Recomendaes Tcnicas HABITARE

Volume 2

Mutiro Habitacional: Procedimentos de Gesto

Alex Kenya Abiko Leandro de Oliveira Coelho

Porto Alegre 2006

 2006, Recomendaes Tcnicas HABITARE Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC Av. Osvaldo Aranha, 99 - 3 andar - Centro 90035-190 - Porto Alegre - RS Telefone (51) 3316-4084 Fax (51) 3316-4054 http://www.antac.org.br/ Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Presidente: Odilon Antonio Marcuzzo do Canto Diretoria de Inovao para o Desenvolvimento Econmico e Social Eliane de Britto Bahruth Diretoria de Administrao e Finanas Fernando de Nielander Ribeiro Diretoria de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Carlos Alberto Arago Carvalho Filho Grupo Coordenador Programa HABITARE Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Caixa Econmica Federal - CAIXA Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq Ministrio da Cincia e Tecnologia - MCT Ministrio das Cidades Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE Comit Brasileiro da Construo Civil da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - COBRACON/ABNT Cmara Brasileira da Indstria da Construo - CBIC Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional ANPUR Apoio Financeiro Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP Caixa Econmica Federal - CAIXA Editores da Srie Recomendaes Tcnicas HABITARE Roberto Lamberts - UFSC Carlos Sartor - FINEP

Equipe Programa HABITARE Ana Maria de Souza Angela Mazzini Silva Apoio Institucional Escola Politcnica da UFBA MEAU - UFBA Escola Politcnica da USP PCC - USP Faculdade de Arquitetura da UFMG CETEPS UFMG Faculdade de Arquitetura da UFRJ DEG - UFRJ United Nations Volunteers Programme (UNV) Autores do Volume 2 Alex Kenya Abiko Leandro de Oliveira Coelho Equipe do Projeto GMUTIRO Alex Kenya Abiko, Angela Maria Gabriella Rossi, Carla Denise Marin do Nascimento, Clarissa Carvalho, Fernando Rodrigues Romero, Leandro de Oliveira Coelho, Marcos Jorge Almeida Santana, Peter Jos Schweizer, Renata Alves Siqueira e Ricardo Orlandi Frana Texto da capa Arley Reis Reviso Giovanni Secco Projeto grfico Regina lvares Editorao eletrnica Amanda Vivan Imagens da capa Tiburonstudios e Luis Carlos Torres Imagens dos sumrios Enrico Fianchini, Blackred e Lisa Kyle Young Fotolitos, impresso e distribuio Prolivros Ltda. www.prolivros.com.br

Catalogao na Publicao (CIP). Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo (ANTAC).

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Mutiro Habitacional: Procedimentos de Gesto / Alex Kenya Abiko [e] Leandro de Oliveira Coelho. Porto Alegre : ANTAC, 2006. (Recomendaes Tcnicas HABITARE, v. 2) 64 p. ISBN 85-89478-16-5 1. Habitao de Interesse Social. 2. Habitao Popular. I. Abiko, Alex Kenya. II.Coelho, Leandro de Oliveira. III Srie. CDU - 728.222

Sumrio

1 Introduo ____________________________________________________ 7 1.1 O mutiro _________________________________________________________ 8 1.2 O projeto de pesquisa _______________________________________________ 13 1.3 As equipes de pesquisa _____________________________________________ 15 2 Procedimentos de gesto _______________________________________ 17 2.1 Indicadores de processo _____________________________________________ 20 2.1.1 A avaliao do modo de proviso _____________________________________ 20 2.1.2 Indicadores por etapa de proviso ____________________________________ 22 2.2 Qualidade e produto habitacional ____________________________________ 33 2.2.1 Mtodos utilizados na pesquisa sobre produto habitacional ____________ 34 3 Propostas para gesto de mutiro _______________________________ 41 3.1 Propostas relativas ao processo de proviso ___________________________ 41 3.1.1 Motivao ___________________________________________________________ 42 3.1.2 Proviso do terreno ___________________________________________________ 44 3.1.3 Proviso de projetos __________________________________________________ 45 3.1.4 Licenciamento da obra _______________________________________________ 48 3.1.5 Financiamento da obra _______________________________________________ 49 3.1.6 Processo de construo _______________________________________________ 51 3.1.7 Processo de fiscalizao da obra ______________________________________ 53 3.1.8 Financiamento do muturio ___________________________________________ 53 3.1.9 Processo de entrega __________________________________________________ 54 3.2 Propostas relativas ao produto habitacional ___________________________ 55 Referncias bibliogrficas __________________________________________ 60

1.1 - O mutiro 1.2 - O projeto de pesquisa 1.3 - As equipes de pesquisa

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Introduo

nal para Populao de Baixa Renda, desenvolvido com aporte de recursos da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), sob o convnio n 22.01.0066.00. Sua redao final foi de responsabilidade de dois membros da equipe do estado de So Paulo: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko e Leandro de Oliveira Coelho (M.Sc.). As atividades do projeto se iniciaram em meados do ano de 2001 com uma reviso de literatura sobre o assunto. Com isso se desenvolveu a metodologia da pesquisa, calcada na obteno de dados relativos a indicadores de processo e de produto habitacional, sempre com o enfoque nos procedimentos de gesto de mutiro em diferentes circunstncias. A pesquisa de campo foi executada em dois programas e/ou empreendimentos em cada um dos estados onde trabalham as equipes participantes: SP, RJ, MG e BA. Com os dados coletados e formatados, foram redigidos relatrios individuais e, depois, um relatrio integrando a anlise de todos os dados de forma comparativa. A partir da experincia profissional dos participantes, do contedo tcnico obtido por meio de publicaes pesquisadas e, principalmente, das reflexes sobre o Relatrio de Anlise Integrada dos estudos de caso,
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Introduo

ssa publicao da srie Recomendaes Tcnicas do Programa Habitare oriunda dos resultados do projeto de pesquisa GMUTIRO Procedimentos de Gesto de Mutiro Habitacio-

elaborou-se este texto, com sugestes a serem adotadas em intervenes habitacionais que envolvam o regime de mutiro. O objetivo que este material seja uma das referncias para pesquisadores, tcnicos de instituies envolvidas com a questo da moradia para populao de baixa renda, lideranas comunitrias e outros segmentos da sociedade. Pelo fato deste livro Recomendaes Tcnicas destinar-se disseminao das propostas que dizem respeito aos mecanismos gerenciais associados utilizao do regime de mutiro, foi necessrio incorporar elementos apresentados nos captulos do relatrio original do projeto GMUTIRO. Dessa forma, os itens a seguir fazem primeiramente a contextualizao do assunto, visando informar o leitor sobre as premissas utilizadas no processo investigativo, e em seguida apresentam as recomendaes propriamente ditas.

1.1 O mutiro
Pelo conceito adotado na pesquisa, o mutiro, tambm conhecido como sistema de ajuda mtua, uma alternativa habitacional baseada no esforo coletivo e organizado da comunidade os chamados mutirantes para a construo de suas prprias moradias. Dessa forma, a participao do mutirante na construo de suas moradias visa, em primeiro lugar, diminuir os custos do empreendimento. Outros benefcios tambm so obtidos, tais como a melhoria da qualidade do conjunto habitacional e das unidades habitacionais e a identificao do usurio com o produto de seu trabalho, o que propicia a manuteno e seu uso adequados (ABIKO, 1996). Considera-se que haja trs tipos bsicos de gesto no processo construtivo por mutiro (CARDOSO; ABIKO, 1994):
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a) o mutiro por gesto institucional ou administrao direta corresponde aos casos em que o agente pblico (prefeitura, governos estadual ou federal, diretamente ou por intermdio de suas empresas paraestatais) gera o empreendimento, isto , elabora os projetos, fornece a equipe tcnica que gerencia a obra e administra todos os recursos financeiros e no financeiros aportados; b) o mutiro por co-gesto corresponde aos empreendimentos nos quais o Poder Pblico repassa recursos s comunidades, representadas e organizadas em associaes comunitrias, as quais contratam escritrios tcnicos autnomos para assessor-las na administrao dos recursos. Tais escritrios, tambm conhecidos como assessorias tcnicas, normalmente elaboram os projetos e exercem a direo tcnica das obras, responsabilizando-se tecnicamente por sua execuo; e c) o mutiro por autogesto a modalidade na qual a comunidade, por meio das associaes de moradores, a responsvel pela administrao geral do empreendimento bem como pelo gerenciamento de todos os recursos. Nesse caso, tambm pode haver participao de assessorias tcnicas. O mutiro no uma forma nova de se construir. Governos de vrios pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento, tm se utilizado dessa forma de proviso habitacional em momentos de crise e de dificuldades econmicas. So relatadas experincias desde o sculo XIX, na Alemanha, passando pelos Estados Unidos nos anos 1930, por Porto Rico na dcada de 40, at os anos 60, em pases como Peru, Turquia, Venezuela, Indonsia e muitos outros (VALLADARES, 1985).
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Introduo

No Brasil, podem-se distinguir trs fases evolutivas para os mutires habitacionais (CARDOSO; ABIKO, 1994): a) fase 1: implantao, meados de 1970; b) fase 2: institucionalizao, de 1982 a 1989; e c) fase 3: desenvolvimento, a partir de 1989. A fase inicial de implantao da prtica do mutiro no Brasil como poltica pblica data de meados dos anos 70, por meio de programas federais de financiamento como o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb) e o Programa de Erradicao de Sub-habitaes (Promorar), elaborados pelo extinto Banco Nacional de Habitao (BNH).1 Esses programas adotaram pela primeira vez a autoconstruo e o mutiro como alternativas possveis de produo habitacional. Nessa fase inicial os mutirantes no participavam das decises, fornecendo apenas a mo-de-obra para os empreendimentos. Entre 1982 e 1989, os mutires habitacionais tm uma segunda fase. Esse perodo marcado por sucessivas crises econmicas, que agravaram o problema habitacional das famlias mais carentes. A fim de contornar a falta de recursos para a construo de novas unidades habitacionais pela maneira tradicional e pela presso dos movimentos populares, foram implantados, nas trs esferas de governo, novos programas pblicos. Pode-se dizer que esse o incio da institucionalizao do mutiro, momento em que tal prtica reconhecida e apoiada pelo Poder Pblico. uma
A atuao do BNH atravs do financiamento de unidades habitacionais e do Profilurb evoluiu, em 1983, ao lanar o Programa Nacional de Autoconstruo, que recebeu o nome de Projeto Joo-de-Barro. Experincias de promoo de mutires foram realizadas em todo o Brasil, porm houve resistncia para essa nova modalidade de atuao por parte das Companhias Estaduais e Municipais de Habitao (COHABs), que fizeram com que o programa no tivesse uma expresso maior. Com a extino do BNH, em 1986, o Programa Nacional de Autoconstruo foi definitivamente encerrado pelo governo federal.
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fase de muitas presses e negociaes com as instituies governamentais e de conquistas populares. Destacam-se nessa fase alguns mutires como: a) Prefeituras de Cruzeiro, Penpolis, Americana, Bauru, So Joo da Boa Vista, Campos do Jordo, Angra dos Reis, Lages, Vila Velha, promovidos com recursos municipais; b) Municpio de So Paulo com a Vila Nova Cachoeirinha, organizado inicialmente pela Associao Comunitria e posteriormente apoiado pela Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo (COHAB-SP); c) Companhia de Habitao do Paran (Cohapar) e alguns outros. A fase 3 se inicia em 1989 com os projetos de mutiro na cidade de So Paulo, utilizando recursos oramentrios do Funaps Comunitrio, ou seja, do Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitaes Subnormais. Esses empreendimentos foram introduzidos a partir das experincias existentes de cooperativas habitacionais uruguaias e tm evoludo nos ltimos anos como resultado das experincias praticadas em vrias localidades. Um dos exemplos dessa evoluo a participao de assessorias tcnicas no apoio das associaes comunitrias dos futuros moradores. Essas assessorias so constitudas por engenheiros civis, arquitetos e tcnicos sociais, que so contratados pelas associaes de moradores, no caso a comunidade, e que tm desempenhado um papel importante na melhoria dos projetos habitacionais e na organizao do trabalho das comunidades, gerenciando com eficincia os vrios mutires. Com sua experincia adquirida, elas vm se profissionalizando ao longo dos ltimos anos. A utilizao de mo-de-obra contratada, que vem se somar mo-deobra dos mutirantes, tambm um desenvolvimento observado nos empre11
Introduo

endimentos de mutiro. Essa possibilidade de contratao de mo-de-obra permite aumentar a produtividade nos canteiros, ao se encarregar de servios especializados ou ao preparar, durante a semana, o servio que ser executado pelos mutirantes nos fins de semana. Um dos aspectos considerados mais problemticos nas obras realizadas em mutiro o prazo de execuo, sendo comum, por exemplo, empreendimentos que levam 24 meses ou mais para serem concludos. Isso ocorre devido ao fato de que o mutiro no funciona em tempo integral, no decorrer da semana, mas apenas nos fins de semana. Outro fato a menor produtividade da mo-de-obra mutirante, predominantemente no qualificada nem treinada para a construo civil. Essa mo-de-obra envolve-se nos empreendimentos em regime de sobretrabalho, pois os mutirantes esto construindo suas moradias em um perodo que deveria ser utilizado para o descanso e para o lazer. No entanto, constatou-se que os custos totais de construo do mutiro so aproximadamente 30% inferiores aos do processo convencional. Esse resultado foi obtido em pesquisa realizada em 20 empreendimentos localizados em 15 diferentes municpios brasileiros. A grande diferena observada entre o custo verificado no processo convencional e o custo no mutiro explica-se no somente pela no-incidncia de parte da mo-de-obra no mutiro, mas tambm pela maior magnitude dos custos indiretos no processo convencional, particularmente em itens que no existem no mutiro (encargos financeiros e bonificao), ou existem mas so muito inferiores (alimentao, transporte, despesas de escritrio central e canteiro). A compra criteriosa dos materiais de construo, quando feita pelas comunidades, contribui tambm para a reduo de custos e para a garantia de qualidade das edificaes (CARDOSO; ABIKO, 1994). No se deve ainda deixar de considerar a importncia das atividades
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destinadas gerao de renda em empreendimentos de mutiro, analisando alguns fatores interligados, como a conjuntura econmica atual do pas e seu problema de desemprego, a capacidade de organizao oferecida pela experincia de autogesto na construo de habitaes e, finalmente, a existncia de um mercado potencial interno ao mutiro. No entanto, para que seja vivel a adoo de programas de mutiro habitacional num determinado contexto, faz-se necessria a escolha criteriosa dos procedimentos de gesto a serem utilizados. Apesar das inmeras caractersticas positivas apresentadas, o mutiro no deve ser entendido como a nica soluo habitacional. Existem vrias formas de se resolver o problema habitacional, e o mutiro uma alternativa a ser empregada em determinadas condies de organizao da comunidade e de estrutura e capacitao tcnica de apoio (UNCHS, 1993).

1.2 O projeto de pesquisa

O objetivo proposto para o projeto GMUTIRO foi o desenvolvimento de estudos voltados para a identificao, registro e avaliao de experincias de mutiro habitacional, tendo em vista a elaborao de procedimentos para a sua gesto. Como foi visto acima, parte-se do pressuposto de que existem trs formas bsicas de gesto de mutiro: gesto institucional, co-gesto e autogesto. Essas formas so assim divididas em decorrncia da anlise das caractersticas das vrias etapas que constituem seus processos, e tambm pela forma como se d a participao dos diversos atores envolvidos. No h rigidez na delimitao entre essas diferentes categorias, alm do que h ainda subdivises a partir de diversos aspectos. De qualquer modo, cada forma bsica de gesto de mutiro apresenta vantagens e desvantagens em funo das caractersticas das comunidades envolvidas, do tipo de proje13
Introduo

to habitacional, da escala da interveno, dos custos envolvidos e dos prazos previstos. Portanto, a pesquisa emergiu do estudo de experincias concretas, bem ou malsucedidas, considerando que o sucesso de um empreendimento habitacional depende sempre das suas circunstncias. Alm disso, viabilizou-se um circuito de comunicao e de informao entre os diversos agentes do processo habitacional, para estabelecer um patrimnio de conhecimentos e sistematizar os dados provenientes das diversas experincias, bem como elaborar o captulo que deu origem a estas Recomendaes Tcnicas para a gesto de produo habitacional por ajuda mtua. Para tanto, no desenvolvimento da pesquisa foram envolvidas quatro equipes de pesquisadores, cada uma delas escolhida tendo em vista a existncia de experincias efetivas de mutiro em sua regio: - Escola Politcnica da USP PCC-USP; - Faculdade de Arquitetura da UFRJ DEG-UFRJ; - Faculdade de Arquitetura da UFMG CETEPS-UFMG; e - Escola Politcnica da UFBA MEAU-UFBA. Alm dessas quatro equipes de pesquisadores, para a complementao dos conhecimentos obtidos, foi mobilizada uma equipe internacional da United Nations Volunteers Programme (UNV), agncia da ONU. Cada uma das equipes brasileiras pesquisou em sua regio dois projetos de mutiro, utilizando-se um mtodo e questionrio padro. O mtodo uma evoluo do que foi empregado na pesquisa O Novo Papel do Estado na Oferta de Habitao e Parcerias de Agentes Pblicos e No Pblicos, convnio Finep n 63.96.0737.00, desenvolvida no mbito do seu Programa Habitare, que originou o livro Pluralismo na Habitao, cuja referncia Werna et al. (2001). Parte do trecho abaixo foi extrada dessa publicao. O questionrio utilizado tambm foi uma evoluo do empregado nessa pesquisa.
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As instituies promotoras dos mutires escolhidos, em geral, se envolveram na pesquisa fornecendo as informaes e apoiando logisticamente as equipes de pesquisa.

1.3 As equipes de pesquisa

As quatro equipes de pesquisadores envolvidas no desenvolvimento do projeto foram: PCC.USP Departamento de Engenharia de Construo Civil da Escola Politcnica da Universidade de So Paulo Prof. Dr. Alex Kenya Abiko coordenao geral Leandro de Oliveira Coelho (M.Sc.) pesquisador pleno e coordenao SP Fernando Rodrigues Romero estagirio de graduao DEG.UFRJ Departamento de Expresso Grfica da Escola de Engenharia da Universidade Federal de Rio de Janeiro Prof.a Dr.a Angela Maria Gabriella Rossi coordenao RJ Peter Jos Schweizer (D.Sc.) pesquisador snior Carla Denise Marin do Nascimento bolsista de graduao CETEPS.UFMG Centro de Experimentao, Treinamento e Prestao de Servios da Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais Prof. Ricardo Orlandi Frana (M.Sc.) coordenao MG Renata Alves Siqueira bolsista de graduao MEAU.UFBA Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana da Escola Politcnica da Universidade Federal da Bahia Prof. Dr. Marcos Jorge Almeida Santana coordenao BA Clarissa Carvalho bolsista de graduao
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Introduo

2.1 - Indicadores de processo 2.2 - Qualidade e produto habitacional

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Procedimentos de gesto

medio do desempenho da proviso de um bem ou servio atravs de vrios modos permite a comparao desses no que se refere sua eficincia e eficcia. No caso do fornecimento de gua,

por exemplo, vrias medidas, tais como cobertura pelo servio, disponibilidade de gua, qualidade da gua e satisfao do consumidor, tm sido propostas para medir a eficcia da proviso ou a eficincia alocativa de arranjos organizacionais diversos de proviso, em qualquer pas (NICKSON, 1996). De forma semelhante, medidas como perda de gua e ndice de produtividade do pessoal tm sido propostas para medir a eficincia operacional; e medidas como a relao de porcentagem entre o custo operacional e a receita para operao, para medir a eficincia financeira (NICKSON, 1996). No caso da habitao, entretanto, a literatura revisada permite a medio da eficincia alocativa e operacional geral dentro de diferentes pases e entre eles, em vez de propor um mtodo sistemtico de medio de eficincia entre os diferentes modos de proviso. Assim, o programa de indicadores para habitao do Banco Mundial e do Habitat (UNCHS, 1993) identificou quatro fatores: qualidade da habitao; posse da habitao; carncia de habitao geral pelo nmero de famlias; e acessibilidade habitao. Segundo Werna et al. (2001), modo de proviso definido como um conjunto de aes especficas, empreendidas por diversos agentes, governamentais ou no, que resultam na produo de moradias.
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De forma similar, Barlow (1989) sugere o uso de preo, flutuaes e volatilidade na produo como medidas bsicas de eficincia econmica dos sistemas de habitao. Como foi mencionado anteriormente, os indicadores acima permitem a medio da eficincia alocativa e operativa dos sistemas de proviso geral de habitao, em qualquer pas particular, mediante a comparao deles com os de outros pases. O uso desses indicadores para medir o desempenho entre diversos modos de produo em um pas, entretanto, muito mais problemtico. Isso acontece principalmente devido no-conformidade de normas e condies de operao que se aplicam a cada modo de proviso. Fatores como qualidade da habitao e segurana de posse, por exemplo, so inapropriados para comparar modos formais e informais. Alm disso, diferentemente do fornecimento de gua e de eletricidade em pases em desenvolvimento, a proviso de habitao no dominada por uma organizao burocrtica centralizada. Ao invs disso, ela dominada por uma multido de agentes e atores que operam de maneira fragmentada nos mercados formal e informal, com muitas influncias polticas, sociais e culturais que afetam sua organizao econmica e suas atividades. Essa fragmentao e essa desorganizao so, por si ss, menos adequadas a medies de eficincia, pois muito mais difcil definir e medir os fatores de insumo e produto (WERNA et al., 2001). Apesar dessa dificuldade, enquanto se tiver em mente que distintos modos de proviso de habitao esto, em geral, operando sob condies diferentes, em mercados diferentes e de acordo com padres diferentes, possvel determinar uma medida de desempenho geral e no sistemtica, com base na literatura revisada. Para tanto, consideram-se a acessibilidade e
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a capacidade de compra das unidades produzidas sob cada modo pelas famlias, particularmente aquelas dos grupos de baixa renda. Alm disso, a adequao dessas unidades economia e s condies de vida das famlias, o volume de produo e o tempo gasto do comeo do projeto at a entrega das unidades so tambm fatores relacionados que devem ser levados em conta. Conseqentemente, os modos mais eficientes produziriam mais unidades adequadas e acessveis, teriam maior volume de produo relativa demanda e menor tempo de trmino do projeto. Tais indicadores, porm, relacionam-se especificamente ao produto a unidade habitacional e seu entorno. A pesquisa concorda com a importncia da utilizao de tal tipo de indicadores, mas ao mesmo tempo argumenta que ele deve ser usado conjuntamente com outro tipo: os indicadores de processo (WERNA et al., 2001). A partir do enfoque dos procedimentos de gesto, definiram-se os elementos estruturais que viriam a ser os objetos especficos da anlise comparativa. Isso levou ao desenvolvimento de indicadores correspondentes a eles, ou seja, indicadores como ferramentas analticas para se avaliar um modo de proviso ou fazer a comparao entre modos diferentes. A abordagem utilizada no processo de elaborao dos indicadores que a proviso habitacional em seu conjunto, em um determinado lugar, pode ser composta de diversos modos de proviso (WERNA et al., 2001). Um modo de proviso constitudo por dois elementos estruturais bsicos: o processo e o produto, que assim correspondem a dois grupos de indicadores. Os procedimentos de gesto esto relacionados ao processo pelo qual um modo de proviso implementado, enquanto a anlise de produto um mecanismo adicional para a sua avaliao. Dessa forma, esses dois grupos de indicadores so apresentados adiante (WERNA et al., 2001).
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Nesta pesquisa, o estudo dos procedimentos de gesto de mutiro habitacional foi baseado no conhecimento de experincias concretas, bem ou malsucedidas, considerando que o sucesso de um empreendimento habitacional depende sempre das suas circunstncias. Foram abordados oito programas habitacionais que utilizam o sistema de mutiro, desenvolvendose uma anlise comparativa entre as diferentes formas de relaes institucionais sob os quais so operados.

2.1 Indicadores de processo

Por processo de proviso entende-se todo o conjunto de aes levadas a cabo pelos atores sociais envolvidos em um determinado modo de proviso, que so necessrias para que se chegue ao produto final neste caso especfico, as unidades habitacionais e o seu entorno. A pesquisa se baseou nos procedimentos de gesto, isto , no papel desempenhado pelos agentes envolvidos, como mutirantes, assessorias tcnicas, gerenciadoras, provedoras, entre outros. Os diversos agentes envolvidos foram indagados sobre os principais aspectos do modo de proviso e sobre o papel da instituio. Como os modos de proviso em mutiro tm caractersticas diferenciadas e o entendimento dos vrios agentes tambm, os questionrios utilizados foram desenvolvidos de forma a possibilitar uma melhor interpretao das questes pelos agentes. Portanto, efetuou-se uma coleta prvia de informaes para o conhecimento dos programas existentes.
2.1.1 A avaliao do modo de proviso

Nesta avaliao, com base no mtodo desenvolvido em Werna et al. (2001), foram identificadas 11 etapas em um processo de proviso genrico de habitao:
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I. II. III. IV. V. VI.

Motivao Requisio; Proviso de terreno; Licenciamento de terreno; Proviso de projetos unidades habitacionais e infra-estrutura; Licenciamento da obra (aprovao de projetos);

VII. Financiamento da construo; VIII. Processo de construo; IX. X. XI. Fiscalizao da construo; Financiamento ao muturio; e Entrega das unidades habitacionais.

Para estabelecer quais indicadores seriam utilizados para a avaliao, procedeu-se a uma anlise dos parmetros de custo, tempo, participao, eqidade, alm de outros tidos como pertinentes para cada etapa do modo de proviso genrico. Consideraram-se, ainda, as limitaes conjunturais, como as decorrentes de fatores econmicos, culturais, institucionais, jurdicos, polticos e de capacitao tcnica. Por conseguinte, cada etapa originou um grupo de indicadores, que foram associados a itens dos questionrios elaborados para a pesquisa. Convm esclarecer que, na concepo da pesquisa, motivao foi considerada a ao anterior requisio da moradia (WERNA et al., 2001), isto , trata-se do conjunto de aes (e mesmo presses) para que o programa e/ou o empreendimento aconteam. Pode partir tanto das famlias necessitadas, sejam organizadas em grupos ou no, quanto do prprio poder pblico, instituies no-governamentais ou privadas, com o objetivo de atender a uma demanda geral ou especfica sob determinada condio ou localizao.
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Para facilitar a compreenso e a caracterizao dos elementos de anlise, utilizou-se a sistematizao exemplificada pela Tabela 1. Dessa maneira, detectou-se qual ou quais atores sociais foram responsveis por determinada etapa de cada modo de proviso (WERNA et al., 2001).

Tabela 1 - Instituies responsveis pelas etapas

2.1.2 Indicadores por etapa de proviso

A seguir so apresentados quadros de indicadores gerais considerados por etapa. Para essa sistematizao, a etapa de requisio fica inserida nos indicadores de motivao. No sero definidos indicadores especficos para o licenciamento de terreno, uma vez que os indicadores de proviso da terra e de licenciamento da obra trataro dessa questo (WERNA et al., 2001).
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Para um melhor entendimento e anlise, a tabela abaixo indica objetivamente os resultados que se esperam a partir dos indicadores.

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Alm dos indicadores j apresentados, visando enfocar outros aspectos particulares que envolvem o modo de proviso, optou-se por acrescentar os indicadores a seguir.

2.2. Qualidade e produto habitacional

Na elaborao desse assunto foram analisadas diversas publicaes que revelam os elementos fsicos mais importantes e influentes para o bemestar dos residentes, assim como a maneira pela qual os dados foram trabalhados em outras pesquisas. Partiu-se preponderantemente de revises de literatura efetuadas em trabalhos desenvolvidos no PCC.USP, como Werna et al. (2001) e Coelho (2000).
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Para entender os conceitos de qualidade, os textos que embasaram estas Recomendaes Tcnicas se calcaram em Picchi (1993) e sua meno a Ishikawa (1986), alm das publicaes de Oliveira et al. (1995), Meseguer (1991), Moretti (s.d.) e Abiko (1995). J a respeito de desempenho e/ou APO (avaliao psocupao) de habitaes, estudaram-se os documentos IPT (1998), Souza (1997) e Ornstein e Romro (1992), ressaltando do ltimo as citaes de Mascar (1985), Hershberger e Cass (1988), Rabinowitz (1984), Romro (1990) e Ornstein (1991). Tambm se analisaram, entre outros, os textos de Basso (1998), Jobim et al. (1998), Lay et al. (1993), Ornstein et al. (1998) e Speigel (1978), tendo este ltimo propiciado uma percepo de aspectos puramente estatsticos. A abordagem de literatura do assunto bem como as demais referncias podem ser observadas no captulo do relatrio do Projeto GMUTIRO que enfoca os mtodos.
2.2.1 Mtodos utilizados na pesquisa sobre produto habitacional

A partir de uma anlise da bibliografia apresentada acima, fica claro que o estado da arte sobre a avaliao de assentamentos residenciais normalmente tem um nvel de enfoque que extrapola o conjunto habitacional em si. Dessa forma, excetuando-se os casos em que a pesquisa se preocupa apenas com um ou poucos aspectos especficos, a literatura aponta um nvel de abordagem que inclui o entorno, levando em conta equipamentos e servios urbanos. No que se refere forma de anlise dos dados, vrios mtodos foram apresentados, tendo boa parte deles utilizado as avaliaes qualitativas associadas s quantitativas, uns com maior nfase para estas, outros para aquelas. A observao de alteraes e melhorias empreendidas pelos muturios bem como sua anlise comportamental so ferramentas muitas vezes utilizadas. Cabe ressaltar que um ponto ainda a ser desenvolvido se refere determinao de pesos para os diferentes aspectos abordados. Afinal, na lite34
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ratura consultada os exemplos que se utilizaram de tal mecanismo o fizeram de maneira quase que emprica, alm de que suas explicaes so envolvidas por certa complexidade que inviabiliza sua utilizao em estudos que abrangem um grande nmero de aspectos. Outra concluso a que se pode chegar que a anlise dos estudos desenvolvidos sobre o tema revela uma considervel variedade de processos investigativos utilizados, podendo-se observar, por exemplo, estudos amplos ou especficos, superficiais ou profundos. Portanto, percebe-se que no existe uma norma geral para a avaliao do produto habitacional, fato que d ao pesquisador uma liberdade relativa para a adoo de mecanismos de abordagem e de processamento das informaes que considere mais apropriados ao contexto de cada pesquisa. Alm disso, sabe-se que esse assunto pode envolver caractersticas muitas vezes mais amplas e complexas do que possamos estudar, ou at mesmo imaginar. Assim, quando enfocamos a qualidade de um empreendimento e o estudamos dentro de um programa de proviso de moradias, o produto habitacional acaba por se consistir em apenas uma parcela desse todo. Disso parte a importncia, principalmente quando se aborda qualidade em vrios estudos de caso, de se restringir nos conjuntos a serem avaliados aos aspectos determinantes. Os itens que compem a anlise de produto habitacional podem tanto ser aqueles diretamente relacionados a determinado fator fsico como outros, baseados em questes que servem para a reflexo sobre fatores intervenientes na satisfao. Com isso, a observao de outros trabalhos luz dos objetivos desta pesquisa levou adoo dos itens a seguir.
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Como forma de tornar acessvel a abordagem to abrangente e sendo feita em diversos conjuntos habitacionais , adotaram-se como referencial da pesquisa algumas das ferramentas propostas pela APO. Assim, para facilitar a obteno dos diversos dados referentes aos itens acima, foi elaborada uma relao de questes, sempre com o cuidado de se usarem termos objetivos e de fcil compreenso por parte das pessoas que seriam questionadas. A coleta de dados final para a pesquisa, assim como no estudo do processo de proviso, foi feita a partir de consultas a diversos tipos de agentes, coletadas por meio de questionrios, para os denominados agentes respondedores, isto , elaboraram-se questionrios separados com as perguntas que deveriam ser respondidas por:

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(i) muturios; (ii) tcnicos que participaram da coleta de dados para a presente pesquisa atravs de observao in loco; (iii) provedora principal (agente empreendedor); (iv) provedora secundria (associaes comunitrias ou outras); e (v) empreiteiras ou assessorias tcnicas. Para as questes de ponto de vista e satisfao, utilizou-se uma escala de quatro pontos, com as alternativas pssimo, ruim, bom e timo, devido relativa facilidade de compreenso dos termos, alm da razovel possibilidade de se graduarem os conceitos. A adoo de um nmero par de alternativas justificada por poder proporcionar uma opinio no neutra sobre os diversos itens, afinal uma escala desse tipo obriga o entrevistado a optar por uma resposta desfavorvel (pssimo ou ruim) ou favorvel (bom ou timo). Para o processamento das respostas, associaram-se essas alternativas escala de valores de 0 a 3, sendo a mdia obtida multiplicada por 3,33, resultando numa nota entre 0 e 10, mais facilmente compreendida e analisada. Os resultados foram paralelamente apresentados em forma numrica de freqncia, para melhor se observar a distribuio das opinies (COELHO, 2000). No projeto de pesquisa que deu origem a este texto, um critrio que no pde ser esquecido quando do delineamento do processo de coleta de informaes foi a compatibilizao entre os recursos (financeiros, de pessoal e de tempo) disponveis e os objetivos do projeto no que se refere ao grau de aprofundamento exigido. Dessa forma, props-se efetuar o levantamento de informaes sobre conforto ambiental, qualidade de materiais, servios e projetos, principalmente a partir do nvel de satisfao relatado pelos mo38
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radores. J os dados sobre aspectos que podem ser medidos mais objetivamente, como distncia, reas, especificaes tcnicas e valores financeiros, foram buscados fundamentalmente nas agncias provedoras e nas instituies que participaram tecnicamente dos empreendimentos. Em qualquer dos casos, os tcnicos que participaram da pesquisa atuaram paralelamente na verificao das informaes. A idia central foi identificar com detalhe onde esto os pontos fortes e os problemas em cada um dos modos de proviso que utiliza o sistema de mutiro, a partir dos aspectos fsicos observados nos conjuntos habitacionais e no se chegar a um mero ranking deles. Alm disso, no se pretendeu estudar especificamente falhas de projeto ou de execuo, a menos que seja perceptvel alguma correlao de tais fatos com as caractersticas gerais dos respectivos modos.

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3.1 - Propostas relativas ao processo de proviso 3.2 - Propostas relativas ao produto habitacional

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Propostas para gesto de mutiro

e operao de programas habitacionais que adotem esse sistema de produo por ajuda mtua. Para manter a mesma estrutura terica utilizada at aqui, adotamos a diviso de assuntos em processo e produto habitacional. Convm ressaltar que uma parte das recomendaes aqui expostas tem aplicabilidade tambm nas intervenes habitacionais que no utilizam o mutiro.

epois de apresentar a metodologia utilizada na pesquisa sobre procedimentos de gesto de mutiro, esse item relaciona diversas recomendaes a serem consideradas quando da elaborao

3.1 Propostas relativas ao processo de proviso

Antes de se pensar na elaborao de um modo de proviso em mutiro, necessrio que se possa contar com uma estrutura organizacional que contemple as diversas etapas, definindo especificidades, os atores envolvidos e suas responsabilidades. Deve-se avaliar a viabilidade de participao de assessorias tcnicas e/ou empresas gerenciadoras no processo. Alm disso, preciso avaliar se o programa desejado tem a cara de gesto institucional, co-gesto ou autogesto, conforme classificao proposta na fase introdutria deste texto. De qualquer forma, fundamental que o aparato que envolve o sistema de planejamento e implementao do mutiro seja amparado pela forte
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Propostas para gesto de mutiro

participao de profissionais da rea social (assistentes sociais, socilogos, psiclogos sociais, entre outros). Afinal, de nada adiantar desenvolver um programa ou empreendimento se ele no refletir os anseios ou mesmo deixar de agregar positivamente todos os envolvidos. Outro aspecto essencial para a sustentabilidade do processo munir legalmente todos os procedimentos de proviso de habitao. Nesse aspecto, pessoas com bons conhecimentos na rea jurdica devem assessorar continuamente o processo e, havendo necessidade, legislao especfica para os diversos aspectos (como fontes de recursos, regras de atendimento e operao, retorno dos valores) dever ser elaborada, preferencialmente de maneira participativa. Com um aparato institucional solidamente estabelecido, possvel garantir que o andamento de um programa seja mais dificilmente afetado por mudanas e presses polticas, ou mesmo por questionamentos legais. A seguir o assunto desenvolvido etapa por etapa, de acordo com o mtodo proposto.
3.1.1 Motivao

No que diz respeito aos indicadores de motivao e atendimento para a proviso, possvel se dispor basicamente das seguintes alternativas para os programas: a) a populao quem se organiza e requisita coletivamente o atendimento. Nesse caso, a inscrio e/ou a negociao so feitas por meio de uma associao, formalmente constituda ou no, representando pessoas que caream de habitao. Com isso, existe a vantagem de que o grupo j est organizado e ciente do sistema, o que um fator favorvel para o bom andamento do processo. Por outro lado, convm analisar se o grupo como um todo ou individualmen42
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te faz parte do pblico-alvo estabelecido para o atendimento, pois pode haver uma heterogeneidade entre as pessoas no que se refere renda, idade, situao familiar, etc.; e b) as famlias fazem sua inscrio individualmente. Aqui, os candidatos a serem beneficiados inscrevem-se apresentando as informaes relativas sua situao econmica e de moradia. A partir disso, a provedora seleciona as famlias com base num ranking calcado em indicadores que reflitam sua condio. Para se evitarem possveis favorecimentos, existe a alternativa de se contemplarem as unidades atravs de sorteio, desde que se respeitem os preceitos de eqidade. Em ambas as situaes, muito importante que a provedora estabelea prvia e claramente todos os requisitos de atendimento para o pblicoalvo, para que famlias participantes no sejam eliminadas apenas depois de iniciado o processo. Uma outra possibilidade no que se refere motivao o programa buscar a populao a ser contemplada. Isso ocorre quando, por exemplo, se deseja efetuar uma interveno para atender famlias de um determinado local ou que tenham situao especfica, como em urbanizaes de favela ou atendimento a moradores de rua. Todavia, quando o atendimento por meio de mutiro no ocorre a partir de iniciativa dos interessados, corre-se o risco de que o processo seja mais difcil. Essa afirmao baseada na crena de que esse sistema, embora traga vrias vantagens, envolve necessariamente encargos para os mutirantes. Nisso pode se exemplificar os investimentos financeiros (no mnimo em transporte para o local), em tempo e em mo-de-obra, normalmente em regime de sobretrabalho, alm da necessidade de organiza43
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o e provveis desgastes nas relaes entre os participantes. Por ter esse carter pesado, a opo por aderir ao sistema de mutiro deve ser aprovada tambm pelos componentes do pblico-alvo. Considerando sempre que muitas famlias podem enfrentar dificuldades para continuar participando de um empreendimento de mutiro, ou simplesmente se desinteressar, convm prever os procedimentos que envolvero sua substituio. Com relao a isso, a provedora e/ou a associao de mutirantes tm que manter uma lista de suplentes, graduados hierarquicamente. Tambm, ser preciso estabelecer como ser a indenizao dos desistentes e a forma com que os novos participantes podero compensar o fato de que tero trabalhado menos tempo que aqueles membros envolvidos desde o incio do mutiro.
3.1.2 Proviso do terreno

Pelo fato de ser um dos mais importantes insumos para a realizao da proviso, a disponibilidade de terra deve nortear a poltica urbana como um todo, principalmente nas grandes cidades. Convm a adoo de legislao especfica para habitao de interesse social que proporcione situaes de uso do solo menos restritivas, ou mesmo facilitem os processos de parcelamento, sem desrespeito a critrios bsicos, como aqueles de ordem ambiental, urbanstica e histrica, garantindo a existncia de espaos para o convvio social e a organizao comunitria tambm no ps-uso. O Estatuto das Cidades, Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, prev inmeros mecanismos como parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo, desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida
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pblica e direito de preempo, para coibir as prticas de especulao imobiliria que dificultam o acesso terra. Prope, ainda, o incentivo oferta de terrenos e moradias para baixa renda por meio de instrumentos de isonomia de condies para agentes pblicos e privados, outorga onerosa e transferncia do direito de construir, alm de operaes urbanas e criao de zonas especiais de interesse social (OLIVEIRA, 2001). Para o atendimento em si, a terra pode ser obtida de diversas formas, ou seja, por meio de compra, desapropriao, usucapio, utilizao de terras pblicas desafetadas, operaes urbanas ou outras. Uma alternativa vivel em alguns casos seria o fornecimento de terrenos, como contrapartida, pelos prprios beneficirios. No entanto, se a terra for de propriedade dos muturios, existe maior dificuldade para a retomada do imvel nos casos previstos, como inadimplncia. Assim, preciso munir o rgo provedor/financiador de meios que impeam que isso ocorra. Um procedimento a ser utilizado para tal seria estabelecer como requisito para o financiamento a doao do terreno para a provedora, que o devolveria para os muturios quando da concesso da escritura da moradia.
3.1.3 Proviso de projetos

A etapa de elaborao de projetos em empreendimentos de mutiro levada a cabo seja, diretamente pela provedora, seja por escritrios contratados. Em alguns casos, quem os desenvolve so as assessorias tcnicas, que teriam a vantagem da proximidade com o pblico-alvo. Essa etapa determinante para a rapidez, economia e qualidade do empreendimento, e, de
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qualquer modo, no h nenhuma evidncia concreta de que o projeto seja melhor se executado por um ou outro agente envolvido. Para um maior controle e facilidade de execuo, os desenhos devem ser detalhados e completos, isto , precisam contemplar todas as reas envolvidas: arquitetura, urbanismo, estrutura, instalaes, pavimentao, etc. No se pode esquecer da instalao de dispositivos considerados elitistas no passado, como interfone, telefone, TV a cabo e at dutos para acesso internet. A adoo de medio individual de energia eltrica, gua potvel e gs outro investimento que pode evitar srios transtornos na fase de ps-ocupao devido possvel inadimplncia e/ ou falta de controle de gastos de alguns moradores. O requisito bsico a perfeita coordenao dos projetos entre si e com as exigncias dos demais rgos de aprovao, como prefeitura, corpo de bombeiros, agncia ambiental e concessionrias de servios urbanos. necessrio que se estabelea claramente a quais agentes cabem as tarefas de elaborao e aprovao de projetos das diferentes reas envolvidas, seus cronogramas e interdependncias, e que essa diviso de tarefas seja compatvel com a responsabilidade tcnica de cada membro. Tambm se deve incorporar a autoconstrutibilidade, isto , o processo construtivo compatvel com as caractersticas da mo-de-obra mutirante a ser utilizada, que normalmente pouco qualificada e com forte presena de trabalho feminino. Outro aspecto importante a considerao da possibilidade de que a construo seja evolutiva, podendo ser ampliada ou receber outras melhorias aps a entrega, dependendo das necessidades e recursos de cada famlia.
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Mutiro Habitacional: Procedimentos de Gesto

Acredita-se que o envolvimento dos futuros usurios no projeto pode gerar melhoria na qualidade do produto habitacional, todavia no h evidncias concretas de que isso ocorra. Normalmente, h uma percepo de que esse procedimento de participao nessa etapa provoca um aumento no tempo para a elaborao, bem como necessidade de diversas compatibilizaes. Alm do mais, quando h muitas personalizaes, atravs de alteraes demandadas pelos futuros usurios em suas unidades habitacionais, pode-se perder em eficincia de escala de produo de projeto e obra. Por outro lado, para se evitar um perodo maior de espera para o incio da obra, existe uma soluo ortodoxa que a adoo de tipologias padronizadas. Para muitos estudiosos de habitao tal soluo seria um retrocesso, e uma apologia sobrevida dos grandes conjuntos habitacionais fordistas, to criticados atualmente. Apesar de condenvel do ponto de vista de boa parte dos projetistas, h casos de provedoras que vm tentando adotar tal procedimento com a elaborao de uma variedade de projetos padro completos. Isso pode reduzir em muito o custo e o tempo com desenvolvimento e aprovao, visto que cada novo empreendimento demandaria apenas projetos de urbanismo ou condominiais para a sua implementao. Em todo caso, h uma opinio de que cada situao justificaria uma ao: em produes de grande escala poder-se-ia trabalhar com projetos padro; para outras, menores, a proximidade com os futuros usurios facilitaria a elaborao de solues mais apropriadas a eles e garantiria melhor qualidade, conforto e aceitao pelos mesmos.
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Propostas para gesto de mutiro

3.1.4 Licenciamento da obra

Considera-se como etapa de licenciamento da obra aquela que engloba os procedimentos de aprovao de projetos, alm da regularizao do terreno e da obra. Para que se obtenham bons resultados nesse sentido, a provedora precisa ter sua disposio por meio de empresa terceirizada ou no uma equipe multidisciplinar composta de tcnicos das diversas especialidades envolvidas: arquitetura, urbanismo, instalaes, estrutura, aspectos jurdicos, econmicos, sociais, etc. Uma prtica a ser considerada a contratao de consultores para assuntos especficos e o trabalho conjunto com os demais rgos pblicos e concessionrios envolvidos nas aprovaes. Alm disso, necessrio desenvolver manuais de procedimentos e requisitos a fim de contemplar a eficincia na anlise e aprovao, bem como o respeito s normas tcnicas e legislao pertinente. Tais documentos so tambm cruciais para embasar os projetistas, afinal dever das provedoras explicitar com clareza seus critrios para aceitao de projetos, terrenos e execuo de obras. Um fato muitas vezes verificado a construo de empreendimentos, at por iniciativa governamental, sem a prvia consulta aos demais rgos pblicos e, em alguns casos, mesmo sem a garantia da propriedade do terreno. Um procedimento dessa natureza, por um lado, pode gerar economia de tempo e recursos para a obra, pois queima etapas do processo, proporcionando uma fuga da burocracia. Por outro lado, isso normalmente provoca conseqncias dramticas, como erros de projeto, problemas de qualidade do produto, desperdcio de recursos e tempo para regularizao da situao ou mesmo a inviabilizao de todo o processo; tudo isso sem contar que constitui uma prtica ilegal.
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3.1.5 Financiamento da obra

O financiamento da obra de mutiro pode se dar de diferentes formas, dependendo do contexto em que a proviso est inserida, no que concerne aos recursos disponveis, viabilidade de parcerias, organizao comunitria, renda da populao atendida, tipologia adotada, etc. Em determinadas condies, a provedora pode financiar todos os itens que envolvem a habitao: terreno, projeto, acompanhamento tcnico, trabalho social, infra-estrutura, materiais de construo, mo-de-obra especializada, ou apenas alguns deles. Nesse caso, os demais itens seriam oferecidos pelas prprias pessoas beneficiadas e/ou por outras fontes de financiamento ou doaes. Se houver possibilidade de contrapartida financeira das famlias, ela pode se dar por meio de contribuies durante a obra e/ou por poupana prvia. Uma prtica corrente o financiamento de unidades embrio ou mesmo de unidades inteiras sem o acabamento. A parceria com outras instituies (de outros nveis de governo, da iniciativa privada ou ONGs) um caminho muitas vezes vivel e pode ocorrer por investimento financeiro, por oferta de elementos (terreno, mo-de-obra, acabamentos, etc.) ou mesmo por cooperao tcnica e educacional. Portanto, diversas alternativas podem ser estudadas com o intuito de se reduzir o volume de investimento pela provedora/financiadora de moradia, e tambm para onerar menos as famlias beneficiadas. Todavia, em todas as alternativas, essencial que se faa um estudo prvio sobre a capacidade de endividamento, pagamento e investimento por parte do pblico atendido, e que tal estudo seja amplo, abrangendo
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Propostas para gesto de mutiro

possveis contribuies durante a obra, gastos com transporte para o canteiro, pagamento de prestaes, condomnio e outras despesas. Com relao gesto dos recursos compra de materiais, contratao de servios especializados, etc. , existe a possibilidade de uma participao efetiva por parte da comunidade, as chamadas co-gesto ou autogesto. A princpio, preciso saber se existe interesse e preparo por parte do grupo para assumir tal tarefa. Afinal, essa atividade demanda algum tempo dos envolvidos e impe responsabilidades, alm de exigir certa qualificao para entender os procedimentos de gastos e elaborao de prestao de contas. Um outro aspecto que, se por um lado, a autogesto pode gerar maior eficincia, rapidez e transparncia na utilizao dos recursos, por outro lado, possvel se observar que ocorre o oposto, em alguns casos. Dessa forma, importante estimar se o processo que envolve tal sistema de gesto est desonerando ou sobrecarregando ainda mais as instituies provedoras e/ ou financiadoras envolvidas. Somente assim, com uma anlise completa das diversas variveis, ser possvel ponderar acerca do sistema de gesto dos recursos a ser adotado. Uma experincia interessante e eficiente observada na cidade de So Paulo a constituio de cooperativa de compra e contratao de servios, composta de vrios mutires que fazem a gesto de seus recursos. Com isso, pode-se obter economia e qualidade pela simples troca de informaes entre associaes ou mesmo pelo aumento da escala de compra. Um requisito bsico que deve nortear um programa habitacional a garantia de que haver verba para concluir o empreendimento, pois se percebe que a pior forma de proviso aquela que, pela instabilidade das fontes
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de financiamento, sofre interrupes. O resultado desse tipo de situao normalmente a deteriorao das obras, desmobilizao dos atores, invases e at favelizao do conjunto. Para que se evitem descontroles e distores no uso da verba, e at para se fazerem comparaes com os custos de mercado, fundamental o desenvolvimento de mecanismos de apropriao de custos. Muitas vezes difcil obterem-se dados reais, seja pela desvalorizao monetria, seja pela nocontabilizao dos custos internos incidentes sobre as instituies provedoras, parceiras e aquele arcado pela comunidade para participar do processo.
3.1.6 Processo de construo

Normalmente, nos conjuntos edificados sob o regime de mutiro, associa-se o trabalho por ajuda mtua dos futuros moradores com a contratao de mo-de-obra, tanto para a execuo de servios especializados como para empreender maior ritmo obra. Essa distribuio entre os dois tipos de mode-obra pode se dar em diferentes propores, dependendo das condicionantes em questo, como disponibilidade financeira e de tempo, tecnologia adotada, especializao do mutirante. Em geral, os prprios membros da comunidade so contratados individualmente ou por intermdio de empreiteiras ou cooperativas para executar trabalhos fora do perodo de mutiro. Convm estudar a possibilidade de promover treinamento para essas pessoas, at para estimular a gerao de renda durante e aps o andamento da obra, alm de proporcionar qualidade, rapidez e segurana aos trabalhos. Quando a obra possui uma assessoria tcnica, cabe a ela, alm das responsabilidades legais, a tarefa de munir as famlias de conhecimentos para
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Propostas para gesto de mutiro

a melhor administrao da obra. No se pode esquecer da importncia em se estabelecer o regulamento de obra, que ser de conhecimento de todos, determinando, entre outras coisas, horrio de trabalho e reunies, distribuio de tarefas, hierarquias, responsabilidades, punies e questes de segurana e higiene. Para uma melhor cincia e comprometimento, sugere-se que o regulamento seja discutido e aprovado em assemblia. Vale ainda lembrar que para se executar uma obra em regime de mutiro necessrio prever no apenas as atividades de construo em si, mas recursos complementares, como almoxarifado, segurana do canteiro, cozinha, creche, alfabetizao de adultos, etc. Todas essas atividades podem ser desempenhadas pelo prprio grupo de moradores, principalmente se houver a participao de uma associao organizada. Para isso se faz necessrio o envolvimento de tcnicos sociais, capacitados para esse tipo de ao. Com relao ao cronograma dos servios, importante considerar como prioritria a construo das edificaes comunitrias que, alm de servirem como depsito de materiais e ferramentas, so necessrias para reunies, assemblias, servios administrativos e educao de crianas e adultos durante os trabalhos. Convm tambm aproveitar a conscientizao social que o trabalho em mutiro proporciona para adotar prticas ambientais e economicamente corretas, como reciclagem e utilizao eficiente de materiais e energia, reso de gua, tanto durante a obra como no perodo de ps-ocupao. Para viabilizar o repasse desse tipo de informao e possveis investimentos, podese buscar estabelecer parcerias com universidades, fundaes e entidades de classe, nacionais e estrangeiras.
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3.1.7 Processo de fiscalizao da obra

O procedimento de fiscalizao da obra objetiva garantir o respeito s recomendaes preestabelecidas para o produto. Afinal, de nada adiantaria aprovar projetos que contemplem os critrios de qualidade e legalidade, se na fase da execuo isso for esquecido. Convm acrescentar que essa atividade de monitoramento deve ser intensiva, pois um acompanhamento espordico pode no detectar problemas de execuo em seus estgios iniciais. Alm do mais, para qualquer problema detectado na obra, sua manuteno ou indenizao em primeira instncia ser de responsabilidade da provedora. Uma prtica recomendada que a etapa de fiscalizao seja desenvolvida com o envolvimento de diversos parceiros, como a assessoria tcnica, provedora, gerenciadora, financiadores, alm dos futuros usurios, que so os principais interessados. No entanto, sempre deve existir a preocupao com a apropriao de custos dessa atividade e tambm que ela no envolva uma sistemtica burocrtica e lenta.
3.1.8 Financiamento do muturio

Quando da concesso de financiamento para o muturio, preciso, antes de qualquer coisa, estudar a possibilidade de fornecer subsdios, principalmente se o objetivo for atender as camadas mais pobres e necessitadas da populao. Afinal, pode-se observar que as famlias de renda mais baixa no conseguem arcar com o custo de um imvel, por mais barato que seja, devido s altas taxas de juros do mercado. Assim, o subsdio poderia ser concedido por meio de doao (ou seja, a no-incidncia na dvida da famlia) de algum elemento ou porcentagem do empreendimento, ou mesmo pela reduo de
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Propostas para gesto de mutiro

juros. Essa etapa requer um profundo estudo dos critrios de eqidade das famlias atendidas, a fim de evitar distores e fraudes nas informaes. Um outro aspecto a ser abordado o caso em que, por um motivo ou outro, a moradia no cobrada, ou seja, o provimento de habitao feito de forma gratuita para o morador. Muitos profissionais e estudiosos consideram que o fornecimento de um bem como a moradia pelo poder pblico deveria acarretar algum tipo de nus aos beneficiados, mesmo que proporcional renda. Isso seria uma forma de, primeiramente, no configurar o sistema de proviso como paternalista, e de tambm construir uma relao mais equnime para com a populao, alm de proporcionar retorno, mesmo que parcial, para os investimentos. Alm disso, h uma grande possibilidade de que o muturio que paga ou pagou pela sua habitao valorize mais seu imvel, zelando e evitando repass-lo a outro.
3.1.9 Processo de entrega

Quando as unidades habitacionais so entregues por etapas, a seleo das famlias a serem contempladas com antecedncia pode se basear em diversos critrios, como a necessidade e/ou o tempo e a participao nas atividades do mutiro. O sorteio uma alternativa para essa questo. Porm, entregas parciais devem ser evitadas para que no haja desestmulo de participao no mutiro pelas famlias j favorecidas. Para a escolha, dentro do empreendimento, de qual unidade ser ocupada por cada mutirante, pode-se adotar os mesmos parmetros, alm de se preferir que essa escolha no ocorra antes do final dos servios, para no acarretar preferncias durante a construo.
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Tambm preciso se definir desde o incio qual a condio de permanncia dos moradores, ou seja, se ocorrer a compra, aluguel, termo de permisso de uso ou concesso de direito real de uso. Se possvel, a melhor forma de negociao a primeira, por ser mais compatvel com o investimento realizado por meio de mo-de-obra em mutiro. Alm disso, a compra proporciona maior segurana de posse e maior zelo pelo imvel, desde que se garanta a possibilidade de retomada da moradia nas situaes previstas.

3.2 Propostas relativas ao produto habitacional

O objetivo desta publicao apresentar propostas relacionadas aos procedimentos de gesto para construes em mutiro. Esse tema foi abordado mais detalhadamente no item anterior, pois est associado s etapas do processo. Entretanto, os estudos realizados a partir das informaes obtidas com o Projeto de Pesquisa e a experincia dos autores e tcnicos envolvidos revelam algumas recomendaes que, se seguidas, podem proporcionar condies mais favorveis nos mbitos de qualidade e economia para o produto habitacional. necessrio ressaltar que, geralmente, no podemos nos restringir a conceitos generalistas que pr-qualificam alternativas como boas ou ruins. A indicao de uma soluo adequada de produto demanda a avaliao de uma gama de possibilidades, amparada pela sensibilidade e experincia dos profissionais da rea. A tipologia deve ser escolhida, em princpio, com base nos custos, disponibilidade e caractersticas do terreno. Afinal, aconselha-se partir da anlise da possibilidade de construo de embries ou outro tipo de unidade
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trrea passvel de ampliaes, o que pode gerar diferenciaes entre as residncias e eliminar o aspecto negativo dos grandes bairros com unidades idnticas. Um exemplo disso a situao real detectada anos aps a entrega das unidades numa das fases do mutiro Vila Nova Cachoeirinha, em So Paulo, SP, conforme mostram as Figuras 1 e 2. O projeto foi desenvolvido pelos escritrios de assessoria tcnica Oficina de Habitao e Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais. Em casos desse tipo, convm fornecer projetos e acompanhamento tcnico para as melhorias. A situao de parcelamento da terra tambm deve ser considerada quando do estudo da tipologia. Normalmente, nas grandes cidades, a opo mais adequada financeiramente mesmo a verticalizao. Os demais elementos referentes unidade habitacional, como tecnologia e caractersticas dos materiais, precisam ser compatveis com a oferta e os costumes locais e com a capacitao da mo-de-obra disponvel, sem que haja um bloqueio para o uso de elementos de inovao. Portanto, o essencial que o processo construtivo como um todo seja apropriado pelos mutirantes. comum, nos projetos de habitaes por mutiro, a utilizao de alvenaria com funo estrutural e materiais pr-moldados (lajes, painis de vedao, vergas e at elementos estruturais), algumas vezes fabricados pelos prprios futuros moradores. Alm disso, no se deve esquecer das implicaes que cada tecnologia confere periodicidade e aos custos de manuteno. Como j abordado em parte nos itens anteriores, importante reforar a idia de que os princpios de atendimento s normas e boa tcnica so
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Figura 1 Planta bsica com previso para diferentes ampliaes Vila Nova Cachoeirinha, So Paulo, SP

Figura 2 Situao real de ampliaes anos depois Vila Nova Cachoeirinha, So Paulo, SP. Fonte: Yamaguti (1997) 57
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bsicos para um bom produto, incluindo conceitos recentes. Nesse aspecto, destacam-se as questes ambientais aplicveis tanto ao produto final como execuo, com a utilizao de materiais e processos que agridam menos o meio e economizem recursos naturais. A adoo de medio de gua potvel e gs de forma individual por unidade habitacional, bem como a instalao de mecanismos de aquecimento solar e reso de gua, propiciam uma restrio dos desperdcios. Existem muitas tecnologias de baixo custo e boa eficincia que vm sendo divulgadas por universidades, ONGs e centros de pesquisa, e que merecem ser consideradas. O critrio da acessibilidade total a portadores de necessidades especiais em suas residncias e nos espaos de uso comum precisa ser incorporado. No que se refere s unidades habitacionais em contexto de verticalizao, essencial que parte delas possa ser adaptada a esses moradores. Portanto, ganha peso a idia de possibilitar a flexibilidade de desenho, no s para deficientes, mas tambm para propiciar o atendimento de diferentes configuraes familiares. A Figura 3 mostra o projeto do mutiro Recanto da Felicidade, em So Paulo, SP, elaborado com a participao dos mutirantes pela assessoria tcnica Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais. Esse empreendimento, financiado pela COHAB-SP, Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo, apresenta as vrias situaes de layout possveis que o morador pode adotar. Neste caso a estrutura dos edifcios de 5 e 10 pavimentos permite tais variaes. Convm lembrar que os idealizadores de empreendimentos de moradia normalmente concentram suas atenes nos mbitos relativos unidade habitacional e ao conjunto, deixando em segundo plano o estudo da relao
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da habitao com o entorno e a cidade. Com isso, vemos inmeros casos de assentamentos bem projetados e executados, inseridos em regies carentes de servios urbanos, conforme foi detectado na maioria dos casos estudados pela pesquisa que originou estas Recomendaes Tcnicas. Sob esse aspecto, ateno especial deve ser dada proximidade e oferta de alternativas de servios, de comrcio e de lazer.

Figura 3 Diversidade de opes de layout Recanto da Felicidade, So Paulo, SP 59

Propostas para gesto de mutiro

Referncias bibliogrficas

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