TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO TC-4824/02 Administrao Indireta Municipal. Secretaria da Infra-Estrutura de Joo Pessoa. Procedimento Licitatrio na modalidade Concorrncia n 03/91, Contrato, Aditivos e Termos de Cesses Irregularidade. Recomendaes.

ACRDO AC1-TC - 2902 /2010

RELATRIO: O presente processo trata-se da Licitao na modalidade Concorrncia n 03/91, realizada pela Secretaria da Infra-Estrutura de Joo Pessoa, objetivando a execuo de obras de urbanizao e infra-estrutura no Vale do Jaguaribe, nesta Capital, compreendendo construo de habitaes, escolas de 1 grau, creches, postos policiais, redes eltricas, saneamento bsico, postos de sade, drenagem, terraplanagem e pavimentao, no valor inicial de R$ Cr$ 8.543.016228,00, correspondendo ao montante de R$ 16.710.139,74, atualizao feita atravs do INPC do IBGE1 em 2006. Para viabilizao das referidas obras, foi celebrado contrato com a empresa vencedora do certame Consrcio Via Engenharia S/A (Via Dragados S/A) Construtora Marquise Ltda, com vigncia de 900 dias teis, e, ao longo de vrios exerccios, foram firmados aditivos, bem como Termos de Cesso, Transferncia e Sub-rogao de Direitos para outras trs empresas - Bracel Ltda, C.G. Construtora e Comrcio Ltda e LAJE Engenharia e Planejamento Ltda , cf. quadro abaixo:
Contratos/Aditivos/Cesses Contrato inicial s/n Consrcio Via Engenharia S/A (Via Dragados S/A) Construtora Marquise Ltda 1 Termo Aditivo Data 04/03/92 Objeto Executar as obras de urbanizao e infra-estrutura acima descritas. Valor Cr$ 8.543.016.228,00

05/03/92

2 Termo Aditivo

01/09/93

3 Termo Aditivo

20/06/94

4 Termo Aditivo

19/10/99

5 Termo Aditivo

21/11/00

1 Termo de Cesso parcial Via Engenharia S/A para BRACEL LTDA 1 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 2 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para BRACEL LTDA

08/11/99

- Manter o equilbrio financeiro do contrato; - Alterar a data de reajuste de preos e prazo, e ainda a redao de clusulas; - Atualizar o valor das obras a serem executados em 1992, sem alterao do valor. - Aditar os quantitativos de servios; - Alterar a data de reajuste de preos e prazo; - Atualizar o valor das obras a serem executados, sem alterao do valor. Repactuar o valor contratado e acrescer quantitativos, utilizando o INCC (9,04% do valor do contrato inicial) - Acrescer servios previstos no contrato; - Atualizar o valor para Reais, com base no contrato atualizado em junho/99 R$ 2.912.375,41; - Prorrogar o prazo; - Acrescer e suprir servios; - Prorrogar o prazo; - Reajustar o saldo para junho/2000 - Ceder e transferir todos os direitos, obrigaes e responsabilidade exclusivamente do 4 Aditivo. - Acrescer e suprir servios com repercusso financeira de R$ 129.759,01 (4,46% do valor da cesso e 0,29 do valor do contrato original) - Prorrogar prazo

Cr$ 8.513.016.228,00

Cr$ 8.513.016.228,00

Cr$ 8.982.655.818,46 R$ 44.942.018,88

R$ 33.857.621,42

R$ 2.912.374,51

08/05/00

R$ 3.042.134,45

09/11/00

R$ 3.042.134,45

Clculo efetuado pelo servio ao cidado do Banco Central do Brasil, disponibilizado na internet.

PROCESSO TC-4824/02

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Contratos/Aditivos/Cesses 3 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 4 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 5 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 6 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso 2 Termo de Cesso parcial Via Engenharia S/A para BRACEL LTDA 1 Termo Aditivo do 2 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 2 Termo Aditivo do 2 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 3 Termo Aditivo do 2 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 4 Termo Aditivo do 2 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 5 Termo Aditivo do 2 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 6 Termo Aditivo do 2 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 7 Termo Aditivo do 2 Termo de Cesso para BRACEL LTDA 1 Termo de Cesso parcial Via Engenharia S/A para C.G. Construtora e Comrcio Ltda 1 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para C.G. Construtora e Comrcio Ltda 2 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para C.G. Construtora e Comrcio Ltda 3 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para C.G. Construtora e Comrcio Ltda 4 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para C.G. Construtora e Comrcio Ltda 1 Termo de Cesso parcial Via Engenharia S/A para LAJE Eng.e Planej.Ltda

Data 20/12/00

Objeto - Remanejar, acrescer e suprir servios; - Prorrogar prazo - Remanejar, acrescer e suprir servios; - Prorrogar prazo - Remanejar, acrescer e suprir servios; - Prorrogar prazo - Remanejar, acrescer e suprir servios; - Prorrogar prazo - Ceder e transferir todos os direitos, obrigaes e responsabilidade exclusivamente do 5 Aditivo. - Compatibilizar a planilha de preos da cesso contratual ao plano de trabalho do Convnio 317/98/MIN/PMJP; - Reajustar pela variao do INCC - Remanejar, acrescer e suprir servios sem repercusso financeira. - Remanejar, acrescer e suprir servios; - Prorrogar prazo - Remanejar, acrescer e suprir servios; - Prorrogar prazo - Remanejar, acrescer e repercusso financeira. suprir servios sem

Valor R$ 3.042.134,45

18/05/01

R$ 3.042.134,45

12/09/01

R$ 3.042.134,45

14/11/01 09/03/00

R$ 3.042.134,45 R$ 9.000.000,00

19/10/01

R$ 9.661.574,00

18/01/02

R$ 9.661.574,00

06/05/02

R$ 9.661.574,00

04/06/02

R$ 9.661.574,00

23/09/02

R$ 9.661.574,00

27/11/02

- Remanejar, acrescer e suprir servios; - Prorrogar prazo - Remanejar, acrescer e repercusso financeira. suprir servios sem

R$ 9.661.574,00

12/02/03

R$ 9.661.574,00

29/12/00

- Ceder e transferir todos os direitos, obrigaes e responsabilidade exclusivamente do 5 Aditivo.

R$ 1.113.420,79

19/10/01

22/06/01

- Compatibilizar a planilha de preos da cesso contratual ao plano de trabalho do Convnio 310/00/MIN/PMJP; - Prorrogar prazo - Remanejar, acrescer e suprir servios sem repercusso financeira.

R$ 808.097,02

R$ 808.097,02

15/10/01

- Acrescer e suprir servios com repercusso financeira de R$ 102.355,29 (16,67% do valor da cesso e 0,21% do valor do contrato original) - Acrescer e suprir servios com repercusso financeira de R$ 37.256,29 (4,61% do valor da cesso e 0,75% do valor do contrato original)

R$ 910.452,31

18/04/02

R$ 947.708,60

29/12/00

- Ceder e transferir todos os direitos, obrigaes e responsabilidade exclusivamente do 5 Aditivo.

R$ 1.809.439,15

PROCESSO TC-4824/02

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Contratos/Aditivos/Cesses 1 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para LAJE Engenharia e Planejamento Ltda 2 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para LAJE Engenharia e Planejamento Ltda 3 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para LAJE Engenharia e Planejamento Ltda 4 Termo Aditivo do 1 Termo de Cesso para LAJE Engenharia e Planejamento Ltda

Data 27/03/01

27/11/01

10/04/02

15/10/02

Objeto - Compatibilizar a planilha de preos da cesso contratual ao plano de trabalho aos Contratos de Repasse n 010622109/00/SEDU/CAIXA/PMJP e n 0108714-07/00/ SEDU/CAIXA/PMJP - Compatibilizar a planilha de preos da cesso contratual ao plano de trabalho ao Contrato de Repasse n 0114302-49/00/SEDU/CAIXA/PMJP e n 0108714-07/00/ SEDU/CAIXA/PMJP - Compatibilizar a planilha de preos da cesso contratual ao plano de trabalho ao Contrato de Repasse n 0102220-03/00/SEDU/CAIXA/PMJP e n 0108714-07/00/ SEDU/CAIXA/PMJP; - Prorrogar prazo - Adequar os quantitativos de servios previstos na planilha original sem repercusso financeira; - Prorrogar prazo

Valor R$ 1.809.439,15

R$ 1.809.439,15

R$ 1.809.439,15

R$ 1.809.439,15

A Unidade Tcnica, em sua anlise exordial, s fls. 769/781, apresentou as seguintes irregularidades: 1. 2. 3. 4. 5. Durao dos contratos para alm da vigncia dos oramentos; Extrapolao do limite de 25% de acrscimos previstos no art. 65, 1 da Lei 8.666/93; Cesso contratual com sub-rogao; No encaminhamento de alguns Termos Aditivos ao contrato original; Ausncia de documentos comprobatrios de que as empresas a quem foram cedidos os servios referentes Concorrncia estavam poca em situao regular perante o FISCO, FGTS e Seguridade Social.

Atendendo aos princpios constitucionais da ampla defesa e do contraditrio, bem como do devido processo legal, foram citados, nos termos regimentais, os seguintes ex-Prefeitos e ex-Secretrios Municipais: Srs Ccero de Lucena Filho, Carlos Alberto Pinto Mangueira, Francisco Xavier Monteiro da Franca, Potengi Holanda de Lucena, Rbria Beniz Gouveia Beltro e Evandro de Almeida Fernandes, para apresentar as justificativas cabveis quanto s divergncias expostas no Relatrio s fls. 769/781. Todos os citados, exceo do Sr Carlos Alberto Pinto Mangueira, apresentaram documentao de defesa, materializando-se nos autos s fls.806/447. Ao debruar-se sobre as peas defensrias, a Auditoria, em seu relatrio de fls. 4519/4558, entendeu que a principal irregularidade da licitao - cesso contratual com sub-rogao embora grave, pode ser relevada, tendo em vista que o texto gramatical do art. 78, VI, da Lei 8666/93, pode dar margem interpretao no sentido de ser possvel a sub-rogao contratual, alm de no existir pronunciamento definitivo, esclarecedor e normativo por parte desta Corte de Contas acerca da matria. Quanto s demais eivas, considerou-as sanadas por restarem devidamente comprovadas as suas regularidades. Chamado aos autos, o MPjTCE, s fls. 4539/4548, emitiu parecer da lavra da ilustre Procuradora Isabella Barbosa Marinho Falco, discordando do entendimento da Auditoria nos seguintes pontos: Por considerar o objeto da licitao demasiadamente amplo e pouco especificado, contrariando o preceito licitatrio da precisa e suficiente definio do objeto licitado (art. 32, I, Decreto-lei 2.300/86, aplicado poca), entendeu que isso constituiu um obstculo para que se pudesse, ao final, determinar com preciso o valor dos custos do contrato, j que foram indefinidamente aditados com novas obras e receberam recursos de novos convnios, sendo praticamente impossvel calcular se houve extrapolao de limites quantitativos (25%) em face da sua constante modificao; As obras do objeto do contrato tinham prazo de concluso previsto para 900 dias teis, de modo que, uma vez extinto o prazo contratual e no havendo a comprovao de regular prorrogao dentro do prazo contratual, no se pode mais falar em adiamento seja para cesso ou subrogao ou para prorrogao aps este prazo. o caso do 4 Termo Aditivo ao Contrato

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original, que foi firmado em 19/10/99, mais de 5 anos da assinatura do ltimo termo aditivo ao mesmo contrato e, em seguida tm-se a celebrao do 1 Termo de Cesso e demais ajustes; O Consrcio vencedor do certame, contratado para execuo dos servios, distribuiu, ao longo dos exerccios de 2000 e 2001, as obras entre suas escolhidas atravs de Termos de Cesses. Estas Cesses foram feitas, inclusive, por mais de uma vez, sobre o mesmo objeto mesma concessionria em perodos distintos, ou o mesmo objeto concessionrias distintas. 1) regularidade do procedimento licitatirio em comento, o Contrato e Termos Aditivos dele decorrentes, em face da injustificada ausncia de especificao do objeto contratado, obstaculizando o controle dos recursos aplicados, os limites de acrscimos permitindo e restringindo a participao de empresas interessadas, deixando-se de sugerir aplicao de multa s autoridades ante a inexistncia, poca, dos fatos, de legislao instituidora de tais penalidades; irregularidade de todos os Termos de Cesses e Aditivos, na forma j apontada; encaminhamento de cpias ao Ministrio Pblico Comum para as providncias a seu cargo quanto a possveis condutas ilcitas ora encontradas.

Ao final, o Parquet, opinou pela(o):

2) 3)

Em sesso do dia 26/05/2011, a 1 Cmara deste Egrgio Tribunal entendendo existirem posicionamentos discrepantes dentro do prprio rgo Fracionrio, bem como, entre a 1 e 2 Cmaras, a respeito da possibilidade de promoo de cesso contratual com sub-rogao de direitos e deveres, em pactos firmados com a Administrao Pblica, precedidos de licitao, prolatou a seguinte deciso (Acrdo AC1 TC n 1.118/2011): 1. Reconhecer a existncia de divergncia, nesta Cmara, acerca da interpretao do direito, no que toca a admissibilidade ou no da cesso contratual com sub-rogao de direitos e deveres, no mbito da Administrao Pblica; 2. Encaminhar o presente processo ao Tribunal Pleno para manifestao definitiva a respeito da divergncia, na forma do 1, art. 17, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado da Paraba RITCE/PB; 3. Sobrestar o julgamento do Procedimento Licitatrio na modalidade Concorrncia n 03/91 e Contratos, Aditivos e Termos de Cesses dele decorrentes, at o deslinde do conflito. O Relator, aps providenciar a distribuio aos Membros do Tribunal Pleno de cpias de Acrdos conflitantes, agendou o presente processo para a sesso plenria do dia 31/08/2011, com vistas paficificao jurisprudencial acerca da matria em disceptao. Nesta ocasio o Pleno, por intermdio do Acrdo APL TC n 674/2011, decidiu nos seguintes termos: 1. Considerar ilegal a cesso contratual com sub-rogao de direitos e deveres, no mbito do Poder Pblico do Estado da Paraba, em suas esferas estadual e municipal, mesmo que admitida em Edital Licitatrio e Contrato, tendo em vista constituir-se de prtica atentatria aos Princpios Constitucionais arrolados no caput do art. 37, da CFRB, como tambm, aquele esculpido no inciso XXI; 2. Determinar o retorno do feito a 1 Cmara para, uma vez pacificado o entendimento acerca de matria de direito (cesso contratual com sub-rogao de direitos e deveres), proceder ao julgamento da Concorrncia n 03/91, contrato e termos aditivos dela derivados; 3. Propor a edio de smula acerca da matria, com fulcro no art. 188, do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado da Paraba. De retorno a 1 Cmara, o relator determinou o agendamento para a presente sesso, procedendo-se as intimaes de estilo.

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VOTO DO RELATOR: Sem embaraos, uma vez sedimentado, no mbito desta Corte, entendimento acerca da cesso contratual com sub-rogao de direitos e deveres, resta comentar apenas as demais falhas. No que pertine as eivas remanescentes (durao dos contratos para alm da vigncia dos oramentos; extrapolao do limite de 25% de acrscimos previstos no art. 65, 1 da Lei 8.666/93 e; no encaminhamento de alguns Termos Aditivos ao contrato original), perfilho-me, integralmente, ao Parecer opinativo do Ministrio Pblico de Contas, o qual fao questo de colacionar excertos, ipis litteris:
Discordo, data venia, das concluses da d. Auditoria quanto ao saneamento ou acolhimento das demais irregularidades cometidas, seno vejamos. De fato, verifica-se que a Prefeitura de Joo Pessoa realizou em 1991 uma licitao na modalidade concorrncia cujo objeto era a execuo de obras de infraestrutura urbana no Vale do Jaguaribe, em Joo Pessoa, compreendendo diversos aspectos, desde a construo de creches e postos policiais, at a drenagem e terraplanagem e pavimentao de ruas. Vse, portanto, que o seu objeto se mostra demasiadamente amplo e pouco especificado, contrariando o preceito licitatrio da precisa e suficiente definio do objeto licitado (art. 32, I, do Decreto-lei 2.300/86, aplicvel poca). Esta ausncia de especificao do objeto contratado se constitui em real obstculo para que se possa, ao final, determinar com preciso o valor os custos do contrato, j que foram indefinidamente aditados com novas obras e receberam recursos de novos convnios, sendo praticamente impossvel calcular se houve extrapolao de limites de quantitativos (25%) em face da sua constante modificao. Demais disso, as obras objeto do contrato decorrente do referido procedimento tinham prazo de concluso previsto para 900 dias teis, a contar da data de emisso da primeira Ordem de Servio, de modo que, uma vez extinto o prazo contratual e no havendo a comprovao de regular prorrogao dentro do prazo contratual, no se pode mais falar em aditamento seja para cesso ou sub-rogao ou para prorrogao aps este prazo. Embora a Lei n 8.666/93 preveja a prorrogao automtica do prazo de execuo do pacto contratual por tempo equivalente quele em que a obra ficou paralisada, conforme dispe o art. 79, 51, o contrato no deve ser suspenso indefinidamente nem por prazo superior a 120 dias, salvo em caso de calamidade, grave perturbao da ordem ou guerra interna (art. 78, XVI, Lei 8.666/93). (...) Ante o exposto, esta Representante do Ministrio Pblico de Contas junto a esta Corte opina: 1) Pela irregularidade do procedimento licitatrio em comento, os contratos e Termos Aditivos dele decorrentes, em face da injustificada ausncia de especificao do objeto contratado, obstaculizando o controle dos recursos aplicados, os limites de acrscimos permitidos e restringindo a participao de empresas interessadas, deixando-se de sugerir aplicao de multa s autoridades ante a inexistncia, poca dos fatos, de legislao instituidora de tais penalidades; 2) Pela irregularidade de todos os Termos de Cesso e Aditivos, na forma j apontada; 3) Pelo encaminhamento de cpias ao Ministrio Pblico Comum para as providncias a seu cargo quanto a possveis condutas ilcitas ora encontradas.

Ante o exposto, voto, em consonncia com o Parecer Ministerial, por: 1. Julgar irregulares o procedimento licitatrio em crivo, o Contrato e Termos Aditivos dele decorrentes, em face da injustificada ausncia de especificao do objeto contratado, obstaculizando o controle dos recursos aplicados, os limites acrscimos permitidos e restringindo a participao de empresas interessadas, deixando-se de aplicar multa s autoridades ante a inexistncia, poca dos fatos, de legislao instituidora de tais penalidades; 2. Julgar irregulares todos os Termos de Cesso e Aditivos, na forma j apontada;

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3.

Recomendar aos atuais agentes polticos responsveis pela administrao do Municpio de Joo Pessoa que se abstenham de aquiescer com o instituto da cesso de contratos administrativos com sub-rogao, sob pena de lhes serem cominadas as penas legais, bem como, balizem as contrataes do Ente nos estreitos limites estabelecidos na Lei de Licitao e Contratos, sem perder de vista os princpios norteadores da Administrao Pblica explicita e implicitamente esculpidos na Constituio Federal, alcunhada de Carta Cidad.

DECISO DO TRIBUNLA PLENO DO TCE-PB: Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo TC N 04824/02, os Membros da 1 Cmara do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA, ACORDAM, unanimidade, na sesso realizada nesta data, em: 1. Julgar irregulares o procedimento licitatrio na modalidade Concorrncia n 03/91, o Contrato e Termos Aditivos dele decorrentes abaixo especificados, em face da injustificada ausncia de especificao do objeto contratado, obstaculizando o controle dos recursos aplicados, os limites acrscimos permitidos e restringindo a participao de empresas interessadas, deixando-se de aplicar multa s autoridades ante a inexistncia, poca dos fatos, de legislao instituidora de tais penalidades: 2. Julgar irregulares todos os Termos de Cesso e Aditivos, na forma j apontada; 3. Recomendar aos atuais agentes polticos responsveis pela administrao do Municpio de Joo Pessoa que se abstenham de aquiescer com o instituto da cesso de contratos administrativos com sub-rogao, sob pena de lhes serem cominadas as penas legais, bem como, balizem as contrataes do Ente nos estreitos limites estabelecidos na Lei de Licitao e Contratos, sem perder de vista os princpios norteadores da Administrao Pblica explicita e implicitamente esculpidos na Constituio Federal, alcunhada de Carta Cidad. Publique-se, registre-se e cumpra-se. TCE-Plenrio Ministro Joo Agripino

Joo Pessoa, 10 de novembro de 2011.

Conselheiro Arthur Paredes Cunha Lima Presidente Fui presente,

Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Representante do Ministrio Pblico junto ao TCE