lei municipal que estabeleça a obrigação da
implantação, nos shopping centers, de ambulatório médico ou
serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de
emergência’. 3. Recurso extraordinário ao qual se dá
provimento” (RE nº 833.291/SP, Tribunal Pleno, de minha
relatoria, DJe de 8/1/24).
Aduzem os embargantes que a lei é presumivelmente constitucional

até sua invalidação pelo Poder Judiciário. Em relação ao presente caso,
dizem que a inconstitucionalidade não era grosseira e que “a lei vinha
produzindo regularmente seus efeitos há mais de 30 anos”.
Destacam que o Município de São Paulo não podia deixar de
cumprir nem as Leis paulistanas nº 10.947/91 e 11.649/94 nem o Decreto
Municipal nº 29.728/91 e que, de boa-fé, esses diplomas estavam sendo
observados.
Afirmam que, na cidade de São Paulo, “os estabelecimentos visados
perfazem a quantidade de quase noventa unidades”. Entendem que a
modulação dos efeitos da decisão, a partir de seu trânsito em julgado,
“preveniria questionamentos sobre eventual alcance retroativo” e
preservaria “a segurança jurídica dos atos administrativos praticados com
fundamento nas leis citadas, inclusive a correção de todas as licenças
expedidas no período”.
Asseveram, ainda, que a decisão embargada alterou
substancialmente “a análise dos empreendimentos que aquela legislação
regulava, com enorme impacto no setor de licenciamento”. E ressaltam
que a associação requerente ingressou com a ação direta apenas em 2013,
quando a legislação questionada já vigorava há mais de vinte anos.
Requerem o acolhimento dos embargos de declaração para que,
Relatório
RE 833291 ED / SP
eliminando-se a omissão quanto à modulação dos efeitos, a decisão

embargada tenha efeitos prospectivos, a partir do trânsito em julgado.
É o relatório.
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Cuida-se de embargos de declaração contra acórdão mediante o qual
o Tribunal Pleno assentou ser inconstitucional lei municipal que
estabelece a obrigação da implantação, nos shopping centers, de
ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o
atendimento de emergência e, na análise do caso concreto, deu
provimento ao recurso extraordinário interposto pela Associação
Brasileira de Shopping Centers (ABRASCE) para declarar a
inconstitucionalidade Leis do Município de São Paulo nº 10.947/91 e nº
11.649/94, bem como, por arrastamento, do Decreto Municipal nº
29.728/91.
Nos presentes embargos de declaração, o Prefeito do Município de
São Paulo e o Município de São Paulo pleiteiam a modulação dos efeitos,
de modo que a decisão embargada passe a ter efeitos, em relação às Leis
do Município de São Paulo nº 10.947/91 e nº 11.649/94 e ao Decreto
Municipal nº 29.728/91, a partir do trânsito em julgado.
Desde já, adianto que acolho em parte os embargos de declaração,
para, a título de modulação dos efeitos, conferir efeitos prospectivos à
declaração de inconstitucionalidade dos citados diplomas paulistanos,
com marco temporal distinto do proposto pelos embargantes, e
estabelecer ressalva a essa modulação.
Em primeiro lugar, é fato que, como bem destacaram os
embargantes, as normas paulistanas que determinavam a implantação de
ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o
atendimento de emergência em shopping centers localizados na cidade
de São Paulo vigoraram, com presunção de constitucionalidade, por mais
de 30 (trinta) anos.
A par disso, cumpre realçar a quantidade de shopping centers que
estavam abarcados pelas normas inquinadas de inconstitucionalidade:
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RE 833291 ED / SP
como afirmaram os embargantes, “na cidade de São Paulo os

estabelecimentos visados perfazem a quantidade de quase noventa
unidades” (grifo nosso).
Conjugando essas duas considerações, fica claro que grande
quantidade de atos administrativos, como a concessão ou não de alvará
de funcionamento ou de licença de adequação1, foi praticada de boa-fé
pelo Município de São Paulo, à luz dos diplomas declarados
inconstitucionais no julgamento do caso concreto. Pode-se presumir,
ainda, que diversos frequentadores dos shopping centers sujeitos às
normas invalidadas se beneficiaram do uso dos ambulatórios médicos ou
dos serviços de pronto-socorro.
A falta de modulação dos efeitos da decisão poderá provocar
questionamentos acerca de atos administrativos praticados, alguns há
muito, sob o manto das normas cuja constitucionalidade se presumia,
atingindo situações consolidadas de boa-fé. Entendo, assim, que razões
de segurança jurídica ensejam a modulação dos efeitos da decisão, a fim
de que ela produza efeitos prospectivos.
Vale lembrar, a propósito, que o longo vigor de normas declaradas
inconstitucionais e/ou a existência de situações consolidadas de boa-fé à
luz dessas normas (elementos existentes no presente caso), a par das
particularidades de cada feito, foram fatores importantes que a Corte, em
diversos outros casos, levou em consideração para verificar a necessidade
de modulação de efeitos.
1 Vide, v.g., os arts. 2º e 6º do Decreto Municipal nº 29.728/91: “Art.2° - No caso de

novas construções de 'shoppings-centers', não serão concedidos o Auto de Conclusão e o
conseqüente Alvará de Funcionamento, quando a edificação não comportar área
exclusivamente destinada à instalação dos serviços médicos de que cuida este decreto.
(...)
Art.6° - As edificações existentes e as já licenciadas, mesmo que lhes falte o Auto de
Conclusão, que não atendam às disposições deste decreto, deverão apresentar projeto de
reforma ou projeto modificativo a fim de obter a licença de adequação às novas disposições.
Parágrafo único - Nos casos devidamente justificados e a critério da Comissão de Edificações
e Uso do Solo - CEUSO da Secretaria da Habitação e Desenvolvimento urbano - SEHAB,
poderão ser aceitas disposições diversas das estabelecidas nos artigos 4 e 5 deste decreto”.
RE 833291 ED / SP
Por exemplo, na ADI nº 4.481/PR, a Corte modulou os efeitos da

declaração de inconstitucionalidade de lei estadual que havia instituído
benefícios fiscais relativos ao ICMS sem prévia autorização do CONFAZ,
destacando que essa lei teria vigorado, com presunção de
constitucionalidade, por mais de 8 (oito) anos. Nesse caso, o Relator,
Ministro Roberto Barroso, esclareceu que não era o princípio da
supremacia da Constituição que estava sendo ponderado, e sim a regra
constitucional violada, de um lado, e, de outro, “a segurança jurídica, a
boa-fé, a estabilidade das relações que já se constituíram”.
Corroborando o entendimento, no RE nº 776.594/SP (Tema nº 919), o
Tribunal modulou os efeitos da decisão de reconhecimento da
inconstitucionalidade de lei do Município de Estrela d’Oeste que previa a
cobrança taxa de fiscalização do funcionamento de torres a antenas de
transmissão e recepção de dados e voz. Nesse caso, a Corte destacou que
a lei teria vigorado, com presunção de constitucionalidade, por 15
(quinze) anos, tendo ocorrido com base nessa lei grande número de
tributações, cuja receita, a qual era considerada legítima até então, já teria
sido gasta ou, ao menos, estaria na proximidade de sê-la.
Na ADI nº 6.089/CE-ED, o Tribunal modulou os efeitos da decisão na
qual se assentou a inconstitucionalidade de lei estadual que havia vedado
as operadoras de telefonia móvel o procedimento de bloqueio de acesso à
internet quando esgotada a franquia de dados contratada pelos
consumidores. Na ocasião, destaquei que havia situações consolidadas no
tempo, as quais, caso não ocorresse a modulação dos efeitos da decisão,
poderiam ensejar o ajuizamento de ações pelas operadoras de telefonia
móvel visando ao pagamento de valores referentes a serviços prestados
após o esgotamento das franquias contratadas.
Quanto ao marco temporal para a produção de efeitos prospectivos
da decisão ora embargada, adoto a data da publicação da ata do
julgamento do mérito (19/12/23). Esse marco é costumeiramente
utilizado pela Corte em modulações de efeitos. A título de exemplo, cito o
RE nº 1.063.187/SC-ED; a ADI nº 2.040/PR-ED; o RE nº 669.196/DF-ED; a
ADI nº 5.481/DF; o RE nº 605.552/RS-ED-segundos, entre outros.
RE 833291 ED / SP
De outro giro, considero importante ressalvar dos efeitos da decisão

as ações judiciais em curso, também na linha do que a Corte vem
consignando em outros casos (vide, v.g., o RE nº 574.706/PR-ED).
Ante o exposto, acolho em parte os embargos de declaração para, a
título de modulação dos efeitos da decisão embargada, estabelecer que a
declaração de inconstitucionalidade das Leis do Município de São Paulo
nº 10.947/91 e nº 11.649/94, bem como, por arrastamento, do Decreto
Municipal nº 29.728/91, tenha efeitos prospectivos, a partir da data da
publicação da ata do julgamento do mérito (19/12/23), ficando ressalvadas
as ações judiciais em curso.
É como voto.
Extrato de Ata - 04/03/2024
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
EMB.DECL. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 833.291

PROCED. : SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
EMBDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE SHOPPING CENTERS - ABRASCE
ADV.(A/S) : MARCELO MONTALVAO MACHADO (34391/DF, 31755-A/PA, 4187/
SE, 357553/SP)
ADV.(A/S) : SERGIO VIEIRA MIRANDA DA SILVA (45037/DF, 33244/GO,
094239/RJ, 122952A/RS, 175217/SP)
ADV.(A/S) : GISELE PIMENTEL (48088/PR)
ADV.(A/S) : MARCOS ROLIM DA SILVA (219097/RJ, 362621/SP)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
ADV.(A/S) : ANDREA RASCOVSKI ICKOWICZ (130317/SP)
ADV.(A/S) : MARIA CECILIA MANGINI DE OLIVEIRA (73947/SP)
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, acolheu em parte os

embargos de declaração para, a título de modulação dos efeitos da
decisão embargada, estabelecer que a declaração de
inconstitucionalidade das Leis do Município de São Paulo nº
10.947/91 e nº 11.649/94, bem como, por arrastamento, do Decreto
Municipal nº 29.728/91, tenha efeitos prospectivos, a partir da
data da publicação da ata do julgamento do mérito (19/12/23),
ficando ressalvadas as ações judiciais em curso. Tudo nos termos
do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 23.2.2024 a
1.3.2024.
Composição: Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente),

Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Edson Fachin,
Alexandre de Moraes, Nunes Marques, André Mendonça, Cristiano
Zanin e Flávio Dino.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
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RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

Embargos de declaração em recurso extraordinário. Declaração de

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modulação dos efeitos da decisão embargada, estabelecer que a

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Brasília, 4 de março de 2024.

Ministro Dias Toffoli

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RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

“Recurso extraordinário. Repercussão geral. Direito

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provido. 1. Invade esfera legislativa da União e afronta os

Aduzem os embargantes que a lei é presumivelmente constitucional

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O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

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como afirmaram os embargantes, “na cidade de São Paulo os

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De outro giro, considero importante ressalvar dos efeitos da decisão

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Decisão: O Tribunal, por unanimidade, acolheu em parte os

Composição: Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente),

Carmen Lilian Oliveira de Souza

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