QUESTES SOBRE UMA PROPOSTA NACIONAL DE GESTO ESCOLAR LOCAL

Ana Maria Cavaliere Universidade Federal do Rio de Janeiro/Brasil anacavaliere@uol.com.br Resumo: O texto analisa o Programa educacional Mais Educao, criado pelo governo brasileiro em 2007 com vistas implantao, em escolas pblicas de Educao Bsica, de uma proposta de educao integral. Alm da problematizao do conceito de educao integral, destacam-se os aspectos da intersetorialidade e do carter local e comunitrio, presentes nos documentos analisados. A inexistncia de uma cultura poltica de ao conjunta dos rgos pblicos, bem como a precariedade dos equipamentos sociais disponveis nas comunidades visadas pelo Programa, so algumas das dificuldades apontadas no texto. Palavras-chave: educao integral; intersetorialidade; gesto local; Programa Mais Educao INTRODUO O objetivo deste trabalho efetuar uma anlise do programa educacional brasileiro Mais Educao, criado em abril de 2007, atravs de Portaria normativa interministerial (BRASIL-MEC, 2007) envolvendo os ministrios da Educao, da Cultura, do Esporte e do Desenvolvimento social e combate fome. O interesse do estudo consiste no fato de que este programa busca incorporar um conjunto de concepes de gesto da educao pblica que se pretende inovador e propiciador de prticas que promoveriam a qualidade da ao educacional no sistema brasileiro pblico de Educao Bsica. A anlise est baseada nos documentos oficiaisi, sendo, portanto, uma anlise das concepes e intenes declaradas. Destaca-se na proposta de gesto do Programa, a intersetorialidade em relao s diversas instncias de governo que o promovem, o incentivo busca de parcerias na sociedade e o protagonismo local na escolha dos meios a serem utilizados para a sua implementao. Em seus objetivos, o Programa Mais Educao pretende fomentar, nos termos da Portaria que o criou, a educao integral de alunos da rede pblica de Educao Bsica de todo o pas, atravs de um conjunto de aes scio educativas, do fortalecimento da formao cultural de crianas e jovens e da aproximao das

escolas com as famlias e as comunidades. Alm da Portaria, foram publicados, durante o ano de 2009, trs cadernos, compondo a Srie Mais Educao (BRASIL, MEC, 2009), que visam explicitar a concepo central do Programa e sugerir solues concretas para a sua implementao. Os considerandos da Portaria aludem ao artigo 34 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, que prev a ampliao do perodo de permanncia das crianas na escola; aludem ao direito proteo integral constante do Estatuto da Criana e do Adolescente e ainda prpria Constituio Federal que responsabiliza a famlia, a comunidade, a sociedade e o poder pblico pela educao das crianas. Destacam e associam o Programa situao de vulnerabilidade social de parte considervel da populao brasileira. Finalmente, o documento ressalta em seu trecho introdutrio, o fato de que os processos educativos se desenvolvem em mltiplos espaos tais como a famlia, a comunidade, o trabalho, as instituies de ensino e de pesquisa, os movimentos sociais e culturais e as organizaes da sociedade civil, deixando subentendida a compreenso do processo educativo como um processo que envolve, necessariamente, mltiplos agentes.

CARACTERIZAO DO PROGRAMA MAIS EDUCAO

De acordo com a Portaria que o criou, o Programa Mais Educao se concretiza no apoio realizao em escolas e outros espaos scio-culturais de aes scio-educativas no contraturno escolar :

Essas aes devem abarcar os mbitos da educao, arte, cultura, esporte e lazer, mobilizando-os para a melhoria do desempenho educacional, para o cultivo de relaes entre professores, alunos e suas comunidades, para a garantia da proteo social e da formao para a cidadania, incluindo as perspectivas temticas dos direitos humanos, conscincia ambiental, novas tecnologias, comunicao social, sade e conscincia corporal, segurana alimentar e nutricional, convivncia e democracia, compartilhamento comunitrio e dinmicas de redes. (BRASIL - MEC, 2007) O texto da Portaria, bem como os demais textos que subsidiam a proposta, utilizam as expresses educao integral e formao integral, ambas com o

sentido de ampliao do tempo e do espao educativo, e de extenso daquilo que seria considerado o ambiente escolar. Definem educao integral como a possibilidade de formao integral das crianas e adolescentes, em suas diferentes dimenses. O Programa est situado no mbito do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE)ii, do Plano de Aes Articuladas (PAR)iii, e desenvolvido pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD) do Ministrio da Educao. A dinmica gerencial do Programa se faz atravs da transferncia de recursos e assistncia tcnica do Ministrio da Educao aos municpios e Estados, os quais devem gerir a sua distribuio dentre as escolas que se inscreveram no Programa. Em 2009, o Programa Mais Educao atuava em 126 municpios de todos os estados e no Distrito Federal, alcanando 5 mil escolas e cerca de 1,5 milho de estudantes iv. As escolas se inscrevem diretamente, por meio de formulrio eletrnico de captao de dados gerados pelo Sistema Integrado de Planejamento, Oramento e Finanas do Ministrio da Educao (SIMEC). Para o funcionamento local do Programa, prev-se a criao de duas instncias poltico-organizacionais intituladas Comit Metropolitano (consultivo e propositivo) e Comit Local (formulao e acompanhamento), as quais acompanham a implantao do Programa. Na esfera da administrao federal esto envolvidos na execuo do Programa os Ministrios da Educao, do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Cultura, da Cincia e Tecnologia, do Meio Ambiente e a Secretaria Nacional da Juventude da Presidncia da Repblica. Como resultado dessa articulao, criou-se o Frum Interministerial Mais Educao, de carter normativo, deliberativo, articulador e resolutivo. Para que um municpio integre o Programa, ele deve se enquadrar em uma das seguintes condies: a. Capitais e Cidades de Regies Metropolitanas ou do entorno de Capitais com mais de 100 mil habitantes; b. Cidades com mais de 50 mil habitantes dos estados de pouca densidade populacional para atuarem como plos; c. Cidades atendidas pelo PRONASCI (Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania do Ministrio de Justia). A seguir, vamos destacar e analisar trs aspectos do Programa que trazem inovaes e colocam questes que podem auxiliar na reflexo sobre o sistema

educacional pblico brasileiro. So eles (1) a intersetorialidade; (2) a educao integral; e (3) o carter local e comunitrio das aes.

SOBRE O CARTER INTERSETORIAL

O carter intersetorial aparece com destaque no texto da Portaria, sendo um dos aspectos mais marcantes do Programa, a comear por sua gnese interministerial. A intersetorialidade definida como a co-responsabilidade de todos os entes federados na implementao do Programa, afirmando a necessidade de planejamento territorial das aes intersetoriais, de modo a promover sua articulao no mbito local. Pretende-se estimular parcerias no interior da esfera pblica e entre os setores pblico e privado, visando ampliao e o aprimoramento dos espaos e aes scioeducativas. Nesse contexto, espera-se ainda fomentar a participao da sociedade civil e de organizaes no-governamentais. A portaria explicita a possibilidade de participao de instituies privadas, mas especifica a necessidade de que as atividades promovidas por essas instituies estejam integradas aos projetos poltico-pedaggicos das escolas. Esse aspecto da poltica analisada expressa, ao mesmo tempo, um fortalecimento da ao poltica emanada do governo central em relao ponta do sistema de Educao Bsica e uma tendncia de descentralizao das polticas sociais, incluindo a maior autonomia dos estados e municpios, em curso desde finais dos anos 1980. O movimento, aparentemente contraditrio, o resultado do momento histrico brasileiro que tenta consolidar o sistema pblico de Educao Bsica incorporando modelos que valorizam o protagonismo local, vistos, mundialmente, como democratizantes. No mbito da estrutura do Estado, a principal dificuldade encontra-se na tradio administrativa brasileira de funcionamento isolado dos diferentes setores. As polticas pblicas dos rgos pblicos no esto estruturadas para funcionarem conjuntamente. A complexidade da ao educativa, que necessita incorporar um conjunto de direitos assegurados s crianas e adolescentes, requer uma articulao de mltiplos atores institucionais, a qual depende de um alto grau de legitimidade e reconhecimento recproco. Alm disso, as aes conjuntas dependem da superao das injunes poltico-partidrias que, com frequncia, orientam as escolhas e

motivaes administrativas. As polticas de mbito nacional que dependem de parcerias locais, esto quase sempre subjugadas, s injunes poltico-partidrias locais. A criao dos comits (local e metropolitano) anteriormente citados, parece ser uma tentativa de enfrentar essas dificuldades.

SOBRE O CONCEITO DE EDUCAO INTEGRAL

O conceito de educao integral tem uma longa histria na rea educacional do Brasil e do mundo. A idia que ele traz, de uma educao com responsabilidades ampliadas, em geral com forte atuao nas reas da cultura, dos esportes, das artes, ultrapassando a atuao restrita tpica instruo escolar, est presente em programas educacionais de diversos pases e em diversas pocas. Em geral, polticas pblicas que tentam dar conta do fracasso escolar, dos problemas de integrao social e escolar de determinados grupos sociais, investem mais fortemente numa concepo ampliada de educao escolar, se aproximando daquilo que seria uma proposta de educao integral. O problema que se apresenta em relao a esse aspecto da proposta uma utilizao do termo - educao integral - que parece contar com a possibilidade da compreenso imediata e unnime de seu significado. Na histria brasileira, utilizando-se ou no da expresso, diversos projetos desenvolveram aes na direo do que, hoje, o Programa Mais Educao denomina educao integral. Podemos lembrar os j longnquos Parques Infantis da cidade de So Paulo, criados por Mrio de Andrade, entre 1935/38, e que pretendiam oferecer s crianas pequenas uma educao no-escolar; o Centro Educacional Carneiro Ribeiro, criado em 1950, na capital da Bahia, por Ansio Teixeira, para propiciar s crianas das classes populares acesso Escola Parque e ao seu conjunto de atividades complementares s Escolas Classe; os CIEPs, criados por Darcy Ribeiro, no Rio de Janeiro, entre 1985 e 1994, que eram escolas de horrio integral, com atuao forte nas reas da educao, cultura e sade. Em outros pases e pocas, propostas de educao integral estiveram presentes em diferentes contextos, como entre os anarquistas europeus, com seus inmeros experimentos denominados de educao integral (MORIYN, 1989), ou entre os socialistas revolucionrios, com a politecnia educacional (MACHADO, 1989), ou ainda nas escolas dos Kibutzim, nos primrdios do Estado de Israel. Na Frana, os

programas de educao prioritria, iniciados na dcada de 1980, pelo governo socialista de Franois Mitterand, permanecem at hoje em funcionamento, com modificaes sucessivas, mas mantendo a idia de dar mais queles que tm menos e incorporando muitos aspectos de uma educao escolar ampliada, em suas reas de atuao e em suas responsabilidades (VAN ZANTEN, 1994). Apesar dos exemplos do passado e do presente, a utilizao do conceito de educao integral, quando referido escola contempornea, no auto-evidente. Ele resulta da reavaliao do papel da instituio escolar, ou seja, relaciona-se busca dos limites e possibilidades de atuao da instituio escolar. Da a sua inevitvel polissemia. preciso lembrar que o conceito j foi utilizado para diferentes, e at mesmo antagnicos, objetivos no Brasil e no mundo. Um exemplo do uso conservador da idia e da expresso educao integral encontrava-se no iderio da Ao Integralista Brasileira, que assim chamava a educao promovida pelo Estado integral, atravs da escola, que difundiria uma determinada viso de mundo e prepararia os indivduos para a sociedade integral (CAVALARI, 1999). Do fato do conceito j ter servido diferentes vises de mundo e de sociedade e carregar em si mesmo a possibilidade de uma interpretao limitadora, resulta a preocupao em bem definir o que est sendo chamado de educao integral e em bem definir o que uma concepo democrtica de educao integral, que represente uma prtica educativa rica e multidimensional, capaz de incorporar diferenas e relativizar padres. Do ponto de vista dos formatos das experincias atualmente em curso no pas, ligadas ou no ao Programa Mais Educao, que tentam ampliar a esfera de atuao da escola, pudemos identificar, grosso modo, dois formatos de educao integral (CAVALIERE, 2009): um mais centrado na instituio escolar propriamente dita, com investimentos no interior das unidades escolares, em seus espaos e em seus profissionais. Outro que se lana para fora da escola, buscando apoios e parcerias com agentes externos a ela. De acordo com seus documentos, nesse segundo modelo que se enquadra a proposta do Mais Educao. O aspecto a destacar nessa proposta, que se diferencia da utilizao do

conceito em outros momentos histricos, o reconhecimento de que a educao integral no obra apenas da escola, ainda que essa esteja no centro do processo. O significado da expresso educao integral no conjunto dos documentos no se limita s inovaes no interior da escola, como por exemplo o aumento da jornada escolar ou a ampliao da ao cultural. Eles reforam os sentidos de responsabilizao coletiva da sociedade pela educao das crianas e jovens. Esse significado, a depender da plasticidade do conceito, poder ou no ser incorporado noo de educao integral que, de resto, no faz parte do vocabulrio escolar tradicional brasileiro.

SOBRE O CARTER LOCAL E COMUNITRIO

O Programa Mais Educao tem como um de seus principais objetivos promover a aproximao entre a escola, as famlias e as comunidades, mediante atividades que visem a responsabilizao e a interao com o processo educacional, integrando os equipamentos sociais e comunitrios entre si e vida escolar. A idia de que a educao pode se dar atravs de redes de relaes ou teias do conhecimento, chegou ao Brasil, no final do sculo XX. Uma de suas influncias foi justamente o movimento de Cidades Educadoras (CABEZUDO, 2004). Sob a forma de programas e parcerias, geridas por organizaes no governamentais, difundiram-se solues que defendiam o papel ativo da sociedade civil em substituio ou complementao s aes governamentais. Afirmava-se buscar uma nova participao de cidados e associaes, atravs de convnios com empresas e outros tipos de agentes financiadores de dentro ou de fora do Estado. Tambm nesse perodo, cresceu a demanda pela participao das comunidades na vida das escolas pblicas e o incentivo ao trabalho voluntrio, prtica que no pas, com freqncia, assumiu um carter equivocado de utilizao indevida do trabalho dos pais dos alunos na conservao da escola, na confeco de merenda e outros servios essenciais de responsabilidade do poder pblico. Propagou-se, ainda que sem grande sucesso prtico, a idia de que as mudanas sociais poderiam advir da boa vontade e dedicao dos indivduos, sendo todos igualmente responsveis pelas iniqidades sociais.

Em muitos casos, a participao comunitria na escola, idia cara ao pensamento educacional democrtico, foi mobilizada de maneira desvirtuada, como substituio dos investimentos do Estado, que, de acordo com o tipo de pensamento predominante nos anos 1990, deveriam ser reduzidos ao mnimo, dada a sua suposta incapacidade de responder s demandas da sociedade. Essa tendncia, de feio neoliberal, levaria criao de inmeros projetos na rea educacional em parceria entre rgos pblicos e organizaes no governamentais ou de iniciativa dessas ltimas, e com a participao de instituies filantrpicas e de voluntariado. A despeito desse descaminho histrico, a troca com outras instituies sociais e a incorporao de outros agentes educacionais parece ser fundamental para o enriquecimento da vida escolar. Entretanto, num sistema educacional ainda frgil institucionalmente e materialmente, as formas alternativas de ampliao do tempo scio-educativo que no tm como centro a instituio escolar, expem-se aos perigos da fragmentao e da perda de direo. Ronda-lhes a possibilidade de que, ao invs de servirem melhoria da qualidade da ao educacional, atuem aprofundando ainda mais a precarizao das prticas educativas. Mas sem transformar os perigos em impossibilidades, podemos imaginar que, uma estrutura descentralizada, bem coordenada, baseada na ao local, pode representar uma boa soluo para o enriquecimento da vida escolar. O maior desafio parece ser a sua administrao em grande escala, o seu estabelecimento, como o caso do Programa Mais Educao, como soluo de grande alcance, a ser reproduzida no sistema educacional pblico brasileiro. As dificuldades encontram-se no fato de que as comunidades que mais necessitam da integrao da escola com o seu entorno, so as comunidades populares, situadas, em geral, em regies empobrecidas, sem recursos e equipamentos urbanos, pblicos ou privados, o que faz com que a busca por novos espaos e parceiros scioeducacionais, que possam irrigar a escola e lig-la vida comunitria, represente uma dificuldade s vezes incontornvel. evidente que no possvel imaginar-se um projeto de educao, que se pretenda mais ambicioso do ponto de vista de seus objetivos, alcanando esferas mais amplas da vida dos alunos, que no envolva os pais e o entorno da escola. Necessariamente, ser um projeto coletivamente assumido, trazendo tambm as contradies e problemas dessa coletividade. No entanto, a estratgia que poder fazer

avanar essa idia nas escolas localizadas nas regies onde residem as classes populares, e que o Programa Mais Educao pretende atingir, no padronizvel, pois depende da realidade e dos agentes locais, o que d ao Programa uma feio indutora, de difcil avaliao curto prazo. PROBLEMAS E PERSPECTIVAS O risco da precarizao, ou da naturalizao da precarizao, um dos elementos que queremos destacar ao fim desta rpida anlise dos documentos do Programa Mais Educao. Os processos de incorporao de outros elementos vida escolar, como os previstos no Programa Mais Educao, parecem importantes para que a prpria instituio escolar repense seu papel que parece cada vez mais se ampliar. A agregao ao espao escolar de espaos comunitrios, associativos e outros, obtidos atravs de parceria com entidades pblicas ou particulares; os tempos adicionados ao tempo escolar convencional devido ao aumento e diversificao das atividades oferecidas aos alunos; a participao de outros tipos de profissionais, para alm dos professores, que venham se juntar ao trabalho educativo, so elementos-chave da proposta do Programa. Podero, esses elementos, organizarem-se a partir dos ainda precrios projetos pedaggicos das escolas brasileiras? Existiro condies objetivas de atuao que no ponham em risco o ainda frgil equilbrio do trabalho educativo realizado sob a chancela da escola? Um pressuposto que est presente nos documentos do Programa Mais Educao a manuteno da centralidade da instituio escolar nesse processo de localizao da iniciativa educacional. Trata-se de refletir se a escola brasileira, nesse momento, tem condies objetivas de assumir o protagonismo desse processo complexo, de transformao da cultura escolar. De todo modo, as prticas de implementao dependero das realidades especficas onde se situarem, mas sempre implicaro em mudanas na cultura escolar e nas expectativas dos profissionais. Quando se busca a ampliao da atuao da escola, atravs de parcerias externas a ela, a estabilidade e valorizao do quadro profissional administrativo e docente a garantia da continuidade do trabalho, da preservao dos interesses educacionais coletivos e da qualidade das aes

educativas. Os problemas relativos estabilidade e valorizao dos profissionais da escola, docentes e no docentes, esto na raiz das principais dificuldades da educao brasileira contempornea, mas ultrapassam, em muito, a esfera de ao do Programa Mais Educao. Como todas as demais polticas educacionais inovadores, os possveis avanos a serem gerados pelo Programa so dependentes dos imprescindveis aperfeioamentos da infra-estrutura do sistema.

BIBLIOGRAFIA BRASIL. Ministrio da Educao/SECAD. Redes de Saberes Srie Mais Educao, 2009. BRASIL. Ministrio da Educao/SECAD. Educao Integral Srie Mais Educao, 2009. BRASIL. Ministrio da Educao/SECAD. Gesto Intersetorial no Territrio Srie Mais Educao, 2009. BRASIL. Portaria normativa interministerial n. 17, Braslia, 2007. CABEZUDO, A. Cidade Educadora: uma proposta para os governos locais. In: Gadotti, M.; Padilha, P. R.; Cabezudo, A. (orgs). Cidade Educadora, So Paulo, Cortez, 2004. CAVALARI, R.M.F. Integralismo: ideologia e organizao de um partido de massas no Brasil (1932-1937). Bauru, EDUSC, 1999. CAVALIERE, A.M. Escola de educao integral em direo a uma educao escolar multidimensional, tese de doutorado, FE/UFRJ, 1996. CAVALIERE, A.M. Escolas de tempo integral versus alunos em tempo integral. In: Em Aberto, Braslia, Inep, v.22, n 80, p.51-64, 2009 MACHADO, L. M. Politecnia, escola unitria e trabalho, So Paulo, Cortez/Autores Associados, 1989. MORIYN, F.G. Educao libertria, Porto Alegre, Artes Mdicas, 1989. VAN ZANTEN, A. Les politiques dducation. Paris, PUF, 2004.

Pesquisas empricas j esto em andamento, tanto no mbito do Ministrio da Educao como no mbito das universidades brasileiras. ii O PDE um plano executivo lanado em 2007, organizado em torno de 4 eixos: educao Bsica, educao Superior, educao Profissional e alfabetizao. O Mais Educao um dos programas que o compem. iii Plano elaborado por municpios e Estados para o recebimento de recursos e assistncia tcnica do MEC. iv Informaes divulgadas em:
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12375%3Aparceiros-e-escolas&catid=312%3Amaiseducacao&Itemid=817