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A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica

Paulo Roberto de Almeida


Diplomata, doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Bruxelas, mestre em Planejamento Econmico pela Universidade de Anturpia. (pralmeida@mac.com; www.pralmeida.org)

Sumrio: 1. Caractersticas gerais do planejamento no Brasil 2. Primeiras experincias de planejamento governamental no Brasil 3. O Plano de Metas de JK: a mstica do desenvolvimentismo 4. O Plano Trienal de Celso Furtado: a economia vitimada pela poltica 5. O Paeg do governo militar: o Estado interventor 6. O planejamento se consolida: o Plano Decenal e o PED 7. O planejamento na era militar: o I e o II PND e a fuga para a frente 8. Instabilidade macroeconmica e planos tentativos de estabilizao 9. A experincia do Brasil 2020 3 6 8 12 14 17 20 25 29

(Verso de 14 de junho de 2004)

1. Caractersticas gerais do planejamento no Brasil O Brasil acumulou, sobretudo entre os anos 40 e 70 do sculo passado, uma experincia razovel em matria de planejamento governamental. Desde os primeiros exerccios, no imediato ps-Segunda Guerra, por meio, entre outros, do Plano Salte (sade, alimentao, transportes e energia), e, mais adiante, do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, at os mais recentes planos plurianuais, determinados constitucionalmente, o Estado brasileiro empreendeu, ao longo destas ltimas cinco ou seis dcadas, diversas tentativas de planejamento do futuro e de organizao do processo de desenvolvimento econmico.1 Estruturadas mais freqentemente em torno de grandes objetivos econmicos e, em alguns casos, formuladas para atender necessidades de estabilizao econmica ou de desenvolvimento regional (como a Sudene), essas experincias de planejamento governamental das quais as mais conhecidas e ambiciosas foram, no auge do regime militar, os dois planos nacionais de desenvolvimento conseguiram atingir algumas das metas propostas, mas tiveram pouco impacto na situao social da nao. O pas tornouse maduro do ponto de vista industrial e avanou no plano tecnolgico ao longo desses planos, mas, no obstante progressos setoriais, a sociedade permaneceu inaceitavelmente desigual, ou continuou a padecer de diversas iniqidades, em especial nos terrenos da educao, da sade e das demais condies de vida para os setores mais desfavorecidos da populao. Como indicou um dos principais formuladores e atores da experincia brasileira nessa rea, Roberto Campos, o conceito de planejamento sempre padeceu de uma grande impreciso terminolgica, tendo sido utilizado tanto para o microplanejamento setorial como para o planejamento macroeconmico mais integrado. Num esforo de preciso semntica, ele propunha distinguir entre simples declaraes de poltica, programas de desenvolvimento e planos de desenvolvimento. No primeiro caso, ter-seia uma simples enunciao de uma estratgia e metas de desenvolvimento. Um programa de desenvolvimento compreenderia, alm da definio de metas, a atribuio de prioridades setoriais e regionais e a formulao de incentivos e desincentivos relacionados com essas prioridades. Um plano de desenvolvimento avanaria ainda

O estudo clssico sobre as formas de interveno do Estado na atividade econmica, com referncia direta experincia histrica brasileira at meados dos anos 1960, o trabalho de Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico: o direito pblico econmico no BrasilRio de , Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1968.

mais pela especificao de um cronograma de implementao, pela designao do agente econmico (pblico ou privado) e pela alocao de recursos financeiros e materiais. A palavra projeto seria reservada para o detalhamento operacional de planos ou programas.2 Embora hoje plenamente integrada ao processo de ao governamental, sobretudo a partir da criao, em 1964, do Ministrio de Planejamento e Coordenao Geral que unificou encargos e atribuies que estavam dispersos em ncleos de assessoria governamental, comisses, conselhos e coordenaes , a idia de planejamento emerge de modo global e integrado a partir dessa poca, mas j tinha experimentado, antes, alguns esforos polticos de mbito variado e de alcance desigual. Em trabalho ainda indito, o professor de economia, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Jos Truda Palazzo traou uma cronologia desse itinerrio at o regime militar, dividindo o perodo ps-1930 em quatro segmentos: o primeiro, iria de 1934 a 1945, abrangendo o Estado Novo e tendo como rgo central o Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), ademais de algumas comisses criadas, sobretudo, durante a Segunda Guerra Mundial; o segundo, iria de 1946 a 1956, e representaria, de certa forma, uma transio entre tentativas de implantao de um rgo central de planejamento e uma intensa fase de reorganizao administrativa; o terceiro, situou-se entre 1956 e 1963, caracterizando-se pela criao de rgos centrais estabelecidos em funo de planos, mais do que de planejamento; e, finalmente, o quarto perodo, que tem incio em 1964, com os governos militares, representando um esforo indito de planejamento global, com o Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), depois continuado por meio dos PND I e II.3 Depois de vrios planos tentativos de estabilizao econmica, ao longo dos anos 80 e 90, pode-se, a ttulo de complementao cronolgica, estabelecer um quinto perodo na histria do planejamento governamental no Brasil, agora marcado pela determinao da Constituio de 1988, no sentido de serem implementados planos plurianuais como forma de balizar a alocao de gastos pblicos no decorrer de um prazo maior neste caso, ao longo de quatro anos, entre o segundo ano de uma

Cf. Roberto Campos, A experincia brasileira de planejamento, in Mario Henrique Simonsen e Roberto de Oliveira Campos, A Nova Economia Brasileira, Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1974, p. 47. 3 Utilizei-me, nesta seo e nas seguintes (at os anos 1970), do trabalho indito do professor Jos Truda Palazzo, O Planejamento do Desenvolvimento Econmico o caso brasileiro, Porto Alegre: Faculdade de Cincias Econmicas e Contbeis da UFRGS, 1977, manuscrito datilografado.

administrao e o incio da seguinte do que o permitido pela execuo oramentria em bases anuais. Pode-se, igualmente, para dar uma idia das dificuldades e dos problemas tcnicos com que se debatiam os primeiros planejadores governamentais do Brasil, nas dcadas imediatamente subseqentes Segunda Guerra Mundial, transcrever os fatores que Roberto Campos listava, no incio dos anos 70, como indicativos daqueles obstculos institucionais e estruturais: (1) deficincias estatsticas no tocante a dados fundamentais como o emprego de mo-de-obra, o investimento do setor privado e as relaes inter-industriais; (2) a escassez de planejadores experimentados; (3) o importante peso do setor agrcola, no qual o planejamento difcil pela proliferao de pequenas unidades decisrias, para no falar em fatores climticos; (4) a importncia do setor externo (exportaes e ingresso de capitais), sujeito a agudas flutuaes, particularmente no caso do comrcio exterior, dependente at pouco tempo de uma pequena faixa de produtos de exportao sujeitos a grande instabilidade de preos.4 Uma comparao perfunctria com nossa prpria poca revelaria as seguintes caractersticas em relao quelas dificuldades enunciadas por Roberto Campos: (1) abundncia de estatsticas para os dados fundamentais da economia e da rea social, com certo refinamento metodolgico para pesquisas setoriais, diversificao excessiva ou indesejvel para sries relativas ao custo de vida e ao desemprego, esforos ainda inacabados para a mensurao adequada de grandes agregados macroeconmicos; (2) provimento relativamente satisfatrio de planejadores governamentais, a despeito da deteriorao da tecnocracia de Estado, comparativamente ao que tinha sido alcanado at o incio dos anos 80; (3) importante desenvolvimento material nos trs setores bsicos da economia, seguido de deteriorao parcial da infra-estrutura fsica e da crise fiscal do Estado, convertido em despoupador lquido e regulador excessivo da atividade empresarial privada; (4) carter ainda estratgico do setor externo (acesso a mercados, captao de investimentos diretos e financiamento compensatrio), mas diversificao ainda insuficiente da pauta exportadora, com concentrao em produtos de baixo dinamismo exportador e pequena elasticidade-renda, a despeito de uma faixa de produtos de alta tecnologia (avies). Entretanto, a diferena mais notria entre as condies atuais de elaborao e execuo de qualquer exerccio de planejamento econmico governamental em relao

Cf. Roberto Campos, A experincia brasileira de planejamento, op. cit., p. 50-51.

poca coberta pelo ministro do planejamento da era militar parece ser a dos meios operacionais (e legais) disposio do Estado em cada poca, uma ampla flexibilidade e liberdade de ao naqueles idos, notadamente atravs dos decretos-lei, e a necessria negociao com o poder legislativo, assim como com a prpria sociedade civil, caracterstica indissocivel da democracia contempornea. 2. Primeiras experincias de planejamento governamental no Brasil No contexto do conflito militar da Segunda Guerra Mundial, o Estado brasileiro organizou-se para administrar recursos e suprir contingenciamentos, notadamente mediante o Plano Qinqenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1942) e do Plano de Obras (1943), ou atravs de rgos como o Conselho Federal de Comrcio Exterior, criado ainda nos anos 30. O regime Vargas recebeu apoio do governo americano para efetuar um levantamento das disponibilidades existentes em recursos naquela conjuntura militar (Misso Cooke, 1942-1943). Os esforos para se lograr obter ajuda financeira americana ao desenvolvimento redundaram na criao da Companhia Siderrgica Nacional e, no plano institucional, no estabelecimento de uma Comisso Mista que, de 1951 a 1953, formulou, com base em novo esforo de cooperao tcnica americana (misso Abbink), um diagnstico sobre os chamados pontos de estrangulamento da economia brasileira sobretudo de infra-estrutura , com algumas sugestes e recomendaes para seu encaminhamento, entre elas uma relativa ao estabelecimento de um banco central. Antes disso, entretanto, foi formulado, durante o governo Eurico Gaspar Dutra (1946-1950), o Plano Salte, mais orientado, com base em trabalhos tcnicos do Dasp, a resolver essas questes setoriais, mediante adequado ordenamento oramentrio, do que voltado para uma concepo abrangente de planejamento estratgico de governo. Como salientado pelo Professor Palazzo, o plano Salte era modesto em suas pretenses, embora tivesse objetivos de grande alcance para a poca.5 Das fontes de recursos previstas, 60% viriam do oramento da Unio e 40% do financiamento externo, o que explica, talvez, a insistncia da diplomacia brasileira nessa poca com o estabelecimento de um plano Marshall para a Amrica Latina, evidenciada, por

Cf. Jos T. Palazzo, O Planejamento do Desenvolvimento Econmico o caso brasileiro, op. cit., p. 4.

exemplo, por ocasio da conferncia americana que constituiu a Organizao dos Estados Americanos, em maro de 1948 em Bogot.6 De fato, no caso do Salte, no se tratava de um plano econmico completo, mas de uma organizao dos gastos pblicos, que tampouco pde ser implementado integralmente, em funo de dificuldades financeiras, no apenas de natureza oramentria mas, igualmente, devido relativa carncia de financiamento externo. Como indicou um estudioso, A natureza do Plano Salte no era realmente global, pois no dispunha de metas para o setor privado ou de programas que o influenciassem. Tratava-se, basicamente, de um programa de gastos pblicos que cobria um perodo de cinco anos. Ele conseguiu, entretanto, chamar a ateno para outros setores da economia defasados em relao indstria e que poderiam, conseqentemente, impedir um futuro desenvolvimento.7 Na mesma poca, a busca de uma soluo ao problema da escassez de petrleo, vinculado ao da dependncia externa, acabaram resultando num maior envolvimento do Estado no domnio econmico, ao ser determinado, mais adiante, o estabelecimento do monoplio da Unio nessa rea e a criao de uma empresa estatal, a Petrobras (1953). Ao mesmo tempo ocorria a fundao do rgo fundamental para a consecuo dos esquemas de financiamento dos novos projetos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), alis uma das recomendaes da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. Deve-se ressaltar, contudo, que a instabilidade poltica brasileira, tpica da Repblica de 1946, constituiu-se em notvel entrave, no apenas para iniciativas de planejamento econmico, como tambm para o prprio processo de administrao governamental corrente.8 O debate econmico em curso, polarizado entre os adeptos de uma administrao tradicional, ou ortodoxa, da economia entre os quais se destacavam seguidores do economista Eugenio Gudin , e os partidrios do planejamento estatal, ainda que indicativo corrente em grande medida identificada com os chamados desenvolvimentistas , contribuiu para certa descontinuidade da ao governativa, quando no para a superposio de medidas contraditrias em matria de polticas
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Cf. Paulo Roberto de Almeida, A Diplomacia do Liberalismo Econmico: as relaes econmicas internacionais do Brasil durante a Presidncia Dutra, in Jos Augusto Guilhon de Albuquerque (org.), Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990)vol. I: Crescimento, modernizao e poltica , externa, So Paulo: Cultura Editores associados, 1996, p. 173-210. 7 Cf. Werner Baer, A Economia Brasileira, So Paulo: Nobel, 1996, p. 75. 8 Ver, a propsito, Robert T. Daland, Brazilian Planning: development, politics and administration, Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1967.

macroeconmicas e setoriais. Cabe igualmente colocar o processo de desenvolvimento brasileiro na segunda metade do sculo XX, com suas tendncias de expanso (como durante a fase do milagre, entre 1968 e 1974) e de declnio relativo (nas duas dcadas seguintes), no contexto do grande crescimento do comrcio mundial e da intensificao dos fluxos financeiros internacionais, tanto sob a forma dos investimentos diretos como na modalidade dos emprstimos comerciais. Ainda que as taxas de crescimento no Brasil tenham sido significativas nos anos 50, a expanso demogrfica contribuiu em grande medida para reduzir o ritmo do crescimento per capita, como evidenciado pela comparao com a experincia de outros pases que tambm estavam crescendo rapidamente nesse perodo, como a Alemanha e o Japo, por exemplo. Taxas mdias de crescimento do PIB per capita Pases 1950-1960 1960-1967 Brasil 2,9 1,1 Repblica Federal da Alemanha 6,8 3,1 Coria do Sul 2,5 5,1 Espanha 2,6 7,2 Estados Unidos 1,1 3,6 Taiwan 3,8 7,1 Japo 7,2 8,6
Fonte: Paul Singer, A crise do milagre (1982)

3. O Plano de Metas de JK: a mstica do desenvolvimentismo A proposta de um Programa de Metas (ou Plano, como ficou mais conhecido), antes mesmo de ser inaugurado o governo Juscelino Kubitschek de Oliveira (19561960), constituiu notvel avano na noo de uma coordenao racional da ao do Estado no estmulo a setores inteiros da economia, em geral na rea industrial, mas com grande nfase naqueles pontos de estrangulamento j detectados em relao infraestrutura.9 As limitaes capacidade de importar j constituam preocupao essencial da equipe de planejadores, sobretudo no mbito do BNDE e do Conselho de Desenvolvimento da Presidncia da Repblica. O setor de educao tambm recebeu precoce ateno nesse Plano, embora mais voltado para a formao de pessoal tcnico
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A literatura registra a existncia de dois trabalhos, ambos clssicos, de anlise detalhada do Plano de Metas de JK, efetuados cada um em sua vertente especfica, respectivamente, no campo econmico, por Carlos Lessa, 15 Anos de Poltica Econmica, 3 edio, So Paulo: Brasiliense, 1982, e, no campo da cincia poltica, por Celso Lafer, JK e o programa de metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema poltico no Brasil, Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002, este originalmente uma tese de doutorado apresentada na Universidade de Cornell em 1970.

destinado a operar as indstrias bsicas e outros setores de infra-estrutura. A construo de Braslia, ao contrrio do que se poderia pensar, no fazia parte da concepo original do Plano de Metas, mas dele constava a expanso da rede rodoviria para a interiorizao do processo de desenvolvimento. Como bem ressaltado pelo professor Palazzo, apesar de muitos identificarem o Plano de Metas como o primeiro plano brasileiro de programao global da economia, em realidade ele apenas correspondeu a uma seleo de projetos prioritrios, mas evidentemente, desta vez, com viso mais ampla e objetivos mais audaciosos que os do Plano Salte, buscando inclusive uma cooperao mais estreita entre os setores pblico e privado. A sua nfase recaa, fundamentalmente, no desenvolvimento da infra-estrutura e da indstria de base; no estava, no entanto, caracterizando um planejamento global, tanto que por falta de um esquema racional e adequado de financiamento, acabou por provocar um pesado surto inflacionrio.10 O Plano de Metas, elaborado sob a orientao de Lucas Lopes e de Roberto Campos, por meio de trabalho conjunto do BNDE e de um Conselho Nacional de Desenvolvimento, criado no dia seguinte posse de JK, dedicou-se a identificar os setores carentes de investimentos pelo Estado, pela iniciativa privada ou pelo capital estrangeiro e, dentro de cada setor, as metas, cuidando ainda de se ter um objetivo para cada meta. A quantificao desse objetivo, em regra geral, foi feita da seguinte maneira: foram elaborados estudos das tendncias recentes da demanda e da oferta do setor e, com base neles, projetou-se, por extrapolao, a composio provvel da demanda nos prximos anos, na qual tambm se considerou o impacto do prprio plano de metas. Os resultados dessa extrapolao que permitiram a fixao de objetivos quantitativos a serem atingidos durante o qinqnio. Esses objetivos foram testados e revistos durante a aplicao do plano, por meio do mtodo de aproximaes sucessivas que constituiu, por assim dizer, o mecanismo de feedback do plano de metas, conferindo-lhe as caractersticas de um planejamento contnuo.11 Com grande incidncia sobre a produo nacional cerca de um quarto do produto global e uma grande abertura para o exterior 44% dos recursos previstos para a implementao do plano estavam dedicados importao de bens e servios , o Plano de Metas revelou, pela primeira vez, a possibilidade de cooperao entre o setor

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Cf. Palazzo, O Planejamento, op. cit., p. 4. Cf. Celso Lafer, O Planejamento no Brasil: observaes sobre o Plano de Metas (1956-1961 in Betty Mindlin Lafer, org., Planejamento no Brasil, 3 ed.; So Paulo: Perspectiva, 1975, p. 29-50; p. 37.

privado mobilizado por meio de grupos executivos e o setor pblico organizado em torno do BNDE. A taxa de crescimento da economia ultrapassou as mdias dos dois qinqnios anteriores 7% ao ano entre 1957 e 1962, contra apenas 5,2% nos perodos precedentes, sendo as taxas per capita de 3,9 e 2,1% , contra expectativas pessimistas em relao s possibilidades de serem vencidos aqueles gargalos, apontados como obstculos fundamentais, em especial na rea externa. Setorialmente, o produto industrial cresceu 11,3% ao ano, ao passo que o agrcola taxa mais modesta de 5,8%. A tabela a seguir sumaria as taxas setoriais de crescimento. Taxas de crescimento do produto e setores (1955-1961)
Ano 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 PIB 8,8 2,9 7,7 10,8 9,8 9,4 8,6 Indstria 11,1 5,5 5,4 16,8 12,9 10,6 11,1 Agricultura 7,7 -2,4 9,3 2 5,3 4,9 7,6 Servios 9,2 0 10,5 10,6 10,7 9,1 8,1 Fonte: IBGE

O Plano compreendia um conjunto de 30 metas organizadas nos seguintes setores: 1) Energia (com 43,4% do investimento total): eltrica; nuclear; carvo mineral; produo e refinao de petrleo; 2) Transportes (29,6% dos recursos previstos): reaparelhamento e construo de ferrovias; pavimentao e construo de rodovias; servios porturios e de dragagens; marinha mercante; transportes aerovirios; 3) Alimentao (com apenas 3,2% dos investimentos previstos): trigo; armazns e silos; armazns frigorficos; matadouros industriais; mecanizao da agricultura; fertilizantes; 4) Indstrias de base (com 20,4% dos investimentos previstos): siderurgia; alumnio; metais no-ferrosos; cimento; lcalis; celulose e papel; borracha; exportao de minrios de ferro; indstria automobilstica; construo naval; mecnica e material eltrico pesado; 5) Educao (3,4% dos recursos): formao de pessoal tcnico. Entre os setores industriais, o automobilstico foi o que mais recebeu incentivos, especialmente por meio da Instruo 113 da Superintendncia da Moeda e do Crdito (antecessora do Banco Central), que proporcionou facilidades para a entrada de equipamentos importados sem cobertura cambial. Para compensar os efeitos concentradores do crescimento industrial no Centro-Sul, foram estabelecidos incentivos fiscais para o Nordeste, tendo Celso Furtado assumido a Superintendncia do Desenvolvimento dessa regio (Sudene), criada nesse perodo. Braslia, tambm parte

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desse esforo de dinamizao do heartland brasileiro, parece ter consumido cerca de 2 a 3% do PIB durante todo o processo de sua construo, o que no estaria alheio
12 acelerao do processo inflacionrio que foi registrado desde ento. O Plano logrou,

em todo caso, cumprir seus objetivos bsicos, que poderiam ser resumidos na arrancada ou acelerao da industrializao e na interiorizao do desenvolvimento. Uma anlise mais crtica desse plano, por Werner Baer, indica que no se tratava de um programa de desenvolvimento global, pois no abrangia todas as reas de investimento pblico ou as indstrias bsicas e, durante um perodo de cinco anos, no tentou conciliar as necessidades de recursos de trinta setores bsicos atingidos pelo plano com as dos setores no-includos. As metas deveriam ter sido estabelecidas tanto para o governo quanto para o setor privado. (...) O investimento de infra-estrutura preocupava-se essencialmente com a eliminao de gargalos, tarefa para a qual a comisso conjunta j havia lanado as bases. Em muitos casos, foram redigidas metas detalhadas, incluindo muitos projetos individuais, enquanto outras metas foram formuladas somente em termos gerais.13 Entre as heranas menos desejadas do Plano de Metas situou-se o surgimento de um surto inflacionrio que se deveu, na anlise do professor Palazzo, a dois fatores: (a) a emisso destinada a cobrir os investimentos governamentais; (b) a falta de contrapartida fiscal, unida ao fato de que nenhum esquema especial de sustentao financeira do Plano havia sido formulado. Para contrabalanar os efeitos da inflao que se implantava, o Governo Kubitschek lanou uma programao especial, conhecida como Programa de Estabilizao Monetria, que deveria cobrir o perodo 1958-1959, mas este se mostrou insuficiente em funo da estratgia traada: a elevao espetacular dos meios de pagamentos e os pesados dficits oramentrios. O Programa de Estabilizao tentou a reduo das despesas pblicas e o aumento da receita, bem como certa limitao ao crescimento do PIB. No alcanou, no entanto, o seu objetivo e o governo preferiu o caminho da poltica desenvolvimentista, mesmo em prejuzo das boas relaes com entidades financeiras internacionais, em especial com o FMI, que pretendia uma disciplina dos investimentos internos nos programas, como condio para recomendar financiamentos do exterior.14

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Cf. Celso Lafer, JK e o programa de metas (1956-1961), op. cit., p. 147 e 150. Cf. Baer, op. cit., p. 77. 14 Cf. Palazzo, op. cit., p. 5.

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4. O Plano Trienal de Celso Furtado: a economia vitimada pela poltica Em contraste com o ntido sucesso do Plano de Metas, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado em apenas trs meses por uma equipe liderada por Celso Furtado no final de 1962, para j subsidiar a ao econmica do governo Joo Goulart no seu perodo presidencialista (em princpio de 1963 a 1965), sofreu o impacto da conjuntura turbulenta em que o Brasil viveu ento, tanto no plano econmico como, em especial, no mbito poltico. O processo inflacionrio e as crises polticas com que se defrontou o governo Jango, combinaram-se para frustrar os objetivos desenvolvimentistas do plano, que buscava retomar o ritmo de crescimento do PIB da fase anterior (em torno de 7% ao ano), ao mesmo tempo em que pretendia, pela primeira vez, contemplar alguns objetivos distributivistas. Estavam previstos, em seu mbito, a realizao das chamadas reformas de base (administrativa, bancria, fiscal e agrria), ademais do reescalonamento da dvida externa.15 Era um plano de transio econmica, no de planejamento macrossetorial, e sua interrupo, antes mesmo da derrocada do governo Goulart, torna difcil uma avaliao ponderada sobre seus mritos e defeitos intrnsecos (como o problema das economias de escala no caso da indstria de bens de capital). Ele partia, em todo caso, do modelo de substituio de importaes e da noo de que os desequilbrios estruturais da economia brasileira poderiam justificar uma elevao persistente no nvel de preos, de conformidade com alguns dos pressupostos da teoria estruturalista que disputava, ento, a primazia conceitual e poltica com a teoria monetarista, que era aquela preconizada pelo FMI e seus aliados nacionais (j objeto de notria controvrsia no anterior governo JK). O processo inflacionrio era, em parte, atribudo a causas estruturais do setor externo (esquecendo o efeito do gio cambial sobre os preos internos) e, em parte, ao dficit do Tesouro como decorrncia dos altos investimentos realizados (mas a unificao cambial tambm privou o Estado de uma fonte de receita substancial, sem considerar a questo salarial, tratada de modo pouco responsvel). Em qualquer hiptese, os objetivos contraditrios do Plano Trienal (reforma fiscal para elevao das receitas tributrias, mas inibio do investimento privado; reduo do dispndio pblico via diminuio dos subsdios ao trigo e ao petrleo, mas poltica de recuperao salarial; captao de recursos no mercado de capitais, sem
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Cf. Roberto B. M. Macedo, Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (1963-1965) in Mindlin Lafer, org., Planejamento no Brasil, op. cit., p. 51-68.

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regulao adequada e sem remunerao compensatria da inflao; mobilizao de recursos externos num ambiente de crescente nacionalismo e hostilidade ao capital estrangeiro), ademais da acelerao do processo inflacionrio (73% em 1963, contra 25% previstos no Plano), condenaram-no ao fracasso antes mesmo que o governo Goulart fosse derrubado numa conspirao militar. A economia cresceu apenas 0,6% em 1963, como reflexo do baixo nvel de investimentos realizado no perodo: na verdade, os investimentos privados cresceram 14% nesse ano, mas eles tinham cado 10% no ano anterior, contra um decrscimo de 18% nos investimentos pblicos em 1963. Em sntese, o plano falhou em seu duplo objetivo de vencer a inflao e promover o desenvolvimento, mas as causas se situam acima e alm de sua modesta capacidade em ordenar a atuao do Estado num contexto poltico que tornava incua a prpria noo de ao governamental. Produto e inflao (1961-1965)
Ano 1961 1962 1963 1964 1965 Crescimento do PIB (%) 8,6 6,6 0,6 3,4 2,4 Crescimento da Taxa de produo industrial (%) inflao (%) 11,1 33,2 8,1 49,4 -0,2 72,8 5,0 91,8 -4,7 65,7 Fonte: IBGE

No plano institucional, no final do governo Goulart, foi fundada a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes), com o objetivo de realizar estudos para o desenvolvimento de planos para governos futuros16 e que abriria o caminho, a partir de 1964, para o desenvolvimento crescente (e tambm consciente) de estruturas de planejamento governamental no Brasil. O Estado estava se preparando para guiar e promover o crescimento econmico no Brasil, o que seria efetivado plenamente no contexto do regime militar que encerrou a breve experincia democrtica da Repblica de 1946 e deu incio a uma srie de ambiciosos planos nacionais de desenvolvimento. Do ponto de vista constitucional, as condies foram dadas para que os processos de planejamento e de gesto administrativa e de interveno do Estado no terreno econmico pudessem se dar da maneira mais rpida possvel, com a adoo de

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Conforme depoimento de Mario Henrique Simonsen por ocasio das comemoraes dos 25 anos do Ipea, citado por Maria Rita Loureiro (org.), 50 Anos de Cincia Econmica no Brasil: pensamento, instituies, depoimentos, Petrpolis: Vozes, 1997, p. 213.

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alguns instrumentos legais que facilitaram esses processos. Em primeiro lugar, o Ato Institucional de abril de 1964 estabeleceu prazos fatais para a tramitao no Legislativo de projetos de iniciativa do poder Executivo, ao passo que o Ato Institucional n 2, de 27 de outubro de 1965, deu ao presidente da Repblica a faculdade de baixar decretosleis sobre matria de segurana nacional, o que inclua igualmente, a maior parte das intervenes do Estado no campo econmico.17 5. O Paeg do governo militar: o Estado interventor O regime inaugurado em abril de 1964 comeou a atuar em clima de estagnao econmica e de acelerao inflacionria, justificando preocupaes sobretudo no campo da estabilizao e da correo de rumos. O Plano de Ao Econmica do Governo, na gesto do general Castelo Branco (1964-67), atuou basicamente no nvel da poltica econmica e seus instrumentos bsicos, como a poltica monetria, mas ele tambm atacou as causas estruturais da inflao (custos da poltica substitutiva, inelasticidades setoriais). O Paeg optou por um combate progressivo ou gradual inflao e postulou a manuteno da participao do trabalho (cerca de 65% em 1960) no produto a custo de fatores, meta que seria cumprida por meio de uma adequada poltica salarial, ademais de objetivar atenuar as desigualdades regionais de renda atravs da concesso
18 de carter prioritrio aos investimentos no Norte e Nordeste. Ele procurou, por outro

lado, incentivar as exportaes, via poltica cambial, e os investimentos estrangeiros. O Paeg reduziu de fato a inflao, embora em propores inferiores quelas que ele prprio tinha estabelecido como limites anuais (25% em 1965 e 10% em 1966) e tampouco conseguiu realizar altas metas de crescimento. Produto e inflao (1964-1968)
Ano 1964 1965 1966 1967 1968 Crescimento do PIB (%) 3,4 2,4 6,7 4,2 9,8 Crescimento da Taxa de produo industrial (%) inflao (%) 5,0 91,8 -4,7 65,7 11,7 41,3 2,2 30,4 14,2 22,0 Fonte: IBGE

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Cf. Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico, op. cit., p. 35. Cf. Celso L. Martone, Anlise do Plano de Ao Econmica do Governo, PAEG (1964-1966) in Mindlin Lafer, op. cit., p. 69-89; p. 75-76.

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Seus efeitos foram basicamente institucionais, consistindo numa ampla reorganizao da ao do Estado e preparando-o para as prximas etapas de alto intervencionismo governamental na economia contra a prpria filosofia econmica do regime em vigor , a comear por um sensvel aumento da carga tributria. De fato, apesar de todo o seu compromisso aberto com o capitalismo como fonte de acumulao de capital, o modelo nunca correspondeu a um prottipo de livre-iniciativa. A estratgia econmica brasileira foi mais pragmtica, enraizando-se em uma tradio intervencionista. A participao do governo na economia, que fora objeto de crtica em 1963..., aumentou aps a interveno militar. O investimento pblico, seja diretamente na infra-estrutura, seja por meio de empreendimentos estatais, teve aumentada a sua porcentagem na formao de capital. A regulao da atividade econmica no se abateu. (...) Expandiu-se o controle pblico sobre os recursos, por meio tanto dos impostos quanto da poupana forada acumulada pelo sistema de previdncia social. (...) O modelo foi louvado pelo extraordinrio crescimento que propiciou entre 1968 e 1973: uma taxa de expanso agregada de mais de 10% ao ano no pouca coisa. Tambm foi criticado por seu fracasso em distribuir renda e oportunidades de forma mais eqitativa.19 Talvez at mais importante do que suas realizaes econmicas, o Paeg permitiu a implementao de amplo programa de reformas institucionais, nos planos fiscal (tributrio-oramentrio), monetrio-financeiro, trabalhista, habitacional e de comrcio exterior. No campo tributrio, as mudanas atingiram quase todos os impostos (inclusive tarifas aduaneiras), operando-se a substituio dos velhos tributos sobre a produo e o consumo (como Selo e Vendas e Consignaes) pelo IPI e pelo ICM. De modo geral, o Paeg, mesmo no alcanando suas metas, logrou um nvel razovel de estabilizao econmica, efetuou uma importante reforma do Estado nas reas gerencial e oramentria, preparando, portanto, as bases para o crescimento do pas no perodo subseqente. No lado menos brilhante da herana deixada, do ponto de vista dos instrumentos macroeconmicos, deve ser registrado o instituto da correo monetria, que permeou as reformas realizadas naquela conjuntura e que sustentou a tolerncia inflacionria em que o Brasil passou a viver a partir de ento.

19

Cf. Albert Fishlow, Desenvolvimento no Brasil e na Amrica Latina: uma perspectiva histrica, So Paulo: Editora Paz e Terra, 2004, p. 21.

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No plano das instituies, essa poca consolida a formao de uma espcie de aliana tcita entre militares e tecnocratas (que envolveu diplomatas, igualmente) e que se prolongaria durante todo o perodo autoritrio e mais alm, deixando marcas no funcionamento ulterior do Estado brasileiro, em especial no plano da carga fiscal e no das suas responsabilidades indutoras, reguladoras e promotoras do desenvolvimento. Na rea polmica das chamadas reformas de base, o governo lanou, em novembro de 1964, o que denominou o Estatuto da Terra, prevendo a desapropriao e o acesso propriedade rural improdutiva, a colonizao de terras livres e uma srie de modalidades de assistncia s atividades agrcolas pela formao de cooperativas, garantia de preos mnimos e disseminao de novas tcnicas de produo. Ainda no plano institucional, o Estado brasileiro tinha avanado na experincia de planejamento: foi criado, em 1964, por inspirao do ministro Roberto Campos, do Planejamento, um Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada, que se ocupou do sistema de acompanhamento das medidas propostas no plano do governo e que logo
20 depois se converteu no Ipea. De fato, a partir desse perodo e at o final da era militar

se assiste consolidao de um modelo de gesto pblica que passa a atribuir s instituies de planejamento uma grande parte de responsabilidade pela conduo, de forma relativamente autnoma, das atividades econmicas, tendo sempre como objetivo o aprofundamento do processo de industrializao. Pea chave no processo de reforma administrativa e de modernizao do Estado brasileiro foi o decreto-lei n 200, de 1967, que efetuou uma reforma gerencial nos modos de gesto do setor pblico. No que se refere especificamente ao planejamento econmico, o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral passou a dispor, potencialmente, de maior autoridade do que qualquer outro. Isso deveu-se ao fato de esse rgo desempenhar o papel de agncia central no que concerne ao sistema de planejamento e ao sistema de contabilidade e auditoria interna (anteriormente uma atribuio do Ministrio da Fazenda), e, mais tarde, ao sistema de controle das empresas estatais e das autarquias e fundaes, sobrepondo-se ao controle setorial exercido at ento apenas pelos diversos ministrios.21

20

Para um depoimento pessoal sobre o surgimento do IPEA e as fases iniciais do planejamento na era militar, ver a entrevista com Joo Paulo dos Reis Velloso in Maria Rita Loureiro (org.), 50 Anos de Cincia Econmica no Brasil, op. cit., p. 331-344. 21 Cf. Luiz Carlos Bresser Pereira, Do Estado patrimonial ao gerencial, in Ignacy Sachs, Jorge Wilheim e Paulo Srgio Pinheiro (orgs.), Brasil: um sculo de transformaes, So Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 239.

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6. O planejamento se consolida: o Plano Decenal e o PED O governo do marechal Costa e Silva (1967-1969) recebeu em herana um Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado nos ltimos dias do governo Castelo Branco pelo Ipea, que seria um roteiro de desempenho para o perodo 1967-1976 (que no chegou, contudo, a ser posto em execuo). J com o Paeg bem avanado, o ministro Roberto Campos encomendou ao presidente do Ipea, Joo Paulo dos Reis Velloso, a elaborao de um plano estratgico decenal que comportou, na verdade, duas partes: um documento de anlise global, que era um modelo macroeconmico para o desenvolvimento do Brasil num espao de dez anos (redigido pelo economista Mario Henrique Simonsen), e um conjunto de diagnsticos setoriais, sob responsabilidade do prprio Ipea, que servia de base para as aes propriamente programticas, inclusive na rea cultural, num perodo de cinco anos.22 Em sua despedida (em maro de 1967), ao transmitir o cargo ao ministro Hlio Beltro, o ministro Roberto Campos indicou que buscou-se nele formular uma estratgia de desenvolvimento a longo prazo, para escapar ao hbito constante da improvisao imediatista, que sacrifica o futuro ao presente, por no compreender o passado; uma programao qinqenal de investimentos, para racionalizar e melhor coordenar a ao dos diversos rgos governamentais; um conjunto de indicaes sobre as polticas gerais de crdito, de oramento e de cmbio necessrias para compatibilizar a promoo do desenvolvimento com o combate inflao. (...) O planejamento que concebemos para uma sociedade democrtica um planejamento de moldura e de contexto econmico para o conjunto de decises de economia. executivo, no tocante ao do Estado, e indicativo no tocante ao setor privado. (...) Mas o plano no um episdio, um processo. No um declogo, um roteiro; no uma mordaa e sim uma inspirao; no um exerccio matemtico e sim uma aventura calculada. (...) Planejar disciplinar prioridades, e prioridade significa postergar uma coisa em favor de outra.23 Segundo Roberto Campos, o Plano Decenal compreendia um plano de perspectiva, no qual se estabeleciam metas e se formulava uma estratgia decenal de
22

Conforme depoimento telefnico de Joo Paulo dos Reis Velloso a Paulo Roberto de Almeida, em 9 de junho de 2004. Cf. tambm Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970)2 , ed.; Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977, p. 233-239. 23 Cf. Roberto Campos, A mudana da guarda (discurso pronunciado ao deixar a pasta do Planejamento, em 16 de maro de 1967) in Roberto de Oliveira Campos,Do Outro Lado da Cerca, 3 edio, Rio de Janeiro: Apec, 1968, p. 286-288.

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desenvolvimento, preparando-se tambm um programa qinqenal de investimentos, no qual se incluiriam oramentos de formao de capital em trs nveis: (a) oramentos regulares, cobrindo a administrao central do governo federal, agncias autnomas e sociedades de economia mista, com previses de todos os investimentos dessas entidades; (b) oramentos especficos para os governos estaduais e municipais dentro dos setores especialmente examinados no Plano, os quais representavam entre 80 a 90% da formao de capital dos estados e municpios; (c) projees estimadas dos investimentos de empresas privadas no setores especificamente mencionados no plano (habitao, ao, metais no ferrosos, indstria mecnica e eltrica, produtos qumicos de base, infra-estrutura, construo, comunicaes, energia eltrica e minerao).24 Como indica ainda o professor Palazzo, o Plano Decenal no apresentava uma programao rgida para a dcada, mas abrangia o estudo prospectivo do consumo e orientava os investimentos federais acima de outros programas que viessem a ser elaborados pelas administraes do perodo. Ele estabeleceu uma srie de disciplinas quanto utilizao dos recursos ao longo da dcada e criou um estilo normativo inteiramente novo no pas, com os oramentos bsicos setoriais sob controle do governo central e a indicao das providncias institucionais a serem adotadas por meio de oramento programa. Como programao global, estabeleceu prioridades estruturais: a consolidao da infra-estrutura e das indstrias de base, a revoluo da tecnologia no campo e a atualizao do sistema de abastecimento. Como medidas sociais, definiu a revoluo pela educao e a consolidao da poltica habitacional lanada pelo Paeg. Previa, ainda, a reforma administrativa e um sistema de proteo empresa privada nacional.25 Como documento de trabalho a prazo mdio, o governo elaborou, j sob orientao do novo ministro do Planejamento, Hlio Beltro, um Programa Estratgico de Desenvolvimento para o perodo 1968-1970, enfatizando as metas setoriais definidas no Plano Decenal. Apresentado em julho de 1967, ele consistia, numa primeira fase, de diretrizes de poltica econmica e de diretrizes setoriais, com alguns vetores de desenvolvimento regional. O governo reconhecia a existncia de um processo
26 inflacionrio e se propunha estimular adequadamente o setor privado.Estava expresso

o objetivo de se ter um projeto nacional de desenvolvimento, que se utilizaria da

24 25

Cf. Roberto Campos, A Experincia Brasileira de Planejamento, op. cit., p. 63-64. Cf. Palazzo, op. cit., p. 10. 26 Cf. Ianni, Estado e Planejamento Econmico, op. cit., p. 243.

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noo de planejamento para lograr alcanar suas metas explcitas. A orientao metodolgica adotada reconhecia o esgotamento do ciclo anterior de substituio de importaes e admitia a crescente participao do setor estatal na economia brasileira, via concentrao de investimentos em reas ditas estratgicas, em geral na infraestrutura.27 A elevada taxa de crescimento do produto em 1968 e a reduo do nvel de preos criaram uma boa base de transio para a fase de crescimento acelerado que se seguiu. Taxas de crescimento do produto e setores (1968-1973)
Ano 1968 1969 1970 1971 1972 1973 PIB 9,8 9,5 10,4 11,3 12,1 14,0 Indstria 14,2 11,2 11,9 11,9 14,0 16,6 Agricultura 1,4 6,0 5,6 10,2 4,0 0,0 Servios 9,9 9,5 10,5 11,5 12,1 13,4 Fonte: IBGE

Embora no hostil ao ingresso de investimentos diretos estrangeiros no setor produtivo brasileiro, o PED tinha como um dos seus diagnsticos centrais a constatao da necessidade da participao do setor estatal no preenchimento dos chamados espaos vazios da economia, de modo a no permitir a consolidao do capital estrangeiro em reas consideradas estratgicas para o desenvolvimento, inclusive com uma avaliao setorial de novas oportunidades de substituio de importaes. Ele foi complementado por uma srie de planos setoriais ou regionais, como o Programa de Integrao Nacional, voltado para o Nordeste e a Amaznia; o Proterra, visando dar exeqibilidade reforma agrria; o Provale, programao de infra-estrutura para o vale do rio So Francisco; o Prodoeste, incentivos para o Centro-Oeste; o Prorural, estendendo aos trabalhadores do campo os benefcios da previdncia social, e o Programa de Integrao Social, que visa participao dos trabalhadores do setor privado no valor agregado pela atividade empresarial.28 No plano macroeconmico e das polticas econmicas setoriais, o governo deu grande estmulo s exportaes, instituindo o regime de cmbio flexvel (criado em agosto de 1968) e uma srie de isenes de impostos indiretos (IPI, ICM) e diretos (renda), direitos de drawback e crditos fiscais para as empresas que destinassem sua

27

Cf. Denysard O. Alves e Joo Sayad, O Plano Estratgico de Desenvolvimento 1968-1970 in Mindlin Lafer, op. cit., p. 91-109. 28 Cf. Palazzo, op. cit., p. 11.

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produo, no todo ou em parte, aos mercados externos. Como sintetizou Roberto Campos, o PED acentuou mais objetivos gerais e diretrizes de poltica do que compromissos com metas quantitativas, exceto no tocante programao plurianual de investimentos, em que aproveitou essencialmente o programa de investimentos
29 anteriormente formulado para os primeiros trs anos de execuo do Plano Decenal.

7. O planejamento na era militar: o I e o II PND e a fuga para a frente No governo do general Emlio Mdici, o debate econmico e poltico, j de ordinrio restrito, comportou algum grau de ceticismo quanto s eventuais virtudes do planejamento governamental de longo prazo. O ministro da Fazenda, Antonio Delfim Netto, chegou a considerar algumas dessas tentativas de planejamento estatal como uma espcie de futurologia, considerando que a ao do governo, no campo econmico, tem que ser meramente instrumental.30 Ele preconizava libertar o empresrio das regulamentaes sibilinas, da poltica econmica contraditria e da prepotncia do burocrata despreparado, pedindo ainda para que se deixasse funcionar o mercado, estimulando a concorrncia e criando as condies para que o sistema de preos reflita, efetivamente, a escassez relativa dos fatores de produo.31 Em todo caso, o ministrio do Planejamento divulgou, em 1 de outubro de 1970, o chamado Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo para o perodo 1970-1973, esclarecendo que no se tratava de um novo plano global e que o trabalho de diretrizes governamentais, tal como explicitado pelo ministro Reis Velloso, deveria complementar-se com dois outros documentos: o novo oramento plurianual, com vigncia para o perodo 1971-1973; e um primeiro plano nacional de desenvolvimento, previsto para ser implementado entre 1972 e 1974. O objetivo bsico do Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo era o ingresso do Brasil no mundo desenvolvido at o final do sculo, estando nele definidas quatro reas prioritrias: (a) educao, sade e saneamento; (b) agricultura e abastecimento; (c) desenvolvimento cientfico e tecnolgico; (d) fortalecimento do poder de competio da indstria nacional. Como metas econmicas, ele pretendia: (a)
29 30

Cf. Campos, op. cit., p. 67. Cf. Antonio Delfim Netto, Dem-me um ano e no se preocupem com dcadas, Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 20 de maro de 1970, p. 3, citado por Octavio Ianni in Estado e Planejamento Econmico no Brasil, op. cit., p. 248. 31 Idem, ibidem, p. 249.

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assegurar uma taxa de crescimento entre 7 e 9% ao ano, em termos reais, evoluindo para 10% ao fim do perodo; (b) a expanso crescente do emprego, da ordem de 2,8 a 3,3% at 1973; (c) inflao decrescente, em nvel no superior a 10% em 1973; (d) elevao do investimento, da mdia de 15 a 16%, para mais de 18% at 1975.32 O plano previa ainda a expanso, considerada necessria, da receita das exportaes pelo menos taxa mdia de 7 a 10% ao ano, de maneira a evitar o aumento rpido do endividamento externo e problemas futuros de balano de pagamentos. O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974), elaborado, como o segundo, sob a orientao do ministro do Planejamento Reis Velloso, esteve mais voltado para grandes projetos de integrao nacional (transportes, inclusive corredores de exportao, telecomunicaes), ao passo que o segundo, na presidncia Geisel (19741979), foi dedicado ao investimento em indstrias de base (em especial siderrgica e petroqumica). Ele buscava alcanar a autonomia em insumos bsicos, mas j num contexto de crise energtica (da sua nfase na energia, com destaque para a indstria nuclear e a pesquisa do petrleo, ademais do programa do lcool e a construo de hidreltricas, a exemplo de Itaipu). O desenvolvimento cientfico-tecnolgico tampouco foi deixado de lado, como revelam planos especiais feitos nessa rea, com volumosos recursos alocados formao de recursos humanos, mas tambm ao desenvolvimento de novas tecnologias. O primeiro plano, segundo Roberto Campos, oficializou ambiciosamente o conceito de modelo brasileiro, definindo-o como o modo brasileiro de organizar o Estado e moldar as instituies para, no espao de uma gerao, transformar o Brasil em nao desenvolvida. Esse modelo nacional deveria, por um lado, criar uma economia moderna, competitiva e dinmica, e por outro lado, realizar democracia econmica, social, racial e poltica. Entre seus pontos essenciais estava a influncia crescente do governo, mediante expanso dos investimentos e uso da capacidade regulatria, que era considerada como uma incorporao dos modernos instrumentos de evoluo das economias desenvolvidas.33 Esse perodo correspondeu, portanto, ao ponto alto do planejamento governamental no Brasil e o papel do Estado, no restrito elaborao de planos e regulao geral da economia, foi muito mais extenso e intrusivo do que em qualquer outra poca da histria econmica passada e contempornea. Instituies pblicas e
32 33

Idem, p. 68-69. Cf. Campos, idem, p. 69.

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agncias diretas controlavam amplos setores da vida nacional, a comear pelas mais diversas polticas setoriais, no apenas comercial, aduaneira e industrial, mas tambm no plano financeiro e creditcio (bancos de desenvolvimento, de habitao e regionais, financiamentos a setores privilegiados), no campo diretamente produtivo e no de controle de preos, sem mencionar o desenvolvimento regional e vrios projetos de grande porte. As empresas pblicas eram consideradas como parte do arsenal de polticas do governo.34 Foi no mbito do I PND que foram elaborados os planos ou empreendidas as obras para grandes projetos na rea de infra-estrutura, como a ponte Rio-Niteri, a rodovia Transamaznica, a hidreltrica de Trs Marias, a barragem de Itaipu, entre outras. O apoio financeiro viria no apenas das agncias financeiras da Unio (BNDE, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal), como das instituies financeiras multilaterais e do mercadointernacional de capitais. Outros programas compreendiam a expanso da siderurgia, o petroqumico, os corredores de exportao, construo naval, a primeira central nuclear em Angra dos Reis, ademais de um conjunto de hidreltricas, programas de minerao e de comunicaes.35 Com durao mais longa do que o primeiro, o II PND (1974-1979) ia alm do Plano Decenal, que estava previsto terminar em 1976. Ele traou o perfil do Brasil como uma grande potncia emergente e fixava a renda per capita acima de mil dlares em 1979, ou seja, o dobro da renda mdia nos primeiros anos da dcada anterior. J em 1977 previa um PIB superior a 100 bilhes de dlares, conferindo ao Brasil a posio de oitavo mercado mundial, ao passo que o comrcio exterior, previsto alcanar nas duas direes a cifra de 40 bilhes de dlares, seria quinze vezes o registrado em 1963. Em seu mbito seriam desenvolvidos dois planos bsicos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e o primeiro plano nacional de ps-graduao. Como pontos frgeis, num momento de crise do petrleo, registre-se que o Brasil importava mais de dois teros do combustvel consumido, correspondendo esse produto a 48% da energia utilizada.36 Segundo uma obra de sntese, o II PND foi a mais ampla e articulada experincia brasileira de planejamento aps o Plano de Metas. Partindo da avaliao de que a crise e os transtornos da economia mundial eram passageiros e de que as condies de financiamento eram favorveis (taxas de jurosex-ante reduzidas e longo
34

Cf. Werner Baer, A Industrializao e o Desenvolvimento Econmico do Brasil 6 ed.; Rio de Janeiro: , Editora da FGV, 1985, p. 327. 35 Cf. Palazzo, op. cit., p. 12. 36 Idem, p. 13.

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prazo para a amortizao), o II PND propunha uma fuga para a frente, assumindo os riscos de aumentar provisoriamente os dficits comerciais e a dvida externa, mas construindo uma estrutura industrial avanada que permitiria superar a crise e o subdesenvolvimento. Ao invs de um ajuste econmico recessivo, conforme aconselharia a sabedoria econmica convencional, o II PND propunha uma transformao estrutural.37 Grande parte do financiamento para os empreendimentos produtivos deveria vir de fontes externas, aumentando em conseqncia o volume da dvida externa. As empresas estatais ocuparam o centro do palco desse espetculo de industrializao substitutiva. Os gigantescos investimentos a cargo de Eletrobras, Petrobras, Siderbras, Embratel e outras empresas pblicas eram o sustentculo do programa.38 O Brasil ainda manteve, a despeito da estagflao na maior parte dos pases da OCDE, altas taxas de crescimento do PIB, a partir de um pico de 14% em 1973 e de quase 10% em 1976, mas s custas de um desequilbrio crescente nas transaes correntes e de uma multiplicao por trs da dvida externa lquida entre 1974 e 1979. A prpria deciso pela implementao do II PND nesse quadro recessivo significou a subordinao dos objetivos de estabilizao s metas de longo prazo.39 Taxas de crescimento do produto e setores (1974-1979)
Ano 1974 1975 1976 1977 1978 1979 PIB 9,0 5,2 9,8 4,6 4,8 7,2 Indstria 7,8 3,8 12,1 2,3 6,1 6,9 Agricultura 1,0 7,2 2,4 12,1 -3,0 4,9 Servios 9,7 2,9 8,9 2,6 4,3 6,7 Fonte: IBGE

O II PND, caracterizado por uma alterao nos rumos da industrializao brasileira, at ento centrada na indstria de bens de consumo durveis, contemplava pesados investimentos nas seguintes reas: (a) insumos bsicos: metais no-ferrosos, explorao de minrios, petroqumica, fertilizantes e defensivos agrcolas, papel e celulose; (b) infra-estrutura e energia: ampliao da prospeco e produo de petrleo,
37

Cf. Antonio Barros de Castro e Francisco E. P. de Souza, A economia brasileira em marcha forada, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, citado por Antonio Corra de Lacerda et al, Economia Brasileira, So Paulo: Editora Saraiva, 2000, p. 122. 38 Idem, p. 123. 39 Cf. Dionsio Dias Carneiro, Crise e esperana, 1974-1980 in Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem do Progresso: cem anos de poltica econmica republicana, 1889-1989 , Rio de Janeiro: Editora Campus, 1989, p. 306.

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energia nuclear, ampliao da capacidade hidreltrica (Itaipu) e substituio dos derivados de petrleo por energia eltrica e pelo lcool (Proalcool), expanso das ferrovias e a utilizao de carvo; (c) bens de capital: mediante garantias de demanda, incentivos fiscais e creditcios, reservas de mercado (lei de informtica) e poltica de preos. Os investimentos estatais adquiriram inclusive uma dimenso regional, com a distribuio espacial dos principais projetos. Os efeitos positivos do II PND s se fariam sentir em meados da dcada seguinte, sobretudo no setor de bens intermedirios, mas j a partir de 1976 ele comeou a enfrentar problemas operacionais. Outras insuficincias se revelariam no no fechamento da dependncia tecnolgica e no no tratamento da questo social, ou distributiva. O segundo choque do petrleo, em 1979, acarretou a regresso do alto desempenho econmico observado at ento, bem como o declnio da prpria noo de planejamento econmico, antes mesmo que a crise da dvida externa mergulhasse o Brasil numa longa fase de baixo crescimento e inflao elevada a partir da e at a introduo do Plano Real, em 1994. A fase final do regime militar, cujo incio data da crise da dvida externa em 1982, desenvolve-se numa atmosfera de graves turbulncias econmicas e polticas, marcada entre outros elementos pelo movimento em prol de eleies diretas para a presidncia da Repblica. Naquele perodo, era ntido o contraste entre os principais indicadores macroeconmicos (crescimento, taxa de inflao, contas externas) dessa fase com aqueles que tinham caracterizado o perodo do milagre econmico, como a tabela abaixo pode demonstrar. Indicadores econmicos do perodo militar, 1970-1984
Ano Crescimento do PIB (%) Balano de Dvida Nominal por habit. Pagamentos* Externa* Dvida/ PIB Taxa de inflao

1970 1971 1972 1973 () 1981 1982 1983 1984

10,4 11,3 12,1 14,0 () -3,1 1,1 -2,8 5,7

7,2 8,6 9,4 11,3 () -5,3 -1,2 -5,0 3,4

-562 -1.307 -1.489 -1.688 () -11.734 -16.310 -6.837 45

5.295 6.622 9.521 12.572 () 61.411 70.198 81.319 91.091

12,5 13,3 16,3 15,9 () 23,3 25,8 39,4 43,1

19,5 20,3 17,3 14,9 () 109,9 95,5 154,5 220,6

Fonte: IBGE; * = US$ milhes

De fato, uma agregao desses dados por mdias decenais revela uma flagrante inverso de tendncias entre os anos 1970, caracterizados por altas taxas de crescimento

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real do produto, a despeito mesmo da crise do petrleo, e a dcada seguinte, no sem motivo chamada de perdida, tanto em virtude do medocre desempenho econmico, sobretudo no crescimento real por habitante, como em razo da acelerao inflacionria. Indicadores econmicos agregados para os anos 1970 e 1980 1981-90 Crescimento do PIB real 8,5 1,5 Crescimento do PIB real por habitante 5,9 -0,4 Inflao (deflatores do PIB) 40,9 562,9 Fonte: Banco Mundial
(PIB: taxa mdia anual; inflao: variao mediana) 1971-80

8. Instabilidade macroeconmica e planos tentativos de estabilizao A economia brasileira atravessou um longo perodo de estagnao com inflao alta durante a fase final do regime militar e durante o processo de redemocratizao: a renda per capita encontrava-se, em 1994, no mesmo patamar conhecido em 1980. O planejamento governamental, tal como conhecido na fase anterior, encontra-se desarticulado e tanto o III PND como o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica permanecem no papel. Nesse nterim, o Brasil conheceu, apenas e to somente, planos de estabilizao, seis no total, com uma durao mdia de 18 meses cada um e uma ntida acelerao inflacionria aps cada um deles. A primeira tentativa de controle da inflao, no governo Jos Sarney (19851990) deu-se mediante um tratamento de choque, o Plano Cruzado (fevereiro de 1986), caracterizado pelo congelamento de preos, tarifas e cmbio e pela troca de moeda. Ele foi seguido, oito meses depois, pelo plano Cruzado 2, j num contexto de aumento de tarifas e de reajuste generalizado de preos, com a conseqente reindexao da economia e a criao de um gatilho salarial (cada vez que a inflao superasse 20%, o que passou a ser freqente). O plano Bresser (junho de 1987) traz novo choque cambial e tarifrio, com congelamento de preos, salrios e aluguis. A Constituio de 1988, numa demonstrao da preservao dos instintos de planejamento na sociedade, institui o Plano Plurianual como o principal instrumento de planejamento de mdio prazo no sistema governamental brasileiro. O PPA deveria estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Cada PPA deve conter diretrizes para a

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organizao e execuo dos oramentos anuais e, consoante uma prtica j iniciada pelos governos militares, a vigncia de um plano deve comear no segundo ano de um governo e findar no primeiro ano do mandato seguinte, com o objetivo explcito de permitir a continuidade do planejamento governamental e das aes pblicas. Poucos meses depois de promulgada a nova constituio, o Brasil conhecia nova tentativa de estabilizao, o plano Vero (janeiro de 1989), tambm marcado pelo congelamento de salrios e tarifas e novamente caracterizado por uma reforma monetria que, ao cortar trs zeros do cruzado, converteu-o em cruzado novo. Seus efeitos foram igualmente efmeros, pois a inflao j chegava a 10% no quarto ms de vigncia. Doravante, o governo Sarney no mais conseguir, a despeito de diferentes tentativas de conteno dos preos e outras medidas emergenciais, estabilizar a economia e fazer retroceder a inflao: esta, que no incio do mandato presidencial se situava em torno de 250% ao ano (mas com tendncia a 1000%) e que tinha conhecido o curto retrocesso do Plano Cruzado, acelera-se pouco a pouco, at aproximar-se da hiperinflao no final do governo, em maro de 1990. Os dados da tabela abaixo so eloqentes a esse respeito. Indicadores econmicos, governo Sarney: 1985-1989
PIB, valor e crescimento Ano US$ milhes % real 1985 211,1 7,9 1986 257,8 8,0 1987 282,4 3,6 1988 305,7 -0,1 1989 415,9 3,3 Poupana % PIB 20,3 18,0 22,7 25,7 27,1 Taxa inflao 235 65 416 1.038 1.783 Taxa desemprego 5,3 3,6 3,7 3,8 3,3 Fonte: IBGE

O sucessor de Sarney, Fernando Collor de Mello, o primeiro a ser eleito por voto direto aps o longo interregno ditatorial, comea o seu mandato, em 15 de maro de 1990, em uma atmosfera poltica sobrecarregada pela conjuntura de crise econmica e de acelerao inflacionria (ritmo anual de 2.750%). Os numerosos mecanismos de indexao e de correo de valores contratuais, estabelecidos desde meados dos anos 1960 (e que davam certa margem de manobra aos agentes econmicos), evitavam que a economia submergisse na voragem da hiperinflao, a despeito de taxas inaceitveis para outras economias. O Plano Collor, lanado imediatamente aps a inaugurao do seu mandato, representou, provavelmente, o choque mais brutal j conhecido na histria econmica do Brasil: uma nova reforma monetria se faz ao custo de um confisco de todas as 26

aplicaes financeiras e um limite aos saques das contas vista. A inflao cai a 3% ao ms, mas volta a subir para 20% em seis meses, o que determina a preparao de novo plano de tabelamento e congelamento (o Collor 2, de fevereiro de 1991), com novo surto inflacionrio poucos meses depois. Um programa de reforma tarifria, iniciado em outubro de 1990 e finalizado em julho de 1993, traz os direitos aduaneiros aplicados na importao de uma mdia de 43% em 1989 (mas com picos tarifrios de 105%, ou at mesmo de 200% para alguns bens) a 14% aproximadamente, em 1994, o que obriga os industriais a se preocupar com a competitividade interna de seus produtos, algo impensvel at ento. A abertura da economia brasileira, condenada pelos antigos beneficirios do protecionismo, permite abaixar os preos relativos dos produtos industriais e, tambm, eliminar vrias fontes de frico comercial (e poltica) com o principal parceiro individual do Brasil, os Estados Unidos, ao mesmo tempo em que facilitava as negociaes comerciais multilaterais no mbito da rodada Uruguai do GATT. Realizado o impeachment do presidente Collor, em setembro de 1992, o vicepresidente Itamar Franco demonstra sua impacincia com o alto nvel das taxas de juros por meio da troca sucessiva, no incio de sua administrao, de vrios ministros das finanas e de presidentes do Banco Central. A despeito das diversas tentativas conduzidas na segunda fase do governo Collor e a partir de ento, a inflao permanece elevada durante toda a primeira metade dos anos 1990, atingindo um ritmo (cerca de 40% ao ms) que em outros pases significaria hiperinflao. Indicadores econmicos, governos F. Collor e I. Franco: 1990-1994
PIB, valor e crescimento Ano US$ milhes % real 1990 469,3 -4,3 1991 405,7 1,3 1992 387,3 -0,5 1993 429,7 4,9 1994 543,1 5,9 Poupana % PIB 18,0 11,4 12,9 14,6 16,6 Taxa inflao 1.477 480 1.158 2.708 1.094 Taxa desemprego 4,3 4,8 5,8 5,3 5,1 Fonte: IBGE

O terceiro (mas no o ltimo) ministro da Fazenda de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, que tinha comeado pelas Relaes Exteriores (at maio de 1993), d incio a um plano de estabilizao em trs etapas, visando no apenas conter mas eliminar as fontes e as presses infl acionistas na economia. Pela primeira vez em muitos anos, atacou-se previamente as causas da inflao o dficit pblico, principalmente

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em lugar de se tentar, pelos mecanismos conhecidos (controle de preos e salrios, por exemplo), simplesmente minimizar os seus efeitos. O Plano Real, implementado progressivamente a partir de dezembro de 1993 e finalizado mediante troca do meio circulante em julho seguinte, trouxe, finalmente, estabilidade econmica e condies para a retomada do planejamento governamental. Um primeiro PPA, elaborado para o perodo 1991-1995, teve como objetivo to simplesmente cumprir a determinao constitucional, sem qualquer efeito no estabelecimento de metas econmicas de governo. J o PPA 1996-1999 trouxe novos conceitos no ordenamento econmico-espacial do Brasil, com a definio de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, e os projetos estruturantes, ao passo que o Programa Brasil em Ao agregou ao plano o gerenciamento de grandes empreendimentos estratgicos. Entre os eixos estratgicos de integrao, definidos no incio do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), estavam os transportes, a energia, as telecomunicaes, bem como novas tecnologias. O PPA seguinte, vlido para o perodo 2000-2003, inovou ao introduzir na administrao pblica federal a gesto por resultados, com a adoo de programas como unidade de gesto, a integrao entre o plano, o oramento e a gesto, e o fortalecimento do contedo estratgico por meio do estudo dos eixos. Em todo caso, ambos PPAs foram fortemente perturbados em sua implementao pelo ciclo de crises financeiras internacionais que, iniciadas no Mxico no final de 1994, prolongaram-se pela sia e na Rssia em 1997 e 1998 e terminaram por atingir igualmente o Brasil em setembro desse ano, obrigando a um plano de sustentao com o FMI e pases credores por um valor de 41,5 bilhes de dlares. Indicadores econmicos dos dois governos Fernando Henrique Cardoso: 1995-1998 e 1999-2002
PIB, valor e crescimento Ano US$ milhes % real 1995 705,4 4,2 1996 775,5 2,6 1997 807,8 3,2 1998 787,5 0,1 1999 529,4 0,8 2000 588,0 4,3 2001 510,4 1,3 2002 456,2 1,9 Poupana % PIB 20,3 18,0 17,7 17,2 16,0 17,7 18,1 18,3 Taxa inflao 21,9 9,1 4,3 2,5 8,4 5,2 7,7 12,5 Taxa desemprego 4,4 5,2 5,1 7,2 7,3 7,6 6,8 10,5 Fonte: IBGE

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Um intenso processo de reformas marcou a primeira administrao Cardoso, tanto no mbito do Estado (reformas administrativa, da previdncia social etc.), como no ambiente regulatrio de vrios setores da economia, infra-estrutura e comunicaes, em especial. Mudanas organizacionais importantes ocorreram no plano das funes do Estado. O antigo Dasp, que tinha sido extinto em 1986 para dar lugar a uma Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica, foi reconstitudo em 1990, com a criao da Secretaria de Administrao Federal da Presidncia da Repblica. A SAF foi transformada em Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado no incio da primeira presidncia Fernando Henrique Cardoso, em 1995, que por sua vez ser fundido com o Ministrio do Planejamento no incio da segunda presidncia FHC, passando a ser chamado de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.40 Uma Lei de Responsabilidade Fiscal veio completar, no ano 2000, o novo sistema de controle das despesas pblicas, estabelecendo limites para os pagamentos de pessoal, para a dvida pblica, para os gastos correntes (monitorados de perto nos perodos eleitorais), bem como no que se refere aos investimentos e despesas extraordinrias, que no podem ser programados sem uma indicao precisa quanto fonte de financiamento. Trata-se, em grande medida, de um cdigo de conduta que, bem mais do que operar a harmonizao oramentria na administrao, contribuiu para mudar radicalmente os mtodos de gesto pblica no Brasil. 9. A experincia do Brasil 2020 A experincia mais recente de planejamento governamental integrado no Brasil, ainda que no com o sentido de efetuar-se uma orientao precisa para os investimentos pblicos ou para organizao oramentria das atividades do Estado, deu-se no perodo da presidncia Fernando Henrique Cardoso, no quadro da antiga Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica (sob a gesto do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg). O projeto Brasil 2020, elaborado em 1998, consistiu num exerccio de reflexo, com o objetivo de traar vises sobre o futuro do Brasil e, com isso, orientar a elaborao de alguns cenrios exploratrios para guiar o itinerrio brasileiro de desenvolvimento. Para sua melhor consecuo, a tarefa foi dividida em trs fases: (a) elaborao de cenrios prospectivos sobre o pas, com horizonte no ano 2020; (b) elaborao de um
40

Cf. Bresser Pereira, Do Estado patrimonial ao gerencial, op. cit., p. 245, 247 e 253.

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cenrio desejado (normativo) com base nos anseios e expectativas da nao brasileira; e (c) definio das linhas referenciais e delineamento de um projeto estratgico de desenvolvimento de longo prazo para o Brasil.41 Consultas a especialistas e diversas reunies de trabalho permitiram ao corpo tcnico da SAE montar trs cenrios ditos exploratrios, de longo prazo (designados pelos nomes indgenas de Abatiap, Babor e Caaet). Esses cenrios procuraram analisar possveis futuros alternativos, com base numa montagem tcnica de combinaes plausveis de condicionantes e variveis e no embutiram desejos ou preferncias dos formuladores. Eles indicaram, sobretudo, as diferentes alternativas de evoluo futura da realidade dentro de limites de conhecimento antecipveis.42 Segundo o cenrio Abatiap, por exemplo, em 2020, o Brasil uma potncia econmica slida e moderna, mas ainda apresenta nveis de desequilbrio social. Temse a acelerao do crescimento econmico, mas registram-se ainda graves problemas sociais e regionais, por fora da persistncia da m distribuio de renda e da concentrao espacial da economia. No cenrio Babor, em contrapartida, o Brasil de 2020 apresenta-se como uma sociedade mais justa. O papel do Estado concentra-se na reduo da pobreza absoluta e do hiato entre ricos e pobres (mas) a participao do pas no comrcio exterior permanece em menos de 1%. No cenrio Caaet, finalmente, o mais pessimista, em 2020, o Brasil enfrenta crises de instabilidade poltica e econmica, cujo prolongamento leva ao agravamento dos problemas sociais. O quadro de instabilidade , em larga medida, decorrente da no concretizao das reformas estruturais. (...) A vulnerabilidade do pas agravada diante da prevalncia de um cenrio internacional de fragmentao, com recrudescimento do protecionismo. O Brasil perde espaos no mercado mundial, fechando-se em si mesmo, sem possibilidade de contar com fatores externos capazes de impulsionar o crescimento econmico.43
41

Cf. Secretaria de Assuntos Estratgicos,Brasil 2020: cenrios exploratrios Braslia: SAE, texto para , reflexo sobre o Brasil do Futuro, julho de 1998, p. 5. 42 Cf. Secretaria de Assuntos Estratgicos, Brasil 2020: Cenrio Diadorim, esboo de um cenrio desejvel para o Brasil, Braslia: SAE, seminrio nacional, novembro de 1998, p. 2. 43 Cf. SAE, Brasil 2020: cenrios exploratrios, op. cit., p. 19-32. Incidentalmente, esse cenrio mais pessimista parece ter sido refletido em estudo do National Intelligence Council, entidade filiada CIA que traou no quadro de um Projeto 2020, perspectivas para o Brasil e a Amrica Latina, nas quais tenta visualizar algumas linhas tendenciais da evoluo brasileira e regional. Segundo esse estudo de carter prospectivo, o Brasil vai provavelmente falhar em sua tentativa de liderana na Amrica do Sul, devido tanto ao ceticismo de seus vizinhos quanto sua nfase freqentemente determinante em seus prprios interesses. Ele vai continuar, entretanto, a ser a voz dominante no continente e o mercado principal para seus parceiros do Mercosul. O Brasil ainda no ter ganho a sua cadeira permanente no Conselho de Segurana, mas continuar a se considerar um ator global. A despeito de que o desempenho econmico brasileiro no ser espetacular, as dimenses de sua economia ao lado de sua

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A partir dos cenrios exploratrios foi possvel traar um cenrio desejado, dito Diadorim. A esse cenrio atribuiu-se a expresso da vontade e das aspiraes da coletividade, refletindo seus anseios e delineando o que se esperaria alcanar num horizonte dado de tempo (2020). Os insumos para o projeto desejado foram gerados por meio de consultas a especialistas brasileiros, que redigiram estudos em diversos campos de interesse para o desenvolvimento nacional (sistema poltico, federao, educao, reforma do Estado, insero social e racial, insero internacional). O cenrio Diadorim foi descrito como uma imagem-objetivo, para a definio das aes necessrias e adequadas para desatar o processo de mudana na realidade brasileira que, ao longo de mais de duas dcadas (a partir de 1996, ano base a partir da qual se traou uma cena de partida), deveria aproximar o Brasil e sua sociedade daquele futuro almejado. Qual seria esse futuro? Segundo a sntese oferecida em seminrio nacional, em novembro de 1998, no ano de 2020, o Brasil dever ser uma nao desenvolvida com equidade social, alta qualidade de vida e elevado nvel educacional. Apresentar uma insero competitiva no contexto internacional de modo a ocupar posio de destaque na economia mundial, com a conservao de sua soberania e desfrutando uma economia slida e dinmica. Dever ter uma cidadania forte, uma sociedade organizada e participativa, alicerada em elevada conscincia poltica. O sistema poltico ser estvel e desenvolvido, com democracia profundamente enraizada. O Brasil dever contar com um Estado regulador que promova o desenvolvimento econmico e social, proteja o meio ambiente e garanta os direitos humanos. A identidade cultural dever estar reforada como sntese de mltiplas civilizaes, com a valorizao das diversidades de etnias, gneros, credos e regies. Os ecossistemas estaro conservados, com os recursos naturais e a biodiversidade aproveitados de forma sustentvel, graas capacitao nas tecnologias relevantes. O espao nacional estar distribudo de forma equilibrada, com a
vibrante democracia continuaro a desempenhar um papel estabilizador na regio. Esquemas comerciais com a Europa, os Estados Unidos e grandes economias em desenvolvimento, principalmente China e ndia, ajudaro a manter o crescimento de suas exportaes o suficiente para compensar a falta geral de dinamismo de sua economia. Mesmo aps 20 anos, os esforos para implementar reformas vitais nas instituies brasileiras estaro ainda em curso. Apesar de que a situao tender a apresentar alguma melhoria, o assim chamado custo-Brasil, um problema de governana, continuar a dificultar os esforos para modernizar inteiramente sua economia. O sistema tributrio complexo e pesado do Brasil, guerras fiscais entre os estados e limites infra-estrutura interna de transportes persistiro. Tirando vantagem da fome na sia e de seus vnculos reforados com a Europa, o Brasil conseguir compensar suas debilidades estruturais graas a seu robusto setor do agribusiness. A grande dvida e sua vulnerabilidade inflao tambm continuaro a ser matrias de preocupao. Cf. Latin America in 2020: Two Steps Forward, One and a Half Back (sem atribuio de autoria), texto disponvel no link: http://www.cia.gov/nic/PDF_GIF_2020_Support/2003_12_08_papers/dec8_latinamerica.doc.

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reduo dos desnveis regionais e sociais, bem como o equacionamento da questo agrria.44 Os principais vetores do projeto desejado estavam articulados em torno de aspiraes mais usualmente citadas nas pesquisas conduzidas pelo projeto: equidade e justia social, com qualidade de vida, seguindo-se desenvolvimento econmico e depois desenvolvimento poltico-institucional. Cultura e democracia tambm eram aspiraes valorizadas, mas com uma incidncia mdia, logo seguida pela insero mundial soberana.

Paulo Roberto de Almeida (pralmeida@mac.com; www.pralmeida.org) Braslia, 14 de junho de 2004

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Cf. SAE, Cenrio Diadorim, op. cit., p. 4; ver igualmente Ronaldo Mota Sardenberg, Brasil 2020, revista Parcerias Estratgicas, n 6, maro de 1999, assim como artigo homnimo, na mesma revista, n 10, maro 2001, p. 18-35.

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