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Notas Sobre a Questo Fiscal no Brasil: o embate fiscal entre a Unio e os governos subnacionais nas dcadas de 1980 e 1990

e a instabilidade da manuteno do pacto nacional Autor: Denlson da Silva Arajo, Professor Assistente IV do Departamento de Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e Doutorando em Economia Aplicada na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP-IE) - denilson@eco.unicamp.br

Resumo Este trabalho tem a pretenso de colocar em discusso a manifestao da questo fiscal brasileira tal como evidenciada nas dcadas de 1980 e 1990. Defende-se que a Constituio de 1988 transferiu poderes fiscais aos estados e municpios obedecendo a uma ordem poltica e econmica interna onde os governadores e prefeitos dos grandes municpios, carentes das transferncias do governo central ocorridas durante a dcada de 1970 encontraram ambiente propcio para reivindicarem autonomia fiscal. A concluso parcial que se atinge para esse processo foi que as oligarquias estaduais passaram por um momento histrico de fortalecimento econmico e poltico e um comprometedor endividamento dos governos subnacionais. Todavia, na dcada de 1990, atendendo s determinaes do FMI e demais agncias internacionais, o governo central passou a recentralizar a arrecadao fiscal e exigir maior rigor nas contas (gastos) dos governos subnacionais. A concluso geral que na dcada de 1980 os grandes problemas estruturais foram abandonados em prol dos conflitos capitalistas oligrquicos internos. Na dcada de 1990, as exigncias internacionais recrudesceram o caos fiscal dos governos subnacionais desencadeando um fatdico enfraquecimento das oligarquias estaduais. Palavras-chave: Crise fiscal, endividamento pblico, pacto poltico.

1. Introduo Com o trmino dos emprstimos internacionais, no final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, buscou-se sustentar a ordem federativa brasileira via descentralizao fiscal. Este arranjo poltico forado pelas e para as elites brasileiras, com o intuito de sustentar o pacto federativo, foi um dos motivos que potencializou o poder de endividamento dos governos subnacionais. Ademais, os hiatos financeiros externos que foram constantes na dcada de 80 aprofundaram ainda mais a necessidade de socorro aos governos subnacionais. Assim, o embate entre estados e Unio fora paulatinamente ampliado para o embate entre as esferas subnacionais, ocorrendo um processo de horizontalizao dos conflitos que durante significativo perodo eram apenas verticalizados. Este fenmeno foi demasiadamente aprofundado nos anos 90. Como resultado do embate de foras entre as diferentes esferas de poder institucional, ocorreu um processo de descentralizao fiscal da Unio que teve como contrapartida a concentrao nas mos dos governadores e oligarquias regionais, de sem-nmero de instrumentos econmicos e financeiros capazes de criar um nvel de autonomia poltica e econmico-financeira que teve como resultado final um forte endividamento dos governos subnacionais e um relativo enfraquecimento poltico da Unio. Assim se sustentou o ento pacto federativo brasileiro na dcada de 80. Nos anos de 1990, com a abertura da economia e das demais prticas contidas no receiturio neoliberal, flagrante a continuidade da crise que se estabeleceu na dcada anterior. Todavia, ao contrrio da dcada de 1980, a incapacidade de refazer os antigos esquemas de financiamento pblico ou de criar novos foi recrudescida no pelo aprofundamento dos gastos dos governos subnacionais, mas pela forte interveno da Unio atravs do desmantelamento dos esquemas e instrumentos de financiamento pblico, praticados desde o final da dcada de 1970. Desta forma, mister acrescentar que nos anos 90 fora abalada a antiga ordem poltica interna, sobretudo a que balizava os relacionamentos verticais entre as esferas de governos subnacionais com a Unio, fortalecendo esta ltima. Este o fio condutor da reflexo feita nas pginas que seguem abaixo.

2. Dcada de 1980: consolidao e crise de um regime fiscal economicamente vulnervel e politicamente sustentado A maior caracterstica da estrutura federativa brasileira so as histricas diferenas1 interpessoal e regional da mesma. Essas diferenas (sobretudo as econmicas e financeiro-fiscais) so, e sempre foram, uma das maiores barreiras para a coordenao federativa no Brasil. De acordo com Affonso (1997, p. 21) esse mosaico de situaes nacionais se expressa na ambigidade do recorte institucional de cada nvel de governo. Pode-se mesmo afirmar que esse mosaico de situaes concretas evidencia a complexidade da questo federativa brasileira que, para Affonso (1997), muitas vezes diluda no termo Estado, tornando o problema ainda mais grave uma vez que o mesmo pode significar realidades com escassssimo contedo comum. No Brasil, dependendo das foras polticas no poder do governo central e do quadro econmico e poltico internacional (que tem grande influncia nas determinaes internas ao subsistema capitalista nacional), por vezes buscou-se solucionar o problema das grandes diferenas regionais pelo caminho da centralizao e por vezes pelo da descentralizao2 do poder econmico (fiscal) e poltico. No perodo da ditadura militar a centralizao fiscal foi responsvel pelo fortalecimento do poder da Unio vis--vis os governos subnacionais. O governo federal tinha o controle dos fluxos financeiros bem como dos rumos da reforma tributria. Esse poder do governo central foi ratificado pela concentrao, na esfera da Unio, da poupana compulsria (PIS, PASEP, FAS e FGTS), do controle sobre a dvida pblica e do acesso aos abundantes recursos externos. Com o controle desses instrumentos, o governo central teve sua capacidade de gasto ampliada bem como pde direcionar ao setor privado e as demais esferas de governos uma bateria de crditos especficos. Por outro lado, a concentrao da arrecadao tributria no governo central e consequentemente seu maior poder fiscal em relao aos demais governos subnacionais, possibilitou o mesmo transferir receitas via FPM e FPE amenizando, assim, a angstia dos governadores. (LOPREATO, 1997) Foi nesse ambiente de profunda concentrao dos instrumentos fiscais e tributrios que a Unio levou adiante a acumulao nacional atravs da administrao rigorosa que, ora permitia concesses (com liberaes pontuais de recursos), ora encurtava o crdito com o argumento de que em primeiro lugar estava a defesa da macroeconomia nacional.

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Tais diferenas so: econmicas, polticas, extenso territorial, social, demogrfica, etc. Um histrico sobre a evoluo do federalismo no Brasil pode ser encontrado em Affonso (1997). 2

De acordo com Lopreato (1997) o total dos gastos estaduais passou a ser definido pelo montante dos recursos fiscais transferidos pela Unio e pelos elos de relaes financeiras que os diferentes estados mantinham com o governo central. Essa foi uma forma especfica de se expressar o arranjo federalista brasileiro no perodo ditatorial. Ou seja, concentrao tributria e fiscal na Unio e articulaes financeiras dos governos subnacionais com as empresas federais, com suas prprias empresas e bancos, com os rgos e agncias financeiras federais, etc. Os bancos estaduais foram mobilizados para alavancar recursos financeiros com os quais os estados puderam ampliar seus gastos num ambiente de rgida estrutura tributria. Desta forma, pode-se afirmar que o quadro federativo exposto acima foi sustentado, em boa medida, pela entrada de recursos lquidos que abundavam o mercado internacional por volta dos anos 703. Quando esse fluxo foi interrompido e os credores internacionais pressionaram para que fosse revertido com sentido periferia-centro, os estados passaram por profunda instabilidade financeira. Por isso, faz-se necessrio interpretar quela realidade como segue na passagem abaixo: A crise da dvida externa alterou a realidade anterior e tornou mais precrias as condies de coordenao federativa. O Virtual esgotamento do financiamento externo e o controle do crdito interno dificultaram a reproduo das relaes intergovernamentais e comprometeram as contas pblicas, elevando a instabilidade financeira dos estados. (LOPREATO, 1997, p. 97) Adverte-se que no perodo no faltou dinheiro no mercado financeiro internacional. Dado a crise da Polnia (no incio dos anos 80 a Polnia havia entrado num dramtico estgio de inadimplncia), os credores internacionais ficaram receosos de abrir um processo de moratrias no Terceiro Mundo. Por este motivo, novos emprstimos s foram liberados com o aval do FMI aps demonstrao de uma minuciosa Carta de Intenes ao mesmo remetida pelo pas tomador. (BAER, 1995) J em pleno transcurso da dcada de 80, ora a Unio imprimia sobre os estados e municpios fortes regulaes sobre seus processos de endividamento, ora os estados, resistiam e asseguravam as frentes de gastos e o apoio financeiro federal. Os estados transferiam4 para a Unio a responsabilidade de cobrir os desequilbrios de suas contas, atravs da assuno de dvidas da administrao direta, das empresas e do socorro financeiro aos bancos estaduais. (LOPREATO, 1997, p. 98)
Durante a dcada de 70 o pas foi importador lquido de capital. Na dcada de 80 o processo se inverte, e passa a exportador lquido de capital, sobretudo a partir da crise da dvida externa. Com o Plano Collor em diante, volta a situao de importador lquido de capital. 4 No arranjo de poder que a Unio sustentou durante os anos de ditadura foi muito mais uma assuno deliberada de algumas responsabilidades estaduais do que uma transferncia de responsabilidade destes ltimos para a Unio. 3
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As condies macroeconmicas internas juros altos, planos de estabilizao, diminuio dos investimentos produtivos, inflao, etc. , impostas em grande parte pelo FMI, contriburam ainda mais para deteriorar as finanas estaduais. Assim, com base em interpretaes conservadoras e muitas vezes cientificamente deficitrias sobre as realidades de pases como o Brasil, algumas instituies internacionais inclusive a nova CEPAL passaram a defender a descentralizao como meio de se atingir a eficincia do setor pblico. Com a descentralizao desejava-se atingir a possibilidade de superar o atraso econmico na Amrica Latina e especificamente no Brasil5 vincular o desenvolvimento econmico ao desenvolvimento social dependeria, em grande parte, da descentralizao do aparelho de Estado (AFFONSO, 2000, p.129). A descentralizao fiscal, na perspectiva colocada acima, deveria fortalecer a federao. Todavia, nem sempre esse o resultado de tal fenmeno. No Brasil intensificou o embate entre os estados com o intuito de atrair para o interior de seus territrios unidades produtivas mesmo que para isso tivessem que abdicar do direito constitucional de recolhimento de impostos, fenmeno vulgarmente conhecido como guerra fiscal, que de certa forma tem agravado ainda mais a frgil e conflituosa soldagem federativa brasileira. Embora haja vrias intersees entre federalizao e descentralizao, adverte-se para o fato de que so conceitos e processos diferentes. Por isso, (...) possvel estabelecer uma ntida distino entre os conceitos de federalizao e descentralizao. A federalizao caracterizar-se-ia pela difuso dos poderes em vrios centros, cuja autoridade resultaria no de uma delegao feita pelo poder central, e sim daquela conferida pelo sufrgio universal (...). A distino bsica repousa no fato de o federalismo contemplar a coexistncia de autonomias dos diferentes nveis de governo e a preservao simultnea da unidade e da diversidade em uma nao (AFFONSO, 2000, p. 130). A descentralizao fiscal no Brasil foi colocada em prtica no final dos anos de 1970 e se consolidou nos anos de 1980, mais precisamente a partir da Constituio de 1988. O incio desse processo tem origem no esgotamento do antigo padro de financiamento dos governos subnacionais principalmente os estaduais num contexto de crise (nacional) de financiamento devido estratgia da poltica econmica do governo federal de obteno de supervites comerciais e de combate ao dficit pblico em um perodo de hiatos creditcios externos6, como colocado nos
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Grifo nosso. Sobre os hiatos dos emprstimos internacionais ver com exclusividade Cruz (1999). 4

pargrafos acima. Vale deixar claro, desde j, que embora a descentralizao fiscal tenha ocorrido nesse contexto no se deu exclusivamente pelo mesmo. Outros condicionantes tambm foram determinantes para a descentralizao fiscal, sobretudo o condicionante poltico: nacional, regional ou mesmo local. Neste caso especfico, embora a descentralizao tenha ocorrido antes mesmo da crise fiscal7 brasileira mostrar os seus perversos tentculos, a mesma toma fora num momento de grandes transformaes polticas (o Brasil passava por um processo de redemocratizao com o fortalecimento paulatino de instituies como a Igreja, os Sindicatos de Trabalhadores de vrias categorias, as Universidades, as Ongs, etc.), econmica (uma forte crise econmica, primeiro devido interrupo dos fluxos externos de capitais para financiamento do ciclo econmico e, segundo, relacionado ao pagamento das amortizaes e juros da dvida externa, crescimento simultneo da dvida interna, queda dos investimentos, inflao, etc.) e social (com perdas parciais de prestaes de servios pblicos que atingiram diretamente as classes trabalhadora e mdia, mas com o Estado garantido, na medida do possvel, a universalizao dos mesmos). Como desde o perodo do regime militar os estados e municpios encontravam-se cerceados da autonomia de manejarem suas polticas tributrias e fiscais o que aprofundou sobremaneira a dependncia dos mesmos aos repasses e autorizaes tributrias/fiscais do governo federal , o quadro de crise que se instalou no pas a partir do final de 1970 at meado de 1980 tornou dramtica a situao de financiamento dos gastos dos mesmos. Ou seja, as transferncias federais foram a tbua de salvao das finanas estaduais e municipais, mas ao mesmo tempo funcionavam como um instrumento de interveno do governo federal nos subnacionais. Pode-se afirmar que ocorreu uma politizao das transferncias, uma espcie de cooptao poltica dos estados e municpios. Com relao a essa idia h vrias passagens em Lopreato (1993, p. 5 e 13) que nos leva a ter esse tipo de interpretao. Segue abaixo duas delas: A instituio do mecanismo de transferncia baseado no Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPE e FPM), voltado para atender financeiramente as unidades de menor nvel de renda, permitiu a elas gozar de amplo afluxo de recursos manipulveis livremente, desde que respeitassem a obrigatoriedade de aplicar 50% em despesas de capital. O Fundo de Participao surgiu como mecanismo para satisfazer o interesse das oligarquias regionais dos estados mais

No Brasil, a descentralizao iniciou-se muito antes da crise fiscal ter-se manifestado com toda a intensidade e ocupar o centro da pauta da poltica econmica. (AFFONSO, 2000, p. 133) 5

atrasados, garantindo o apoio dessas unidades s diretrizes emanadas do poder central.8; Assim, a dependncia de recursos com origem em rgos oficiais ou em operaes de crditos controladas e aprovadas em instncias federais abriu espaos para intervenes na programao de gastos estaduais e para a sua subordinao decises emanadas do poder central. A centralizao tributria e o controle dos fluxos financeiros garantiram Unio formas concretas de transferir ao plano econmico a lgica da concentrao do poder j plenamente delineada ao nvel poltico. Desde o AI-5, com o aumento da centralizao de todos os instrumentos fiscais e tributrios sob poder da Unio, os governos subnacionais tiveram substancialmente reduzidas as prerrogativas de atuao na rea tributria e fiscal. Essa situao perdurou at a dcada de 80 anteriormente Constituio de 1988 caracterizada pelo acirramento do conflito entre governos estaduais e municipais com o governo federal em torno da definio de parmetros de acesso aos novos emprstimos, da rolagem da dvida, da repartio da receita tributria e pela liberdade reivindicada pelos estados para adotarem uma poltica tributria prpria. Para escapar da forte centralizao fiscal e tributria do governo federal, no perodo que transcorre do meado de 1970 a meado de 1980, os estados e municpios se refugiaram, enquanto puderam, em trs fontes de financiamento: Seus Tesouros (tambm o federal) cujo flego creditcio tinha limites tambm circunscritos a debilidade de suas fontes prprias de financiamento, etc.; financiamentos diversos, atravs da articulao (negociaes) com o governo federal; emprstimos externos. Ao passo que os recursos externos vo se escasseando e mediante as prprias imposies das autoridades monetrias nacionais, de restringir o crdito interno proveniente do sistema bancrio nacional, os estados (e municpios) foram compelidos a se ajustar macroeconomia praticada pela Unio e como esta, cortar gastos e literalmente se arrastar pelo ciclo econmico ajustando-se falncia das condies de financiamento. De acordo com Lopreato (1993, p. 36) essa fase do caos no sistema de financiamento foi ligeiramente superada entre 1985/1986, devido a um novo surto de financiamentos provenientes da liberalizao dos gastos federais, da queda da inflao e dos baixos custos financeiros (em 1986). Pode-se acrescentar a essas fontes os bancos estaduais como importante instrumento de financiamento, pois responderam diretamente pela demanda de operaes de crdito e pela

Grifos nossos. 6

cobertura das responsabilidades de encargos do setor pblico estadual. Esses fatores contriburam positivamente para a recuperao, embora por um curto perodo, das finanas estaduais. A crise econmica que acometeu a economia brasileira na dcada de 1980 exigiu do governo federal solues urgentes para sustentao do pacto federativo existente, mais seria um erro sustentar o argumento de que a sada encontrada pelo governo federal tenha sido a descentralizao. Em boa medida o governo federal evitou e nunca coordenou a descentralizao, mas no resistiu s presses dos estados e municpios. Por isso, importante a tese que defende a inexistncia de um plano nacional de descentralizao e que tal processo na sociedade brasileira inconcluso e extremamente conflitivo9. Afonso (1996, p. 33) afirma que a descentralizao teve como motivao unicamente interesses polticos, pois de acordo com o autor o processo no teve nenhum estmulo com base em fator econmico ou tcnico e que no partiu de qualquer planejamento, muito menos persegue uma estratgia deliberada, com polticas bem definidas, buscando maior eficincia nas aes governamentais. O agravamento da crise dos anos 80 acabou comprometendo seriamente a capacidade de financiamento do ciclo econmico pelo governo federal. Soma-se a esse fator a perda de receita e o aumento das vinculaes federais que, no conjunto, fragilizaram a Unio e sua j dbil capacidade de articulao do pacto federativo. Os fortes instrumentos de interveno federal empresas e bancos estatais, por exemplo, e em alguns momentos o artifcio da renncia fiscal no ciclo econmico em geral e em regies mais pobres em particular, foram direcionados para solucionar por um lado, o problema da dvida externa e, por outro, a soldagem do pacto federativo. Os estados e municpios que j possuam seus instrumentos de interveno econmicofinanceiros (empresas, bancos, autarquias, etc.) os utilizaram como principal fonte de financiamento, sobretudo, exemplo da Unio, expandiram suas capacidades de endividamento (interno e externo) com conseqncias que explodiram na dcada de 1990 desencadeando a interveno federal em todos os bancos estaduais, como exposto abaixo. Com a descentralizao fiscal foram transferidas competncias para os governos subnacionais bem como maior participao percentual dos mesmos no Fundo de Participao dos Estados e Municpios10.
Isso o que defende Affonso (1997). Ocorre, ainda nos dias de hoje, uma grande confuso entre a descentralizao fiscal e a ampliao da democracia. Essa relao foi apenas histrica, pois no h fatos axiomticos para crermos que a descentralizao ocorre com ampliao da democracia ou que a centralizao a restrinja. A ampliao dos direitos e deveres democrticos pode ocorrer com
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Assim, fato que a descentralizao no foi um produto especfico da Constituio Federal de 1988. Esta ltima ampliou e consolidou um processo ocorrido no final dos anos de 1970, de esvaziamento financeiro do Governo Central e de rpido crescimento da participao no setor pblico e na economia dos estados e, notadamente, dos municpios. O maior problema da descentralizao daquele perodo (um verdadeiro dilema) foi compatibilizar uma poltica macroeconmica imposta pelo FMI de restries econmico-financeiras com descentralizao fiscal, uma vez que esta ltima pressupe uma expanso dos gastos com financiamento. (AFONSO, 1996) Resultou desse processo que tanto os estados quanto os municpios esses ltimos mais que os primeiros tiveram suas participaes fiscais ampliadas a partir de 1988 no por esforos prprios, isto , provenientes de um crescimento endgeno de suas economias e de um maior esforo de arrecadao, mas devido s transferncias do governo federal. De fato, os municpios ampliaram a participao na receita disponvel de 9% para 15% entre 1980 e 1993, enquanto a evoluo de suas receitas prprias, para o mesmo perodo, se deslocou de 3% para 5%. Os estados, para o mesmo perodo, tiveram sua participao na receita disponvel ampliada de 22% para 27% enquanto, suas receitas prprias variaram de 22% para 29%. A Unio experimentou uma queda significativa na participao da receita disponvel, entre 1980 e 1993, de 69% para 58%, quando sua receita prpria caiu de 75% para 66% (AFFONSO, 1997). Esses nmeros fortalecem a concluso de que a maior participao dos municpios na repartio dos recursos fiscais do perodo deriva exatamente das transferncias federais. A descentralizao fiscal no ocorreu apenas em favor dos municpios. Alguns estudos mostram que ocorreu uma descentralizao fiscal inter-regional que acabou por favorecer as regies e os estados mais pobres da federao11. Essas transferncias ocasionaram, de imediato, uma maior participao dos estados e municpios nos gastos sociais, sobretudo com educao12 de primeiro e segundo graus e sade. No que tange aos gastos nessas duas reas, no perodo de 1989 a 1991, os estados e municpios tiveram participao nos gastos com educao de 69% e com sade de 44%. No ano de 1995 os governos subnacionais responderam por 76% dos gastos com educao e cultura e com 55% com sade e saneamento. (AFFONSO, 2000)
centralizao e com descentralizao. A democracia depende, no capitalismo, muito mais dos resultados da relao conflituosa entre capital e trabalho. 11 Entre 1988 e 1994, a receita tributria disponvel dos estados e municpios da regio Norte cresceu 42%; a do Nordeste cresceu 13%, enquanto a de So Paulo, por exemplo, decresceu 2% a.a. (AFFONSO, 1997, p. 28) 12 Ver em Affonso (1997) um estudo pormenorizado sobre os gastos municipais, estaduais e da Unio com educao. Ainda sobre os gastos dos trs nveis de governo ver Afonso (1994). 8

Afonso (1994, p. 355) expe em seu paper uma boa amostra de dados que comprovam que na dcada de 1980 e 1990 tanto os recursos quanto os gastos estaduais e municipais cresceram demasiadamente tanto em valores absolutos como em proporo do PIB e em comparao ao oramento consolidado de todos os governos brasileiros. Da mesma forma que Affonso (1997), Afonso (1994) tambm sustenta o argumento de que recentemente a expanso da repartio das receitas tributrias tem ocorrido em benefcio dos estados e municpios. Para este ltimo autor, o maior poder de arrecadao tributria direta (ICMS), angariado pelos governos subnacionais desde a Constituio de 1988, os tm colocado em patamares de arrecadao semelhante aos de pases desenvolvidos como Canad, Estados Unidos, Alemanha e Austrlia. Os governos subnacionais ampliaram suas arrecadaes frente dos recolhimentos do Governo Central: entre 1988 e 1991, os tributos estaduais aumentaram mais de 40% e os municipais duplicaram, enquanto os federais se mantiveram estveis (1994, p. 361). A descentralizao fiscal foi e de certa forma ainda um instrumento importante para os executivos estaduais e municipais. As transferncias aos governos subnacionais nem sempre eram condicionadas ou normatizadas pela Unio, fato este que permitia maior maleabilidade no que tange as despesas dos governos subnacionais13. Este tem sido um grande problema para uma federao onde as desigualdades econmicas, sociais e regionais so demasiadamente acentuadas exigindo uma maior responsabilidade no que tange a quantidade e, sobretudo, a qualidade do gasto pblico. Ademais, mister chamar a ateno para o fato de que no Brasil o processo de descentralizao tem como caracterstica principal e negativa, a descoordenao. Ainda no foi assumida como um amplo programa de governo em prol da federao (AFFONSO, 1997). Por este motivo, Afonso (1994, p. 365) reiteradas vezes explicitou em sua pesquisa que a ausncia de um plano de descentralizao implica tambm no se montar qualquer programa sistemtico e duradouro de prestao de assistncia tcnica pelo Governo Central aos governos subnacionais o que dificulta ainda mais a busca da mnima coordenao entre as polticas elaboradas pelas trs esferas de poder. Antes, com o regime militar e com a submisso fiscal dos governos subnacionais centralizao federal, foi abandonada a coordenao de uma poltica fiscal que levasse em conta a diversidade da sociedade e da economia brasileira, que poderia ter fortalecido o federalismo nacional. O definhamento do projeto nacional d-se no pelo fato da estrutura fiscal e tributria ter sido centralizada, mas muito mais pela instaurao histrica de um regime de fora, de represso poltica,

de estado de stio, de prticas cotidianas de escusas negociatas entre lideranas administrativas e destas com o capital que impetraram no pas um modelo poltico econmico decalcado para a tranqilidade das elites nacionais de sociedade capitalista. Concluda na dcada de 1980, mas em processo desde o fim dos 70, a descentralizao fiscal, confundida como um produto da democracia, to pouco foi capaz de colocar na ordem do dia a tarefa de aglutinar os principais interesses da nao. Para que isso fosse possvel, o governo federal teria que retomar a conduo do processo de planejamento nacional, fazendo com que as polticas tarifrias e fiscais das diversas unidades federadas fossem complementar caminhassem lado a lado poltica fiscal e tarifaria praticada pela Unio. Neste sentido vale colocar a crtica de Afonso (1994, p. 369) ao processo de descentralizao ocorrido no Brasil: A concluso da avaliao no sentido de que o processo de descentralizao no Brasil no obedece a uma lgica nacional, nem racional. A comear, porque no resulta de um plano ou de um programa de governo claro, consistente e minimamente negociado entre as partes envolvidas. O processo circunstancial e toma por base a desconcentrao de poderes e receitas promovidas pela reforma tributria de 1988. Dessa forma, no se podia esperar coerncia do processo de descentralizao fiscal com os outros programas de reforma do Estado, pois tal coerncia sequer perseguida pelo Governo Central. Findada a dcada de 1980, a economia brasileira, a exemplo de vrias outras economias do mundo (desenvolvido e em desenvolvimento), passou por diversas transformaes que colocaram os urgentes problemas nacionais em segundo plano. Desta forma, afastou-se ainda mais da agenda nacional, ou seja, da busca por respostas para os estruturais problemas de nossa sociedade, tais como: desequilbrios regionais; disparidades de renda entre as classes sociais; desemprego; criminalidade, etc. 3. Dcada de 1990: novas exigncias internacionais, a federalizao das dvidas estaduais e o paradoxo fiscal no Brasil A dcada de noventa inaugurou um novo tipo de insero da economia brasileira na economia internacional. Tratava-se de preparar o pas para atender as exigncias da nova agenda econmica internacional.
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Este ponto no um consenso entre os estudiosos da questo. Para muitos a Unio oscilava entre a prtica de fortes condicionalidades e de permissividades dos repasses de recursos aos governos subnacionais. Isso o que sugere, por exemplo, a interpretao de Lopreato (1997 e 2000). 10

Todo aparato institucional que fora montado nas dcadas anteriores em prol do desenvolvimento econmico nacional, foi colocado em xeque pelos novos arranjos polticoeconmicos que defendiam, sobretudo, a mnima participao do Estado na economia, abertura econmica, desregulamentao dos mercados, prtica de cmbio fixo, altas taxas de juros internas, etc. No resta dvida de que todas essas mudanas na conduo da poltica econmica provocariam profundas modificaes nas relaes de poder que estavam postas desde o perodo conhecido como o Milagre Econmico brasileiro. A partir dessas mudanas, a antiga configurao de poder existente entre os governos subnacionais e a Unio passaram por profundas e radicais transformaes motivadas mais pelas presses internacionais do que pela formulao de uma agenda nacional que tivesse como prioridade a soluo dos histricos e estruturais problemas de nossa federao como, por exemplo, as diferenas econmicas e sociais interpessoais e regionais. Parte desses fenmenos foi recrudescida com o neoliberalismo brasileiro. A prpria agenda internacional para com a Amrica Latina em geral, e o Brasil em particular, havia mudado. Os programas de ajustes voltados gerao de supervites para o pagamento da dvida externa j no so mais uma prioridade imposta pela comunidade internacional ao Brasil. Em seu lugar defendido a total e irrestrita abertura da economia nacional. O pas que no cumprir essas exigncias interpretado pela comunidade internacional como uma rea de risco, inspita a hospedagem do capital estrangeiro e incapaz de manter um programa slido de estabilizao econmica. Ademais, diferentemente de antes, ter-se-ia que buscar maior coerncia entre as diferentes esferas de governo. Por esse motivo, as determinaes econmicas dos estados e dos municpios deveriam estar afinadas e convergindo de forma complementar s determinaes macroeconmicas orientadas pelo governo central. Para tanto, muitas medidas econmicas cumpridas pelo governo central como, por exemplo, privatizaes, reduo do dficit pblico, controle dos gastos, etc. , foram ao mesmo tempo impostas e cumpridas por significativa parte dos governos estaduais e dos grandes municpios. Internamente, os governos subnacionais haviam atingido um alto ndice de endividamento permitido pela fora poltica dos governadores na quebra de brao com o governo federal que, para assegurar o mnimo de ordem no pacto federativo vigente quele perodo (anos 80) teve que ser malevel permitindo e as vezes criando as condies para que os estados assegurassem o aumento

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de seus gastos a cada novo exerccio. A passagem abaixo refora a ocorrncia dos fatos no referido perodo: A alternativa anterior de combater o dficit pblico, atravs do corte de gastos, sem alterar a estrutura e as relaes financeiras do setor pblico, revelou claros limites e esbarrou sempre na resistncia poltica dos governadores. Ao se aprofundarem os cortes dos gastos, cresciam as presses e a Unio via-se compelida a relaxar as regras financeiras em nome do jogo poltico, reabrindo as oportunidades de gastos e permitindo a rearticulao dos interesses nos termos tradicionais. (LOPREATO, 1997, p. 103) Contudo, a Unio no pde abandonar por completo o antigo pacto de poder, pois internamente teria que viabilizar sua agenda de governo com os interesses regionais e internacionais. A dvida dos governos subnacionais que durante mais de uma dcada foi motivo de grandes conflitos entre a Unio e os mesmos, nos anos 90 passou a ser um dos primeiros elementos que aproximou os governos subnacionais aos anseios neoliberais da Unio e da comunidade internacional uma vez que a implantao do projeto neoliberal nos estados e municpios passaria pela discusso, entre Unio e governos subnacionais, sobre a resoluo das dvidas dos estados e municpios. A Unio passou a exigir que os estados definissem um programa de reforma onde fossem contemplados os seguintes pontos: privatizaes das empresas e dos bancos estaduais, maior controle de seus gastos para conter seus dficits pblicos, etc. Para alcanar seu objetivo, a Unio agilizou a criao de novas leis, como a do Colarinho Branco, proibindo qualquer iniciativa de financiamento das entidades estaduais por suas instituies financeiras ou pelas instituies financeiras da Unio sem o parecer final das autoridades monetrias. A Unio tambm criou o Programa da Ao Imediata que, junto com a Lei de Colarinho Branco, imps obstculos anarquia creditcia criada na prpria circunscrio de cada estado. Por este caminho, paulatinamente o projeto neoliberal passou a fazer parte dos exerccios de governos dos estados e municpios e a privatizao do patrimnio dos mesmos foi uma das exigncias da Unio em troca de uma soluo para suas dvidas. Desta vez, eram os governadores que se fragilizavam a cada ms, sobretudo a partir do Plano Real. As altas taxas de juros praticadas pelo Banco Central como um dos principais pilares de atrao de capital estrangeiro oneravam demasiadamente as finanas estaduais. A guerra fiscal entre os estados no foi capaz de por si s reabilitar as finanas estaduais, mesmo porque com uma alta taxa de juros os investimentos produtivos encolheram e o capital buscou abrigo nos rentveis

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mercados financeiros, em haveres de todas as espcies e na especulao com as diferentes taxas de cmbio praticadas na Amrica Latina e no mundo (CHESNAIS, 1996). Diante desse quadro, as privatizaes foram adotadas em cadeia pelos estados e o projeto neoliberal foi enfim, nacionalizado. Os estados perdiam com as altas taxas de juros e com a queda da inflao que, de acordo com Lopreato (1997, p. 104) contriburam para o desajuste financeiro dos estados, com o crescimento das dvidas mobilirias, das ARO, dos encargos dos acordos da rolagem das dvidas e com a deteriorao da situao dos gastos correntes e dos agentes financeiros estaduais. Alm dos condicionantes do endividamento acima expostos, alguns analistas do tema acrescentam que se deve considerar, na observao do endividamento dos estados, o resultado primrio das contas pblicas. Tal anlise deve estar atenta para o fato de que os dados para a apurao do resultado primrio trazem alguns problemas metodolgicos. Almeida (1997) ressalva que os resultados primrios acima e a abaixo da linha no batem. Assim, de acordo com essa autora, pela metodologia da Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) os resultados primrios foram superavitrios at o ano de 1994. Mas, pelos balanos, os resultados encontrados eram deficitrios para o conjunto da dcada de 90. Neste caso, a inflao no regime de contabilizao fora mais uma vez a grande responsvel pela distoro14. Como os demais analistas que estudaram a questo em tela, Almeida (1997) concorda que os desequilbrios das contas primrias estaduais datam de antes do Plano Real. Neste caso, os responsveis pela poltica de gastos dos estados utilizavam o subterfgio do atraso de pagamentos, como de fornecedores, por exemplo, que funcionava como um mecanismo de financiamento do dficit primrio sem que incorresse em qualquer variao da dvida liquida do setor pblico. Ou seja, o atraso de pagamentos no apenas permitia o financiamento do setor pblico como tambm permitia a apropriao de rendas. Esse subterfgio no pde ser praticado no perodo de estabilizao econmica do Plano Real, pois se o fosse o dficit primrio refletiria de imediato na dvida estadual. Este quadro contribuiu ainda mais para a deteriorao do dficit pblico estadual. (ALMEIDA, 1997) Embora o endividamento seja uma constante em todos os estados e as dvidas tenham atingido patamares elevados nos anos 90 alcanando 13,5% do PIB , a tipologia das dvidas e a forma pela qual as mesmas foram negociadas com a Unio explicam o maior ou menor

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Ver essa anlise detalhada em Almeida (1997) especificamente o captulo 2. 13

endividamento dos estados15. De toda forma, a poltica macroeconmica praticada pela Unio, sobretudo a monetria (juros altos), fez com que as dvidas de todos os estados fossem ampliadas indistintamente. Apesar da resistncia inicial dos estados, o Programa de Ajuda aos Estados, do governo federal, criado em 1995, comeou a ser colocado em prtica no primeiro semestre de 1996. Em abril do mesmo ano a maioria dos estados da federao j havia assinado o acordo de ajuste patrimonial. Neste, os estados se comprometeriam em: privatizar; diminuir todos os tipos de gastos, inclusive com a folha de pagamento dos servidores; permitir maiores concesses de servios; etc. Para que essas medidas fossem executadas as Constituies estaduais tiverem que ser submetidas a vrias alteraes16. De acordo com as condies impostas para renegociao das dvidas, os estados teriam que fazer um incrvel exerccio administrativo capaz de dar-lhes saldos primrios operacionais superiores aos valores que j estavam contratualmente comprometidos com o pagamento dos juros e amortizaes de parte das dvidas, j que a outra parte foi assumida pelo governo federal17. Esse esforo fiscal s poderia ser minimizado via crescimento da receita ou por novas fontes de financiamentos, j que a Unio no tinha a inteno de flexibilizar as condies dos acordos de renegociaes de dvidas. Apenas de passagem, cabe lembrar que a guerra fiscal entre os governos subnacionais, buscando atrair investimentos produtivos para o interior de suas economias, no tem resultado em um eficaz mecanismo de alvio a atual situao fiscal que os mesmos se encontram. Para atrair investimentos os estados chegam mesmo a leiloar seus espaos econmicos, se abstendo inclusive do direito Constitucional de arrecadarem impostos (ICMS, por exemplo) alm de outras benesses concedidas ao capital bem como a Lei Kandir18 que torna ainda mais difcil a situao fiscal de muitos governos subnacionais. ttulo de fundamentao vale no deixar escapar a opinio de Vainer (2006, p. 07) sobre os resultados concretos da guerra fiscal:

Lopreato (2000) discuti as dvidas estaduais por categoria e as variveis responsveis por sua expanso. De acordo com esse autor a dvida mobiliria e a bancria so as maiores responsveis pelo conjunto do endividamento do setor pblico estadual. Os estados mais ricos da federao (do Sudeste e do Sul do pas) so responsveis por 90% do estoque da dvida mobiliria estaduais. 16 Ver mais detalhes sobre o Programa de Apoio aos Estados (conhecido como FMI do Malan) em Lopreato (1997). 17 Atualmente direta ou indiretamente, metade da dvida estadual e municipal est concentrada nas mos do governo federal e no Bacen. (AFONSO, 1996, p.42) 18 Ver maiores detalhes da Lei Kandir em Lopreato (1997 e 2000). 14

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Com efeito, falta um pacto territorial democraticamente estabelecido que reconhea a autonomia de estados e municpios, mas, tambm, ao mesmo tempo, sua necessria solidariedade e complementaridade. Esta situao propicia a ecloso de uma guerra fiscal de todos contra todos da qual saem vencedoras, como se sabe, as empresas privadas que promovem verdadeiros leiles a ver quem oferece mais vantagens fiscais, fundirias, legais, etc. O Estado nacional parece ter abdicado de suas responsabilidades de mediar e liderar prticas de cooperao federativa (...) Esse o paradoxo fiscal hoje no apenas praticado (oferta dos estados e municpios) como procurado (demanda do capital) por significativa parte de empresrios que se dispe a desempenhar investimentos produtivos no pas. Atualmente os estados pagam de 11% a 15% de suas receitas lquidas a Unio como servios de dvidas. Por um lado, esses percentuais tornam extremamente vulnerveis a situao financeira dos estados e, por outro, aumenta a tenso entre os governos subnacionais e a Unio. Soma-se a esses percentuais de pagamento o fato de que foi completamente alterada a estrutura de financiamento dos mesmos. Foi perdido a engrenagem de interao entre administrao central, bancos e empresas estaduais. Essa nova realidade dos estados e municpios alterou a relao dos mesmos com a Unio, como colocado reiteradas vezes nesse trabalho. Todavia, essa mesma dinmica tambm alterou as relaes no mbito dos prprios governos subnacionais. Suas prprias engrenagens econmicofinanceiras, a contragosto de vrias faces de poder e de muitos governadores, foram esfaceladas. Das antigas fontes de financiamentos restou o velho Tesouro estadual, agora tambm fragilizado pelo baixo crescimento econmico do conjunto da nao, pela guerra fiscal, pelo alto endividamento atingido pelos governos subnacionais, e pelos efeitos da macroeconomia praticada pelo governo central, sobretudo a poltica monetria. No arcabouo das polticas neoliberais do governo central, pretendia-se que a abertura econmica fosse uma via capaz de levar o pas ao enfrentamento dos estruturais problemas nacionais. O controle da inflao e a estabilidade econmica, por exemplo, dependiam no apenas de uma reforma patrimonial e fiscal da Unio como tambm dos estados e municpios. Na interpretao neoliberal, a Unio no alcanaria seus objetivos sem a participao das demais esferas de governos praticando polticas alinhadas com suas diretrizes bsicas. Por este motivo, a negociao das dvidas dos governos subnacionais de extrema importncia no conjunto das reformas levadas a cabo pela Unio. Todavia, no Programa de renegociao das dvidas estava implcito um contedo reformador muito mais pretensioso, pois se
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tratava no apenas de solucionar o problema das dvidas dos estados e municpios, mas implantar, por esta via, um dos maiores programas de ajuste patrimonial e fiscal jamais presenciado na histria da economia brasileira. O avano do programa neoliberal do governo central no interior da complexa malha produtiva e financeira dos estados acabou por modificar a relao de poder entre os mesmos e a Unio, colocando sob novos impulsos polticos o pacto federativo brasileiro. Ao avanarem em seus programas de privatizao, os governadores que tinham um variado leque de oferta de crditos direcionados aos seus planos de governo viram essas fontes desaparecer. Empresas de energia, telefonia, saneamento, limpeza, etc., que serviam aos governadores como moedas de negociao poltica com os diversos agentes econmicos nos limites de suas jurisdies estaduais, agora pertencem ao capital privado e a Unio, como por exemplo, os bancos estaduais, principais fontes de criao de crdito e de endividamento dos estados nas dcadas anteriores. Modificara-se, por exemplo, as relaes de poder entre governos estaduais (enfraquecidos) e governo federal (mais forte). Por fim, como dantes, o federalismo brasileiro continuaria seu percurso histrico sem que fosse problematizado como uma prioridade na consolidao da nao. Essa questo permanece em aberto. De outro lado, a perda das empresas estatais e muito mais dos bancos fez com que o poder de gasto dos estados ficasse represado as insuficientes vicissitudes de caixa de seus Tesouros. Isso limitara por demais a fora dos governadores e os mais diversos arranjos de poder no interior de seus estados e para alm de suas fronteiras. De acordo com Lopreato (1997, p. 110) eles perderam o poder de alavancagem financeira dada pelo controle de um banco e de empresas com valor patrimonial elevado e ficam privados do poder de comandarem um volume ampliado de gastos correntes e de investimentos. A contrapartida dessa tendncia foi o aumento do poder da Unio bem como a cristalizao do projeto neoliberal por todo o pas. Como os gastos dos governos ficaram limitados aos seus parcos recursos fiscais, parecia enfim que seus processos de endividamento haviam encontrado as primeiras barreiras reais desde os primeiros anos da descentralizao fiscal. O paradoxo encontra-se no fato de que a Unio retirou, por um lado, o poder dos governos subnacionais continuarem a investir no crescimento econmico atravs do aumento de seus gastos bem como de suas arrecadaes, refinanciamento etc. e, por outro lado, exige que os mesmos honrem seus compromissos de

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pagamento da parte das dvidas que est sob suas responsabilidades. Este dilema est a espera de uma resposta concreta. 4. Guisa de Concluso A forte centralizao tributria e fiscal na Unio em todo o perodo ditatorial e sua descentralizao justamente no perodo em que o pas passava por um processo de redemocratizao foi motivo de grandes controvrsias e equvocos interpretativos. Todavia, fez-se um esforo para deixar claro que no caso brasileiro foi apenas uma coincidncia histrica. Por seu turno, a descentralizao que comeou a ser praticada no final da dcada de 70 e que se consolidou na segunda metade da dcada de 80, com a Constituio de 1988, no foi produto de um Plano/Projeto nacional sobre o qual tenham se debruado as diferentes foras polticas e sociais. Foi motivada, em primeira instncia, por duas motivaes: uma de ordem exclusivamente exgena s decises nacionais que diz respeito crise de financiamento externo que pairou sobre a economia brasileira. Soma-se a esse problema a migrao de excedentes financeiros para o exterior em toda dcada de 1980. A outra motivao, de ordem endgena, conseqncia da anterior, ocorreu por presso das oligarquias regionais e de governadores (fortes em todo o pas) em busca de maiores montantes de recursos pblicos. Desta forma, abundam equvocos tanto com relao centralizao quanto a descentralizao fiscal e tributria, isto , a polmica gira em torno de qual das duas formas de gerenciar os recursos de uma nao, estado ou municpio a mais vantajosa para o conjunto (ou a maioria) de seus cidados. Assim, o embate entre estados e Unio fora paulatinamente ampliado para o embate entre as esferas subnacionais, ocorrendo um processo de horizontalizao dos conflitos que durante significativo perodo eram apenas conflitos verticalizados. Esse fenmeno foi aprofundado nos anos 90. Todavia, nos anos 90, ao contrrio da dcada de 1980, a incapacidade de se refazer os antigos esquemas de financiamento pblico ou de se criar novos foi recrudescida no pelo aprofundamento dos gastos dos governos subnacionais, mas pela forte interveno da Unio atravs do desmantelamento dos esquemas e instrumentos de financiamentos pblicos criados e colocados em prtica desde o final da dcada de 1970. Desta forma, mister acrescentar que nos anos 90 fora abalada em benefcio da Unio a antiga ordem poltica interna sobretudo a que balizava os relacionamentos verticais entre as diferentes esferas de governo.
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O que a Unio fez em nome da busca por uma soluo da dvida do setor pblico dos governos subnacionais, foi forar uma das maiores reformas (ajuste) patrimoniais j vista na economia brasileira. Encampou parte da dvida dos governos subnacionais e os obrigou a pagar a parte da dvida sob suas responsabilidades via privatizao de seus patrimnios, a comear por suas empresas e bancos que eram fontes seguras de refinanciamento dos mesmos. Sem embargo, a Unio colocou por terra uma imbricada e complexa malha de operaes que envolvia diversas reparties estaduais, suas empresas e bancos, rgos e empresas estatais federais, bancos federais, emprstimos externos, etc. Retirou esses instrumentos dos governos subnacionais sem colocar novos e eficientes mecanismos fiscais que viabilizasse o refinanciamento dos mesmos bem como a viabilizao do pagamento de suas dvidas. Desta forma, fora ampliado o caos nas condies de arrecadao tributria, de pagamentos e de gastos dos governos subnacionais, deteriorando ainda mais seus dficits pblicos.

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