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CAMINHOS DA TRANSPARNCIA

ORGANIZADOR: BRUNO WILHELM SPECK

Esta obra corresponde adaptao, s condies brasileiras, do Source Book da Transparency International. Foi elaborada por uma equipe de voluntrios formada por especialistas de diversas reas. Os textos que a compem cobrem os principais pilares do Sistema Nacional de Integridade, o arcabouo no qual se desenvolvem as atividades de combate corrupo empreendidas pela Transparency International e pela Transparncia Brasil. Caminhos da transparncia foi publicado pela Editora da Universidade Estadual de Campinas. A presente adaptao foi realizada com apoio financeiro da MacArthur Foundation.

Prefcio
A corrupo um dos grandes desafios de nossa poca, desafio que precisa ser enfrentado. No h atalhos nem respostas fceis. O flagelo da corrupo estar, de alguma forma, sempre entre ns. Ao entrarmos no novo milnio, estamos conscientes de que a corrupo, em maior ou menor grau, representa uma ameaa no somente para o meio ambiente, os direitos humanos, as instituies democrticas e os direitos e liberdades fundamentais, mas tambm solapa o desenvolvimento e aumenta a pobreza de milhes de pessoas em todo o mundo. Se deixarmos que continue provocando uma governana irracional, determinada pela cobia, em vez de pelas necessidades do povo, e perturbando o desenvolvimento do setor privado, a corrupo ser capaz at de negar uma necessidade humana fundamental: a esperana. Felizmente, a preocupao mundial com a melhoria dos nveis de governana e accountability nunca foi maior, seja no setor pblico ou privado, seja nas organizaes internacionais e no-governamentais. Hoje, h uma crena universal de que o aumento da transparncia pode levar no somente a nveis mais significativos de accountability, como pode fazer isso de maneira muito mais eficaz em termos de custo. H tambm um reconhecimento amplo de que s se podem realizar mudanas duradouras em atitudes e prticas com a utilizao da energia de todos os pontos de um tringulo de foras da sociedade, composto pelo Estado, o setor privado e a sociedade civil, no somente dentro dos pases, mas alm-fronteiras. H tambm um reconhecimento profundo do fato de que os ganhos democrticos da dcada passada correro riscos se a exploso da corrupo que o mundo testemunhou no for contida. Se um grande nmero de pessoas das democracias emergentes ficar desiludido com a experincia democrtica e comear a ansiar por tempos de maior certeza, ento sero maiores as chances de que remdios velhos e fracassados sejam tentados uma vez mais, empobrecendo ainda mais suas vidas. Uma tese de parceria e construo de coalizes est na base da abordagem da conteno da corrupo defendida pela Transparency International (TI). Ao adotar uma viso holstica e cooptar todos os atores principais para o processo de reforma anticorrupo, um pas ou uma comunidade podem melhorar sua capacidade de manter a corrupo em nveis controlveis, mas nada disso pode ser feito sem uma liderana poltica esclarecida e decidida, sem altos nveis de conscincia e apoio pblicos e sem um setor privado motivado e bem liderado. Em muitos pases, o elemento mais difcil da equao uma sociedade civil vibrante, disposta e capaz de desempenhar um papel significativo na moldagem de seu ambiente. Na primeira verso do Source book (1996), a TI estabeleceu o conceito do sistema nacional de integridade como abordagem holstica da transparncia e da accountability, como uma estrutura para esforos efetivos de reforma anticorrupo. Nesse meio tempo, o conceito entrou rapidamente para o vocabulrio dos militantes contra a corrupo de todo o mundo. Os pilares da integridade do sistema abrangem uma srie de instituies e prticas cujo funcionamento e interao so essenciais para garantir nveis altos de transparncia e accountability em um pas. O primeiro Source book foi reescrito e totalmente revisado, e o TI source book 2000 representa uma unio metdica das vrias partes e atores que coletivamente compreendem o sistema de integridade de uma nao. Desde o incio, a TI promoveu a idia de se criarem adaptaes regionais e nacionais do Source book. Levando em conta diferentes tradies nacionais, jurdicas e governamentais, cada adaptao planejada para oferecer informaes e vises relevantes sobre os respectivos contextos locais e para servir de guia de trabalho para os ativistas anticorrupo de todos os pases do mundo. Dentro desse esprito, o TI source book j foi traduzido para 20 lnguas diferentes, sempre adaptando a estrutura internacional aos diversos cenrios regionais e nacionais. Essa experincia

mostrou que, mediante a criao de um processo participativo de adaptao, que envolve representantes de todos os setores da sociedade, muitas pessoas passaram a participar e fortalecer as coalizes contra a corrupo em seus respectivos pases. Saudamos a publicao de Caminhos da transparncia, a verso brasileira do TI Source book, e queremos agradecer o importante papel desempenhado pela Transparncia Brasil, o captulo nacional da TI, na coordenao de sua produo. A Transparncia Brasil demonstrou um louvvel nvel de profissionalismo e excelncia no processo. A expertise e os insights dos muitos autores brasileiros que deram sua contribuio para o Source book foram essenciais para promover uma melhor compreenso do sistema nacional de integridade brasileiro. Caminhos da transparncia lana luz sobre as instituies e as prticas brasileiras, examinando especificamente suas vulnerabilidades com respeito corrupo. Desse modo, este volume constituir uma ferramenta valiosa para todos aqueles que esto comprometidos com a luta em favor da transparncia e da accountability no Brasil. Peter Eigen Presidente da Transparency International Berlim, 1 de novembro de 2001

Introduo
A ascenso do tema da corrupo A preocupao com a corrupo teve uma carreira rpida na ltima dcada. Em muitos pases, a exposio e a investigao de escndalos de corrupo ganharam um espao considervel na mdia. Os cidados manifestam insatisfao com representantes da classe poltica que no honram o compromisso com o bem pblico. Os polticos, na falta de divises ideolgicas claras, exploram cada vez mais transgresses ticas do adversrio. Organizaes da sociedade so constitudas especificamente para cobrar mais integridade dos atores nos quais deposita confiana e responsabilidade. Em nvel internacional, vrias agncias multilaterais, regionais ou bilaterais do nfase ao tema da corrupo. Obviamente, h grandes diferenas entre as vrias regies do mundo em relao atualidade desse tema. Em alguns pases, o debate sobre a corrupo est definitivamente instalado na agenda poltica. Acontecimentos isolados tm, muitas vezes, um efeito catalisador. O Brasil, com a srie de escndalos que dominaram a dcada de 90, um caso exemplar neste sentido; em outros casos, a despeito de problemas de corrupo evidentes, a sensibilidade ainda fraca, mas, numa viso global, temos vrias razes para afirmar que o tema da corrupo est em alta na agenda poltica do nosso tempo. Seria ingnuo considerar que se trata de um fenmeno indito. Em vrios momentos da histria brasileira, o tema da corrupo ocupou um lugar importante no debate poltico. Os tenentes dos anos 20 se indignaram com a discrepncia entre os valores republicanos da Primeira Repblica e os descaminhos na sua implementao, cristalizados na corrupo eleitoral. A Aliana Liberal, aliada ao tenentismo, queria restabelecer estes princpios, mas a Revoluo de 30 levou a histria brasileira para outro rumo. Nos anos 50, a oposio udenista criticava a corrupo nos governos de Vargas, Kubitschek e Goulart. Jnio Quadros fez do moralismo seu principal projeto poltico e ganhou as eleies presidenciais com o smbolo da vassoura. Para alguns analistas, a converso dos atores polticos ao tema da corrupo mera retrica, um fogo de palha que acaba rapidamente. Sem propostas concretas, eles se limitariam a apelos morais e acusaes pessoais. Seria uma viso reduzida da poltica, orientada a falhas individuais e no estruturais (Santos, 1978). Outros apontam os perigos de um cenrio mais pessimista. No so poucos os momentos na histria em que o tema da corrupo instrumentalizado para outro fim, como a crtica democracia e a defesa de um regime autoritrio. H vrios exemplos desse uso do argumento da corrupo por ditadores ou autocratas. No Brasil, os golpistas de 1964 utilizaram explicitamente o argumento de acabar com a subverso e a corrupo da democracia pelo populismo de esquerda, justificando com isso medidas de exceo e uma interveno militar que duraria duas dcadas. Posteriormente, envolveram-se em uma srie de escndalos de corrupo, contribuindo para o fim do regime militar. A volta ao governo civil, em 1985, trouxe a expectativa de que, junto com os problemas sociais, econmicos e polticos, a democracia tambm restabeleceria quase que automaticamente a integridade entre os atores pblicos, mas poucos anos bastaram para mostrar que a possibilidade de denncia e crtica, garantidas na nova ordem democrtica, no eliminaria automaticamente a corrupo. Podemos concluir que o perigo de utilizar o tema da corrupo como cavalo de batalha para denegrir a democracia no estar afastado, se no oferecermos perspectivas de polticas corretivas nos moldes de regimes democrticos.

Mas, alm do perigo da radicalizao, h tambm o da banalizao. Anlises da corrupo comeam freqentemente com o comentrio de que o tema to antigo quanto a civilizao. O primeiro captulo do livro clssico Subornos, de Noonan (1984), dedicado integralmente aos tempos bblicos, ilustrado com exemplos do Velho Testamento. Analistas do Brasil seguem a mesma linha, mostrando que o tema da corrupo est profundamente enraizado na cultura lusobrasileira (Cavalcanti, 1991; Zancanaro, 1992; Habib, 1994). Citam exemplos da corrupo institucionalizada que permitia o trfico negreiro ilegal durante a primeira metade do sculo XIX; voltam para os vrios esquemas de contrabando e suborno para burlar os monoplios da Coroa portuguesa durante a poca colonial, ou s denncias, no sculo XVI, do padre Vieira, em seu Sermo do bom ladro; e, finalmente, buscam as primeiras provas do enraizamento cultural da corrupo no Brasil no seu documento fundador, a carta de Pero Vaz de Caminha ao rei Manuel, em que o descobridor teria aproveitado a oportunidade para solicitar um favor para um parente. Geralmente, essa abordagem histrico-cultural parece tentar convencer-nos de que a corrupo estaria intimamente ligada natureza do homem no convvio em sociedade. Em outros casos, a interpretao subjacente a de que prticas corruptas so parte da herana cultural de determinadas sociedades. Essa linha de raciocnio pode nos levar a uma investigao instigante sobre as razes mais profundas e a um entendimento mais apropriado do fenmeno, mas freqentemente observamos que o argumento da onipresena e do enraizamento cultural da corrupo est ligado inteno oposta: a finalidade no incentivar e estimular a investigao, mas apaziguar e conformar a nossa inquietao com o argumento de que as coisas sempre foram e continuaro assim para sempre. A revolta moral sobre a corrupo estaria condenada a fracassar nas leis ferrenhas da realidade ou da herana cultural milenar. H um caminho a percorrer entre estes dois abismos, o da radicalizao e o da banalizao? H algo de novo no debate atual sobre a corrupo que o distingue claramente de outros momentos? Olhando para a realidade poltica, como tambm para as anlises, acreditamos que sim. Na rea acadmica, o tema da corrupo saiu definitivamente do nicho no qual se encontrou durante dcadas. H algum tempo, o esforo dos pesquisadores em tornar acessvel o material que estava espalhado por vrias disciplinas e em vrios pases resultou em uma coletnea (Heidenheimer, 1970) que, durante muito tempo, foi o ponto de partida obrigatrio para quem quisesse se iniciar no assunto, e a reedio, duas dcadas depois (Heidenheimer, Johnston e Levine, 1989), ainda pde reclamar alguma representatividade. Mas, de l para c, as coisas mudaram radicalmente. Na rea acadmica, inegvel que chegamos a outro patamar de debate, comparado com uma dcada atrs. Um recente levantamento constatou que, somente de 1990 at 2000, houve 2 mil publicaes sobre o assunto (Galtung, 2001), tornando invivel a compilao do material, e a resenha, um desafio cada vez maior. A qualidade tambm mudou. Os escritos de hoje esto baseados em modelos tericos, enriquecidos com observaes empricas e inspirados em vrias experincias concretas de implementao de polticas contra a corrupo, mas h avanos tambm em relao a essas polticas? Caminhos para uma poltica contra a corrupo Os perigos da retrica moralista, da expurgao do mal pela responsabilizao de indivduos, certamente existem, mas h fortes indcios de que a preocupao atual com o fenmeno da corrupo esteja superando estes problemas. Uma diferena notvel em relao s campanhas contra a corrupo do passado que hoje existe uma preocupao maior com o combate a suas causas estruturais e institucionais. H uma preocupao mais sistemtica com a vitalizao dos mecanismos de controle existentes, incluindo as instituies pblicas responsveis pelo controle interno e externo, mas igualmente atores, como a mdia, organizaes da sociedade civil e setores da iniciativa privada. A coordenao desses diferentes esforos existentes no campo do controle da corrupo, o encaminhamento de reformas institucionais necessrias e o lanamento de novas

iniciativas so as formas de atuao do novo movimento contra a corrupo. Existe uma preocupao mais sistemtica com a integrao desses elementos variados de controle. Uma outra novidade das novas iniciativas certamente o enfoque mais claro sobre medidas preventivas. Quando os mecanismos de controle tentam contrabalanar os lucros de arranjos corruptos com o preo a pagar no caso da descoberta, as medidas preventivas, desde o incio, visam aumentar os incentivos para o comportamento ntegro. O fortalecimento do comportamento tico inclui o esclarecimento e a educao, com o objetivo de aumentar o compromisso com o bem pblico. Freqentemente, a transparncia uma arma simples e mais eficiente para evitar arranjos antes tolerados sob o vu da desinformao. Muitas vezes, a preveno requer tambm uma reviso de normas para superar situaes de fico legal, que contrastam com um comportamento real radicalmente diferente. Seja pelo fortalecimento das normas, seja pela adequao realidade, a soluo visa diminuir a distncia entre os dois mundos, a qual, de outra forma, preenchida sistematicamente pela corrupo. As polticas de controle da corrupo propostas nos ltimos anos visam melhorar a qualidade dos mecanismos reguladores, para evitar que se azedem as tenses entre pas legal e pas real com arranjos corruptos. Ao mesmo tempo, do um enfoque especial sobre a integrao e a complementao dos diferentes mecanismos de controle, da simples transparncia at a sofisticada investigao, mediante a integrao das vrias iniciativas na esfera pblica, social e privada. Os programas mais desenvolvidos de combate corrupo concordam que existem vrias etapas a ser percorridas para se chegar a uma poltica sistemtica de controle da corrupo. Apesar de divergncias em relao a detalhes, existe uma concordncia sobre os principais elementos. Aparentemente, todas as iniciativas pem em primeiro lugar o desafio inicial de mostrar os custos que a corrupo tem para a economia, para os programas sociais e para toda a classe poltica. Contrariando especulaes do passado sobre possveis funes positivas da corrupo, as iniciativas contemporneas colocam em primeiro lugar a necessidade de fazer com que o fenmeno da corrupo seja visto como um problema pelos cidados. Em alguns casos, esse processo ocorre de forma espontnea maiores escndalos podem desencadear uma catarse na sociedade, ou uma forte demanda por mudanas na poltica. O Collorgate, os movimentos cobrando tica na poltica e o impeachment subseqente foram experincias nesse sentido. Vrios outros pases passaram por uma catarse parecida, mas h tambm situaes em que a dinmica do processo poltico no leva to naturalmente para esse caminho. Nesse caso, economistas, jornalistas e profissionais de marketing poltico tm um papel central na demonstrao dos danos causados pela corrupo. H vrias experincias nesse sentido, como, por exemplo, campanhas publicitrias, debates pblicos ou anlises sobre os custos da corrupo. Um produto importante que teve um impacto grande para aumentar a visibilidade da corrupo na poltica internacional foi o ndice de percepes da corrupo, publicado anualmente pela Transparency International. Esse medidor, que atribui anualmente notas aos pases em relao ao grau de corrupo, recebeu vrias crticas metodolgicas, mas teve um grande impacto no debate internacional sobre corrupo. O prximo obstculo a vencer o fatalismo, isto , a aceitao da corrupo como estigma da classe poltica, da cultura nacional ou do comportamento do homem em sociedade. Passar das anlises sobre custos e danos globais sociedade para o reconhecimento de que a corrupo (como a riqueza, a poluio ou outros problemas) apresenta-se de forma diferente em vrias regies ou reas um passo importante, pois d margem para a curiosidade investigar e a razo questionar realidades tidas como imutveis. Por que, em determinada instituio, o suborno a normalidade, e em outra se limita a casos excepcionais? Por que alguns setores da iniciativa privada aumentam a margem de lucro mediante suborno, enquanto outros condenam a prtica como prejudicial aos negcios? Por que algumas prticas corruptas parecem ter aceitao social, enquanto outras escandalizam os cidados? Se h diferenas, devem haver vrios fatores que propiciam ou inibem a corrupo, que facilitam ou dificultam o seu controle. Da para a imaginao poltica buscar sadas, apenas um passo. O desafio tornar a corrupo um problema poltico, ou seja, um fenmeno sujeito a modificaes por meio de intervenes polticas. Este o segundo desafio.

grande o nmero de dados produzidos nessa etapa. Diagnsticos precisos sobre a presena e a gravidade da corrupo em diferentes reas so indispensveis. E, ao contrrio do senso comum, possvel chegar a um retrato bem realista sobre as prticas corruptas mediante vrios procedimentos metodolgicos. Entrevistas entre usurios de servios pblicos, avaliaes de processos governamentais, monitoramento de processos administrativos, pesquisas entre empresrios e funcionrios pblicos e muitas outras ferramentas permitem um diagnstico preciso sobre a disseminao diferenciada da corrupo. Iniciativas da sociedade civil ou do prprio governo em vrios pases, com apoio de organizaes de cooperao internacional, produziram um grande nmero de estudos, aumentando significativamente as informaes sobre a disseminao da corrupo. O Banco Mundial, que desde 1996 incorporou o combate corrupo a suas principais linhas de ao, tem incentivado a realizao desses diagnsticos em vrios pases e responsvel pelo incremento considervel dos dados empricos disponveis sobre o tema. Todos esses estudos visam levantar informaes sobre valores, comportamentos e percepes. A avaliao normativa que os cidados fazem sobre o fenmeno da corrupo interessante, porque esta poder se revelar como problema considerado grave ou negligencivel, o que constitui uma forma de mensurar a sensibilizao da primeira etapa. Ou ento diferentes prticas corruptas podem ter uma rejeio diferenciada pelo pblico, o que poder dar indcios sobre possveis aliados a favor ou contra polticas anticorrupo. Outros dados valiosos levantados referem-se aos comportamentos corruptos. Mais do que imaginado anteriormente, os diferentes atores so propensos a partilhar informaes sobre as prticas corruptas. Comparando as informaes de funcionrios, polticos, empresrios, cidados e usurios, esses estudos chegam a um perfil realista sobre a incidncia da corrupo em diferentes reas. Finalmente, os estudos sobre a percepo, que inicialmente podem servir de substituto para outras avaliaes sobre comportamentos, continuam fornecendo importantes informaes sobre o grau de credibilidade que as diferentes instituies tm, tomando como critrio a corrupo. Mesmo que essa percepo seja injusta, o fato de um rgo, um setor ou um governo ser considerado corrupto um dado poltico de importncia central para sua atuao e sobrevivncia. Se o diagnstico identifica os pontos de vulnerabilidade e os riscos de uma sociedade diante da ameaa da corrupo, outro desafio a vencer uma descrio mais clara do sistema imunolgico que protege as sociedades da corrupo, da decadncia subseqente das suas instituies e da dissoluo da coeso social. Jeremy Pope, da Transparency International, desenvolveu o conceito de sistema nacional de integridade para designar o conjunto de instituies responsveis pelo controle da corrupo. O conceito expressa a necessidade de dedicar ateno especial a esse assunto. Desde 1996 publica o TI source book, no qual so compiladas as experincias das mais diferentes instituies envolvidas no controle da corrupo (Pope, 1996). A idia bsica elaborar uma viso holstica de todos os atores, tanto pblicos como privados, envolvidos com o controle da corrupo. O Source book internacional um livro de fontes e referncias de diferentes experincias internacionais. Desde o incio, seus autores deixaram claro que ele necessitaria de uma adaptao para o mbito de cada sociedade nacional. Tendo sensibilizado a populao e os atores polticos, diagnosticado os problemas e analisado as deficincias nos mecanismos preventivos e corretivos do sistema poltico, ainda necessrio um plano para traduzir esses esforos em ao poltica. A experincia, at o momento, mostra caminhos variados. Em alguns casos, a fora motriz a sociedade civil; em outros, o governo apresenta um plano nacional de combate corrupo, ou at grupos do empresariado tomam a iniciativa. As combinaes so as mais variadas, mas o desafio comum dar continuidade a esses esforos contra a corrupo. Dependendo dos resultados de diagnsticos subseqentes, essas polticas podem sofrer eventuais correes. importante que a poltica de controle da corrupo apresente resultados concretos. Na falta deles, as iniciativas podem se desfazer rapidamente. Avanos em relao sensibilizao pblica sobre os custos da corrupo, sem vitrias concretas na rea do controle, abrem caminho para o cinismo, parente prximo do fatalismo inicial. A diviso do controle da corrupo em quatro etapas sensibilizao, diagnstico da

corrupo, anlise do sistema de integridade e estratgia de implementao , na prtica, poder ser encoberta pela sobreposio de vrios elementos. Como j foi dito, a sensibilizao poder usar elementos do prprio diagnstico. Este dever ser usado tambm para o monitoramento da implementao. A busca por um sistema nacional de integridade poder fornecer indicaes importantes sobre possveis parceiros na estratgia de implementao. Os sistemas nacionais de integridade No centro da coletnea, est a idia de uma radiografia sobre os elementos do sistema poltico que podem ser vistos como garantidores da integridade. A preocupao com a integridade um elemento essencial dos sistemas polticos modernos, tanto autoritrios como democrticos. De um lado, ela resultado de consideraes sobre a eficcia de determinado sistema de regras e normas, ou o uso mais eficiente de recursos escassos. Mesmo governos autoritrios devem se preocupar com essas questes. Para implementar seus projetos polticos, ou mesmo somente para manter-se no poder, nenhum governo poder tolerar a subverso da ordem ou desvios de recursos em larga escala. Mas, de outro lado, a partir do momento em que os recursos so considerados pblicos, a avaliao do cidado no se limita questo da eficincia operacional. Agora, a maneira como os recursos so administrados decisiva para a avaliao do governo. A questo da aprovao no exclusivamente relacionada eficincia, mas ao cumprimento do compromisso com o zelo pelo bem pblico. Mesmo escndalos que tm um significado econmico negligencivel podem causar grande impacto. Por razes de eficincia e eficcia, mas tambm pela preocupao com a integridade como um valor poltico, uma srie de mecanismos destinados a aumentar a integridade introduzida nos sistemas polticos modernos. Por esse motivo, vrios autores dizem que a histria dos regimes democrticos se confunde com a do controle dos abusos de poder e dos recursos pblicos (Noack, 1985). O conceito de sistema nacional de integridade uma tentativa de identificar mais claramente os elementos dos sistemas polticos voltados para garantir a integridade. O conceito est vinculado a outros dois o de governo democrtico e o de boa governana , mas eles no so idnticos. Enquanto a boa governana est relacionada capacidade de direo do sistema poltico com eficincia e ampla aceitao e a prpria noo da democracia est vinculada ao governo representativo com o objetivo de realizar o bem comum, o sistema de integridade representa o conjunto de elementos que fazem determinado sistema poltico funcionar segundo os valores e normas explicitados e evitar apropriaes privadas informais. A abordagem inovadora em relao a uma srie de aspectos. Ela fornece um enfoque sistmico sobre os elementos constitutivos da integridade. Esta uma inovao importante, porque explora a idia de que preveno e controle so produtos da interao entre vrias instituies. A ao isolada de uma instncia ou ator, por mais eficiente que seja, tem reduzida chance de sucesso. Outro aspecto complementar a esse olhar sobre a integrao a no-limitao da abordagem a instituies pblicas. A incorporao da iniciativa privada e da sociedade civil como atores importantes um elemento relevante de um sistema integrado de controle da corrupo. Outra caracterstica a complementao do enfoque reativo com medidas preventivas uma tentativa de implementar o ditado popular de que melhor prevenir que remediar. O conceito do sistema nacional de integridade representa uma viso holstica e integrada dos esforos de um sistema poltico comprometido com o combate sistemtico corrupo. A presente coletnea se orienta por essa tarefa de percorrer vrias instituies potencialmente envolvidas com o controle da corrupo. A inspirao vem do Source book, da Transparency International, adaptado ao caso brasileiro onde achamos necessrio. A parte referente aos mecanismos do sistema representativo foi tratada com mais detalhe aqui que no Source book

original. Outras instituies foram cortadas. Para realizar a tarefa, reunimos mais de 40 especialistas das mais variadas reas de conhecimento e de experincia. A primeira pergunta a se fazer se essas instituies so integras elas mesmas. A segunda, se desempenham seu trabalho com eficincia e eficcia. Devemos reforar que estes textos no se baseiam em levantamentos prprios ou pesquisas especificamente realizadas para este propsito. Tambm no obedeceram a uma rgida orientao sobre o contedo padronizado. Portanto, ainda apresentam uma viso um tanto heterognea sobre o fenmeno. Alm do resultado apresentado na forma desta coletnea, o processo de sua elaborao teve um peso prprio. Ao juntar especialistas das mais diversas reas em torno de um tema novo, que o sistema de integridade contra a corrupo, acreditamos ter dado um primeiro passo para consolidar a discusso sobre o assunto no Brasil. O presente volume constitui uma primeira aproximao para fazer um balano sobre as instituies, os processos e as reas a serem enfocados quando pensarmos em elaborar reformas dirigidas ao combate sistemtico corrupo. O terreno das polticas de controle da corrupo tem sido explorado sucessivamente nos ltimos anos. O caminho que percorre as quatro etapas anteriormente descritas parece o mais vivel neste momento. Certamente, no decorrer de futuras incurses na rea, outros elementos importantes sero acrescentados e caminhos novos se abriro. Bruno Wilhelm Speck

CONTROLES INTERNOS
Os controles internos
A corrupo um fenmeno extremamente complexo e manifesta-se das mais diversas formas. As razes que a ocasionam so tambm diversas, constituindo uma realidade observvel nos mais diferentes pases, o que faz com que se descartem aspectos puramente culturais. Sua grande incidncia no Brasil conseqncia, em larga medida, da fragilidade do sistema geral de controles, entre os quais os controles internos, objeto deste artigo. possvel observar o fenmeno da corrupo desde a pequena propina at o superfaturamento de grandes obras. Dos atos corruptores podem participar os agentes polticos e/ou administrativos, e sua manifestao pode ocorrer em quaisquer dos trs poderes. No mbito do Executivo particularmente importante em razo de sua prerrogativa de arrecadar e implementar polticas por meio de gastos dos recursos pblicos , pode envolver a administrao direta, a indireta, as fundaes, as autarquias e as empresas pblicas. A indagao que se faz : como controlar essa gigantesca mquina de milhares (se no milhes) de pessoas, que movimenta uma parcela expressiva do PIB e tem o poder de intervir das mais diversas formas na vida dos cidados? Dessa forma, tendo em vista a amplitude do espectro em que a corrupo ocorre, no podemos pensar na existncia de apenas um ente controlador, com poderes inquisitoriais, atuando acima do bem e do mal e com a inteno de representar o interesse pblico. Em um Estado que se quer de direito, h garantias legais que vetam esse tipo de formulao. Uma possvel soluo para esse problema provm dos autores conhecidos como os federalistas. Eles formularam uma famosa equao que afirmava no serem os homens anjos, o que implicaria a necessidade imperiosa de se construir instituies que se controlassem mutuamente, evitando a concentrao de poder. Estas, contudo, s seriam efetivas se inseridas na sociedade, isto , se os homens comuns, controlados pelas instituies, tambm pudessem control-las. O que foi dito acima conflui para que se compreenda o contexto em que esto situados os chamados controles internos (CIs), que fazem parte de uma complexa rede de instituies e agncias criada para controlar os agentes do Estado. Porm, como veremos ao longo deste artigo, sua simples meno constitucional, ou at sua existncia de fato, no significa que tal rede funcione, isto , seja efetiva. Ao contrrio, constatam-se a extrema fragilidade e, mesmo, o quase desconhecimento, por parte da sociedade, desses controles. Como veremos, os controles internos possuem um importantssimo papel no interior da engrenagem geral de controles. Os controles internos no interior do sistema geral de controles O fato de que os agentes pblicos devem ser responsabilizados por suas atividades, ser punveis por eventuais atos ilcitos e prestar contas de seus atos aos cidados e/ou a outras instituies constitui uma caracterstica fundamental dos sistemas democrticos, nos quais os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ao: os mecanismos de accountability verticais da sociedade em relao ao Estado e os de accountability horizontais, isto , de um setor a outro da esfera pblica. A accountability vertical principalmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies. Essa dimenso requer a existncia de liberdade de opinio, de associao e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das

autoridades pblicas. J a accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a superviso de rotina at sanes legais contra atos delituosos de seus congneres do Estado. Neste artigo, trataremos apenas dos mecanismos de controle horizontais, que variam de pas para pas. Contudo, segundo a interpretao de Iram Saraiva, eles podem ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que so um autocontrole, pois exercidos pelos prprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que so representados pelo apoio ou rejeio s iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle poltico); c) os controles de contas, que so essencialmente tcnicos, pois tm a funo de controlar as contas pblicas, subsidiando os legislativos; e d) os controles judicirios, que objetivam coibir abusos do patrimnio pblico e do exerccio do poder por parte das autoridades. Os controles administrativos so denominados genericamente de controles internos (CIs). Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por funo acompanhar a execuo dos seus atos, indicando, em carter opinativo, preventivo ou corretivo, aes a serem desempenhadas com vista ao atendimento da legislao. J em relao ao poder executivo, os poderes que o controlam so os controles legislativos e de contas, denominados controles externos (CEs), ou seja, so rgos independentes da administrao, no participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalizao. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, formalmente institucionalizado por uma rede de rgos autnomos. Observemos o que a Constituio Federal brasileira dispe sobre o assunto:
Art. 70: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta, indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder (grifos nossos). Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. [*] Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno [...] (grifo nosso).

Observe-se que a Constituio Federal trata o sistema de controles horizontais de forma genrica. Sabe-se, contudo, que existem diferentes formas de organiz-los. A utilizada no Brasil , segundo Iram Saraiva (1996), a reparao do dano administrativo. Nesta, adotada tambm por pases europeus, existem Cmaras ou Tribunais de Contas que, embora vinculados ao poder legislativo, tm autonomia para julgar as contas apresentadas pelos administradores, exigir a reparao financeira resultante de atos ilegais e aplicar sanes administrativas aos responsveis pela m gesto dos recursos pblicos, ou seja, objetivam detectar irregularidades e, conseqentemente, responsabilizar os envolvidos. Portanto, do ponto de vista formal, nesse modelo o controle de contas , em primeira instncia, de responsabilidade dos CIs. Posteriormente, as contas recebem apreciao e julgamento dos Tribunais de Contas (que so, reitere-se, um controle externo), que por sua vez informam ao Legislativo sobre eventuais irregularidades constatadas ou mesmo solicitam a correo dos atos. Ambas as instituies, CIs e TCs, realizam auditorias. No caso dos CIs, estas so obrigatrias (chamadas auditorias de gesto); j nos TCs, as auditorias ocorrem normalmente por amostragem, ou, quando h dvida acerca dos gastos realizados, de forma detalhada. Em outras palavras, o modelo adotado no Brasil requer estruturalmente , para que de fato funcione, a existncia de CIs efetivos, pois cabe a estes essencialmente o controle preventivo ou concomitante da ocorrncia dos atos. [*]

No entanto, como veremos mais adiante, os CIs no Brasil normalmente situados no Ministrio ou nas Secretarias (estaduais e municipais) da Fazenda possuem existncia apenas formal, isto , verificam basicamente se os gastos so feitos de acordo com o processo administrativo correspondente. Na verdade, realizam uma contabilidade pblica e no propriamente um controle. Da a cobrana excessiva que recai por parte tanto da opinio pblica como da sociedade organizada sobre os Tribunais de Contas, no que tange ao controle das contas pblicas. Essa fragilidade dos CIs contribui para tornar o modelo geral de controles basicamente a posteriori, o que acarreta a perda de sua tempestividade e eficcia, isto , h um espao de tempo muito grande entre a ocorrncia de um determinado problema e sua percepo/anlise/correo. Os sistemas de controle interno na Unio: o poder executivo Historicamente, o sistema de controle interno do poder executivo foi confundido com as atividades de escriturao contbil. Um dos primeiros marcos desse sistema foi a edio do Regulamento geral de contabilidade pblica, em 1911, no qual podiam ser encontradas regras sobre oramento pblico, a realizao e a contabilizao de despesas. Em substituio a esse cdigo, foi editada a Lei no 4.320/64, complementada em alguns aspectos pelo Decreto-Lei no 200, de 1967. Esses diplomas legais eram os principais balizadores de todo o processo do ciclo da gesto oramentria e financeira do setor pblico. Durante o perodo militar ps-1964, o sistema de controle interno do poder executivo foi administrado pela Inspetoria-Geral de Finanas, vigente entre 1967 e 1979, e pela Secretaria Central de Controle, entre 1979 e 1985, estando a maior parte do tempo ancorado no Ministrio da Fazenda, salvo um pequeno perodo, no incio dos anos 80, quando foi transferido para a Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN). Em 1985, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que tinha como objetivo organizar a contabilidade do setor pblico federal. Por isso, essa secretaria atuou como rgo do sistema de controle interno, no qual estavam contidos trs subsistemas: a administrao financeira, a contabilidade e a auditoria. Em 1994, houve uma diviso na STN, quando foi criada a Secretaria Federal de Controle (SFC). A STN continuou como responsvel pela contabilidade do setor pblico federal, mas especializou-se na administrao da dvida pblica e dos haveres da Unio. A ambas STN e SFC, integrantes da estrutura bsica do Ministrio da Fazenda coube compartilhar o gerenciamento do SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira). [*] Entre 1994 e 1999, a SFC atuou de modo capilar, pois possua representaes formais em todos os ministrios, por intermdio do Controle Interno Setorial (CISET). [*] J nas capitais dos estados, havia uma Delegacia Federal de Controle. Tendo em vista um contexto de reduo de custos, optou-se por extinguir os CISETs, assim como as delegacias, criando-se em lugar destas as Gerncias Regionais, s quais no foram atribudas competncias para auditorar ou fiscalizar. Um dos momentos mais intensos do debate sobre o sistema de controle interno do poder executivo ocorreu quando dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) que culminou com a decretao do impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, mas novas controvrsias surgiram durante a CPI do oramento federal, que resultou na cassao de vrios parlamentares. Mesmo aps esses momentos crticos, o sistema de controle interno no sofreu ajustes profundos, como seria de se esperar, o que demonstra a capacidade das elites polticas de evitar ao mximo a existncia de controles do exerccio do poder. Atualmente, as regras gerais de funcionamento dos CIs esto diludas num emaranhado de leis, medidas provisrias, decretos, portarias e instrues normativas. Essa disperso contribui para

a no-simplificao dos procedimentos, assim como para a no-racionalidade do sistema. Por exemplo, a medida provisria que criou a SFC de 1994 e, somente aps quase seis anos de reedies sucessivas, foi convertida pelo Congresso Nacional na Lei no 10.180. O poder legislativo Cada casa de representao popular tambm executa despesas de custeio e de investimento. Em razo disso, imprescindvel a obrigao de prestarem contas acerca dos recursos oramentrios alocados, pois devem observar os referidos preceitos dos artigos 70 e 74 da Constituio Federal (vistos anteriormente). No se trata de atos polticos, mas de atos de gesto oramentria, financeira, contbil e patrimonial, em razo de decorrerem de uma deciso voltada, entre inmeros exemplos, a escolher um fornecedor, pagar os funcionrios, licitar para construir um novo prdio e mudar equipamentos de informtica. No mbito do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, existem estruturas administrativas responsveis pelo controle interno; entretanto, no so do conhecimento pblico a freqncia, a profundidade e os resultados dos trabalhos desenvolvidos por essas respectivas estruturas administrativas. O poder judicirio Do ponto de vista administrativo, o poder judicirio possui ampla autonomia perante os outros poderes, assim como os diversos tribunais a possuem entre si. Diversos motivos os quais no cabe desenvolver aqui confluem para tanto. Por isso, o Supremo Tribunal Federal no representa de forma plena o pice da pirmide do poder judicirio. A imagem pblica de unicidade desse poder descartada por estudiosos, pois uma ao integrada em termos administrativos de fato inexiste. Nem mesmo nos segmentos especializados da Justia, os Tribunais Superiores exercem controle sobre os Tribunais Regionais. Esse quadro de fragmentao administrativa no permitiu que fosse criado um sistema de controle interno no poder judicirio. Assim, cada tribunal montou uma estrutura prpria de contabilizao e autofiscalizao. Todos os rgos do poder judicirio j se incorporaram ao SIAFI e tambm utilizam o SIDOR (Sistema Integrado de Oramentos Pblicos). Esse fato importante e representa um avano, mas, atualmente, no decisivo no que tange ao grau de eficcia dos rgos responsveis pelo controle interno no mbito de cada tribunal. Exemplo disso o notrio e lamentvel episdio no circunstancial do desvio de milhes de reais, por vrios anos, durante a construo da sede do Tribunal Regional do Trabalho em So Paulo, que se tornou um paradigma da corrupo no pas. O sistema de controles internos nos estados Em termos administrativos, os trs nveis de governo da Federao brasileira organizam-se de forma concntrica, isto , tudo o que o governo federal realiza tende a ser replicado pelas unidades estaduais em escala prpria, ajustando-se apenas s particularidades de cada regio. O mesmo ocorre em relao aos rgos de controle interno estaduais, mas, nesse caso, as mudanas que a Unio vem implementando nos ltimos 15 anos no tm sido acompanhadas na mesma velocidade pelas administraes estaduais. A grande maioria dos governos estaduais mantm em suas estruturas administrativas sistemas de controle interno cujo modelo e padro de trabalho so os

mesmos que a Unio utilizava na dcada de 70. Para romper com esse ciclo vicioso e catalisar o processo de mudana, a Unio tem inserido, nos acordos de renegociao de dvidas dos estados, clusulas que obrigam as administraes estaduais a ser geis na consolidao de seus dados oramentrios, financeiros e contbeis. Em conseqncia, alguns governadores assinaram termos de cooperao com a Unio para poder implantar um sistema de processamento cuja arquitetura semelhante do SIAFI, denominado SIAFEM (Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios). Contudo, a nfase na implantao desses sistemas tem sido dada aos processos e procedimentos relacionados com a otimizao da arrecadao tributria. O conceito de controle que predomina o de controle de caixa. Esses sistemas ainda no so utilizados como instrumentos que possibilitem implementar rotinas de fiscalizao em prol da transparncia em todos os negcios do poder pblico, embora existam experincias inovadoras mesmo que excepcionais , como a do estado de So Paulo, como observaremos mais adiante. O sistema de controles internos nos municpios Existem, hoje, mais de 5.500 municpios no Brasil, dos quais mais de 80% sobrevivem graas s transferncias constitucionais compulsrias feitas pelo estado a que pertencem e pela Unio. Alm dessas parcelas de recursos, existem tambm, em seus oramentos, as receitas derivadas de transferncias voluntrias, normalmente advindas da Unio. Esses crditos so comumente denominados receitas de convnios. Essa situao explica a forte disputa entre prefeitos por fatias do oramento da Unio, quase sempre tendo um parlamentar federal a defender tal pleito. Portanto, a existncia de mais de 4.400 municpios que mantm servios pblicos e administrativos em funcionamento devido s transferncias constitucionais explica, de certa forma, que tais administradores no tenham preocupao em manter sistemas de controle interno. Para eles, prevalece a lgica quem transferiu que venha fiscalizar. Segundo a legislao, confirmada repetidas vezes pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), o rgo transferidor deve assegurar-se de que houve a aplicao correta e regular dos recursos transferidos. Na prtica, o que encontramos so fiscalizaes e auditorias feitas por amostragem ou a partir de denncias. No restante dos casos, quando a prefeitura pleiteia nova transferncia voluntria, cabe a ela apresentar a prestao de contas dos recursos repassados anteriormente. Caso esta no seja apresentada, o municpio passa a ser integrante do Cadastro de Inadimplentes (CADIN) junto do Governo Federal, o que impede que receba certos tipos de transferncia. Nos demais municpios que dispem de parcelas expressivas de recursos prprios , essa situao deve ser analisada de acordo com cada caso. Nem mesmo o fato de ser capital de estado assegura a existncia efetiva de estruturas administrativas de CIs. Na maioria dos casos, existe uma Contadoria-Geral do Municpio, com a funo precpua de apenas registrar os gastos da municipalidade, mas que est longe de funcionar como um verdadeiro controle interno. Os controles internos e o Ministrio Pblico Quando um agente do CI detecta uma irregularidade, deve informar a ocorrncia a seu superior hierrquico, e este deve encaminh-la ao Tribunal de Contas. A Constituio Federal dispe sobre isso no artigo 74, pargrafo 1o: Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.

Contudo, o responsvel pelo CI, normalmente nomeado pelo ministro ou secretrio, tem amplo poder discricionrio, seja para mandar corrigir, seja para, ilegalmente, maquiar a irregularidade ou mesmo engavetar o processo. Se o agente administrativo (fiscal ou auditor, hierarquicamente abaixo) que descobriu o problema o divulga de alguma forma, submetido a penalidades administrativas. Sem poderes para levar adiante a investigao, esses agentes, s vezes, deixam vazar a informao imprensa, e aqui se pode adentrar um terreno perigoso, pois, se por um lado essa uma forma de superar barreiras que impedem o andamento das apuraes, por outro a imprensa pode fazer uso abusivo desse conhecimento. Uma possvel soluo para esses entraves seria a interao mais prxima entre os gestores do CI e o Ministrio Pblico (MP). Como, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, o Ministrio Pblico assume grande relevncia no cenrio brasileiro, os administradores pblicos, em todos os graus hierrquicos, passam a ter seus atos questionados com mais freqncia pelos membros do MP, principalmente por infrao dos princpios consagrados no artigo 37 da Carta Magna (legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia). Essa realidade constatada tanto pelo Ministrio Pblico Federal quanto pelo Ministrio Pblico dos estados. Nesse sentido, razovel conceber um modelo no qual devem ser encaminhados, tambm, ao Ministrio Pblico, os trabalhos dos sistemas de controle interno que resultem na imputao de responsabilidade civil ou criminal aos agentes pblicos. No campo da responsabilidade administrativa, cabe ao Tribunal de Contas da Unio pronunciar-se, pois os rgos de controle interno so constitucionalmente obrigados a comunicar tal fato ao respectivo TC. Por outro lado, a hiptese de remeter os trabalhos do CI para o Ministrio Pblico soa, para alguns estudiosos, como o rompimento de um pacto de confiana entre controladores e controlados. Em verdade, trata-se de uma falsa questo, resultante de uma leitura apressada da expresso controle interno. Isso porque, sob o aspecto formal, o controle mtuo entre as agncias e instituies estatais limita a concentrao de poder, mecanismo conceitualmente denominado de freios e contrapesos. Alis, justamente em razo dessa falta de interao entre os controles internos e os controles externos (sobretudo o Ministrio Pblico), a relao atual entre o CI e a imprensa d-se de maneira informal, como vimos. Por isso, a proposio de o CI comunicar ao MP irregularidades no implica invadir ou sobrepor funes do TC, e sim criar canais estveis entre, por um lado, os agentes do CI e, por outro, estes, o TC e o MP. Note-se que este ltimo registraria o fato de que uma suposta irregularidade est sendo apurada pelos canais correspondentes, mas tambm teria a prerrogativa de cobrar resultados e pedir informaes sobre tal apurao, retirando, assim, o poder discricionrio dos chefes do controle interno sobre os subordinados. Essa engenharia institucional faria com que se resguardasse o sigilo do agente investigado, sem, contudo, tornar pblico o que constitui inicialmente apenas uma suspeita. Em outras palavras, trata-se da criao de contrapesos institucionais entre as agncias estatais, de tal forma que se resguardem, ao mesmo tempo, a nosobreposio de funes, os direitos constitucionais dos acusados, a efetividade da funo dos fiscais e auditores e a garantia de que as suspeitas sero de fato investigadas. Uma experincia estadual de controle interno: o governo do estado de So Paulo [*] Uma importante experincia que visou ao fortalecimento dos CIs e ao combate corrupo foi desenvolvida pelo governo Mrio Covas, no estado de So Paulo, a partir de 1995. A reestruturao dos CIs era necessria para um controle efetivo da administrao pblica, dada sua quase inexistncia, bem como a crise fiscal e administrativa em que estava mergulhado o governo paulista. Sendo assim, investiu-se em programas computacionais, com vista, sobretudo, ao controle da corrupo e ampliao do conhecimento da mquina governamental pela cpula dirigente.

Como conseqncia, pretendia-se o aumento da eficincia administrativa. Em 1996 foi implantado o SIAFEM-SP baseado no SIAFI (federal) , ao qual se integraram paulatinamente todos os rgos da administrao direta, indireta e autarquias do estado, dando incio a um processo de modernizao das estruturas de contabilidade pblica e de controle interno. O SIAFEM-SP um sistema computacional de grande porte que armazena toda informao sobre a execuo oramentria e financeira do estado, constituindo-se num gigantesco banco de dados. A arquitetura do sistema um ncleo de contabilidade pblica inter-relacionado com subsistemas de administrao financeira, oramentria e dvida pblica. A implantao de um sistema contbil nico para a administrao direta e indireta resgatou a contabilidade como um instrumento gerencial por excelncia, permitindo a adoo de mtodos uniformes de anlise, emisso de relatrios e tomada de decises no menor prazo possvel. Por outro lado, permitiu o controle, a fiscalizao e a auditoria das aes praticadas durante a execuo oramentria. Com um instrumento como o SIAFEM-SP, criou-se, na Secretaria da Fazenda, um setor que assumiu o controle unificado das contas pblicas: a Coordenadoria Estadual de Controle Interno (CECI). O SIAFEM-SP significou um salto tecnolgico na administrao pblica. Contudo, como funciona em grande porte, seu uso tornou-se muito difcil. Por isso, foi criado, em 1998, o SIGEO (Sistema de Informaes Gerenciais de Execuo Oramentria), que simplificou sobremaneira o acesso ao SIAFEM-SP. Isso porque o SIGEO um programa que, alm de trabalhar com apresentao grfica no chamado ambiente Windows, extrai e formata dados do SIAFEM-SP (que se mantm como o principal banco de dados), fornecendo de forma muito mais simplificada as informaes selecionadas. Posteriormente, outro mdulo criado foi o SIAFSICO (Sistema Integrado de Informaes Fsico-Financeiras), que adiciona ao SIAFEM-SP os cadastros de materiais adquiridos, de servios contratados e de fornecedores, permitindo que se acompanhem as aquisies de itens e os respectivos preos pagos. Em outras palavras, os mecanismos do SIAFEM-SP [*] tm potencial, por exemplo, para barrar notas de empenho de compras fora de determinados referenciais predefinidos, dando mais tempo para os controladores (sobretudo os auditores) dedicarem-se anlise das transaes. [*] O SIAFEM-SP, juntamente com outros sistemas computacionais criados para a comunicao intragovernamental e o controle das contas pblicas caso do Sistema Estratgico de Informaes (SEI), da Secretaria de Governo e Gesto Estratgica , no apenas iniciou o processo de informatizao no governo paulista como se tornou um modelo de controle do Estado sobre si e sobre seus fornecedores. necessrio observar, contudo, que esses mecanismos visam controlar principalmente os gastos de custeio, as pequenas obras e a contratao de servios terceirizados, que, embora representem uma expressiva soma de recursos, referem-se a apenas uma parte do oramento. Eles no conseguem detectar certas formas de corrupo, como, entre outros exemplos, as referentes arrecadao tributria, s empresas pblicas, s concesses e s licitaes com vistas contratao de obras de mdio e grande porte. Nestes dois ltimos casos, o papel dos controles externos fundamental. Embora possuam falhas, os sistemas citados permitiram a criao de imensos bancos de dados, comunicao on-line verticalizada e horizontalizada entre os agentes do governo e instrumentos gerenciais que permitem no apenas avaliar os preos praticados, mas tambm entender todo o processo que envolve a identificao e a quantificao do servio at sua contratao e execuo. Em sntese, com os novos mecanismos computacionais, aumenta-se muito a capacidade de governar, na medida em que se passa a conhecer com maior profundidade o funcionamento da mquina pblica, uma vez que os prprios CIs se fortalecem.

Em conseqncia de todo esse processo, constatou-se que, no caso paulista, as modernas ferramentas de trabalho implementadas aumentaram em muito a eficincia dos CIs, sem, contudo, aumentar as estruturas burocrticas do Estado. Ao contrrio, a CECI faz, hoje, de forma mais rpida e competente e com apenas um quarto dos funcionrios, o trabalho dos trs antigos setores que cuidavam dos CIs; [*] os servidores pblicos, por seu turno, dada a simplificao dos procedimentos, passaram por um intenso processo de capacitao tcnica na Escola Fazendria. Contudo, a existncia desses sistemas no torna o governo automaticamente transparente, pois no h uma vinculao direta entre o uso da informao e, especificamente, da informtica como instrumento de governabilidade (includos a os CIs) e a transparncia das aes do governo. A existncia de mais informao disponvel aumenta a capacidade de os governantes controlarem uma gigantesca mquina pblica, mas essa informao necessita ser tornada pblica para o cidado por exemplo, pela Internet , o que implica a institucionalizao das estruturas de controle interno. Por fim, constata-se que a sociedade civil organizada necessita igualmente se mobilizar e, sobretudo, capacitar-se para fazer uso dessa complexa rede de informaes. A Lei de Responsabilidade Fiscal A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar no 101/99, deve incorporar aos costumes poltico-administrativos a preocupao com os limites de gastos pelos administradores pblicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituio Federal, introduzindo o conceito de gesto fiscal responsvel. Nesse contexto, poder vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadao e execuo dos oramentos pblicos. A idia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovao do projeto de lei, todos os oramentos pblicos devero apresentar supervit primrio. Assim, espera-se que os ciclos histricos de dficits nos oramentos pblicos sejam interrompidos, em razo deste novo sistema de monitoramento e responsabilizao. Contudo, para que isso se traduza em uma real elevao do grau de accountability no Brasil, preciso que se discutam alguns aspectos que tm relao direta com a eficcia da lei e a possibilidade efetiva de responsabilizao pela gesto inconseqente. Esses aspectos envolvem o sistema de punies, at mesmo penais, previsto numa outra lei (penal), tambm j aprovada, de modo que o conceito de responsabilidade fiscal se torne eficaz. A nova legislao estabelece uma srie de obrigaes, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, seguridade social, dvida consolidada e mobiliria, s operaes de crdito, at por antecipao de receita, e concesso de garantias e inscrio de despesas na conta restos a pagar. A LRF estabelece limites para os gastos de pessoal nas trs esferas de governo e para cada poder. Os poderes executivo, legislativo e judicirio tero de se adequar a esses novos limites, o que implica um grande avano em relao legislao anterior, que previa limites globais sem explicitar a responsabilidade de cada um no controle e na observncia destes. Quanto s punies, a LRF discrimina aquelas que recaem sobre o ente ou a entidade objeto da gesto, incluindo diversos dispositivos que variam de acordo com o tipo e o grau de desobedincia. Os entes/entidades que vierem a sofrer punio em razo de desobedincia aos ditames da LRF podero ficar sem receber novas transferncias financeiras e no podero realizar operaes de crdito. Determinadas infraes podero ser punidas com pena de recluso.

Outro aspecto relevante da LRF diz respeito aos mecanismos de fiscalizao do cumprimento do texto legal. A lei reafirma que cabe ao poder legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, do sistema de controle interno de cada poder e do Ministrio Pblico, fiscalizar o cumprimento dos preceitos da responsabilidade fiscal. Nesse aspecto, indaga-se se os sistemas de controle, nos modelos vigentes, tm autonomia e condies materiais para acompanhar, apontar, responsabilizar e determinar mudanas decorrentes da LRF. Tendo em vista o modo de atuao desarticulada dos rgos de controle e a ausncia de autonomia dos auditores pblicos para autuar os agentes indicados pelos partidos que esto no poder quando flagrados em prticas condenadas pela LRF, tende-se a responder negativamente a essa indagao. De acordo com o texto da lei, a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente para que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Estas duas condies planejamento e transparncia no so da tradio e cultura da administrao pblica brasileira, salvo excees em alguns estados e municpios e de certos esforos eventuais da esfera federal. Do ponto de vista da relao entre a Unio e os estados e municpios na vigncia da LRF, cabe destacar que a nova prerrogativa do Ministrio da Fazenda, como rgo da Unio que centraliza, disponibiliza e interfere na elaborao das informaes de finanas pblicas dos entes federados, deve ser vista com cuidado. Isso porque, se por um lado o aumento do fluxo de informaes e a integrao com a Unio podem reforar o princpio federativo, por outro isso pode significar a ampliao dos controles da Unio sobre as demais esferas de governo, desequilibrando a correlao de foras e podendo tornar todos excessivamente dependentes do Governo Federal. De outro ngulo, importante notar que h controvrsias quanto a certos aspectos da LRF, pois determinados crticos apontam a possibilidade de ocorrer um certo engessamento da gesto oramentria por parte dos executivos com eventuais prejuzos aos programas sociais, por exemplo , assim como haveria um vis estritamente quantitativista da lei. Apesar desses problemas e controvrsias, a LRF representa um importante instrumento de ao para a cidadania, pois cria condies para todos os cidados terem acesso s contas pblicas, em razo at mesmo da possibilidade de se participar dos conselhos. Se todos os princpios que nortearam a concepo e a elaborao do texto da LRF forem seguidos, com um eficaz e eficiente sistema de punies, essa lei poder se transformar num pacto entre governos e sociedade. A LRF poder vir a ser uma referncia para os administradores pblicos, incorporando em cada um a necessidade de, permanentemente, prestar contas de quanto se gastou e qual a finalidade dos recursos pblicos utilizados durante uma dada gesto, alm de informar a origem e o volume dos dbitos contrados pelo ente/entidade ao qual compete gerir responsavelmente os recursos pblicos. Concluso A histrica fragilidade dos controles internos no Brasil pode ser atestada por diversos fatores: a) no so institucionalizados, em razo de sua dependncia do perfil de quem esteja no poder, pois no possuem autonomia para o controle das aes das autoridades encarregadas de arrecadar e gastar os recursos pblicos, sobretudo os agentes polticos; b) atuam com o objetivo de, principalmente, realizar a contabilidade pblica que pode ser facilmente maquiada e no propriamente os controles; c) as respectivas literaturas referentes, sobretudo, administrao pblica e cincia poltica conferem importncia secundria ao tema dos CIs. O fato de as constituies federal e estaduais tratarem do tema no implica garantias de sua efetividade, pois o fazem de forma genrica e no estabelecem articulaes institucionais com os controles externos. Os controles internos devem, portanto, ser pensados em termos de freios e

contrapesos no interior de cada poder, muito alm, portanto, do exerccio de mera contabilidade pblica. O desafio que se coloca sua institucionalizao refere-se a um conjunto de princpios, tais como: a) uma orientao tcnica, pois um sistema de CIs precisa deter-se, primeiramente, no exame das formalidades, com nfase na legalidade e economicidade, garantindo em cada fase da despesa a observncia de normas legais e regulamentares. tambm nesse quesito que devem ocorrer as anlises e divulgao de relatrios e demonstrativos contbeis; b) um aparelhamento tcnico, sobretudo na rea informacional, que adquire enorme importncia como instrumento tanto de controle interno como de divulgao, para a sociedade, dos processos que afetam a todos. Igualmente imprescindveis so as dotaes oramentrias institucionalizadas, isto , que no dependam de quem esteja no poder, pois conferem perenidade aos CIs, de forma a impedir seu enfraquecimento; c) uma orientao por resultados, isto , um sistema voltado para assegurar a efetiva materialidade do bem, obra ou servio pblico. nesse ambiente que so formulados e fiscalizados, por exemplo, os pactos de gesto, [*] a partir dos quais as agncias estatais e outros entes pblicos dotados de relativo grau de autonomia podem atuar num ambiente de regulao; e d) uma orientao poltica, isto , um sistema voltado para prestar contas permanentemente, seja aos agentes pblicos de natureza administrativa, judicial ou poltico-partidria, seja a todos que tenham interesse legtimo em obter informaes sobre a situao econmico-financeira do Estado. Isso pressupe dados sobre receitas, despesas e administrao de bens e valores, incluindo-se as renncias fiscais e o endividamento pblico. Como procuramos demonstrar neste artigo, no apenas os CIs no so efetivos nem institucionalizados como sua relao com os CEs tnue, sobrecarregando, como vimos, as tarefas e a responsabilidade dos Tribunais de Contas. No bastasse o fato de que os CIs representam um importante mecanismo de freios e contrapesos, sua forma de controle basicamente concomitante, o que permite, potencialmente, um acompanhamento mais detido e diligente das contas pblicas. Eis, portanto, um segundo desafio a enfrentar: uma articulao mais profcua e institucionalizada entre os CIs, os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico. Por outro lado, podem-se apontar dois problemas no que tange ao fortalecimento dos CIs: primeiro, sua eventual politizao, isto , a ao poltico-partidria por parte de fiscais e auditores com vistas a prejudicar ou beneficiar autoridades constitudas, distanciando-se de seu papel tcnico; segundo, uma possvel sobreposio de funes quanto ao envio de processos ao Ministrio Pblico por parte dos (auditores dos) CIs. Pode-se responder a esses problemas da seguinte forma: quanto politizao, ela tende a desaparecer caso os CIs de fato se institucionalizem, pois, alm de os fiscais e auditores j serem funcionrios concursados, institucionalizar implica estatuir a permanncia de estruturas que mutuamente se controlam, para alm, portanto, do perfil dos ocupantes do poder. Isso poder, alm do mais, permitir a criao de uma cultura de fiscalizao, tanto internamente ao Estado como por parte da sociedade em relao esfera estatal. Dessa forma, a politizao no se tornaria um problema, dada a existncia de mecanismos perenes de controle mtuo. Quanto sobreposio, entende-se que, como o Ministrio Pblico funciona como um rgo de defesa da sociedade, o envio para registro e eventual ao civil e/ou criminal pblica, por parte dos auditores dos CIs de processos a esse rgo, paralelamente aos Tribunais de Contas, uma forma a mais de retirar o poder discricionrio dos superiores hierrquicos e de ampliar o leque de instituies controladoras e fiscalizadoras. O julgamento das contas continuaria nas mos dos TCs, porm os MPs funcionariam como um resguardo da sociedade da no acreditarmos em sobreposio. Por fim, cabe dizer que os controles internos, justamente porque devem estar presentes nos trs poderes, adquirem uma importncia freqentemente negligenciada tanto pela opinio pblica quanto pelos pesquisadores. Portanto, o ltimo desafio que o controle da corrupo deve enfrentar no que tange aos CIs diz respeito sua real compreenso e valorizao, o que implica evitar tanto uma perspectiva corporativista (caso de um superpoder conferido aos fiscais) como uma ingnua ou

idealista, isto , que conceda aos controles externos todo o poder de fiscalizao. Somente a articulao entre CIs e CEs parece poder possibilitar, de fato, um efetivo controle da corrupo na esfera pblica brasileira. Francisco Fonseca (coordenador) Fernando Antunes, Oscar Sanches.

Corrupo e direito administrativo


O fenmeno da corrupo complexo e pode ser estudado em muitas perspectivas. Neste artigo, procuraremos mostrar de forma simples como o direito, especialmente o direito administrativo, relaciona-se com a corrupo e a imoralidade administrativa, abordando a disciplina que rege a matria e os principais problemas dela decorrentes. A corrupo envolve, necessariamente, um agente pblico que recebe vantagem indevida, retardando ou deixando de praticar ato que lhe incumbe, ou praticando-o com ofensa ao seu dever funcional. Envolve, alm disso, como bvio, um particular, que quem oferece a vantagem indevida (presente, propina, privilgios etc.) e a quem interessa a prtica ou a omisso do ato pelo agente pblico. Este, como se esclarecer mais adiante, est, em regra, sujeito estrita observncia dos comandos da lei (s pode fazer o que a lei permite e no tudo o que a lei no probe), mas, como a lei nem sempre consegue prever absolutamente todos os fatos e circunstncias com que o agente se depara, existe uma esfera dentro da qual ele livre para agir (chamada esfera de discricionariedade administrativa), o que pode facilitar a ocorrncia de corrupo. Porm, mesmo dentro da esfera em que o agente tem sua conduta toda regrada pela lei, a corrupo aparece, pois o agente pblico fortemente pressionado e, pelas mais diversas razes, no consegue resistir e sucumbe ao poder econmico. Nesse contexto, enorme o desafio enfrentado pelo direito, nos ramos penal, civil e administrativo, para dar eficcia s normas que regulam a conduta dos agentes pblicos e para tornar eficientes as que punem os infratores. Da a importncia de se conhecer melhor os princpios e regras que orientam a administrao pblica, qual pertencem os agentes pblicos e que o objeto do direito administrativo. [*] O conhecimento dessa disciplina que rege a conduta dos agentes pblicos, tanto por parte deles prprios como por parte da populao em geral, destinatria da atividade administrativa, fundamental no combate corrupo, na medida em que deixa claro o que direito e o que dever de uns e de outros, diminuindo, assim, a possibilidade de os agentes pblicos criarem dificuldades para venderem facilidades e de se deixarem influenciar por posturas veiculadas por perguntas do tipo voc sabe com quem est falando?. A fora do direito e de suas normas depende essencialmente da mobilizao social. A eficcia da norma, termo tcnico que significa, em grandes linhas, o real cumprimento dos objetivos a que se prope, est vinculada participao da sociedade civil, das organizaes sociais, dos atores que pressionam o Estado e seus agentes. Quanto maior a conscientizao, a presso, a informao a respeito dos negcios pblicos, maior ser a resposta do sistema jurdico. O processo no caminha sem impulso oficial, informa-nos o direito processual. E podemos dizer que tambm no marcha o direito sem educao popular, conhecimento do problema e impulso dos interessados. O direito administrativo desempenha, assim, um importante papel no cotidiano dos cidados, porque na administrao pblica (federal, estadual ou municipal) que os servios pblicos so prestados, as autorizaes so concedidas aos cidados, os pleitos so deferidos ou indeferidos, os recursos pblicos so despendidos, os contratos para grandes ou pequenas obras so assinados, tudo com os recursos da populao. Portanto, importante esclarecer quem compe a administrao pblica, quem so os agentes pblicos, para, ento, analisar quais so os princpios, regras e normas consagrados pelo direito, particularmente pelo direito administrativo, que devem reger a conduta dos agentes pblicos.

Administrao pblica: agentes e princpios A administrao pblica pode ser conceituada, quanto ao que nos interessa, como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado (Di Pietro, 1999, p. 62) e pode ser subdividida em administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa do poder executivo da Unio, dos estados e dos municpios, e administrao indireta, que compreende as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes pblicas. [*] As diversas funes das administraes direta e indireta so exercidas pelos agentes pblicos designados como servidores pblicos. Tambm so agentes pblicos os chamados agentes polticos, componentes do governo nos primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais, como os chefes dos poderes executivos federal, estadual e municipal, seus auxiliares diretos (ministros e secretrios), os membros do poder legislativo (senadores, deputados federais e estaduais e vereadores), os membros da Magistratura, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas. Todos esses agentes pblicos, portanto, esto sujeitos a uma disciplina jurdica integrada por princpios e normas que passamos a descrever, sucintamente. O primeiro princpio a ser lembrado o da legalidade. Como se sabe, no mbito das relaes entre particulares, vige o princpio da autonomia da vontade, segundo o qual ao particular dado fazer tudo o que a lei no probe. No mbito da administrao pblica, entretanto, s se pode fazer o que a lei permite. O agente pblico, portanto, no pode fazer o que quiser, quando quiser e como quiser. S pode e deve fazer o que, como e quando a lei determinar ou permitir. Vamos exemplificar: o prefeito de uma cidade de porte mdio deseja adquirir carteiras escolares para todas as escolas pblicas municipais. Determina a realizao de ampla pesquisa de preos em seu estado e sabe que somente a empresa x pode oferecer aquele produto nas condies mais vantajosas para a administrao municipal, quer em relao ao preo, quer em relao qualidade desejada. Entretanto no pode simplesmente comprar o produto como se fosse um mero particular. obrigado, pela lei, a realizar um complexo procedimento licitatrio, [*] publicar um edital convocando os interessados, fazer sesses pblicas, habilitar os concorrentes, selecionar a proposta mais vantajosa, publicar esses atos etc., at efetivamente assinar o contrato administrativo. Ainda outro exemplo: determinado municpio de vocao turstica pretende alterar a lei de zoneamento em nome do interesse pblico. Neste caso, a presso dos incorporadores e do setor imobilirio certamente ser fortssima, e os poderes administrativos, para lidar com a questo, necessitam de garantias adicionais, poderes especiais, e devem se pautar pelo que determina a lei, a fim de que no prevalea simplesmente o interesse particular empresarial em detrimento do interesse da coletividade. certo que a lei no consegue prever toda e qualquer situao enfrentada pelo agente pblico no exerccio de suas funes. Existe, de fato, uma esfera dentro da qual ele tem liberdade para agir, segundo critrios de convenincia e oportunidade, esfera essa que se denomina discricionariedade administrativa. Note-se que no se confundem discricionariedade e arbitrariedade. H arbitrariedade quando so contrariados ou extrapolados os limites da lei. H discricionariedade quando se age livremente, dentro dos limites da lei e dos princpios que regem a administrao pblica. De qualquer maneira, todos os atos praticados pelos agentes pblicos devem ser motivados, at mesmo os discricionrios, que ficam, ento, vinculados sua motivao. A administrao e, por conseguinte, seus agentes devem seguir ainda o princpio segundo o qual os interesses pblicos tm supremacia sobre os interesses individuais e as pessoas administrativas no tm disponibilidade sobre os interesses pblicos confiados a sua guarda e realizao. J o artigo 12 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, dispunha que a fora pblica, necessria para a garantia dos direitos do homem e do cidado, instituda para

fruio por todos e no para utilidade particular daqueles a quem confiada. Por fora de tradio autoritria e outros fatores tcnicos, muitas vezes o exerccio dessa autoridade abusivo, ilegal e causa transtornos, desmandos e corrupo. O titular do cargo ou funo pblica acaba utilizando seus poderes em beneficio prprio, esquecendo-se de que a noo de servio pblico derivada do povo, de que o agente l est para servir aos interesses primrios do povo e de que jamais poderia confundir seus desejos ou poderes com a busca do interesse pblico. Diz-se usualmente que o administrador pblico no tem vontade, no senhor de si. Ele desempenha uma funo a servio da coletividade. H outros princpios expressamente mencionados na Constituio Federal, que, nos artigos 37 e 38, estabelece o regime constitucional dos agentes pblicos. Esto consagrados assim os princpios da legalidade, j referido, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Em obedincia ao princpio da impessoalidade, o agente pblico no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas. Sob outro ngulo, o princpio da impessoalidade significa que as realizaes governamentais no so do funcionrio ou da autoridade, mas da entidade pblica em nome da qual foram produzidas. Esse princpio est implcito na regra contida no artigo 2o, pargrafo nico, inciso III, da Lei no 9.784/99, que exige objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades. Pelo princpio da moralidade administrativa, por sua vez, que agora ganhou status constitucional, [*] no basta o administrador pblico respeitar a lei. preciso ir alm. Ele necessita da tica social, do padro da moralidade pblica para pautar seus comportamentos e aes administrativas. Esse princpio, muito antigo nas formulaes jurdicas, ao ser contemplado na Constituio, refora os demais princpios e tende a superar a separao enganosa entre tica e direito, que pretende separar o direito da sociedade. O princpio da moralidade tem diversos sentidos. De um lado, apresenta-se como um reforo ao legislador para que edite regras deontolgicas para os administradores, servidores e empregados pblicos, bem como para os particulares que se relacionem com o poder pblico. De outro, demanda transparncia, publicidade em todas as aes e procedimentos administrativos, sendo necessria uma revoluo nos costumes e prticas desenvolvidos no passado. Por exemplo: pode o funcionrio receber presentes no exerccio de suas funes? At que valor? A quem deve o cidado reportar, de forma rpida e eficiente, desmandos cometidos pela administrao pblica? Ao ombudsman, comisso de tica daquele setor, no momento exato do fato? O que pode ser considerado conflito de interesses entre o empresrio e o poder pblico? possvel o funcionrio sair do servio pblico e, no dia seguinte, integrar uma empresa de consultoria para fazer lobby a favor de seu cliente? Ofende o princpio da moralidade administrativa o cidado ser anistiado de suas obrigaes tributrias e fiscais fixadas em determinada quantia? No haveria desrespeito ao princpio da igualdade para com outro cidado cumpridor de suas obrigaes? O campo de aplicao do princpio da moralidade administrativa imenso e no se esgota na esfera punitiva ou repressiva, quer do direito penal, quer do direito administrativo. No basta ser honesto. preciso agir e se comportar honestamente. O exemplo da conduta fundamental a fim de sinalizar os padres aceitos socialmente. Nesse sentido, , sem dvida, um princpio de mais difcil concretizao, pois demanda conscientizao social, mais do que qualquer outro (M. Figueiredo, 1999, 2000). No se aprisiona todo o contedo da moralidade em normas jurdicas, muito embora elas tenham um papel fundamental a desempenhar. Exatamente por isso, preciso priorizar aes preventivas, comisses de tica no servio pblico, aes que levem transparncia, procedimentos que informem os cidados de seus direitos e deveres. Vejamos um exemplo simples: o cidado x deseja encaminhar a planta de reforma de sua casa. Depara-se com milhares de exigncias (algumas legtimas, outras burocrticas e sem sentido, que demandariam reformas legislativas). Inicia-se um calvrio de exigncias que oferecem o caldo

da corrupo. Se o cidado fosse devidamente informado com um simples manual de exigncias, escrito em linguagem clara, ele j saberia de antemo quais os documentos necessrios reforma a planta x, o projeto assinado por engenheiro e o recolhimento da taxa y. Nada mais. Mas o sistema outro. O requerimento apresentado, analisado, percorrer dezenas de pessoas, os prazos para respostas no so claros. Nem sempre h clara obrigao de motivar as decises tcnicas, e assim nosso cidado ser mais uma vtima da corrupo. Ao contrrio, se o cidado pudesse comparecer repartio pblica (ou acess-la pela Internet), encontrando um modelo simples de requerimento com as exigncias legais, tudo seria diferente. Ou se, ao comparecer ao setor competente, encontrasse o funcionrio responsvel, devidamente identificado, em um setor adequadamente sinalizado, com hora marcada, enfim, um servio organizado, com regras claras e objetivas, a possibilidade de corrupo diminuiria bastante. Esse mesmo cidado pode ser fiscalizado na obra, recebendo o fiscal, que faz exigncias ilegais e vende facilidades. esse panorama que deve ser alterado. Uma rpida passagem pelos julgamentos de nossos tribunais revela os casos mais comuns de violao ao princpio da moralidade: a dispensa de concurso pblico para admisso de funcionrios fora das hipteses legais; a doao a particular de bem desapropriado por interesse social; a aposentadoria especial de parlamentares concedida aps curtssimo prazo de contribuio; a venda de lotes de terrenos pertencentes ao poder pblico; o aumento de remunerao de agentes pblicos ou polticos para vigorar na mesma legislatura; a contratao de servidores em perodo eleitoral; a utilizao de contratos de publicidade com desvio de finalidade; a realizao de despesas de viagens ao exterior sem necessidade e com um nmero exagerado de agentes; o emprstimo de dinheiro pblico a particular sem apoio legal ou moral; a concesso de servio pblico realizado sem prvia concorrncia ou com regras que propiciam a imoralidade e o acerto entre os concorrentes; o oferecimento de propinas e mordomias em troca de facilidades para burlar as normas jurdicas; exigncias desproporcionais e, portanto, ilegais feitas aos cidados (como, por exemplo, a necessidade de adquirir estojos de primeiros socorros para veculos com itens suprfluos que nada ajudam em emergncias). Decorre do princpio da moralidade o princpio da probidade administrativa, que exige dos agentes pblicos uma atuao pautada pela boa-f e pela honestidade. A inobservncia desse princpio acarreta a incidncia do agente pblico na prtica de ato de improbidade administrativa, expressamente mencionado no artigo 37, pargrafo 4o, da Constituio Federal e objeto da chamada Lei de Improbidade (Lei no 8.429/92). A corrupo caracteriza, sem dvida alguma, ato de improbidade administrativa, e seu combate, pela aplicao das penalidades previstas na lei mencionada, tem sido cada vez mais freqente e eficiente. De fato, a ao de improbidade tem sido largamente utilizada, principalmente pelo Ministrio Pblico, um dos rgos aos quais foi atribuda legitimidade para promov-la, e por meio dela se tem conseguido resultados concretos, at mesmo no que se refere reparao dos danos causados ao patrimnio pblico (o que nem sempre possvel por meio da ao penal). Mediante aes de improbidade, inmeros prefeitos, malversadores de verbas pblicas, tm sido afastados, punidos com a perda do mandato e condenados a recompor os cofres pblicos. Da mesma forma, foram adotadas as primeiras providncias para estancar a sangria dos recursos federais, no caso do Frum Trabalhista da cidade de So Paulo. O outro princpio mencionado o da publicidade, por fora do qual todos os atos praticados por agentes pblicos devem ser amplamente divulgados, garantindo-se, assim, a transparncia da administrao pblica, pela qual se viabiliza o controle desta. No h, realmente, nenhuma razo para que os agentes pblicos no tenham seus atos amplamente divulgados, se agirem sempre dentro dos padres de conduta constitucional e legalmente previstos. A publicidade requisito de eficcia e moralidade do ato administrativo.
Abrange toda atuao estatal, no s sob o aspecto de divulgao oficial de seus atos como tambm de propiciao de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa

publicidade atinge, assim, os atos concludos e em formao, os processos em andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e jurdicos, os despachos intermedirios e finais, as atas de julgamentos das licitaes e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestaes de contas submetidas aos rgos competentes. Tudo isso papel ou documento pblico que pode ser examinado na repartio por qualquer interessado e dele obter certido ou fotocpia autenticada para os fins constitucionais (Meirelles, 1989, p. 83).

Quando se trata de interesse pblico e patrimnio pblico, no h sigilo.


Lamentavelmente, por vcio burocrtico, sem apoio em lei e contra a ndole dos negcios estatais, os atos e contratos administrativos vm sendo ocultados dos interessados e do povo em geral, sob o falso argumento de que so sigilosos, quando na realidade so pblicos e devem ser divulgados e mostrados a qualquer pessoa que deseje conhec-los e obter certido (idem, op. cit., p. 82).

Essa alegao de sigilo deve ser vigorosamente combatida, principalmente, repita-se, quando se trata de interesse e de recursos pblicos. Muitos argumentam com o direito intimidade e privacidade, consagrado constitucionalmente, para se livrarem da obrigao de tornar pblicos seus atos e documentos respectivos. o caso tpico do sigilo bancrio e fiscal, aos quais muitos agentes corruptos se agarram para tentar impedir que se esclaream os fatos delituosos em que esto envolvidos. evidente que a abertura desses sigilos deve ser feita com critrio e discrio, no havendo dvida de que h uma dose de intimidade e privacidade a ser preservada. No h, entretanto, razo alguma para que qualquer agente pblico se recuse a abrir mo desse sigilo, desde que observadas as formalidades legais. A fim de instruir investigaes de atos de improbidade, o Ministrio Pblico tem, muitas vezes, procurado obter a quebra desses sigilos, conforme lhe permitem, expressamente, as leis orgnicas em vigor, o que nem sempre conseguido, sob a alegao de que indispensvel que a ordem de quebra de sigilo parta do poder judicirio. [*] De qualquer forma, quando o que se busca obter so informaes quanto ao emprego de verbas e recursos pblicos, a ordem judicial desnecessria, tendo o Ministrio Pblico ampla liberdade de requisitar, diretamente, das autoridades bancrias e fiscais, as informaes de que necessita, [*] exatamente porque se trata de recursos pblicos, dos quais a publicidade h de ser a mais ampla possvel. Quanto ao chamado sigilo fiscal, h normas expressas no sentido de que ele no existe, quando se trata de agente pblico. De fato, a Lei no 8.730/93 estabelece a obrigatoriedade da declarao de bens e rendas para o exerccio de cargos, empregos e funes nos poderes executivo, legislativo e judicirio, [*] o que, infelizmente, no tem sido suficiente para coibir o enriquecimento ilcito de muitos agentes. A Constituio consagra, ainda, o princpio da eficincia, em razo do qual todo agente pblico deve realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento, para que se atinjam os resultados almejados, atendendo-se satisfatoriamente s necessidades da comunidade e de seus membros. Outros dois princpios merecem ser destacados: o da hierarquia, pelo qual os rgos da administrao pblica so estruturados de tal forma que h uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros, e o da continuidade do servio pblico, segundo o qual este, por ser a forma pela qual o Estado desempenha funes essenciais ou necessrias coletividade, no pode parar. So estes os princpios gerais pelos quais se deve pautar todo e qualquer agente pblico no exerccio de suas funes e que informam as regras mais especficas disciplinadoras da atuao funcional.

Legislao Essas regras mais especficas so encontradas tanto no mbito federal como no estadual e municipal. O regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais est consubstanciado na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre a forma de provimento dos cargos pblicos, sobre os direitos e vantagens dos servidores e do regime disciplinar a que esto submetidos. A lei conhecida como Estatuto do Servidor Pblico discrimina os deveres e as proibies dos servidores, estabelecidos luz dos princpios antes mencionados. Esto expressamente entre os deveres do servidor: exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo; ser leal s instituies a que serve; observar as normas legais e regulamentares; cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; atender com presteza ao pblico em geral, prestando informaes e expedindo certides requeridas; levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo; zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico; guardar sigilo sobre assunto da repartio; manter conduta compatvel com a moralidade administrativa; ser assduo e pontual ao servio; tratar com urbanidade as pessoas e representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder. Tambm por fora da lei, ao servidor expressamente proibido: ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato; retirar documento ou objeto da repartio; opor resistncia injustificada ao andamento de documento e processo ou execuo do servio; manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau; valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica; participar de gerncia ou administrao de empresa privada; atuar como procurador ou intermedirio em reparties pblicas; receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies; proceder de forma desidiosa; utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades particulares; exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho. Cada um dos estados e municpios da Federao, por sua vez, pode ter o seu estatuto, contendo o regime jurdico de seus servidores. No estado de So Paulo, por exemplo, existe a Lei no 10.621, de 28 de outubro de 1968. Ainda em So Paulo, foi editada lei (Lei no 10.294, de 20 de abril de 1999) que dispe sobre a proteo e a defesa do usurio do servio pblico no estado, a qual, na medida em que esclarece os direitos do usurio do servio pblico, evidencia os respectivos deveres do servidor. Diz a lei que so direitos bsicos do usurio a informao (sobre o horrio de funcionamento das unidades administrativas, o tipo de atividade exercido em cada rgo, os procedimentos para acesso a exames, formulrios e outros dados necessrios prestao do servio, a autoridade ou rgo encarregado de receber queixas ou reclamaes, a tramitao dos processos administrativos, as decises proferidas), a qualidade na prestao do servio (que exige dos agentes pblicos urbanidade e respeito no atendimento, atendimento por ordem de chegada, igualdade de tratamento, racionalizao na prestao de servios, adequao entre meios e fins, cumprimento de prazos e normas procedimentais, fixao e observncia de horrios, adoo de medidas de proteo sade e segurana, manuteno de instalaes limpas, sinalizadas, acessveis e adequadas) e o controle adequado sobre o servio pblico (por meio de ouvidorias e comisses de tica). Trata-se, como se v, de direitos, deveres e proibies quase banais, cuja necessidade de observncia evidente. O cumprimento dos deveres expressos e a no-incidncia nas proibies por parte de todos os servidores implicariam inequvoca melhoria na prestao dos servios pblicos e, com certeza, diminuio no ndice de corrupo com que nos deparamos em nosso pas. Da a enorme importncia de se dar destaque cada vez maior a essas normas, to singelas e banais, mas

muitas vezes to esquecidas. Evidentemente, tambm existem regras que dispem sobre os procedimentos administrativos, no mbito dos quais so praticados os atos administrativos pelos servidores pblicos em geral. Na esfera federal, encontra-se em vigor a Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal, dispondo sobre direitos e deveres dos administradores, regras especficas sobre o andamento e os elementos do processo (incio, interessados, competncia, impedimentos e suspeio, forma de prtica e de comunicao dos atos, instruo do processo, casos de desistncia e outros casos de extino do processo, anulao, revogao e convalidao dos atos, recurso administrativo e reviso, prazos e sanes). No estado de So Paulo, foi editada a Lei no 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica estadual, com regras bastante detalhadas sobre os procedimentos de outorga de direitos, invalidao de ato ou contrato administrativo, aplicao de sano administrativa, reparao de danos, obteno de certido, obteno de informaes pessoais e denncia. Os procedimentos administrativos e sua disciplina so absolutamente necessrios, apesar de, muitas vezes, pela forma como so conduzidos, poderem parecer mera burocracia. Esses procedimentos so a prpria garantia dos cidados de que seus direitos em relao administrao pblica sejam respeitados. Decorre disso a necessidade de formarem-se autos, numer-los, registrlos, proceder s comunicaes de maneira formal, de tal sorte que se possa ter certeza de que elas foram realmente feitas, e dar prazos previamente estabelecidos para a manifestao das partes. Tudo isso, que pode, aparentemente, representar burocracia desnecessria, na verdade viabiliza o exerccio de direitos constitucionalmente consagrados. [*] A observncia das formalidades legais que possibilita o controle dos atos administrativos, quer por seus destinatrios, quer pela prpria administrao, quer pelos demais poderes do Estado. Meios de controle da administrao pblica Nesse contexto, o controle da administrao pblica reveste-se de enorme importncia. Ele pode ser interno, exercido pelos prprios rgos da administrao, mediante processos administrativos, at disciplinares, ou externo, aquele exercido por rgos dos outros poderes legislativo e judicirio. O controle pelo poder legislativo pode ocorrer por meio da atuao direta do Congresso Nacional, como, por exemplo, nos casos de instalao de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e de processos de impeachment. Os episdios do impeachment do presidente Fernando Collor e da descoberta de grandes irregularidades por CPIs como as do Oramento, do Narcotrfico e do Judicirio, que resultaram na cassao do mandato de deputados e senador, so emblemticos, revelando a importncia do controle legislativo no combate aos desvios no mbito da administrao pblica em geral e corrupo, em particular. O controle pelo Tribunal de Contas a outra via de que dispe o Legislativo para corrigir os desvios e abusos praticados por administradores. Sua competncia extremamente ampla, assim como seus poderes. [*] Lamentavelmente, no tem sido essa via a mais eficiente, nem para evitar a ocorrncia de desvios, nem para puni-los. A forma de provimento de seus membros vitalcios e a falta de compromisso tcnico de suas decises acabam comprometendo sua legitimidade e autoridade no controle da gesto financeira do Estado. O controle da administrao pelo poder judicirio, por sua vez, tem sido decisivo, sedimentando, at mesmo, o controle efetuado pelo Legislativo. Destaquem-se, dentre as medidas judiciais que se prestam ao controle da administrao pblica, o habeas corpus, [*] o habeas data,

[*] o mandado de segurana, [*] a ao popular [*] e a ao civil pblica. A promoo da ao civil pblica para a proteo do patrimnio pblico e social est entre as funes institucionais do Ministrio Pblico, [*] que no se tem furtado a exerc-las, instaurando inquritos civis e propondo aes contra atos de improbidade. A responsabilizao dos agentes pblicos pela prtica de atos de improbidade tomou novo flego a partir da edio da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, que definiu os atos de improbidade que produzem enriquecimento ilcito, os que causam prejuzo ao errio e os que atentam contra os princpios da administrao pblica, estabelecendo como penas a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, o ressarcimento integral do dano, quando houver, a perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos por determinado prazo, o pagamento de multa civil e a proibio de contratao com o poder pblico. importante que se diga que a aplicao dessas penalidades no exclui, como expressamente diz a lei, a incidncia das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica. Isso equivale a dizer que um agente pblico pode ser condenado criminalmente pela prtica de determinado ato que esteja definido como crime, condenado pela prtica de ato de improbidade administrativa, sujeitando-se s respectivas sanes, ser punido administrativamente e ser processado civilmente, por eventuais prejuzos que tiver causado a particulares, por exemplo, sem que a condenao em uma esfera exclua a possibilidade de condenao em outra. Desse modo, o funcionrio que presidente de uma comisso de licitao e recebe propina para fraudar o processo licitatrio e proclamar, contra as regras do edital, um determinado licitante como vencedor, em detrimento de outro, poder e dever responder pela prtica do crime de corrupo passiva (ao penal), pela prtica de ato de improbidade que importa enriquecimento ilcito e atenta contra os princpios da administrao pblica (ao de improbidade), pela prtica de infrao administrativa (processo administrativo disciplinar) e pelos prejuzos que tiver causado ao licitante perdedor (ao civil). Todo esse intrincado sistema de controle da administrao pblica e dos administradores pblicos, entretanto, no parece estar sendo suficiente para coibir a corrupo. H que se considerar que o funcionalismo pblico tem sua atuao pautada por normas administrativas, porm essas leis e decretos so extensos, no so de fcil consulta e manuseio e esto dispersos, prejudicando seu conhecimento por parte do cidado. Ademais, raras so as denncias do usurio prejudicado, que se sente desamparado pelo Estado e pela sociedade para alterar essa situao. Lembre-se, ainda, que os estatutos de funcionrios ou servidores so normalmente regras que atribuem competncia ao Estado para puni-los, sem que haja uma mentalidade de parceria entre a sociedade e o Estado. Passa-se a imagem de que, quando o funcionrio ou servidor viola uma regra funcional de seu estatuto, trata-se de um problema que merece punio do Estado e deve ser resolvido por ele, como se o servio no fosse pblico e as solues no interessassem em primeiro plano ao cidado, que deveria participar mais ativamente nesse processo. Esse um dos fatores que impedem, atualmente, o exerccio consciente dos direitos que a cidadania acarreta e inibem a cobrana, por parte da sociedade, das posturas ticas que se esperam do servidor pblico em qualquer nvel de atuao. Uma das frmulas para se prevenir as irregularidades administrativas tem sido a adoo de cdigos de conduta de funcionrios e comisses de tica no servio pblico, com participao ativa dos cidados (muitas vezes voluntrios). Esses mecanismos tm dupla natureza: uma funcional, definindo as atividades que devem desempenhar e o modo como o faro, e outra deontolgica, determinando as condutas eticamente aceitas e aprovadas pela sociedade, cuja observncia mandatria para o funcionrio. Assim, por exemplo, a Assemblia-Geral da ONU aprovou, em 17 de dezembro de 1979, um cdigo de conduta para os funcionrios encarregados de cumprir a lei.

No estado de So Paulo, temos a lei de defesa do usurio do servio pblico (Lei no 10.294, de 20 de abril de 1999), j mencionada, que pretende enfrentar essa realidade. Deve-se mencionar, ainda, no mesmo estado, a experincia do Poupatempo, projeto criado a partir da demanda de usurios recebidos em ouvidorias, os quais pleiteavam agilidade nos processos de restituio de multas e outros tributos estaduais. O Poupatempo foi institudo pela Lei Estadual no 42.886, de 26 de fevereiro de 1998, e Lei Complementar no 847, de 16 de julho de 1998. Imagina-se tambm a criao do Frum da Cidadania, estabelecido em alguns estados, como, por exemplo, em So Paulo. Trata-se de um espao destinado ao dilogo do governo com a sociedade, pela instituio de cmaras temticas, em que representantes de diversos segmentos organizados de interesses regionais ou difusos da sociedade debatero e avaliaro medidas, aes e programas a serem implementados com representantes de cada rea do governo, a exemplo dos procedimentos de funcionamento das audincias pblicas, previstas na legislao ambiental, forma que tem apresentado bom resultado (Leis no 6.938/81 e no 6.902/81), com efetiva participao social. De resto, a comunidade internacional vem se mobilizando em campanhas que recuperem a tica no servio pblico, procurando demonstrar que a corrupo se desenvolve em dois plos: de um lado, o agente pblico e, de outro, o particular. No h corrupo sem a participao de um dos agentes dessa relao. Assim sendo, preciso educar o povo e inform-lo de seus direitos, a fim de que os abusos sejam imediatamente comunicados s autoridades competentes. E, mais que isso, preciso implantar a cultura anticorrupo, de cunho preventivo, a fim de que haja na conscincia popular a rejeio a comportamentos antiticos. A cultura da vantagem deve ser varrida. Levar vantagem deve significar cumprir a lei democrtica. Os empresrios devem engajar-se em campanhas e programas de responsabilidade social, sendo incentivados mediante programas e aes de fiscalizao administrativa constante. O combate corrupo deve ser implementado por meio de um sistema educativo e participativo, com amplo apoio da mdia, da sociedade civil, dos formadores de opinio, das organizaes especializadas, a fim de que o homem comum, o homem do povo, tenha conhecimento de seus direitos e possa eficazmente defend-los. Marcelo Figueiredo (coordenador), Monica Nicida Garcia.

Experincias brasileiras com ouvidorias e ombudsman


Apesar do uso da palavra cidadania ter proliferado no cotidiano de nosso pas, muitas vezes de modo equivocado e vulgarizado, o reconhecimento e a consagrao da cidadania ativa so um fenmeno extremamente recente no Brasil. evidente que, aps mais de 20 anos de ditadura militar e poucos anos de aprendizado em uma livre democracia, no resta dvida de que a transio para um tipo diferente de sociedade um processo profundamente complexo. Em resumo, tal transio deve proporcionar a todos uma sociedade que promova, sobretudo, o desenvolvimento do indivduo como cidado. Como parte dessa transio, o papel do ouvidor pblico assume uma das funes mais importantes e fundamentais, pois ele expande a capacidade pblica de decidir as grandes questes nacionais de modo democrtico, concedendo o devido espao aos direitos dos cidados e estabelecendo caminhos eficientes que permitam a participao popular. Antecedentes A instituio do ouvidor-geral no Brasil teve relevncia no perodo compreendido entre os anos de 1534 e 1832, da poca da colonizao portuguesa at os primeiros anos do Brasil Imprio. Desde a instalao da diviso territorial em capitanias hereditrias, o rei de Portugal indicava ouvidores para exercerem suas atribuies juntamente com os governadores-gerais. Os ouvidores possuam o poder de lavrar e promulgar leis, estabelecer cmaras de vereadores, atuar como comissrios de Justia e, principalmente, ouvir as reclamaes e reivindicaes da populao sobre improbidades e desmandos administrativos por parte dos servidores do governo. Eram, entretanto, muito mais ouvidores do rei que do povo. As primeiras notcias sobre a instituio do ombudsman nos pases nrdicos chegaram ao Brasil j nas primeiras dcadas do sculo XIX. Em 1823, 14 anos aps a implementao constitucional dessa figura na Sucia e um ano aps a independncia do Brasil, um deputado do Parlamento imperial apresentou um projeto de lei propondo a criao do ombudsman nacional (Oliveira Filho, 1979). A proposta tinha as mesmas intenes refletidas no papel do ombudsman sueco, mas infelizmente no foi aceita pelos membros do Parlamento naquela poca. A discusso sobre o tema retornou somente em 1960, quando se iniciaram os debates para o estabelecimento de uma instituio similar no governo federal. O momento poltico era propcio, e vrias agncias governamentais implantaram a figura do ombudsman, principalmente nas reas de sade e previdncia social. Mas em 1964, com o golpe de Estado que instalou a ditadura militar no Brasil, todas as instituies democrticas foram relegadas ao limbo do silncio forado. Finalmente, a partir de 1983, quando lenta, gradual e timidamente ressurgem os primeiros sinais de abertura democrtica, o debate para a criao de canais de comunicao entre a estrutura de poder e a populao comea a tomar pulso. nessa conjuntura que o governo federal toma a iniciativa de criar o cargo de ouvidor-geral da previdncia social, por meio do Decreto no 92.700, de maio de 1986. Se cada cidado tem o direito de fiscalizar, cada servidor pblico tem o dever de aceitar esta fiscalizao, advertiu o presidente da Repblica na ocasio, afirmando ainda que as medidas adotadas subordinam os servios do Estado ao controle democrtico por parte da sociedade. Conquanto louvvel o intento, foram postergados alguns elementos essenciais na estruturao do rgo, o que acabou por comprometer integralmente os resultados da iniciativa. Na mesma poca, nas diretrizes de governo do estado do Paran, foi igualmente prevista a criao de uma Ouvidoria-Geral do Estado, tendo como principal objetivo a garantia dos cidados

para o pleno exerccio de seus direitos com relao administrao pblica. Tanto a iniciativa federal quanto a estadual, entretanto, no foram implementadas. A primeira experincia concreta de institucionalizao do instituto sueco na administrao pblica brasileira foi implantada no municpio de Curitiba. A primeira experincia na administrao pblica brasileira O carter quase plebiscitrio das eleies municipais de 1985, alm de traduzir o desejo popular pelo trmino do regime militar, trouxe consigo uma demanda de moralizao, transparncia e controle do poder pblico municipal das capitais, confiado a prefeitos nomeados pelo presidente da Repblica durante a ditadura. Em 8 de maro de 1986, antes da institucionalizao definitiva do instituto, apresentou-se ao prefeito um documento intitulado Projeto piloto da implantao da ouvidoria municipal de Curitiba, que afirmava que o projeto pretende aferir as possibilidades e convenincias tcnicas de adequao dessa instituio de origem escandinava realidade de Curitiba, criando condies para um estudo de carter experimental [...] os dados necessrios sero levados em seis meses de funcionamento institucional precrio para elaborar, no prximo semestre, um projeto definitivo (Gomes, 1986, p. 7). A pronta aceitao do documento determinou que a prpria minuta de decreto que o acompanhava fosse assinada, em 21 de maro de 1986 (Decreto no 215/86), a qual, em face da ampla repercusso que teria nas iniciativas de outros municpios e estados, merece algumas consideraes. O artigo 1o do decreto estabelecia a condio do titular, demonstrada a opo pela unipessoalidade do ofcio, necessria para maior coerncia e eficcia de sua atuao. O artigo 2o delimitava o mbito de sua competncia e, de forma imperativa, fixava sua atuao. A facilidade de acesso da populao ao ouvidor-geral estava consagrada no artigo 3o do decreto; o pargrafo 3o desse artigo estabelecia a possibilidade de rejeio das queixas e denncias apresentadas ao ouvidor-geral, mediante despacho fundamentado, enquanto o pargrafo 4o exclua de suas competncias as questes que estivessem sob apreciao judicial. Os artigos 4o e 5o, em consonncia com a maioria da legislao ento existente, conferiam poderes ao ouvidor para ter acesso a quaisquer documentos e reparties da administrao pblica, bem como estabeleciam a obrigatoriedade de todos os servidores do poder pblico prestarem apoio e informao ao ouvidor em carter prioritrio e regime de urgncia. As demais disposies necessrias atuao do ouvidor encontravam-se previstas no Regimento Interno da Ouvidoria Municipal, baixado em abril de 1986. Discutido e aprovado por aclamao no II Simpsio Latino-Americano de Ombudsman, [*] o projeto foi encaminhado Cmara Municipal de Curitiba e, logo aps, retirado pelo prefeito, em virtude de uma crise, sem precedentes na histria do municpio, entre Legislativo e Executivo. Em 10 de abril de 1990, a lei orgnica municipal consagraria a instituio. Considerada uma vitria da oposio, at o momento esse dispositivo no foi regulamentado. Governo federal: a opo pela intransparncia administrativa Aps a j referida tentativa de criao de um ombudsman para a previdncia, o governo federal editou o Decreto no 93.714, de 15 de dezembro de 1986, o qual, nos termos de sua ementa, dispunha sobre a defesa de direitos do cidado contra abusos, erros e omisses na Administrao Federal. A unipessoalidade, consagrada em cerca de um sculo de experincia, foi preterida pela instituio de uma comisso denominada Comisso de Defesa dos Direitos do Cidado (CODICI, art. 2o), subordinada Presidncia da Repblica, composta por servidores do Gabinete Militar, da Consultoria-Geral da Repblica, da Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da

Repblica e do Gabinete Civil, todos nomeados pelo presidente da Repblica (art. 1o, 2o). A presidncia da comisso era exercida pelo representante do Gabinete Civil (art. 2o, 1o). Ao contrrio de todas as legislaes vigentes sobre a matria, no foi traado nenhum requisito de elegibilidade, tampouco consignado impedimento algum, o que implicava a possibilidade de o presidente e os demais membros da comisso serem homens de partido, sem conhecimento jurdico. O artigo 3o dispunha sobre a apresentao das reclamaes, as quais poderiam ser formalizadas perante a comisso ou a ela encaminhadas por via postal ou por meio de qualquer repartio federal. Recebida a reclamao, a comisso faria uma avaliao sumria, com o objetivo de propor as medidas reclamadas (art. 4o). Nesse passo, no havia nenhuma previso dos limites dessa avaliao, nem dos casos de indeferimento. A amplitude de atribuies, sem os necessrios atributos e instrumentos para sua exeqibilidade, sobretudo em termos de prerrogativas funcionais e administrativas, acabou por descaracterizar a iniciativa. Alm disso, a fixao de uma unidade administrativa como responsvel pela apurao de todas as incorrees dos diversos segmentos da administrao federal acabou representando, na prtica, apenas um meio de legitim-las. A institucionalizao de canais de denncias, ao mesmo tempo em que amortece seus impactos, torna-as manipulveis por aqueles que detm o poder. Da serem imprescindveis a independncia, a fora e o prestgio do seu titular, elementos que no foram contemplados no decreto em questo. A prtica j demonstrava que a publicidade sempre constituiu a grande arma de que pode dispor o ombudsman contra os poderes da administrao pblica. Todas as legislaes consagravam a ampla possibilidade de divulgao dos atos objetivos de investigao, muitas delas arrolando-a entre seus deveres. No obstante, o Decreto no 93.714/86 dispunha em seu artigo 5o, pargrafo nico: vedado Codici, sem expressa autorizao presidencial, dar divulgao a fatos sob sua avaliao ou apreciao. A ltima fora que restava, desse modo, acabou por ser subtrada dessa comisso, que no passou de um balco de reclamaes da administrao pblica federal. O prprio relatrio anual de suas atividades, nos termos do decreto, [*] s seria remetido ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas aps censura do presidente da Repblica. Em conseqncia, esse diploma, que em sua ementa afirmava dispor acerca da defesa de direitos dos cidados contra abusos da administrao federal, acabou por consagrar abusivamente a subtrao do direito de informao dos cidados brasileiros. A Constituio de 1988 O anteprojeto elaborado pela Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, instituda pelo Decreto no 91.450, de 18 de julho de 1985, presidida pelo prof. Afonso Arinos, propunha expressamente a implantao da instituio sueca, sob a denominao de Defensoria do Povo. Com pequenas alteraes, o primeiro substituto a manteve, mas o relator Bernardo Cabral no a preservou no segundo, transferindo para o Ministrio Pblico algumas dessas atribuies. [*] Mas o Congresso Nacional no podia calar-se diante da extraordinria presso popular, demonstrada por mais de 7 mil emendas, muitas das quais incluam no texto constitucional espaos estruturais de controle que, de algum modo, ampliassem a participao direta dos cidados. Assim foi que, alm de diversos meios de participao j apontados, a Constituinte, no captulo reservado administrao pblica, acabou por prever uma lei ordinria para tratar, especialmente, das reclamaes. Como consagrado no direito administrativo brasileiro, a reclamao administrativa a oposio expressa a atos da administrao que afetam direitos ou interesses legtimos do administrativo. Como afirma Cretella Jnior, caracterstica da reclamao administrativa sua amplitude, ou seja, ser facilitado a toda pessoa fsica ou jurdica [...] lesada ou ameaada em seu

patrimnio ou em seu prprio status pessoal (1978, p. 432). Ademais, esse entendimento era acolhido pelo prprio texto constitucional, que acabou por instituir um vasto conjunto de normas sobre participao, configurando um sistema fundado sobre o princpio democrtico e o Estado de direito. Alm da introduo de mecanismos tpicos da democracia direta, como plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14, respectivamente incisos I, II e III da Constituio Federal), a nova Carta constitucional no s consagrou a ampliao dos direitos referentes informao, ao exerccio eleitoral dos analfabetos e dos maiores de 16 anos, como tambm manteve e inovou diversos direitos voltados para o controle do Estado e para a participao popular, entre os quais cabe mencionar: a) direito de participar dos colegiados dos rgos pblicos em que interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao (art. 10); b) direito de enviar peties, reclamaes, representaes ou queixas contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas para as comisses do Congresso Nacional e suas casas (art. 58, 2o, IV); c) direito de denunciar irregularidades ou ilegalidades praticadas por rgos ou agentes pblicos ao Tribunal de Contas da Unio (art. 74, 2o); d) direito de participar do planejamento e execuo da poltica agrcola (art. 187, caput); e) direito de participar da gesto administrativa da sade pblica (art. 198, III); f) direito de participar do sistema nacional de educao (art. 205, VI); g) direito de participar da promoo e defesa do patrimnio cultural brasileiro (art. 216, 1o); h) direito de participao nas polticas pblicas de promoo e preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 215, caput). Com o mesmo sentido de ampliar o processo poltico pela entronizao institucional de espaos pblicos de controle e participao, esses dispositivos demonstram, tal como o contido no artigo 37, pargrafo 3o, a possibilidade de se instituir no plano infraconstitucional figuras novas voltadas ao controle das polticas, como o caso do instituto do ombudsman. A expanso das ouvidorias pblicas Nesse diapaso, a legislao infraconstitucional passou a contemplar, no nvel federal de governo, inmeros modelos de ouvidorias setoriais, como o caso da Ouvidoria-Geral do IBAMA (Decreto no 97.946, de 11 de julho de 1989), do ouvidor-geral da Seguridade Social (Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991) e do ouvidor-geral da Repblica (Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992). Em nvel estadual, a primeira experincia foi a Ouvidoria Pblica do Estado do Paran, instituda pelo Decreto no 22, de 15 de maro de 1991, repetindo, desse modo, a iniciativa pioneira que havia ocorrido na Prefeitura Municipal de Curitiba. Dessa feita, entretanto, ampliou-se a competncia do ouvidor para a fiscalizao dos atos de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, alm de se deferir ao titular do cargo a execuo de auditoria e anlise de custo no mbito do poder executivo estadual (art. 2o, incisos I e II). A Ouvidoria do Estado do Paran viria a se tornar o mais expressivo modelo de ouvidorias vinculadas ao poder executivo no Brasil. O programa intitulado Ouvidor da Casa, por exemplo, implementaria 112 ouvidorias setoriais nos principais rgos e entidades da administrao direta e indireta do estado, todas coordenadas pela Ouvidoria-Geral e articuladas entre si por Intranet e Internet. [*] O estado do Cear, pela Lei no 12.686, de 14 de maio de 1997, tambm criou uma Ouvidoria Estadual, responsvel pela implementao de ampla gama de aes, como a rede estadual de ouvidores, a defesa e promoo dos direitos humanos, do desenvolvimento sustentvel (instituindo uma ouvidoria ambiental, subordinada Ouvidoria-Geral), da cultura, da famlia e da cidadania.

O ombudsman e o ouvidor Neste ponto, vale a pena deixar clara a relao entre as duas instituies, ombudsman e ouvidoria. O ombudsman escandinavo clssico e o ouvidor de herana lusitana, apesar de terem em suas aes conceitos conexos e similares, de certa forma so instituies distintas. O ombudsman atua basicamente separado da administrao e formalmente indicado, eleito ou apontado pelo Parlamento, no contencioso e opera de modo individual e autnomo, trabalhando na defesa dos interesses e direitos dos cidados. De modo distinto, a maioria das ouvidorias pblicas brasileiras insere-se como rgos do poder executivo, com caractersticas de controle interno da administrao pblica. O ombudsman clssico apresenta-se como controlador externo, atuando a partir do poder legislativo. Aparentemente, isso poderia demonstrar caractersticas de plena e irrestrita independncia e autonomia, mas a vinculao formal do ombudsman ao poder legislativo tem merecido crticas, pois ele fica sujeito a manobras poltico-partidrias. Crtica idntica faz-se quanto a sua vinculao ao poder executivo, pois ela debilita sua independncia e autonomia quando desafiado a defender o cidado diante dos atos praticados por esse poder. Por essa razo, a maioria das legislaes em pases onde impera o ombudsman clssico, apesar do vnculo ao poder legislativo, concedeu-lhe garantias seguras de autonomia no desempenho de suas funes, entre as quais se podem citar a fixao de mandato certo, a previso legal dos casos de cassao e a proibio de o titular exercer qualquer atividade poltica. As experincias e a prtica tm demonstrado que o Legislativo tem-se limitado a estabelecer os princpios e as diretrizes gerais de atuao, conferindo ao ombudsman ampla autonomia em suas atribuies. Como nico marco, a vinculao com o poder legislativo delineia-se pela nomeao e pela responsabilidade do ombudsman em relao ao Parlamento, expressa na apresentao de relatrios de atividades e na possibilidade de destituio, nos termos da lei. Nos extremos desse debate, encontram-se a posio francesa e a inglesa. Na Inglaterra, submete-se a atuao do ombudsman iniciativa de um membro do Parlamento; na Frana, determina-se que a nomeao do mediateur seja feita, de modo discricionrio, pelo Conselho de Ministros. A autonomia funcional outro aspecto de distino. Enquanto a maioria das legislaes que consagram o instituto do ombudsman confere ao titular do cargo absoluta autonomia em relao s demais autoridades, as nossas ouvidorias, em geral, so chefiadas por cargos em comisso, demissveis ad nutum. Assim, em regra, a eficincia do rgo tem dependido exclusivamente de condies subjetivas do titular (independncia, nvel de entrosamento governamental etc.). Essas e outras diferenas entre as ouvidorias brasileiras e o instituto do ombudsman no impedem a possibilidade de aquelas seguirem as direes para as quais foram criadas, sob inspirao, precisamente, deste instituto. Entre essas direes, distinguem-se trs. A mais imediata a de inserir, na forma de reclamaes, sugestes e solicitaes, os anseios dos cidados no seio da administrao, de modo informal, desburocratizado e expedito. Nesse caminho, as ouvidorias pblicas podem-se configurar como ponte atravs da qual se instaura o dilogo entre cidados comuns e servidores pblicos, um dilogo observado e protegido pelos ouvidores que viabiliza razovel equilbrio entre administrado e administrao. Nesse sentido, as ouvidorias podem servir para legitimar eficazmente os gestores da coisa pblica e, desse modo, incentivar o surgimento de uma responsabilidade reflexa de outro nvel, no prprio cidado. Outra direo refere-se permanente presso das ouvidorias no sentido de sanear a administrao pblica por meio da fiscalizao popular. Essa presso provocada por reclamos individuais ou coletivos da sociedade. Mediante a leso privada, os ouvidores podem atingir as incorrees da administrao. No se trata apenas da possibilidade de o indivduo convertido em cidado reclamar, sugerir ou solicitar seus anseios ao poder pblico; ele tambm passa a contar com um rgo que, ao defend-lo, torna oficiais os resultados da fiscalizao privada. O cidado

comum tem, assim, sua demanda revestida pela indumentria pblica, conferindo-lhe status oficial pela representao do ouvidor. Com isso, reduz-se a possibilidade de uso indevido da presuno da verdade e da f pblica, que habitualmente protege as irregularidades administrativas. Ocorre, nesse caso, uma inverso dos signos e valores da ordem transgredida, na medida em que os resultados da fiscalizao privada so apropriados por um rgo da prpria administrao. A terceira direo seria a de oferecer aos cidados um meio institucional complementar de proteo de seus direitos e legtimos interesses, individuais e coletivos, de forma mais clere, menos onerosa e mais eficaz do que os meios de defesa tradicionais. Trata-se simplesmente de patrocinar os direitos privados no universo pblico, com um suporte no convencional de defesa, desencadeado pela ilegalidade ou flagrante injustia da administrao pblica, conjugado com uma leso individual ou coletiva, exercitvel pela representao de um servidor pblico adstrito a uma funo imperativamente fixada. Nessas direes, as ouvidorias pblicas brasileiras podero ser um excelente instrumento de aprimoramento, modernizao e humanizao da relao administrao-administrado, viabilizando a ampliao do espao necessrio para o pleno exerccio do direito de avaliao e controle da gesto pblica, requisito indispensvel para a consolidao da nossa democracia. Independentemente de conflitos conceituais, a experincia brasileira da implementao de ouvidorias pblicas, nos diversos nveis administrativos e institucionais, inspira-se e tem na instituio do ombudsman o seu modelo de referncia. Desse modelo, o ouvidor-geral retira a sua necessidade de autonomia e nosubordinao, exceto ao dirigente mximo. Entretanto, um instrumento legal, seja uma lei ordinria, um decreto, uma portaria ou resoluo, refora sua independncia e traduz o elenco de competncias e atribuies que norteiam sua ao: receber e apurar a procedncia de reclamaes dos cidados contra atos e omisses ilegais ou injustas da administrao pblica; recomendar a anulao ou correo de atos contrrios lei ou aos princpios da boa administrao; sugerir medidas de aprimoramento da organizao e do funcionamento dos servios pblicos, difundindo e divulgando, em uma perspectiva pedaggica e persuasiva, os avanos e os objetivos alcanados. Modelos de implementao institucional As experincias brasileiras com ouvidorias nos estados do Paran e do Cear acabaram por constituir um modelo amplamente reproduzido nas esferas municipais de governo (hoje adotado em mais de uma centena de municpios) e nas entidades da administrao indireta (em nmero no inferior a cem). Conforme o prprio ouvidor do Paran, o objetivo principal desse modelo a aproximao do administrador pblico com o cidado (Oliveira, 2000, p. 24), pela mediao de conflitos entre a cultura burocrtico-corporativa e os interesses legtimos dos cidados. As ouvidorias adequadas a esse modelo so, em geral, institudas por meio de ato normativo do prprio poder executivo a que esto vinculadas. [*] Suas atribuies implementam modalidades de controle intra-orgnicas (ou internas), alm de constiturem canal no convencional de participao do cidado, individual ou coletivamente considerado. O ouvidor desse modelo exerce funo de confiana e, nessa condio, suas prerrogativas so adstritas s determinaes dos rgos superiores da administrao direta ou indireta em que exerce suas atribuies. Ao contrrio do paradigma tradicional no qual o ombudsman se situa no alto da estrutura administrativa, a localizao institucional dos ouvidores desse modelo, ainda que seja de administrao superior, , em geral, de segundo escalo, abaixo do qual exerce amplos poderes de fiscalizao, legalidade e mrito. A natureza estritamente administrativa de seus procedimentos no tem impedido a adoo de mecanismos no convencionais (tendencialmente mais expeditos e informais) no trato das reclamaes e denncias dos cidados que buscam seus servios. Em geral, o acesso a essas

ouvidorias d-se gratuitamente, sem nenhuma restrio referente a idade, nacionalidade, natureza jurdica ou fsica do reclamante, vnculo com o rgo reclamado etc. Obviamente, no mbito desse modelo potencialmente transparente, h a possibilidade de uma seletividade de natureza poltica, devido a estreitos vnculos do titular do cargo com a direo do rgo ou da entidade controlada. No resta dvida de que essa e outras caractersticas aqui ligeiramente indicadas limitam as possibilidades de adequao das ouvidorias brasileiras ao instituto do ombudsman. Isso, porm, no lhes retira o benefcio, que a prtica administrativa tem demonstrado, de que seu exerccio pode ser coroado de eficincia e efetividade em termos de controle intra-orgnico. E, ao contrrio do que a maioria dos doutrinadores tem asseverado, isso deve ser atribudo especialmente ao fato de o cargo de ouvidor ser de confiana pessoal da equipe governamental, constituindo, na maioria das vezes, uma extenso do prprio dirigente pblico. Outro modelo adotado raramente no Brasil seria o constitudo pelas iniciativas que mais se aproximassem do modelo tradicional do ombudsman, como o caso previsto na lei orgnica de Curitiba, o qual, como visto, ainda no foi implantado. Nesse modelo, alm da natureza inter e extra-orgnica de controle, estariam encartadas prerrogativas e garantias ao titular do cargo similares s dos parlamentares, alm de ampla autonomia administrativa e financeira em relao ao rgo no qual se situa, sempre vinculado ao Legislativo. O exemplo concreto mais prximo desse modelo em funcionamento no Brasil o da Ouvidoria Pblica do municpio de Santos, instituda em 1994 por ato do poder legislativo (Lei Complementar no 121, de 14 de abril de 1994), no obstante sua vinculao ao poder executivo. Nesse caso, entretanto, o titular do cargo detentor de mandato estabelecido em lei (art. 3o), que lhe assegura um conjunto de prerrogativas instrumentais para o exerccio pleno de suas atribuies (art. 6o), distintas das deferidas no mbito do modelo anterior. Ainda que mantenha a natureza de instrumento intra-orgnico, possui ampla competncia sobre todos os rgos da administrao direta e indireta (art. 4o, inciso I), alm de contar com articulaes interinstitucionais com o poder legislativo (o Tribunal de Contas includo), o Ministrio Pblico e entidades representativas da sociedade civil, conforme expressamente prev o artigo 4o, incisos V, VI e VII, da referida lei complementar. Um terceiro modelo seria o das ouvidorias setoriais (competncia em razo da matria ou do rgo em que se situa), caracterizadas por slidos vnculos com a sociedade civil e por um nvel de autonomia distinto daquele das ouvidorias setoriais subordinadas ao rgo ou entidade controlada (as quais devem situar-se no mbito do primeiro modelo). [*] Os exemplos mais expressivos desse modelo so as ouvidorias de polcia do estado de So Paulo (instituda pela Lei no 826, de 20 de junho de 1996) e de Minas Gerais (instituda pela Lei no 12.622, de 25 de setembro de 1997) [*] e a Ouvidoria da Universidade Federal da Paraba. [*] Em relao s mencionadas ouvidorias de polcia, ambas tm como caracterstica o fato de o titular do rgo ser nomeado pelo governador entre integrantes de uma lista trplice elaborada pelo Conselho Estadual de Defesa dos Direitos Humanos, que, tanto em So Paulo (art. 3o) quanto em Minas Gerais (art. 4o), conta com a participao de destacados representantes de organizaes da sociedade civil. Alm disso, a Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo possui em sua estrutura um conselho consultivo (art. 5o) composto por 11 membros, nove dos quais representam a sociedade civil. [*] Nos termos do pargrafo 2o do artigo 5o do referido diploma legal, os membros desse conselho somente podero ser destitudos mediante deciso fundamentada do secretrio de Segurana Pblica, ouvido o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Com tais vnculos com a sociedade civil, essas ouvidorias tm-se destacado no exerccio autnomo e independente de suas atribuies e, com irrelevantes distines, possuem o mesmo recorte das ouvidorias setoriais tradicionais.

Ainda mais paradigmtica, do ponto de vista da independncia, a Ouvidoria da Universidade Federal da Paraba, instalada em 1999. Seu titular, alm de ser escolhido pelo Conselho Universitrio, como tambm ocorre no caso do ouvidor da Universidade Federal de Juiz de Fora, [*] pode ser indicado no apenas pelo Reitor, mas por qualquer integrante do Conselho, que o escolhe livremente. [*] Com mandato consignado pelo rgo superior da universidade, o ouvidor possui a necessria legitimao da comunidade para o exerccio de suas atribuies. Nesse sentido, o I Encontro Nacional de Ouvidorias Universitrias consignou, na Carta de Joo Pessoa, que as ouvidorias deveriam ser institudas como unidades administrativas dotadas de autonomia funcional, sendo seus titulares eleitos pelo rgo colegiado superior da instituio, com mandato certo e que tenham por finalidade a promoo da democracia e o estmulo participao do cidado na gesto Universitria (Lyra, 2000, p. 75). Ombudsman e ouvidorias na reforma do Estado Do conjunto de reformas dos anos 90, a que mais importa ao instituto em anlise foi a consubstanciada na Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, precisamente no que se refere ao j comentado artigo 37, pargrafo 3o, da Constituio Federal:
Art. 37 A Lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servio de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governos, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII; III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

A mesma emenda, no artigo 27, contemplou tambm a defesa do usurio de servios pblicos, deferindo prazo de 120 dias para o Congresso Nacional regulamentar a matria. Com vista regulamentao do artigo 37, pargrafo 3o, e de outros novos dispositivos contemplados pela referida emenda, o poder executivo baixou diversos decretos instituindo comisses de juristas para a apresentao de projetos. No captulo VIII, o anteprojeto prope a criao de uma Ouvidoria Nacional de Defesa do Usurio, como rgo vinculado ao Conselho Nacional de Servio de Pblico. Pela proposta, o titular do rgo seria indicado pelo Conselho Nacional de Servio Pblico [*] e nomeado pelo presidente da Repblica, aps argio e aprovao pelo Senado Federal, com mandato de dois anos, permitida uma reconduo (art. 17 do anteprojeto). As competncias atribudas ao ouvidorgeral so amplas e, em muitos aspectos, semelhantes s do ombudsman. At junho de 2000, o referido anteprojeto encontrava-se na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, da Cmara dos Deputados, tendo como relator o deputado Marcos Afonso, do Partido dos Trabalhadores do Acre. [*] Ainda que seja objeto de alteraes, o Brasil acabar acatando, com toda a probabilidade, a tendncia mundial de ampliao dos instrumentos de controle tradicionalmente postos disposio dos usurios. Alm desse anteprojeto, encontram-se em apreciao na mesma comisso da Cmara dos Deputados dois outros projetos de lei: o de autoria do deputado Paulo Octvio (PL no 678/99) e o de autoria do deputado Luiz Bittencourt (PL no 1.896/99), ambos prevendo a criao de ouvidorias de defesa de usurios, conferindo aos titulares independncia funcional e mandato de dois anos.

Muito embora a reforma do Estado, implementada na dcada de 90, tivesse como um de seus objetivos centrais fomentar a economia de mercado utilizando a estratgia da no-regulao, o ampliado processo de deslocamento de servios e bens pblicos para a iniciativa privada acabou sobrecarregando a funo reguladora do Estado, prevista no artigo 174 da Constituio Federal. Assim, alm do Conselho Administrativo de Defesa Econmica, da Secretaria de Direito Econmico e da Secretaria de Acompanhamento Econmico, que, ao lado do Banco Central, exercem a fiscalizao do mercado, conceberam-se agncias reguladoras sob a inspirao das novas formas de controle j adotadas nos Estados Unidos e sem recente implantao na Europa (Fonseca, 2000, p. 271). No Brasil, as diferentes leis que instituram as agncias reguladoras [*] preocuparam-se detidamente com a defesa dos usurios dos servios prestados na rea de sua atuao. A Lei Geral de Telecomunicaes, por exemplo seguindo o sentido da chamada Lei de Concesso de Servio Pblico (Lei no 9.897/95) , ao consignar detalhadamente o amplo conjunto de direitos dos usurios, conferir natureza pblica s sesses deliberativas do Conselho Diretor e fixar obrigatoriamente no contrato de concesso os direitos, garantias e obrigaes dos usurios (art. 93, inciso IX), acabou por viabilizar a criao de um Comit de Defesa dos Usurios de Servios de Telecomunicaes (institudo pela Resoluo no 107/99). Esse comit, composto por 14 membros, conta com a participao permanente de sete representantes de usurios dos diversos segmentos de telecomunicao. Com atribuies voltadas principalmente para a avaliao e fiscalizao dos servios da prpria agncia e dos concessionrios, o mencionado comit possui natureza de rgo de defesa intra e extra-orgnica, podendo propor recomendaes com respeito ao estabelecimento de restries, limites ou condies a empresas ou grupos empresariais privados (art. 3o, inciso IV, do Anexo B da Resoluo no 107/99). No obstante o avano de tais medidas, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), em primeiro lugar, e, mais recentemente, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) viriam institucionalizar ouvidorias propriamente ditas. No caso da ANEEL, o fundamento jurdico da instituio de uma ouvidoria encontra-se na prpria Lei no 9.427/96, que, no artigo 4o, pargrafo 1o, instituiu a funo de ouvidor, atribuindo-a a um dos diretores da autarquia, a quem compete, na qualidade de Ouvidor, zelar pela qualidade do servio pblico de energia eltrica, receber, apurar e solucionar as reclamaes dos usurios. Entre as atribuies do diretor-ouvidor, encontra-se a de apurar e solucionar as reclamaes dos consumidores, sugerir mudanas na legislao, intervir para a resoluo de conflitos entre consumidor e concessionrio, alm do fortalecimento da cidadania. Por sua vez, a Ouvidoria da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, apesar de estar em fase de estruturao, certamente constituir o modelo mais prximo do instituto do ombudsman. Com autonomia expressamente estabelecida, sem nenhuma vinculao hierrquica Diretoria, Conselho Consultivo ou qualquer rgo da Agncia (art. 25 do Decreto no 3.029, de 16 de abril de 1999), o ouvidor nomeado pelo presidente da Repblica a partir da indicao do ministro da Sade detentor de mandato prprio (de dois anos, permitida uma reconduo), possuindo diversas prerrogativas, entre as quais a de manter sigilo da fonte e proteger o denunciante. Como se pode notar, ambas as ouvidorias institudas como rgos das agncias reguladoras acima referidas compreendem algumas modificaes que alteram substancialmente a natureza do instituto em estudo. Acompanhando todo o sentido da reforma do aparelho do Estado, essas ouvidorias passam a possuir uma competncia que extrapola o espao pblico estatal para alcanar agentes privados prestadores de servios pblicos. Trata-se de uma modalidade atpica de controle extra-orgnico, implementada pelo prprio Estado em face de empresas privadas (consubstanciada ao lado do prprio controle interno sobre os rgos da agncia na qual se localiza). Nesse diapaso, o objeto de controle definido pela natureza do servio controlado e no por sua localizao na estrutura administrativa do Estado. Isso patrocina uma substantiva transformao no mbito da sujeio do controle, pela primeira vez atuante sobre servidores pblicos e pessoas jurdicas de direito privado. No plo ativo, substitui-se o cidado pelo usurio,

que, nessa condio, tutelado em seus direitos e interesses, como visto anteriormente. No marco dessa reforma, merece referncia uma iniciativa similar do estado de So Paulo, por meio da Lei no 10.294, de 20 de abril de 1999, apropriadamente denominada Lei de Defesa do Usurio de Servios Pblicos do Estado de So Paulo. Consignando o direito dos usurios ao servio adequado princpio inserto no artigo 3o do Estatuto das Concesses e Permisses , a lei paulista consagra a exigncia de ouvidorias com a atribuio de avaliar a procedncia de sugestes, reclamaes e denncias, visando :
I melhoria dos servios pblicos; II correo de erros, omisses, desvios ou abusos na prestao dos servios pblicos; III apurao de atos de improbidade e de ilcitos administrativos; IV preveno e correo de atos e procedimentos incompatveis com os princpios estabelecidos nesta lei; V proteo dos direitos dos usurios; VI garantia da qualidade do servios prestados (art. 9o).

Implementando o disposto no Decreto no 44.074, de 1o de julho de 1999, que estabelece a obrigatoriedade da instalao de ouvidorias em todas as Secretarias de Estado, nas entidades da administrao indireta e nas concessionrias de estradas e de energia eltrica, o estado de So Paulo j conta com um universo de 117 ouvidorias instaladas (Vismona, 2000, p. 14). Aos titulares do cargo, foram expressamente consignadas independncia e autonomia (art. 3o do Decreto no 44.074/99), com a garantia de um ano no exerccio da funo (art. 5o). Alm das funes tradicionalmente estipuladas para cargos dessa natureza, aos ouvidores paulistas foi estabelecida a misso de formar comits de usurios (art. 3o, inciso V), fomentar a participao e representar os cidados na instituio em que atua. No mesmo sentido j indicado em relao s agncias, o mbito de competncia atribudo aos ouvidores alcana todos os servios pblicos prestados pelo Estado, por meio da Administrao Pblica direta, indireta e fundacional e por particular, mediante concesso, permisso, autorizao ou qualquer outra forma de delegao por ato administrativo, contrato ou convnio (art. 7o do Decreto no 44.074/99). Se, de um lado, esse breve esboo histrico revela a expanso irrefrevel do instituto, de outro, revela um nvel de diferenciao emprica e normativa incapaz de ser albergado no modelo terico inicialmente estabelecido. Consideraes finais J na dcada de 80, Claus Offe afirmava que as duas nicas alternativas para as estratgias produtivas do Estado, diante da crise estrutural do welfare State, eram: a) a adoo de uma estrutura racional-internacional (implementao, no espao estatal, de estruturas e procedimentos semelhantes aos do setor privado, gerando, desse modo, maior racionalizao); e b) o aprofundamento de estruturas e procedimentos de consenso por meio dos quais seria dada, aos beneficirios das polticas pblicas, a possibilidade de efetivo controle sobre os desgnios do Estado (Offe, 1991, pp. 93 e segs.). Nos pases desenvolvidos, as polticas de reforma, implementadas a partir do gerencialismo ingls, adotaram marcadamente a primeira das alternativas indicadas. As reformas do Estado brasileiro, iniciadas na dcada de 90, adotaram sob a gide do que se convencionou chamar Administrao Gerencial e Programa Nacional de Desestatizao o mesmo sentido. Os signos dessa adoo podem ser vistos tanto no mbito interno quanto no externo (inter e extra-orgnico) do espao estatal. No mbito interno, a opo pelo eficientismo administrativo consagrado pela Emenda Constitucional no 19 tem amplo impacto na cultura administrativa nacional, at ento fundada por legitimaes de tipo formal ou material, habituadas, uma e outra, a uma prxis de controle

voltada para o procedimento administrativo. A substituio desse modelo pela predominncia de controles de resultados torna exteriores e impessoais os critrios de avaliao, expurgando toda subjetividade, geralmente informada pela hermenutica (no caso da racionalidade de tipo formal) ou por valores extrajurdicos (na hiptese da racionalidade material), operacionalizados pelos agentes administrativos. A opo pelo critrio de fixao de metas objetivas (exterior e organizacionalmente definidas) na sistemtica de controle acaba por implementar uma racionalidade de natureza meramente instrumental. Essa racionalidade que, no obstante estar voltada para a reproduo dos nveis de resolubilidade do mercado, no puede ser el tipo de racionalidad que prevalece em organizaciones privadas (Offe, 1991, p. 125) despoja o agente administrativo da condio de autor das opes seletivas por ele operacionalizadas, discricionariamente ou no, ao longo dos procedimentos administrativos. Um agir empresarial, cuja avaliao qualitativa virtualmente objetivada na abertura conceitual do que se convencionou chamar de satisfao do usurio, em regra reduzida a clculos de demanda. No mbito interorgnico, a implementao de novos modelos de relao jurdica consubstanciados na institucionalizao de contratos de gesto e termos de parceria (com natureza de acordo-programa) representa igualmente o que se poderia chamar de impulso mercantilizante das novas relaes da administrao pblica brasileira com segmentos sociais. Externamente, por fim, o acolhimento das demandas de mercado, consagradas por meio das estratgias de abertura econmica, flexibilizao, desregulao, desmonopolizao e privatizao, indicativo da opo, tomada pelos protagonistas da reforma brasileira, de ampliar as prticas sociais de mercado e, nessa medida, reforar a reproduo de uma racionalidade provada no espao pblico estatal. Entretanto, talvez com fundamento na necessidade da produo de trocas compensatrias, institucionalizou-se no Brasil um conjunto de medidas que no obstante a opo pela produo de mecanismos de mercado no espao estatal acabou por ampliar o universo dos mecanismos tradicionais de controle social, como o caso da j mencionada modificao, patrocinada pela Emenda Constitucional no 19/98, no artigo 37, pargrafo 3o, da Constituio Federal, da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998 (que regula o procedimento administrativo da administrao pblica federal), da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (que estabelece o regime jurdico das organizaes sociais) etc. Ainda que tais medidas no possuam o grau de sofisticao das iniciativas gerenciais, compreendem estruturalmente a possibilidade de ampliao de espaos institucionais que contemplam um elevado potencial de dialogicidade, resultado da implantao de novos condutos institucionais atravs dos quais so conduzidas, para a arena poltica, demandas informadas por uma racionalidade no instrumental. Por essa via, a satisfao do usurio passa a ser sopesada no por critrios e procedimentos empresariais de aferio importados pela administrao, mas pelos prprios destinatrios das polticas pblicas, o que pode restaurar, de alguma forma, a complexidade dos processos de avaliao e deciso administrativa uma complexidade que advm da legitimao institucional da conflituosidade de interesses no interior do prprio espao estatal, um locus de disputa e no necessariamente de equilbrio entre distintas racionalidades. No Brasil, Vieira (1997, p. 54) e Avritzer (1996, p. 16) tm reclamado ateno ao que Habermas apontou como a questo poltica fundamental da contemporaneidade: a disputa social nos pontos de encontro entre a racionalidade sistmica (administrativa e de mercado) e a incidente no mundo da vida, hoje colonizado por aquela. Mesmo descartando a possibilidade de uma racionalidade comunicativa do tipo habermasiano ter efetividade em um ambiente de desigualdade endmica, como o do Brasil, no se pode negar a positividade dos efeitos decorrentes da ampliao de espaos ou instrumentos de controle social no interior do Estado. A insero no universo

burocrtico de demandas sociais antes excludas por si s problematiza o equilbrio entre racionalidade de mercado e racionalidade administrativa. Ainda que de forma reduzida, esse desequilbrio altera o custo de legitimao sistmica. Duas variveis so absolutamente fundamentais para restaurar a instrumentalidade democrtica dos novos espaos e mecanismos de controle: a competncia dos segmentos sociais no burocrticos e no produtores na operacionalizao dos instrumentos de controle e a qualificao (do ponto de vista da representatividade) dos sujeitos ativos na ocupao desses novos espaos de controle. Assim, idealmente, possvel supor que um mecanismo de controle como as ouvidorias pblicas teria impacto significativo sobre os processos de formulao e execuo de polticas pblicas desde que elas: 1) fossem constitudas por meio de uma arquitetura institucional que consagrasse fortes vnculos com segmentos organizados da sociedade civil; 2) possussem bons nveis de representatividade; e 3) fossem aplicadas operacionalizao competente dos instrumentos formais e informais de controle que lhes so assegurados. Tratar-se-ia, certo, da construo de um novo paradigma, cuja efetividade estaria condicionada fundamentalmente ao fomento, mobilizao e capacitao de novos atores sociais, com fortes e indissolveis vnculos com a base de representao. No mbito dessa idealizao, poder-se-ia trabalhar com dois modelos de ouvidoria, distintos entre si por dois critrios de competncia: territorial, preponderantemente no caso de ouvidoriasgerais (de municpios, estados, Distrito Federal e Unio); e material, no caso de ouvidorias setoriais (as adstritas a uma matria, como o caso das ouvidorias de polcia e das ouvidorias universitrias). No caso das ouvidorias setoriais voltadas defesa de usurios diante de prestadores pblicos e privados de servios pblicos, poder-se-ia utilizar o mesmo desenho normativo j existente, mediante a formulao de termos de parceria entre a Unio e organizaes no-governamentais, qualificadas como organizaes da sociedade civil de interesse pblico, com base no artigo 3o da Lei no 9.790/99. Nessa hiptese, no obstante o fundamento contratual da relao entre o rgo controlado e a entidade controladora, obter-se-iam ganhos, do ponto de vista no s da autonomia como da legitimao, marcadamente se o cargo fosse provido por meio de eleies de associados, consignando-se-lhe mandato imperativo. As funes do ouvidor fundar-se-iam em uma delegao atpica, desprovida do poder de polcia, da qual sua atuao se constituiria, efetivamente, em uma magistratura de persuaso, sem a possibilidade de anular ou reformar atos e contratos, ainda que lhe fosse autorizado agir de ofcio ou por provocao, por meio de amplo poder de investigao. Situados fora da espacialidade estatal, ainda que pblica, os laos de lealdade com as entidade controladas j no seriam requisitos empricos de cargo, mas, ao contrrio, o que figuraria nessa condio seria, precisamente, seus vnculos de lealdade com os destinatrios das polticas e servios pblicos. Essa transformao representaria uma reorientao em termos de racionalidade, uma vez que valores extranormativos e extra-econmicos seriam reintroduzidos na sistemtica de controle. Na hiptese das ouvidorias j institudas pelas agncias reguladores, tratar-se-ia de estabelecer uma nova regulamentao, em que a escolha do titular seria deferida ao conselho ou comisso de usurios, composta paritariamente por representantes da sociedade civil, dos prestadores provados de servio pblico e do poder pblico. A autonomia administrativa e financeira, nesse caso, seria contemplada por ato normativo ou contratual prprio. Em se tratando de ouvidorias com competncia territorial (federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal), no se poderia prescindir da vinculao aos respectivos poderes legislativos. Assim, a nomeao do ouvidor obedeceria ao tradicional procedimento dos ombudsmen europeus, prevendo os requisitos e prerrogativas habitualmente estabelecidos para o provimento do cargo, entre eles a deteno de mandato prprio. No novo paradigma, todavia, conceber-se-iam modalidades de legitimao extraparlamentares, o que poderia ser consubstanciado pela instituio

de conselhos consultivos nos quais tivessem assento representantes de segmentos organizados da sociedade civil. Ainda que mantendo a competncia como tradicionalmente vem ocorrendo em outros pases e mesmo em algumas unidades federativas brasileiras sobre toda a estrutura e funcionamento dos rgos pblicos e dos prestadores privados de servio pblico, sua atuao recairia tambm sobre todas as fases do procedimento de formulao das polticas pblicas, at o controle oramentrio no mbito dos trs poderes (controle inter e intra-orgnico, no caso do Legislativo). Alm dos instrumentos convencionais de atuao, caberia contemplar: a) sugestes legislativas s mesas diretoras do poder legislativo; b) acesso irrestrito, obviamente sem direito a voto, s Comisses Parlamentares de Inqurito; c) requisio de servidores para atuaes especficas; d) legitimidade ativa para a proposio de aes constitucionais. Com mandato de tipo imperativo, centrado na defesa dos direitos e interesses legtimos dos cidados, seus informes teriam divulgao ampla e obrigatria, no s no interior das casas legislativas como tambm na sociedade civil (organizaes no-governamentais, organizaes de natureza sindical etc.). Como se pode notar, um modelo assim constitudo restauraria, em grande parte, o modelo adotado na Europa antes da implementao das polticas neoliberais ou gerencialistas. A nica diferena substantiva seria precisamente os fortes vnculos entre o ombudsman e os membros organizados da sociedade civil. Ainda que tais modelos, em face do sentido adotado pelas reformas brasileiras, sejam de difcil implantao, acreditamos que por essa via seria possvel restaurar, hoje, o mesmo papel que o ombudsman representou para a defesa do cidado (individual ou coletivamente considerado) diante das ameaas do crescimento do poder do Estado a partir da dcada de 1940. De qualquer modo, deixando as paragens das idias e das proposies, restam as diferentes configuraes assumidas pelo ombudsman e pelas ouvidorias pblicas brasileiras atualmente em funcionamento: um mosaico de modelos inconfundveis, cuja diferenciao emprica informada pela realidade temporal e espacial em que se situam. Neste artigo, fizeram-se algumas diferenciaes histricas que marcam a identidade do instituto do ombudsman e das ouvidorias pblicas brasileiras em dois quadrantes temporais: a) no caso do ombudsman, no perodo do Estado liberal e do Estado de bem-estar social; b) no caso do Brasil, antes e aps a implementao das reformas da dcada de 1990. O reconhecimento de tais diferenciaes como constitutivas da identidade conceitual de ambos os institutos alerta, de um lado, para a possibilidade de se fundir o instituto do ombudsman com o das ouvidorias e, de outro, para a eventual possibilidade de se conceber mediante uma perspectiva diacrnica conexes histricas que revelem um trao evolutivo no desenvolvimento de ambos os institutos, qualificando, desse modo, ambos os termos para abrigarem em seu interior os diferentes modelos produzidos na realidade. Joo Elias de Oliveira (coordenador), Manoel Eduardo Alves Camargo e Gomes, Edson Luiz Vismona

REAS DE VULNERABILIDADE
Contrataes de obras e servios (licitaes)
praticamente impossvel mencionar o tema da corrupo sem que venham lembrana escndalos envolvendo compras e encomendas do Estado junto de fornecedores privados, ou seja, envolvendo licitaes e contrataes pblicas. [*] Com a exceo de bens e servios produzidos pelo Estado para seu prprio uso situao que se torna cada vez mais escassa em todo o mundo , todos os gastos governamentais, seja de investimento, seja de custeio, so materializados na forma de pagamentos a fornecedores privados. Todo organismo governamental, qualquer que seja seu tamanho, realiza licitaes: de lpis a usinas hidreltricas, de cadeiras a estradas, de lmpadas a edifcios, tudo o que comprado ou encomendado passa por uma licitao. Isso significa uma parte pondervel do produto interno bruto de qualquer pas. As quantias envolvidas so fabulosas, no apenas se tomadas globalmente, como tambm individualmente. Milhares de polticos e funcionrios pblicos participam diretamente desses processos, e muitos milhares de outros, indiretamente. Setores econmicos inteiros dependem de fornecimentos a governos para a virtual totalidade de seus negcios. Tudo isso faz com que as licitaes e os contratos delas decorrentes representem uma fonte astronmica de desperdcios de gastos pblicos. Estima-se que, em alguns casos, a corrupo chega a representar mais de 30% dos custos governamentais decorrentes de processos de licitao. Infelizmente, apesar de os escndalos se sucederem, mais se fala sobre o assunto do que se age a respeito dele. Para que se possa combater a corrupo em licitaes, preciso compreender as condies que a propiciam. O Estado brasileiro desenvolveu, nos ltimos anos, acentuado processo de desestatizao. Nessa direo, inmeras empresas foram privatizadas, notadamente nos setores de siderurgia, energia, minrios e telecomunicaes. No processo da reforma do Estado, acentuou-se o seu papel regulador com a criao de vrias agncias em reas estratgicas. Contudo, a presena estatal ainda muito forte nas trs unidades de governo da federao. Isso significa que o Estado ainda compra e encomenda muito. A obrigatoriedade da realizao de processo licitatrio para a contratao de obras e servios estabelecida no artigo 37, XXI, da Constituio Federal. Uma licitao coloca, de um lado da mesa, polticos e/ou funcionrios pblicos (ou seja, indivduos que gastam o dinheiro dos outros) e, do outro, fornecedores que disputam entre si o direito de fornecer o bem ou servio pretendido. O modo como essa interao regulada, controlada e sujeita a escrutnio pblico o fator determinante para a maior ou menor vulnerabilidade da sociedade corrupo nesse terreno. Se deixados prpria vontade, compradores e fornecedores inevitavelmente entraro em conluio. Impedir a possibilidade desse conluio deve constituir o objetivo central de um regulamento para licitaes pblicas. Dada uma determinada licitao, a iniciativa corruptora pode partir tanto do comprador como do fornecedor. O primeiro faz isso prevalecendo-se de sua posio, oferecendo aos empresrios vantagens na competio em troca do pagamento de subornos. O segundo, por sua vez, pode procurar o administrador pblico para oferecer-lhe propinas em troca de privilegiamento na escolha do vencedor. Embora idealmente desejvel, seria ingnuo supor que a moralizao dos processos de licitao e de administrao de contratos pudesse ser atingida por mecanismos de convencimento moral dos empresrios que fornecem bens e servios para os governos e dos administradores que realizam essas aquisies: o livre exerccio do arbtrio empresarial faz com que o pragmatismo

econmico tenda a se superpor moral, mesmo quando isso conduz prtica de atos criminosos, como o suborno. Nota-se, hoje, forte campanha internacional com o objetivo de desenvolver a responsabilidade social dos empresrios, incluindo valores de combate corrupo. J os administradores pblicos no tm a liberdade de ao dos empresrios privados. Por mais desorganizado que um regime seja, o que o administrador pblico pode e no pode fazer sempre objeto de regulamentaes especficas. A amplitude de seu arbtrio definida por tais regulamentos. No caso das licitaes pblicas, isso significa que a possibilidade de o administrador pblico vender privilegiamentos est na razo direta do grau de arbtrio que os regulamentos lhe atribuam. Quanto maior for esse grau de arbtrio, maiores sero as oportunidades de corrupo. Escndalos que se repetem em todas as esferas do Estado mostram que servidores do alto escalo administrativo desenvolvem trabalho ligado ao trfico de interesses empresariais e lobbies. Visando coibir esses comportamentos, a administrao federal busca a institucionalizao de um cdigo de conduta para os servidores de escalo mais elevado. Obviamente, quanto menos submetido ao escrutnio pblico for o processo de licitao e contratao, tanto maior ser a probabilidade de ele ser desvirtuado por prticas de corrupo. Como funciona a corrupo em licitaes e contratos Num ambiente legal em que o arbtrio do administrador pblico muito amplo, os controles so escassos e a visibilidade pblica dificultada, sobrevm as seguintes conseqncias, entre outras:
1) O administrador estabelece, nos editais, a possibilidade de participao de empresas em licitaes. Por meio da definio de condies especiais (financeiras e pseudotcnicas), ele exclui a maioria das potenciais concorrentes e fecha a possibilidade de participao em um subconjunto das empresas. Se questionado quanto aos critrios que usa para isso, responde que so definidos em funo do interesse pblico. 2) A deciso sobre o vencedor atingida por um procedimento de julgamento (isto , exerccio de arbtrio) por parte do administrador, em que se levam em conta aspectos subjetivos travestidos de consideraes tcnicas. Torna-se, assim, fcil vender o resultado do julgamento. 3) O exerccio do arbtrio no julgamento reforado por uma definio deliberadamente imprecisa do objeto da licitao. Por exemplo, consideraes quanto qualidade, necessariamente subjetivas, passam a fazer parte do processo de definio do vencedor. 4) A possibilidade de predefinir vencedores de licitaes leva administradores pblicos a uma espcie de venda antecipada: especificam a destinao de investimentos pblicos com base no no interesse social, mas, por exemplo, na existncia de mquinas ociosas nas mos de determinada empresa, para a qual a licitao resultante da destinao da verba oramentria ser futuramente dirigida. Para isso, concorrem procedimentos oramentrios centralizados e pouco discutidos com as comunidades afetadas e com os interesses envolvidos. 5) A inexistncia de regras claras quanto ao acompanhamento de contratos induz o administrador a fechar os olhos (por um preo) ao seu descumprimento. Quantidades so falsificadas, contas so sub ou superfaturadas, especificaes so desobedecidas. Boa parte da dvida interna de alguns pases decorre de contratos que jamais foram executados, nem mesmo parcialmente. 6) A ausncia de normas mais rgidas quanto ao atraso no pagamento de contratos executados leva o administrador a vender o direito de recebimento. 7) A debilidade de mecanismos de controle e auditoria resulta em impunidade e

conseqente estmulo perpetuao de prticas corruptas. 8) A fiscalizao dos Tribunais de Contas, feita aps a execuo dos contratos, torna-se, assim, elemento incrementador da impunidade.

Esse conjunto de distores tem reflexos diretos sobre a organizao dos mercados de fornecedores. O principal a instituio do poder de corromper como fator de competitividade. Como no regime de livre-iniciativa as empresas buscam obter diferenciais de eficincia quanto aos fatores que so os mais crticos nos mercados em que atuam, resulta que a capacidade corruptora se transforma em critrio de sucesso empresarial. As empresas fornecedoras estabelecem regras informais de igualdade de oportunidades, cartelizando-se em torno de especialidades ou mesmo de clientes especficos. Todos os que compem o cartel contribuem para corromper o administrador. Quem se recusa a participar impossibilitado de concorrer, o que garantido pela ao discriminatria do administrador. Por outro lado, a necessidade de manter igualdade de oportunidades dentro do grupo faz com que os concorrentes decidam entre si quais sero os vencedores das diferentes licitaes, firmando ao mesmo tempo acordos de preos, com aval do administrador. Dessa forma, o processo de concorrncia desaparece, para dar lugar a uma distribuio de fatias de um bolo privatizado, com preos superfaturados. A vida poltica diretamente afetada, pois a possibilidade de predefinio de vencedores de licitaes se transforma em capital para o poltico. Ele o usa para obter financiamento para suas campanhas eleitorais. Se eleito, usa o capital para pagar a dvida com seus financiadores, isto , dirige para estes as licitaes que promove. Por isso, grandes fornecedores (como tambm outros grandes interessados, como associaes de bancos) muitas vezes financiam simultaneamente todos os candidatos a cargos executivos que concorrem numa mesma eleio. Decerto no o fazem por convico ideolgica... No setor de obras pblicas, a primazia de interesses escusos sobre o interesse pblico leva encomenda de projetos desnecessrios, sem nenhuma garantia de continuidade alm do perodo de mandato do encomendante. Isso conduz a uma multiplicao de obras paralisadas, pois o governante seguinte tem outros compromissos, no necessariamente coincidentes com os de seu antecessor. Outro fenmeno que costuma acompanhar ordenamentos viciados de licitao e contratao a inoperncia dos sistemas de auditoria e de punio de desvios. Quando existem, no raro so absorvidos pela mquina corruptora e transformam-se no contrrio do que deveriam ser, proporcionando aval para irregularidades. Essa perspectiva sobre como funcionam os mecanismos da corrupo na licitao e contratao de fornecimentos para o Estado indica qual o melhor caminho a percorrer para combat-la. Seria intil despender esforos apenas no desenvolvimento de sistemas de deteco e punio de atos corruptos. Embora a importncia destes no deva ser descartada, evidente que o melhor evitar a corrupo em sua origem. Como diz o ditado, melhor prevenir do que remediar. Como fazer isso o tema que se segue. Regulamentos para licitaes e contratos A maioria das sociedades modernas optou por um desenvolvimento baseado na livreiniciativa e na obedincia aos princpios da economia de mercado. Esses princpios devem governar toda atividade econmica e, portanto, devem tambm presidir a realizao de licitaes.

Embora se trate de um tema usualmente considerado difcil (crena que, pelo menos em parte, resulta de intenes deliberadas de mant-lo na maior obscuridade possvel), os princpios gerais que devem governar licitaes so, na verdade, simples. Eles esto, por exemplo, expressos na Constituio brasileira de 1988. Nela se estabelece (parfrase): [*]
- a administrao pblica obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; - as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas do proposta; - a licitao somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

A elaborao de bons regulamentos para licitaes e contratos pblicos deve comear pela tomada de conscincia de que esse um tema que interessa a toda a sociedade e no apenas aos administradores pblicos. Especialmente em pases com tradio autoritria, existe a tendncia de se considerar que regulamentos como esses pertencem ao domnio exclusivo de competncia dos administradores, os quais deteriam o privilgio de determinar o que e o que no do interesse pblico. O mesmo fazem os interesses privados envolvidos em esquemas de corrupo. Com isso, as vozes discordantes podem ser abafadas por alegaes de falta de especializao e outros argumentos de autoridade. Assim, um passo importante conquistar, ou reconquistar, a autoridade da cidadania na discusso do assunto. Uma ttica eficaz lembrar sistematicamente que os processos de corrupo em licitaes sempre contam com a cumplicidade daqueles que, ao menos em tese, seriam responsveis por zelar pelo interesse pblico. preciso ficar claro que ningum tem mais autoridade para discutir o interesse pblico do que o pblico. A legislao brasileira sobre licitaes e contratos contempla a maior parte dos requisitos necessrios para que a contratao de bens e servios pelo poder pblico se faa em obedincia aos princpios da economia de mercado. A lei brasileira de licitaes e contratos A sucesso de escndalos que levou ao impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Mello e investigaes levadas a cabo no Congresso do pas sobre a confeco do oramento federal que revelaram a participao de grandes empreiteiras em processos de corrupo criaram condies propcias promulgao, em 1993, de uma avanada lei federal que regulamenta as licitaes e contrataes pblicas ( qual esto sujeitas tambm as esferas administrativas inferiores, ou seja, estados e municpios). At 1993, o direcionamento de licitaes no Brasil havia levado a uma grande concentrao de mercado no segmento de obras pblicas: 70% do faturamento resultante de obras realizadas pelas 150 maiores empresas de construo do pas era de responsabilidade de apenas sete dessas empresas. A nova lei brasileira desmontou essa reserva de mercado. Reduziu-se drasticamente a ocorrncia de encomendas desnecessrias, com conseqente reduo da quantidade de obras paralisadas. A ampliao da competio levou a uma significativa diminuio dos custos de obras e servios pblicos. Grandes empreiteiras passaram a ter de competir com empresas de mdio porte (muitas vezes em consrcios) pela conquista de contratos que antes dividiam entre si. Foradas a conviver com as novas condies econmicas de competitividade, essas mesmas grandes empreiteiras passaram a disputar contratos de mdio e mesmo pequeno porte, que antes desprezavam.

A lei brasileira bastante extensa. No entanto, as razes de sua eficcia esto concentradas em alguns poucos pontos:
1) Todo o processo de licitao e de execuo de contratos pblico. Seus principais atos (convocao da licitao, anncio de vencedor, assinatura de contrato) so obrigatoriamente publicados. Qualquer cidado pode solicitar acesso a informaes sobre licitaes e contratos. Qualquer interessado pode interpor contestaes administrativas e judiciais contra atos da administrao. 2) O objeto da licitao deve ser suficientemente descrito pelo administrador, para predefinir sua qualidade. Com isso, a especificao do objeto (e assim sua qualidade) no de responsabilidade dos concorrentes e deixa de ser tema de julgamento de propostas. 3) As nicas exigncias que se podem fazer para a participao de empresas em licitaes dizem respeito a suas condies empresariais: prestao de garantias financeiras, capital (at 10% do valor do contrato), acesso a recursos financeiros de mercado, acesso a equipamento e pessoal tcnico. Em particular, a lei brasileira no admite que se exijam demonstraes de experincia prvia na execuo do objeto da licitao. Tal experincia s exigvel dos profissionais que a empresa contratar, mas no dela como empresa. [*] Dessa forma, em princpio, qualquer empresrio pode participar de uma licitao, no importa qual seja seu ramo de atividade original. As exigncias de capital e o oferecimento de garantias financeiras (no mximo 10%) so altos o suficiente para assegurar boa probabilidade de execuo do contrato e baixos o bastante para evitar que sejam usados como elemento de cerceamento de participao de interessados. 4) A determinao da empresa vencedora se faz exclusivamente pelo menor preo oferecido. Assim, no h um julgamento por parte do administrador pblico, mas uma simples comparao de preos. O contrato automaticamente adjudicado vencedora, no cabendo qualquer tipo de procedimento intermedirio. No passado, o critrio do menor preo levantou dvidas quanto questo da exeqibilidade: a possibilidade de, na tentativa de vencer o certame, empresas apresentarem preos demasiadamente baixos, que tornassem impossvel executar o objeto licitado. Embora a prpria lei preveja punies financeiras pesadas para esse tipo de situao, introduziu-se na lei um dispositivo que permite, por meio de critrios objetivos, rejeitar automaticamente propostas com preos excessivamente baixos e, nos casos-limite, exigir garantias financeiras adicionais da empresa. Tais critrios baseiam-se em comparaes entre o preo ofertado e o oramento do servio, realizado previamente pelo rgo licitante, bem como entre o primeiro e a mdia das propostas cujos preos forem os mais elevados, acima de certo patamar. 5) O descumprimento do contrato, em parte ou no todo, fortemente penalizvel. Alm de penalidades financeiras, a empresa pode ser proibida de participar de licitaes ulteriores. 6) Contratos s podem sofrer aditamentos (extenses de seu objeto) at limites estreitos. Isso evita a ocorrncia de extenses que no passado permitiram, por exemplo, que uma das maiores usinas hidreltricas brasileiras fosse construda como extenso do contrato para a construo de uma das menores usinas do pas. 7) Situaes em que contratos so adjudicados sem licitao (como, por exemplo, em emergncias derivadas de catstrofes) so delimitadas e sujeitas a justificativas detalhadas. Decises desse tipo so contestveis administrativa e judicialmente. 8) O pagamento dos fornecimentos e servios executados feito em ordem cronolgica de sua exigibilidade. Isso eliminou o poder de o administrador vender a empresas o recebimento do que lhes devido. 9) O administrador pblico que descumprir qualquer obrigao que a lei lhe impe (como fiscalizar corretamente a execuo dos contratos) punvel criminalmente. Tambm punvel o empresrio envolvido em fraude. 10) Todos os procedimentos da licitao, bem como aqueles que envolvam a execuo do contrato resultante, precisam ser registrados e submetidos a auditoria interna e externa ao

organismo responsvel.

Dessa forma, a lei brasileira obedece s seguintes caractersticas:


- Uniformidade das regras para todo o mercado. Um mesmo mercado sujeito s mesmas normas legais gerais, e assim as regras para licitaes e contratos so uniformes para todo o pas. A uniformidade de regras aumenta a eficincia do sistema, pois alivia as empresas da necessidade de dominar os detalhes de diferentes encomendantes, reduzindo assim as barreiras entrada nos submercados. Por outro lado, a uniformidade permite melhor controle social e, portanto, reduz a vulnerabilidade corrupo. O mesmo raciocnio pode ser aplicado a mercados regionais, como o Mercosul. - O arbtrio do administrador reduzido. O que permite a corrupo em licitaes e contratos pblicos so, sempre e sem excees, decises do administrador que excluem empresas da possibilidade de concorrer; estabelecem critrios arbitrrios de julgamento; estabelecem privilegiamentos na fiscalizao de contratos e no pagamento de obrigaes devidas. Tal liberdade de manobra coibida na lei brasileira. - O administrador responsvel pela definio do objeto da licitao. No admitido s empresas ofertantes definir caractersticas ou condies que no estejam presentes no ato de convocao da licitao, pois isso daria lugar a indefinies sujeitas a julgamento por parte do administrador. - A qualificao econmica no d lugar possibilidade de favorecimento das empresas de grande porte. Assim, o capital exigido razovel. - O menor preo oferecido , em princpio, o nico critrio de deciso quanto ao vencedor de uma licitao. Estando o objeto da licitao exaustivamente definido e sendo a licitao aberta participao de todos quantos renam condies estritamente capitalistas, nada mais h a comparar entre as propostas apresentadas seno os preos. No entanto, a habilitao tcnica (na forma da apresentao de atestados de que a empresa interessada j realizou antes determinado tipo de servio o chamado atestado de empresa, que no deve ser confundido com os atestados de experincia de profissionais) s vezes usada para distorcer o critrio, direcionando obras para empresas interessantes. Com isso, o preo final atingido no resulta, de fato, no menor preo disponvel no mercado, mas num preo acertado previamente com o administrador. Esse tem sido o principal mecanismo de direcionamento de obras no Brasil. Isso ocorre principalmente porque alguns tribunais ainda interpretam a lei de licitaes sob uma ptica no condizente com o prprio esprito da lei. O mesmo tambm acontece com algumas contrataes de obras com financiamento de organismos multilaterais, cujos regulamentos esto sendo objeto de ateno por parte da Transparncia Brasil.

O regulamento brasileiro para licitaes e contratos concebido de acordo com esse conjunto de princpios. Isso situa firmemente a defesa do interesse pblico no nas mos privilegiadas de administradores pblicos, mas da coletividade. A principal defesa aquela decorrente da auto-regulamentao dos mercados. Sem encontrar barreiras artificiais entrada nos mercados e permanecendo livres da interferncia de mecanismos extra-econmicos, as empresas podem dedicar-se exclusivamente competio no mercado. O alto grau de aperfeioamento da lei brasileira de licitaes e contratos no significa, porm, que no possua brechas, nem que administradores pblicos no tenham modos de aperfeioar suas prticas administrativas. O processo de definio de prioridades governamentais deveria ser aberto e sujeito a discusso pblica. Embora em licitaes de grande porte a lei preveja a realizao de audincias pblicas, o costume brasileiro somente realiz-las quando obrigatrias. No entanto, quanto maior o projeto governamental, mais pessoas e comunidades so envolvidas. Elas devem ter o direito de compreender por que o investimento feito, em detrimento de outros.

Critrios de qualificao A manipulao de critrios pretensamente tcnicos constitui, hoje, uma das formas mais comuns de direcionamento de licitaes. A lei brasileira veda ao governante eleito ou funcionrio a autoridade de definir arbitrariamente critrios de qualificao de empresas concorrentes. No entanto, ainda restam alguns pontos de vulnerabilidade, especialmente na chamada qualificao tcnica. Idealmente, tais critrios deveriam restringir-se de modo estrito s condies vlidas para o mercado privado disponibilidade de capital, grau de endividamento, possibilidade documentada de acesso a recursos tcnicos e humanos (no necessariamente materializada ainda na fase de licitao). A necessidade do cumprimento de condies especiais de qualificao deveria ser excepcional, e nesses casos sua discusso pblica deveria ser obrigatria. Montagem de sistemas de acompanhamento de preos Uma arma importante para o controle da corrupo dispor de um sistema de acompanhamento de preos do mercado, tanto do pas em questo como internacionais. Dessa forma se consegue identificar imediatamente desvios suspeitos de preos praticados. Onde h elevao de preos h, no mnimo, desleixo e, provavelmente, corrupo. O Brasil apenas engatinha nesse terreno, havendo muito ainda a fazer. Uma questo que se apresenta como prevenir acordos de preos entre empresas. Num sistema aberto, acordos dessa natureza so tentados em decorrncia das condies do mercado, dependendo da maior ou menor abundncia de contratos licitados em comparao com a quantidade de empresas que os disputam. Eles s so possveis com o conluio do administrador pblico. Sistemas de anlise e acompanhamento de preos de mercado permitem identificar rapidamente a ao desse gnero de cartel. Auditoria Toda licitao sujeita a auditoria por parte de organismos especificamente criados para isso. No entanto, tais organismos deveriam ter seus membros indicados por processo democrtico e no apontados por governantes, como acontece hoje no Brasil. Punio enrgica a empresas que descumpram contratos O descumprimento total ou parcial de um contrato por culpa da empresa deve trazer conseqncias srias, traduzidas em penalidades financeiras e chegando proibio da participao em novas licitaes. Assim , em tese, na lei brasileira. Alm de seu valor intrnseco, esse princpio um complemento essencial ao critrio do menor preo, pois evita a concorrncia predatria por meio do aviltamento dos preos. Contudo, a efetiva aplicao dessas punies relativamente rara, o que resulta numa cultura de impunidade que favorece atos de corrupo ou inadimplncia. Dispensa e inexigibilidade de licitao Trata-se de situaes em que, de forma excepcional, a administrao pode eleger diretamente um contratado para a realizao de obras e servios e compra de materiais e

equipamentos. Muito comum a denominada situao emergencial, em que fornecedores realizam trabalhos sem licitao por algum motivo emergencial alegado pela administrao. s vezes, isso pereniza uma situao de superfaturamento de preos. Essas situaes merecem a introduo de regras especficas que possam permitir maior controle do processo de contratao. As modalidades melhor tcnica e tcnica e preo Nessas modalidades de licitao previstas na lei, o critrio do menor preo substitudo por critrios baseados num julgamento a respeito das qualificaes relativas dos participantes, a partir de propostas tcnicas apresentadas por eles. A justificativa para sua presena na lei a existncia de situaes em que o servio licitado exige especializao. Isso representa uma brecha pela qual, no raro, passam licitaes dirigidas. Uma soluo para o problema a introduo, na lei, da obrigatoriedade de licitaes desse tipo serem realizadas sob superviso de entidades de classe e/ou de pessoas independentes de renomado saber na rea e ilibada reputao. A Lei de Improbidade A Lei no 8.429, de 12 de junho de 1992, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, tem se mostrado um instrumento eficaz no combate corrupo, tambm no mbito das licitaes e das contrataes. Nessa direo, vem subsidiando a ao do Ministrio Pblico na rea. A Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, certamente constituir instrumento importante no combate corrupo, pois incide sobre prticas antigas adotadas no trato das finanas pblicas. As novas regras relativas ao oramento-programa transcendem previso de receitas e fixao de despesas. Trata-se agora de torn-la eficaz mediante ao de esclarecimento do administrador pblico e implementao de mecanismo de controle social. Como combater a corrupo em licitaes O principal instrumento de combate corrupo em licitaes a existncia de regulamentos que garantam a mxima abertura participao de empresas e a maior visibilidade possvel aos atos da administrao, como exposto anteriormente. Entretanto, se o combate corrupo se restringisse a uma questo formal, ela no existiria na maior parte dos pases. O elemento central do combate corrupo em licitaes o envolvimento dos agentes sociais: comunidades s quais se impingem obras desnecessrias, partidos polticos, jornais, sindicatos de trabalhadores, organizaes da sociedade civil especialmente estas. Alm dos evidentes malefcios que a corrupo em licitaes traz sociedade, ela tambm prejudica os setores empresariais dedicados ao fornecimento de bens e servios ao governo. Uma conseqncia a estratificao dos mercados de fornecedores, bem como a especializao forada (por barreiras artificiais entrada em novas especialidades). Sistemas fechados de licitaes

favorecem a ao de empresas detentoras de poder poltico, as quais aambarcam os mercados mais substanciais e submetem as demais empresas escolha entre aceitar subcontrataes a preos aviltados ou fechar as portas. Tudo isso desestimula investimentos na modernizao gerencial e tecnolgica das empresas, que so estimuladas a investir preferencialmente no lobby poltico. Por tais motivos, um equvoco supor que a corrupo em licitaes beneficia os setores que fornecem bens e servios ao poder pblico. Embora elas prprias talvez no o percebam primeira vista, a maior parte das empresas , na verdade, vtima de sistemas de licitaes que favorecem o dirigismo. Isso indica um caminho eficaz para combater a corrupo em licitaes: o convencimento da maioria das empresas e das entidades que as representam de que a corrupo no as beneficia, mas na verdade as prejudica. Pactos de integridade Trata-se de uma abordagem gradualista, em que os participantes de determinadas licitaes so reunidos e instados a firmar um pacto anti-suborno entre si e com o governo. Cada licitante se compromete a no pagar subornos. Ao mesmo tempo, o governo se compromete a promover esforos especiais para assegurar que no haja corrupo. Desse modo, as regras mudam ao mesmo tempo para todos; mais que isso, os principais interessados participam do processo de mudana. Os signatrios do pacto continuam a se reunir aps a adjudicao do contrato ao vencedor da licitao, tanto para acompanhar sua execuo como para reforar sua confiana no sucesso de participaes futuras em situaes semelhantes. Problemas tm sido contornados pela estratgia de tornar voluntria a adeso ao pacto, pois as empresas participantes se transformam em apoiadoras do sistema. Os resultados iniciais indicam que a inovao est funcionando e tem servido para reduzir significativamente o nvel de corrupo nos grandes contratos envolvidos. Sistemas de acompanhamento de preos Uma das mais eficientes armas no combate corrupo um gil sistema de acompanhamento de preos de mercado dos produtos e servios adquiridos pelo poder pblico. O barateamento e o crescimento do poder de processamento e interconexo dos equipamentos de informtica permitem, hoje, acumular grandes quantidades de dados, inter-relacion-los e recuperlos com grande facilidade. Meios de conexo como a Internet possibilitam a consulta a bases de dados de todo o mundo. Dessa forma, pesquisas de preos regionais poderiam passar a se incorporar a uma potencial hiperbase internacional. Para que cumpram adequadamente sua funo, sistemas desse tipo precisam dispor de acesso pblico e irrestrito. Envolvimento de pessoas independentes Quando regulamentos de licitaes admitem processos decisrios, como avaliao de propostas, pode-se minimizar a probabilidade da ocorrncia de corrupo por meio da incluso de pessoas independentes. Seu papel consiste basicamente em dificultar o desenvolvimento de conluios entre administradores e licitantes durante a tramitao de decises. Isso deve ser feito de modo que os independentes permaneam independentes e no sejam convertidos em participantes dos esquemas internos. De modo semelhante ao que ocorre com uma auditoria externa, as pessoas independentes devem ser detentoras de experincia e integridade. Alm disso:

- os independentes poderiam ajudar a preparar a documentao para licitaes e contratos (especialmente consultores, que tm uma reputao pblica a proteger); - os independentes poderiam participar das decises relativas licitao; havendo avaliao de propostas, poderiam agregar-lhes uma observao de auditoria, seja de aprovao, seja de reprovao; - o organismo que adjudica os contratos poderia ser formado por pessoas de integridade reconhecida, no necessariamente especialistas. A participao consistiria numa honraria; - os membros da comisso que adjudica contratos no deveriam conhecer de antemo os projetos que exigiriam seus servios (o conjunto dos decisores deveria ser composto por mais integrantes do que o necessrio para cada deciso). Se existisse um processo de julgamento (como em concorrncias de consultoria, por exemplo), aos integrantes deveria ser vedado contato com licitantes individuais (para isso, talvez devesse ser necessrio um ambiente controlado, como um hotel). Se a comisso no chegasse a uma concluso no prazo estipulado, dever-se-ia levar a cabo nova sesso, alterando-se a composio da comisso; - a autoridade responsvel pela execuo do contrato no deveria ter voto na comisso de avaliao da licitao, mas precisaria estar sua disposio para responder a eventuais questes.

Os impactos do desenvolvimento tecnolgico: registro de preos e prego eletrnico O desenvolvimento tecnolgico, como mencionado, pode tornar-se um aliado no combate corrupo. A legislao brasileira sobre licitaes contm dois mecanismos em que a tecnologia pode tornar mais transparentes os processos de contrataes pela administrao pblica. Esses instrumentos destinam-se a tornar mais eficientes as compras realizadas. A sua implantao pode ajudar a afastar a corrupo nos processos de compras de materiais e equipamentos de pequenas e mdias empresas. No sistema de registro de preos, os licitantes no formulam propostas globais de contratao, feitas em funo de quantidades fixas. As quantidades dependem da convenincia do contratante. A principal diferena reside no objeto da licitao, que seleciona um fornecedor e uma proposta para uma contratao determinada, a ser efetivada posteriormente por sries, que podero ser realizadas por certo perodo. O contratante tem sua disposio, no registro de preos, a proposta selecionada do licitante, a qual poder invocar quantas vezes o desejar. O fornecedor, uma vez registrado o preo, est obrigado ao fornecimento quando for solicitado. A principal vantagem do sistema a reduo da multiplicidade de licitaes contnuas versando sobre objetos semelhantes e homogneos. A rapidez da contratao representa, tambm, inegvel benefcio para o contratado. Algumas reas da administrao no estado de So Paulo vm adotando, com sucesso, o banco de preos, com toda uma legislao disciplinando os critrios para busca de dados sobre materiais e equipamentos a serem adquiridos. O sistema permite o monitoramento de preos e evita a disperso das pequenas licitaes. Outro mecanismo, o prego eletrnico, foi previsto at mesmo na legislao que disciplinou as compras e contrataes da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL). O programa Brasil Transparente, do governo federal, implantou, com base em legislao especfica, um processo de prego eletrnico para a aquisio de bens e servios padronizados. As principais caractersticas da cotao eletrnica de preos so:

- aumento da competitividade; - acesso simplificado para o fornecedor obter as informaes necessrias sobre o processo; - quando h negociao devido incidncia de preos considerados excessivos pela administrao, ela realizada com maior agilidade; - qualquer pessoa fsica ou jurdica pode consultar informaes sobre dispensa de licitao por valor eletrnico.

Uma preocupao com a realizao de licitaes via Internet a possibilidade da ocorrncia de fraudes eletrnicas: um software instalado no servidor do rgo licitante poderia ajustar automaticamente a proposta de determinada empresa, atribuindo-lhe um preo inferior aos dos demais interessados. Por esse motivo, sistemas desse tipo precisariam ser, ao mesmo tempo, inexpugnveis e sujeitos a auditoria permanente. Como esses dois requisitos so parcialmente contraditrios, o problema no de soluo fcil. A ao das agncias internacionais de financiamento Agncias internacionais de financiamento, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, so aliados naturais no combate corrupo. Elas estabelecem regras e diretrizes para as licitaes de projetos que financiam. Em certos casos, tais regras propiciam melhores condies de competitividade e, portanto, menores oportunidades para a corrupo do que as normas do pas tomador do emprstimo. Nesses casos, a suspeita de ocorrncia de um procedimento irregular, se no coibida pelas autoridades locais, deve ser levada ao conhecimento da agncia de financiamento. Ela poder intervir para corrigir a situao, caso as razes da suspeita sejam fundamentadas. Presentemente, existe grande preocupao dessas agncias que, afinal, so formadas por consrcios de pases, os quais exigem prestao de contas dos recursos aplicados em evitar que os projetos por elas financiados sejam desvirtuados por processos de corrupo. Algumas dessas instituies apiam financeiramente a elaborao de cdigos nacionais de licitaes, bem como das estruturas administrativas necessrias para sua implementao. H crescente conscincia de que o mais desejvel seria que elas impusessem aos pases beneficirios de emprstimos um conjunto unificado de regras para licitaes e contratos. Isso uniformizaria todas as licitaes internacionais e, alm disso, traria a vantagem adicional de exercer a mesma induo sobre as regras nacionais. Evidentemente, as agncias financiadoras no so os nicos organismos internacionais capazes de trabalhar nessa direo. Organizaes regionais, como o Mercosul, por exemplo, poderiam seguir o mesmo caminho, estabelecendo uma regulamentao nica para as licitaes realizadas entre pases membros. As instituies internacionais que concedem emprstimos poderiam contribuir significativamente para o combate corrupo caso unissem esforos. Sem dvida, o trabalho de algumas delas tem sido fundamental nos ltimos anos, at mesmo no que tange persuaso de certos governos mais reticentes quanto abertura dos processos de licitao e contratao. Ainda que, at certo ponto, as instituies multilaterais tenham sua ao limitada pelos estatutos que regem suas operaes, h diversas medidas que elas podem tomar (algumas at j efetivadas) no combate corrupo. Algumas iniciativas que a Transparncia Brasil acredita ser possveis so:
- assegurar que o apoio ao desenvolvimento leve em conta a corrupo no contexto de

programas de aumento da eficincia governamental; - que os organismos financiadores revisem suas normas para licitaes e contratos, para assegurar-se de que tenham poder suficiente para combater a corrupo quando esta ocorrer em transaes que envolvam recursos deles originados; - invocar sem hesitaes esses poderes, quando a corrupo detectada, e tomar as medidas necessrias para impedir que consultores e fornecedores que tenham tomado parte na corrupo participem de novas licitaes; - procurar modos de resoluo de conflitos com consultores e licitantes por meio de mecanismos internacionais e no nacionais. Por exemplo, os mecanismos norteamericanos tm dado lugar a indenizaes por danos e prejuzos beneficiando empresas dos EUA e no so equiparveis s prticas vigentes em outros pases; [*] - adotar uma atitude mais ativa na superviso e administrao de projetos. Tal estratgia incluiria auditorias detalhadas realizadas ao acaso (mas regularmente). Nos casos de financiamentos mltiplos, todas as agncias envolvidas participariam conjuntamente, de modo a evitar a duplicao de esforos. Adotar procedimentos rpidos e profissionais para atender a denncias de corrupo; - considerar a viabilidade de instalar pessoal prprio em cargos-chave de instituies tomadoras vulnerveis corrupo, com o fim de assegurar a realizao de auditorias em tempo hbil, acompanhar o desenvolvimento das operaes e dar suporte aos funcionrios locais no desenvolvimento de competncia administrativa; - fomentar o dilogo com um ncleo de consultores comprometidos em trabalhar em um ambiente isento de corrupo e explorar suas idias sobre como melhorar esse ambiente; - revisar os sistemas de monitorao de pessoal dos tomadores, para certificar-se de que o nvel de corrupo interna se mantenha baixo (acompanhando a evoluo do patrimnio dos tomadores de decises e exigindo a explicitao de eventuais relacionamentos com licitantes atuais e potenciais; em outras palavras, as agncias financiadoras podem estabelecer padres de conduta esperada dos tomadores); - investigar diretamente denncias de concorrentes derrotados em licitaes, em vez de referi-las ao governo ou agente tomador; - assessores internacionais que tenham participado da preparao dos documentos de uma licitao no podem ter direito de voto em comisses de avaliao de propostas; - assessores responsveis pelo acompanhamento de projetos no devem ter participado da preparao da documentao das respectivas licitaes.

Tratados internacionais anticorrupo Uma das maiores contradies das relaes internacionais envolvendo licitaes que a maioria dos pases dispe de leis que probem inequivocamente o suborno em seu territrio, mas nada dizem quanto corrupo praticada no exterior. H at pases que, para fins tributrios, permitem a deduo de montantes despendidos no estrangeiro em propinas. Na melhor das hipteses, a alegao de que as empresas seriam foradas a praticar atos de corrupo nos negcios internacionais para no se colocar em desvantagem competitiva diante das concorrentes. Na pior interpretao, reflete um ponto de vista cnico e paternalista a respeito do que bom para os demais pases.

O fator de maior acobertamento da corrupo nas concorrncias internacionais a comisso paga ao representante local. Este tem a tarefa de ganhar o contrato e recebe recursos suficientes para faz-lo, sem que a empresa patrocinadora conhea os detalhes da operao. Isso cria uma cmoda distncia entre a empresa concorrente e o ato da corrupo, permitindo manifestaes de surpresa, consternao e at mesmo negao quando fatos dessa natureza so descobertos. Alm disso, o processo coloca os representantes locais em uma posio que lhes permite reter o que quiserem das elevadas comisses que recebem. Nessa direo, extremamente importante que o Brasil ratifique os tratados anticorrupo da OEA e da OCDE, dos quais signatrio, que vm sendo adotados em inmeros pases. Conscientizao pblica O combate corrupo no tem chance de sucesso se os cidados no receberem claramente a mensagem de que ela, de fato, no tolerada e de que os responsveis por atos ilegais sero punidos. A experincia demonstra que, mesmo que isso no impea toda a corrupo, definitivamente limita o problema. Programas de esclarecimento devem dirigir-se a todas as partes envolvidas funcionrios responsveis por licitaes e pela administrao de contratos, fornecedores e o pblico em geral , mas mensagens apenas tendem a se desmoralizar se no so acompanhadas de ao concreta contra aqueles que descumprem as normas: funcionrios tm que ser processados, administradores culpados tm que ser demitidos, fornecedores envolvidos em atos de corrupo precisam sofrer concretamente as sanes que a lei definir. Sinais exteriores de corrupo Combater a corrupo significa tambm observar o estado de prosperidade daqueles que esto potencialmente sujeitos a ela. Qualquer afluncia sbita de funcionrios responsveis direta ou indiretamente por compras e encomendas deveria ser investigada, ainda que para demonstrar sua inocncia. Subornos podem ocorrer na forma de presentes, que podem se concretizar das mais variadas maneiras: a comear por objetos de uso pessoal, chegando a pagamentos em dinheiro vivo, h diversas formas de recompensar um funcionrio pblico por servios prestados presenteando-o com aes negociveis na bolsa, com a cobertura de despesas com viagens e hospedagem, com ttulos de clubes, com a facilitao para a abertura de um negcio ou at mesmo com o pagamento da matrcula de um parente para um curso no exterior. No entanto, seria invivel condenar todo e qualquer tipo de gentileza como sinal de corrupo. O principal problema com presentes que alguns so aceitveis, e outros, no. Como traar o limite? Um complicador o fato de que os nveis de cordialidade normais e esperados, sem criar constrangimentos e obrigaes, variam muito de uma sociedade para outra. De modo geral, no que diz respeito a presentes e gentilezas, a linha divisria se encontra no ponto em que o beneficirio do presente se v comprometido com o doador. Contratao aps a funo pblica Uma rea potencial de corrupo a contratao, por empresas, de ex-funcionrios pblicos com quem mantiveram relaes comerciais. No seria prtico nem razovel pleitear que funcionrios pblicos fossem proibidos de se empregar aps deixarem o cargo na administrao. No

entanto, h empregos e empregos. Por exemplo, fornecedores privados estabeleceram extensas redes de corrupo no interior do Ministrio da Defesa do Reino Unido, no apenas por meio de subornos em dinheiro e do pagamento de frias custosas no exterior, mas tambm mediante promessas de empregos lucrativos quando os funcionrios viessem a deixar seus cargos oficiais. Aceitar uma proposta de emprego de um ex-fornecedor antigo uma grande tentao para o funcionrio pblico, sobretudo se acumulou longa experincia de trabalho, mas recebe remunerao discreta, como a regra no servio pblico de qualquer pas. (Observe-se, a esse respeito, que a baixa remunerao do funcionrio pblico compensada por condies de estabilidade que usualmente no se encontram presentes na atividade privada.) Com freqncia, no h nada de mau em aceitar um convite de emprego. Na verdade, pode at ser um modo construtivo e til de evitar que a comunidade perca uma experincia valiosa. H nisso, porm, suscetibilidade a abusos. O funcionrio que deixa de trabalhar no servio pblico pode levar consigo informaes detalhadas a respeito de estratgias do governo para negociar contratos oficiais, eventualmente relativas a um negcio iminente. Pode tambm ser detentor de informaes colhidas em discusses confidenciais levadas a cabo com os concorrentes do novo empregador. Nesse caso, nem o setor pblico nem o setor privado se beneficiam. Alm disso, uma promessa de colocao futura pode ser usada como um indutor em negociaes inescrupulosas para a obteno de contratos, circunstncia que no percebida pelo monitoramento da vida financeira do funcionrio enquanto ele ainda est no exerccio do cargo. Ainda que no seja justo nem desejvel vedar completamente a possibilidade de emprego aps o desligamento do setor pblico, certo que a aceitao de certos postos de trabalho desserve o interesse pblico. Cludio Weber Abramo (coordenador), Eduardo Capobianco, Rubens Naves (colaborador).

Contratao e nepotismo
As razes do nepotismo e as origens do seu enfrentamento O conceito de nepotismo est umbilicalmente vinculado ao de corrupo. Segundo MacMullen (1999), em sentido gramatical, um conceito que envolve a demonstrao de favorecimento de parentes ou amigos, especialmente na indicao para empregos desejveis, que no seja baseada em mrito ou justia. Bobbio (1991) refora essa vinculao: o nepotismo um dos trs tipos de corrupo, definido como concesso de emprego ou contratos pblicos baseada no no mrito, mas nas relaes de parentela. Como manifestao da corrupo que se expressa em termos de legalidade ou ilegalidade e s faz sentido quando contextualizada como prtica no mbito do aparelho estatal, o nepotismo est tambm associado ao conceito de clientelismo:
Onde o desenvolvimento determina processos de desagregao social, por vezes macroscpicos, e os partidos e estruturas polticas modernas foram introduzidos do alto, sem o suporte de um adequado processo de mobilizao poltica, tambm claro que, em lugar do clientelismo tradicional, tende a afirmar-se um outro estilo de clientelismo que compromete, colocando-se acima dos cidados, no os j notveis de outros tempos, mas os polticos de profisso, os quais oferecem, em troca da legitimao e apoio (consenso eleitoral), toda a sorte de ajuda pblica que tm ao seu alcance (cargos e empregos pblicos, financiamentos, autorizaes, etc.). importante observar como esta forma de clientelismo, semelhana do clientelismo tradicional, tem por resultado no uma forma de consenso institucionalizado, mas uma rede de fidelidades pessoais que passa, quer pelo uso pessoal da classe poltica, dos recursos estatais, quer, partindo destes, em termos mais mediatos, pela apropriao de recursos civis autnomos (Bobbio, 1991, p. 178).

Assim, irmos gmeos e expresses tpicas do patrimonialismo, nepotismo e clientelismo andam de mos dadas, convertendo o acesso aos cargos e empregos pblicos em moeda de troca e fator de coeso e legitimao dos detentores do poder. As origens do nepotismo, ou da utilizao clientelista, fisiolgica ou eleitoreira dos cargos e empregos pblicos, confundem-se com a origem do prprio Estado. No apenas do Estado moderno, mas da organizao estatal em sua forma mais primitiva, de que exemplo a estrutura monrquica de poder, fundada essencialmente na idia de hereditariedade, em que inexiste qualquer associao ou vinculao entre o direito de exercer o poder poltico e um sistema de mrito ou mesmo a impessoalidade. A prtica do nepotismo, contudo, no foi assimilada por todas as culturas e sociedades de maneira homognea ou sem resistncias. Desde meados do sculo XIX, diversos pases, tais como Frana, Reino Unido, Alemanha e Estados Unidos da Amrica, passaram a implementar reformas com o propsito de reduzir os espaos para prticas que associassem o uso dos cargos e empregos pblicos ao exerccio do poder poltico, reduzindo a margem de discricionariedade dos governantes no seu provimento, mediante a implementao do sistema de mrito. Essas medidas surgem, segundo Catal (2000), como conseqncia de presses para remediar os excessos dos partidos polticos, cuja tendncia a administrar os cargos e empregos pblicos como um butim eleitoral produzia perda de competncia profissional, ineficcia e ineficincia, predomnio da lealdade partidria sobre os servios e interesses gerais e corrupo e deslegitimao do sistema poltico-administrativo. Desse modo, a origem do sistema de mrito est vinculada busca da superao da ineficincia e da corrupo.

La fundamentacin tpica del sistema de mrito comprende los pasos siguientes: (a) Todos los ciudadanos son formalmente iguales frente al acceso a los cargos y empleos pblicos, no siendo constitucionalmente admisible ninguna discriminacin que no se halle fundada en el mrito exigible para el buen desempeo de aquellos; (b) La igualdad de acceso no implica necesariamente el acceso por mrito: el sistema de patronazgo, instaurado de modo general al inicio del Estado constitucional, se entendi compatible con el principio de igualdad; (c) Aunque la clase poltica tiende naturalmente al sistema de patronazgo, como ste propende a la incompetencia, ineficiencia y corrupcin, tiene que surgir una presin de la opinin pblica que obliga a los polticos a instaurar el sistema de mrito (aunque tal instauracin se produzca de manera incremental, es decir, mediante un tiempo largo de convivencia desigual de ambos sistemas) (Catal, 2000).

Na Alemanha, a instituio de um servio pblico civil profissional (Derlien, 1991, pp. 385402) pode ser datada de 1794, quando foi editado o Cdigo de Funcionrios da Prssia, lei constitucional que especificou os direitos e deveres dos servidores reais, redefinindo-os como servidores pblicos e disciplinando suas relaes de trabalho, nos termos do direito pblico. A proteo contra demisso arbitrria foi definida em 1823, garantindo estabilidade aos servidores. Em 1825, foi regulado o direito penso, bem como regulamentado o acesso funo pblica. Em 1873, aps a declarao do Segundo Reich, o cdigo do servio civil tornou-se lei, sendo seus princpios incorporados Constituio em 1918. Com a ascenso dos nazistas ao poder, tais garantias tornaram-se relativas, em funo das medidas adotadas para assegurar a afinidade ideolgica entre o servio civil e o regime fascista. Em 1933, a Lei da Restaurao do Servio Civil Profissional serviu, dentro dos propsitos do novo regime de ajustar a alta administrao a suas necessidades, para promover um grande expurgo racial e poltico no servio civil superior. Em 1949, a Constituio da Repblica Federal Alem reviveu os princpios da Carta de 1918. As normas que regem o servio pblico alemo (especialmente a obrigao de dedicao exclusiva ao cargo, lealdade poltica Constituio, neutralidade poltica e sistema de carreira) influenciaram fortemente a concepo de burocracia descrita por Weber. Na Frana, at antes da Revoluo Francesa, havia dois tipos de servidores pblicos: os titulares de ofcios que eram, na verdade, proprietrios do cargo e podiam transferi-lo por herana, os quais deram origem a dinastias administrativas e os comissrios, funcionrios nomeados e exonerados livremente pelo rei e instrumentos do processo de centralizao poltica. Com a revoluo, ambos foram extintos e substitudos por um sistema em que os funcionrios seriam eleitos pelos cidados, em virtude do princpio da igualdade formulado pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789. Essa fase foi logo superada pela aprovao da Constituio napolenica, no ano VIII, a partir da qual o agente da administrao passou a ter a condio de funcionrio. Deve-se a Napoleo, portanto, a idia da criao de uma ordem civil como um conjunto de grands corps permanentes, dotados de estatutos especficos, analogamente organizao das carreiras militares. A noo de uma estrutura funcional organizada em corpos hierarquizados e protegidos por um sistema de garantias foi defendida pelo imperador ante o Conselho de Estado, nos seguintes termos:
[...] quero sobretudo uma Corporao, porque uma Corporao no morre nunca... Uma corporao que no tenha outra ambio que ser til e outro interesse que o interesse pblico. necessrio que este corpo tenha privilgios e que no seja demasiado dependente dos ministros e do Imperador (Parada, 1993, p. 380).

Formaram-se, de acordo com esta concepo, os grandes corpos do Estado, regidos por regulamentos orgnicos e pela jurisprudncia do Conselho de Estado, afirmando-se os princpios que constituram a base do sistema de ordenao e garantia dos funcionrios, como o ingresso pelo mrito e a capacidade dos aspirantes, a permanncia no emprego, a definio da relao funcional como de ndole no contratual e a submisso dos direitos e obrigaes dos funcionrios s necessidades da administrao.

No Reino Unido, o sistema patrimonialista passou a dar lugar ao sistema de mrito a partir de reformas tais como a implementada em 1854, com a publicao do Relatrio NorthcoteTrevelyan, que serviu de base para o Ato do Conselho de 1870. Esse relatrio, vivamente inspirado na experincia chinesa, em que a figura dos mandarins se impunha na administrao dos negcios do Imprio, [*] props a abolio do sistema do filhotismo e iniciou o processo de eliminao do protecionismo, impondo ao servio civil britnico uma diferente teoria de recrutamento. Os jovens ingressavam no servio com limites de idade estabelecidos, mediante concursos pblicos destinados a indicar mais inteligncia e habilidade geral do que preparo tcnico ou especializao profissional relativamente a tarefas de certa carreira ou atividade especfica. Nos EUA, a concepo original que marcou a organizao do servio civil americano, dentro dos ideais do Estado democrtico, foi a de criar uma administrao sem com ela gerar uma burocracia, assim considerada na acepo de antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Estados (Bobbio, 1991, pp. 124-36). Assim, em 1820 o Four Tenure of Office Act estabeleceu a regra segundo a qual os funcionrios das reas de finanas deveriam prestar contas de sua gesto e obter confirmao de sua investidura a cada quatro anos, limitao logo estendida a outros empregos. Esta medida visava criar uma defesa legal contra o risco de um funcionrio permanente que, a exemplo do que ocorrera no Antigo Regime, na Frana, viesse originar uma propriedade antidemocrtica sobre as funes pblicas, mas acabou por ser utilizada para despojar de seus postos todos os funcionrios de ideologia contrria e recompensar com esses mesmos postos os partidrios do partido vencedor nas eleies. A chegada de Andrew Jackson presidncia da Repblica, em 1829, deu incio ao sistema de derrubada, repartindo os empregos pblicos entre seus partidrios. A burocracia que se vinha formando foi desmantelada, dando lugar ao chamado spoils system. O spoils system, ou sistema de despojos, identifica a prtica, comum at a segunda metade do sculo XIX nos Estados Unidos, que permitia que a grande maioria dos postos de trabalho da administrao pblica fosse distribuda como verdadeiros despojos de guerra a membros do partido vitorioso nas eleies. A expresso foi cunhada pelo senador William L. Marcy (aos vencedores pertencem os despojos do inimigo) em apoio poltica adotada pelo presidente Andrew Jackson, em cujo governo o sistema se institucionalizou. [*] O prprio presidente se encarregou de formular uma concepo tcnica para justificar o sistema, afirmando que os trabalhos confiados aos agentes do Estado so to fceis que todo homem inteligente pode adaptar-se a eles sem demora (Parada, 1993, p. 385). A substituio alucinante de funcionrios produziu graves crises nos servios pblicos, generalizando a corrupo e mesmo a insubordinao no Exrcito. Tentativas operadas durante a Guerra de Secesso de submeter a exames prvios os candidatos a cargos pblicos foram rechaadas, to arraigado estava o sistema na classe poltica americana. No entanto, a reiterao dos escndalos e o aumento da desconfiana em relao aos funcionrios pblicos levaram ao clamor popular por mudanas, tanto mais porque o servio civil britnico fora reformado em 1854. Mas foi s aps um fato traumtico que as mudanas ocorreram: o histrico Pendleton Act, de 1883, foi fruto de um fato inusitado a morte, em 1881, do presidente James Garfield. Disposto a implementar reformas e reduzir os efeitos do spoils system, ele foi assassinado por um ex-cabo eleitoral, Charles J. Guiteau, candidato frustrado a um emprego pblico.
Na dcada de 1870, a repulsa contra o spoils system tornou-se cada vez mais intensa, atingindo o pice em 1880, com a eleio de James A. Garfield, integrado no esprito da reforma, como Presidente dos Estados Unidos. O assassnio deste homem pblico por um desvairado caador de emprego mobilizou a opinio pblica num sentido unnime a favor da reforma imediata que se cristalizou no Pendleton Act, de 16 de janeiro de 1883, tido como verdadeiramente a primeira lei do servio civil norte-americano (Menezes, 1969, p. 28).

Essa lei, de carter verdadeiramente revolucionrio, criou ainda a Civil Service Comission, rgo encarregado, doravante, da tarefa de proceder apreciao da aptido dos candidatos a empregos pblicos, com o fim de terminar com o favoritismo poltico:
Com a criao de um rgo central controlador das atividades de pessoal em toda a administrao, segurana de estabilidade para os funcionrios e instituio de exames competitivos na seleo de candidatos ao ingresso no servio pblico, pensava-se haver com essa lei controlado a situao e resolvido o problema de modo cabal e definitivo. A realidade, todavia, veio indicar que alguma coisa ainda estava faltando (ibidem).

Paulatinamente, o sistema de mrito foi-se estendendo, at ser adotado pelos estados e pelas municipalidades, muitas das quais copiaram o modelo do governo federal e criaram suas prprias comisses de servio pblico, dotando o governo dos EUA de nveis de profissionalismo adequados s necessidades de sua sociedade. [*] Apesar desses esforos, o problema persiste, ainda hoje, de maneira bastante diversificada, em muitos pases, mesmo nos desenvolvidos. A formao do servio pblico no Brasil e a ausncia do sistema de mrito No Brasil, a implantao do sistema de mrito se deu de forma bastante precria. As razes do filhotismo, do nepotismo e do clientelismo so antigas. O mais antigo registro histrico de que se tem notcia em terras brasileiras ou a elas relacionado a prpria Carta do achamento, de Pero Vaz de Caminha, que se encerra com um sugestivo pargrafo:
E desta maneira dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta Vossa terra vi. E se a um pouco alonguei, Ela me perdoe. Porque o desejo que tinha de Vos tudo dizer, mo fez pr assim pelo mido. E pois que, Senhor, certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso servio for, Vossa Alteza h de ser de mim muito bem servida, a Ela peo que, por me fazer singular merc, mande vir da ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genro o que dEla receberei em muita merc (Caminha, 1500).

O singelo pedido de Pero Vaz de Caminha ao rei dom Manuel para que arranjasse uma colocao para o genro j se incorporou ao folclore nacional. No entanto, revelador de uma prtica profundamente arraigada na cultura da administrao colonial portuguesa, que se incorporou formao do Brasil Colnia e se perpetuou de maneira surpreendente. Para Guerzoni, as primeiras tentativas sistemticas de instituio de uma burocracia orgnica no Brasil que se seguiram Revoluo de 1930 foram fruto do esgotamento do modelo de Estado existente e determinadas pela percepo da necessidade de sua constituio para que o novo governo pudesse exercer o poder de forma eficiente:
Trata-se de exigncia do prprio crescimento da complexidade da ao estatal. Vale registrar que os anos 1930 so marcados pelo fato de que o governo passa a atuar em novas reas. sintomtica a criao dos Ministrios da Educao e Sade Pblica e do Trabalho, Indstria e Comrcio. A atividade de elaborao e implementao de polticas pblicas comea a exigir maior especializao e profissionalismo (Guerzoni, 1995, p. 1).

Segundo Souza, ao assumir o poder em 1930, o governo Vargas tinha como plataforma implementar reformas institucionais bsicas no Brasil e, nesse sentido, a administrao pblica deveria assumir papel de agente do processo de desenvolvimento. At ento,
O setor pblico, em seus trs nveis, havia sido, tradicionalmente, um dos principais esteios da oligarquia rural. Seu controle proporcionava emprego para os protegidos polticos, sob uma forte mentalidade da prtica da distribuio de cargos pblicos entre os membros do partido vitorioso. Numa espcie de efeito retorno, tais prticas garantiam o sucesso eleitoral para a elite que as controlava. Ordenados certos e benefcios vitalcios tinham sido sempre

ponto vital para nossa embrionria classe mdia, numa economia de escassas fontes de emprego fora da monocultura agrria (Souza, 1994, p. 55).

A administrao pblica no apenas no estava qualificada para desempenhar as funes esperadas como era utilizada como fonte de privilgios pessoais, sendo virtualmente inexistentes as preocupaes com racionalidade, qualidade dos servios, eficincia no desempenho da atividade pblica. O novo regime, mediante as reformas administrativas, visava controlar o poder oligrquico, redesenhando a poltica brasileira (ibidem). Apesar das mudanas implementadas, especialmente em nvel legal, tais reformas no lograram modificar as condies que produziam o spoils system nativo, em que os cargos pblicos continuaram a ser distribudos entre os partidos vitoriosos. Embora medidas recentes tenham contribudo para consolidar as distores preexistentes, certo que o quadro atual resulta de uma herana que vem de longe. Andrade (1993) corrobora esta afirmativa, identificando as disfuncionalidades no prprio abandono do processo de implantao da burocracia nos moldes weberianos:
Os processos histricos que levaram crise atual so longos e complexos. No caso da administrao pblica, as disfuncionalidades atuais so o efeito conjunto de intruses ou intervenes polticas no planejadas e no sistmicas, no modelo daspiano original. So trs, em resumo, os momentos mais importantes desse processo. Num primeiro momento, a arquitetura weberiana do modelo foi desfigurada pela transformao dos cargos pblicos em moeda de troca poltica. Em seguida, agregou-se caoticamente administrao direta um enorme setor empresarial, autrquico e fundacional que fugiu ao controle central e facilitou, pela multiplicao dos rgos e empresas com alto grau de autonomia, a feudalizao da mquina por interesses privados. Enfim, a administrao federal sofreu o impacto desorganizador da reforma Collor, mal pensada e pior executada (p. 26).

O modelo daspiano a que se refere Andrade tem origem na criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil (CFSPC), em 1936, e do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938, quando se pretendeu implementar, mediante reformas legais e constitucionais, as bases para uma administrao pblica profissionalizada, independente do poder poltico. Com esse mesmo propsito, a Constituio de 1934, a primeira a trazer um ttulo especfico voltado aos funcionrios pblicos, conferiu, pela primeira vez em nvel constitucional, estabilidade a todos os ocupantes de cargos pblicos, e o concurso pblico foi institudo como forma exclusiva de ingresso nos cargos de carreira, criando meios para a expanso da burocracia weberiana e a substituio das oligarquias no processo decisrio. O DASP tinha, tal como seu correspondente americano, a Civil Service Comission, dois propsitos: a melhora dos padres ticos, segundo critrios objetivos de recrutamento, seleo, classificao de cargos e promoo de pessoal, criando um servio civil profissionalizado, fora do alcance dos polticos, e a garantia de aperfeioados padres de competncia tcnica (Souza, 1994, p. 58). Para tanto, preconizava uma reforma da administrao de pessoal cujas caractersticas especficas contemplavam a igualdade de oportunidade para ingresso no servio pblico, a nfase nos aspectos ticos e jurdicos das questes de pessoal, valorizando-se a impessoalidade e coibindose privilgios, e a padronizao classificatria e salarial dos cargos (Wahrlich, 1974, p. 27). Essa reforma, no entanto, no logrou ser efetivada. Quer por no estarem dadas as condies sociolgicas necessrias, quer por haver faltado o apoio poltico do presidente Vargas, quer por no se haver apercebido das disfuncionalidades decorrentes das prprias caractersticas da reforma preconizada, [*] o DASP no obteve mudanas fundamentais no padro de relacionamento entre a classe poltica e o servio pblico:
Havia pouca ou nenhuma demanda nacional de criao de uma carreira na administrao pblica. O sistema poltico predominante, baseado no favoritismo e nas lealdades grupais, ainda estava forte e era, obviamente, contrrio a semelhante linha de ao. As necessidades sociais relacionadas com o subemprego, o desemprego e mesmo com a inexistncia de emprego ainda se voltavam para o setor pblico, com seus trs nveis municipal, estadual

e federal como opes lgicas para obteno de emprego, na ausncia de um amplo setor privado capaz de absorver a mo-de-obra disponvel (Souza, 1994, p. 59).

A esse respeito, relevante a abordagem de Guerreiro Ramos, citando o visconde do Uruguai, acerca da transplantao de modelos estrangeiros para o Brasil: a aplicao de instituies administrativas inglesas, francesas ou americanas somente poderia dar-se com xito mediante certas condies, as quais sempre foram ignoradas em face do formalismo dos dirigentes polticos, que faziam vistas grossas ao fato de que o servio pblico permanecia como esteio dos diplomados e mecanismo de ascenso social associado ao nepotismo e ao favoritismo (Ramos, 1983, pp. 260-61 e 276). Com o segundo governo Vargas (1951), retorna o esprito reformista e novas tentativas so traadas para corrigir as distores existentes e elevar a profissionalizao da administrao pblica. Em 1952, foi aprovada a Lei no 1.711, instituindo o segundo Estatuto dos Servidores Pblicos Civis, que vigorou de 1952 at 1990. No governo Juscelino, a idia de uma reforma administrativa no mereceu maiores atenes. A soluo buscada pelo governo, carente de apoios polticos no Congresso, no passava pelos princpios do sistema de mrito. A criao dos Grupos Executivos, por outro lado, tornava-se um instrumento de gesto capaz tanto de permitir as composies polticas como de contornar as duplicidades, ineficincias e superposies da mquina administrativa. Em 1963, foi criado o Ministrio Extraordinrio para a Reforma Administrativa e constituda a Comisso Amaral Peixoto, a qual, mediante grupos de trabalho, abordou diversos aspectos da reforma administrativa, entre os quais as normas para preservao e revigoramento do sistema de mrito e reviso da poltica salarial. Os estudos desenvolvidos deram origem a quatro projetos distintos, dos quais o principal foi o Projeto de Lei Orgnica do Sistema Administrativo Federal, contemplando instrumentos de gesto posteriormente incorporados pelo Decreto-Lei no 200/67, [*] a partir de doze princpios norteadores: fixao de responsabilidades, descongestionamento das chefias superiores, sistematizao, racionalidade, controle, planejamento e oramento, descentralizao e coordenao etc. Quanto aos assuntos de pessoal, a comisso elaborou o projeto de lei referente ao Conselho de Defesa do Sistema de Mrito, enviado ao Congresso Nacional. Nenhum dos projetos, no entanto, logrou ser convertido em lei. [*] A continuidade da discusso sobre a questo da reforma administrativa no foi suficiente para impedir que ocorressem as mesmas subverses ao sistema de mrito presenciadas na dcada de 1940 facilitadas, at, pelas brechas existentes no sistema constitucional vigente. Segundo Souza, o plano de reformas elaborado pelo governo militar no considerava a possibilidade de contrapor-se influncia poltica na contratao de servidores pblicos, que ainda imperava. Em decorrncia disso, em lugar de reforma, de um sistema do mrito, de um corpo de bem treinados funcionrios seguindo decises racionalmente orientadas, o governo recorreu utilizao de empresas pblicas e formas autrquicas de organizao para a execuo das tarefas pblicas (Souza, 1994, p. 63). Alm disso, a Carta de 1967 contemplou, no artigo 104, a possibilidade de coexistncia de servidores contratados via CLT e pelo regime estatutrio, ao admitir a aplicao da legislao trabalhista aos servidores admitidos temporariamente para obras, ou contratados para funes de natureza tcnica ou especializada. Enquanto a burocracia militar, apoiada em setores advindos das chamadas ilhas de excelncia existentes na administrao pblica, manteve-se no poder poltico (substituindo a burocracia profissional civil), os efeitos perversos dessa ausncia do sistema de mrito foram relativizados. Com a queda do regime militar e o retorno plenitude do regime democrtico, a partir de 1985, no havia, no entanto, instrumentos suficientes para, de imediato, atenuar os efeitos da apropriao fisiolgica dos cargos da alta administrao, especialmente os de direo e assessoramento, por parte dos partidos polticos que compunham a coalizo no governo. A crise da administrao apareceu em toda sua dimenso. A criao de uma carreira de executivos

profissionais para os escales superiores da administrao pblica e a qualificao dos quadros para a alta administrao tornaram-se uma necessidade crnica. A reforma administrativa proposta pelo governo da Nova Repblica iniciou o processo de constituio de novas carreiras em 1987, com a adoo de trs iniciativas complementares, voltadas especificamente para a alta administrao: a criao da carreira de gesto governamental, de uma escola de governo responsvel pela formao de seus quadros (a Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP) e das carreiras de finanas e controle e de oramento. Essas iniciativas destinavam-se a permitir a implantao de quadros especficos, no perfil desejvel: organizar uma burocracia com perfil generalista nas reas estratgicas para a governabilidade, ajustada aos problemas prprios do setor pblico, orientada para as condies sociais, polticas e econmicas do pas, capaz de atuar num ambiente altamente politizado e democrtico e, ao mesmo tempo, assegurar ao processo decisrio base tcnica qualificada. [*] A aprovao da nova Constituio, em 5 de outubro de 1988, teve imediatas repercusses sobre o quadro ento j amplamente consolidado. As disposies contidas no artigo 39 da Constituio, que determinam a adoo de regime jurdico nico e planos de carreira, associadas determinao do artigo 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), que concede estabilidade a todos os que contem com mais de cinco anos de exerccio em cargos efetivos ou empregos permanentes da administrao direta, autrquica e fundacional, resultaram na unificao dos regimes jurdicos, operada pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990. [*] Como um primeiro passo, ocorreu a transformao de todos os empregos celetistas existentes em cargos pblicos, independentemente da forma original de sua ocupao, com vistas incluso destes nas carreiras a serem organizadas. Simultaneamente, proliferaram os cargos em comisso de livre nomeao e exonerao, cujo provimento jamais foi vinculado de maneira geral posse de cargos efetivos. Apesar de tentativas cosmticas de enxugamento do nmero de cargos em comisso, eles no apenas foram sempre abundantes como se tornaram moeda de troca na busca de apoios polticos por parte do governo, quando no mera apropriao clientelista, fisiolgica ou nepotista de postos de trabalho aos quais o acesso se d sem concurso pblico. As tentativas de fixar regras limitadoras do exerccio desses cargos por meio de sua vinculao a carreiras ou ao sistema de mrito foram ora tmidas, ora ineficazes, pela prpria ausncia de servidores com o perfil necessrio para poderem prover a administrao de quadros capazes de garantir a continuidade administrativa e refrear a tendncia ao clientelismo. Como constata Barbosa (1999, p. 56), embora tenhamos, do ponto de vista formal e jurdico, a instituio de um sistema meritocrtico desde o sculo XIX, que passou por diversas tentativas de aperfeioamento, tais normas jamais lograram produzir efeitos duradouros, resultando o quadro atual de uma permanente tenso entre o critrio meritocrtico e as relaes pessoais e/ou a antiguidade, com predomnio evidente das duas ltimas. O mrito, historicamente, tem sido um critrio, mas no o critrio, convivendo com brechas no sistema e com a tolerncia da prpria sociedade, que no opera a partir de uma ideologia meritocrtica (idem, op. cit., p. 59). Esse fator, que condiciona o processo de formao dos quadros do servio pblico federal e repete-se com freqncia nas esferas estadual e municipal, a origem da reiterada transigncia com o sistema de mrito, contribuindo para o fato de que passados quase 65 anos da criao do CFSPC ainda haja tanto a fazer no sentido de dotar o servio pblico brasileiro de uma burocracia efetivamente profissionalizada e instituir barreiras efetivas ao nepotismo. O nepotismo na prtica Tanto quanto a ausncia de limitaes precisas entre os cargos de natureza poltica e os de natureza tcnica, a ausncia de uma poltica de recursos humanos tem sido apontada como fator

impeditivo da construo de um perfil profissional para os cargos comissionados, criando espao para a distribuio aleatria, arbitrria e clientelista desses cargos. [*] Segundo Benedito Calheiros Bonfim (2000, p. 33), o nepotismo arraigou-se de tal forma no sistema, na mente de nossas elites, que se tornou cultura poltica: durante anos, foi visto com condescendncia, encarado como prtica normal, usual, costumeira. No entanto, como afirma David Fleisher, reflete uma relao viciada da elite brasileira com o Estado, que no pode mais ser tolerada (Netto, 2000, pp. 38-40). Um dos fatores que contribuem para essa situao a proliferao de cargos comissionados, para os quais no se exige concurso. A abundncia desses cargos na administrao federal permite que ocorra um elevado grau de politizao da direo da administrao pblica, em todos os nveis, contrariamente ao que ocorre nos pases europeus que adotaram sistemas de carreira. [*] Embora vigore, no mbito federal, desde outubro de 1989, a Lei no 7.834, que determina prioridade para os cursos destinados qualificao de servidores para o exerccio de atividades de direo e assessoramento superiores e formulao de polticas pblicas, tm sido realizados investimentos inexpressivos nesse sentido. Esse conjunto de fatores acaba, assim, perpetuando-se como obstculo organizao de carreiras, uma vez que a profissionalizao dos quadros de pessoal da decorrente essencialmente incompatvel com o elevado grau de liberdade atualmente existente no comando poltico no provimento de cargos comissionados. Para melhor delimitar o campo de utilizao desses cargos, a Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, deu nova redao ao artigo 37 da CF. A redao original do dispositivo previa que os cargos em comisso e as funes de confiana ser[iam] exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos casos e condies previstos em lei. Todavia, a existncia, na administrao direta, autrquica e fundacional do poder executivo, de cerca de 19.600 cargos comissionados de livre provimento, sem contar aqueles existentes no poder legislativo e no poder judicirio, no associados condio de ser o ocupante servidor pblico de carreira, tornou intil o dispositivo, fazendo com que a mquina administrativa, em seus vrios nveis, fique absolutamente permevel vontade do dirigente poltico, fator que mais identificado medida que se sobe na escala hierrquica. [*] Em agosto de 1995, segundo dados apurados pelo SIAPE, cerca de 48% dos cargos de direo e assessoramento nos trs nveis mais elevados eram preenchidos, no governo federal, por indivduos sem nenhuma vinculao permanente com o servio pblico; nos trs nveis inferiores, a proporo era menor, oscilando entre 15% e 25% de ocupantes sem vinculao permanente com o servio pblico. Em junho de 2000, a situao havia sido ligeiramente alterada, estando assim caracterizada: Perfil dos ocupantes de DAS, segundo vnculo com a Unio (poder executivo) em % (junho de 2000) REQUISITADOS DE OUTRO DAS EFETIVOS PODER/ SEM VNCULO APOSENTADOS TOTAL EMPRESAS/ OUTRA ESFERA DAS-1 74,5 2,2 16,3 6,9 100 DAS-2 68,4 4,3 18,5 8,8 100 DAS-3 66,9 6,6 15,8 10,7 100 DAS-4 47,7 9,7 30,0 12,6 100 DAS-5 41,4 12,5 33,9 12,2 100 DAS-6 37,9 10,5 39,9 11,8 100 TOTAL 66,9 4,9 19,3 8,9 100 Fonte: SRH-MP, Boletim Estatstico de Pessoal, jul., 2000, p. 68.

A alterao promovida no inciso V da CF pela EC no 19/98 foi mais um passo importante, embora tmido, para reduzir o uso discricionrio dos cargos em comisso. O novo dispositivo constitucional estabelece que as funes de confiana, exercidas exclusivamente por ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento. Esta redao veio a proibir a criao e o uso, ainda que autorizados em lei, de cargos comissionados para finalidades estranhas s expressamente previstas, o que desde logo impede, por exemplo, o uso desses cargos para burlar o concurso pblico, mediante a nomeao precria para cargos cujas tarefas sejam tpicas de cargos efetivos ou empregos permanentes. Assim, um engenheiro, mdico, contador ou motorista jamais podero vir a ser nomeados para exercer tais funes tcnicas ou de mero apoio sem que tenham sido aprovados em concurso pblico. Embora seja bvia a associao fixada no novo inciso V do artigo 37 j que o comissionamento pressupe um vnculo de confiana , tais cargos foram desde sempre utilizados para finalidades as mais diversas, proliferando exatamente em funo do fato de que a livre nomeao e exonerao os tornavam importante pea no jogo poltico. Abundam, em toda a administrao pblica brasileira, ainda hoje, passados mais de dois anos da vigncia do dispositivo, situaes decorrentes do perodo anterior, preservadas em nome do ato jurdico perfeito e da autonomia dos poderes e dos entes federativos que fizeram uso dessa flexibilidade. Alm disso, outras situaes novas tm sido criadas, como o caso da manobra utilizada pelo governador do Distrito Federal, Joaquim Roriz, em agosto de 2000, para desobedecer deciso judicial que determinou a anulao do contrato de trabalho de cerca de 1.580 servidores da empresa pblica Novacap, os quais foram admitidos sem concurso entre 1988 e 1991. Para manter os funcionrios que haviam sido irregularmente contratados por ele mesmo em seu primeiro mandato como governador, enviou Cmara Legislativa projeto de lei, aprovado em menos de 24 horas de tramitao, criando idntico nmero de cargos em comisso na administrao direta, em total confronto com a norma constitucional (Campos e Sallum, 2000, p. 6). Enquanto isso, candidatos aprovados em concursos pblicos realizados desde 1991 para cargos de atribuies semelhantes, mas que no foram convocados, protestavam, reclamando a preferncia para contratao pelo governo do Distrito Federal. No municpio de Floresta Azul, no interior da Bahia, durante mandato iniciado em 1997, o prefeito deu ao nepotismo uma amplitude mpar: entregou todas as secretarias e cargos de confiana do municpio a parentes. Pelo menos 21 cargos de primeira linha tiveram essa destinao, e um em cada 15 funcionrios tinha parentesco com o prefeito (Setti, 2000, p. 43). No entanto, o nepotismo e o fisiologismo no se resumem ao poder executivo, estando tambm presentes nos demais poderes. Conforme aponta reportagem publicada pela revista Veja, no existe um levantamento confivel do tamanho do fenmeno do nepotismo no Brasil nos trs nveis de governo. Em fevereiro de 2000, o deputado Michel Temer, presidente da Cmara dos Deputados, chegou a cogitar a apresentao de projeto de lei fixando limites para o nepotismo, mas ainda assim permitindo que cada titular de mandato poltico nomeasse dois parentes. Segundo a reportagem, se os membros do Congresso Nacional exercessem essa prerrogativa, s no Congresso seriam 1.168 parentes em cargos pblicos. No poder judicirio, haveria 28 mil vagas para serem preenchidas por parentes de magistrados. Nos estados, as Assemblias Legislativas poderiam nomear outros 2 mil parentes de deputados, enquanto nos municpios at 124 mil cargos poderiam ser reservados para parentes de prefeitos e vereadores (Netto, 2000). A proposta do deputado Michel Temer seria fruto da discusso sobre o relatrio da deputada Zulai Cobra sobre a Emenda Constitucional da Reforma do Judicirio que proibia a contratao de parentes at o terceiro grau ou de companheiros por integrantes dos trs poderes. E, numa demonstrao de que tal prtica est profundamente imbricada na mentalidade poltica, a Cmara dos Deputados rejeitou em plenrio, a 15 de maro de 2000, durante votao em primeiro turno da

proposta de emenda constitucional, a vedao ao nepotismo: a maioria dos deputados (286) votou pela manuteno do texto, mas no foram alcanados os 308 votos necessrios para a aprovao. Dos 153 deputados que votaram contra a proibio do nepotismo, 87 foram identificados como seus praticantes; contudo, 56 deputados que contratam parentes votaram pelo fim do nepotismo, demonstrando que o clamor popular pode ter influenciado o resultado da votao. Outro instrumento associado ao nepotismo, que tambm contribui para impedir a profissionalizao do servio pblico, em decorrncia de seu contedo desestruturador da gesto de pessoal, a faculdade de contratao de pessoal para atender a necessidades temporrias, sob o pretexto do excepcional interesse pblico. Apesar das limitaes impostas na esfera federal pela Lei no 8.745, de 1993, situaes de contratao, at mesmo fora da regra geral, tm produzido um crescimento paulatino e descontrolado do contingente de contrataes temporrias. [*] Embora originalmente essa lei determinasse o controle das contrataes temporrias pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, essa exigncia foi revogada, inexistindo registros confiveis que permitam aferir o nmero de servidores contratados em carter temporrio. Talvez por essa razo se justifique a divergncia entre rgos do prprio governo federal sobre o nmero de contratados temporrios: enquanto para o Ministrio do Planejamento eles no passam de 6,7 mil funcionrios, para o Ministrio da Fazenda somam quase 12,7 mil contratados. [*] Essa situao tende, a longo prazo, a reproduzir aquela j vivenciada dos extranumerrios e tabelas de especialistas, pois, alm da flexibilizao dos prprios requisitos de ingresso dispensando-se, muitas vezes, at mesmo a realizao de processo seletivo prvio , vm tambm sendo ampliadas, alm dos limites da razoabilidade, as situaes em que tais contrataes excepcionais so permitidas. A legislao federal tem sofrido numerosas alteraes, desde 1995, com o propsito de autorizar novas hipteses de contratao temporria. Um dos exemplos a autorizao conferida pela Medida Provisria no 2.014-4/2000, que permitia ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) contratar, pelo prazo de 12 meses, servidores temporrios para exercer atividades relativas implementao, acompanhamento e avaliao de atividades, projetos e programas na rea de competncia da autarquia. No entanto, o Supremo Tribunal Federal concedeu, em abril de 2000, liminar na Ao Direta de Inconstitucionalidade no 2.215-7, suspendendo a permisso, sob o entendimento de que a lei no pode autorizar contratao por tempo determinado, de forma genrica e abrangente, de servidores sem o devido concurso pblico, para cargos tpicos de carreira. Acolheu o ministro Maurcio Corra, o relator, a tese de que, no caso do INPI, responsvel pela execuo de atividades exclusivas de Estado, o suprimento, revelia do inciso II do artigo 37 da Constituio Federal, de suas necessidades de pessoal vulnera os princpios da moralidade, impessoalidade e publicidade a que se refere o caput do artigo 37 da Carta Federal. [*] Tambm as agncias reguladoras vm-se tornando clientela de situaes dessa natureza. As Agncias Nacionais de Petrleo, de Telecomunicaes, de Sade Suplementar, de Vigilncia Sanitria e de Energia Eltrica foram autorizadas em leis especficas a promover contratao temporria de pessoal, protelando por perodos de mais de trs anos a constituio de quadros prprios de carreira. No caso da Agncia Nacional de Sade Suplementar, os dois primeiros concursos simplificados (seleo por anlise de currculos) foram objeto de ao civil pblica provida pelo Ministrio Pblico Federal, sob alegao de que no se caracterizava excepcionalidade que justificasse a nomeao sem concurso pblico. Em pelo menos um caso (Agncia Nacional do Petrleo), foi deferida medida liminar pela Justia Federal suspendendo a contratao temporria de pessoal sem a realizao de processo seletivo. Outro obstculo, que tambm se presta prtica do nepotismo e do empreguismo, tem sido a desenfreada contratao de pessoal para exercer, por prazo certo, tarefas de rotina a ttulo de contratao de consultores, mecanismo largamente utilizado, principalmente nos rgos centrais da administrao, para satisfazer suas necessidades de pessoal.

Este ltimo problema tem sido apontado como um dos mais graves desvios da administrao pblica, dando origem a uma verdadeira indstria da consultoria ou carreira de consultor, remunerada sempre em padres muito superiores aos do servio pblico efetivo. Segundo denncias freqentemente veiculadas pelos meios de comunicao, atividades administrativas rotineiras, tpicas do funcionalismo federal, so transferidas para consultores pagos a peso de ouro, sem nenhum controle ou questionamento sobre a real necessidade de tais contrataes para tarefas que, em muitos casos, poderiam ser executadas pelos prprios servidores dos respectivos rgos. Um dos exemplos dessa prtica a manuteno de convnios com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e com o Banco Mundial, mediante os quais se encontra um meio para a contratao, sem concurso, de pessoas que, mais por laos de amizade que pela qualificao, iro desempenhar atividades tpicas do servio pblico com salrios muito superiores, reajustados mensalmente pela variao cambial (Monteiro, 1993, p. 2). Auditoria realizada pela Secretaria Federal de Controle do Ministrio da Fazenda, em todos os ministrios, em 1994 (Izaguirre, 1995, p. A7), constatou a existncia de mais de 2.900 contratados por esse instrumento, por meio de 113 contratos envolvendo entidades tais como a Agncia Japonesa de Cooperao Internacional (JICA), OEA, FAO, CEPAL, BID, BIRD e outros, totalizando dispndios da ordem de 80,5 milhes de dlares. [*] Do total de contratados, 1.442 foram destinados a atividades de apoio tcnico-administrativo. Apenas no Ministrio da Sade, foram identificados 600 contratos em vigor no ano de 1994 (Lopes, 1995, p. 3). As irregularidades identificadas iam desde a sucessiva prorrogao de contratos de consultoria sem a apresentao dos produtos finais falta de publicidade e de amplo acesso quando da contratao de consultores e tcnicos, sugerindo a existncia de privilgios, e contratao de apoio tcnico em quantidade superior s necessidades dos projetos. Em 1995, elementos fornecidos Cmara dos Deputados por diversos ministrios apontaram a existncia de centenas de consultores, grande parte contratada em carter permanente, por meio desses instrumentos, cujos salrios, em alguns casos, alcanavam a cifra de 5.500 reais, superior ento ao dos mais bem remunerados cargos de carreira do poder executivo, alm de centenas de contratados para atividades de apoio com remuneraes at 100% superiores dos ocupantes de cargos efetivos de idnticas funes. [*] Em maio de 1998, o Tribunal de Contas da Unio adotou novamente deciso em que, apreciando a contratao indireta de pessoal nos Ministrios da Educao e do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, por meio de contratos ou convnios com organismos internacionais, reconhecia o mau uso e o grau excessivo de subjetivismo em tais contrataes de pessoal. [*] A terceirizao licita, portanto, dentro de certos limites, mas atualmente a prtica alcana quaisquer atividades no mbito da administrao pblica. A revogao da regra da Lei no 5.645/70, que limitava a terceirizao s reas mencionadas pela Lei no 9.527, de 10 de dezembro de 1997, um claro indicativo dessa tendncia. O que vem ocorrendo, de forma endmica, a utilizao indevida de contratos de terceirizao por ministrios, autarquias, fundaes e empresas estatais, a fim de permitir a contratao gil de funcionrios, sem constrangimentos legais, caracterizando-se a situao apontada pelo ex-ministro Armando de Brito, do Tribunal Superior do Trabalho:
a autorizao, restrita Unio e autarquias, espalhou-se, como um benefcio aparente de poder voltar-se o poder pblico para a sua atividade finalstica, mas encobrindo a realizada com a comunho de interesses de empresas e de administradores pblicos, em no realizar concursos pblicos e qui operar grandes negcios, gerando at casos de corrupo (Brito, 1994, p. 137).

O ex-ministro cita como exemplo situao ocorrida na Caixa Econmica Federal, em que foram contratados 17.501 estagirios com a finalidade de reduzir custos com mo-de-obra, o que levou o Ministrio Pblico a instaurar ao civil pblica. Tambm o Banco do Brasil incorreu na mesma prtica, tendo sido obrigado, por fora da atuao do Ministrio Pblico, a promover concurso para preenchimento de vagas.

Alm da burla exigncia de concurso pblico, essas hipteses permitem o favorecimento de correligionrios polticos, evidenciando resqucios de patrimonialismo ainda hoje presentes na administrao pblica federal, possivelmente um dos maiores entraves implementao de polticas destinadas efetiva profissionalizao do servio pblico. A utilizao desses expedientes, de carter pragmtico, afasta o interesse pela busca de solues para os problemas que afligem o quadro permanente, objeto da organizao de carreiras, num mecanismo disfuncional de segundo grau de difcil soluo manobras que, derivadas do corporativismo ou do patrimonialismo, permitem que o servio pblico continue a ser o esteio dos compadres, dos amigos, dos protegidos. Medidas para o combate ao nepotismo Combater a corrupo e o nepotismo requer muito mais do que medidas formais. No entanto, como relembra Borja (1996), Maquiavel j dizia que, onde uma coisa por si s se faz bem sem leis, a lei no necessria; mas quando falta esse bom costume, logo se torna necessria a lei. A ausncia de proibies expressas, ou de regras que delimitem claramente o campo de atuao dos dirigentes polticos, terreno frtil para que a semente do nepotismo germine e floresa. Contudo, medidas profilticas ou preventivas contra o nepotismo no sero implementadas sem resistncia: estamos diante de uma prtica nociva arraigada cuja eliminao no se far facilmente (Fausto, 2000, pp. 1-2). De tal forma o nepotismo est arraigado em nossa cultura poltica e em nossa prtica administrativa que proibi-lo em sua face mais visvel, deixando razes para sua expanso, poder resultar incuo. A troca de favores, como prtica substitutiva, j ocorre, como demonstra a incidncia do nepotismo no Conselho de Justia Federal e em gabinetes parlamentares e de magistrados. Como afirma Boris Fausto, a convico da legitimidade do nepotismo sua maior garantia de sobrevida, verdadeiro trao cultural de nossa sociedade. Contudo, a proibio legal ser um passo importante para a moralizao dos costumes polticos, e por isso prticas antinepticas que possam ser incentivadas ou ampliadas devem ser largamente divulgadas. Mas essa proibio dever ser acompanhada de medidas tendentes implementao de quadros profissionais, efetivos e qualificados no servio pblico, que possam tornar dispensvel a busca de pessoas competentes fora dos quadros efetivos da administrao pblica. No h, portanto, como ignorar o fato de que o servidor pblico atua num ambiente predominantemente poltico, por definio. Uma vez que a administrao pblica e o prprio sistema de governo so marcados por idias, atitudes, normas, processos, instituies e demais formas de conduta humana que determinam como se distribui e se exerce a atividade poltica e como se atendem os interesses pblicos (Amato, 1962, p. 90), no h como impedir que haja, no mbito do servio pblico, determinado grau de politizao, paralelamente ao grau de profissionalizao que se pretenda nele instituir. O antigo dogma da neutralidade poltica no mais se coaduna com o perfil desejado do servidor pblico, nem com o interesse dos que chegam ao poder pelo voto, como demonstram as tendncias verificadas na Inglaterra e na Frana, notadamente a partir da segunda metade da dcada de 1980. A profissionalizao e o grau de politizao do servio pblico andam, assim, lado a lado no regime democrtico, de forma indissocivel. E exatamente nesse contexto que se podem implementar medidas que atendam necessidade de elevar a profissionalizao e, ao mesmo tempo, permitam que o grau de politizao e democratizao do servio pblico seja adequado funo social que exerce. A isso se acrescenta a enorme dificuldade com que se institucionaliza a exigncia de concurso pblico, forma exclusiva de recrutamento do servidor efetivo, como instrumento essencial para a profissionalizao do servio pblico, ajustado necessidade de democratizao do acesso aos seus cargos.

Segundo Ziller, o concurso pblico atende, basicamente, a duas necessidades da administrao pblica: alm de significar uma garantia contra o apadrinhamento no acesso aos cargos e empregos pblicos, tambm uma tcnica que se impe quando h abundncia de candidatos, para permitir que se escolham, entre tantos, os melhores (Ziller, 1989). O ingresso por essa via requisito constitucional para a aquisio da estabilidade e ponto de partida para a profissionalizao e moralizao da funo pblica. No entanto, algumas deficincias tm prejudicado esse processo, sob mltiplos aspectos, evidenciando, por outro lado, a fragilidade do sistema normativo quando ausentes os esforos e o empenho poltico para que seja efetivamente implementado. Embora o sistema de recrutamento por concurso pblico seja a forma ideal, por propiciar administrao a escolha numa amostra maior de candidatos qualificados para a funo e impedir atos discricionrios de nomeao e contrataes baseadas em critrios outros que no o aprimoramento da funo, ele no suficiente para assegurar a existncia do sistema de mrito, ou para garantir a profissionalizao de seus quadros. So necessrios, ainda, instrumentos consistentes de avaliao de desempenho e processos de formao, treinamento e capacitao. A eficcia do servio pblico depende, em grande medida, do treinamento e capacitao do pessoal selecionado. Uma vez que o servidor seja recrutado, selecionado e preparado segundo critrios transparentes, impessoais e cientficos para o exerccio da misso, a estabilidade requisito essencial, mas no suficiente para impedir a evaso dos melhores quadros do setor pblico para o setor privado. Avaliao de desempenho, capacitao e treinamento contnuos, associados a um sistema remuneratrio digno, so indispensveis para assegurar que os bons servidores possam ser identificados, valorizados e estimulados em sua atividade cotidiana. Aspecto tambm associado ao sistema de mrito e essencial para assegurar a transparncia do processo de profissionalizao da administrao pblica o estabelecimento de regras claras que assegurem aos servidores de carreira o acesso aos cargos e funes de confiana. Essas situaes devem ser, tanto quanto possvel, associadas posse de qualificaes adequadas, limitando-se os casos de livre provimento s situaes essenciais de critrio de confiana poltica. Nos demais casos, e como regra geral, o acesso deve ser vinculado, por meio de linhas de acesso, s carreiras gerenciais e tcnicas, em diferentes nveis e em funo da qualificao e experincia do servidor de carreira, como forma de viabilizar a profissionalizao e reduzir a descontinuidade administrativa em reas especficas. Ainda que se assegurem condies para que o comando poltico possa determinar as diretrizes e as polticas a serem implementadas, essa liberdade no pode ser absoluta, sob pena de converter-se, sob a capa do paradigma agenteprincipal, em apenas mais uma faceta do clientelismo e do patrimonialismo que contaminam a instituio da administrao burocrtica weberiana no servio pblico brasileiro. claro que, como ressalta Caiden (apud Klitgaard, 1994, p. 88), a substituio do sistema de apadrinhamento pelo sistema de mrito no assegura que a seleo dos mais bem preparados intelectual ou tecnicamente signifique a seleo tambm dos mais ticos ou morais. Mas, quando se busca combater a corrupo, pode ser necessrio pagar o preo da renncia a um determinado grau de capacidade tcnica em prol da honestidade. Ainda assim, importante destacar a opinio de Klitgaard, quando avalia as razes que poderiam justificar a prtica do nepotismo, notadamente a superao dos problemas oriundos do relacionamento dirigente-agente (ou principal-agente), no qual a confiana do dirigente no agente fundamental:
Um sistema de autobeneficiamento nos cargos pblicos ou um arranjo pelo qual as nomeaes vo para membros da famlia, cl ou tribo de quem nomeia ou indica tem muitas deficincias evidentes. Mas tambm pode ter uma virtude: em um sistema assim, o dirigente pode ser capaz de exigir garantias externas de confiabilidade do agente. [...] dessa maneira, o nepotismo e prticas anlogas podem ajudar a superar o problema dirigenteagente. Essa vantagem talvez seja uma razo para o predomnio do que economistas denominam mercados de trabalho interno (Klitgaard, 1994, p. 90).

Mas nepotismo, favoritismo e artifcios anlogos para escolher agentes podem facilmente ter efeito contrrio. O dirigente pode acabar tendo nas mos pessoas relativamente incapazes em termos tcnicos e relativamente desonestas. Cabe aos planos de carreira definirem at que ponto os cargos comissionados existentes na estrutura hierrquica podem ser caracterizados como principais e a partir de que ponto so somente agentes, ainda que com autoridade hierrquica sobre os no comissionados. Quanto natureza dos cargos comissionados, importante salientar que, prevendo a Constituio de 1988 que as nomeaes para cargo em comisso de livre nomeao e exonerao prescindem de concurso pblico, tal hiptese requer interpretao restrita, a fim de que se preservem no apenas o sistema de mrito como a possibilidade de profissionalizao do servio pblico a partir da obedincia ao princpio da ampla acessibilidade aos cargos pblicos. Tal excepcionalidade, no entanto, tem gerado a proliferao de cargos comissionados, em desrespeito natureza especfica para a qual o vnculo de confiana e a especificidade das qualificaes so justificadoras da exceo constitucional, na medida em que so amplas as restries impostas pelo artigo 37, II, em relao aos cargos efetivos e empregos permanentes. De fato, desde 1988 tem-se verificado mais do que no ordenamento anterior uma excessiva proliferao desses cargos na administrao pblica, o que, alm de viabilizar a apropriao patrimonialista dos postos de trabalho, revelia do sistema de mrito, permite que ocorra um elevado grau de politizao da direo da administrao pblica. A proliferao desses cargos providos por critrios discricionrios tem-se dado por meio da criao de cargos comissionados cujos contedos atributivos so, na maior parte dos casos, indefinidos permitindo sua utilizao para a satisfao de necessidades corriqueiras, tpicas do dia-a-dia dos rgos e entidades , ou mesmo explicitamente definidos como cargos tipicamente encartados na estrutura administrativa ordinria, como os de advogado, mdico, professor, motorista, laboratorista e outros, providos sob a forma de comissionamento, sem que esteja associada, a esses casos, nenhuma comisso ou compromisso poltico que justifique a sua excluso do sistema de mrito. Segundo Lcia Valle Figueiredo, no suficiente que a lei defina o cargo como comissionado para afastar a exigncia de concurso pblico para ingresso: se assim fosse, o problema constitucional, que obriga o concurso, estaria resolvido, bastando definir em lei a totalidade dos cargos pblicos como de livre nomeao e exonerao. Considera ainda a jurista que
O texto constitucional, ao falar em cargos em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, est a pressupor a necessidade administrativa de tais cargos. Por isso, importante a questo da boa f, da lealdade e da moralidade. O cargo pode ser em comisso, quando sua vocao para esse efeito, ou seja, o elemento que vai se investir neste cargo deve gozar da mais absoluta confiana daquele com quem vai trabalhar. Se assim, no h possibilidade de qualquer cargo ser em comisso, mesmo que a lei assim diga ou considere (Figueiredo, 1991, p. 25).

As medidas a serem adotadas na organizao dos quadros de pessoal de qualquer entidade, seja de direito pblico ou privado, relativamente aos cargos comissionados, ho de considerar a natureza precpua desses cargos e as razes que permitem a sua excluso do sistema de mrito. No se admitem, portanto, cargos comissionados criados com a finalidade de simplesmente substituir cargos efetivos ou empregos permanentes e destinados a suprir necessidades que devam ser satisfeitas por eles com vistas a burlar o sistema de mrito e encobrir prticas clientelistas ou legitimar o personalismo, sob pena de ofensa aos princpios da moralidade e da impessoalidade. Em relao poltica e estrutura de cargos comissionados e funes de confiana, merece ser destacado o fato de que, historicamente, a administrao pblica brasileira avana de maneira muito lenta no sentido da profissionalizao. Essa profissionalizao o pressuposto para que as organizaes pblicas possam ingressar num patamar diferenciado, tornando-se menos infensas s interferncias fisiolgicas ou clientelistas que, por via de regra, impedem elas possam ser geridas tendo com horizonte o interesse pblico e a continuidade de suas polticas. Do maior ou menor grau

de interferncia da poltica de clientela na sua gesto decorrem, em grande medida, a eficincia e a efetividade das organizaes pblicas. Acerca da importncia da profissionalizao do sistema de comissionamentos, Rubens Ricupero (1999) faz uma contundente anlise:
O Itamaraty o que , padro universal de qualidade, devido aplicao desse princpio. Desde 1945, com a criao do Instituto Rio Branco, j h 53 anos, portanto, no se entra para a diplomacia pela janela (sugestivamente, as ltimas nomeaes polticas foram feitas por Linhares, um presidente do Supremo, aps a queda de Getlio). Alm disso, pela lei, o ministro do Exterior tem de compor seu gabinete e escolher at seu porta-voz dentre os integrantes da carreira.

Se voc achar que exclusivismo ou corporativismo, responda depressa: por que o PMDB ou o PFL no devem poder nomear o general de Manaus, o almirante de Fortaleza ou o brigadeiro do Rio e podem, ao contrrio, pretender nomear o fiscal do Ibama no interior do Acre ou o diretor da alfndega do aeroporto de Guarulhos? Os dois exemplos no so fruto da fantasia, mas tirados da experincia de minha passagem pelos ministrios do Meio Ambiente e da Fazenda, onde tive de enfrentar presses polticas desse nvel de aberrao, clara e insofismavelmente ligadas a esquemas de corrupo. Dizer que a profissionalizao o sonho para a Frana, no para ns, entregar os pontos diante de realidade que temos de mudar. Afinal foi possvel no Itamaraty, no Banco do Brasil, no Banco Central, por que no no conjunto do servio pblico? preciso no esquecer que, em passado no muito distante, era at possvel, com dinheiro ou influncia, ganhar patente de major ou coronel da Guarda Nacional e isso tambm acabou. Trata-se, portanto, de questo j suficientemente diagnosticada, cuja soluo se encontra, mais do que nunca, ao alcance do legislador e dos dirigentes polticos, que devero, em curto prazo, estabelecer regra que limite a discricionariedade dos governantes quanto ao provimento dos cargos comissionados, valendo, mais do que nunca, propor-se que os cargos em comisso e as funes de confiana de direo superior sejam providos exclusivamente por servidores ocupantes de cargos efetivos do quadro geral do respectivo ente estatal, limitando-se o livre provimento aos cargos de primeiro e segundo escalo (ministro, secretrios e presidentes de autarquia ou fundao e seus equivalentes) e seus assessores imediatos. Mesmo na ausncia de expressa e geral proibio da prtica do nepotismo, uma das prticas que poderiam ser consideradas meritrias, embora de restrito alcance, a deciso adotada pelo ministro da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio, Raul Jungmann, que, em abril de 2000, proibiu, por meio de portaria, que cargos em comisso no ministrio e no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria fossem ocupados por parentes de at terceiro grau de servidores efetivos ou comissionados nesses rgos. No entanto, somente seis meses depois, em 15 de outubro de 2000, e aps a realizao de levantamento em 29 superintendncias do INCRA, foram exonerados 22 servidores que se enquadravam em tais situaes e haviam sido nomeados antes da portaria. Outros dez servidores pediram exonerao. Foi a primeira demonstrao concreta de uma prtica antinepotismo adotada pelo Governo Federal. [*] No poder judicirio federal, vigora regra proibitiva do nepotismo cujo contedo semelhante ao que a deputada Zulai Cobra havia proposto como regra vlida para os trs poderes. O artigo 10 da Lei no 9.421, de 24 de dezembro de 1996, veda a nomeao ou designao, para cargos em comisso e funes de confiana, de cnjuge, companheiro ou parente at terceiro grau dos respectivos membros ou juzes vinculados, exceto se for servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das carreiras judicirias, sendo que nesse caso a vedao restrita nomeao ou designao para servir ao magistrado que determinar a incompatibilidade. Na verdade, a lei, que tem aplicao em todo o Judicirio federal, apenas generalizou uma regra que j constava do Regimento Interno do STF desde 1989. Contudo, sua validade foi limitada apenas para as nomeaes posteriores data do incio da vigncia.

Todavia, de se considerar que no basta ser servidor, ou de determinada carreira, para fazer jus ao cargo comissionado: necessrio que o acesso seja atrelado a processos de qualificao para o exerccio da gerncia e do assessoramento, guardando correspondncia com a posio do servidor na carreira. A reduo do espao para as nomeaes polticas ou para a rotatividade das chefias, alm de contribuir para o aumento da eficcia e da eficincia da ao do governo, teria o aspecto moralizador de retirar de circulao a moeda de troca tantas vezes associada corrupo em nosso pas, a qual freqentemente serve subverso do sistema de mrito. Alm isso, como demonstram Loureiro et al. (1998, p. 78), a existncia de carreiras s quais estejam vinculadas linhas de acesso pode ter grande importncia para assegurar a organicidade e continuidade das polticas pblicas. Seria ainda recomendvel que os cargos de nvel inferior ao terceiro escalo em todos os rgos e entidades fossem providos exclusivamente por servidores do quadro efetivo das instituies, e at mesmo nos escales superiores, quando justificvel pelo nvel de especializao envolvido. No entanto, estabelecer restrio absoluta ao provimento de comissionamentos por servidores de carreira requisitados de outras instituies poderia resultar prejudicial troca de experincias que a mobilidade horizontal dessa espcie de provimento proporciona, sendo requisito, em qualquer caso, que os ocupantes dos cargos comissionados sejam detentores de qualificao gerencial e tcnica para seu exerccio. O excessivo insulamento poderia dar origem a uma exacerbao do esprit de corps e a maior dificuldade na implementao de mecanismos de prestao de contas e de controle social, contrapondo-se o incentivo carreira necessidade de permeabilizao das instituies ao fluxo de novas idias e prticas. Embora a Emenda Constitucional no 19/98, ao tratar da matria, tenha definido taxativamente a proibio de que sejam mantidos, nas estruturas administrativas, cargos ou funes de confiana voltados ao exerccio de atividades que no sejam de direo, chefia e assessoramento, ser difcil assegurar a efetividade desse comando constitucional, pelo simples fato de que virtualmente impossvel fiscalizar o exerccio de atividades dos indivduos contratados por meio desses artifcios. Assim, tendo-se em conta que o atual clima existente no pas sugere uma tendncia reduo da tolerncia e condescendncia com o nepotismo e o empreguismo, pode ser este um momento nico para que sejam redobrados esforos para aprovao de leis que estabeleam restries conduta dos agentes polticos e administradores pblicos acostumados prtica do nepotismo. Mas, sem dvida, sem que haja um aperfeioamento dos mecanismos institucionais e sociais de controle, estar-se-, mais uma vez, resvalando para o mero formalismo, repetindo-se a situao antes apontada por Lvia Barbosa, em que uma sociedade antimeritocrtica convive com um ordenamento jurdico e institucional que, aparentemente, atende aos requisitos e pressupostos da implementao do sistema de mrito. este, sem dvida, o desafio para esta gerao e para a prxima: fortalecer e consolidar, na prtica, uma postura a favor da efetiva profissionalizao da funo pblica no Brasil. Luiz Alberto dos Santos (coordenador), Aldino Graef, Gilberto Guerzoni Filho, Florisvaldo Fier.

CONTROLES EXTERNOS
O ciclo oramentrio
O objetivo deste artigo apresentar informaes bsicas sobre o processo oramentrio no Brasil, suas limitaes e possibilidades em termos de aumento de transparncia, controle social e combate corrupo. Em um primeiro momento, tratamos do ciclo oramentrio conforme estabelecido pelas alteraes que surgiram devido ao processo constituinte concludo em 1988. O ciclo oramentrio ampliado e a Comisso Mista de Oramento A Constituio Federal de 1988 introduziu vrias alteraes no processo oramentrio, com o objetivo de torn-lo mais transparente e democrtico. O ttulo VI Da tributao e do oramento, tem um captulo que trata das finanas pblicas (captulo II) e a seo II, que trata especificamente do oramento. O principal artigo o de nmero 165, no qual est previsto que: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais. Dessa forma, constituiu-se a base para um ciclo oramentrio da Unio. Alm disso, os projetos de lei relativos aos trs itens especificados devem ser apreciados conjuntamente pelas duas casas do Congresso Nacional, por meio da constituio de uma Comisso Mista de Oramento. Para o fechamento do ciclo, estabeleceu-se tambm a prestao de contas da Presidncia da Repblica, que analisada pela Comisso Mista de Oramento aps a elaborao do Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo da Repblica, feito pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). O conhecimento do processo oramentrio, seus prazos, sua forma de tramitao e execuo dos gastos e a prestao de contas de fundamental importncia para o controle social e o combate corrupo. Pode-se ter certeza que, graas ao volume de recursos envolvido e a quantidade de atores que participam do debate, o oramento pblico um dos principais focos de atuao daqueles que tm interesse em se apropriar, de forma indevida, dos recursos federais; portanto, o controle de todo o processo fundamental para o combate corrupo em nosso pas. O Plano Plurianual O Plano Plurianual (PPA) o instrumento de planejamento do governo federal, no qual so apresentadas, de forma sistematizada, as propostas que fazem parte de suas decises polticas relativas s aes de governo. O prazo previsto para cada plano de quatro anos, e ele visa estabelecer os objetivos e metas para os programas governamentais. O artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias determina que o PPA deve ser iniciado no segundo ano do mandato presidencial e encerrado, por conseqncia, ao final do primeiro ano do mandato do prximo presidente eleito. O projeto de lei do PPA 2000/2003 foi encaminhado pela Mensagem Presidencial no 839/99, para apreciao do Congresso Nacional, em 31 de agosto de 1999, tendo sido aprovado em junho de 2000. Para agilizar a tramitao da proposta, foram criadas relatorias adjuntas por reas temticas, a saber: a) Poderes do Estado e Representao; b) Justia e Defesa; c) Fazenda e Desenvolvimento; d) Agricultura e Poltica Fundiria; e) Infra-estrutura; f) Educao, Cultura,

Cincia e Tecnologia; g) Sade; h) Previdncia e Assistncia Social; i) Integrao Nacional, Meio Ambiente, Desporto e Turismo; j) Planejamento e Desenvolvimento Urbano. O Plano Plurianual para 2000/2003 foi aprovado pelo Congresso Nacional no primeiro semestre de 2001, com importantes mudanas inseridas em sua estrutura. No lugar de objetivos, em termos de percentuais de crescimento e de metas apresentadas expressando situaes que se desejava atingir, o plano foi organizado a partir dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, estabelecidos por estudos do governo federal. Geograficamente, foram assim distribudos: 1) Arco Norte; 2) Madeira-Amazonas; 3) Transnordestino; 4) Araguaia-Tocantins; 5) Oeste; 6) So Francisco; 7) Rede Sudeste; 8) Sudoeste; e 9) Sul. O plano foi traado com base em 368 programas relacionados com o oramento anual. Dessa forma, melhoraram significativamente o instrumental de planejamento governamental e as possibilidades de monitoramento do gasto pblico. Apenas para exemplificar, os gastos com populaes indgenas foram agrupados nos programas Etnodesenvolvimento das Sociedades Indgenas e Territrios Indgenas, com os recursos previstos em vrias unidades oramentrias. Alm da Fundao Nacional do ndio (FUNAI), existe previso de gastos no Ministrio da Educao (projetos de formao de professores, material didtico para a educao indgena); no Ministrio da Sade (funcionamento de unidades e distritos de sade, entre outros); no Ministrio do Meio Ambiente (gesto ambiental em terras indgenas na Amaznia) etc. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) O projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias encaminhado ao Congresso para discusso e aprovao no primeiro semestre do ano que antecede o oramento (o Congresso no pode entrar em recesso sem votar e aprovar a LDO art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias). O projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional at oito meses e meio antes do trmino do exerccio financeiro, ou seja, prximo de 15 de abril, conforme prev o artigo 35, pargrafo 2o, inciso II, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Essa lei deve compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas financeiras para o exerccio subseqente; orientar a elaborao da lei oramentria anual; dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (art. 165. 2-CF), com o objetivo de dar direo elaborao do projeto da Lei Oramentria, que ser encaminhado ao Congresso Nacional posteriormente. Em cumprimento ao artigo 4o da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei no 04/2000), que provocou algumas alteraes no encaminhamento da proposta de LDO, encaminham-se em anexo ao projeto de lei os objetivos das polticas monetrias, creditcia e cambial para o perodo que abrange o oramento, destacando-se, nessa parte do texto, a previso de crescimento econmico para o ano seguinte. Quanto s metas e prioridades para o perodo, em cumprimento ao que prev o artigo 165, pargrafo 2o, da Constituio, so estabelecidos os programas que tero precedncia na alocao de recursos na lei oramentria. No Congresso, a proposta tem tramitao na Comisso Mista de Oramento, em que so apreciadas as emendas apresentadas. Ao final desse processo, aprovado um texto final, posteriormente encaminhado para votao em plenrio. A Lei Oramentria Anual A Lei Oramentria Anual tem por objetivo, por um lado, fixar o valor das despesas e, por outro, estimar o nvel das receitas da Unio para um exerccio financeiro. Esto includos, portanto, os gastos do Executivo, do Legislativo e do Judicirio em termos federais. O projeto da Lei Oramentria Anual, encaminhado ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do ano anterior,

deve conter, conforme estabelecido no pargrafo 5o do artigo 165 da Constituio Federal, o seguinte:
1) o oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao federal direta e indireta, fundaes mantidas pelo poder pblico includas; 2) o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos vinculados a ele, da administrao federal direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico; 3) os investimentos das empresas das quais a Unio, direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto.

A proposta apresentada pelo governo deve ser compatvel com os programas e previses estabelecidos no Plano Plurianual. Nos anexos ao projeto, devem estar as previses de receita para o ano, bem como as despesas discriminadas em vrios formatos: por grupo de natureza de despesa (pessoal e encargos, juros, investimentos etc.); por rgo e suas unidades oramentrias (fundaes, autarquias etc.); por funes, subfunes, programas e projetos/atividades/operaes especiais. Cada um dos itens relacionados recebe uma identificao numrica. Para exemplificar:
a) rgo: Ministrio da Educao (26); b) unidade oramentria: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (26.298); c) funo: educao (12); d) subfuno: ensino fundamental (361); e) programa: Acelerao da Aprendizagem (0040); f) projeto/atividade/operaes especiais: distribuio de livros didticos para alunos e professores do ensino fundamental (4.045).

So mais de 6.500 projetos (durao determinada), atividades (durao continuada) ou operaes especiais (recursos para juros e encargos da dvida pblica distribudos por 365 programas). Deve-se lembrar que, no novo oramento, esto sendo priorizados os formatos dos programas. Com essa orientao, abandona-se a proposta de funcional-programticas anteriormente utilizada, que dificultava enormemente o entendimento sobre o oramento. A composio desse conjunto de informaes que cria aquela codificao incompreensvel para o cidado comum. O processo de tramitao do PPA e do projeto da Lei de Oramento semelhante. Escolhido o relator-geral, este delega competncia para os relatores adjunto-setoriais, que so responsveis por reas temticas, idnticas s apresentadas para o PPA. Em seguida, aberto o prazo para as emendas, que podem ser coletivas (bancadas partidrias e estaduais), de comisses ou individuais e referir-se a uma alterao de recursos nos anexos do projeto ou alterar o seu texto. No que se refere s receitas, so as previstas em leis que so divididas entre correntes e de capitais. As primeiras so as tributrias, de contribuio, patrimoniais, industriais, agropecurias e de servios, alm de outras. As de capitais so, principalmente, as operaes de crdito, alienao de bens e amortizao de emprstimos, entre outras. Relatrio bimestral Outra obrigao constitucional que visa dar transparncia ao processo oramentrio foi estabelecida pelo artigo 165, pargrafo 3o, que prev a publicao de relatrio resumido da execuo oramentria at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre. Ocorre que tais publicaes so extremamente tcnicas, dentro dos padres impostos pela contabilidade pblica, e no se trata de trabalho compreensvel para o cidado comum. Existem, hoje, bancos de dados disponveis bem mais explcitos e com prazos de divulgao mais curtos. o caso das informaes oramentrias disponibilizadas pela Consultoria de Oramento e Finanas da Cmara Federal, que so atualizadas a cada 15 dias.

Prestao de contas pela Presidncia da Repblica Segundo estabelece a Constituio Federal por meio do artigo 84, compete privativamente ao presidente da Repblica: XXIV prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior. No artigo 49, inciso IX, est previsto que as contas devem ser julgadas pelo Congresso Nacional. Cabe Comisso Mista analisar o Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo, que encaminhado ao Congresso Nacional pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). A obrigao de o presidente da Repblica, chefe do poder executivo, prestar contas perante o Congresso Nacional, poder legislativo, uma construo da forma republicana de estruturar o Estado. Parece que o Congresso brasileiro ainda no acumulou, sobre essa questo, convices e elaborao poltica suficientes para dar a esse momento de prestao de contas a importncia que ele merece e at mesmo aproveit-lo para aprimorar os costumes polticos, as instituies e a prpria democracia brasileira. Tanto verdade que as prestaes de contas dos presidentes da Repblica passam anos sem julgamento. Alm disso, o prprio contedo do julgamento feito pelo Congresso parece no ter um referencial e um objetivo muito claros. Isso demonstrado pelos relatrios anteriores, constitudos fundamentalmente das mesmas informaes e abordagens do parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio. Essa caracterstica da maioria dos relatrios anteriores produzidos no Congresso faz com que se estabelea ampla confuso entre os objetivos da apreciao do TCU e o julgamento do poder legislativo, com o efeito de torn-los praticamente indistinguveis um do outro. Certamente no esse o esprito da Constituio, nem do mecanismo institucional da prestao de contas. Refora essa confuso o fato de que o Congresso jamais determinou institucionalmente ao TCU o contedo mnimo que deseja ver includo no parecer prvio dessa Corte de Contas. Portanto, antes de efetuar o julgamento das contas do presidente da Repblica, preciso conceituar esse exame, delimitar seu alcance, estabelecer seu referencial e seus aspectos relevantes, listar os pontos sobre os quais se deve chegar a uma concluso e, assim, fixar parmetros que permitam uma abordagem consistente e significativa. O arcabouo normativo bsico estabelecido pela Constituio no que se refere s contas do presidente da Repblica est estabelecido em seis artigos:
Art. 37. A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, moralidade, publicidade [...]. Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...] IX julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas pelo presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento; II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa e perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. Art. 78. O presidente e o vice-presidente da Repblica tomaro posse em sesso do Congresso Nacional, prestando o compromisso de manter, defender e cumprir a Constituio, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro, sustentar a Unio, a integridade e a independncia do pas. Art. 84. Compete privativamente ao presidente da Repblica:

[...] II exercer, com o auxlio dos ministros de estado, a direo superior da administrao federal; [...] XXIV prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior. Art. 85. So crimes de responsabilidade do presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente contra: I a existncia da Unio; II o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da Federao; III o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; IV a segurana interna do pas; V a probidade na administrao; VI o cumprimento das leis e decises judiciais. Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial que estabelecer as normas de processo e julgamento.

interessante notar que, em nenhum momento, a Constituio explica o contedo ou mesmo a natureza das contas do presidente da Repblica. Por outro lado, a mera existncia dos incisos I e II do artigo 71 indica a clara inteno do legislador constituinte de separar a responsabilidade do presidente da Repblica da responsabilidade dos outros administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta. Registre-se tambm o fato de que a lei especial citada no pargrafo nico do artigo 85 no foi ainda produzida pelo Congresso. A conseqncia prtica dessa lacuna que permanece vlida toda a legislao anterior Constituio Federal no que com ela no conflita. A expresso contas do presidente da Repblica remete naturalmente ao espao caracterizado pelo oramento da Unio e sua execuo. Afinal, amplamente sabido que a administrao pblica de todos os nveis de governo s pode arrecadar tributos e efetuar gastos previstos nos oramentos pblicos. Alm disso, o sistema do oramento pblico completamente integrado com o sistema de contabilidade pblica, que existe para registrar a execuo oramentria, assim como a situao financeira e patrimonial da Unio e as variaes dessa situao patrimonial decorrentes da execuo oramentria e extra-oramentria. No entanto, a ao do presidente da Repblica, suas obrigaes e vedaes s suas iniciativas no se limitam e muito menos se esgotam na execuo do oramento. Na verdade, se admitirmos a Constituio como o grande pacto poltico entre o Estado e a sociedade, nela que devemos procurar a natureza dos compromissos polticos assumidos pelo presidente da Repblica com o pas, que devem estar sujeitos ao exame e ao julgamento do Congresso. E, se assim for, temos de concluir tambm que: 1) a prestao de contas do presidente da Repblica deve incluir no s os demonstrativos da execuo oramentria e os demonstrativos contbeis dela resultantes, mas tambm uma apreciao pelo prprio presidente do cumprimento das obrigaes constitucionais assumidas perante a nao; e 2) o julgamento da prestao de contas do presidente da Repblica pelo Congresso deve incluir, mas no se limitar prestao de contas formal, de cunho oramentrio e contbil, que examinada previamente pelo TCU. O que ocorre com mais freqncia o atraso no julgamento dessas contas pelo Congresso e uma tendncia a que o assunto caia no esquecimento. A Comisso Mista de Oramento Foi constituda, no Congresso Nacional, uma Comisso Mista Permanente de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, cumprindo a determinao prevista no artigo 166, pargrafo

1o, da Constituio Federal de 1988, a qual tem por competncia dar cumprimento a todas as determinaes previstas em leis relativas ao processo oramentrio e sua fiscalizao. A comisso composta por 63 deputados federais e 21 senadores, com igual nmero de suplentes. Os parlamentares so escolhidos segundo a representatividade de cada bancada de partido nas duas casas do Congresso Nacional. O SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Em 1986, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que tinha por objetivo promover a modernizao e a integrao dos sistemas de programao financeira, de execuo oramentria e de contabilidade dos rgos e Entidades Pblicas do Governo Federal. [*] Para viabilizar a tarefa a ela delegada, foi contratado o Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO), com o objetivo de desenvolver um programa de computador capaz de informar com regularidade e atualidade dados referentes execuo dos gastos governamentais. Esse programa recebeu o nome de SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. O SIAFI disponibilizado para um conjunto de funcionrios pblicos credenciados, com nveis de acesso diferenciados, conforme a necessidade de utilizao do sistema. A ele tm acesso tambm os parlamentares do Congresso Nacional e tcnicos de controle interno e do Tribunal de Contas da Unio. Tramita no Congresso Nacional um projeto de lei que amplia a disponibilizao do SIAFI para organizaes da sociedade civil, o que dar mais transparncia ao gasto pblico. O mesmo sistema utilizado por estados e municpios e recebe a denominao de SIAFEM Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios. Encontra-se em tramitao no Congresso Nacional o Projeto de Lei no 3.122/2000, que permite o acesso da sociedade civil aos dados produzidos pelo SIAFI via Internet. A aprovao desta proposta poder tornar mais transparente o processo oramentrio e permitir uma fiscalizao mais ampla dos gastos pblicos pela sociedade. Na pgina da Cmara Federal, encontra-se disposio um banco de dados com informaes importantssimas originrias do SIAFI, que podem ser acessadas por toda a sociedade. Trata-se de valioso trabalho da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara, baseado no banco de dados desenvolvido pelo PRODASEN (Centro de Informtica e Processamento de Dados do Senado Federal). O acesso possvel pelo endereo eletrnico [link]. As informaes so divulgadas regularmente, com um intervalo de aproximadamente 30 dias. Homepage das contas pblicas A Lei no 9.755, de 11 de dezembro de 1998, determinou que o Tribunal de Contas da Unio seria responsvel pela criao de uma pgina na Internet que se intitularia Contas Pblicas e deveria conter as seguintes informaes:

1) o montante de cada um dos tributos arrecadados pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios; 2) os relatrios resumidos da execuo oramentria da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios; 3) o balano consolidado das contas da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, suas autarquias e outras entidades; 4) os oramentos do exerccio da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e os respectivos balanos do exerccio anterior; 5) os resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos (Lei no 8.666, de 21 de

junho de 1993); 6) as relaes mensais de todas as compras feitas pela administrao direta ou indireta (Lei no 8.666).

O TCU, por meio da Instruo Normativa no 28, de 5 de maio de 1999, estabeleceu as normas para a implantao e o funcionamento da referida homepage, cujo endereo eletrnico [link]. At a metade de 2000, encontravam-se disponveis na homepage apenas os dados referentes s seguintes instituies: Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL); Centro Federal de Educao Tecnolgica da Bahia (CEFET-BA); Conselho Regional de Medicina do Estado da Bahia (CREMEB-BA); Conselho Regional de Psicologia 15a Regio Alagoas; DATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social; Fundao Oswaldo Cruz/RJ; Governo do Estado de Rondnia-Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral; Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA); municpios brasileiros; oramento geral da Unio; oramento anual das empresas estatais; Secretaria do Estado de Planejamento e Coordenao Geral (SEPLAN-MT). O que se pode observar aps analisar o processo oramentrio no Brasil que, mesmo com todo o avano advindo da Constituio Federal de 1988, a prtica dos repetidos governos procurar descaracterizar essas medidas e criar o mximo de obstculos para a transparncia das contas pblicas. O resultado a abertura de espaos para a prtica comum de corrupo e desvios de recursos do oramento da Unio. Limitaes no ciclo Mesmo tendo por objetivo democratizar o processo oramentrio, as alteraes aprovadas na nova Constituio no foram executadas a contento; muitas foram ignoradas, outras alteradas ou manipuladas, e imps-se uma grande quantidade de limitaes no decorrer do ciclo. Apresentamos, a seguir, as principais delas, bem como outros problemas surgidos, como o processo de corrupo que culminou com a instalao da CPI do Oramento. Limitaes no Plano Plurianual (PPA) No passado, um dos grandes desafios enfrentados para cumprir o texto constitucional era a instabilidade econmica, que se expressava particularmente por meio de elevados ndices inflacionrios, o que dificultava o planejamento, mesmo o de curto prazo. Com a estabilidade monetria, os problemas para a elaborao de planejamentos foram parcialmente resolvidos. No entanto, outros surgiram com a abertura da economia e a globalizao. Esses novos dados fragilizaram o planejamento, em virtude da vinculao da economia nacional mundial e, em conseqncia, da submisso a suas crises. Um bom exemplo o confronto entre objetivos e resultados do Plano Plurianual 1996/1999, aprovado a 9 de maio de 1996 pela Lei no 9.276, o qual previa que, do total de recursos, estimados em 304,5 bilhes de reais, 66% seriam direcionados para programas de cunho social. A comparao pode ser feita levando-se em conta a taxa de crescimento anual do produto interno bruto (PIB), estimada entre 4% e 5% para o perodo de 1996 a 1998, e os resultados alcanados, que variaram entre 0,1% e 3,7%. [*] Como se pode observar, a inteno expressa no projeto encaminhado ao Congresso Nacional no se coadunou com a efetividade das aes propostas, em se tratando do principal indicador, que o crescimento do PIB.

Conforme previsto na Constituio, o PPA deve iniciar-se no segundo ano do mandato do presidente e encerrar-se quatro anos depois, no primeiro ano do mandato do presidente seguinte. Essa periodicidade tem por objetivo garantir a continuidade dos programas e impedir sua interrupo. O argumento at justificvel, mas, em um pas como o Brasil, onde nem sequer o presidente reeleito d continuidade ao seu trabalho anterior, quase impossvel querer impor tal tarefa a um poltico que venha da oposio. Talvez fosse melhor ser mais realista e propor que o plano fosse apresentado pelo presidente eleito e aprovado pelo Congresso no primeiro ano do mandato. Cabe lembrar que um poltico srio deveria ser eleito com base em um plano de governo e, portanto, no teria dificuldade em apresent-lo de imediato para votao bastaria coloc-lo no formato compatvel com as normas redacionais impostas pelo Congresso. Deve-se compreender que a imposio de cumprir, no primeiro ano de mandato, o PPA e o oramento propostos pelo antecessor quase impraticvel. Ausncia de regulamentao Um dos principais problemas com que se deparam as finanas pblicas diz respeito regulamentao das atividades financeiras do Estado. No pargrafo 9o do artigo 165 da Constituio Federal, est previsto que uma lei complementar dispor sobre O exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. At o presente momento, tal lei no foi aprovada, encontrando-se em tramitao no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar no 135/96, que tem esse objetivo. Na ausncia da lei complementar, continua a vigorar em grande parte a Lei no 4.320, de maro de 1964. Limitaes na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Um dos principais problemas enfrentados no processo de discusso da LDO a incluso, em seu texto, de vrios assuntos no relacionados diretamente com as orientaes para a elaborao de um oramento. Isso se deve, em parte, no-aprovao do Projeto de Lei no 135/96, citado anteriormente. Essa prtica desvirtua, em boa parte, o papel da LDO, tratando, at mesmo, de direito financeiro, em lugar de ser uma lei com prazo determinado e um objetivo preciso. Outra dificuldade prevista no processo de discusso e aprovao da LDO a tarefa de encaminhar tal lei no primeiro ano de governo do presidente, com base nas metas que ainda sero estabelecidas no PPA, votado e discutido no segundo semestre. Em 1999, convivemos com essa situao. O governo apresentou, naquele ano, no projeto de LDO, cinco eixos gerais para nortear a elaborao do oramento, o que no resolveu o problema, que continua a desafiar futuros governos. A tramitao do projeto da Lei Oramentria Anual no Congresso Nacional Enviado ao Congresso, o projeto de lei inicia sua tramitao na Comisso Mista de Oramento, na qual distribudo para a elaborao dos relatrios por reas temticas. nessa ocasio, principalmente, que os parlamentares apresentam suas propostas de alteraes mediante emendas. Trata-se de um dos momentos em que a proposta oramentria se encontra mais suscetvel ao de grupos de presso e a prticas de corrupo, porque grupos procuram incluir, ampliar ou transferir recursos para projetos de seu interesse. Quem pode propor tais modificaes so os

parlamentares, individualmente ou por meio das bancadas, sejam estaduais ou de partidrios. Um fato que vale a pena ser lembrado o do ex-deputado Pedrinho Abrao (PTB-GO), sub-relator encarregado do relatrio parcial do oramento do Ministrio do Meio Ambiente, Amaznia Legal e Recursos Hdricos, que, conforme denunciado pelo ento ministro dessa pasta, Gustavo Krause, pediu o pagamento de comisso no valor de 4% dos recursos da Construtora Andrade Gutierrez para que fossem mantidos no oramento os recursos direcionados para a concluso da Barragem do Castanho, no estado do Cear. A ao do ex-deputado aconteceu em 27 de novembro de 1996, numa sala da Comisso de Oramento, e foi testemunhada por outros parlamentares. Prticas que inibem a transparncia no oramento Uma questo extremamente sria a forma burocrtica e, muitas vezes, obscura como o governo trata os preceitos constitucionais relativos ao oramento pblico, desconsiderando a importncia da transparncia do processo oramentrio e do respeito determinaes previstas na lei. Enumeramos abaixo algumas dessas situaes. Votao fora dos prazos Desde a promulgao da Constituio, em 1988, apenas os oramentos relativos aos anos de 1995 e 1998 cumpriram os prazos previstos e foram sancionados no prprio ano. Um exemplo dessa situao o processo de votao do oramento de 2000. Devido possibilidade de o oramento no ser votado at o final do ano o que de fato ocorreu , previu-se uma autorizao na Lei de Diretrizes Oramentrias para a execuo de at dois doze avos do valor total de cada dotao (artigo 84 da LDO) para o ano seguinte. Considerando-se o trmite complicadssimo do oramento na Comisso Mista e no plenrio, a proposta era aceitvel. Porm, no pargrafo 3o do artigo citado, foi aprovado que no seriam considerados tais limites para um conjunto de recursos de uma lista de 18 itens. Ocorre que a soma dos dois doze avos com os itens dessa relao representava 960,7 bilhes de reais, ou seja, o governo ficou em condies de implementar 95,64% do oramento sem que este fosse aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo presidente da Repblica. Observe-se que, nesse total, estavam includos os 643 bilhes de reais referentes ao refinanciamento da dvida pblica. Esse o ponto crucial da questo. Como pode executar o oramento sem a aprovao do Congresso Nacional, o governo tem liberdade para repetir o que fez em 1994, quando sancionou o texto do oramento somente no ms de novembro. Dessa forma, ele no executa determinados gastos e, com isso, sobram recursos, que so contabilizados como supervit primrio, o que interessa para o cumprimento do acordo de ajuste fiscal feito com o Fundo Monetrio Internacional. No caso do oramento para o ano 2000, uma das razes que explicam a protelao do governo para aprovar o oramento at 12 de abril foi a necessidade de aprovao da proposta de emenda constitucional que criou a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), apresentada para substituir o Fundo de Estabilizao Fiscal. Tal situao deve-se ao fato de no ser possvel votar um oramento de despesa sem a receita correspondente. O oramento federal tem carter autorizador ou impositivo? Para o governo federal, a Lei Oramentria Anual aprovada trata apenas de uma autorizao, cabendo-lhe executar os gastos da forma que melhor lhe convier, em certos momentos contingenciando os recursos e, em outras vezes, simplesmente ignorando o teor da lei. Um caso

exemplar o da execuo dos investimentos pblicos durante o ano de 1999: da previso de recursos que totalizavam 9,05 bilhes de reais, foram gastos 3,68 bilhes de reais at o dia 31 de dezembro de 1999, ou seja, 40,67%. Ocorreu, tambm, uma inscrio de restos a pagar das emendas dos parlamentares de outra parte dos recursos, mas isso visava unicamente negociao com os parlamentares para a votao de projetos de interesse do governo. O fato que o governo federal deixou de executar 5,38 bilhes de reais dos recursos nos investimentos previstos em 1999. Observando-se os gastos no realizados pelos programas de investimentos, especialmente aqueles voltados para a rea social, podemos fazer um nova avaliao sobre o significado desses nmeros: dos 210,3 milhes de reais previstos para investimentos na organizao agrria, em que esto includos os recursos para os projetos de reforma agrria e colonizao, o governo gastou apenas 23,2%. H casos piores: em saneamento, o governo gastou somente 9,46% dos recursos previstos; em urbanismo, 2,04%; em habitao, 5,98%; em proteo ao meio ambiente, 15,21%. Vrios parlamentares, das mais diversas tendncias, tm feito declaraes indignadas respeito da desconsiderao do poder executivo com a lei e com todo o trabalho desenvolvido pelo Legislativo nas modificaes que faz na proposta original. Em 2000, foram apresentadas vrias emendas constitucionais no Senado e na Cmara Federal com o objetivo de tornar impositiva a Lei Oramentria, seja no conjunto ou apenas em parte dela (as emendas apresentadas pelos membros do Congresso Nacional). H quem afirme que, por se tratar de lei, ela j tem carter imperativo. Em caso contrrio, no necessitaria tramitar pelo Congresso. Na verdade, o prprio texto constitucional j define essa questo, ao afirmar, no artigo 165, que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero [...] III. Os oramentos anuais. Tendo em vista que estabelecer significa determinar, fixar, a dvida no deveria existir. Trata-se de mais uma maneira de a tecnocracia driblar a lei e manter o processo oramentrio sob seu controle. O contingenciamento O governo federal utiliza-se da Programao Oramentria e Financeira para alterar os recursos previstos na Lei Oramentria. Tal programao uma exigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei no 101/2000) e deve ser tornada pblica mediante decreto. Com essa programao, feito o chamado contingenciamento, ou seja, a suspenso da possibilidade de realizar determinados gastos selecionados pelo governo. Em 18 de maio de 2000, o governo editou o Decreto no 3.473, com o objetivo de direcionar suas aes para as despesas cuja execuo pode programar segundo seus interesses (chamadas de despesas discricionrias). Isso no inclui, portanto, as despesas com pessoal e encargos sociais, benefcios previdencirios, benefcios de prestao continuada (pagamento ao idoso e pessoa portadora de deficincia), transferncias constitucionais para estados e municpios, entre outros cuja execuo est vinculada a alguma determinao legal. Dos valores aprovados no oramento para o ano 2000, foram contingenciados 8,56 bilhes de reais. Entre os rgos que tiveram a execuo de seus projetos comprometida, estava a Secretaria de Desenvolvimento Urbano, que s contou com 16,7% dos recursos originalmente previstos. O Ministrio do Meio Ambiente teve disponveis 71,5% dos recursos aprovados, e o da Integrao Nacional, 21,8%.

Alterando o oramento por medidas provisrias A medida provisria (MP) foi includa na Constituio para ser utilizada pelo presidente da Repblica em casos de relevncia e urgncia. Ela tem fora de lei, mas precisa ser submetida e aprovada pelo Congresso Nacional, dentro de determinado prazo, para se converter efetivamente em lei. Assim deveria ser, mas, na atualidade, esse instrumento tornou-se corriqueiro para o legislador: editam-se MPs quantas vezes forem necessrias, repetidamente, sem a menor preocupao com a relevncia ou urgncia. Com o oramento pblico, a situao no diferente: as alteraes que deveriam ser votadas pelo Congresso, o governo as trata por meio de medidas provisrias. Para exemplificar, veja-se o caso da Medida Provisria no 2.054, de 11 de agosto de 2000, pela qual se abre crdito extraordinrio no valor de 130 milhes de reais em favor dos Ministrios da Integrao e do Transporte, devido ocorrncia de supervit financeiro. Dessa forma, desgasta-se o instrumento da medida provisria, alm de no se cumprir a determinao de tramitao de crditos extraordinrios pelo Congresso Nacional. Em setembro de 2001, o Congresso aprovou alterao constitucional que estabelece alguns limites para o uso da medida provisria, restringindo as reas de sua abrangncia e a dois o nmero de vezes que pode ser reeditada. Alm disso, o Congresso est obrigado a examin-la em 45 dias; em caso contrrio, deve interromper todas as outras votaes, at que a medida seja votada. Os restos a pagar Segundo a Lei no 4.320, que, entre outras diretrizes, estabelece normas para elaborao e controle dos oramentos, o exerccio financeiro coincidir com o ano civil (art. 34). Ocorre que, no artigo 35, item II, previsto que tambm pertencem ao exerccio as despesas legalmente empenhadas. Como elas necessitam ser pagas, foram institudos os restos a pagar, por meio do artigo 36: Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no pagas at 31 de dezembro [...]. O volume de recursos a envolvidos monstruoso. Foram inscritos 31,29 bilhes de reais como restos a pagar no oramento de 1999, para execuo em 2000. Deve-se destacar que 22,2 bilhes de reais diziam respeito a encargos financeiros da Unio, dos quais quase a totalidade (21,99 bilhes de reais) era de recursos direcionados para assuno e refinanciamento da dvida e reestruturao e ajuste fiscal dos estados e municpios, bem como reduo da atividade financeira do setor pblico estadual. Nesse caso, deve-se considerar que existe grande quantidade de papis emitidos e reemitidos, o que no significa recursos efetivos. No existe uma relao direta entre os valores inscritos como restos a pagar e efetivamente pagos. O alto volume de inscries tinha sua justificao: na segunda quinzena dezembro, o governo empenhou todas as emendas parlamentares cuja execuo fora pfia decorrer do ano. O objetivo era utilizar tais recursos para negociar a emenda constitucional desvinculao dos recursos da Unio no oramento. os de no de

O principal problema com a utilizao desse mecanismo que se perde a lgica da anualidade na execuo do oramento. Mas a questo mais complicada ainda: em 14 de agosto de 2000, o governo editou o Decreto no 3.558, que prorrogou at o dia 31 de dezembro de 2000 o prazo de validade dos restos a pagar relativos ao exerccio de 1998 que estavam a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Urbano. Sem dvida, um descalabro: ao invs de executar o oramento do ano em curso, prorrogam-se gastos de dois anos antes. Como na Secretaria de Desenvolvimento Urbano que se encontra boa parte dos recursos referentes a urbanismo, habitao e saneamento, cogitou-se que tal medida estava relacionada com questes eleitorais. Constava no projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal a reduo da utilizao desse instrumento, mas tal item

foi suprimido do texto final aprovado pelo Congresso. A Comisso Parlamentar de Inqurito da Comisso de Oramento Um dos momentos mais delicados pelos quais passou a Comisso de Oramento foi quando se criou uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para investigar suspeitas que recaam sobre seus membros. As acusaes contra um grande nmero de polticos que estariam envolvidos num esquema de corrupo envolvendo as verbas oramentrias partiram do ex-assessor da Comisso Mista de Oramento e ex-diretor do Departamento de Oramento da Unio no governo Fernando Collor, Jos Carlos Alves dos Santos. O principal acusado foi o deputado federal Joo Alves, eleito pelo estado da Bahia, que j havia sido presidente e relator da Comisso de Oramento. A CPI, instalada no dia 20 de outubro de 1993, teve como presidente o senador Jarbas Passarinho e como relator o deputado Roberto Magalhes. Entre vrias acusaes, uma das mais graves dizia respeito ao processo de elaborao do oramento para o ano de 1992. Constatou-se que o documento aprovado pelo Congresso no dia 19 de dezembro de 1991 no cumpria todos os pr-requisitos necessrios para sua aprovao, em termos de estrutura e redao. Tratava-se somente de uma relao de emendas apresentadas pelos parlamentares. O relator da proposta, deputado Ricardo Fiuza, continuou a manipular o documento aps a votao, incorporando emendas e alterando valores. Finalmente, em abril de 1992, o texto foi sancionado pelo ento presidente Fernando Collor. Uma das formas de burlar o oramento dizia respeito s subvenes sociais, ou seja, a Suplementao dos recursos de origem privada aplicados na prestao de servios de assistncia social ou cultural sem finalidade lucrativa. [*] O deputado Joo Alves, quando era o relator da comisso, inclua verbas no oramento para a rea social e, mais tarde, enviava aos ministrios responsveis pela execuo dos gastos uma relao de entidades que deveriam receber o repasse dos recursos. Por sua vez, essas entidades entregavam parte do dinheiro ao prprio Alves, que fazia posteriormente a repartio da arrecadao entre seus colegas. Um outro esquema denunciado dizia respeito ao pagamento de propina para a incluso de obras de interesse de empreiteiras no oramento. Na poca, o ex-assessor Jos C. Alves dos Santos relacionou grandes construtoras brasileiras que estariam envolvidas nesse sistema. O resultado da apurao levou cassao ou renncia de alguns parlamentares e absolvio de outros. A partir desse episdio, foi aprovada a Resoluo no 02/95 do Congresso Nacional, que procurou dar mais transparncia s aes da comisso e evitar problemas futuros, regulamentando o seu funcionamento. Controle social das contas pblicas O controle social do processo oramentrio de fundamental importncia para evitar o desvirtuamento, que pode ocorrer tanto durante o processo de elaborao das propostas como na tramitao pelo Parlamento e na execuo. Tais desvios podem ter origem no prprio governo, na ao de parlamentares ou por interesse de grupos corruptos. Abordaremos neste item os trabalhos desenvolvidos para acompanhar todas essas fases, seja por parte do poder publico ou das organizaes da sociedade civil.

O acompanhamento do ciclo oramentrio pela sociedade civil organizada Um importante instrumento de controle do gasto pblico e de seu direcionamento a atividade desenvolvida por organizaes sociais no acompanhamento do ciclo oramentrio, desde a construo do projeto oramentrio at a fase de execuo financeira. Uma dessas experincias desenvolvida pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), que desde 1995 monitora os gastos sociais do governo federal nas seguintes reas: Criana e Adolescente; Meio Ambiente; Populaes Indgenas; Reforma Agrria e Poltica Agrcola; Assistncia Social e Poltica Urbana. O principal objetivo desse trabalho reduzir o fosso que separa a sociedade civil da questo oramentria, desmistificando o processo legislativo de elaborao do oramento pblico e acompanhando a execuo das propostas aprovadas, bem como as eventuais alteraes que ocorrem ao longo desse perodo. O INESC procura tambm participar das experincias de democratizao do processo oramentrio e de outras polticas pblicas. Durante a realizao dos debates no Congresso Nacional, freqente a articulao de grupos de defesa de interesses sociais e ambientais, como o caso do Frum Nacional da Criana e do Adolescente, que procura acompanhar todo o processo de elaborao do oramento, apresentando propostas de interesse pblico. Outra experincia desenvolvida no sentido de monitorar os gastos pblicos a do Frum Popular de Oramento do Municpio do Rio de Janeiro, formado por entidades da sociedade civil, que faz o acompanhamento regular dos gastos da prefeitura. A experincia do oramento participativo Em tempos de crise econmica, de falta de recursos, de aumento da pobreza, de violncia e desemprego nas cidades brasileiras, algumas experincias sobressaem como possibilitadoras de processos democrticos. O oramento participativo (OP) uma delas e se destaca por uma prtica de gesto pblica, realizada por alguns municpios, com base na participao direta da populao nas diversas fases que compem a elaborao e execuo do oramento municipal. Essas prticas tm origem nas mobilizaes populares dos anos 70 e 80, que esperavam alcanar a distribuio da riqueza concentrada nas cidades brasileiras e, principalmente, atuavam contra o Estado autoritrio, responsvel pela formao de imensas favelas e periferias desprovidas de condies dignas de vida. Assim, o crescimento das lutas populares contribuiu para que os movimentos sociais urbanos se constitussem em sujeitos do processo de democratizao, ampliando e fortalecendo a esfera pblica. No mesmo contexto, tendncias partidrias, como, por exemplo, o PT, incluram em seus programas a luta pela democratizao da esfera local como espao privilegiado para a mobilizao e politizao da populao e, aos poucos, conquistaram oportunidades para a defesa, na cena pblica, de novos valores e critrios para a administrao pblica. Esses dois processos polticos de natureza diferenciada, ambos defensores de melhores condies de vida urbana, de cidadania e da erradicao do clientelismo e da corrupo nas prticas administrativas, favoreceram a constituio de espaos polticos ampliados que visavam co-gesto de polticas pblicas, envolvendo a sociedade organizada e as administraes municipais. O exerccio da participao social assumida por esses atores tem por objetivo fundamental a distribuio mais justa dos investimentos e dos recursos pblicos, como instrumento relevante na estratgia para alcanar mudanas significativas em nosso pas. O processo constitucional, ocorrido no final dos anos 80 e incio dos 90 nos nveis federal, estadual e municipal, coroou essa luta social com a ampliao dos direitos sociais e a

institucionalizao, em todo o pas, principalmente nas cidades, da participao social na tomada de decises relativas s polticas pblicas. Da mesma forma, criaram-se condies para a defesa de prticas expressivas da democracia direta, que, embora ainda incipientes, demonstram novos anseios, iderios e expectativas sociais. A participao social est baseada no desejo de romper com processos histricos de excluso e segregao dos setores populares e de constituir uma nova esfera pblica, que promova e dinamize a relao entre o Estado e a sociedade e amplie a co-gesto das cidades e dos mecanismos de controle do Estado. O Estado brasileiro, com tradio patrimonialista, imprimiu em nossa histria padres sociais que impediram a construo da cidadania, e por isso que, embora faa parte dos discursos de mltiplos atores, a participao permanece fundamentalmente como uma bandeira relacionada aos setores populares. Apesar de criar muitas polmicas entre os defensores da preservao das formas tradicionais de exerccio do poder especialmente vereadores, prefeitos e secretrios municipais , a experincia do oramento participativo vem permitindo a afirmao de um espao pblico que possibilita o exerccio da cidadania. Considerada uma verdadeira escola de cidadania, ela tornouse pblica na gesto 1989-1992 do municpio de Porto Alegre e passou a ser considerada uma referncia concreta de participao para o pas, tendo sido premiada internacionalmente pela Conferncia Internacional Habitat II. O OP um experimento de democracia direta que se vem ampliando, ano a ano, tanto no que se refere ao nmero de municpios envolvidos quanto no que diz respeito ao volume de pessoas envolvidas e qualidade do processo. No perodo 1989-1992, 12 administraes municipais iniciaram a experincia; em 1993-1996, o nmero de prefeituras j era de 36. Na atual gesto, cerca de 70 municpios esto envolvidos em processos que desafiam a cultura poltica tradicional. Entretanto, apenas quatro cidades [*] tiveram a oportunidade de dar continuidade experincia do OP por trs gestes consecutivas, aperfeioando ou no a experincia desde 1989. O formato assumido pelo OP em cada lugar muito diferenciado, dependendo do grau de organizao e mobilizao da sociedade civil, do acmulo e do grau de entendimento do partido poltico que est no governo, do nvel de interferncia das disputas polticas no governo e na sociedade, das propostas de governo, das culturas polticas e do contexto socioeconmico. A experincia est sendo implementada em quatro metrpoles de mais de 1 milho de habitantes: Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife e Belm, mas a grande maioria das experincias est concentrada em cidades menores, com populao de 20 mil a 600 mil habitantes, em geral governadas pelo PT. O municpio distribui os recursos entre despesas com a manuteno dos servios pblicos, com o funcionalismo e com investimentos. A participao se d basicamente com relao aos recursos disponveis para investimentos, ou parte deles. No entanto, muitos municpios dispem de pouco ou quase nenhum recurso nesse item. Portanto, o grau de participao no montante de recursos geralmente muito pequeno, com exceo das cidades maiores, que possuem maior volume de recursos disponveis. A maioria das experincias se prope a fiscalizar e a monitorar a execuo do oramento a partir da prpria instncia municipal do OP, ou por meio da formao de comisses para acompanhar a execuo. No entanto, essa importante etapa da participao no tem alcanado bons resultados, na medida em que falta capacitao dos atores da sociedade civil com respeito s mltiplas faces da estrutura administrativa do municpio. Alm disso, a motivao da populao para fazer as demandas muito maior do que para acompanhar a execuo. A execuo do OP depende principalmente da aprovao da Cmara de Vereadores. Essa relao entre a dinmica do oramento participativo e a Cmara torna-se cada dia mais complexa. Os vereadores sentem-se ameaados com a perda de poder e aumentam a presso sobre o Executivo mediante troca de favores. Assim, a relao do Legislativo com os conselheiros do OP torna-se tambm muito conflituosa. Muitas vezes, o conflito estimulado pela imprensa, que divulga os

debates travados em sesses da Cmara de forma unilateral. So poucas as cidades que tm uma relao de discusso madura construda entre o Legislativo, o Executivo e os conselheiros do OP. O oramento participativo pode ser caracterizado como um processo que proporciona um aprendizado para a tomada de decises na administrao de recursos pblicos, com o objetivo de melhorar as condies de vida urbana e promover a justia social. A participao permanente, com regras universais, politiza o desempenho dos tcnicos da administrao municipal e das lideranas, que descobrem a cidade onde habitam e a dimenso das necessidades de cuja real superao depende o aumento do bem-estar de todos. Austregesilo Ferreira de Mello (coordenador), Grazia de Grazia, Homero de Souza Jnior (colaborador).

O controle pelo Legislativo


Nos ltimos anos, vimos uma crescente atividade do Legislativo com respeito a maior fiscalizao e controle sobre as atividades dos outros poderes da Repblica, com predominncia em relao ao Executivo, embora o Judicirio no tenha sido esquecido. Talvez a forma mais marcante de fiscalizao e controle pelo Legislativo tenha sido a instalao e o funcionamento de vrias Comisses Parlamentares de Inqurito (as CPIs), seja por iniciativa do Senado Federal, da Cmara dos Deputados ou mesmo das duas casas do Congresso Nacional. As Assemblias Legislativas estaduais e Cmaras Municipais tambm ampliaram essa forma de controle sobre os governos estaduais e municipais. A principal caracterstica dessa forma de controle sua dimenso poltica, em que a negociao, as coalizes, a busca de consenso e diferenciao so a marca registrada no desenrolar das atividades das CPIs. A Comisso Parlamentar de Inqurito de PC Farias/Collor, instaurada em funo de entrevista do irmo do ento presidente a um semanrio, em fins de maio de 1992, comeou a desfiar uma rede de corrupo nunca antes mostrada na poltica brasileira. Quatro meses depois, o presidente foi afastado e, ato contnuo, instalado o processo de impeachment. Em 29 de dezembro de 1992, o presidente Fernando Collor de Mello perdia o mandato, em uma das aes mais inusitadas da poltica latino-americana (pouco tempo depois, o presidente venezuelano Carlos Andrs Perez no s perderia o mandato como iria para a priso). No ano seguinte, o Congresso Nacional realizava uma das devassas mais importantes no processo oramentrio pblico, eivado de irregularidades envolvendo deputados e senadores, o alto escalo da burocracia federal, dos governos estaduais e municipais, bem como executivos de vrias empresas privadas. Como resultado da CPI do Oramento, vrios parlamentares foram cassados, muitos renunciaram e mesmo os que foram absolvidos tiveram dificuldades em continuar a vida poltica. Na seqncia dessa CPI, foi aprovada a criao da CPI dos Corruptores, que nunca foi instalada, pois os nomes dos que a iriam compor jamais foram oficialmente encaminhados pelos partidos polticos. Devem-se creditar ao governo Itamar Franco (1992-1994) uma certa diminuio da corrupo generalizada no pas e, especialmente, o estabelecimento de alguns mecanismos institucionais para coibir a corrupo no poder legislativo, como a criao da Comisso de Fiscalizao e Controle no Senado Federal. O presidente Itamar Franco criou tambm a Comisso Especial de Investigao (CEI), cujos resultados e proposies esto consubstanciados em relatrio que continha proposies positivas no que tange tica na administrao pblica e nos cadastros da Receita Federal e propunha projeto de lei que permitia demisso de corruptos e culpados de crimes contra a administrao pblica. Esse relatrio props tambm projeto de lei que dava ao TCU poderes para quebra de sigilo bancrio de servidores pblicos sob investigao, total reviso do regime de remessa de divisas (CC5), que constitua fonte de lavagem de dinheiro, reviso e auditoria em transferncias de recursos da Unio para estados e municpios e, finalmente, um completo reexame do sistema de habilitao para fornecimento de bens e servios em licitaes, especialmente no Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER). Essas propostas foram totalmente relegadas ao esquecimento no governo Fernando Henrique Cardoso, que extinguiu a CEI na primeira semana de seu governo, em janeiro de 1995. Durante o primeiro mandato de FHC, vrias CPIs foram instaladas e tiveram a grande virtude de expor casos de corrupo no somente no governo federal, mas tambm em estados e municpios. A opinio pblica manifestou-se veementemente contra os casos de corrupo, particularmente no caso de So Paulo, onde o prefeito ficou refm de aes do poder legislativo

local, que, se no o cassou, praticamente o impediu de governar. Isso, at mesmo, tornou-se uma questo poltica fundamental na campanha para a prefeitura da cidade de So Paulo, em 2000. A CPI do Judicirio trouxe tona uma infinidade de irregularidades na construo da sede do TRT de So Paulo, culminando com a cassao de um senador da Repblica. Vrias investigaes foram tambm levadas a cabo pelo Congresso Nacional, que convocou ministros de Estado e outras autoridades relacionadas com o processo de privatizao de empresas estatais. Cabe destacar o caso em que o ministro das Comunicaes, Lus Carlos Mendona de Barros, foi asperamente sabatinado pelo senador Pedro Simon e, em seguida, pediu demisso do cargo. O caso em que a economia e a poltica talvez mais tenham se entrelaado foi o da sada das bandas de variao da taxa cambial e a desvalorizao do real. A CPI do Sistema Financeiro, tambm conhecida como CPI dos Bancos (Marka e FonteCindam), desvendou algumas das afinidades eletivas entre o setor pblico e o setor privado na rea financeira, custando o cargo ao presidente e aos diretores do Banco Central do Brasil e mostrando sociedade brasileira quanto custa a economia privada, particularmente do setor financeiro. Mecanismos institucionais de controle do Legislativo sobre o Executivo O poder legislativo brasileiro exerce, entre outras funes, a fiscalizao dos atos do poder executivo e da administrao pblica indireta. Podemos enumerar quatro mecanismos principais de controle: a) Proposta de Fiscalizao e Controle (PFC); b) Solicitao de Informao ao Tribunal de Contas da Unio (SIT); c) Requerimento de Informao (RI); e d) Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI). A Proposta de Fiscalizao e Controle (PFC) pode ser apresentada comisso que versar sobre a matria, por qualquer parlamentar, desde que sejam especificados o ato e a fundamentao da providncia almejada. A Solicitao de Informao ao Tribunal de Contas da Unio (SIT) implica a prestao de contas do TCU comisso responsvel pelo pedido, a respeito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial de gastos pblicos, alm de obrigar o TCU a fornecer os resultados de auditorias e inspees realizadas. O Requerimento de Informaes (RI) um instrumento utilizado pelo Legislativo para solicitar informaes a ministros de Estado e a outras pessoas ligadas diretamente Presidncia da Repblica. Quem se recusa, no atende ao requerimento no prazo de 30 dias ou presta informaes falsas incorre em crime de responsabilidade, uma vez que, por esse meio, podem vir tona elementos relevantes conduo dos interesses nacionais. A Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), instalada individualmente pela Cmara Federal ou pelo Senado Federal, e a Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI), instalada em conjunto pelas duas casas do Congresso Nacional, tornaram-se a forma de fiscalizao mais utilizada, nos ltimos tempos, no Brasil. A CPI uma comisso temporria que deve ser requerida por um tero dos parlamentares da casa e tem um prazo definido de durao, geralmente de 120 dias, que podem ser, quando necessrio, prorrogados. Esse tipo de comisso tem o poder de investigao tpico de autoridades judiciais. A CPI tambm pode ser instaurada no mbito dos estados e municpios, obedecendo s regras mencionadas. Quase todas as Assemblias Legislativas tm, hoje, vrias Comisses Parlamentares de Inqurito em funcionamento. Diversas Assemblias instalaram, nos ltimos anos, CPIs do Narcotrfico, para apurar organizaes que atuam no narcotrfico nos estados, suas relaes com roubos de cargas, assassinatos, lavagem de dinheiro e demais atividades criminosas relacionadas com o ilcito, assim como o envolvimento, a participao ou a colaborao de agentes pblicos e rgos estatais nas aes do trfico de drogas.

A existncia e a necessidade da instaurao de CPIs no compem um mtodo originariamente brasileiro; estas fazem parte do controle exercido pelo Parlamento sobre o Executivo em pases como a Frana, onde recebem o nome de Comisso Parlamentar de Inqurito e Controle. Nos Estados Unidos, a House of Representatives e o Senate instauram os Investigating Commitees, sendo os mais famosos os relacionados com o caso Watergate (1974), que resultou na renncia de Nixon, e com o escndalo Ir-Contras (1987). Na Inglaterra, essas comisses so denominadas Tribunals of Inquiry, dependem, para a sua instalao, da deciso das duas casas do Parlamento e devem ser presididas por um magistrado da Suprema Corte. No perodo de 1984 a 1993, os quatro mecanismos mencionados no caso brasileiro foram utilizados com a seguinte freqncia: a) no Senado Federal, foram instauradas 63 CPIs, requeridos 48 RIs, solicitadas 16 SITs e sugeridas 6 PFCs; b) na Cmara dos Deputados, foram instaladas 120 CPIs, propostas 92 PFCs, pedidos 87 RIs e 24 SITs. Observa-se que a medida de controle mais difundida em ambas as casas foi a CPI (Lima, 1997). Essa constatao mostra que existem falhas no processo de fiscalizao adotado pelo Legislativo, uma vez que se tm descoberto freqentemente casos de corrupo, fraude, desvios e improbidade na administrao pblica brasileira. Pode-se afirmar que o controle praticado tem sido corretivo e no preventivo. Mecanismos de preveno e freio aos maus hbitos da administrao pblica poderiam gerar mais eficincia no zelo da coisa pblica e menos prejuzo ao errio. Alguns exemplos podem ilustrar essa proposio. O caso dos precatrios, que ser discutido mais adiante, evidencia que a autorizao para a emisso irregular de ttulos pblicos poderia e deveria ter sido impedida no Senado. O pedido foi encaminhado do Banco Central ao Senado, onde deveria ser previamente analisado pela Comisso de Assuntos Econmicos (CAE). A solicitao feita pelo estado de Pernambuco foi aprovada por meio de requerimento de urgncia, tendo ido direto a plenrio, sem nem ao menos passar por aquela comisso. Mais recentemente, o caso do TRT de So Paulo poderia ter sido evitado se os tcnicos que apuraram irregularidades na solicitao de verbas tivessem sido ouvidos. Observamos que a distoro de objetivos da administrao pblica decorre de uma combinao das relaes clientelistas existentes entre os agentes polticos com a prpria desorganizao estatal. Esses dois fatores, juntos, causam grandes prejuzos ao Estado e colaboram para o aumento da corrupo e para a diminuio do ndice de transparncia e prestao de contas sociedade. Mecanismos usuais Os mecanismos institucionais usuais utilizados pelo Legislativo para o controle sobre o Executivo com respeito ao oramento so o Plano Plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. Esses planos so elaborados pelo poder executivo e apreciados pelo Congresso Nacional, cabendo Comisso Mista Permanente de senadores e deputados: examinar e emitir parecer sobre os projetos e contas apresentados anualmente pela Presidncia da Repblica; examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais; exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria. A Comisso Mista Permanente pode, em caso de indcios de despesas no autorizadas, solicitar autoridade governamental responsvel esclarecimentos no prazo de cinco dias. Se estes no forem prestados ou se considerados insuficientes, a comisso solicitar ao Tribunal de Contas da Unio pronunciamento conclusivo sobre a matria, num prazo de 30 dias. Se a despesa for irregular, a comisso poder propor ao Congresso Nacional sua sustao. Cabe, ainda, ao Tribunal de Contas da Unio: auxiliar o Congresso Nacional no controle externo, apreciando as contas prestadas anualmente pela Presidncia da Repblica, mediante

parecer prvio; realizar, por meio de iniciativa prpria da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, de comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, nas unidades administrativas dos poderes executivo, legislativo e judicirio; aplicar, no caso de ilegalidade, as devidas sanes previstas em lei; fiscalizar a aplicao de recursos repassados pela Unio a estados, municpios e ao Distrito Federal. Dessa forma, cabe ao Tribunal de Contas da Unio regular todos os poderes, no que se refere aos recursos e bens pblicos. Outras formas usuais de controle so as comisses do Senado e da Cmara Federal. Essas comisses devem discutir e analisar projetos e propostas do governo, controlando sua atuao. So exemplos de comisses do Senado Federal que devem exercer a funo de fiscalizao do poder executivo: Comisso de Fiscalizao e Controle, Comisso de Assuntos Econmicos, Comisso de Assuntos Sociais, Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, alm das Comisses Especiais e Comisses Mistas. Comisso de Fiscalizao e Controle compete exercer a fiscalizao e o controle dos atos do poder executivo, podendo, para esse fim: avaliar a eficcia, eficincia e economicidade dos projetos e programas do governo no plano nacional, no regional e no setorial, emitindo parecer conclusivo; apreciar a compatibilidade da execuo oramentria com os planos e programas governamentais; solicitar informaes administrao direta e indireta, bem como requisitar documentos pblicos necessrios elucidao do ato objeto de fiscalizao; propor ao plenrio do Senado Federal as providncias cabveis em relao aos resultados da avaliao, at mesmo quanto ao resultado das diligncias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio; avaliar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, notadamente quando houver indcios de perda, extravio ou irregularidades de qualquer natureza, de que resulte prejuzo ao errio, entre outros mecanismos. As outras comisses anteriormente citadas tm, em geral, as funes de emitir parecer quanto ao mrito, analisar e votar o parecer do relator com relao a projetos de lei, entre outras proposies, que estejam relacionados com os trabalhos no mbito de cada comisso. Comisso de Constituio, Justia e Cidadania cabe tambm: emitir parecer sobre estado de defesa, estado de stio e interveno federal; segurana pblica; opinar sobre assunto de natureza jurdica ou constitucional que lhe seja submetido, em consulta, pelo presidente, de ofcio, ou por deliberao do plenrio; opinar sobre recursos interpostos s decises da Presidncia, entre outros aspectos. O Requerimento de Informao mais um mecanismo usual de controle do Executivo. Senadores e deputados podem encaminhar pedidos escritos de informao a ministros de Estado ou a titulares de rgos diretamente ligados Presidncia da Repblica. Esses requerimentos consistem em pedidos de esclarecimentos feitos aos ministros de acordo com a rea de atuao, tratando sobre programas e projetos. Usualmente so utilizados pelos parlamentares para elucidaes a respeito da atuao de determinado ministrio no reduto eleitoral do parlamentar. Com o advento da democracia e o conseqente processo de transparncia, observa-se, desde 1993, um aumento na utilizao desse mecanismo. Entretanto, no se tem conseguido a eficincia desejada, porque as pessoas s quais so solicitadas informaes, na maioria das vezes, beneficiamse do direito de silncio, ou declaram inverdades, impossibilitando o acesso do pblico ao conhecimento dos fatos. Isso particularmente verdade quando aplicado ao Banco Central do Brasil, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, ao alto escalo dos ministrios, autarquias e empresas pblicas, impossibilitando assim o trabalho de apurao e conhecimento dos fatos sobre corrupo (ver Costa Jr., 2000). Alm do Requerimento de Informao, senadores e deputados podem ainda convocar ministros de Estado e titulares de rgos subordinados Presidncia para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando em crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada.

Em suma, a Constituio Federal, bem como os regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, dispe sobre o controle e a fiscalizao do poder executivo. Os mecanismos existem o problema consiste na no-utilizao ou no mau uso deles. Mecanismos extraordinrios Como se formam as CPIs A Comisso Parlamentar de Inqurito pode funcionar na esfera do Legislativo federal, estadual ou municipal. O processo legislativo para a criao, desenvolvimento e concluso de uma CPI deve obedecer s seguintes regras: a) deve-se propor um requerimento com um tero das assinaturas dos parlamentares do Senado e/ou da Cmara, atendendo a algumas exigncias (como prazo, objetivo, nmero de membros e a totalidade de gastos), para ento ser publicado; b) uma vez publicado, o presidente da casa solicita s lideranas partidrias que indiquem os parlamentares que devero compor a comisso. Depois de referendadas as indicaes, providencia-se a publicao destas e da resoluo enumerada, dando origem CPI; c) aps a publicao da resoluo no Dirio do Congresso Nacional, os parlamentares se renem para definir como sero conduzidos os trabalhos, eleger o presidente e o vice-presidente e designar os relatores; d) posteriormente, o autor do requerimento ser ouvido pelos membros da comisso para que todos tomem conhecimento dos detalhes da necessidade do pedido de instaurao de inqurito; e) o relator, em seguida, oferecer um roteiro a ser seguido, dando incio instaurao do inqurito; f) realizadas todas as possveis investigaes, deve ser elaborada, pela Seo de Comisses de Inqurito, uma sinopse de todo o processo; g) votado o parecer, redigido o projeto de resoluo; h) enviada para ser publicada, a proposio includa na ordem do dia e, caso seja aprovada, o relatrio final dever ser remetido aos rgos competentes para que se tomem as devidas providncias. As Comisses Parlamentares de Inqurito tm poder tipicamente judicial podem determinar diligncias, utilizar Requerimentos de Informao, ouvir indiciados e inquirir testemunhas, solicitar informaes e documentos a rgos da administrao pblica direta e indireta e ainda deslocar-se para locais onde se faa necessria a sua presena. Entretanto, a determinao de buscas, apreenses domiciliares e quebra de sigilo de ligaes telefnicas exclusiva do Judicirio. No que diz respeito quebra de sigilo bancrio, esta poder ser realizada desde que aprovada por maioria absoluta na Cmara, no Senado ou na prpria CPI. O que preciso para se instaurar uma CPI No que concerne ao ato legal de instaurao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito, a Constituio Federal, no artigo 58, pargrafo 3o, determina:
As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que se promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Os regimentos internos, tanto do Senado Federal quanto da Cmara dos Deputados, trazem em seus artigos as mesmas informaes da Constituio, alm de regulamentaes de cunho prtico para a instaurao de uma CPI.

Para a criao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito, necessrio um fato poltico que, em geral, precedido de um escndalo ou denncia feita pela imprensa, ou pela oposio ao governo, ou por iniciativa popular por meio de abaixo-assinado, ou mesmo por questes levantadas no prprio Congresso Nacional. Aps o fato ser levantado e questionado, surge a necessidade de apurao, para que a sociedade tenha um mnimo de restabelecimento da tica e da moralidade, s vezes sem sucesso. O Congresso Nacional tem dever constitucional de controlar o Executivo, mas esse poder tem muitas prerrogativas e recursos polticos que interferem em demasia com o preceito constitucional e com a obrigao moral de investigar, processar e punir administradores pblicos que infrinjam normas administrativas. Em sua atuao, a CPI poder inquirir testemunhas, sob compromisso, ouvir indiciados, requisitar de rgo pblico informaes ou documentos de qualquer natureza, bem como requerer ao Tribunal de Contas da Unio a realizao de inspees e auditorias que considerar necessrias. Estudo de casos recentes A CPI dos Ttulos Pblicos Os ttulos pblicos so mecanismos utilizados pelos estados para o pagamento de precatrios, ou seja, de dvidas judiciais provenientes de aes da sociedade civil contra o Estado. Tendo em mente esses dois conceitos, podemos nos remeter aos anos de 1995 e 1996, perodo em que algumas prefeituras e governos estaduais solicitaram a emisso de ttulos para o pagamento de precatrios. Cerca de 2,5 bilhes de reais foram desviados nos casos citados adiante, da cidade de So Paulo e dos estados de Pernambuco e Santa Catarina. Como ilustrao, analisemos o caso da dvida de So Paulo, que foi manchete de jornais a partir de 1995, quando o estado sofreu ameaa de interveno federal pelo no-pagamento de ttulos pblicos. Essa dvida, a chamada dvida mobiliria, representada por ttulos da prefeitura que so vendidos no mercado financeiro. Para que esses ttulos sejam emitidos, necessrio que o Banco Central emita parecer favorvel e que o Senado aprove. Porm o Senado, apesar do parecer desfavorvel do Banco Central, permitiu no s a emisso de ttulos como a rolagem da dvida do estado. Os ttulos so emitidos para pagar sentenas judiciais, desapropriaes ou ampliar prazos de pagamento. A emisso de ttulos por estados e municpios foi proibida na Constituio de 1988, aberta uma exceo para o caso de pagamento de precatrios julgados at aquele ano. Em 31 de outubro de 1996, a Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado divulgou sua inteno de dificultar a emisso desses ttulos, de modo que no permitisse o aumento do endividamento dos estados. Logo no comeo de novembro de 1996, levantou-se a suspeita de operaes com ttulos, ou seja, estes teriam sido utilizados com outras finalidades. O governo federal proibiu, ento, os bancos estaduais de comprar novos ttulos pblicos dos estados. Porm a fiscalizao compete aos Tribunais de Contas dos estados e no ao Tesouro Nacional. Essas suspeitas proporcionaram a possibilidade de abrir inqurito no Senado para apurao de irregularidades. O PMDB e o PFL queriam jogar a investigao para os Tribunais de Contas, evitando desgaste da apurao no Senado. Impossvel, pois o volume e a amplitude poltica do caso demandavam CPI. No dia 3 de dezembro de 1996, foi instaurada a CPI dos Ttulos Pblicos, mais conhecida como CPI dos Precatrios, com a finalidade de apurar as irregularidades na emisso e negociao de ttulos pblicos estaduais e municipais. O requerimento que pedia a sua abertura foi de autoria do senador Jader Barbalho (PMDB-PA). O presidente, vice-presidente e relator foram, respectivamente, os senadores Bernardo Cabral (PFL-AM), Geraldo Mello (PSDB-RN) e Roberto

Requio (PMDB-PR). A CPI criada no Senado pretendia, ento, investigar a possibilidade de existncia de aes de alguns governos estaduais e municipais no sentido de burlar as restries impostas pela Constituio, ou seja, ao no se submeterem s regras vigentes, tais governos estariam infringindo preceitos constitucionais e legais, criando artifcios para manter uma postura incompatvel com a prudncia fiscal. Mais especificamente, a CPI dedicou-se a analisar se, com a finalidade de contornar a proibio de emisso de ttulos pblicos, os estados e municpios simularam a existncia das condies necessrias emisso de ttulos para o pagamento de precatrios judiciais. A Constituio de 1988 e o Ato das Disposies Transitrias no 33 regulam os mecanismos de controle sobre a emisso de precatrios, que cabem ao Banco Central, ao Senado Federal e aos Tribunais de Contas. As irregularidades se encontram no fato de os recursos conseguidos para o pagamento de precatrios terem sido utilizados para outros fins, alm de superdimensionarem o valor dos precatrios. Os ttulos foram comprados com grande desgio, o que normal, porm ele foi exagerado: algum estava comprando barato demais e vendendo muito mais caro. Os lucros conseguidos nessas transaes teriam sido desviados para contas de executivos por intermdio de empresas fantasmas, os chamados laranjas. As corretoras utilizariam essas empresas para reaver o lucro obtido com a compra e venda dos ttulos, e os laranjas receberiam comisses para realizar esse trabalho. As irregularidades investigadas pela CPI constituem uma srie de crimes que atingem a esfera penal, passando por fraudes documentais e licitatrias, sonegao, evaso ilcita de dinheiro etc. H que se observar, porm, que todas essas prticas, embora constituam crimes distintos, esto vinculadas a quatro outras, sem as quais as demais no existiriam: falsidade ideolgica, formao de quadrilha, induzimento especulao e estelionato. A montagem do esquema dos precatrios comeou no municpio de So Paulo, quando Wagner Ramos era coordenador da Dvida Pblica do municpio e realizava negociaes fraudulentas com ttulos da prefeitura de So Paulo. Em fevereiro de 1995, ele passou a vender seus servios a outros estados; o primeiro deles foi Alagoas. Observando a situao de endividamento dos estados, ele e Fbio Nahoum ento dono do Banco Vetor estudaram uma forma de conseguir-lhes recursos pblicos, desde que essa proposta pudesse se reverter em lucro para o Banco Vetor, para Wagner Ramos e para as corretoras envolvidas. Sob a orientao de bancos como o Vetor e o Maxi Divisa, governos como o de Pernambuco, de Santa Catarina e a prefeitura de So Paulo fizeram os pedidos da emisso de ttulos destinados ao pagamento desses precatrios. Entretanto, no decorrer das transaes, foram constatadas diversas irregularidades. Houve superfaturamento no clculo dos precatrios, alm de terem sido corrigidos pelo IPC ndice de preos ao consumidor, o qual no pode ser utilizado nesse tipo de correo. Os recursos obtidos com a venda desses ttulos foram desviados para o pagamento de antigas dvidas dos estados, para o financiamento de obras, para o pagamento de funcionrios e, possivelmente, para o financiamento de campanhas eleitorais do pleito municipal de 1998. Ao trmino das investigaes da CPI, alguns senadores se reuniram e resolveram derrubar o parecer final do relator, que propunha acusaes contra o governador de Santa Catarina, Paulo Afonso Vieira, contra o prefeito do municpio de So Paulo, Celso Pitta, e contra o governador de Pernambuco, Miguel Arraes. No entanto, essa tentativa foi frustrada, e a Comisso de Constituio e Justia (CCJ) resolveu aprovar o relatrio finalizado pelo senador Roberto Requio.

O caso da cidade de So Paulo Como foi apresentado no relatrio do Banco Central, o estado de So Paulo teve um tratamento diferenciado para que fosse aprovada a emisso de 507 milhes de reais. Segundo depoimento do diretor de Normas do Banco Central, Alkimar Moura, o ex-governador Fleury Filho e o ex-prefeito Paulo Maluf, intermediados pelo senador Gilberto Miranda (PFL-AM), solicitaram uma viagem dos tcnicos do banco a So Paulo, um procedimento incomum. O fato que, depois dessa visita, o Banco Central emitiu parecer favorvel emisso dos ttulos paulistas. O senador Gilberto Miranda era presidente da Comisso de Assuntos Econmicos do Senado quando foram aprovados os pedidos de emisso dos ttulos que estavam sob investigao. Alm dessa emisso, tambm foi verificado o uso do dinheiro recebido pelo estado em emisso ocorrida em 1995, na qual a prefeitura se endividou em 947 milhes de reais, porm s 147 milhes de reais foram utilizados para o pagamento de precatrios. Segundo o ento secretrio de Finanas da prefeitura, Celso Pitta, qualquer dinheiro recebido pelo Estado ia para caixa nico e, se foi utilizado para outros pagamentos, foi logo reposto. De acordo com as descobertas da CPI, foram utilizadas corretoras e empresas laranjas para obter lucros e desvi-los. Wagner Ramos revelou que trabalhava para a corretora Perfil, uma das envolvidas na emisso fraudulenta de ttulos, alm de prestar consultoria para o Banco Vetor, ensinando como se fazia para ganhar dinheiro com as emisses. As instituies envolvidas foram: corretoras (empresas financeiras que tm autorizao do Banco Central para negociar ttulos), bancos Vetor S.A. e Vetor CVC S.A. Os atores envolvidos: Wagner Ramos (coordenador da Dvida Pblica do municpio de So Paulo), Pedro Neiva Filho (assessor do Departamento da Dvida Pblica de So Paulo na poca das fraudes), Celso Roberto Pitta do Nascimento (secretrio de Finanas e posteriormente prefeito de So Paulo) e Paulo Salim Maluf (prefeito de So Paulo entre 1993 e 1996, perodo em que ocorreram as fraudes). Esses dados fazem parte do relatrio final da CPI dos Ttulos Pblicos, que cumpriu seu papel investigativo, descobrindo quais estados emitiram esses ttulos e para que utilizaram esses recursos. Alm disso, a CPI conseguiu reunir provas cabais das fraudes e do envolvimento de laranjas, bancos, corretoras e prefeitos. Portanto, a Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado no pode ser acusada de no ter cumprido seu papel, pois caberia Polcia Federal, ao Ministrio Pblico e ao Banco Central, e no CPI, aplicar punies e multas aos envolvidos. A CPI do Judicirio A CPI do Judicirio, originada de um requerimento proposto pelo ento presidente do Senado, Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA), foi preconizada por um discurso proferido por esse senador no dia 24 de fevereiro de 1999. Esse pronunciamento levantou dvidas acerca da conduta tica do poder judicirio e sobre a necessidade da existncia de algumas instncias da Justia, como a militar e a trabalhista. Instigava-se, ento, a difuso de um projeto de reforma estrutural daquele poder. A partir desse discurso, a Presidncia do Senado passou a receber uma srie de denncias relativas conduta de juzes, advogados, promotores, desembargadores e demais agentes da Justia. De posse dessas denncias, o senador Antnio Carlos Magalhes fez outro pronunciamento, no qual expunha alguns casos recebidos. Em seguida, foi desafiado pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), por meio de interpelao judicial, a provar a existncia de corrupo no poder judicirio. Para justificar a necessidade de uma Comisso Parlamentar de Inqurito com a finalidade de investigar o Judicirio, o senador mostrou centenas de denncias que havia recebido de diversos

estados do pas. Foram escolhidos alguns casos para ilustrar o requerimento, que recebeu a assinatura de 54 dos 81 senadores. Cabe ressaltar que a oposio (PT, PDT, PSB e PPS) recusou-se a assinar o requerimento, mesmo apoiando a abertura da comisso. Diante dos fatos, a CPI foi instaurada; para presidi-la, foi escolhido o senador Ramez Tebet (PMDB-MS), e para a relatoria, foi designado o senador e ex-governador da Bahia Paulo Souto (PFL). Os casos investigados por essa comisso foram: o desvio de verbas no Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de So Paulo, que resultou na cassao do senador Luiz Estevo; a indenizao bilionria que deveria ser paga pelo BASA (Banco da Amaznia); as adoes irregulares de crianas em Jundia; a venda de alvars no Amazonas; as irregularidades no TRT do Rio de Janeiro; a dilapidao de herana no Distrito Federal; e o nepotismo no TRT da Paraba. Posteriormente, foi adicionado o caso de irregularidades no Tribunal de Justia de Mato Grosso do Sul, que s passou a ser objeto de investigao da CPI depois que sua denncia culminou com o assassinato de um juiz. Por causa desse fato, a comisso pde ter sua atividade prorrogada. Ao final dos trabalhos, os relatrios foram encaminhados aos rgos do prprio Judicirio, a fim de que as providncias cabveis fossem adotadas. O mais interessante que o ex-juiz Nicolau dos Santos Neto esteve envolvido no desvio de 169 milhes de reais durante cerca de sete anos, com a cumplicidade de parlamentares e altos funcionrios da Presidncia e do prprio Judicirio. Em agosto de 2000, ele teve sua priso decretada e o rosto estampado em cartazes de PROCURASE no Brasil e em vrios outros pases. Somente em outubro de 2000 sua aposentadoria e seu auxlio-moradia foram suspensos. A CPI do Sistema Financeiro ou CPI dos Bancos O ano de 1999 comeou com uma grave crise econmica no Brasil. O dlar, que desde a implementao do Plano Real vinha se mantendo estvel, comeou a ter grande alta. O governo precisava tomar medidas para evitar a queda do real. O presidente do Banco Central do Brasil, Gustavo Franco, era contra a mudana do regime cambial. At 12 de janeiro, o BC manteve a poltica de desvalorizar gradualmente o real. O teto para as cotaes do dlar era de 1,22 real. O Banco Marka acreditava que essa poltica seria mantida e havia se comprometido, na Bolsa de Mercadorias & Futuros, a vender 1,25 bilho de dlares pela cotao de 1,22 real em data futura (no revelada). Em 13 de janeiro, o BC decidiu promover uma desvalorizao maior do real, substituindo o sistema de minibandas pelas chamadas bandas largas e criando um novo teto, de 1,32 real. O mercado apostou que a desvalorizao teria de ser maior e comeou a comprar dlares. A cotao chegou ao novo teto no mesmo dia. Com o dlar a 1,32 real, o Marka no teve condies de honrar suas operaes na BM&F, pois as regras da Bolsa determinam, por segurana, depsitos dirios dos participantes para cobrir a variao das cotaes. Salvatore Cacciola, presidente do Banco Marka, foi ento sede do Banco Central, em Braslia, para informar que sua instituio no teria recursos para zerar suas posies no mercado futuro e pediu para comprar dlares mais barato. A diretoria do BC acionou a fiscalizao para apurar a situao financeira da instituio. Em 14 de janeiro de 1999, os scios do Banco FonteCindam telefonaram para Francisco Lopes, novo presidente do Banco Central, e Cludio Mauch, diretor de Fiscalizao do BC (pois as regras da BM&F impediam a liquidao dos seus contratos de dlar), pedindo que o BC fosse favorvel eliminao dos limites da BM&F ou venda de dlares ao banco no mercado futuro. Se isso no fosse feito, comprariam dlares no mercado vista, o que provocaria perda de reservas internacionais. Fiscais do BC concluram que o Marka no teria condies de honrar seus compromissos na BM&F, nem de receber emprstimo do BC.

A BM&F (Bolsa de Mercadorias & Futuros) enviou carta ao Banco Central informando que havia problemas de liquidez e risco de crise sistmica no mercado. No final do dia, o BC decidiu socorrer os dois bancos, vendendo dlares no mercado futuro. Por meio do voto no 015/99, a diretoria do BC aprovou as trs operaes de ajuda. O Banco Central solicitou BM&F o registro, com data retroativa, da segunda operao de socorro ao Marka, que j havia sido acertada por telefone no dia anterior. Por sua vez, o Banco FonteCindam, que se havia comprometido a vender dlares na BM&F, teve seus contratos comprados pelo BC pela cotao de 1,32 real. Em 15 de janeiro, o BC desistiu de manter o teto e deixou o dlar flutuar livremente, poltica mantida at hoje. Por volta das 20h50, o Banco do Brasil recebeu autorizao, assinada por Maria do Socorro de Carvalho (chefe do Departamento de Operaes das Reservas Internacionais), para fazer a operao. O registro da operao ficou para o dia seguinte, 15 de janeiro. Nesse mesmo dia, o Banco Central deixou de intervir no mercado para segurar a cotao do dlar, medida interpretada como primeiro sinal de que o regime de banda cambial seria abandonado, ou seja, a BM&F recebeu com um dia de atraso o pedido do BC para que registrasse as duas operaes de socorro (Marka e FonteCindam) com data de 14 de janeiro. A operao foi registrada com o dlar nas seguintes cotaes: 1,275 real para o Marka e 1,322 real para o FonteCindam. Em 16 de janeiro, o ministro Pedro Malan (Fazenda) e Francisco Lopes viajaram para Washington, a fim de explicar as mudanas no cmbio aos representantes do FMI. No dia 18, segunda-feira, o mercado reabriu e o BC informou, pela manh, que estava adotando o regime de livre flutuao do cmbio. Em 3 de fevereiro, o Marka anunciou que deixaria o mercado; o FonteCindam foi vendido ao francs BNP em 12 de maro. Em 25 de maro, Armnio Fraga, que substituiu Francisco Lopes na presidncia do BC, confirmou o socorro ao Marka. Os fatos relatados foram muito controversos na poca em que ocorreram. Cada instituio e cada pessoa contava uma histria diferente, e havia forte suspeita de favorecimento dos bancos Marka e FonteCindam pelo Banco Central. Instaurou-se, ento, uma Comisso Parlamentar de Inqurito no Senado Federal, em 14 de abril de 1999, tendo como presidente o senador Bello Praga (PFL-MA), vice-presidente, o senador Jos Roberto Arruda (PSDB-DF), e relator, o senador Joo Alberto Souza (PMDB-MA). Aps a instaurao da CPI, a primeira pessoa a depor foi o atual presidente do Banco Central, Armnio Fraga. Segundo ele, existia um risco de natureza sistmica no pas na semana da desvalorizao do real, e o Banco Central poderia, naquele momento, perder o controle sobre a situao cambial. Fraga defendeu a ajuda aos bancos e afirmou, ainda, que estes no tiveram acesso a informao privilegiada, pois a situao do pas naquele momento deixava claro que haveria uma alta no dlar. Depois do depoimento de Fraga, aumentaram as suspeitas a respeito da participao do ministro da Fazenda, Pedro Malan, na deciso de socorro aos bancos. Se se tratava de uma deciso to importante, como poderia o ministro no saber o que estava acontecendo? O relatrio da CPI, produzido pelo senador Joo Alberto Souza, sugeriu ao Ministrio Pblico que investigasse a prtica dos crimes de falsidade ideolgica, peculato (desvio praticado por funcionrio pblico), trfico de influncia e falso testemunho pelos dirigentes do Banco Central que prestaram ajuda aos bancos Marka e FonteCindam em janeiro de 1999. O relatrio no citava o nome dos dirigentes do BC que deveriam ser responsabilizados. So aqueles que prestaram depoimentos CPI. O Ministrio Pblico vai identific-los no relatrio, disse o senador Joo Alberto. Na poca do socorro aos dois bancos, o presidente do Banco Central era Francisco Lopes. O dono do Marka, Salvatore Cacciola, foi o nico citado nominalmente, acusado de trfico de influncia, devido viagem que fez a Braslia no dia 13 de janeiro para negociar a ajuda ao banco. Os dirigentes do Marka tambm foram acusados de sonegar impostos. O principal argumento do BC para justificar a operao, o risco de crise sistmica, no convenceu o senador. Joo Alberto tambm pediu a responsabilizao dos servidores do BC que, segundo ele, agiram em desconformidade com a obrigao legal de liquidar o Marka. Em relao ao FonteCindam, o relator sugeriu a prtica de crimes contra a ordem tributria e econmica.

A CPI dos Bancos, ao contrrio da CPI dos Precatrios, no foi conclusiva, pois tratou de um assunto muito delicado para o governo, com denncias envolvendo a alta cpula do Banco Central e do Executivo. Se chegassem ao ministro da Fazenda, Pedro Malan, ou mesmo ao presidente da Repblica, o desgaste do governo seria muito grande, talvez irreversvel. Para que isso no ocorresse, instalou-se uma CPI governista, com presidente, vice e relator, todos aliados ao governo. Durante todo o andamento da CPI, foi fcil perceber as articulaes do governo para que a comisso no envolvesse quem no deveria ser envolvido. Dessa forma, apenas Francisco Lopes, que j deixara a direo do BC, e Salvatore Cacciola foram denunciados e presos, e todo o escndalo girou em torno deles. A CPI nasceu fadada ao fracasso. Resultados e efeitos Podemos afirmar que algumas CPIs foram eficientes, uma vez que os objetivos de apurar fatos e apontar acusados foram plenamente alcanados. Foi o caso da CPI dos Ttulos Pblicos, da CPMI do Oramento, da CPI do Narcotrfico e da CPI de PC Farias. A partir da CPI dos Ttulos Pblicos, alguns governadores, como Paulo Afonso e Miguel Arraes, foram denunciados ao Ministrio Pblico da Unio. Mas, em movimento contrrio aos trabalhos da comisso, em junho de 1999 foi aprovado um substitutivo do senador Jos Fogaa (PMDB-RS) ao projeto do senador Jos Agripino (PFL-RN) que propunha o refinanciamento dos ttulos emitidos aps 1995, em at 120 parcelas iguais e sucessivas. A CPMI do Oramento, em 1993, descobriu o envolvimento de parlamentares que estavam frente da Comisso Mista de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao do Congresso Nacional no desvio de recursos da Unio, com ampla participao de empresas da construo civil. Algumas entidades de assistncia social, dirigidas por parlamentares ou por pessoas a eles ligadas, recebiam subvenes dessa comisso, e os recursos eram desviados para a conta bancria daquelas pessoas. O desfecho dessa investigao foi a cassao de seis parlamentares, a renncia de quatro deles e absolvio de outros oito. Em conseqncia dessa CPMI, a comisso responsvel pela elaborao do oramento foi reestruturada, o sistema de apresentao de emendas ao oramento tambm foi modificado e, como resposta, foi criada, na Cmara dos Deputados, a Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle, que funciona paralelamente Comisso Mista de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao. Uma iniciativa decorrente dessa CPI foi a implantao de uma nova lei de licitaes, a Lei no 8.666/93, em substituio ao regime anterior, que facilitava fraudes (ver o artigo Contrataes de obras e servios (licitaes), neste volume). A CPI do Narcotrfico, destinada a apurar fatos relativos ao esquema de trfico de drogas no pas, tem, mediante suas diligncias, possibilitado a priso de diversas pessoas envolvidas nesse ilcito. As investigaes realizadas e os fatos apurados so de grande relevncia para promover a discusso e o enfrentamento do problema. A CPI de PC Farias resultou na votao e aprovao do impeachment pelo Congresso Nacional e na renncia do ex-presidente Fernando Collor de Mello. A sociedade civil (OAB, IAB, ABI, CNBB, CUT, PNBE) conseguiu, no final de 1993, que o presidente Itamar Franco, por meio de decreto, criasse uma Comisso Especial de Investigao, formada unicamente por membros da sociedade civil, com o fim de funcionar como um mecanismo de controle social contra a corrupo. Entre seus membros estavam: Cndido Mendes de Almeida (relator), Daniel Quintela Brando, Emerson Kapaz, ministro Evandro Gueiros Leite, general Francisco Batista Torres de Melo, ministro Miguel Jeronymo Ferrante e Modesto Carvalhosa. As propostas dessa CEI foram todas no sentido de instituir mais responsabilizao e mais instrumentos para coibir a corrupo, uma verdadeira poltica de combate corrupo. Entretanto, uma semana depois que Fernando Henrique assumiu o seu primeiro governo, a comisso foi extinta. As investigaes e as propostas sugeridas pela CEI foram arquivadas, como se o combate corrupo e

a maior transparncia e accountability no governo no tivessem a menor importncia para a consolidao democrtica. Diante de todos esses fatos, pode-se afirmar que as Comisses Parlamentares de Inqurito tm papel fundamental na dinmica do processo democrtico, pois so capazes de investigar e elucidar fatos duvidosos que permeiam a administrao pblica. Alm disso, qualquer fato que tenha comprovada relevncia nacional pode ser objeto de uma CPI. Por esse motivo, seria radical afirmar que as CPIs no produzem respostas sociedade; de acordo com a cobrana e fiscalizao advindas da opinio pblica, os efeitos podero desembocar em melhores ou piores resultados. Do Legislativo ao Ministrio Pblico Ao trmino dos trabalhos de uma Comisso Parlamentar de Inqurito, seu relatrio deve ser encaminhado, como previsto na Constituio de 1988, ao Ministrio Pblico da Unio (MP), para que este tome as devidas providncias em relao responsabilidade civil ou criminal dos denunciados. Com o advento da Constituio cidad, o MP adquiriu novas funes e maiores responsabilidades no processo de consolidao democrtica. A abertura democrtica que se iniciava necessitava de um rgo que pudesse ser o defensor dos interesses da coletividade, que em hiptese alguma fossem confundidos com os interesses dos governantes. Como agente estimulante do poder judicirio, ao Ministrio Pblico compete o combate aos crimes praticados por agentes pblicos contra a administrao pblica, especialmente o peculato, a corrupo e a prevaricao. Como esse ministrio no tem mecanismos que lhe possibilitem interferir na produo de provas, cabe a ele apegar-se s provas existentes no inqurito policial e obter decises do Judicirio que impliquem a soluo de conflitos e a proteo de bens e valores de interesse da sociedade. Um fato importante a ser salientado o surgimento de uma conscincia moral e social do papel do Ministrio Pblico na sociedade brasileira. importante que se difunda cada vez mais a conscincia da importncia do MP como guardio do interesse geral, alm dos benefcios que sua atuao pode proporcionar coletividade. Cabe observar ainda que, a partir da nova Constituio, o sistema de recrutamento e treinamento dos procuradores tem-lhes permitido grande autonomia poltica. O Legislativo brasileiro tem procurado trabalhar em parceria com os membros do MP, com o objetivo de desvendar grandes esquemas de corrupo que lesam o errio. A limitao regimental da CPI obriga que todos os dados apurados durante os trabalhos sejam remetidos ao MP, para que ocorra o incio das aes cabveis, nos campos cvel e penal. No caso do escndalo dos ttulos pblicos, o MP, de posse do relatrio final da CPI, iniciou diversos processos contra as pessoas denunciadas. A conseqncia jurdica foi a condenao, em primeira e at mesmo em segunda instncia, de alguns acusados, como, por exemplo, o exgovernador de Santa Catarina Paulo Afonso. Entretanto, o processo judicial permite a utilizao de recursos que possibilitam ao ru recorrer de decises at a ltima instncia. A CPI do Sistema Financeiro, mais conhecida como CPI dos Bancos, no conseguiu, at por questes polticas, levantar provas conclusivas contra os envolvidos no caso. Mesmo assim, o relatrio final foi enviado ao MP, mas sem muitas perspectivas de que os denunciados fossem condenados. J no caso da CPI do Judicirio, os procuradores foram fundamentais para elucidar as irregularidades da construo do TRT de So Paulo que envolviam o juiz Nicolau dos Santos Neto, o ex-senador Luiz Estevo, as empresas e os empresrios scios na empreitada.

Concluses Como vimos, a atuao das CPIs tem apresentado alguns resultados positivos no que se refere ao controle poltico sobre o Legislativo e o Judicirio, levando, at, perda de mandatos polticos. Por outro lado, elas tm ficado a dever no que diz respeito penalizao dos culpados por parte do Ministrio Pblico e da Justia. Afinal, at que ponto as CPIs servem como instrumentos de controle e fiscalizao do Executivo pelo Legislativo? So palcos para polticos em plena campanha para alcanar posies de governador de estado ou mesmo de presidente da Repblica? Servem para que partidos polticos consigam angariar alguns pontos percentuais a mais em pesquisas de opinio pblica e/ou votos em eleies que se seguem realizao de seus trabalhos? a CPI um poderoso instrumento de controle social pelos representantes do povo eleitos com tal mandato? As CPIs so um pouco de tudo. Servem, de fato, como plataforma de lanamento de polticos e idias. O senador Roberto Requio, no auge da CPI dos Precatrios, tinha esperanas de poder lanar-se candidato presidncia da Repblica. Mas so, igualmente, importantes e poderosos instrumentos de apurao de fatos relacionados com irregularidades e corrupo, pois tm o poder de quebrar o sigilo telefnico e bancrio e podem apontar diretamente o seqestro de bens adquiridos com recursos ilcitos. Alm disso, a CPI do Judicirio, por exemplo, lanou em cena uma importante discusso sobre o papel e o funcionamento do poder judicirio, com um vigoroso debate sobre as instituies polticas e o equilbrio entre os poderes, observando-se desequilbrios institucionais que deveriam preocupar as lideranas envolvidas. Talvez seja prematuro dizer que as CPIs so um forte instrumento de controle poltico do Legislativo sobre o Executivo e o Judicirio e por que no? sobre as atividades em geral na economia e na sociedade, mas inegvel que elas tm prestado um relevante servio sociedade brasileira. Entretanto, quando no existe vontade poltica (Carvalhosa, 1995), muito difcil que se chegue a punir e penalizar os responsveis. A CPI dos Precatrios descobriu e desvendou tudo o que pde. Competiria Polcia Federal, ao Ministrio Pblico, Receita Federal e Justia punir e aplicar a legislao cabvel. Talvez seja esta a esfera em que as reformas mais importantes ainda esto por fazer. Luiz Pedone (coordenador), Bruno Ricardo Viana Sadeck de Souza, Daniele Oliveira Valverde, Juliana Garcia dos Santos

A fiscalizao dos recursos pblicos pelos Tribunais de Contas


Instituies externas de controle financeiro-patrimonial Um panorama internacional Instituies superiores de controle financeiro-patrimonial Praticamente todos os sistemas polticos modernos dispem, hoje, de instituies superiores encarregadas especificamente do controle financeiro-patrimonial do Estado. Chamados de Tribunal de Contas, Corte de Contas, Controladoria, Auditoria-Geral, entre outras denominaes, essas instituies, em muitos casos, esto historicamente ligadas ao Executivo ou ao Legislativo. No primeiro caso, deveriam auxiliar o governo a evitar desperdcios e desvios de recursos. Isso serviria tanto para aumentar a eficincia das polticas implementadas como para evitar que irregularidades desse tipo pudessem resultar em escndalos e causar desgaste poltico. As instituies originalmente vinculadas ao Legislativo decorreriam da necessidade de apoiar esse poder em sua tarefa constitucional de exercer o controle externo sobre a administrao. Com o crescimento do aparelho estatal, tanto em volume como em complexidade, tornou-se indispensvel a existncia de um rgo auxiliar para desempenhar essa funo de forma permanente e competente. A experincia histrica mostrou que essa funo de guardio-mor dos bens pblicos no poderia ser desenvolvida com iseno se a instituio responsvel continuasse subordinada administrativamente a um dos trs poderes. Sucessivamente, foram introduzidas maiores garantias quanto instituio em si, seus integrantes e as tarefas a serem desenvolvidas. Nesse caminho, ganharam forma as atuais instituies superiores de controle, que, apesar da grande diversidade entre vrios pases, compartilham algumas caractersticas importantes. [*] Hoje, na maioria dos casos, elas tm os traos institucionais, estruturais e as atribuies fixadas nas respectivas constituies. Ao contrrio dos sistemas de controle interno, as instituies superiores de controle no so subordinadas ao Executivo e, mesmo apoiando o Legislativo no controle externo, no se limitam a esse papel auxiliar. Elas desenvolvem vrias tarefas de controle por iniciativa prpria. Tornaram-se instituies que desenvolvem sua funo com certo grau de autonomia e independncia e, no sistema poltico, exercem o controle financeiro-patrimonial como instncia mxima e de forma abrangente. [*] Essa caracterizao como instituies com uma identidade comum se manifesta tambm nas vrias associaes internacionais e regionais em que esto agrupadas. [*] Trs papis diferentes para as instituies externas de controle No desenvolvimento das aes de controle externo, h diferenas importantes em relao ao papel que essas instituies desempenham no conjunto do sistema poltico-administrativo. Hoje, as instituies superiores de controle, sob as mais variadas denominaes, podem ser caracterizadas como ligadas funcionalmente ao Executivo, ao Legislativo, ou agindo de forma autnoma para cumprir seu papel no controle financeiro-patrimonial. [*] A aproximao com um desses tipos tem implicaes sobre as tarefas que elas devem executar. As instituies ligadas ao prprio governo devem fornecer informaes e anlises para melhorar o desempenho da administrao. Esse o primeiro crculo de autocontrole. Uma

instituio que se aproxima desse tipo tem como interlocutor principal a burocracia. Ela busca convencer os departamentos administrativos da convenincia de substituir determinados procedimentos por outros mais eficientes, alerta o governo para o fato de que determinados programas no trouxeram os resultados desejados e sobre irregularidades e desvios de recursos pblicos. De toda forma, no tem poder decisrio. Sua nica arma a informao baseada na anlise tcnica. O principal desafio consiste em convencer polticos e administradores da vantagem de suas propostas para aumentar a eficincia e a moralidade do governo. Por via de regra, o trabalho prospectivo predominar sobre a responsabilizao dos agentes pblicos por eventuais irregularidades. Em alguns pases, esses rgos mais ligados ao Executivo so obrigados a comunicar irregularidades graves aos rgos independentes de controle ou ao Ministrio Pblico. Nenhuma instituio se enquadra rigorosamente nesse tipo, mas talvez o Rechnungshof, da Alemanha, seja o organismo que mais se aproxima do modelo. Essa instituio foi criada pelo Executivo, durante a poca do absolutismo prussiano, como um instrumento de racionalizao da administrao, mediante o controle sobre as despesas pblicas. Com a adoo do parlamentarismo pelo sistema poltico alemo, o Rechnungshof ficou cada vez mais ligado ao Legislativo, embora at hoje continue tendo contato estreito com a administrao. Antes de enviar os relatrios de auditoria para o Parlamento, eles so apresentados s instituies do Executivo, que tm o direito de comentar as avaliaes. O governo continua igualmente tendo forte influncia sobre a composio do tribunal, mediante a indicao de seu presidente. As instituies ligadas ao Legislativo tm basicamente a funo de assessorar esse poder em sua funo fiscalizadora ante a administrao. Com freqncia, a iniciativa de investigao parte de uma das casas ou das comisses do Legislativo e executada pela instituio superior de controle. A autonomia, nessa hiptese, fica limitada correta implementao tcnica do trabalho. O poder de iniciativa na determinao dos objetos e critrios de avaliao restrito. As investigaes podem resultar na responsabilizao de agentes pblicos e privados por m conduta, ou em subsdios e esclarecimentos para o legislador durante a elaborao de nova legislao. As instituies de controle do parlamentarismo ingls se enquadram nessa categoria. Vinculadas estreitamente ao Parlamento, tm a funo de realizar investigaes principalmente a pedido dos representantes. No caso do General Accounting Office, dos Estados Unidos, praticamente todas as investigaes se originam de pedido vindo do Congresso. [*] Finalmente, as instituies que funcionam como instncias autnomas de controle tm como finalidade o cumprimento de todo o ciclo de controle. Este abrange a identificao das reas a serem fiscalizadas, a realizao tcnica do controle e a produo de veredicto final com valor jurdico. Como instncias independentes tanto do Legislativo como do Executivo, essas instituies se aproximam do papel do Judicirio, legitimando suas decises pela interpretao de regras formais e do princpio da ampla defesa em vrias instncias. Os principais resultados do trabalho da instituio so a emisso de atestados de lisura ou, em caso contrrio, a responsabilizao retroativa dos agentes pblicos que cometeram irregularidades ou ilegalidades. Modelos mais prximos desse papel so as instituies que seguem a tradio francesa. A Corte de Contas da Frana, introduzida na poca napolenica, tem igualmente o papel de apoiar o governo e o Parlamento na fiscalizao dos recursos pblicos, porm tem a funo central de julgar em ltima instncia os administradores responsveis por irregularidades. Nessa funo, o Tribunal de Contas faz parte do Judicirio, organizando suas decises segundo o processo judicial. As instituies superiores de controle financeiro combinam, em geral, vrias dessas funes. Em todo caso, podem ser fortes aliadas no controle da corrupo. Evitar desvios, desperdcios e fraudes parte substancial de seu papel fiscalizador. Para desempenh-lo de forma adequada, as instituies precisam ser devidamente autorizadas, dispor de garantias para cumprir suas tarefas de forma independente, mostrando-se tecnicamente qualificadas, alm de fazer uso criativo dessas capacidades. Em alguns pases, as instituies superiores de controle desempenham esse papel de forma eficiente e so respeitadas como instncias que defendem o patrimnio pblico. Em outros

casos, so vistas como instituies pouco eficientes, coniventes com a administrao ou mesmo envolvidas em irregularidades. Nesses casos, esto em discusso vrias reformas para mudar a situao. Os Tribunais de Contas no Brasil Os Tribunais de Contas brasileiros so instituies com longa tradio. Durante o sculo XIX, foram os prprios ministros das Finanas que alertaram para a necessidade de um controle maior sobre os gastos pblicos. Em 1890, foi criado o Tribunal de Contas federal, e a maioria dos estados e vrios municpios introduziram sucessivamente instituies similares, at meados do sculo XX. Os Tribunais de Contas brasileiros se orientaram fortemente pela tradio francesa: so instituies que visam principalmente produo de veredicto sobre a correta aplicao dos recursos pblicos. A interao com a administrao pblica e o Legislativo limitada. Os tribunais organizam seu trabalho segundo o modelo de um processo jurdico, agindo, constitucionalmente, por provocao externa ou por iniciativa prpria; neste ltimo caso, como instncias autnomas em relao ao cumprimento do papel de fiscalizao da probidade e eficincia administrativas. Inicialmente, a competncia dos Tribunais de Contas no Brasil era limitada a algumas reas de aplicao dos recursos pblicos. Os administradores tinham de submeter as emisses ao Tribunal de Contas antes de efetu-las. Era um sistema de controle prvio, e havia grande resistncia da administrao em submeter suas contas aos tribunais. Um dos principais desafios para fortalecer a instituio era transcender esses limites. Durante o sculo XX, foram sucessivamente includas novas reas de fiscalizao, tais como: gastos com pessoal, contratos, empresas pblicas, arrecadao de tributos, repasses para estados e municpios, fundos constitucionais, oramentos da previdncia. No estgio atual, praticamente a totalidade da arrecadao, gesto e aplicao dos recursos pblicos est sujeita ao controle dos Tribunais de Contas. Outras modificaes importantes foram o abandono do sistema de controle prvio, em 1967, e a introduo de novos critrios de controle pela Constituio de 1988. Na atualidade, alm da Unio, todos os estados dispem de Tribunais de Contas estaduais. Apenas os municpios de So Paulo e Rio de Janeiro, pela Constituio de 1988, mantiveram seus Tribunais de Contas municipais. Nos outros municpios, so os Tribunais de Contas estaduais que fiscalizam as contas municipais. Com pequenas variaes, essas instituies tm perfil similar ao do TCU, conforme inscrito nas respectivas constituies (art. 75 da Carta Poltica brasileira). Apresentamos a seguir, brevemente, as atribuies, a composio, os critrios de controle e a forma de processamento dos Tribunais de Contas, usando como referncia o Tribunal de Contas da Unio. Atribuies As mltiplas competncias e atividades desempenhadas pelo Tribunal de Contas da Unio podem ser classificadas em seis grupos, conforme as caractersticas das funes e atribuies exercidas. A primeira funo a investigao e, caso sejam identificadas irregularidades, a esta esto ligadas outras trs: a correo, o julgamento e a punio. 1) Atribuies investigativas. O TCU acompanha, inspeciona e fiscaliza os atos de administrao e as despesas deles decorrentes, mediante:
inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; apurao das denncias, irregularidades e ilegalidades apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato; fiscalizao da renncia de receitas;

acompanhamento da arrecadao da receita; fiscalizao da aplicao de subvenes, auxlios e contribuies; fiscalizao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congneres; fiscalizao das transferncias constitucionais e legais; fiscalizao das contas nacionais das empresas supranacionais.

2) Atribuies corretivas e cautelares. Decorrem do exerccio da competncia do TCU para atuar na correo dos atos e aes que apresentem irregularidades ou ilegalidades, podendo, para tanto:
representar ao poder competente sobre irregularidades; determinar diligncias necessrias; fixar prazo para atendimento das diligncias; comunicar s autoridades competentes o resultado das inspees e auditorias; determinar as providncias por falta ou impropriedade de carter formal; assinar prazo para o exato cumprimento da lei; proceder ao prejulgamento de tese, quando decidir sobre consulta.

As atribuies cautelares, como o prprio nome indica, incluem providncias suscetveis de serem adotadas pelo tribunal em casos extremos, na forma prevista em lei:
determinar, cautelarmente, o afastamento temporrio do responsvel, se existirem indcios suficientes de que, prosseguindo no exerccio de suas funes, possa retardar ou dificultar a realizao de auditoria ou inspeo, causar novos danos ao errio ou inviabilizar o seu ressarcimento; decretar, por prazo no superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsvel, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apurao; solicitar as medidas necessrias ao arresto dos bens dos responsveis, julgados em dbito, devendo ser ouvido quanto liberao dos bens arrestados e sua restituio.

Ainda sobre este tpico, registre-se que uma norma interna do TCU inclui outras providncias suscetveis de adoo pelo tribunal: a) no caso de ato administrativo: sustar a execuo do ato impugnado, comunicar a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal e aplicar multa ao responsvel; b) no caso de contrato: comunicar o fato ao Congresso Nacional, a quem compete adotar o ato de sustao e as medidas cabveis. Se o Legislativo ou o Executivo no se manifestarem, o tribunal decidir a respeito: determinando as medidas necessrias ao cumprimento da deciso; aplicando multa e comunicando o decidido ao Congresso Nacional e autoridade de nvel ministerial competente; c) no curso de inspeo/auditoria: se verificado, pela equipe, procedimento de que possa resultar dano ao errio ou irregularidade grave, o relator pode determinar ao responsvel que no d continuidade ao procedimento questionado at que o plenrio delibere a respeito. 3) Atribuies jurisdicionais. Esto relacionadas com a competncia exclusiva do TCU para julgar as contas pblicas:
julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos; julgar aqueles que se omitirem no dever de prestar contas ou derem causa a perda, extravio, desfalque, desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio; decidir sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto e das despesas deles decorrentes, nos processos de tomada e prestao de contas devidamente formalizados.

4) Atribuies punitivas. Autorizam o TCU a aplicar multas e outras sanes previstas em lei aos responsveis por ilegalidades e irregularidades praticadas:
multa e sanes pecunirias, resultando em processo de cobrana executiva, quando o responsvel condenado e notificado pelo TCU no recolher tempestivamente a importncia

devida. As principais peas do processo so encaminhadas Advocacia-Geral da Unio (AGU), por intermdio do Ministrio Pblico, junto com o TCU, para fins de cobrana judicial perante a Justia Federal; inabilitao temporria do responsvel para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana; declarao de inidoneidade do licitante; incluso na lista para fins de inelegibilidade em caso de improbidade administrativa do ordenador de despesas.

Alm dessas funes propriamente vinculadas ao processo de aprovao das contas dos administradores, papel central dos Tribunais de Contas no Brasil, existem ainda outras atribuies: 5) Atribuies opinativa, consultiva e informativa. Quando atua sem julgar ou condenar, apenas emite pareceres, responde a consultas e fornece dados e estudos realizados, tais como:
apreciar, mediante parecer prvio, as contas que, anualmente, devem ser prestadas ao Congresso Nacional pelo presidente da Repblica; emitir parecer prvio sobre as contas anuais de governador de territrio federal; prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, sobre os resultados apurados nas atividades de fiscalizao e controle; responder s consultas formuladas sobre dvidas suscitadas na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes matria de sua competncia.

6) Atribuies declaratrias. Ao se pronunciar sobre a legalidade ou a inconstitucionalidade em matria de sua competncia:


examinar, para fins de registro, atos de admisso de pessoal a qualquer ttulo, na administrao pblica direta, indireta e fundacional, salvo para os cargos em comisso; apreciar, da mesma forma, para fins de registro, concesses de aposentadorias, reformas e penses; negar a aplicao de lei ou ato normativo considerado inconstitucional. [*]

Integrantes Os Tribunais de Contas no Brasil so compostos por corpos especiais, integrados por ministros (ou conselheiros, no caso dos estados e municpios), procuradores e auditores, que participam do processo de deliberao da instituio, da conduo dos processos e da produo de decises. A instruo dos processos est a cargo do corpo tcnico, composto por especialistas das vrias reas de conhecimento. Um dos fatores centrais para garantir que os Tribunais de Contas possam cumprir seu papel de forma independente e qualificada (A) Auswahl, Amtsdauer und Qualifikationa forma de recrutamento dos integrantes e as garantias vinculadas aos cargos. Numa comparao internacional, as formas de recrutamento so bastante variadas. Na maioria das instituies superiores de controle, existe uma linha divisria entre o corpo tcnico recrutado pela via da ascenso burocrtica e a cpula recrutada por indicao poltica. Em relao ao corpo dirigente, h vrias frmulas importantes para garantir um trabalho isento e qualificado. Algumas previses se aplicam seleo do corpo dirigente, outras tentam garantir a iseno dos membros nomeados. Um primeiro mecanismo para a despolitizao do rgo a seleo dos candidatos por qualificao profissional. Os membros dirigentes so escolhidos somente pelo critrio do mrito profissional, segundo o modelo da ascenso burocrtica. Mas, na realidade, esse modelo raro. [*] Com freqncia, os poderes polticos mantm algum tipo de influncia sobre a seleo desses cargos importantes. Caso o corpo dirigente seja indicado pelos poderes legislativo e executivo, sempre existir o risco de que essas indicaes sejam influenciadas por critrios de convenincia poltica. Em muitos

sistemas polticos, o governo e o Legislativo compartilham, de alguma forma, o direito de nomear os membros dirigentes da instituio de controle. Na medida em que ambos os poderes so forados a cooperar, o resultado tende a ser uma indicao menos politizada. Mesmo assim, o mecanismo institucional ainda no garante a melhor soluo. [*] Outro problema que a independncia entre Executivo e Legislativo limitada nos regimes polticos modernos. Um governo eficiente precisa de forte base legislativa para poder governar. Compartilhar poderes entre essas duas instituies no garante necessariamente uma escolha despolitizada. No caso da nomeao do chefe do General Accounting Office, dos Estados Unidos, o direito de indicao do nome do governo, mas deve ser aprovado pelo Senado. O mesmo modelo existe no Brasil, onde os ministros/conselheiros que compem as instncias colegiais decisrias dos tribunais so indicados pelo Executivo e pelo Legislativo. [*] O Tribunal de Contas da Unio integrado por nove ministros, sendo um tero escolhido pelo presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, dos quais dois, alternadamente, entre auditores e membros do Ministrio Pblico junto do TCU. Dois teros so escolhidos unicamente pelo Congresso Nacional. [*] Atua junto do tribunal um Ministrio Pblico especializado, composto por um procurador-geral, trs subprocuradores-gerais e quatro procuradores, ao qual se aplicam os princpios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional. O ingresso nos cargos de auditor (ministro substituto) e de procurador (incio da carreira no Ministrio Pblico junto do TCU) feito mediante concurso pblico de provas e ttulos e nomeao pelo presidente da Repblica. Uma vez indicados, os modelos para desvincular o corpo diretivo da lgica de competio poltica so a permanncia no cargo, as garantias em relao ao exerccio do mandato e formas de deciso colegial. Os dirigentes das instituies de controle so freqentemente indicados por um perodo superior ao perodo legislativo. Nos Estados Unidos, o auditor-geral indicado por 12 anos; na ustria, por oito anos. Em muitas instituies, os cargos so vitalcios. Para as instituies que exercem funes parajudiciais ou judiciais, a vitaliciedade adotada com freqncia. Nos outros casos, a indicao por um perodo acima do ciclo eleitoral considerada garantia suficiente para fortalecer a iseno poltica. No Brasil, a indicao dos ministros/conselheiros vitalcia praticamente desde a criao dos Tribunais de Contas, o que, por si s, no significa uma garantia de que os nomeados se dediquem de corpo e alma profisso de f no controle intransigente da eficincia e da moralidade pblica. Uma crtica freqentemente dirigida aos Tribunais de Contas que suas nomeaes teriam carter de aposentadoria para polticos. [*] De fato, no Brasil a permanncia mdia dos ministros/conselheiros no cargo est abaixo da que ocorre em muitos pases que indicam os membros dos rgos superiores de controle por um perodo limitado. Os ministros tm as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de Justia. So substitudos, em seus impedimentos e afastamentos, por auditores, em nmero de trs, que nessas condies tero as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, os de juiz de Tribunal Regional Federal. Finalmente, as decises so colegiais nos Tribunais de Contas brasileiros, em mais um esforo institucional para reduzir a possibilidade de politizao do rgo. Com isso, dever-se-ia evitar que eventuais vnculos ou afinidades polticas dos ministros/conselheiros tivessem influncia sobre a fiscalizao das contas. Esses laos herdados do passado seriam diludos na composio heterognea, resultante das indicaes dos membros do tribunal pelos diferentes governos, porm essa heterogeneidade depende da alternncia no poder. Nos casos em que um mesmo grupo poltico consegue permanecer no poder por vrios perodos legislativos, a composio dos Tribunais de Contas tende a ser cada vez mais homognea e potencialmente politizada. [*] Ao lado do corpo dirigente, a seleo e as condies de trabalho do corpo tcnico so igualmente importantes para garantir uma boa atuao dos Tribunais de Contas. Para garantir a qualidade do trabalho de instruo dos processos, o corpo tcnico geralmente selecionado segundo critrios de qualificao profissional. O concurso pblico, adotado em toda a administrao pblica

brasileira, obrigatoriamente, desde a Constituio de 1988, outro mecanismo eficiente para garantir o recrutamento pelo mrito. certo que existem algumas outras variveis. Uma primeira a definio do perfil dos profissionais a serem recrutados. Com a mudana dos critrios e enfoques da fiscalizao exercida pelas instituies de controle, houve tambm uma diversificao do perfil dos especialistas recrutados. O profissional clssico da rea do direito, da administrao e da contabilidade foi complementado por especialistas da rea econmica, das cincias sociais e ambientais. Outra forma de garantir um trabalho qualificado em reas especficas a requisio de especialistas da prpria administrao ou, talvez, a contratao de profissionais de fora da instituio para determinados trabalhos especializados. Por fim, um elemento-chave para garantir um trabalho de qualidade o suprimento do corpo tcnico com recursos humanos e materiais suficientes para cumprir as tarefas impostas instituio. Critrios de controle O controle pelo Tribunal de Contas da Unio foi consideravelmente ampliado pela Constituio Federal de 1988. Foi tambm dilatado quanto extenso, posto que passou a compreender, alm da legalidade dos atos da gesto pblica, a legitimidade e a economicidade.
Controle da legalidade: o princpio da legalidade, na administrao pblica, mais do que conformidade lei, significa que o administrador pblico est, em toda a atividade funcional, sujeito aos mandamentos e comandos da norma jurdica, tanto que, se em algum momento se afastar dos estritos termos da lei, seu ato de gesto se torna irregular. Controle de legitimidade: significa, por sua vez, no apenas a conformidade do ato s prescries legais, mas tambm o atendimento aos princpios e fins da norma jurdica e, em tese, da moralidade e da finalidade pblica, ou seja, a despesa pblica, para ser legtima, precisa estar direcionada concretizao do bem comum. Controle da economicidade: visa aferir, sem adentrar o mrito e as prioridades da administrao, a relao entre o custo e o benefcio das atividades e os resultados obtidos pelos administradores na gesto oramentria, financeira e patrimonial, segundo a eficincia e a eficcia e luz de critrios ou parmetros de desempenho.

Quanto economicidade que implica, verdade, certo grau de subjetividade de cada caso , no se pode perder de vista a interpretao adequada e seu verdadeiro alcance, evitando medidas fora dos limites de uma instituio de controle que est autorizada a incluir, em suas anlises, clculos da relao custo-benefcio, mas que deve levar em conta que nem tudo o que de custo reduzido atende bem coletividade. O recente controle da economicidade no deve ser instrumento de ingerncia na poltica, no mrito e nas prioridades do administrador pblico. Esse aspecto reveste-se da maior importncia, pois esse controle, como preceito de otimizao, engloba a fiscalizao material da execuo oramentria, em contraponto com o formal, que o da legalidade. No Brasil, a economicidade, que s adquiriu status constitucional com a Carta de 1988 (art. 70) e nem sequer era citada nas constituies anteriores, passa a ser um dos princpios mais importantes do oramento pblico. Segundo a legislao oramentria alem, ela pode ser definida como a relao favorvel entre os meios e os fins, que consiste em obter certo resultado com a menor utilizao de meios possveis ou o melhor resultado possvel com a utilizao de certos meios. Na prtica, consiste em verificar se os gastos pblicos foram ou esto sendo realizados com economia, sem desperdcio e corrupo, ou seja, sem gastar mais que o necessrio para a realizao do ato. Contudo, importante repetir que essa relevante competncia atribuda aos Tribunais de Contas, para estabelecer critrios de avaliao do desempenho da atividade estatal e sua poltica pblica e at mesmo para combater a corrupo, no pode significar a destituio da administrao pblica de seu poder de optar pela escolha mais conveniente ou oportuna.

Por outro lado, a Emenda Constitucional no 19, promulgada pelo Congresso Nacional em junho de 1998, que trata da chamada reforma administrativa, destacou mais ainda esse aspecto qualitativo da administrao pblica brasileira, inscrevendo no texto da Lei Magna o princpio da eficincia (cf. caput do art. 37), ligado correta e adequada utilizao dos recursos disponveis. Com isso, o que se deseja que a administrao pblica, por meio de seus rgos e servidores, atue de modo que satisfaa as necessidades dos cidados, com presteza e da maneira menos dispendiosa possvel. A atuao dos agentes pblicos e, como um todo, da gesto pblica passa a ser avaliada sob dois aspectos: quanto ao comportamento no uso dos recursos e quanto aos resultados obtidos, ganhando fora e prestgio as j conhecidas auditorias operacionais e de avaliao de desempenho. Desse modo, no exame da legalidade, legitimidade, economicidade e eficincia dos atos geradores de despesa pblica, os Tribunais de Contas podero contribuir mais para o aperfeioamento do desempenho da mquina administrativa e utilizar melhor suas prprias atribuies constitucionais, a exemplo do disposto no pargrafo 4o do artigo 72 da Constituio Federal: No exerccio de suas atribuies de controle da administrao financeira e oramentria, o Tribunal representar ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional sobre irregularidades e abusos por ele verificados. Abre-se, assim, uma ampla porta, que prope ao tribunal a misso de fiscalizar com olhos de lince, para detectar abusos e irregularidades da administrao (Mello, 1984, p. 141). Processos Os processos, includos os decorrentes de auditorias realizadas, so analisados pelas unidades tcnicas e recebem obrigatoriamente parecer das chefias imediatas, sendo submetidos a julgamento e apreciao do plenrio ou das Cmaras somente depois de cumpridas todas as etapas anteriores ao seu completo saneamento. Na realidade, colhe-se o parecer do representante do Ministrio Pblico junto dos Tribunais de Contas em quase todos os assuntos e matrias sujeitos deciso do Colegiado. Os ministros e auditores, como integrantes dos rgos deliberativos do tribunal e relatores dos processos que nele tramitam, presidem sua instruo, proferindo despachos e decises singulares; nessa qualidade, submetem-nos a julgamento ou apreciao, depois de adotadas todas as providncias necessrias ao saneamento dos autos, em sesses do plenrio ou das Cmaras, por meio de relatrio e voto, devidamente acompanhados das propostas de deliberaes cabveis espcie. As deliberaes colegiais, justamente por serem o somatrio de todas as manifestaes dos membros do rgo colegiado, so tomadas, em geral, por unanimidade, por maioria, por voto mdio ou por voto de desempate e, quando resultam em imputao de dbito ou multa, possuem eficcia de ttulo executivo, de acordo com a Constituio Federal (art. 71, 3o), obviamente extrajudicial. No caso dos processos de contas, por exemplo, o percurso regulamentar pelas vrias instncias do tribunal, observados os prazos estabelecidos, o seguinte: 1) instruo tcnica inicial; 2) realizao de diligncias ou inspeo; 3) audincia ou citao dos responsveis; 4) anlise das alegaes e respostas apresentadas pelos gestores notificados; 5) pronunciamento do representante do Ministrio Pblico; 6) concluso ao gabinete do ministro-relator; 7) apreciao do relator, em preliminar, se decidir por novas diligncias, ou rejeio das alegaes de defesa, no mrito, se no sentido de submeter o processo ao colegiado; 8) julgamento pela regularidade, regularidade com ressalva ou irregularidade; 9) publicao da deciso no Dirio oficial; 10) restituio do processo unidade tcnica competente para a notificao dos responsveis e registros gerenciais dos dados nele constantes.

Pontos para discusso Os objetivos das instituies externas de controle so, obviamente, muito mais amplos do que o controle da corrupo em sentido estrito. E nem todas as formas de corrupo esto ligadas administrao de recursos materiais do Estado, que so o objeto principal de controle dos Tribunais de Contas. Mas, de toda forma, o papel dos tribunais no controle da corrupo considervel. No caso brasileiro, surgiu recentemente uma discusso sobre mudanas na configurao institucional dos Tribunais de Contas que existem nos vrios nveis da Federao. Qualquer discusso sobre ajustes parciais ou reformas mais profundas deve ser precedida da deciso sobre o papel da instituio superior de controle no sistema poltico-administrativo. Se ela for um rgo para apoiar o Executivo na tarefa de fiscalizao, ter de ser desenhada de forma que possa interagir de maneira produtiva com a administrao. Precisa da confiana e do respeito para ser vista como conselheira em assuntos de lisura e regularidade. Um dos desafios das instituies superiores de controle externo que seguem esse caminho mostrar qual o seu valor complementar em relao aos sistemas de controle interno, j que estes deveriam cumprir exatamente essa funo. Instituies de controle que funcionam como rgo auxiliar do Legislativo tm outro enfoque. Um dos elementos decisivos que o poder de iniciar investigaes passa para o Congresso, e a instituio age atendendo a essas solicitaes de controle. Os pedidos podem surgir nas comisses permanentes do Legislativo que necessitam de avaliaes para orientar o processo legislativo. Com freqncia, comisses especiais de investigao solicitam tambm a ajuda da instituio de controle a servio do Legislativo para investigar suspeitas de irregularidades. Muitas dessas instituies cumprem esse papel de assessoria quando elaboram o parecer prvio sobre as contas do governo que devem ser aprovadas por deputados ou vereadores. O destino que o parecer prvio vier a ter nas instncias do Legislativo mostra a capacidade desse poder de cumprir a tarefa de fiscalizao de forma criativa. Uma casa de representantes fortemente dominada pelo esprito de apoio ao governo ter pouco interesse em criticar e fiscalizar seus atos de forma independente. De outro lado, um Tribunal de Contas fortemente orientado para decises em nome prprio ter de reorientar sua atuao para um controle exercido de forma cooperativa. A finalidade principal fomentar o debate poltico com informaes substantivas e qualificadas, e a qualidade tcnica do relatrio decisiva para cumprir essa funo. O exemplo oposto so instituies cujos relatrios caem no ostracismo assim que so produzidos. Mesmo que a repercusso dos resultados do controle no meio poltico no seja de inteira responsabilidade da instituio de controle, ela pode ser tomada como um indicador de sua eficincia. Durante muito tempo, as sugestes para melhorar a atuao dos Tribunais de Contas concentraram-se na ampliao de seus poderes para campos ainda no cobertos pelo controle externo. Existiria uma srie de aspectos do gerenciamento de recursos pblicos aos quais os Tribunais de Contas no tinham acesso. Ainda hoje existem limitaes nesse sentido, mas, de maneira geral, os tribunais afirmaram suas atribuies de fiscalizao em todas as reas da administrao pblica. A crtica construtiva, hoje, no recai mais sobre a questo de determinados aspectos da vida financeiro-patrimonial do Estado continuarem ou no excludos do controle dos Tribunais de Contas. A questo principal como os tribunais podem desempenhar melhor aquelas tarefas para as quais esto habilitados, e os pontos centrais desse debate referem-se aos critrios e tcnicas de avaliao, informatizao dos procedimentos para desburocratizar o controle e interao do tribunal com outras instituies para cumprir a funo de controle. Algumas questes importantes em relao ao papel das instituies de controle externo no Brasil devem ser ressaltadas, notadamente aquelas relacionadas a: a) composio das instncias decisrias do rgo; b) validade de suas decises na esfera jurdica; c) interao com o Legislativo e o Executivo; d) desenvolvimento de polticas especficas para a deteco de corrupo; e e) qualificao da instituio como guardi da moralidade no gerenciamento dos recursos pblicos.

A questo da escolha dos membros do rgo dirigente Essa questo importante e freqentemente est no foco da discusso pblica sobre os Tribunais de Contas. Os vrios arranjos institucionais discutidos visam garantir a qualificao profissional, a independncia poltica e o compromisso com a fiscalizao do uso dos recursos pblicos. Esses dados demonstram que o compartilhamento de poderes e a garantia da vitaliciedade dos cargos no asseguram, por si ss, as melhores indicaes. Eles devem ser vistos no contexto da cultura poltica associada a essas indicaes. Mas, mesmo que no possam garantir as melhores alternativas, tais modelos institucionais so, sem dvida nenhuma, instrumentos capazes de limitar a discricionariedade das instncias polticas nas suas escolhas. No Brasil, no de hoje que se questiona a forma de provimento dos cargos dos Tribunais de Contas. As principais crticas procuram demonstrar que os mecanismos clssicos de seleo no permitem escolhas de profissionais da rea ou com experincia, recaindo algumas das nomeaes sobre polticos e ex-polticos ou seus apadrinhados. Essa situao obrigaria a se recorrer a providncias complementares, prevendo um sistema de investidura entre pessoas que j estejam no campo de atuao do controle pblico. No campo internacional, o acesso aos tribunais, por via de regra, faz-se por concurso curricular aberto aos integrantes de carreiras que ali atuam, desde que, verdade, reconhecidas a idoneidade e a competncia no exerccio profissional por um perodo igual ou superior a dez anos. exatamente nesse ponto que se questiona a forma de provimento dos membros dos Tribunais de Contas. Enquanto os auditores e procuradores so nomeados mediante concurso pblico, os ministros so escolhidos, de acordo com critrios subjetivos, pelo presidente da Repblica, pelo Senado Federal e pela Cmara dos Deputados. Na moldura vigente, a alternativa mais plausvel talvez fosse ampliar o nmero de procuradores e auditores, para que a maioria dos ministros fosse escolhida entre eles. Isso eliminaria as atuais crticas quanto natureza poltica de suas decises, em razo do critrio de provimento de seus membros. Justia, eficcia e transparncia na responsabilizao dos agentes corruptos Anteriormente, aludimos a uma espcie de separao das funes que as instituies superiores de controle exercem em vrios sistemas polticos: quase administrativas, de assessoria legislativa e parajudiciais. No caso brasileiro, identificamos que essas instituies tm um papel que se aproxima muito daquele do Judicirio. A principal tarefa dos Tribunais de Contas a aprovao ou reprovao das contas dos administradores. Os processos decisrios internos da instituio se orientam, em grande medida, para essa tarefa de aprovao das contas. Esses processos se desdobram em instruo e julgamento a primeira est a cargo do corpo tcnico, enquanto o julgamento conduzido pelo relator do processo, no mbito do colegiado dos ministros/conselheiros. Outra caracterstica desses tribunais o princpio do contraditrio e da ampla defesa do acusado. No caso de falhas ou irregularidades detectadas, o responsvel chamado para apresentar justificativas ou alegaes de defesa. Ultimamente, os Tribunais de Contas tm investido muito no aperfeioamento do carter jurdico dos processos, mediante a introduo de instncias de reviso. Mas todo o investimento no formato jurdico da instituio ainda tem alcance limitado. De fato, o TCU condena, todos os anos, administradores a ressarcirem dinheiro aos cofres em funo de irregularidades na sua gesto. Os valores dessas condenaes chegam a vrios milhes, mas elas no resultam em cobranas efetivas. Somente 1% dos valores identificados nas condenaes efetivamente ressarcido aos cofres pblicos (Speck, 2000a, p. 184). Em todos os outros casos, as condenaes so contestadas na Justia comum, na qual juzes acolhem processos revisionais. O

argumento que as condenaes pelo Tribunal de Contas podem ser questionadas perante o poder judicirio, do qual esses tribunais no fazem parte. Portanto, suas decises teriam carter apenas administrativo. [*] Embora no seja pacfico esse posicionamento, boa parte dos estudiosos reconhece aos Tribunais de Contas o exerccio da funo jurisdicional, afirmando, de acordo com o artigo 73 da Constituio Federal, que a Corte de Contas tem jurisdio em todo territrio nacional e lhe compete exercer as atribuies estabelecidas no texto constitucional e em sua lei orgnica. Tem-se, ento, que a jurisdio de contas o juzo constitucional e especial das despesas e das receitas pblicas privativo dos Tribunais de Contas, institudos pela Constituio para fiscalizar, apreciar e julgar os atos e fatos relacionados com dinheiros, bens e valores pblicos. Em razo de tal condio, o Supremo Tribunal Federal teve, no passado, oportunidade de proclamar reiteradamente a funo jurisdicional dessas instituies, [*] declarando, na mesma linha, a competncia exclusiva das Cortes de Contas para o julgamento das contas pblicas. [*] Em termos prticos, a eficcia das decises dos Tribunais de Contas no se restringe, exclusivamente, simples declarao quanto certeza oramentria, financeira, contbil e patrimonial. Ela constitui ttulo executivo extrajudicial (Constituio Federal, 3o do art. 71) e esgota, em seu julgado, toda a matria de fato por eles apreciada. Com efeito, a doutrina mais seguida afirma, em relao ao julgamento das contas, que no haveria de se admitir que o Tribunal de Contas julgasse e depois outro juiz julgasse novamente. A propsito, no se pode perder de vista que o Tribunal de Contas julga as contas, no quem as prestou. No tem por funo julgar a culpabilidade subjetiva de prestador, mas a regularidade objetiva da conta prestada. A deciso do Tribunal de Contas versa sobre a regularidade intrnseca da conta. No lhe cabe decidir da responsabilidade civil ou penal, nem da imputao subjetiva dessa responsabilidade (Carvalho, 1993, p. 141). Em ltima anlise, esse seria justamente o fundamento pelo qual tem sido freqente a impugnao judicial das deliberaes dos Tribunais de Contas, autorizando que as partes atingidas recorram ao poder judicirio, seja por meio de mandado de segurana ou de embargos execuo das condenaes nelas constantes, seja pelas aes ordinrias ou especiais intentadas com vista a anular ou afetar, de alguma forma, as decises adotadas pelas Cortes de Contas. O mesmo ocorre com a legislao vigente sobre inelegibilidade daqueles que no se comportam com zelo no trato da coisa pblica por incrvel que parea, pois institucionaliza uma brecha, basta a impugnao, mediante ao judicial, para suspender essa inelegibilidade. [*] Outra falha do sistema dos Tribunais de Contas no Brasil a completa falta de uniformizao das normas processuais e de uma jurisprudncia aplicvel a todas as cortes, elementos necessrios de um sistema de normas racional e transparente. Cada Tribunal de Contas possui procedimentos especficos e jurisprudncia prpria. A unanimidade dos juristas est de acordo em que essa falta de uniformidade compromete o bom desempenho e a prpria transparncia de seus julgados, deixando de concretizar o ideal defendido pelo jurista Themstocles Brando Cavalcanti: O Tribunal de Contas tem a sua posio duplamente valorizada. Primeiro, por ser um rgo constitucional; segundo, porque se apia no Poder Legislativo. Tem, entretanto, funes prprias, uma capacidade para construir a sua prpria doutrina e fixar a sua posio no sistema constitucional brasileiro (Cavalcanti, 1973, p. 87). Existe uma identidade de matria nos processos em geral examinados pelos Tribunais de Contas, conjugados com o princpio da economia processual, que aconselharia a fixao de orientaes uniformes, notadamente nas chamadas decises normativas. A consolidao da idia poderia nascer das reunies peridicas e dos acordos de cooperao existentes entre as instituies. Nesse sentido, assim como j existe uma homepage das contas pblicas, seria necessria uma homepage dos julgados dos Tribunais de Contas, para o seguro estabelecimento de verdadeiro costume decisional proveniente de tais cortes.

De fato, seria muito importante para a moralidade pblica que os cidados, de maneira geral, conhecessem como se exercita a jurisdio em todos os Tribunais de Contas, principalmente, nos dias atuais, com a existncia da Internet. Nada justifica que o pas esteja impossibilitado de bem conhecer as normas e os julgados dessas instituies. Nunca ser demais realar a importncia que teria tal conhecimento, tanto das construes jurisprudenciais como dos casos examinados e decididos. Isso certamente ajudaria no s no combate corrupo, mas tambm no aplainamento do caminho dos administradores pblicos no Brasil, indicando-lhes a melhor forma de aplicar as leis oramentrias, financeiras, contbeis e patrimoniais no mbito da administrao pblica. Seria um benefcio no apenas para os gestores, mas para a prpria sociedade. Cooperao com o Parlamento e o governo Em muitos dos grandes escndalos de corrupo, a recapitulao dos fatos mostra que as auditorias conduzidas pelos Tribunais de Contas haviam detectado as falhas havia muito tempo, mas a comunicao entre os Tribunais de Contas e as instncias polticas de direo e fiscalizao (Executivo e Legislativo) no funcionou. Em relao deteco de irregularidades durante a fiscalizao, a mxima do trabalho dos Tribunais de Contas deve ser a mesma que vale para todos os outros casos de corrupo: melhor prevenir do que remediar. A comunicao eficiente com o governo e com o Parlamento um imperativo do trabalho nessa fase. Em relao verificao de possveis desperdcios em curso, acredita-se que mecanismos mais geis devem ser desenhados para melhorar a ao de controle concomitante desempenhada em conjunto com outras instncias. Nesses casos, os Tribunais de Contas devem se orientar pelo modelo de um rgo de cooperao direta com o Legislativo ou at do governo, papel bastante diferente de uma instncia quase judicial. A finalidade no est na produo de um veredicto decisivo, mas na comunicao de uma informao importante para orientar os responsveis poltico-administrativos a respeito de projetos em curso. O demorado processo da deciso colegial na instncia mxima no se justifica e poderia ser substitudo por outros procedimentos. [*] O Tribunal de Contas tem papel importante na identificao de dficits de eficincia e de controle na implementao de polticas governamentais. A ampliao dos conceitos de controle para alm dos critrios da legalidade e da regularidade contbil permitiu que os Tribunais de Contas contribussem para a avaliao da eficincia e eficcia das polticas pblicas. Ainda que o governo realize investigaes com a mesma finalidade, a existncia de uma instncia independente que define prioridades prprias de avaliao um complemento importante no zelo pelos bens pblicos. A finalidade das verificaes sobre eficincia e eficcia mais prospectiva que retrospectiva. Ela visa mais correo de modelos ineficientes de administrao e programas ineficazes do que responsabilizao de agentes individuais. A ineficincia gerencial, a falta de metas claras e a inexistncia de mecanismos de prestao de contas formam o clima propcio para desvios de recursos e corrupo. Mas deve ficar claro que os receptores dessas investigaes operacionais so, em primeira instncia, aqueles que tm autoridade para aperfeioar os programas ou modificar os procedimentos, ou seja, o governo e, em segundo lugar, o Congresso. Essas instncias podero tornar aos assuntos pblicos e polticos, caso a resistncia da administrao em tomar as medidas necessrias seja grande demais. Investigaes de eficincia e eficcia que no visam convencer nem o governo nem o Congresso sobre a necessidade prtica de tomar medidas corretivas tm valor no definido no sistema de controle financeiro-patrimonial.

Programas especiais de controle da corrupo Tanto as funes de identificao de erros administrativos e deficincias operacionais em curso como a responsabilizao jurdica dos administradores podem se referir a vrias formas de irregularidades e desperdcios. Nem todas esto ligadas corrupo, mas, como os Tribunais de Contas esto autorizados a definir a prpria agenda de fiscalizao, uma vez cumpridas as obrigaes constitucionais, nada impede que concentrem suas aes de fiscalizao sobre determinadas reas ou tipos de irregularidade, como j ocorreu em vrias ocasies. Grande parte dos recursos humanos dos Tribunais de Contas absorvida pelas tarefas constitucionais de verificao das contas dos administradores, do registro de admisses, aposentadorias, penses e outras atividades rotineiras de controle. Mas, alm dessas obrigaes constitucionais, podem iniciar investigaes pontuais em reas especficas. Os critrios para a seleo dessas reas so os mais variados: o peso financeiro de determinados programas, como no caso de licitao ou privatizao; a freqncia de irregularidades apresentadas em fiscalizaes anteriores; o perodo em que determinada rea no esteve sujeita a fiscalizao etc. Em vrios momentos, o TCU realizou investigaes especficas, como, por exemplo, sobre obras pblicas, licitaes e contratos administrativos, propaganda e publicidade governamental, Sistema nico de Sade, recursos para educao, fundaes de apoio etc. Esse enfoque poderia ser facilmente voltado para o assunto da corrupo. Outras instituies superiores de controle que trabalharam com esse tipo de enfoque relatam que alguns ingredientes so elementares para chegar a resultados. So eles: a) identificao de reas de risco; b) criao de um sistema de indicadores para identificar casos suspeitos; e c) criao de unidades especiais e alocao de recursos humanos para realizar as investigaes. A finalidade dessas investigaes so a identificao e o impedimento de esquemas de corrupo em curso. O otimismo em relao ao xito das investigaes se baseia na caracterizao do crime de corrupo como um crime de investigao. Vrios especialistas apontam o fato de que, na maioria dos casos, no a denncia da parte lesada que leva descoberta dos esquemas, mas a atividade investigativa. Mais do que em outras reas, a inteligncia na deteco dos casos sensveis um fator-chave do controle. A autoridade que as instncias superiores de controle externo tm para redefinir, a cada ano, enfoques temticos de atuao, bem como para estruturar internamente as investigaes, um elemento decisivo para cumprir essa tarefa de seleo. Instituies de controle externo como autoridade moral Muitas das instituies superiores de controle tm seu papel inscrito na Constituio dos respectivos pases. Trata-se de um elemento importante para garantir a sua legitimidade e definir o seu papel no controle dos recursos pblicos. Essa insero no texto da Constituio significa mais que a mera garantia da continuidade institucional representa a atribuio direta pelo poder constituinte para que as instituies superiores de controle exeram seu papel com responsabilidade prpria. De um lado, essa responsabilidade apoiada por garantias como a vitaliciedade dos ministros, a inamovibilidade etc., mas este somente um lado da moeda. A autonomia relativa das instituies superiores de controle est vinculada diretamente expectativa de que esse mandato constitucional seja exercido de forma criativa e eficiente. Para o exerccio burocrtico de tais tarefas, a autonomia no se justifica. Bastaria um rgo assessor composto por quadros tcnicos para exercer a tarefa de verificao contbil e legal. Mas uma das justificativas para criar um rgo independente encabeado por uma liderana com capacidade tcnica e viso poltica justamente a necessidade de exercer de forma criativa a tarefa da fiscalizao. Em relao a essa funo, no basta no errar necessrio que se use de forma

criativa, eficiente e eficaz a margem de manobra, criando programas de investigao especiais, alocando recursos humanos e materiais para produzir resultados concretos. A autonomia de organizao de sua estrutura interna e o poder de iniciativa nas investigaes decorrem do compromisso direto com a preservao do bem pblico. Esse reconhecimento da instituio to importante que, na opinio de alguns, os critrios de avaliao podem at incluir a moralidade (Feder, 1994, p. 71). Conforme a mesma opinio, o tribunal pode at questionar atos que sejam inquestionveis pelos critrios tanto da legalidade como da eficincia ou eficcia, mas que possam ser questionados do ponto de vista da tica. Parlamentares que aumentam desproporcionalmente os prprios vencimentos ou os recursos disponveis para seu gabinete, governos que no do continuidade s obras iniciadas pelos antecessores ou outros casos de comportamento legal, mas no legtimo, poderiam ser objeto de apreciao pelos Tribunais de Contas. Nesses casos, eles poderiam derivar seu mandato diretamente da atribuio constitucional de zelar pela boa aplicao dos recursos pblicos. Os Tribunais de Contas no teriam autoridade judicial, mas falariam como autoridade moral da nao. Essa autoridade no seria conferida por lei, mas deveria ser construda mediante a competncia tcnica e a integridade da instituio no cumprimento de sua tarefa. Bruno Wilhelm Speck (coordenador), Jos Nagel.

Os atores do sistema de justia


Um dos temas mais intrigantes do debate sobre a corrupo no Brasil a tese de que crimes em geral e aqueles contra a administrao pblica especialmente permanecem impunes. um lugar-comum entre formadores de opinio a idia de que a impunidade seria um dos incentivos principais para agentes corruptos.
Continua grassando o maior mal do nosso pas: a impunidade. Pior que a corrupo, a m gesto, a sonegao e todo o enxame de outras mazelas que nos atormentam, a impunidade que mais di e a mais injusta. No somos mais ou menos honestos do que os cidados de qualquer outro pas. O que somos muito mais impunes. Quantas vezes voc, leitor, ouviu falar que isto d cadeia? E quantas vezes deu? Onde esto os sonegadores, os corruptos, os desviadores do imposto de renda na fonte que descontam dos seus empregados? Onde esto os especuladores que enriqueceram com informao privilegiada? E os inadimplentes com as suas contribuies ao INSS e ao FGTS? Por que ser que continua bastando ter dinheiro para pagar um bom advogado para nunca ser preso por crimes contra o errio? [*]

Por no temerem os custos da corrupo previstos na legislao, agentes pblicos e privados seriam facilmente seduzidos pelos benefcios econmicos de arranjos corruptos. A incidncia da corrupo cresceria seguindo lgica de lei econmica onde a aplicao da lei, a cargo do sistema de justia, no funciona, a balana pesa a favor dos aproveitadores. Essa tica merece ser questionada sob vrios aspectos. Certamente a responsabilizao posterior dos agentes corruptos apenas um entre vrios outros mecanismos de controle da corrupo. Numa abordagem mais abrangente, a responsabilizao posterior de agentes corruptos deve ser complementada por mecanismos preventivos. Aumentar os incentivos positivos pelo comportamento ntegro e diminuir os possveis lucros do desvio so elementos importantes de uma estratgia contra a corrupo. Adicionalmente, o sistema judicial no o nico agente de responsabilizao. H uma srie de controles pela prpria administrao, pelo Legislativo e por outras instncias, como os Tribunais de Contas. Em muitos casos, a responsabilizao criminal ocorre fora do prprio Judicirio, como no caso dos crimes de responsabilidade do presidente da Repblica (impeachment) e demais agentes do Executivo (governadores e prefeitos), que so julgados pelo Senado Federal, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais. Por fim, importante salientar que os atores do sistema de justia so responsveis exclusivamente pela aplicao da legislao vigente. Esta nem sempre est em acordo com as expectativas do senso comum em relao responsabilizao dos acusados. A adequao da legislao para diminuir essas discrepncias um processo contnuo, mas lento, e est fora da responsabilidade dos operadores do direito. Somente dentro desses limites podemos dizer que o sistema judicial um elemento importante no controle da corrupo. Na dvida, sua credibilidade influi sobre a avaliao dos riscos e benefcios esperados de um esquema de corrupo. Quem considera que as chances de ser descoberto so poucas, a probabilidade de ser considerado culpado so remotas, as penas aplicadas so brandas e, uma vez condenado, existe uma chance razovel de escapar da aplicao da pena, corre um risco maior de ser levado pela seduo do caminho da corrupo. O sistema de justia tem o papel de garantir a aplicao das leis com eficincia e iseno. Ele composto por todas as instituies encarregadas de distribuir justia: o poder judicirio (que profere a sentena de julgamento); o Ministrio Pblico (agente que oferece a denncia); a Defensoria Pblica (encarregada da defesa de cidados sem condies de suportar as custas de um processo judicial); a polcia (encarregada da investigao); os advogados (encarregados da defesa

das partes). Sem desconhecer a importncia das demais instituies, o presente texto tratar apenas do poder judicirio e do Ministrio Pblico. Essas instituies, alm de atuarem como organismos prestadores de um servio pblico essencial a justia , tm importante papel no combate corrupo. Ministrio Pblico As novas atribuies conferidas ao Ministrio Pblico a partir da Constituio de 1988 mudaram o perfil da instituio, tornando-a uma agncia fundamental de controle de atos e aes de outros atores estatais e entidades governamentais, bem como uma instituio defensora dos interesses e direitos constitucionais do cidado e da sociedade. Diz o texto constitucional, no artigo 127: O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. O artigo 129 especifica suas funes:
I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia; III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio; V defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas; VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instrulos, na forma da lei complementar respectiva; VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; IX exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.

Como se depreende da leitura do texto constitucional, so muito amplas as funes do Ministrio Pblico, indo de sua funo mais tradicional, a ao penal, at a defesa de variados direitos sociais, sejam eles difusos (transindividuais de natureza indivisvel, cuja titularidade so pessoas indeterminadas, como, por exemplo, os destinatrios de propaganda enganosa), coletivos (transindividuais de natureza indivisvel, de titularidade determinvel, como, por exemplo, os integrantes de um consrcio) ou individuais homogneos (decorrentes de origem comum, como, por exemplo, os afetados por um dano natureza). Para a correta apreciao do leque de competncias do Ministrio Pblico relacionado defesa de direitos, deve-se considerar o fato de que a Constituio Federal de 1988 consagrou uma extensa lista de direitos, justificando sua proclamao como a Constituio cidad. Os direitos constitutivos da cidadania foram significativamente alargados. Aos tradicionais direitos de natureza individual (civis e polticos), foram incorporados aqueles supra-individuais ou sociais. Dessa forma, o Ministrio Pblico chamado a agir em novas reas, cabendo instituio salvaguardar e proteger os interesses e direitos constitucionalmente previstos, protegendo-os de abusos do poder, tanto por parte do Estado como de particulares.

O Ministrio Pblico aps 1988 O Ministrio Pblico, desde a Constituio de 1988, uma instituio independente, no se vinculando a nenhum dos poderes do Estado, seja o Executivo, o Legislativo ou o Judicirio. Alm disso, possui garantias de autonomia tanto administrativa como funcional. Seus princpios de organizao coincidem com aqueles previstos para o poder judicirio: direito de apresentar proposta oramentria; de propor ao poder legislativo a criao e a extino de seus cargos e servios auxiliares, provendo-os por intermdio de concurso pblico de provas e ttulos; seus integrantes no respondem aos outros poderes ou instituies e gozam as mesmas prerrogativas dos membros do poder judicirio, como a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos. O Ministrio Pblico apresenta dois ramos: o da Unio e o dos estados. No primeiro caso, a estrutura mantida pela Unio; no segundo, pelas unidades que compem a Federao. O Ministrio Pblico da Unio, por sua vez, ramifica-se em Ministrio Pblico federal, Ministrio Pblico militar, Ministrio Pblico do trabalho e Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos territrios. A especificidade de cada um est relacionada ao ramo do poder judicirio perante o qual atua Justia federal, Justia militar federal, Justia do trabalho e Justia do Distrito Federal e dos territrios e estabelecida em funo da matria ou das partes em litgio. Entretanto, perante o Superior Tribunal de Justia (STJ), organismo encarregado de uniformizar a interpretao da lei infraconstitucional, e perante o Supremo Tribunal Federal (STF), rgo de cpula do poder judicirio, responsvel por proferir a palavra final sobre a interpretao da Constituio, s podem oficiar os integrantes do Ministrio Pblico federal. Em sntese, a distino entre os diferentes ramos do Ministrio Pblico diz respeito competncia de atuao e no aos instrumentos disponveis, s garantias ou aos princpios de atuao de cada um deles. Para a defesa dos interesses difusos e coletivos, o Ministrio Pblico dispe de um instrumento jurdico poderoso a Ao Civil Pblica. A Lei no 7.347 da Ao Civil Pblica antecedeu a Constituio de 1988, datando de 1985. Ela constitui o principal instrumento de defesa dos interesses sociais. Embora outros rgos pblicos e associaes civis possam fazer uso desse instrumento jurdico, o Ministrio Pblico tem sido a instituio que mais tem utilizado a Ao Civil Pblica. Pode-se, pois, afirmar que os textos legais, tanto a Constituio como legislaes infraconstitucionais, propiciaram que o Ministrio Pblico se convertesse em uma instituio fundamental no que se refere ao controle sobre as demais instituies pblicas e defesa da cidadania. Caberia, contudo, verificar em que medida a lei tem provocado reflexos na prtica. Essas conseqncias dependem, em larga escala, da atuao dos integrantes da instituio, uma vez que se trata de uma organizao do tipo monocrtica (no havendo uma hierarquia baseada em estritos princpios de mando e obedincia) e garantida a independncia funcional. H, conseqentemente, um espao considervel para a vontade poltica, ou seja, para uma atuao que explore as virtualidades contidas na legislao. Dessa forma, ainda que a legislao contenha instrumentos para iniciativas de combate corrupo, a efetividade desse controle est estreitamente condicionada ao empenho dos integrantes da instituio. Esse empenho, por sua vez, depende, em boa medida, de caractersticas individuais, do grau de independncia real dos poderes polticos, tanto pblicos quanto privados. Quem vigia o Ministrio Pblico? Ao mesmo tempo em que contempla de forma inquestionvel a funo de controle do Ministrio Pblico sobre as demais instituies pblicas, a lei no define com igual clareza como ele ser controlado, ou seja, onde se encontram os limites legais e reais da liberdade de atuao do

Ministrio Pblico e de seus integrantes? Como uma instituio do sistema de justia, o Ministrio Pblico no est sujeito a nenhum tipo de controle popular, isto , seus membros no so eleitos nem possuem mandato com tempo determinado. O ingresso na carreira se d por meio de concurso pblico, para o qual esto habilitados todos os bacharis em direito. A promoo baseia-se em critrios de antiguidade e merecimento, o que diminui consideravelmente a possibilidade de interferncia de influncias poltico-partidrias, ainda que deixe margem considervel ao controle interno o merecimento julgado pela cpula da instituio. A influncia poltica no Ministrio Pblico dos estados manifesta-se mais claramente na nomeao do procurador-geral de Justia, que escolhido pelo governador do estado a partir de uma lista trplice votada pelos integrantes da instituio. No caso do Ministrio Pblico federal, os vnculos polticos so significativamente mais fortes, uma vez que o procurador-geral da Repblica indicado pelo presidente da Repblica, com aprovao do Senado, por maioria absoluta, sem nenhuma participao dos integrantes da instituio. O principal mecanismo interno de controle exercido pela Corregedoria, rgo da administrao superior do Ministrio Pblico encarregado da orientao e da fiscalizao das atividades funcionais e da conduta dos membros da instituio. Cabe-lhe, entre outras atribuies, realizar correies e inspees nas procuradorias e nas promotorias de justia; acompanhar o cumprimento das metas estabelecidas pelas promotorias de justia em seus programas de atuao; instaurar processo disciplinar contra membro da instituio, aplicando as sanes administrativas cabveis etc. Cabe, de certa forma, ao poder judicirio uma importante funo de controle do Ministrio Pblico, na medida em que as funes deste no so de julgamento, mas de oferecimento da denncia. Assim, promotores e procuradores tm o poder de iniciar processos, fazer investigaes ou abrir inquritos, mas, em ltima instncia, quem decide pela punio ou no so os integrantes do poder judicirio, os magistrados. O Ministrio Pblico atua, ainda, em diversos setores sociais, como defesa de menores, do meio ambiente, do patrimnio pblico, da cidadania, combate a lavagem de dinheiro etc., estando nos estados mais fortes da Federao, sobretudo do Sudeste e Sul do pas, mais aparelhados para defender os aludidos valores. Em geral, atua ora como autor de medidas judiciais, ora como custos legais, fiscal da aplicao da lei. Observe-se, ainda, que, para muitos setores, os atuais mecanismos de controle so vistos como insuficientes, e tm sido elaboradas propostas no sentido de fortalec-los. De fato, o Ministrio Pblico passou a ser includo no projeto de emenda constitucional que trata da reforma do poder judicirio. Quatro alteraes em discusso podem provocar uma mudana radical na instituio: a proibio de divulgar informaes; a possibilidade de que o procurador-geral da Repblica possa advir de quadros externos instituio; a criao de foro privilegiado para prefeitos; e o estabelecimento de um organismo de controle externo da instituio. Poder judicirio A funo do poder judicirio no controle da corrupo decidir sobre a responsabilidade dos rus indiciados. Aps a elaborao de determinado ordenamento jurdico pela Constituio, a adaptao constante pelo legislador e a implementao pelo Executivo (polcia e Ministrio Pblico), o Judicirio o ltimo elo entre uma srie de atores envolvidos e a aplicao dos princpios constitucionais do Estado democrtico de direito no Brasil. importante reiterar que a atuao jurisdicional nos crimes de corrupo s ocorre mediante provocao externa, por meio do indiciamento pelo Ministrio Pblico.

H vrias crticas em relao ao cumprimento desse papel jurisdicional pelo Judicirio brasileiro. A mais freqente refere-se morosidade na produo de julgamentos. A Justia que no julga foi o ttulo de uma srie de reportagens sobre a morosidade da Justia brasileira e suas causas. [*] H vrios dados que fundamentam esse diagnstico. Entre 1995 e 1999, deram entrada na Justia comum (estadual) de primeiro grau 32,2 milhes de novos processos. No mesmo perodo, foram julgados 22,6 milhes de processos. Esses dados fornecem um diagnstico condensado da incapacidade dos Tribunais de Justia de cumprir seu papel de ajuizar conflitos e transgresses. No balano dos cinco anos, o fluxo de sada de processos em primeira instncia ficou quase um tero atrs do fluxo de entrada. Quase 10 milhes de processos foram acumulados, sem considerar o saldo anterior ao perodo. Est vinculada a esse problema da morosidade a ineficcia da justia, isto , a impossibilidade de chegar a ver a lei implementada, mesmo aps um prazo longo. H algumas figuras jurdicas que cristalizam mais claramente o problema da impunidade, como a prescrio da pena em funo dos longos prazos antes de se chegar ao julgamento e a imunidade parlamentar para crimes comuns, que impede o processo contra os representantes do Congresso Nacional e das Assemblias Legislativas. Pressionada pela opinio pblica brasileira, a Cmara dos Deputados discutiu recentemente um novo cdigo de tica. Entretanto, o fundamental no foi alterado, ou seja, a imunidade dos deputados e senadores, que deveria proteg-los apenas no exerccio de suas funes e no diante de crimes comuns. A denominada crise de poderes e de identidade faz com que haja confuso de papis e interferncia indevida entre eles, a despeito da norma constitucional que afirma que os poderes so independentes e harmnicos. Assim, at recente alterao constitucional, o Executivo legislava por intermdio de medidas de emergncia (medidas provisrias) com vigncia de 30 dias; o Legislativo, inerte, no apreciava as medidas do Executivo, menosprezando seu papel na democracia; e, finalmente, o Judicirio, suposto garante da aplicao da lei, era pressionado por inmeras medidas judiciais interpostas por particulares e associaes civis (aes individuais e coletivas), tendo que arbitrar e julgar os desmandos dos dois poderes formuladores das leis e polticas pblicas. O mau funcionamento dos poderes da Repblica repercute e causa efeitos diversos, tais como a conhecida guerra de liminares. Por meio delas, as partes, os litigantes, verificando seus direitos ameaados ou lesados, procuram o poder judicirio para v-los restabelecidos, o que causa, sobretudo no campo tributrio, inmeros depsitos de recursos pblicos que ficam indisponibilizados em contas bancrias, disposio da Justia, enquanto as aes transcorrem durante anos. Medidas usadas freqentemente para postergar a aplicao da lei so o habeas corpus e a concesso de liminares. Ambos so solues temporrias para preservar direitos at uma deciso final pelas vrias instncias do poder judicirio. Diante da postergao de tais solues definitivas, essas garantias temporrias prevalecem e ganham peso indevido. Alguns desses procedimentos so explorados sistematicamente por escritrios de advocacia, mas tambm pelos governos. Os primeiros so especializados em conseguir liminares, e os segundos negam-se a pagar seus dbitos para com os cidados. O Judicirio, que deveria assegurar o cumprimento da produo normativa, sua execuo em cada caso concreto, acaba recebendo um nmero gigantesco de aes, fruto de desastradas aes do Executivo e do Legislativo, notadamente atos e leis inconstitucionais. A norma jurdica somente produz efeitos se efetivamente aplicada e respeitada. Diante do conflito ou do desrespeito rotineiro do direito, surge a litigiosidade, que desgua no poder judicirio e nos operadores jurdicos. Outro problema correlato a esse diagnstico do no-julgamento o carter classista do acesso justia no Brasil. Enquanto os indiciados de colarinho branco ou os poderosos do crime organizado usam todos os subterfgios para protelar o andamento dos processos, os rus das classes mais baixas esto desprovidos de qualquer assistncia jurdica, porque a Defensoria Pblica, prevista na Constituio, quando existente na prtica, foi institucionalizada de forma muito precria.

Para fazer um diagnstico mais preciso em relao a esses problemas de morosidade, necessria uma rpida exposio das bases institucionais, da composio, das normas processuais e das reformas debatidas em relao ao poder judicirio. Organizao institucional e composio do Judicirio Como o Ministrio Pblico, o poder judicirio no Brasil tem um ramo federal e um estadual. A Justia comum (criminal e cvel) exercida pelos estados. So da competncia da Justia comum todas as causas, exceto aquelas definidas explicitamente como competncia da Justia especializada. Esta, por sua vez, divide-se em quatro ramos: a Justia federal, a Justia eleitoral, a Justia do trabalho e a Justia militar. So da competncia da Justia federal as causas envolvendo a Unio ou entes estrangeiros, tratados internacionais, crimes contra a organizao do trabalho, o sistema financeiro e a ordem econmica, entre outros (CF, art. 109). Compete Justia do trabalho julgar as causas trabalhistas (CF, art. 114); Justia eleitoral, a organizao do processo eleitoral e o ajuizamento de conflitos (CF, art. 121); e Justia militar, o julgamento dos crimes militares (CF, art. 124). A organizao desses diversos ramos da Justia bastante variada. As trs primeiras so responsabilidade exclusiva da Unio, j a militar dividida entre Unio e estados. Vale lembrar que no existe uma Justia administrativa no Brasil. Os Tribunais de Contas da Unio e dos estados, apesar da denominao, no fazem parte do poder judicirio. A apresentao em seguida considera exclusivamente a Justia comum e a Justia federal. A Justia comum em primeiro grau exercida pelos juzes estaduais e seus substitutos. Em cada estado, a competncia para ajuizar as causas definida pela diviso territorial em comarcas. H aproximadamente 2.400 comarcas no Brasil, quase a metade dos 5.600 municpios. A Justia de segundo grau exercida pelos Tribunais de Justia, sediados na capital de cada estado. [*] A Justia federal reconhece igualmente juzes federais de primeiro grau e Tribunais Regionais Federais de segundo grau, localizados em cinco capitais. [*] O Superior Tribunal de Justia, em Braslia, tem jurisdio nacional e a ltima instncia das causas infraconstitucionais de todas as vertentes da Justia no especializada. O Tribunal Superior Eleitoral e o Tribunal Superior do Trabalho tm essa mesma funo nos ramos da respectiva Justia especializada. O Supremo Tribunal Federal ocupa duplo papel no sistema constitucional brasileiro rgo de cpula do poder judicirio, pois detm a competncia recursal mxima, podendo rever decises dos demais tribunais, em face da incompatibilidade destas com a Constituio, e exerce tambm a funo de tribunal constitucional, quando aprecia aes diretas de inconstitucionalidade ou recursos extraordinrios. [*] H uma srie de medidas previstas na Constituio para garantir a qualificao profissional e a independncia dos magistrados. O ingresso na carreira de juiz, cujo cargo inicial o de juiz substituto, realizado por concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da Ordem dos Advogados do Brasil. As promoes devem utilizar os critrios de antiguidade e merecimento. Alm do recrutamento dos juzes exclusivamente por concurso e da garantia de estabilidade, os juzes gozam de garantias constitucionais adicionais, como a irremovibilidade e a irredutibilidade dos vencimentos. O magistrado nas primeiras instncias, no Brasil, altamente profissionalizado e independente. Contudo, h limites que devem ser mencionados. Assim, o poder administrativo dos presidentes dos Tribunais de Justia grande quanto promoo e sano de juzes de comarca e mais ainda de seus substitutos, que podem ser removidos a qualquer hora. No mbito dos Tribunais Superiores, o quadro do recrutamento profissional muda ligeiramente. Um quinto dos cargos dos Tribunais Regionais Federais e dos Tribunais de Justia dos estados composto por membros externos carreira da magistratura. So membros do Ministrio Pblico e advogados, indicados em lista sxtupla pelos rgos de representao de classe. Depois, o tribunal forma a lista trplice, enviando-a ao poder executivo, que escolhe um de seus integrantes

para nomeao. Os demais cargos so ocupados pelos juzes de carreira. O Superior Tribunal de Justia composto por 33 ministros, sendo um tero escolhido entre os juzes dos Tribunais Regionais Federais e um tero entre desembargadores dos Tribunais de Justia, indicados em lista trplice elaborada pelo tribunal. O ltimo tero recrutado fora da carreira da magistratura, em partes iguais, entre advogados e membros do Ministrio Pblico federal e estadual. Os outros Tribunais Superiores seguem um modelo igualmente heterogneo de recrutamento entre magistrados de carreira, advogados e promotores. [*] No topo do poder judicirio, encontra-se o Supremo Tribunal Federal, cujos juzes so escolhidos entre personalidades da confiana pessoal e poltica do presidente da Repblica, com aprovao pelo Senado razo por que h quem questione sua legitimidade, alm do fato de que o nico dos poderes a salvo de controle administrativo efetivo ou de fiscalizao real pela sociedade. Mas, de toda forma, a carreira profissional e as garantias dadas ao magistrado nas primeiras instncias levaram o presidente do STF a comentar: No Brasil o juiz que se verga a interesses o faz no por falta de garantias mas por falta de carter. [*] notvel que, ao chegar no topo da hierarquia do poder judicirio, a exigncia em relao pr-qualificao profissional mude consideravelmente. Enquanto os magistrados de primeiro grau so todos recrutados por concurso, os Tribunais de Justia e Tribunais Superiores tm um quinto de recrutamento externo. No Superior Tribunal de Justia, esse nmero sobe para um tero e, no caso do Supremo Tribunal Federal, no h mais nenhuma exclusividade do magistrado de carreira para as vagas. Demandas ao Judicirio e sua capacidade de responder Na avaliao das razes para os problemas de morosidade arrolados, aponta-se uma srie de motivos. Em primeiro lugar, assistimos, no perodo democrtico, a um aumento dos processos que deram entrada na Justia. Em 1990, deram entrada na Justia comum 3,6 milhes de processos; esse nmero cresceu sucessivamente durante a segunda metade da dcada e chegou a 9,3 milhes de processos em 2000. [*] Paralelamente, a situao se agrava diante dos problemas relacionados escassez de recursos humanos no Judicirio brasileiro. Numa comparao internacional, salta vista a carncia de recursos humanos. Na Justia comum de primeiro grau, havia 26.700 habitantes para cada juiz, em 1999; na Alemanha, esse nmero de 3.500 habitantes, mas o problema no se reduz ao provimento de novos cargos. Um quarto das vagas previstas no preenchido nos concursos realizados. H um problema de fundo que diz respeito disponibilidade de candidatos qualificados para os cargos previstos. A prpria organizao e a administrao da Justia produzem problemas adicionais. A morosidade decorre tambm da incorreta distribuio de recursos e tarefas. fcil verificar que existem comarcas com nmero elevado de processos e poucos juzes, enquanto, em outras, encontra-se situao inversa. Isso ser sanado, em parte, com a participao do poder legislativo, que deve aprovar projeto de lei de criao de varas, de iniciativa dos tribunais, porm o que se leva em conta para a criao de novas varas ou comarcas so as presses polticas e os interesses particulares dos legisladores. No h um controle efetivo das necessidades da populao, que deveria levar em conta dados da realidade, como a taxa de crescimento da populao. [*] Alm disso, temos a mquina antiquada dos tribunais. Problemas de ordem cultural colocam obstculos para a necessria agilizao dos procedimentos na Justia. O sistema moderno e atual de informao e comunicao no penetrou ainda o poder judicirio. Por certo a informatizao em muito auxiliaria no combate a essa situao, porm no se trata apenas de uma questo material. indispensvel lembrar que grande parte do emperramento da mquina do Judicirio se d pela

burocratizao das relaes que decorrem das leis, na maioria antigas, anteriores ao processo de redemocratizao do pas, bem como as atuais, produzidas de forma atabalhoada. indispensvel uma reforma radical nas leis processuais, sem a qual no haver informatizao que resolva a questo temporal dos processos. Existe um programa ambicioso de informatizao no Judicirio federal e, igualmente, em vrios Tribunais de Justia nos estados, mas essa modernizao freqentemente no chega Justia de primeira entrncia nas numerosas comarcas no interior do pas. Normas processuais A Justia brasileira lenta no s em funo da estrutura institucional precria e de falhas gerenciais. Em grande parte, so normas processuais estabelecidas em lei que impedem uma atuao mais gil. Os processos no Judicirio so revestidos de uma srie de garantias previstas na Constituio Federal. Segundo Choukr, a Constituio mais que uma carta de direitos ela impe um sistema penal processual baseado no modelo acusatrio, cujos elementos so os princpios do contraditrio, da ampla defesa, do juiz natural, da igualdade e da presuno da inocncia. [*] Este ltimo elemento, segundo Choukr, tem significado especfico porque torna o ru sujeito do processo, ao contrrio do modelo inquisicional anterior, em que ele era objeto. Outros princpios fundamentais importantes so a separao funcional entre a acusao e o julgamento, que tem sua expresso institucional na separao rgida dessas funes entre o Ministrio Pblico e o poder judicirio, e o princpio de que cada ru tem direito a ter seu julgamento revisto por uma segunda instncia. O cdigo de processo penal vigente, elaborado no esprito do processo inquisicional, ainda no foi adaptado plenamente a essa nova filosofia do modelo acusatrio e necessita de reforma profunda. Na prtica, vrias previses do cdigo processual penal permitem postergar o julgamento infinitamente. A responsabilidade, nesta questo, no do poder judicirio, que deve seguir as regras do devido processo legal. Para comear, o direito processual brasileiro separa o processo do conhecimento de outro da execuo. O juiz precisa julgar, no mnimo, duas vezes cada processo para que a mesma deciso tenha efeito. De fato, a legislao processual penal muito antiga. O cdigo penal de 1940, e a legislao processual penal, sua contempornea. Toda a legislao processual necessita de uma reviso, sobretudo para simplific-la. Alm disso, os atos processuais deveriam ser informatizados, as intimaes e citaes, ocorrer mais rapidamente, e o sistema, estar informatizado em todo o pas. At este momento, a maioria das consultas feita in loco. Em muitos casos, deveria haver uma simplificao dos procedimentos, fazendo com que a parte que perdesse em uma instncia somente tivesse um nico recurso ao tribunal superior, salvo, naturalmente, violaes a direitos individuais. Uma medida discutida de forma controversa a smula vinculante. Segundo seus defensores, ela evitaria muitos casos repetitivos que chegam ao STF e so julgados reiteradamente. O tema no pode ser considerado propriamente novo, na medida em que a ao direta de constitucionalidade, na prtica, nada mais do que uma forma de smula vinculante. Tratar-se-ia de uma deciso sinttica e padronizada a ser adotada pelo Supremo Tribunal Federal e, eventualmente, pelo Superior Tribunal de Justia, que teria por efeito vincular ex ante a todos os poderes, notadamente ao Executivo, o contedo da jurisprudncia destas instituies superiores do sistema de justia brasileiro. Se, por um lado, a medida poderia ter um efeito saneador, evitando milhares de recursos procrastinadores do poder pblico que so interpostos todos os dias a despeito de decises contrrias dos tribunais , teme-se que seja um mecanismo sufocador da criatividade do prprio poder judicirio e de seus juzes por todo o Brasil. V-se que a questo toca na legitimidade do Supremo Tribunal Federal e do mtodo de escolha de seus membros e de sua estrutura no difcil equacionamento e equilbrio entre os poderes.

Corrupo e nepotismo no Judicirio Alm da morosidade da Justia, h ainda acusaes mais graves, que dizem respeito ao contedo dos julgamentos e tambm administrao da Justia. No primeiro caso, trata-se da suspeita de que os julgamentos no seguem os rumos da imparcialidade. Os juzes, por presses externas ou por recompensas financeiras, no julgariam de forma correta os poderosos do mundo econmico e poltico. Contudo, os casos denunciados e julgados so poucos. A venda sistemtica de sentenas, freqentemente comentada nos meios jornalsticos, nunca foi provada no Judicirio brasileiro. O caso mais concreto so as acusaes do juiz Leopoldino Marques do Amaral, da Justia comum do Mato Grosso, contra 16 dos 20 desembargadores do Tribunal de Justia daquele estado. Amaral acusava os colegas de envolvimento com o narcotrfico e de venda de sentenas. Foi morto em setembro de 1999, em uma emboscada no Paraguai. O fato tornou-se conhecido devido repercusso que teve na mdia e na CPI do Judicirio, instalada em 1999 no Senado Federal. [*] As suspeitas, no outro caso, alimentam-se de vrias denncias referentes a prticas de nepotismo ou de irregularidades na administrao de recursos pblicos da Justia. Mesmo que esse aspecto seja compartilhado com qualquer ramo da administrao pblica, ele tem um significado especial porque os juzes so os gestores responsveis do poder judicirio. Isso significa que, no caso de irregularidades, a imagem de todo o Judicirio est em risco. Mais uma vez, os exemplos de irregularidades se referem a alguns casos especficos, como os desvios durante a construo do prdio do Tribunal Regional do Trabalho de So Paulo, com participao do juiz Nicolau dos Santos Neto e do ex-senador Luiz Estevo, atingindo o valor de aproximadamente 169 milhes de reais. No caso do nepotismo, as provas so mais concretas. Freqentemente surgem denncias sobre o emprego de parentes nos vrios ramos do poder judicirio. No Tribunal de Justia de Pernambuco, o presidente empregava nada menos que 24 parentes (irmo, filho, primo, sobrinho etc.); no TRT da Paraba, o presidente elevou a marca para 63 parentes, [*] mas a prtica do nepotismo no exclusiva do Judicirio e o quadro no uniforme. O magistrado Melo Filho, da Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho, esclarece que o nepotismo proibido na Justia da Unio desde dezembro de 1996.
A Lei no 9.421/96, que criou as carreiras dos servidores do Poder Judicirio e veda a nomeao ou designao para cargo em comisso e funo comissionada de cnjuge, companheiro ou parente at o terceiro grau civil, dos membros de tribunal e juzes a ele vinculados, salvo de servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das carreiras judicirias. No Supremo Tribunal Federal o nepotismo proibido h mais de 15 anos, por fora do artigo 357 do Regimento Interno. [*]

Mas ele alerta para o fato de que, ao mesmo tempo, a administrao de alguns tribunais insiste na manuteno dos cargos comissionados ocupados por parentes de magistrados, invocando direito adquirido. Accountability e tica no Judicirio Apresentada a estrutura do Judicirio, necessrio salientar que um dos maiores problemas que esse poder apresenta o da falta de controle e transparncia. Isso abrange o controle disciplinar interno, mas tambm o controle externo, pela publicidade e transparncia dos julgamentos. Constata-se atualmente a ausncia de qualquer controle externo do Judicirio, exceto a apresentao de suas contas aos Tribunais de Contas. A falta de transparncia e controle cria um ambiente apropriado corrupo no sentido mais amplo do termo. Por esse motivo, em 1999, retomou-se

novamente a discusso da reforma do Judicirio, que ainda est em curso. O Judicirio reage negativamente quando se pretende implantar controles sobre sua ao, temendo que haja presses polticas indevidas no exerccio da funo jurisdicional. O temor justificvel, entretanto no se falaria em controle externo se houvesse tambm o controle interno, ou, ainda, mecanismos efetivos que oxigenassem mais o sistema judicial, muito hermtico em sua estrutura. Afirma-se que somente h corregedoria na primeira instncia. A afirmao justifica-se, na medida em que pouco ou nenhum controle disciplinar existe no Judicirio sobre os juzes ocupantes de cargos do segundo grau de jurisdio (tribunais). O denominado esprito de corpo acaba sempre prevalecendo quando se trata de questes relativas atividade do magistrado, como produtividade, assiduidade, eficincia no desempenho de suas funes. No h indicadores da cincia da administrao que penetrem a atividade do Judicirio. So raras as iniciativas e ocorrncias de experincias multidisciplinares que controlem ou auxiliem esse poder na aferio da produtividade, assiduidade e eficincia de seus membros e de seus recursos humanos. Um exemplo claro dessa postura diz respeito proibio de os juzes exercerem outro cargo ou funo, salvo um nico de magistrio. Raramente magistrados foram punidos por desrespeito a essa clara e expressa regra constitucional, constantemente violada. necessrio registrar que no se trata de um controle da magistratura, que significa o corpo de juzes, mas de uma fiscalizao administrativa para moldar adequadamente a presena polticoinstitucional do Judicirio, como estrutura de poder que administra um complexo de relaes no Estado democrtico. Na atividade jurisdicional, no pode haver interveno alguma, pois a independncia judicial surge como exigncia mesma da essncia da jurisdio, como garantia do cidado, para que nenhuma questo possa ser decidida sob influncia de qualquer grupo de presso, seja interno ou externo magistratura. H vrias sugestes para esse controle, tais como a criao de um Conselho de Planejamento, [*] integrado no apenas por membros do Judicirio, mas tambm, e fundamentalmente, pela sociedade, a quem competiria auxiliar na gesto do poder judicirio, estabelecendo metas anuais de poltica judiciria e planejamento administrativo, manifestar-se acerca da proposta oramentria e outras iniciativas legislativas encaminhada pelo poder judicirio. Outra proposta seria a criao da ouvidoria do poder judicirio, que receberia reclamaes acerca do funcionamento administrativo desse poder, bem como sobre crimes e faltas funcionais praticadas por magistrados e servidores, e encaminharia as reclamaes aos rgos administrativos competentes do poder judicirio, ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico, acompanhando as providncias tomadas, com apresentao de relatrios semestrais que dessem conta das reclamaes recebidas e das providncias efetuadas e enviassem sugestes ao Conselho de Planejamento que pudessem aprimorar as metas a serem propostas para a gesto das polticas judicirias. Para o exerccio dessas competncias, o ouvidor-geral do Judicirio deveria ter poder de requisio de documentos pblicos confiados guarda desse poder, atinentes atividade administrativa, contbil, oramentria ou disciplinar. Essas consideraes mostram a necessidade premente de reforma do poder judicirio e das leis ordinrias, para que ele possa ser usado como efetivo instrumento de transformao social, contribuindo para o combate corrupo. De outro lado, fica claro que indispensvel criar mecanismos para que o Judicirio possa prestar contas sociedade, tornando-o um poder transparente e responsvel por seus atos. Os controles existentes, como a aprovao de oramento pelo poder legislativo e a constatao da legalidade de suas contas pelos Tribunais de Contas, no tm sido capazes de coibir os abusos e as malversaes das verbas pblicas, que tanto repdio causam. Como vimos anteriormente, o tema da corrupo no prprio Judicirio difcil de ser abordado. O que se pode dizer com segurana diz respeito ausncia de orientaes ticas ao exerccio das funes da magistratura. Ela no dispe de um cdigo de tica que possa traar ou indicar normas deontolgicas de conduta do juiz na comunidade. Existem, naturalmente, normas

jurdicas alusivas funo, de carter punitivo, mas no normas de cunho tico. Assim, situaeslimite ou situadas nas zonas de penumbra no so disciplinadas pelo direito. Do mesmo modo, seria necessrio que todos os outros operadores do direito fossem igualmente atingidos por normas ticas. Diante da complexa teia de interesses que se estabelecem nos conflitos e litgios, encontramos situaes em que o poder econmico, direta ou indiretamente, pressiona e influencia os poderes constitudos a fim de que seus interesses prevaleam. Exemplos dessa natureza encontramos na ausncia de normas claras e abrangentes a respeito de conflitos de interesses na advocacia, na ausncia de normas claras que disciplinem o relacionamento magistrado-advogadoparte, exceto normas processuais de cunho repressivo. Bruno Wilhelm Speck (coordenador), Maria Teresa Sadek, Marcelo Figueiredo, Kenarik Boujikan Felippe (colaboradora).

O direito penal e o combate corrupo


H muitos sculos, a reprimenda e a preveno contra comportamentos do homem contrrios aos valores ticos da sociedade em que ele se insere so alvo de reflexes filosficas e jurdico-sociolgicas. Na Grcia antiga, j encontramos a divergncia entre Aristteles e Plato sobre a finalidade da pena. Para o primeiro, pune-se algum porque cometeu um crime (quia peccatum est); para o segundo, a pena s faz sentido quando tem carter preventivo, servindo no s para o autor do crime (preveno especial), mas tambm para todos os cidados (preveno geral), como instrumento de persuaso para que no tenham condutas consideradas delituosas (ut ne peccetur). At hoje, persiste a discusso a respeito da natureza do direito penal e, especificamente, da sano penal. Enquanto, para uns, esta deve ser apenas castigo ao crime cometido, para outros h de ser to-somente medida de ndole preventiva, como desestmulo prtica de condutas contrrias ao bem comum. Uma terceira corrente quer que a sano penal tenha, ao mesmo tempo, carter retributivo (castigo) e carter preventivo (castiga-se pedagogicamente para que o autor do delito e os cidados em geral evitem a prtica de crime). No Brasil, percebe-se facilmente a incredulidade quase generalizada sobre a eficcia da pena como medida preventiva, de recuperao do agente criminoso. Em nossa cultura, parece que a sano penal deve existir to-s como castigo pelo dano causado pelo autor do crime. Por isso, a nica espcie de sano penal eficaz a pena privativa de liberdade, ou seja, o confinamento do criminoso em estabelecimento prisional. E mais: um nmero considervel de pessoas prega a instituio, entre ns, da pena de morte, ou, no mnimo, a adoo da pena de priso perptua, ambas constitucionalmente vedadas. Tais sanes evidenciam sua finalidade meramente retributiva, aplicadas sempre como castigo. Mesmo quando se trata de pena privativa de liberdade temporria, o sentimento popular o de que ela serve para castigar e no para regenerar o homem. Quando se trata de crimes considerados como corrupo, em sentido lato, exacerba-se o sentimento popular de que a sano penal h de ser a privativa de liberdade, de longa durao, principalmente porque se leva em conta que os autores desses crimes no necessitam de recuperao, pois, em geral, so pessoas bem posicionadas socialmente, de bom nvel cultural e usam colarinho branco (white-collar crime). a forma ideal, para estes, de reverter o sentimento de que a priso se destina somente aos pobres. Por isso, embora a legislao penal brasileira no despreze o carter de recuperao que a sano deve ter, o legislador prefere, ainda hoje, impor, em abstrato, penas privativas de liberdade, de longa durao, para os crimes que se caracterizam como de corrupo. A preocupao maior com a durao da pena privativa de liberdade e no com o ressarcimento do dano causado pelo crime, nem com uma severa sano pecuniria, que, segundo muitos, mais eficaz, quando se trata de corruptos e corruptores. Episdios recentes de malversao de dinheiro pblico, envolvendo at mesmo um senador da Repblica, que teve o mandato cassado, e um magistrado aposentado, demonstram que a priso, ainda que somente processual-preventiva, de longa durao, anseio popular, como compensao pela morosidade do processo penal e pela desconfiana de que possa advir sentena absolutria, por falta de provas, por exemplo, quando os rgos de comunicao social j demonstraram, a seu modo, a responsabilidade penal do acusado. Tal anseio popular encontra respaldo, muitas vezes, na voz e na escrita de conhecidos comunicadores sociais, reconhecidos como formadores de opinio pblica, que proclamam o

descrdito do papel ressocializador das sanes penais, acreditando apenas em seu poder de castigar duramente, mediante a adoo de penas privativas de liberdade de longa durao. Urge coadunar a garantia constitucional da ampla defesa do acusado, em processo judicial, com a efetiva e clere punio dos culpados, para fazer cessar a sensao generalizada de impunidade e para que a mdia no se substitua ao poder judicirio. A nica via para tanto o aprimoramento das leis penais e das leis processuais penais, bem como das instituies pblicas encarregadas de sua aplicao. O cdigo penal O Brasil independente teve trs cdigos penais: o de 1830, no perodo imperial, o de 1890, nos primrdios do regime republicano, e o de 1940, em vigor at hoje. Em todos, a corrupo que no se apresenta como um trao peculiar da poca contempornea: ela de todos os tempos (Hungria, 1958, vol. IX, p. 363) aparece como crime, embora com denominaes diversas. No cdigo penal do Imprio e no primeiro cdigo penal republicano, ela era denominada peita ou suborno. J o cdigo penal ainda vigente, inspirado no Cdigo Rocco, da Itlia, emprega o termo corrupo em vrios artigos e em sentido lato. Portanto, o vocbulo corrupo abrange vrias espcies de desvio ou de alterao de substncia. Assim, o Cdigo Penal brasileiro incrimina a corrupo sexual, a corrupo de menores, a corrupo de gua potvel, a corrupo de substncia alimentcia, e a corrupo moral (Habib, 1994, p. 147). Mas, no mbito restrito, atinente administrao pblica, o cdigo penal utiliza, tecnicamente, o termo corrupo para dar nome a dois crimes: o crime de corrupo passiva, praticado por funcionrio pblico contra a administrao pblica, que consiste em o funcionrio solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem (art. 317), e o crime de corrupo ativa, praticado por particular contra a administrao pblica, definido como oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionrio pblico, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio (art. 333). Todavia, o conceito de corrupo, entre ns, no se limitou ao sentido tcnico-jurdicopenal, aplicvel apenas a dois crimes. O termo vulgarmente empregado, de forma genrica, para designar quase todos os crimes contra a administrao pblica, no cdigo penal, a saber:
crimes praticados por funcionrio pblico contra a administrao em geral: peculato doloso (art. 312, 1o), culposo ( 2o e 3o) ou mediante erro de outrem (art. 313); extravio, sonegao ou inutilizao de livro ou documento (art. 314); emprego irregular de verbas ou rendas pblicas (art. 315); concusso (art. 316); excesso de exao (art. 316, 1o e 2o); corrupo passiva (art. 317); facilitao de contrabando ou descaminho (art. 318); prevaricao (art. 319); condescendncia criminosa (art. 320); advocacia administrativa (art. 321); violncia arbitrria (art. 322); abandono de funo (art. 323); exerccio funcional ilegalmente antecipado ou prolongado (art. 324); violao de sigilo funcional (art. 325); violao de sigilo de propostas de concorrncia (art. 326); crimes praticados por particular contra a administrao em geral: usurpao de funo pblica (art. 328); resistncia (art. 329); desobedincia (art. 330); desacato (art. 331); explorao de prestgio (art. 332); corrupo ativa (art. 333); contrabando ou descaminho (art. 334); impedimento, perturbao ou fraude de concorrncia (art. 335); inutilizao de edital ou de sinal (art. 336); subtrao ou inutilizao de livro ou documento (art. 337); crimes contra a administrao da Justia: reingresso de estrangeiro expulso (art. 338); denunciao caluniosa (art. 339); comunicao falsa de crime ou de contraveno (art. 340); auto-acusao falsa (art. 341); falso testemunho ou falsa percia (art. 342); corrupo ativa de testemunha ou perito (art. 343); coao no curso de processo (art. 344); exerccio arbitrrio das prprias razes (art. 345); fraude processual (art. 347);

favorecimento pessoal (art. 348); favorecimento real (art. 349); exerccio arbitrrio ou abuso de poder (art. 350); fuga de pessoa presa ou submetida a medida de segurana (art. 351); evaso mediante violncia contra a pessoa (art. 352); arrebatamento de preso (art. 353); motim de preso (art. 354); patrocnio infiel (art. 355); patrocnio simultneo ou tergiversao (art. 355, pargrafo nico); sonegao de papel ou objeto de valor probatrio (art. 356); explorao de prestgio (art. 357); violncia ou fraude em arrematao judicial (art. 358); desobedincia a deciso judicial sobre perda ou suspenso de direitos (art. 359). Note-se que a Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000, fez acrescentar os seguintes artigos ao cdigo penal: artigo 359-A (contratao de operao de crdito interno ou externo, sem prvia autorizao legislativa); artigo 359-B (inscrio de despesas no empenhadas em restos a pagar); artigo 359-C (assuno de obrigao no ltimo ano do mandato ou legislatura); artigo 359-D (ordenao de despesa no autorizada em lei); artigo 359-E (prestao de garantia em operao de crdito sem que tenha sido constituda contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei); artigo 359-F (no-cancelamento de restos a pagar inscritos em valor superior ao permitido em lei); artigo 359-G (aumento de despesa total com pessoal no ltimo ano do mandato ou legislatura); artigo 359-H (oferta pblica ou colocao, no mercado financeiro, de ttulos da dvida pblica sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidao e custdia).

Poucos desses crimes podem no ter carter de corrupo, no sentido abrangente que hoje tem o termo. o caso, por exemplo, dos delitos de desobedincia, desacato, reingresso de estrangeiro expulso e motim de preso. Mas, em quase todos, possvel a participao de funcionrio pblico, por omisso ou ato decorrente de corrupo. Soprada por ares liberalizantes e tambm como tentativa de amenizar o grave problema penitencirio, uma nova parte geral do cdigo penal entrou em vigor em 1984, reformulando, principalmente, o sistema de penas e de seu cumprimento em trs regimes: fechado, semi-aberto e aberto, este ltimo consistente em trabalho diurno extramuros, com recolhimento noturno em casa de albergado. Possibilitou-se a substituio da pena privativa de liberdade (recluso e deteno) por penas de multa ou de interdio de direitos, como a de prestao de servios comunidade. Na mesma poca, parte do cdigo de processo penal que versava sobre a execuo das penas cedeu lugar Lei de Execuo Penal, em que se prev, com detalhes, a forma de progresso de um regime para outro, desde que cumprida parte da pena no regime inicialmente imposto pela sentena condenatria, assim como a remio de um dia da pena a cada trs dias de trabalho. As inovaes, entretanto, se estavam de acordo com a evoluo do direito penal ocorrida em vrios outros pases, encontraram entre ns sria resistncia, j que, culturalmente, parece que a nica sano aceita pelo povo como eficaz a pena de priso, como j referido antes. A par desse desiderato quanto pena, tambm crescente a preocupao com o ressarcimento do dano causado pelo crime, de modo especial se se trata de ato delituoso caracterizador de corrupo, embora j haja previso legal de obrigatoriedade de reparao do dano, como efeito da condenao, desde a vigncia do cdigo penal de 1940. Quanto parte especial deste, vrias foram as comisses institudas pelo Ministrio da Justia para reform-la. Recentemente, mais uma concluiu seu trabalho, ainda no remetido ao poder legislativo. A urgncia de sua atualizao sentida h dcadas. No que toca corrupo, a eficcia repressiva ou preventiva do cdigo penal de 1940 sempre foi quase nenhuma. Assim que, depois de mais de 15 anos de vigncia, os melhores comentrios surgidos sobre o tema, em 1958, j consignavam que
o crescente arrojo das especulaes, a voracidade dos apetites, o aliciamento do fausto, a febre do ganho, a steeplechase dos interesses financeiros sistematizaram, por assim dizer, o trfico da funo pblica. A corrupo campeia como um poder dentro do Estado. E em todos os setores: desde o [contnuo], que no move um papel sem a percepo de propina, at a alta esfera administrativa, onde tantos misteriosamente enriquecem da noite para o dia. De quando em vez, rebenta um escndalo, em que se ceva o sensacionalismo jornalstico. A opinio pblica vozeia indignada e Tmis ensaia o seu gldio; mas os processos penais,

iniciados com estrpito, resultam, as mais das vezes, num completo fracasso, quando no na iniqidade da condenao de uma meia dzia de intermedirios deixados sua prpria sorte. So raras as moscas que caem na teia de Aracne. O estado-maior da corrupo quase sempre fica resguardado, menos pela dificuldade de provas do que pela razo de Estado, pois a revelao de certas cumplicidades poderia afetar as prprias instituies (Hungria, 1958, vol. IX, pp. 362-63).

A atualidade desse texto impressiona, por revelar quo pouco, ou nada, mudou, embora muitas outras leis penais tenham surgido com o propsito de combater a corrupo, como se ver. A Constituio de 1988 Dado o fracasso verificado, a preocupao com a corrupo administrativa e a previso de meios para combat-la foram mais claramente postas na Constituio brasileira promulgada em 5 de outubro de 1988, embora nada de novo contenha ela no que se refere ao campo restrito do direito penal. Suas normas concernentes a rechaar a corrupo (que denomina de improbidade administrativa) so direcionadas ao campo poltico-administrativo, conquanto faa a observao de que as sanes, nessas esferas, no dispensam a aplicao das sanes de natureza penal (art. 15, IV, e art. 37, 4o). Por uma nica vez, emprega o termo corrupo, para dizer que a prova desta possibilita a propositura de ao de impugnao de mandato eletivo perante a Justia eleitoral (art. 14, 10). Crimes de responsabilidade H tambm previso constitucional dos chamados crimes de responsabilidade, cuja ndole estritamente penal objeto de controvrsia na doutrina e na jurisprudncia. Para alguns, trata-se de ilcitos poltico-administrativos, enquanto, para outros, so verdadeiramente crimes, no sentido jurdico-penal. Seja qual for a natureza do crime de responsabilidade, o fato que a Constituio obriga que a lei o considere ocorrente quando o presidente da Repblica praticar ato de improbidade administrativa (art. 85, V), assim como o prprio texto constitucional diz ser incompatvel com o decoro parlamentar a recepo de vantagens indevidas por deputados e senadores (art. 55, 1o), mas as sanes, em tais casos, so de cunho poltico e no propriamente de direito penal. Ainda continua em vigor a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade do presidente da Repblica, do vice-presidente da Repblica, dos ministros de Estado, dos ministros do Supremo Tribunal Federal, do procurador-geral da Repblica, dos governadores e dos secretrios de Estado. Tambm vigora o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967, que define os crimes de responsabilidade e as infraes poltico-administrativas dos prefeitos municipais e dos vereadores. A imunidade penal Ainda no mbito da Constituio de 1988, manteve-se a tradicional regra da imunidade parlamentar: Os deputados e senadores so inviolveis por suas opinies, palavras e votos (art. 53, caput). As opinies e palavras, ainda que proferidas fora do Parlamento, mas em razo da atividade parlamentar, esto abrangidas pela imunidade material penal.

O Supremo Tribunal Federal j decidiu, tambm, que a irresponsabilidade penal do parlamentar, por suas palavras e opinies, implica, conseqentemente, irresponsabilidade civil, no sendo, pois, admissvel ao de reparao de dano moral porventura sofrido por algum em decorrncia da conduta parlamentar. evidente, por outro lado, que no h imunidade penal quando se trata de conduta delituosa de parlamentar, alheia a suas opinies e palavras expressas em decorrncia do mandato popular. Ao lado da imunidade material penal, a Constituio consagra a imunidade formal, ou seja, a imunidade processual, consistente em que, desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo em flagrante de crime inafianvel, nem processados criminalmente, sem prvia licena de sua Casa (art. 53, 1o). Em rarssimos casos, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal deram licena para o Supremo Tribunal Federal processar e julgar algum de seus membros, em face de denncia de crime oferecida pelo procurador-geral da Repblica, chefe do Ministrio Pblico da Unio. O indeferimento do pedido de licena formulado pela Suprema Corte ou a omisso em apreci-lo acarretava, quase sempre, a impunidade decorrente da prescrio penal, dado o decurso de prazo entre a ocorrncia do crime e o trmino do mandato parlamentar. Para modificar tal quadro, a Constituio de 1988 incorporou em seu texto entendimento firmado, h pouco tempo, pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o indeferimento do pedido de licena ou a ausncia de deliberao suspende a prescrio enquanto durar o mandato (art. 53, 2o). Assim, s aps o trmino do exerccio parlamentar, o prazo de prescrio continuar a correr, porque j cessada a imunidade processual de que o ex-parlamentar gozava. No Brasil, sempre foi da competncia do Supremo Tribunal Federal processar e julgar deputados federais e senadores pela prtica de crime comum. O STF entendia, tambm, que, cessado o mandato parlamentar, sua competncia originria permanecia, desde que o crime denunciado tivesse sido praticado durante o exerccio do mandato. Recentemente, porm, o prprio Supremo Tribunal Federal modificou seu consolidado entendimento e firmou nova orientao. Agora, terminado o mandato parlamentar do denunciado, cessa tambm a competncia do STF para o processo e o julgamento do crime, cuja competncia passa a ser do juiz de direito do lugar onde o delito foi cometido, no obstante tenha sido cometido durante o mandato. Dois outros temas constitucionais condizentes com o direito penal e com o direito processual penal so o da imunidade penal reservada ao presidente da Repblica e aos parlamentares. Quanto ao chefe do poder executivo, a Constituio brasileira em vigor desde 1988 diz que o presidente da Repblica, na vigncia de seu mandato, no pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de suas funes (art. 86, 4o). Trata-se de imunidade processual penal apenas parcial, pois no descrimina a conduta criminosa do presidente da Repblica estranha s funes inerentes ao cargo, ocorrida antes ou durante o exerccio do mandato; apenas veda o processo penal nesse perodo, nada impedindo que seja ele iniciado ou que se retome seu curso, se j iniciado anteriormente, logo que cessado o mandato presidencial. Assinale-se, contudo, que a prtica de ato de corrupo pelo presidente, no exerccio de suas funes, no impede sua responsabilizao, por se tratar de ato que no pode ser considerado estranho ao exerccio do mandato, embora o processo perante o Supremo Tribunal Federal esteja sujeito autorizao de dois teros dos membros da Cmara dos Deputados (art. 86, caput). Essa norma era desconhecida do direito brasileiro, tendo sido copiada do texto constitucional da Repblica de Portugal, promulgado em 1976.

A questo do sigilo bancrio e fiscal Ainda no mbito da Constituio Federal, ela garantiu aos cidados a inviolabilidade do sigilo de dados e das comunicaes telefnicas, mas inovou ao permitir que haja autorizao judicial de quebra de tal inviolabilidade, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual penal (art. 5o, XII). No h dvida de que se trata de norma processual penal. Quanto aos sigilos bancrio e fiscal, at a edio da Lei Complementar no 105, de 10 de janeiro de 2001, a jurisprudncia de nossos tribunais reconhecia no ser ele absoluto, podendo ser levantado, quando assim reclamasse a investigao de um crime. Todavia, nem o Ministrio Pblico (MP) nem a polcia poderiam faz-lo de mo prpria, havendo sempre necessidade de autorizao judicial, segundo dispunha o artigo 38 da Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964, expressamente revogado pela Lei Complementar no 105, em seu artigo 13. Essa lei veio autorizar a quebra de sigilo fiscal e bancrio, como instrumento de combate sonegao fiscal, dispondo no constituir violao do dever de sigilo: (art. 1o, 3o, I) a troca de informaes entre instituies financeiras, para fins cadastrais, at mesmo por intermdio de centrais de risco, observadas as normas baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional e pelo Banco Central do Brasil; (art. 1o, 3o, II) o fornecimento de informaes constantes de cadastro de emitentes de cheques sem proviso de fundos e de devedores inadimplentes a entidades de proteo ao crdito, observadas as normas baixadas pelo Conselho Monetrio Nacional e pelo Banco Central do Brasil; (art. 1o, 3o, III) o fornecimento das informaes pela Receita Federal e provenientes das instituies responsveis pela reteno e pelo recolhimento da contribuio; (art. 1o, 3o, IV) a comunicao, s autoridades competentes, da prtica de ilcitos penais ou administrativos, abrangendo o fornecimento de informaes sobre operaes que envolvam recursos provenientes de qualquer prtica criminosa; (art. 1o, 3o, V) a revelao de informaes sigilosas com o consentimento expresso dos interessados. Em relao a esta lei complementar, sente-se a divergncia de opinies sobre sua constitucionalidade. Para uns, h de se preponderar o interesse pblico de combate ao crime contra a ordem tributria, enquanto, para outros, a inconstitucionalidade se evidencia, porque contraria a garantia da Constituio, estampada no artigo 5o, XII, acima mencionado, clusula considerada imodificvel at mesmo por emenda constitucional. Porque as Comisses Parlamentares de Inqurito tm poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, tambm estas podem decretar a suspenso do sigilo bancrio e fiscal, desde que em deciso fundamentada, conforme tem decidido a Corte Suprema, no exerccio de sua funo de guardi da Constituio e de controladora ltima da constitucionalidade das leis. Crimes eleitorais O cdigo eleitoral (Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965) define como crimes eleitorais as seguintes condutas que caracterizam corrupo de agentes pblicos: efetuar o juiz, fraudulentamente, inscrio de eleitor (art. 291); negar ou retardar a autoridade judiciria, sem fundamento legal, a inscrio referida (art. 292); valer-se o servidor pblico de sua autoridade para coagir algum a votar ou no em determinado candidato ou partido (art. 300); intervir autoridade estranha mesa receptora, salvo o juiz eleitoral, no seu funcionamento, sob qualquer pretexto (art. 305); fornecer ao eleitor cdula oficial j assinalada ou por qualquer forma marcada (art. 307); rubricar e fornecer a cdula oficial em outra oportunidade que no a de entrega dela ao eleitor (art. 308); alterar, nos mapas ou nos boletins de apurao, a votao obtida por qualquer candidato ou lanar nesses documentos votao que no corresponda s cdulas apuradas (art. 315); destruir, suprimir ou ocultar urna contendo votos, ou documentos relativos eleio (art. 339); retardar a publicao, ou no publicar, o diretor ou qualquer outro funcionrio de rgo oficial federal,

estadual ou municipal, as decises, citaes ou intimaes da Justia eleitoral (art. 341); no apresentar o rgo do Ministrio Pblico, no prazo legal, a denncia ou deixar de promover a execuo de sentena condenatria (art. 342); no representar o juiz contra o rgo do Ministrio Pblico que no oferecer denncia no prazo legal (art. 343); no cumprir a autoridade judiciria, ou qualquer funcionrio dos rgos da Justia eleitoral, nos prazos legais, os deveres impostos por esse cdigo, se a infrao no estiver sujeita a outra penalidade (art. 345); permitir a utilizao de servios pblicos, de prdio e suas dependncias em benefcio de partido ou de organizao de carter poltico (art. 346); falsificar, no todo ou em parte, documento pblico ou alterar documento pblico verdadeiro, para fins eleitorais (art. 348); reconhecer como verdadeira, no exerccio da funo pblica, firma ou letra que no o seja, para fins eleitorais (art. 352). Vrios desses crimes podem tambm ser praticados por eleitores ou por candidatos, mas existem outros de que s ambos podem ser autores. H um, em especial, que trata da compra e venda de votos, assim definido no artigo 299: Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro, ddiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer absteno, ainda que a oferta no seja aceita. A recente Lei no 9.840, de 28 de setembro de 1999, considera as condutas de candidato previstas no artigo 299 como abuso de poder econmico, ensejando o cancelamento do registro da candidatura, ou a propositura de ao de impugnao de mandato eletivo, perante a Justia eleitoral. H outros crimes eleitorais definidos em leis esparsas, como o de fornecimento gratuito de alimentao e transporte aos eleitores no dia da eleio, por parte de candidatos ou partidos polticos, cuja pena de quatro a seis anos de recluso, alm de multa (Lei no 6.091, de 15 de agosto de 1974). Por fim, a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, diz ser crime apenado com recluso de cinco a dez anos:
I obter acesso a sistema de tratamento automtico de dados usado pelo servio eleitoral, a fim de alterar a apurao ou a contagem de votos; II desenvolver ou introduzir comando, instruo, ou programa de computador capaz de destruir, apagar, eliminar, alterar, gravar ou transmitir dado, instruo ou programa ou provocar qualquer outro resultado diverso do esperado em sistema de tratamento automtico de dados usados pelo servio eleitoral; III causar, propositadamente, dano fsico ao equipamento usado na votao ou na totalizao de votos ou a suas partes.

No h dvida de que tais condutas podem caracterizar corrupo. Crimes contra a ordem tributria At 1965, a sonegao fiscal no era definida como crime no Brasil, e a leso ao fisco no era considerada crime pela jurisprudncia de nossos tribunais. Surgiu, ento, a Lei no 4.729, de 14 de julho de 1965, definindo as condutas fraudulentas que constituam crimes de sonegao fiscal, mas a pena prevista era branda, se comparada com outras fraudes que lesam o patrimnio particular ou mesmo pblico. Ademais, previa a extino da punibilidade se o montante do tributo sonegado fosse pago antes do oferecimento da denncia ao Ministrio Pblico clara demonstrao de que o legislador pretendia no sancionar penalmente o sonegador tributrio, mas utilizar a lei penal como meio coercitivo simplesmente para efeito de arrecadao. Nova lei surgiu, praticamente em substituio quela, em 27 de dezembro de 1990, em vigor at hoje. Trata-se da Lei no 8.137, que define os crimes contra a ordem tributria, a ordem econmica e as relaes de consumo. Houve agravamento das penas, no que tange sonegao de tributos e contribuies sociais, mas continuou a lei nova a prever a extino da punibilidade pelo pagamento do dbito antes do oferecimento da denncia. certo que, por algum tempo, em virtude

de presso principalmente do Ministrio Pblico, o artigo 14, que versava sobre a extino da punibilidade, foi revogado pela Lei no 8.383, de 30 de dezembro de 1991. Assim, essa supresso deixou de ser possvel at 26 de dezembro de 1995, data em que entrou em vigor a Lei no 9.249, cujo artigo 34 voltou a prever a referida extino da punibilidade dos crimes contra a ordem tributria, norma que vigora at hoje. Esse tratamento benigno reflete o arraigado sentimento de que fraudar o fisco no crime. Todavia, oportuno rememorar a lio que nos foi deixada por Heleno Fragoso:
Estamos convencidos de que a incriminao da fraude fiscal constitui num pas como o nosso importante elemento de uma sria poltica tributria. Esse tipo de ilcito, entre ns, no ofende o mnimo tico, e o cidado no tem conscincia de que o cumprimento da obrigao tributria constitui um dever cvico, cuja transgresso ofende gravemente a economia pblica e, pois, interesses fundamentais da comunidade. A violao desse dever pode apresentar-se como simples atitude passiva de descumprimento de obrigao tributria, fato adequadamente sancionado atravs de medidas de natureza administrativa (multa). Todavia, pode apresentar maior gravidade, quando o descumprimento da obrigao tributria se realiza atravs do engano e da fraude, com o emprego de meios tendentes a induzir em erro a autoridade, iludindo o pagamento do tributo. Em tais casos imperativo a sano penal, que existe em muitos pases, de longa data (Fragoso, 1966).

Merece relevo o artigo 3o da Lei no 8.137/90, cuja ntegra a seguinte:


Constitui crime funcional contra a ordem tributria, alm dos previstos no Decreto-lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal, Ttulo XI, Captulo I): I extraviar livro oficial, processo fiscal ou qualquer documento de que tenha a guarda em razo da funo, soneg-lo, ou inutiliz-lo, total ou parcialmente, acarretando pagamento indevido ou inexato de tributo ou contribuio social; II exigir, solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes de iniciar seu exerccio, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem, para deixar de lanar ou cobrar tributo ou contribuio social, ou cobr-los parcialmente. Pena recluso, de 3 (trs) a 8 (oito) anos, e multa. III patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administrao fazendria, valendo-se da qualidade de funcionrio pblico. Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.

As condutas criminosas acima descritas j esto no cdigo penal, no tocante aos funcionrios pblicos em geral, e so denominadas, respectivamente, extravio, sonegao ou inutilizao de livro ou documento (art. 314), quanto ao item I; concusso (art. 316) e corrupo passiva (art. 317), quanto ao item II; e advocacia administrativa, quanto ao item III. Por se tratar da administrao fazendria, tais crimes so agora especiais e mais gravemente sancionados. Esse dispositivo penal demonstrao inequvoca de inteno de combate corrupo. Por fim, h de se destacar o disposto no artigo 2o, III, que pune com deteno de seis meses a dois anos e multa o fato de se exigir, pagar ou receber, para si ou para o contribuinte beneficirio, qualquer percentagem sobre a parcela dedutvel ou deduzida de imposto ou de contribuio como incentivo fiscal, cuja autoria pode ser de qualquer pessoa que ocupe funo de arrecadao em instituies financeiras oficiais ou privadas.

Crimes contra a ordem econmica A mesma lei que define os crimes contra a ordem tributria define tambm os crimes contra a ordem econmica e contra as relaes de consumo. Quanto ordem econmica, so trs os artigos que arrolam as condutas delituosas, de acordo com sua gravidade decrescente, prevendo, em conseqncia, penas distintas. Merece destaque o fato de que, em todos os trs artigos, a previso de pena pecuniria alternativa e no cumulativa com a pena restritiva de liberdade. Alm disso, tanto para os crimes contra a ordem econmica quanto para aqueles contra as relaes de consumo, permitida a converso da pena de deteno ou de recluso em multa, nos valores expressos no artigo 9o, que variam de 5 mil a 5 milhes de Bnus do Tesouro Nacional, dependendo do crime, com possibilidade de elevao at o dcuplo, ou de diminuio at a dcima parte, caso o juiz assim decida, tendo em vista o ganho ilcito e a situao econmica do ru. Como condutas mais graves, esto aquelas que consistem em dominao do mercado ou em eliminao de concorrncia, mediante a prtica de vrios procedimentos, bem como as caracterizadoras de cartel e dumping. Para estas, a pena de recluso de dois a cinco anos ou multa (art. 4o). Entre elas, esto a de subordinar a venda de bem ou a utilizao de servio aquisio de outro bem, ou ao uso de determinado servio; sujeitar a venda de bem ou a utilizao de servio aquisio de quantidade arbitrariamente determinada e recusar-se, sem justa causa, o diretor administrador, ou gerente de empresa a prestar autoridade competente ou prest-la de modo inexato, informao sobre o custo de produo ou preo de venda. Por fim, as condutas cuja pena deteno de um a quatro anos ou multa so: vender ou oferecer venda mercadoria, ou contratar ou oferecer servio, por preo superior ao oficialmente tabelado, ao fixado por rgo ou entidade governamental, e ao estabelecido em regime legal de controle; aplicar frmula de reajustamento de preos ou indexao de contrato proibida, ou diversa daquela que for legalmente estabelecida, ou fixada por autoridade competente e exigir, cobrar ou receber qualquer vantagem ou importncia adicional de preo tabelado, congelado, administrado, fixado ou controlado pelo Poder Pblico, inclusive, por meio de adoo ou de aumento de taxa ou outro percentual, incidente sobre qualquer contratao. Esta a lei em vigor, mas antes foi editada a Lei no 1.521, de 26 de dezembro de 1951, conhecida como Lei de Crimes contra a Economia Popular, em que se encontram tipos penais tutelares da ordem econmica, das relaes de consumo e, at mesmo, contra o sistema financeiro nacional. Previa, tambm, a existncia de um jri popular para o julgamento dos crimes contra a economia popular, desaparecido em janeiro de 1966, com o advento do Decreto-Lei no 2. Crimes contra as relaes de consumo o artigo 7o da Lei no 8.137/90 que define as condutas delituosas relativas s relaes de consumo. A nota caracterstica de todos o emprego de fraude em prejuzo do consumidor. Antes, porm, o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990), nos artigos 63 a 74, previu vrias condutas como crime, com pena de deteno varivel de um ms a dois anos, de acordo com a gravidade do fato. Para alguns crimes ali definidos, a pena de multa de aplicao alternativa, enquanto, para outros, ela aplicada cumulativamente. Nos crimes contra as relaes de consumo, estejam eles definidos no Cdigo de Defesa do Consumidor ou na Lei no 8.137/90, as condutas penalmente reprovveis dizem respeito, geralmente, a fraudes praticadas por fabricantes, distribuidores, vendedores e prestadores de servios, enfim, por particulares contra o povo, alm de outras condutas que se assemelham ao crime de desobedincia porque consistem em descumprir decises de autoridade pblica.

Dificilmente, portanto, haver a possibilidade de atos de corrupo, no sentido de promiscuidade entre o pblico e o privado, j que as relaes de consumo ocorrem entre particulares. Crimes contra o sistema financeiro nacional De acordo com o artigo 192 da Constituio Federal de 1988, o sistema financeiro nacional h de ser estruturado visando a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade. Tal sistema, antes mesmo do advento da nova Constituio, passou a merecer a tutela penal, por meio da Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e bem depois, pela Lei no 7.492, de 16 de junho de 1986, que define os crimes contra ele. Na verdade, essa lei trata das condutas criminosas das instituies financeiras, que so assim consideradas, em seu artigo 1o:
Considera-se instituio financeira, para efeito desta Lei, a pessoa jurdica de direito pblico ou privado, que tenha como atividade principal ou acessria, cumulativamente ou no, a captao, intermediao ou aplicao de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, ou a custdia, emisso, distribuio, negociao, intermediao ou administrao de valores mobilirios. Pargrafo nico Equipara-se instituio financeira: I a pessoa jurdica que capte ou administre seguros, cmbio, consrcio, capitalizao ou qualquer tipo de poupana, ou recurso de terceiros; II a pessoa natural que exera quaisquer das atividades referidas neste artigo, ainda que de forma eventual.

Assim, so instituies financeiras os seguintes entes pblicos e privados: Banco Central do Brasil; bancos comerciais ou de depsitos; bancos de investimento; bancos de crdito real ou hipotecrios; bancos de crdito industrial; bancos agrcolas; cooperativas de crdito; caixas econmicas; sociedades de crdito, financiamento e investimento; sociedades corretoras e distribuidoras de valores mobilirios; agentes autnomos de investimento; sociedades de crdito imobilirio; companhias de seguros e administradoras de consrcios. Penalmente responsveis so seus controladores e administradores, assim considerados os diretores e gerentes. Tambm o so o interventor, o liquidante e o sndico. So apenas 22 os tipos penais que essa lei define, e dois deles so relativos a pessoas que exercem funo pblica, a saber:
Art. 15. Manifestar-se falsamente o interventor, o liquidante ou o sndico a respeito de assunto relativo interveno, liquidao extrajudicial ou falncia de instituio financeira: Pena Recluso, de dois a oito anos, e multa. Art. 23. Omitir, retardar ou praticar, o funcionrio pblico, contra disposio expressa de lei, ato de ofcio necessrio ao regular funcionamento do sistema financeiro nacional, bem como a preservao dos interesses e valores da ordem econmico-financeira: Pena Recluso, de um a quatro anos, e multa.

Convm fazer aluso, tambm, ao crime definido no artigo 20: Aplicar, em finalidade diversa da prevista em lei ou contrato, recursos provenientes de financiamento concedido por instituio financeira oficial ou por instituio credenciada para repass-lo, cuja pena de recluso de dois a seis anos cumulada com multa. No raro, entre ns, a aquisio de outros bens, como veculos esportivos ou de luxo, com dinheiro tomado de emprstimo em instituio pblica que deveria ser aplicado em atividades agrcolas ou pecurias. Destaque-se, ainda, o crime definido no artigo 8o: Exigir, em desacordo com a legislao, juro, comisso ou qualquer tipo de remunerao sobre operao de crdito ou de seguro, administrao de fundo mtuo ou fiscal ou de consrcio, servio de corretagem ou distribuio de ttulos ou valores mobilirios: Pena Recluso, de um a quatro anos, e multa.

Esse artigo coloca uma figura delituosa assemelhada extorso e concusso, j previstas no cdigo penal, dado o emprego do termo exigir. Assemelha-se, tambm, ao crime de usura, previsto no artigo 4o, alnea a, da Lei no 1.521/51 (Lei de Crimes contra a Economia Popular); nessa lei, a conduta cobrar, enquanto, na Lei de Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, a conduta exigir. A discrepncia de redao gerou divergncia de interpretao quanto vigncia do crime de usura previsto na lei de 1951, assim definido:
a) cobrar juros, comisses ou descontos percentuais, sobre dvidas em dinheiro, superiores faixa permitida por lei; cobrar gio superior taxa oficial de cmbio, sobre quantia permutada por moeda estrangeira; ou, ainda, emprestar sob penhor que seja privativo de instituio oficial de crdito; b) obter, ou estipular, em qualquer contrato, abusando da premente necessidade, inexperincia ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial que exceda o quinto do valor corrente ou justo da prestao feita ou prometida.

De toda sorte, qualquer tipo de usura, quanto cobrana de juros pelas instituies financeiras, ser de difcil punio no Brasil atualmente, tendo em vista que o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o artigo 192, pargrafo 3o, da Constituio Federal (As taxas de juros reais, nelas includas comisses e quaisquer outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito, no podero ser superiores a doze por cento ao ano; a cobrana acima deste limite ser conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar), considerou que o limite de 12% no era norma de aplicao imediata, mas exigia uma lei ordinria a ser editada pelo Congresso Nacional, o que at hoje no foi feito. Alis, bem antes da Constituio brasileira de 1988,
[...] a Corte Suprema j decidira, atravs da Smula 596, que as disposies do art. 1.062 do Cdigo Civil e dos arts. 1o e 13o da Lei de Usura (Decreto no 22.626/33), relativos aos limites da taxa de juros (12% a. a.), no seriam mais aplicveis s instituies financeiras aps o advento da Lei 4.595/64. Este diploma legal (Lei da Reforma Bancria) estabeleceu a competncia do Conselho Monetrio Nacional para limitar as taxas de juros e qualquer outra forma de remunerao de operaes e servios bancrios ou financeiros (art. 4o, IX).

Assim, consoante entendimento respaldado pelo Pretrio Excelso, a cobrana ou mesmo a exigncia de juros acima dos parmetros fixados no Cdigo Civil, na Lei de Usura e pela prpria Carta Magna, desde que praticada por agente vinculado ao Sistema Financeiro, seria de qualquer modo irrelevante, mesmo que o legislador tivesse substitudo o verbo exigir por outro menos restritivo, no obstante respeitabilssimos entendimentos em contrrio (Trtima, 2000, pp. 84-85). Assim, at que se regulamente o dispositivo constitucional aludido, s haver crime de usura quando uma instituio financeira ultrapassar os limites fixados pelo Conselho Monetrio Nacional. A competncia para o processo e julgamento dos crimes previstos na Lei no 7.492/86, tambm conhecidos como crimes do colarinho-branco, da Justia federal. Trata-se de lei imperfeita, assim reconhecida desde sua tramitao no poder legislativo. As crticas dos juristas vm de longe.
A edio da Lei no 7.492, de 16.6.86, o eplogo de um longo processo, iniciado em 1964, que modificou o panorama do sistema econmico no Brasil. No pequeno, porm, foi o tributo pago em razo da rapidez com que se operaram as transformaes, especialmente em funo da nova filosofia.

Saliente-se que os juristas, de um modo geral, no estavam preparados para elaborar normas criadoras dos instrumentos da nova ordem jurdica, no setor econmico. Os economistas, encarregados de estabelecer o sistema bsico, desenvolveram muitas idias novas, no seu campo especfico e procuraram institucionaliz-las, elaborando a legislao respectiva. Fizeram-no, porm, atravs de leis imperfeitamente redigidas e defeituosamente concebidas, principalmente as de carter penal, merecendo cidos comentrios dos juristas penais. A propsito,

Nlson Cndido Motta escreveu, em trabalho apresentado II Reunio das Bolsas e Mercados de Valores da Amrica, que na histria da institucionalizao da poltica da moeda e do crdito e do mercado de capitais em nosso pas, as Leis 4.595 e 4.728 marcam a hora e a vez dos economistas. A revoluo de 31 de maro abriu-lhes as portas do poder, e eles, comandados pelo sr. Roberto Campos, invadiram e ocuparam com sua pressa e sua presso as oficinas de elaborao legislativa. Essa escalada dos economistas s fontes do Direito escrito, do ponto de vista tcnicojurdico, foi como uma incurso de macacos em casa de louas. As regras e os rigores que presidiam a elaborao dos textos legislativos foram substitudos pela improvisao e pela afoiteza com que os economistas se puseram a legislar. Para tentar implantar uma nova ordem nas relaes econmicas, os economistas no vacilaram em abalar e comprometer algumas vezes os alicerces da lgica jurdica (Pimentel, 1987, p. 11). Difceis, por exemplo, so a conceituao e a prova de gesto fraudulenta ou temerria de instituio financeira, que constitui crime definido no artigo 4o, principalmente quando o tipo penal no exige nenhum resultado danoso, como, alis, era previsto na Lei no 1.521/51, j referida, em cujo artigo 3o, IX, estava dito:
gerir fraudulenta ou temerariamente bancos ou estabelecimentos bancrios, ou de capitalizao; sociedades de seguros, peclios ou penses vitalcias; sociedades para emprstimos ou financiamento de construes e de vendas de imveis a prestaes, com ou sem sorteio ou preferncia por meio de pontos ou quotas; caixas econmicas; caixas Raiffeisen; caixas mtuas, de beneficncia, socorros ou emprstimos; caixas de peclio, penso e aposentadoria; caixas construtoras; cooperativas; sociedades de economia coletiva, levando-as falncia ou insolvncia, ou no cumprindo qualquer das clusulas contratuais com prejuzo dos interessados (grifo nosso).

Na prtica, o que se tem visto o desconhecimento das atividades bancrias e das instituies financeiras em geral, por parte dos aplicadores do direito penal, sejam eles delegados de polcia, membros do Ministrio Pblico ou magistrados, que, por isso, no raro, ficam merc do que dizem os agentes pblicos do Banco Central em seus relatrios de fiscalizao. Crimes contra a previdncia social A Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispe sobre a organizao da seguridade social e institui plano de custeio posterior, portanto, lei que definiu os crimes contra a ordem tributria , previu vrias condutas caracterizadoras de crime, em seu artigo 95, entre elas, deixar de recolher, na poca prpria, contribuio ou outra importncia devida Seguridade Social e arrecadada dos segurados ou do pblico; deixar de recolher contribuies devidas Seguridade Social que tenham integrado custos ou despesas contbeis relativos a produtos ou servios vendidos; deixar de pagar salrio-famlia, salrio-maternidade, auxlio natalidade ou outro benefcio devido ao segurado, quando as respectivas cotas e valores j tiverem sido reembolsados empresa. Para essas condutas, a pena de recluso de dois a seis anos e multa. Outra conduta prevista que se destaca a de obter ou tentar obter, para si ou para outrem, vantagem ilcita, em prejuzo direto ou indireto da Seguridade Social ou de suas entidades, induzindo ou mantendo algum em erro, mediante artifcio, contrafao, imitao, alterao ardilosa, falsificao ou qualquer outro meio fraudulento. H de estar na lembrana de todos os brasileiros o caso rumoroso de crime contra a previdncia social, com prejuzo de milhes de reais, envolvendo advogados, procuradores e juzes. Houve condenao e parcial recuperao do prejuzo causado pelo crime, mas as lacunas legislativas e administrativas ainda existentes propiciam dano ao patrimnio da seguridade social. Assim, a Lei no 9.983, de 14 de julho de 2000, veio alterar o cdigo penal, nele inserindo dois artigos, cuja ntegra merece ser transcrita:

Art. 1o. So acrescidos Parte Especial do Decreto-lei no 2.848, de 07 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, os seguintes dispositivos: Apropriao indbita previdenciria Art. 168-A. Deixar de repassar previdncia social as contribuies recolhidas dos contribuintes, no prazo e forma legal ou convencional: Pena recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. 1o Nas mesmas penas incorre quem deixar de: I recolher, no prazo legal, contribuio ou outra importncia destinada previdncia social que tenha sido descontada de pagamento efetuado a segurados, a terceiros ou arrecadada do pblico; II recolher contribuies devidas previdncia social que tenham integrado despesas contbeis ou custos relativos venda de produtos ou prestao de servios; III pagar benefcio devido a segurado, quando as respectivas cotas ou valores j tiverem sido reembolsados empresa pela previdncia social. 2o extinta a punibilidade se o agente, espontaneamente, declara, confessa e efetua o pagamento das contribuies, importncias ou valores e presta as informaes devidas previdncia social, na forma definida em lei ou regulamento, antes do incio da ao fiscal. 3o facultado ao juiz deixar de aplicar a pena ou aplicar somente a de multa se o agente for primrio e de bons antecedentes, desde que: I tenha promovido, aps o incio da ao fiscal e antes de oferecida a denncia, o pagamento da contribuio social previdenciria, inclusive acessrios; ou II o valor das contribuies devidas, inclusive acessrios, seja igual ou inferior quele estabelecido pela previdncia social, administrativamente, como sendo o mnimo para o ajuizamento de suas execues fiscais. Insero de dados falsos em sistema de informaes Art. 313-A. Inserir ou facilitar, o funcionrio autorizado, a insero de dados falsos, alterar ou excluir indevidamente dados corretos nos sistemas informatizados ou bancos de dados da Administrao Pblica com o fim de obter vantagem indevida para si ou para outrem ou para causar dano: Pena recluso, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. Modificao ou alterao no autorizada de sistema de informaes Art. 313-B. Modificar ou alterar, o funcionrio, sistema de informaes ou programa de informtica sem autorizao ou solicitao de autoridade competente: Pena deteno, de 3 (trs) meses a 2 (dois) anos, e multa. Pargrafo nico. As penas so aumentadas de um tero at a metade se da modificao ou alterao resulta dano para a Administrao Pblica ou para o administrado. Sonegao de contribuio previdenciria Art. 337-A. Suprimir ou reduzir contribuio social previdenciria e qualquer acessrio, mediante as seguintes condutas: I omitir de folha de pagamento da empresa ou de documento de informaes previsto pela legislao previdenciria segurados empregado, empresrio, trabalhador avulso ou trabalhador autnomo ou a este equiparado que lhe prestem servios; II deixar de lanar mensalmente nos ttulos prprios da contabilidade da empresa as quantias descontadas dos segurados ou as devidas pelo empregador ou pelo tomador de servios; III omitir, total ou parcialmente, receitas ou lucros auferidos, remuneraes pagas ou creditadas e demais fatos geradores de contribuies sociais previdencirias: Pena recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa. 1o extinta a punibilidade se o agente, espontaneamente, declara e confessa as contribuies, importncias ou valores e presta as informaes devidas previdncia social, na forma definida em lei ou regulamento, antes do incio da ao fiscal. 2o facultado ao juiz deixar de aplicar a pena ou aplicar somente a de multa se o agente for primrio e de bons antecedentes, desde que: I (VETADO) II o valor das contribuies devidas, inclusive acessrios, seja igual ou inferior quele estabelecido pela previdncia social, administrativamente, como sendo o mnimo para o ajuizamento de suas execues fiscais. 3o Se o empregador no pessoa jurdica e sua folha de pagamento mensal no

ultrapassa R$ 1.510,00 (um mil, quinhentos e dez reais), o juiz poder reduzir a pena de um tero at a metade ou aplicar apenas a de multa.(AC) 4o O valor a que se refere o pargrafo anterior ser reajustado nas mesmas datas e nos mesmos ndices do reajuste dos benefcios da previdncia social.(AC) Art. 2o Os artigos 153, 296, 297, 325 e 327 do Decreto-lei no 2.848, de 1940, passam a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 153................................................................. 1o-A. Divulgar, sem justa causa, informaes sigilosas ou reservadas, assim definidas em lei, contidas ou no nos sistemas de informaes ou banco de dados da Administrao Pblica: (AC) Pena deteno, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.(AC) 1o (pargrafo nico original)................................. 2o Quando resultar prejuzo para a Administrao Pblica, a ao penal ser incondicionada.(AC) Art. 296.................................................................... 1o........................................................................... ................................................................................. III quem altera, falsifica ou faz uso indevido de marcas, logotipos, siglas ou quaisquer outros smbolos utilizados ou identificadores de rgos ou entidades da Administrao Pblica. (AC) Art. 297................................................................. 3o Nas mesmas penas incorre quem insere ou faz inserir: I na folha de pagamento ou em documento de informaes que seja destinado a fazer prova perante a previdncia social, pessoa que no possua a qualidade de segurado obrigatrio; (AC) II na Carteira de Trabalho e Previdncia Social do empregado ou em documento que deva produzir efeito perante a previdncia social, declarao falsa ou diversa da que deveria ter sido escrita; III em documento contbil ou em qualquer outro documento relacionado com as obrigaes da empresa perante a previdncia social, declarao falsa ou diversa da que deveria ter constado. 4o Nas mesmas penas incorre quem omite, nos documentos mencionados no 3o, nome do segurado e seus dados pessoais, a remunerao, a vigncia do contrato de trabalho ou de prestao de servios. Art. 325.................................................................. 1o Nas mesmas penas deste artigo incorre quem: I permite ou facilita, mediante atribuio, fornecimento e emprstimo de senha ou qualquer outra forma, o acesso de pessoas no autorizadas a sistemas de informaes ou banco de dados da Administrao Pblica; II se utiliza, indevidamente, do acesso restrito. 2o Se da ao ou omisso resulta dano Administrao Pblica ou a outrem: Pena recluso, de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa. Art. 327................................................................... 1o Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica.

Crimes contra a regularidade das licitaes Grande parte das condutas fraudulentas dos agentes pblicos e dos particulares, hipoteticamente praticveis no curso de licitao ou de contratao administrativa, pode ser reconduzida a tipos contidos no Cdigo Penal. Assim se passa, por exemplo, com as falsificaes de documentos. Mas os dispositivos especificamente voltados tutela da licitao eram poucos e esparsos. O art. 326 do Cdigo Penal tipificava a violao do sigilo em concorrncia. O art. 335 do Cdigo Penal dispunha acerca de outras condutas penalmente reprovveis no mbito especfico da concorrncia. Algumas modalidades dos crimes contra ordem econmica podiam talvez se

caracterizar em licitaes, como se passa na hiptese de eliminao da concorrncia mediante ajuste ou acordo de empresas ou outras modalidades de cartelizao (Lei no 8.137/90, art. 4o). No havia, porm, um tratamento amplo e sistemtico destinado a reprimir as possveis e reprovveis condutas praticadas no mbito de licitao. De igual modo no havia regramento especfico visando represso penal no mbito da execuo dos contratos administrativos (Justen Filho, 1995, pp. 47980). Por isso, a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, com a redao dada pela Lei no 8.883, de 8 de junho de 1994, dedicou uma seo especfica para tratar dos crimes e das penas relativos s licitaes e aos contratos administrativos delas decorrentes. So dez os tipos especiais dessa lei:
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade: Pena deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa. Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico. Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao: Pena deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa. Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administrao, dando causa instaurao de licitao ou celebrao de contrato, cuja invalidao vier a ser decretada pelo Poder Judicirio: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem, inclusive prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convocatrio da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121 desta lei: Pena deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa. Pargrafo nico. Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, obtm vantagem indevida ou se beneficia, injustamente, das modificaes ou prorrogaes contratuais. Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento licitatrio: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. Art. 94. Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatrio, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo: Pena deteno, de 2 (dois) a 3 (trs) anos, e multa. Art. 95. Afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo: Pena deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, alm da pena correspondente violncia. Pargrafo nico. Incorre na mesma pena quem se abstm ou desiste de licitar, em razo da vantagem oferecida. Art. 96. Fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente: I elevando arbitrariamente os preos; II vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada; III entregando uma mercadoria por outra; IV alterando substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; V tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execuo do contrato: Pena deteno, de 3 (trs) a 6 (seis) anos, e multa. Art. 97. Admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. Pargrafo nico. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidneo, venha a licitar ou a contratar com a Administrao. Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alterao, suspenso ou cancelamento do registro do inscrito: Pena deteno de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Parece que a legislao penal pertinente regularidade das licitaes e dos contratos administrativos, tal como posta hoje, , em tese, eficaz. Crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores Conhecido vulgarmente como lavagem de dinheiro, esse crime passou a existir legalmente no Brasil por meio da Lei no 9.613, de 13 de maro de 1998, prevendo pena de recluso de trs a dez anos e multa para quem praticar a seguinte conduta:
Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao, disposio, movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime: I de trfico ilcito de substncias entorpecentes ou drogas afins; II de terrorismo; III de contrabando ou trfico de armas, munies ou material destinado sua produo; IV de extorso mediante seqestro; V contra a Administrao Pblica, inclusive a exigncia, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, de qualquer vantagem, como condio ou preo para a prtica ou omisso de atos administrativos; VI contra o sistema financeiro nacional; VII praticado por organizao criminosa (art. 1o).

Estes so os chamados crimes antecedentes ao delito de lavagem de dinheiro e no precisam estar provados, bastando indcios suficientes de sua existncia. Quanto autoria, no precisa estar identificada, podendo o delito ter sido praticado at mesmo no exterior. Diz o pargrafo 1o desse artigo 1o:
Incorre na mesma pena quem, para ocultar ou dissimular a utilizao de bens, direitos ou valores provenientes de qualquer dos crimes antecedentes referidos neste artigo: I os converte em ativos lcitos; II os adquire, recebe, troca, negocia, d ou recebe em garantia, guarda, tem em depsito, movimento ou transfere; III importa ou exporta bens com valores no correspondentes aos verdadeiros.

Tambm o pargrafo 2o dispe:


Incorre, ainda, na mesma pena quem: I utiliza, na atividade econmica ou financeira, bens, direitos ou valores que sabe serem provenientes de qualquer dos crimes antecedentes referidos neste artigo; II participa de grupo, associao ou escritrio tendo conhecimento de que sua atividade principal ou secundria dirigida prtica de crimes previstos nesta Lei.

Tratando-se de trfico ilcito de entorpecentes ou de crime contra o sistema financeiro nacional, se o crime for cometido de forma habitual ou por intermdio de organizao criminosa, a pena ser aumentada em um a dois teros ( 4o). Digna de nota, nessa lei, a determinao de que a pena seja reduzida em um a dois teros, devendo ser cumprida, desde o incio, em regime aberto, podendo at o juiz deixar de aplic-la ou substitu-la por pena restritiva de direito, se o autor, co-autor ou partcipe colaborar espontaneamente com as autoridades, prestando esclarecimentos que conduzam apurao das infraes penais e de sua autoria ou localizao dos bens, direitos ou valores objeto do crime ( 5o). Est a o embrio da transao penal existente em outros pases, em que o Ministrio Pblico, autor da ao, pode deixar de prop-la ou limitar a acusao relativamente quele que presta a colaborao referida. Por enquanto, a denncia do Ministrio Pblico obrigatria, e essa colaborao do ru s tem reflexo na imposio e no cumprimento da pena, no dispensando a ao penal. At aqui, procurou-se retratar o arcabouo jurdico brasileiro no que concerne ao combate corrupo no campo estritamente do direito penal. fcil perceber que a proliferao de leis penais, sem nenhuma sistematizao, est a reclamar que uma nova parte especial do cdigo penal seja editada, contendo ttulos e captulos especficos, de forma sistemtica, que abranja todos os valores

jurdicos tutelados nas leis anteriormente referidas. O emaranhado legislativo hoje existente dificulta at mesmo saber se uma norma penal est ou no revogada. Contudo, muitos acreditam que as leis penais existentes, ainda que de forma confusa, so suficientes, j que prevem as condutas caracterizadoras de corrupo. O malogro no efetivo combate a ela est na deficincia do processo penal e dos meios para que a persecuo, nas esferas policial, do Ministrio Pblico e da Magistratura, seja eficaz. Direito processual penal Por via de regra, cometida uma infrao penal, cabe polcia judiciria iniciar a persecuo penal, instaurando inqurito policial para colher provas da autoria e da materialidade do fato criminoso. Concluda a fase investigatria pela polcia, o inqurito remetido ao Ministrio Pblico, por intermdio do juiz, para oferecimento de denncia ou arquivamento. Oferecida a denncia, inicia-se a ao penal, que culmina com uma sentena absolutria ou condenatria, ainda sujeita a recurso aos tribunais. Assim, em resumo, o procedimento descrito no cdigo de processo penal brasileiro, em vigor desde 1941. As modificaes sofridas acompanharam, em geral, as alteraes introduzidas pela Constituio de 1946, quanto soberania do jri para o julgamento dos crimes dolosos contra a vida, e pela nova parte geral do cdigo penal, exceo das mudanas ocorridas em 1973, no sentido de tornar facultativa a priso preventiva, antes obrigatria em determinados casos. A estrutura arcaica e viciada da polcia, chamada judiciria, mas subordinada ao poder executivo, faz dela refm do Ministrio Pblico, que recebe o inqurito, se e como a autoridade policial quiser, obrigando o rgo ministerial, muitas vezes, a pedir o arquivamento por falta de elementos suficientes para o oferecimento de denncia. O distanciamento entre a polcia, que colhe as provas, e o Ministrio Pblico, que, com base nelas, promove a ao, um dos empecilhos obteno de sentena condenatria. Quando se trata de crime de natureza econmica ou, mais especificamente, contra o sistema financeiro nacional ou de lavagem de dinheiro, a dificuldade de apurao aumenta. A desqualificao das condutas pela Polcia, pelo Ministrio Pblico e pelo Judicirio em boa parte decorre da falta de compreenso ou falsa viso do funcionamento do sistema financeiro e dos bens jurdicos lesados ou colocados em perigo (Castilho, 1998, p. 289). Mas, com relao aos crimes contra a administrao pblica e a todos os outros em que a corrupo deixa sua marca, as dificuldades para a produo de provas e conseqente xito condenatrio so muitas, a comear pela interpretao benigna do tipo penal pelos rgos julgadores. Alguns bices quanto aos sigilos bancrios e fiscais j foram vencidos, com a edio da Lei Complementar no 105, de 10 de janeiro de 2001, mas algumas vozes j se fazem ouvir dizendo ser ela inconstitucional. Registre-se tambm o poderoso instrumento de investigao consubstanciado na Lei no 9.296, de 24 de julho de 1996, que, regulamentando o inciso XII, parte final, do artigo 5o da Constituio Federal, veio disciplinar a questo referente escuta telefnica. Quanto ao processo penal propriamente dito, iniciado com a acusao do Ministrio Pblico ao poder judicirio, a morosidade sua caracterstica mais sensvel, acarretando a sensao de impunidade. Ainda uma palavra sobre o inqurito policial No Brasil, as investigaes criminais esto a cargo da polcia judiciria, e o instrumento procedimental utilizado o inqurito policial, regulado pelo cdigo de processo penal (CPP) nos

artigos 4o a 23. Esse cdigo, que remonta ao ano de 1941, houve por bem manter o inqurito policial, tambm previsto na legislao anterior. A justificativa da manuteno de tal instrumento consta da exposio de motivos do CPP:
A conservao do inqurito policial. Foi mantido o inqurito policial como processo preliminar ou preparatrio da ao penal, guardadas as suas caractersticas atuais. O ponderado exame da realidade brasileira, que no apenas a dos centros urbanos, seno tambm a dos remotos distritos das comarcas do interior, desaconselha o repdio ao sistema vigente. O preconizado Juzo de Instruo, que importaria limitar a funo da autoridade policial a prender criminosos, averiguar a materialidade dos crimes e indicar testemunhas, s praticvel sob a condio de que as distncias dentro do seu territrio de jurisdio sejam fcil e rapidamente superveis. Para atuar proficuamente em comarcas extensas, e posto que deva ser excluda a hiptese de criao de juizados de instruo em cada sede do distrito, seria preciso que o juiz instrutor possusse o dom da ubiqidade. De outro modo, no se compreende como poderia presidir a todos os processos nos pontos diversos da sua zona de jurisdio, a grande distncia uns dos outros e da sede da comarca, demandando, muitas vezes, com os morosos meios de conduo ainda praticados na maior parte do nosso hinterland, vrios dias de viagem. Seria imprescindvel, na prtica, a quebra do sistema: nas capitais e nas sedes de comarca em geral, a imediata interveno do juiz instrutor, ou a instruo nica: nos distritos longnquos, a continuao do sistema atual. No cabe, aqui, discutir as proclamadas vantagens do juzo de instruo.

As condies atuais da realidade brasileira desaconselham a manuteno do anacrnico sistema de investigao, por vrias razes:
1) Tramitao lenta e burocratizada do inqurito policial. A autoridade policial, por via de regra, dispe de 30 dias (em se tratando de ru solto) e de dez dias (em se tratando de ru preso) para a concluso do inqurito policial. Esgotado o prazo sem o encerramento das investigaes, o inqurito policial remetido ao juiz solicitando a prorrogao do prazo. O juiz, por sua vez, remete o inqurito ao Ministrio Pblico para que diga sobre a prorrogao do prazo. O inqurito policial retorna, ento, ao juiz, que se limita a deliberar no mesmo sentido da manifestao do MP, restituindo o inqurito autoridade policial. conveniente esclarecer que o inqurito policial no um processo judicial, nem contraditrio. Possui natureza inquisitorial e destina-se, exclusivamente, a fornecer elementos suficientes ao MP, nico titular da iniciativa da ao penal pblica, para o oferecimento da denncia, a fim de iniciar o processo criminal. A atuao do juiz fica limitada mera intermediao burocrtica da tramitao do inqurito entre a autoridade policial e o MP. Totalmente dispensvel, portanto. 2) Ausncia de interao entre o Ministrio Pblico e a polcia judiciria. O MP o titular exclusivo da iniciativa da ao penal pblica. A polcia judiciria a responsvel pelas investigaes criminais, realizando-as mediante o inqurito policial. Entretanto, no existe uma interao institucional entre o MP e a polcia judiciria. Esta realiza as investigaes por conta prpria, levantando os fatos e elementos do crime que entende relevantes para a condenao. O MP, a quem compete com exclusividade a instaurao e o acompanhamento da ao penal, no interfere na linha investigativa, sendo-lhe facultado, somente aps o encerramento do inqurito, requerer novas diligncias imprescindveis ao oferecimento da denncia (art. 16, CPP). No pode existir, portanto, um sistema coerente e eficaz de investigaes sem a interao e estreita cooperao entre os dois rgos. 3) A subordinao da polcia judiciria. A polcia judiciria, no Brasil, integra o poder executivo e tem uma estrutura hierarquizada. Subordinada funcional e hierarquicamente aos agentes que integram o poder executivo, a polcia judiciria pode tornar-se susceptvel a influncias polticas, quer na definio das prioridades de fatos a serem elucidados, quer na prpria linha de investigao. E a situao pode tornar-se grave quando lembramos que, em matria de corrupo, estaro necessariamente envolvidos agentes polticos de diversos escales do poder.

Controle externo da atividade policial A Constituio Federal diz que, entre as funes do Ministrio Pblico, est a de exercer o controle externo da atividade policial, na forma da Lei Complementar daquela instituio (artigo 129, VII). A referida lei complementar, no que tange ao Ministrio Pblico da Unio, a de no 75, sancionada em 20 de maio de 1993, a qual, nos artigos 9 e 10, dispe que o exerccio do controle externo da atividade policial se faz por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, podendo:
I ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial; III representar autoridade competente pela adoo de providncias para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; IV requisitar autoridade competente a instaurao de inqurito policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial; V promover a ao penal por abuso de poder.

No artigo 10, determina que a priso de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou do Distrito Federal e Territrios, dever ser comunicada imediatamente ao Ministrio Pblico competente, com indicao do lugar onde se encontra o preso e cpia dos documentos comprobatrios da legalidade da priso. No mbito do Ministrio Pblico dos estados membros, a respectiva lei orgnica no inova quanto extenso do conceito de controle externo da atividade policial. O maior problema continua sendo o distanciamento entre a polcia, encarregada da instaurao do inqurito policial e da coleta de provas, e o Ministrio Pblico, que, com base no resultado da investigao policial, oferece denncia, como j antes referido. Por isso, o preceito constitucional referente ao controle externo da atividade policial no tem demonstrado nenhum efeito prtico. Foro por prerrogativa de funo O direito brasileiro estabelece, como prerrogativa da funo exercida por determinados agentes polticos, o direito de essas autoridades serem processadas e julgadas por juzes distintos daqueles ordinariamente competentes para julgar crimes da mesma natureza e espcie praticados por qualquer um do povo. Esse foro privilegiado recai nos tribunais estaduais, federais e nacionais, de acordo com o escalo da autoridade submetida a julgamento. importante observar como se estrutura o poder judicirio brasileiro, para que se possa perceber a questo em sua inteireza. Em geral, o primeiro julgamento a que est submetido um processo criminal realizado por um juiz singular, a quem incumbe presidi-lo, desde o incio, deferindo ou no a produo da prova e diligncias e acompanhando a realizao destas at o julgamento final. A partir da, o processo j sentenciado por juiz singular poder ser reexaminado, por intermdio dos recursos, agora por colegiados de juzes, denominados tribunais. Nesses colegiados (tribunais), no so suscitadas novas questes de fato e no so produzidas novas provas, limitando-se o novo julgamento a verificar, no contexto probatrio e ftico inteiramente produzido perante o juiz singular, a aplicao do direito ao caso concreto. Assim, os tribunais so estruturados de forma distinta daquela dos juzes singulares: cabe-lhes reexaminar as questes jurdicas tratadas em processos j formados e com contornos definidos, ao passo que os juzes devem formar o processo e definir o quadro ftico e probatrio que permitir o julgamento. Feitas essas consideraes, os argumentos bsicos para a fixao do foro privilegiado residem na necessidade de se preservar o cargo ocupado pelo agente poltico investigado de

eventuais influncias do juiz singular, ao passo que, no juzo coletivo, essas possveis influncias estariam diludas, obtendo-se um julgamento com maior grau de iseno de presses polticas. Na prtica, o foro privilegiado tem gerado o efeito de retardar o julgamento desses casos, j que os tribunais no esto estruturados para o trabalho de formar o processo e definir o quadro ftico e probatrio. preciso considerar, tambm, que na composio dos tribunais existe um inegvel componente poltico, ao contrrio do que ocorre com os juzes singulares, recrutados por concurso pblico. Esses mesmos juzes singulares, para alcanarem os tribunais, dependem de nomeao do chefe do poder executivo (estadual ou federal, conforme o tribunal), mediante listra trplice a ele encaminhada pelo prprio tribunal, escolhida entre os juzes de carreira. Quanto ao Supremo Tribunal Federal, sua composio decorre de nomeao direta pelo presidente da Repblica e aprovao pelo Senado Federal. Transao penal O processo penal brasileiro repudiou, at a dcada passada, qualquer sistema de transao, pois vigorava, sem rupturas, o sistema da obrigatoriedade e indisponibilidade da ao penal. Com o advento da Lei no 9.099/95, foram rompidos parcialmente esses princpios, pois seu artigo 89 estipulou forma branda de transao penal (suspenso condicional do processo), aplicvel s aes penais que versassem sobre delitos de menor potencial ofensivo, considerados aqueles em que o tipo penal prev pena de deteno mnima de at um ano. Consiste a figura jurdica na paralisao da ao penal por um perodo mnimo de dois anos e mximo de quatro anos, findos os quais e cumprida a exigncia de o beneficiado no ser processado durante a suspenso a ao penal arquivada e deixa de existir. A forma em questo branda e tem franco carter de poltica criminal. No entanto, com o advento da Lei no 9.807, de 13 de julho de 1999, foi criado um novo tipo de transao penal, que atinge o mago do sistema e carrega imensa contribuio para a poltica de combate s novas formas de criminalidade. Os artigos 13 e 14 dessa lei trazem forma de transao que atinge o cerne da ao penal. O artigo 13, aps pedido prvio do rgo acusador, aponta a concesso, ao fim da regular ao penal, de forma de extino da punibilidade decorrente de perdo judicial. O artigo 14 versa sobre forma de reduo substancial da pena a ser porventura aplicada. Tais benefcios passam pela ocorrncia da figura da colaborao com a Justia, ou seja, uma forma atenuada da conhecida figura do direito americano da plea bargaining. So inegveis a transformao e os resultados positivos decorrentes dessas medidas. No que tange primeira, h efetivao de poltica criminal mais humanitria por parte do Estado brasileiro, acelerao nos procedimentos de ordem penal e conscientizao da prioridade em matria penal. Quanto ao segundo instituto, tem-se verificado crescimento na concluso de investigaes penais que versam sobre organizaes criminosas e acelerao na concluso de aes penais que apuram tais delitos. No entanto, em que pesem tais avanos, verifica-se que existe ainda uma resistncia tcita assuno definitiva da transao penal em toda a sua amplitude. Programa de Proteo Testemunha Dentro do contexto da extensa discusso travada entre a sociedade civil organizada e o Estado acerca da necessidade de criao e implementao de mecanismos que dessem efetividade s normas de proteo aos direitos humanos, foi elaborada e editada a Lei no 9.807/99, recentemente regulamentada pelo Decreto no 3.518, de 20 de junho de 2000. Desse modo, o Estado brasileiro supriu lacuna normativa no processo penal e criou um sistema de proteo estatal a vtimas e testemunhas de crimes.

Todavia, pela nfase na discusso que antecedeu o seu encaminhamento, a norma de proteo s vtimas e testemunhas veio a lume sem traar de forma clara um carter de complementaridade ao sistema processual penal em vigor. Assim, tem-se uma norma de natureza estritamente procedimental, que pede insero clssica no sistema processual penal na seo das provas, haurida e editada com nfase diversa de norma auxiliar do procedimento penal e com forte contedo humanitrio, o que se verifica tanto pela economia nos dispositivos de procedimento como pela ausncia de uma clara interface com o sistema geral, guardando pouca simetria com o processo penal ordinrio. A primeira conseqncia de tal inverso na natureza da norma foi que o programa criado para a sua execuo se alojou burocraticamente na Secretaria de Direitos Humanos do Ministrio da Justia, o que lhe imprimiu um carter preponderantemente humanitrio e no processual. Por outro lado, a forte interface da secretaria com as organizaes no-governamentais vinculadas aos direitos humanos fez com que o Estado desenhasse um modelo de compartilhamento de responsabilidades em relao ao programa, com execuo direta, pela sociedade civil, dos casos sujeitos a proteo. O sistema no se encontra totalmente instalado; esto em funcionamento a rede federal, a cargo da Unio, mas com execuo da sociedade civil, e as redes locais, situadas em sete estados da Federao, que seguem o mesmo modelo de execuo adotado pela federal, o que impossibilita uma avaliao segura e completa do programa do ponto de vista de sua execuo. No entanto, alguns pontos j podem ser verificados. Um deles a revelao da diferenciao normativa entre tipos de testemunhas sujeitas proteo do Estado e o seu tratamento como baliza prioritria, isto , a diferena existente entre as testemunhas que se podem chamar puras aquelas que no tm vnculo com o delito e as testemunhas colaboradoras aquelas envolvidas com a atividade delituosa praticada ou externa. A prtica tem demonstrado que o programa federal se estruturou no sentido de dar proteo s testemunhas puras, ao passo que as testemunhas colaboradoras ainda no contam com uma estrutura de proteo organizada pelo Estado, que, em casos excepcionais, vale-se do uso de fora policial para dar testemunha alguma proteo. Isso refora mais ainda o fato de que o sistema serve a uma ideologia humanitria e se encontra dissociado do sistema processual, pois, caso servisse ou fosse concebido para auxiliar o processo, o programa teria grau de prioridade calcado na importncia da testemunha, independentemente de como esta se enquadrasse, pois o que estaria em questo seria a relevncia da testemunha para o processo e no sua situao particular. Por outro lado, o sistema, da forma como se encontra estruturado, com alocao de parcos recursos e nfima estrutura tcnico-financeira, apenas se encontra apto a dar proteo a testemunhas oriundas de segmentos sociais menos favorecidos. Assim, a poltica de poucos recursos adotada pelo Estado, ao mesmo tempo em que exclui o incentivo da lei de proteo aos segmentos sociais mais abastados, afasta-a como instrumento hbil e apto a ajudar na elucidao dos delitos de contedo econmico-financeiro, nos quais os participantes detm posio social elevada e no estariam dispostos a trocar seu padro de vida por situao social diversa. Desse modo, o Programa de Proteo Testemunha merece uma reformulao cuidadosa para que, sem perder o carter humanitrio, seja colocado sob a tica do processo, isto , torne-se um subsistema de auxlio s provas. Para tanto, so necessrios um investimento macio de recursos e uma reformulao conceitual, o que poderia ter sido feito pelo decreto regulamentar, mas no o foi. Registre-se, finalmente, a edio do Decreto no 3.678, de 30 de novembro de 2000, que promulgou a conveno sobre o combate da corrupo de funcionrios pblicos estrangeiros em transaes comerciais internacionais.

Vigilncia eletrnica Na ltima dcada, crimes transnacionais, tais como o trfico de drogas, o trfico de pessoas, o contrabando (o de artefatos nucleares includo), a lavagem de dinheiro e as vrias modalidades de corrupo, tornaram-se mais lucrativos e mais sofisticados. As vrias organizaes criminosas que a eles se dedicam ainda operam internacionalmente com bastante facilidade, formando limited partnerships e joint ventures, ou seja, associaes entre pessoas para a formao de uma organizao ou associaes entre organizaes j constitudas. Essas organizaes criminosas tm, geralmente, os mais competentes e sofisticados consultores nas reas legal e financeira. No mundo todo, buscam-se meios e modos de combate corrupo como seiva que alimenta todas essas atividades ilcitas. Interessa-nos traar algumas consideraes acerca da vigilncia e da interceptao eletrnicas como poderosa ferramenta para a investigao de prticas corruptas e tambm sobre as limitaes constitucionais a elas impostas no Brasil. A vigilncia eletrnica aqui compreendida como aquela que incide sobre comunicao a cabo, oral e eletrnica, e interceptao a aquisio de comunicao oral pelo uso de instrumentos mecnicos, eletrnicos ou outros. A proposta examinar os efeitos das limitaes e plantar idias a fim de contribuir para o debate, visando aperfeioar a atividade investigativa em casos de corrupo. O inciso XII do artigo 5o da Constituio Federal protege o direito do povo inviolabilidade do sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual penal, ou seja, a exceo regra da inviolabilidade do sigilo s se aplica s comunicaes telefnicas e somente poder ocorrer mediante ordem judicial. Constata-se que a soluo encontrada pela Constituio de 1988 foi radical ao fixar limites muito estreitos ao poder do juiz de autorizar a quebra de sigilos e, em conseqncia, de autorizar vigilncia como meio de investigao criminal, valendo-se das conquistas eletrnicas verificadas na ltima dcada, talvez em razo dos dolorosos antecedentes histricos de um passado sofridamente recente, em que diligncias policiais e grampeamentos de telefones eram sempre atividades exercidas de forma arbitrria. Assim, a Lei no 9.296, de 24 de julho de 1996, veio regulamentar, oito anos aps a vigncia da Constituio, a parte final do inciso XII do artigo 5o, estabelecendo, no artigo 1o e seu pargrafo nico, que a interceptao (repise-se, sempre mediante ordem judicial e sob segredo de justia) abrange no s as comunicaes telefnicas propriamente ditas e de qualquer natureza como tambm o fluxo de comunicaes em sistemas de informtica e telemtica, em qualquer dos casos, para fins de prova em investigao criminal e em instruo processual penal. Estabelece, ainda, certos requisitos procedimentais para a ordem judicial ser concedida, a saber: a clara descrio da situao objeto da investigao; a indicao dos investigados, quando possvel; que o fato investigado seja descrito como crime punido com pena de recluso; e que os indcios de que o investigado (quando identificado) o autor da infrao ou, no mnimo, partcipe sejam razoveis. Entretanto, ainda que presentes todos os requisitos enumerados, se a prova puder ser feita por outros meios, a ordem de interceptao no ser concedida, conforme estabelece a lei mencionada. Seja como for, trata-se, sem dvida, de importante ferramenta para se investigar casos de corrupo, mas, como toda ferramenta nova, preciso que seus operadores sejam recapacitados para que dela extraiam os efeitos desejados e de modo que sejam evitados acidentes, to comuns quando se maneja um novo instrumento. O problema torna-se, ento, educacional. Sabemos, por exemplo, que a maioria dos investigadores est familiarizada com os mecanismos de como um assassinato pode ser cometido com uma arma, mas eles ainda tm dificuldades em entender como um crime pode ser cometido com um computador, pois isso envolve uma tecnologia que ainda no lhes familiar. Como vimos, a exceo contida na parte final do inciso XII do artigo 5o no abrange o segredo da correspondncia nem o das comunicaes telegrficas ou de dados. No fcil perceber

a razo de poltica legislativa que justifica o paradoxo de poder quebrar o sigilo telefnico, mas no os relativos aos demais tipos de comunicao. Tome-se o exemplo seguinte, de autoria do professor Jos Carlos Barbosa Moreira: [...] se dois membros de uma quadrilha conversam por telefone, existir a possibilidade de escutar o que dizem, sem que eles saibam; mas se um envia ao outro folha de papel, no haver meio lcito de descobrir o que nela foi escrito, a menos que o prprio destinatrio faa a cortesia de revel-lo [...] (1999, p. 39). O mesmo professor ensina:
A possibilidade de provar alegaes em juzo nsita na de submeter apreciao do Poder Judicirio qualquer leso ou ameaa a direito (Constituio, art. 5o, no XXXV). No parece razovel que se lhe tenha de sobrepor sempre, abstraindo-se de tudo mais, a preservao da intimidade de quem haja motivos para supor que possa ter incidido, ou estar incidindo, ou em vias de incidir, em algum comportamento antijurdico. Da a convenincia de deixar ao aplicador da norma restritiva determinada margem de flexibilidade no respectivo manejo. S a atenta ponderao comparativa dos interesses em jogo no caso concreto afigura-se capaz de permitir que se chegue a soluo conforme Justia (Moreira, 1999, p. 35).

A soluo encontrada pela Constituio de 1988, como j dito, foi radical. No resta dvida de que a melhor forma de impedir um excesso e evitar que ele se repita no consiste em santificar o excesso oposto. Tome-se o exemplo da Espanha, que, como ns, foi vtima, em passado igualmente recente, de um regime autoritrio que se prolongou por dcadas. Seu retorno ao regime democrtico e ao Estado de direito no a fez incorrer em tal rigidez. Seu Tribunal Constitucional reconhece que os prprios assim denominados direitos fundamentais (como, por exemplo, o direito intimidade) no devem erguer [...] obstculo intransponvel busca da verdade material que no se pode obter de outro modo (Mellado, 1988, p. 96). inquestionvel que, hoje, um computador pode ser usado como ferramenta para o cometimento de crime de corrupo (e de outros crimes) e para criar e/ou armazenar suas provas. igualmente inquestionvel que o mesmo computador tem um tremendo potencial investigativo numa sociedade globalizada, recebendo informaes acerca das diversas atividades criminosas graves, como a corrupo. E certo, tambm, que as provas assim obtidas so de enorme valor para a investigao de outros crimes que forosamente esto ligados ao crime de corrupo, como, por exemplo, trfico ilcito de drogas, evaso de divisas, extorso, seqestro, roubo a bancos e lavagem de dinheiro, entre outros. A indagao que aqui se coloca se a preservao da intimidade, conforme a rigidez formal da Constituio brasileira no referido artigo 5o, inciso XII, adequada realidade do Brasil de hoje. A soluo encontrada pelo Tribunal Constitucional espanhol e que se espera tambm seja encontrada aqui parece ser um posicionamento responsvel contra a impunidade, dando um carter relativo preservao da intimidade e possibilitando uma construo jurisprudencial que leve em conta o equilbrio do sistema das normas jurdicas. Para assegurar a harmonia do conjunto, ensina o professor Barbosa Moreira, cumpre reconhecer que eles [os direitos reconhecidos pela Constituio de 1988] se limitam reciprocamente de modo inexorvel (1999, p. 35). J se afirmou que o direito est sempre em mora com os fatos, e isto uma realidade, mas, para manter a paz social, o direito deve evoluir pari passu com a sociedade, abrigando seus ltimos anseios. Assim, a busca de realizar o interesse pblico na preveno e no combate corrupo deve ter ferramentas de trabalho prprias para dar-lhe eficcia, e isso pode ser conseguido sem descurar das garantias e dos direitos intimidade. Com o objetivo de somar, aos instrumentos da Lei no 9.296, de 24 de julho de 1996, outros que viriam reforar o combate corrupo, o poder executivo tomou a iniciativa de oferecer o Projeto de Lei no 3.275 de 2000, que visa alterar os artigos 1o e 2o da Lei no 9.034, de 3 de maio de 1995. Esse projeto dispe sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas e expressamente autoriza, no inciso IV do artigo 2o, a captao e a interceptao ambiental de sinais eletromagnticos, ticos ou acsticos, e o seu registro e anlise, mediante circunstanciada autorizao judicial.

Trata-se de iniciativa que, ao relativizar os direitos consubstanciados no artigo 5o, inciso XII, da Constituio Federal, daria flego investigao dos delitos de corrupo, entre outros, ainda mais sendo o Brasil signatrio de duas convenes em que se obriga a punir e erradicar a corrupo: Conveno Interamericana contra a Corrupo, concluda originalmente em Caracas, Venezuela, em 29 de maro de 1996 (Projeto de Decreto Legislativo no 42, de 2000), e Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos e Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, concluda em Paris, em 17 de dezembro de 1997 (Projeto de Decreto Legislativo no 235-A, de 1999). Aristides Junqueira (coordenador), Denise Frossard, Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Jos Roberto Santoro.

SISTEMA DE REPRESENTAO
A fiscalizao das eleies
O objetivo deste artigo analisar a lisura do processo eleitoral no Brasil. Para tanto, faremos uma breve descrio da evoluo histrica da legislao e, em seguida, das prticas vigentes, sobretudo no que se refere ao financiamento e ao sistema de prestao de contas das campanhas eleitorais. Ao longo do texto, abordaremos as fases e os participantes do processo, desde os rgos fiscalizadores, passando pelo controle do alistamento eleitoral, do registro das candidaturas, da contagem e processamento dos votos, at a anlise das contas das campanhas, que antecede a etapa final das eleies a diplomao dos vitoriosos. Argumentaremos para mostrar que dois dos principais vcios que acometem o processo eleitoral brasileiro so o controle precrio do financiamento das campanhas eleitorais e a existncia da prtica da compra de votos. O problema da corrupo e da fraude nas eleies Tal como em muitos outros pases, o aperfeioamento do processo eleitoral no Brasil, no sentido da diminuio e supresso da possibilidade de ocorrncia de fraudes e corrupo, ocorreu de forma gradual e no-linear. Inmeras foram as legislaes eleitorais adotadas com o intuito de traduzir, com maior perfeio, a vontade e as escolhas da cidadania poltica. Numerosas foram, tambm, as leis implementadas com vistas ao incremento do controle e da confiabilidade do procedimento eleitoral. Evidentemente, esse movimento foi paralelo aos processos de aumento da cidadania poltica, da complexidade do universo poltico e da competitividade das eleies. Ao longo de todo o Brasil imperial (1824-1889), sobretudo quando as regras de constituio de instituies polticas tipicamente brasileiras ainda estavam sendo tecidas quando o prprio corpo de cidados estava em formao , no s a administrao do processo eleitoral como tambm a confiabilidade da traduo dos resultados eleitorais eram muito precrias. Naquele ambiente de sufrgio bastante restrito, o controle do alistamento eleitoral, como mostra Leal (1975), encontrava-se nas mos das autoridades policiais, que eram emanaes e veculos da vontade do poder executivo. Desse modo, todas as etapas desde a anlise do perfil dos indivduos aptos a votar at a qualificao dos votantes dependiam do arbtrio de autoridades submetidas direta ou indiretamente ao monarca. O processo de votao tambm apresentava uma srie de empecilhos ao livre exerccio do direito de voto. Os eleitores eram obrigados a declarar o voto nominalmente, diante de todos os membros da mesa eleitoral (Graham, 1997). Nessa situao de controle policialesco e de coao, no de causar nenhuma estranheza o fato de os ministros de Estado sarem vitoriosos nas disputas eleitorais (Torres, 1964). [*] No decorrer da Repblica Velha (1889-1930), diversas peas de legislao alteraram as disposies existentes no perodo anterior. Dentre elas, destacam-se as seguintes: criao de comisses distritais encarregadas da qualificao dos candidatos (texto de lei de 1890); eleio por maioria relativa, direito da mesa eleitoral de queimar as cdulas aps sua contagem (Regulamento Alvim, de 1890); ampliao do sufrgio (Constituio de 1891); concesso, aos vereadores eleitos, da prerrogativa de nomear os membros das comisses responsveis pela qualificao dos eleitores e pela contagem dos votos (lei federal de 1892); manuteno do controle da apurao dos votos pelas mesas eleitorais (Lei Rosa e Silva, de 1904, e Lei no 3.139, de 1916). Como essas mudanas nem sempre eram positivas, as prticas de corrupo, fraude e coao continuaram disseminadas, tanto na eleio e na contagem de votos quanto na prpria diplomao dos eleitos. To visveis eram

essas caractersticas que o regime eleitoral era abertamente descrito como fraudulento:
No regime que botamos abaixo com a Revoluo [de 1889], ningum tinha a certeza de se qualificar, como a de votar [...]. Votando, ningum tinha a certeza de que lhe fosse contado o voto [...]. Uma vez contado o voto, ningum tinha a segurana de que seu eleito havia de ser reconhecido atravs de uma apurao feita dentro desta Casa e por ordem, muitas vezes, superior (Assis Brasil, apud Leal, 1975, p. 230).

Esse processo de aprimoramento do procedimento eleitoral teve na Revoluo de 1930 e em seus desdobramentos um grande divisor de guas. No s houve avanos considerveis no que se refere ampliao do direito de sufrgio como a incluso das mulheres na cidadania poltica e a diminuio da idade mnima para 18 anos como tambm foram criadas condies institucionais efetivas de garantia ao exerccio livre do direito de votar. A grande novidade, nesse sentido, foi a criao da Justia eleitoral, em 1932, encarregada de todas as fases do processo eleitoral: a qualificao dos votantes, o alistamento eleitoral, a contagem e apurao dos votos e a diplomao dos eleitos. Pela primeira vez ao longo de toda a histria do Brasil, a administrao das eleies era confiada a um rgo distinto do poder policial e teoricamente imune influncia dos mandatrios dos poderes executivo e legislativo (Sadek, 1990). O grande mrito decorrente da introduo da Justia eleitoral foi a diminuio considervel das fraudes na produo dos resultados das urnas. As mesas eleitorais perderam a atribuio de contar e apurar os votos, funes que ficaram a cargo dos tribunais regionais. Se, por um lado, com a implementao da Justia eleitoral, em 1932, foram criados os mecanismos necessrios para a fiel traduo dos votos, por outro, um elemento danoso ao processo eleitoral ainda permaneceu: a coao dos eleitores em algumas regies do pas. Nas reas agrrias, em que predominavam relaes socioeconmicas de submisso entre os trabalhadores rurais e os chefes locais, surgiu o chamado coronelismo: a dependncia originria das relaes de trabalho era traduzida em apoio eleitoral (Leal, 1975). A coao, convertida em votos, ratificava as candidaturas, sem que, no entanto, nenhum resultado fosse violado: o problema deixava de se localizar na apurao dos votos e na diplomao dos eleitos e se centrava no perodo pr-votao. A lisura da traduo dos resultados, conseguida com a implementao da Justia eleitoral, foi um dado permanente e irreversvel, como revelaram as eleies depois da redemocratizao do pas, em 1945. At mesmo no perodo posterior, de supresso das liberdades polticas, essa caracterstica foi mantida. Como aponta Sadek (1990), o fato mais marcante resultante da manuteno das eleies pela ditadura militar inaugurada em 1964 consistiu na confiabilidade da traduo da vontade das urnas, ou seja, apesar de se tratar de um ambiente de reduo de direitos polticos, o que transformava as eleies em eventos pseudocompetitivos, a vontade dos eleitores expressa nas urnas era fielmente traduzida. Evidncias disso foram, em primeiro lugar, o aparecimento de considerveis percentuais de votos nulos e brancos e, logo em seguida, a vitria eleitoral da oposio, a partir de 1974. Em outras palavras, embora se tratasse de um regime restritivo, a Justia eleitoral continuou a desempenhar, com independncia, seu papel e a garantir o aparecimento da verdade eleitoral. A Justia eleitoral brasileira tambm teve papel fundamental no decorrer da transio poltica. Essa instituio agiu visivelmente com independncia, sobretudo, em dois momentos: em 1985, quando legalmente desobrigou os parlamentares pessedistas de ratificar a candidatura presidencial de Paulo Maluf, e quando indeferiu a candidatura de Silvio Santos, em 1989. Nos dois casos, decises tcnicas, baseadas em procedimentos legais e alheias s turbulncias polticopartidrias, foram tomadas e implementadas (Sadek, 1990). No sistema partidrio atual, a Justia eleitoral brasileira tambm tem sido fundamental para regular todas as etapas do processo eleitoral, conforme veremos a seguir.

Corrupo na administrao do processo eleitoral A Justia eleitoral O rgo mximo da Justia eleitoral no Brasil o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), cujas decises so irrecorrveis, conforme estabelecido pela Constituio de 1988 (art. 121, 4o). Cada unidade da Federao, o Distrito Federal includo, conta com um Tribunal Regional Eleitoral (TRE) em sua capital. Diferentemente de outras federaes, os rgos estaduais da Justia eleitoral brasileira no possuem autonomia regulatria. Em outras palavras, enquanto, nos Estados Unidos, por exemplo, alguns estados podem adotar procedimentos de votao diferentes dos demais, no Brasil as peas de legislao eleitoral tm escopo nacional e, portanto, pelo menos do ponto de vista legal, o processo eleitoral homogneo em todas as unidades da Federao. A fim de participar das eleies, os partidos polticos devem ter seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e suas candidaturas deferidas pela Justia eleitoral. Os partidos com registros aprovados possuem o direito de credenciar delegados perante o juiz eleitoral, os TREs e o TSE (art. 11 da Lei no 9.096/95). So esses delegados que representam os partidos ante a Justia eleitoral. A qualificao dos eleitores e das candidaturas Alm de controlar os registros dos partidos polticos, o TSE tambm responsvel pelo controle dos outros dois grupos vitais ao processo eleitoral: os votantes e os candidatos. No que se refere aos primeiros, cabe ao TSE a habilitao dos eleitores, o controle do alistamento e da assiduidade eleitoral, bem como a cassao do direito de voto, mediante o cancelamento do ttulo eleitoral. [*] No tocante qualificao e deferimento das candidaturas lanadas pelos partidos polticos, a legislao eleitoral exige uma srie de quesitos de elegibilidade, entre os quais nacionalidade brasileira, alistamento eleitoral, filiao partidria, residncia no domiclio eleitoral [*] e idade mnima. A Lei Complementar no 64, aprovada cerca de cinco meses antes das eleies de 1990, entre outros, tornou inelegveis:
[...] d) os que tenham contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justia Eleitoral, transitada em julgado, em processo de apurao de abuso de poder econmico ou poltico, para a eleio na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 3 (trs) anos seguintes; e) os que forem condenados criminalmente, com sentena transitada em julgado, pela prtica de crimes contra a economia popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado financeiro, pelo trfico de entorpecentes e por crimes eleitorais, pelo prazo de 3 (trs) anos, aps o cumprimento da pena; [...] h) os detentores de cargo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso de poder econmico ou poltico apurado em processo, com sentena transitada em julgado, para as eleies que se realizarem nos 3 (trs) anos seguintes ao trmino do seu mandato ou do perodo de sua permanncia no cargo. [...] [*]

Embora a legislao brasileira considere o abuso de poder econmico algo nocivo ao processo eleitoral, por outro lado no dota nem o TSE nem os TREs de poderes suficientes para coibir e punir eficazmente tais abusos. Desse modo, ainda que a Constituio de 1988, no artigo 37, pargrafo 4o, preveja a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio [...] nos casos de improbidade

administrativa, poucos tm sido os casos com a exceo importante do presidente Fernando Collor em que essas punies so efetivamente levadas a cabo, em virtude do escasso poder de punio dos rgos da Justia eleitoral. A urna eletrnica Os incrementos na tentativa de controle de fraudes nas votaes tm sido constantes. A fim de evitar fraudes na contagem e no processamento dos votos, desde 1996 o Brasil vem utilizando a urna eletrnica. Naquele ano, 74 mil urnas eletrnicas, espalhadas por 57 cidades, foram utilizadas por aproximadamente 32 milhes de votantes, o que correspondia a 32,07% do eleitorado do pas. Nas eleies de 1998, 57,62% do eleitorado, ou seja, 61 milhes de votantes, utilizou mais de 152 mil urnas eletrnicas em 537 cidades. Finalmente, nas eleies municipais de 2000, esse procedimento foi implementado em todas as localidades do pas. A implantao da urna eletrnica teve como objetivo evitar, entre outras fraudes, que o mesmo eleitor votasse mais de uma vez, posto que o sistema eletrnico bloqueia automaticamente o ttulo eleitoral aps a realizao da votao. Esse mecanismo tambm elimina todas as fraudes que ocorriam no decorrer da apurao manual dos votos e do manuseio dos boletins de urna, [*] alm de permitir uma divulgao incrivelmente mais rpida dos resultados eleitorais. Existem, no entanto, crticas em relao segurana da urna eletrnica contra fraudes. O principal argumento o de que a segurana do sistema depende de indivduos, posto que nem mesmo os partidos polticos tm controle do subsistema de apurao associado s urnas eletrnicas, tendo acesso, to-somente, ao subsistema de totalizao (projeto de lei do senador Roberto Requio, de 1999, que altera a Lei no 9.504), o que significa que no h garantias procedimentais de uma traduo fiel, pela urna eletrnica, da vontade do eleitorado. O citado projeto de lei de autoria do senador Roberto Requio, em andamento no Senado Federal, prope a retomada, pelo TSE, do procedimento existente na eleio de 1996. Naquele pleito, os votos digitados na urna eram tambm impressos, de modo que se criava sempre a possibilidade de contraste entre os dados apresentados pela votao eletrnica e as totalizaes decorrentes da contagem dos votos impressos. Por mais pertinentes que sejam essas crticas, pelo menos do ponto de vista legal, os partidos so dotados de poder fiscalizatrio, j que podem
constituir sistema prprio de fiscalizao, apurao e totalizao dos resultados, contratando, inclusive, empresas de auditoria de sistemas, que, credenciadas junto Justia Eleitoral, recebero, previamente, os programas de computador e, simultaneamente, os mesmos dados alimentadores do sistema oficial de apurao e totalizao (Lei no 9.504/97, art. 66, 2o).

A mesma lei concede, tambm, s agremiaes partidrias o direito de pedir a impugnao de procedimentos Justia eleitoral. A corrupo na disputa eleitoral: a compra de votos At aqui enfatizamos a importncia da constituio da Justia eleitoral na reduo das fraudes na apurao dos votos e na conquista de uma traduo fiel dos resultados eleitorais. Persistem, no entanto, alguns problemas no perodo pr-eleitoral: se h confiabilidade na divulgao da vontade dos eleitores expressa nas urnas, permanece ainda, nas mais diversas regies do pas, a prtica da compra de votos.

At 1999, esse tipo de corrupo eleitoral permanecia intocvel. A luta contra esse mal insuficientemente denunciado no constava de nenhum dos projetos de reforma poltica discutidos no pas o que pode ser atribudo ao fato de os polticos se beneficiarem dessa prtica. Tanto no Brasil como em quase todos os pases do Terceiro Mundo, a compra de votos uma prtica corrente. Facilitada pelo baixo nvel de conscincia poltica da maioria dos cidados, ela est na raiz de graves distores nos resultados das eleies e explica, em grande parte, a fragilidade de uma democracia cujo funcionamento se v falseado, dessa forma, na prpria base. Trata-se de uma prtica poltica perversa e at mesmo cruel, pois extrai sua fora da manuteno da pobreza e da misria; constituem-se verdadeiros exrcitos eleitorais de reserva, formados por eleitores dispostos a vender seu voto em troca, por exemplo, de uma cesta bsica. A reao contra essa realidade, no entanto, veio da prpria sociedade. A promulgao da Lei no 9.840/99 foi uma vitria ainda mais significativa porque resultou de um processo muito particular de elaborao legislativa. [*] Pela primeira vez na histria do pas, colocou-se em prtica um instrumento de participao direta dos cidados criado pela Constituio de 1988: a iniciativa popular de lei. O projeto de lei contra a corrupo eleitoral recolheu 1 milho de assinaturas, ou seja, 1% do total do eleitorado, percentual mnimo exigido pela Constituio. Uma vez apresentado ao Congresso, o projeto percorreu muito rapidamente as sucessivas instncias de deciso, graas ao peso poltico de seu milho de assinaturas. Discutido e aprovado na Cmara dos Deputados e no Senado em 35 dias, foi quase imediatamente sancionado pelo presidente da Repblica exatamente um dia antes da data aps a qual a aplicao da nova lei nas eleies de 2000 no teria sido possvel. Antes da vigncia da Lei no 9.840/99, a compra de votos j era um crime reconhecido na legislao brasileira, mas, precisamente em razo dessa severidade, a ao da Justia eleitoral era ineficaz: as eventuais e raras condenaes s ocorriam depois de muitos anos, quando os que tinham sido eleitos comprando votos j estavam no segundo mandato. Com a nova lei, dar ou simplesmente oferecer aos eleitores, durante o perodo de campanha eleitoral, qualquer tipo de bem material, vantagens ou dinheiro para conseguir votos constitui no somente crime, mas tambm infrao eleitoral. Esta d origem a uma punio administrativa, mais rpida e radical: a cassao da candidatura, antes do dia da eleio ou pelo menos antes da investidura do mandato. Dessa forma, os candidatos condenados por corrupo eleitoral se vem privados do direito de participar das eleies em curso. A lei pune tambm, de forma inovadora, uma segunda prtica: a Justia eleitoral pode igualmente invalidar a candidatura daqueles que utilizam a mquina administrativa para conseguir votos. O uso da mquina, tambm freqente, s era passvel de multa, sem valor significativo relativamente s enormes despesas feitas pelos candidatos em suas campanhas. A partir dessa lei, utilizar funcionrios, viaturas, servios pblicos diversos para fazer campanha eleitoral ou para conceder favores aos eleitores constitui motivo de cassao da candidatura (Assuno, 2000). Entretanto, somente a existncia da lei no suficiente: a Justia eleitoral s pode agir a partir de denncias formuladas contra candidatos que cometam a infrao. No havendo denncias, tudo continuar como antes e ningum ser punido. Diante deste desafio, as entidades que levaram ao Congresso o milho de assinaturas se organizam, uma vez mais em rede, em um vasto movimento visando aplicao da lei. [*] Espera-se que ocorram imediatamente sanes exemplares. A prpria Justia eleitoral, em alguns estados, enviou o roteiro a todos os juzes. Conta-se com o efeito inibidor de tais exemplos, que poder espera-se barrar a eleio de candidatos que no tenham outro programa seno distribuir dinheiro ou favores aos eleitores. Um dos objetivos da nova lei excluir os candidatos desonestos da competio eleitoral ter sido, dessa forma, atingido. Reverteremos assim a tendncia a no mais acreditar na democracia, tendncia perigosa em um pas onde as desigualdades so to profundas, e os problemas sociais, to graves (Rosa, 2000).

A corrupo do representante Analisaremos agora o perodo ps-eleitoral. Como veremos, o exerccio do poder pe os representantes eleitos diante de uma rede de grupos de interesses cuja atuao pode, eventualmente, levar realizao de prticas corruptas. Em seguida, descreveremos a legislao atual que regula a arrecadao e os gastos de campanha. Relacionaremos depois algumas das razes que explicam o fato de as campanhas brasileiras serem to dispendiosas. Por fim, examinaremos a possibilidade de ocorrncia de fraudes na ltima etapa desse processo: a prestao de contas. Ligaes perigosas As campanhas brasileiras so extremamente dispendiosas. Os candidatos a deputado (e tambm a senador ou governador) gastam rios de dinheiro (o prprio e o das pessoas fsicas e jurdicas que os apiam) para se eleger, na expectativa de conseguir ganhos compensatrios durante o mandato, muito superiores aos gastos com a campanha. Esses ganhos futuros podem assumir vrias formas: 1) licitaes pblicas (para fornecimento de bens e servios ao governo) viciadas em favor de suas prprias empresas, ou empresas de parentes ou contribuintes de sua campanha; 2) destinao de verbas pblicas para entidades fantasmas a ttulo de doao; 3) concesso de emprstimos subsidiados, incentivos fiscais especiais e outros subsdios para empresas amigas; e 4) decises de polticas pblicas diversas que favorecem certos grupos. Esses ganhos ou contribuies podem vir antes ou depois da eleio do candidato, na forma de adiantamentos para servios a serem prestados aps a eleio, ou de cobranas por tais servios executados ao longo do mandato ou ambos. At a eleio do presidente Fernando Collor de Mello, em 1989, a corrupo no Brasil sempre existiu de forma mais descentralizada, com cobranas de comisses em torno de 10% a 15%. No caso CollorPC Farias, essa prtica mudou radicalmente. Em primeiro lugar, as contribuies para a campanha collorida de 1989 foram todas centralizadas por intermdio de Paulo Csar Farias, o tesoureiro-mor da campanha, e escalonadas por faixas, de acordo com o nvel de atendimento esperado do novo governo, a partir de 1990. Porm, com a posse de Collor, em 15 de maro de 1990, os empresrios foram surpreendidos com novas visitas de PC Farias e novas cobranas, no patamar de 40% de comisso, para fazer qualquer negcio com o governo (Collor de Mello, 1993; L. Figueiredo, 2000). Durante as investigaes da CPI (Comisso Parlamentar de Inqurito) que esquadrinhou as denncias de Pedro Collor de Mello, irmo caula do presidente, ao longo dos meses de junho, julho e agosto de 1992, que resultaram no impeachment do presidente, a maior parte dos depoimentos e provas materiais envolvia as comisses cobradas em troca de contratos/licitaes e outros tratamentos favorveis por parte do governo Collor (Mendes, 1992). Como so, no entanto, as regras que orientam a arrecadao financeira das campanhas eleitorais no Brasil? Solues normativas Todos os candidatos a qualquer cargo eletivo no Brasil so obrigados a declarar Justia eleitoral um valor mximo de gasto para a campanha. A realizao de gastos superiores a esse valor implica pagamento de multa. tambm obrigatria a constituio de comits financeiros para

viabilizar a arrecadao de fundos. Os candidatos podem utilizar recursos pessoais, respeitado o valor mximo estipulado para a campanha. Tanto pessoas fsicas quanto jurdicas podem contribuir, desde que obedecidos o limite de 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao pleito, no caso das primeiras, e o limite de 2% do faturamento bruto das segundas. A pena prevista para os infratores multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso, alm da proibio de participao em licitaes pblicas, no caso de pessoas jurdicas. [*] No Brasil, as doaes s podem ser recebidas mediante a emisso de recibos eleitorais, previamente impressos e registrados na Justia eleitoral, cujas informaes devem constar da prestao de contas dos candidatos. O descumprimento dessa e de outras determinaes sujeita os partidos perda de sua segunda fonte de recursos: o fundo partidrio. O chamado Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos composto por multas decorrentes da aplicao do cdigo eleitoral, doaes de pessoas fsicas ou jurdicas e dotaes oramentrias da Unio (Lei no 9.096/95, art. 38). Os recursos arrecadados so divididos pelo TSE da seguinte maneira: 1% do total divido igualmente por todos os partidos registrados, e os 99% restantes so distribudos conforme a proporo de votos angariados na ltima eleio para a Cmara dos Deputados (Lei no 9.096/95, art. 41). A mesma lei estabelece, ainda, os tipos de gastos que podem ser efetuados com esses recursos [*] e determina que sua aplicao pode, a qualquer momento, ser objeto de investigao por parte da Justia eleitoral. Nos Estados Unidos, tambm existe um fundo eleitoral, cujos recursos so alocveis para partidos e candidatos a cargos federais (deputados e senadores federais e presidente da Repblica). Esse fundo provido de contribuies voluntrias de um dlar, por pessoa fsica individual, ou dois dlares, no caso de declarao em conjunto. Cada candidato recebe uma alocao vinculada: a cada dlar arrecadado em sua campanha, recebe um dlar do fundo federal. Existe, no entanto, uma diferena fundamental em relao ao caso brasileiro: nem todos os partidos tm acesso aos recursos. Os partidos pequenos precisam ter ultrapassado o mnimo de 5% dos votos em nvel nacional na ltima eleio a fim de se qualificarem ao recebimento de recursos financeiros para suas convenes. Como explicar, no entanto, que as campanhas no Brasil sejam to dispendiosas quanto as norte-americanas? Campanhas caras Uma anlise emprica das campanhas eleitorais brasileiras revela, em primeiro lugar, que elas so bastante dispendiosas. O gasto para eleger-se deputado federal tem girado em torno de 4,5 milhes a 6 milhes de dlares. No perodo de quatro anos, o montante arrecadado em salrios por um deputado federal no passa, no entanto, de cerca de 216 mil dlares. Como entender essa disparidade de valores? Um fator importante no entendimento dessa diferena consiste nas mudanas da legislao reguladora do horrio eleitoral e no conseqente crescimento em importncia do marketing televisivo. Tanto no Brasil como na maioria dos sistemas polticos em que as eleies so livres e competitivas, o acesso mdia eletrnica (rdio e televiso) constitui o mecanismo de marketing e comunicao poltica mais importante (e mais caro) entre os candidatos e seus respectivos eleitorados. O uso eficaz da televiso, acoplado s tcnicas modernas de pesquisas eleitorais bem feitas e bem traduzidas para estratgias de marketing, foi a pea decisiva na eleio de Fernando Collor de Mello, na campanha presidencial de 1989, o qual era governador de um estado pequeno e inexpressivo, foi lanado por um partido pequeno e novo e, portanto, era totalmente desconhecido pela maior parte do eleitorado brasileiro.

Em qualquer pas em que a mdia eletrnica est nas mos de empresas privadas (e no monoplio do Estado), as campanhas que utilizam pesadamente estratgias de marketing poltico na televiso so extremamente caras e, portanto, exigem dos tesoureiros eleitorais a arrecadao de recursos vultosos principalmente se o candidato comea da estaca zero, ou seja, uma figura totalmente desconhecida do eleitorado. Por essa razo, cada vez mais observamos, no Brasil, o fenmeno de personagens da mdia (radialistas, jornalistas, apresentadores de programas populares etc.) terem relativo sucesso na eleio para deputado federal ou estadual. Desde que a televiso se tornou um veculo importante nas campanhas eleitorais no Brasil (no incio dos anos 70), o Congresso Nacional (ou seja, a prpria classe poltica) tratou de regulamentar o acesso a rdio e televiso como uma maneira de impedir o abuso do poder econmico e permitir a diviso paritria do horrio eleitoral gratuito, entre os partidos habilitados, durante 60 dias antes do pleito. O objetivo era evitar que os candidatos e partidos com mais recursos pudessem comprar mais publicidade na mdia eletrnica e, por outro lado, que os donos de concesses de rdio e TV dessem tratamento preferencial (preos reduzidos a zero) a certos candidatos em detrimento de outros. Observe-se que, devido poltica oficial de concesso de canais de rdio e televiso, cada vez mais os prprios polticos so donos de emissoras locais ou regionais. Em tese, o conceito do horrio eleitoral gratuito foi bom para colocar os partidos e candidatos em p de igualdade e funcionou bem na eleio de 1974, quando foi gerado ao vivo na forma de debates entre os candidatos dos dois partidos (Arena e MDB) ao Senado, com pequenos blocos de propaganda dos candidatos a deputado. Porm, a partir dos anos 80, trs mudanas alteraram radicalmente essa situao: 1) a proliferao de novos partidos polticos; 2) o uso de videoteipes no horrio gratuito; e 3) a concesso de uma hora gratuita por semestre para cada partido expor seu programa e iderio ao pblico. Assim, o chamado horrio gratuito tornou-se muito caro, pois cada partido ou candidato passou a gastar rios de dinheiro para contratar especialistas em marketing poltico e empresas produtoras de vdeos para conduzir sua campanha na televiso. No caso citado da campanha de Fernando Collor em 1989, alm de produzir vdeos sofisticadssimos, o candidato contratou cerca de dez ou 12 equipes de vdeo (e jatos executivos) para cruzar o pas a fim de acompanhar a campanha e gravar clipes que seriam usados no horrio gratuito dos dias seguintes. Como esses gastos so declarados? Como a prestao de contas no Brasil? Problemas decorrentes: fraude e sonegao na prestao de contas Todo candidato a qualquer cargo eletivo no Brasil obrigado por lei a apresentar as contas de sua campanha em at 30 dias aps a realizao do pleito. A no-apresentao das receitas e despesas impede a diplomao do eleito. O candidato o nico responsvel legal pela veracidade das informaes prestadas. Os gastos efetuados tm de ser classificados conforme o estabelecido pela Resoluo no 20.566/00 (Instruo no 50). As eventuais sobras de recursos financeiros arrecadados devem ser utilizadas pelos partidos polticos, de forma integral e exclusiva, na criao e manuteno de instituto ou fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica (Lei no 9.504/97, art. 31). As informaes prestadas devem ser acompanhadas de documentao legal, ser bastante detalhadas e demonstrar os seguintes itens: a) o limite de gastos; b) os recibos eleitorais recebidos; c) os recibos eleitorais distribudos; d) os recursos arrecadados; e) as transferncias efetuadas; f) as obrigaes a pagar; e g) as origens e aplicaes dos recursos. Uma vez apresentadas essas contas, o juiz eleitoral decide pelo seu deferimento ou rejeio. importante mencionar que, aos partidos participantes das eleies, dado amplo direito de

acompanhar os exames das prestaes de contas, por fiscal expressamente indicado ao juiz eleitoral para tal fim [...] (Resoluo no 20.566/00, art. 22). Apesar da existncia desses expedientes legais, muitas tm sido as suspeitas de desobedincia legal. Isso porque o processo de prestao de contas das campanhas possui uma srie de vcios. Em primeiro lugar, a obrigatoriedade de comunicao oficial de um valor mximo de gastos uma medida incua, tendo em vista que todos os candidatos acabam por declarar montantes superestimados, de modo a evitar o pagamento de multa. Em segundo lugar, no h limitao contribuio pessoal dos candidatos s prprias campanhas, desde que respeitado o valor mximo declarado Justia eleitoral. Como os partidos polticos tm livre-arbtrio na definio desses montantes no momento do registro das candidaturas, a legislao eleitoral existente , portanto, viciada em benefcio dos candidatos com maior quantidade de recursos. Em outras palavras, as regras vigentes no propiciam uma competio igualitria entre as diferentes candidaturas. Em terceiro lugar, a obrigatoriedade da emisso do recibo eleitoral no tem sido garantia efetiva de controle e transparncia da arrecadao. Pelo contrrio, permanecem as suspeitas de que os candidatos arrecadam e utilizam fundos de maneira ilcita, isto , sem registrar nem as receitas, nem os gastos efetuados. por isso que nenhuma conta apresenta sobras de campanha, e os gastos realizados acabam sempre superando as receitas. Alm disso, como esses dados no so registrados e as contas de campanha so aprovadas ou indeferidas com base no oficialmente declarado, o TSE acaba no dispondo de bases legais que pudessem resultar na rejeio das contas. Por fim, em virtude de o recibo eleitoral no ser um instrumento efetivo que obrigue concretamente o registro oficial de todas as receitas e como h possibilidade legal de realizao de gastos no contabilizados, as contas de campanha acabam se tornando uma pea de fico e a prestao de contas vista como um acordo de cavalheiros, no qual cada partido ratifica a lisura da contabilidade alheia, para que, em troca, possa ter as prprias contas aprovadas.

Concluses A fiscalizao do processo eleitoral, no Brasil, contempla a anlise de vrias etapas: a) o controle das prprias instituies fiscalizadoras da Justia eleitoral; b) o controle do alistamento dos eleitores e das candidaturas; c) a fiscalizao criteriosa de todas as etapas da votao, processamento, contagem e divulgao dos resultados eleitorais; d) a anlise detalhada do sistema de financiamento das campanhas eleitorais; e, por fim, e) a fiscalizao da prestao de contas. Neste artigo, salientamos os avanos das ltimas legislaes promulgadas no que se refere ao alistamento eleitoral e ao controle e aprovao das candidaturas. No tocante ao controle de todas as etapas da votao, do processamento e da contagem dos votos, descrevemos o efetivo combate a alguns tipos de fraude eleitoral, viabilizado com a introduo da urna eletrnica, apesar das crticas existentes a alguns aspectos do sistema eletrnico de votao. As principais medidas que se devem tomar para que se solucionem os problemas do processo eleitoral no Brasil so: o aperfeioamento do controle das campanhas dos candidatos e a punio mais efetiva da prtica da compra de votos. Por um lado, h brechas considerveis na legislao que reduzem a transparncia do financiamento das candidaturas. Por outro, como o TSE s pode agir quando acionado, ele no est dotado de meios legais que lhe permitam realizar investigaes quando h suspeitas de compra de votos e de arrecadao e uso ilegal de recursos financeiros. Portanto, a transparncia no financiamento das campanhas eleitorais e o banimento da prtica de corrupo pr-eleitoral dependem fortemente do aumento dos poderes de fiscalizao da Justia eleitoral. Sem esse aperfeioamento legal, somente a atitude investigativa da imprensa e a

indignao dos cidados podem contribuir para o incremento da lisura do processo eleitoral no Brasil. Simone Rodrigues da Silva Bohn (coordenadora), David Fleischer, Francisco Whitaker (colaborador).

O controle dos representantes eleitos


Um dos smbolos mais fortes associados poltica , sem dvida, o Congresso Nacional. Responsvel pelo exerccio do Legislativo, um dos trs poderes da Unio, ao lado do Executivo e do Judicirio, o Congresso compe-se, segundo um modelo bicameral, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. As funes do Congresso, Cmara e Senado no so idnticas e encontram-se especificadas na Constituio Federal e, respectivamente, nos regimentos internos do Congresso, da Cmara e do Senado. So estes dispositivos que estabelecem, tambm, as atribuies e os marcos da atuao dos deputados e senadores. Cmara dos Deputados cabe a representao da populao em geral. Os deputados so eleitos pelo sistema proporcional em cada estado, territrio e Distrito Federal, para um mandato de quatro anos. O nmero de representantes por estado e pelo Distrito Federal , a cada eleio, definido proporcionalmente populao. O Senado Federal representa paritariamente as unidades da Federao. Os senadores so eleitos pelo princpio majoritrio. Os estados e o Distrito Federal elegem trs senadores cada, para mandatos de oito anos. Quanto s atribuies dos parlamentares, seu dever comparecer s sesses legislativas ordinrias e extraordinrias, sesses do plenrio, reunies das comisses das quais so membros e sesses conjuntas do Congresso Nacional. Assegura-se aos parlamentares, entre outros, o direito de oferecer proposies, discutir e deliberar sobre qualquer matria em apreciao nas respectivas casas, fazer uso da palavra, obedecidas as disposies do regimento, solicitar s autoridades informaes sobre fatos relativos administrao pblica. O regimento da Cmara ainda assegura aos deputados o direito de promover, perante quaisquer autoridades, entidades ou rgos da administrao federal, estadual ou municipal, direta ou indireta e fundacional, os interesses pblicos ou reivindicaes coletivas de mbito nacional ou das comunidades representadas (Regimento Interno da Cmara dos Deputados, art. 226, V). Entre as novas prerrogativas asseguradas pela Constituio de 1988 ao Congresso Nacional, cabe destacar a recuperao, por parte dos parlamentares, do direito de intervir no processo de elaborao do oramento da Unio. Ao Congresso Nacional, todavia, comum tambm serem associadas imagens negativas, como fisiologismo, clientelismo e corrupo, porm um dos grandes problemas dessa associao a confuso estabelecida e fortalecida entre a ao institucional e a conduta de alguns de seus membros, o que feito freqentemente custa do esquecimento da diversidade de atuaes, por exemplo, partidria e individual, de deputados e senadores. preciso reconhecer que a atribuio desses rtulos ao Legislativo federal e aos estaduais e municipais no gratuita; ao contrrio, funda-se em evidncias que o trabalho da imprensa, das Comisses Parlamentares de Inqurito e do Ministrio Pblico exibe ao conhecimento pblico. S para mencionar alguns exemplos, fatos como os relatados pela CPI do Oramento no Congresso Nacional, a divulgao de imagens pelas redes de TV de pagamento de comisses a deputados estaduais e vereadores como forma de obteno de apoio a programas e projetos de interesse do Executivo e o envolvimento de vereadores nas irregularidades da prefeitura paulistana acabam contribuindo para reforar a descrena e lanar a suspeio sobre o poder legislativo em todos os nveis. O envolvimento de representantes desse poder em prticas tidas como corruptas e corruptoras o que nos interessa explorar neste artigo, porm algumas ressalvas devem ser feitas. Nosso foco se dirige particularmente para a atuao dos representantes nacionais. Alm disso, estamos preocupados com aspectos relacionados ao exerccio do mandato, o que deixa de fora, por exemplo, questes relacionadas ao processo eleitoral (como o financiamento das campanhas eleitorais). Por fim, centramos a ateno no interesse em torno dos recursos pblicos federais, na

medida em que sua aplicao tem-se constitudo uma das fontes principais de apropriaes irregulares. No Brasil, o debate pblico sobre o fenmeno da corrupo tem privilegiado mais sua dimenso individual que a institucional. Isso se revela, por exemplo, no fato de a corrupo ser discutida geralmente como um problema de desvio tico e nos efeitos do acionamento do dispositivo do decoro parlamentar, que se, por um lado, tem viabilizado a punio de parlamentares que infringem as normas de conduta que regulam o exerccio do mandato, por outro tem produzido poucas mudanas nas condies institucionais que tornam possveis essas condutas. Pouco se tem refletido, portanto, a respeito dos vnculos entre as prticas corruptas e corruptoras e as relaes e condutas polticas e administrativas pelas quais se faz legitimamente a poltica, como, por exemplo, o exerccio da representao poltica. A verdade que a corrupo no funciona se no se apia em objetivos mais amplos do que o puro enriquecimento pessoal (cf. Cartier-Bresson, 1992; Bezerra, 1999). Assim, qualquer exame da corrupo deve levar em conta o contexto institucional e social no qual ela se inscreve. somente a partir da que se pode ter uma noo mais precisa de suas causas e conseqncias e definir formas de controle. preciso, portanto, estar atento para o modo como as prticas corruptas se ligam s formas de organizao social, de estrutura poltica e de dominao de certos grupos e partidos. Se a corrupo um fenmeno universal, no demais lembrar que ela assume formas especficas em funo do contexto social no qual se realiza. Certamente, essa preocupao deve aplicar-se tambm aos representantes polticos. O modo como se envolvem em prticas tidas como corruptas e corruptoras est diretamente ligado ao funcionamento das instituies e s condutas efetivas mediante as quais feita a poltica. A implementao de medidas voltadas para o controle da corrupo na qual esto envolvidos representantes no pode, portanto, ignorar estes aspectos. As consideraes apresentadas a seguir visam, desse modo, contribuir para a discusso a respeito do controle social da ao dos representantes polticos. Para tanto, focaliza-se uma das dimenses especficas por meio das quais a corrupo se realiza, isto , o interesse dos representantes polticos em torno dos recursos pblicos. Isso significa voltar-se para questes como a concepo de representao poltica, a relao dos parlamentares com polticos municipais, autoridades governamentais, entidades de carter privado e o acionamento do dispositivo do decoro parlamentar como meio de responsabilizao dos representantes. Ao lermos os principais rgos de imprensa do pas, no raro depararmos com matrias que descrevem o interesse de parlamentares na obteno de recursos pblicos para rgos governamentais, entidades assistenciais, obras e investimentos nas localidades que representam. Notcias dessa natureza so comuns, sobretudo no perodo de elaborao e votao do oramento da Unio no Congresso, quando so feitas menes s incluses de emendas de parlamentares beneficiando as localidades s quais esto politicamente vinculados. O mesmo ocorre nas votaes de medidas de interesse do governo no Congresso, quando a promessa e a liberao de recursos federais e o preenchimento de cargos pblicos de acordo com as indicaes de parlamentares so descritos como um meio de se assegurar uma maioria favorvel ao governo. As expectativas existentes em relao aos parlamentares e o interesse destes na liberao dos recursos inscrevem-se num sistema complexo de relaes de dependncias mtuas e assimtricas, constitudo, entre outros, por representantes dos poderes locais (estados e municpios), nacional (governo federal) e agentes privados (como escritrios de consultoria e empreiteiras). Ao se mobilizar para que esses recursos sejam liberados, alguns parlamentares, em nome do exerccio de seu mandato representativo, recorrem a certas prticas cujas fronteiras que separam o legal do ilegal nem sempre so claras. Ao se examinar as prticas que tm sido designadas como corruptas no contexto das relaes sociais estabelecidas entre parlamentares, prefeitos, autoridades governamentais e agentes privados, constata-se que a apropriao irregular de recursos pblicos por parte dos representantes

polticos e agentes privados a eles relacionados no ocorre de modo descolado, o que torna a situao bem mais complexa, da busca de prestgio, votos, apoio poltico, cumprimento dos compromissos pessoais e atendimento de obrigaes e expectativas polticas. [*] Atender s diferentes demandas originadas nos estados, regies e municpios que representam, sobretudo as relativas obteno de recursos federais, algo vivido por deputados e senadores como um dever parlamentar. Os procedimentos burocrticos e polticos do governo federal relativos, por exemplo, assinatura de convnios acabam reforando o papel dos parlamentares como uma espcie de mediadores perante os rgos do governo federal. Trata-se de um efeito paradoxal da burocracia, na medida em que as diversas exigncias oficiais criadas para evitar as irregularidades acabam criando a necessidade dos mediadores. Mas, se os prefeitos dependem, em funo dos procedimentos polticos, dos parlamentares para assegurar seus interesses nos rgos governamentais, a necessidade de contar com o apoio das lideranas polticas estaduais e municipais coloca o parlamentar numa condio de dependncia relativa dessas lideranas e d aos prefeitos, por exemplo, uma fora diante do parlamentar. por meio do apoio dos prefeitos e das lideranas polticas locais que os parlamentares montam e expandem suas redes polticas nos municpios. As expectativas existentes em relao ao parlamentar como uma espcie de mediador dos interesses estaduais e municipais ante o governo fazem com que ele concentre parte significativa de sua atuao nos rgos executivos. A interveno nos rgos governamentais importante, sobretudo para que os favores sejam atendidos e os recursos pblicos, liberados. Isso feito principalmente por meio do servio designado como de acompanhamento que visa assegurar o andamento dos processos de interesse nos rgos da burocracia e realizado tambm pelos designados escritrios de consultoria (ou lobby) e empresas de construo e dos pedidos polticos dos parlamentares. O poder efetivo do parlamentar reside na capacidade de fazer com que as solicitaes sejam, como se diz, agilizadas e priorizadas na burocracia governamental. O poder dos deputados e senadores reforado pelos prprios rgos ministeriais, na medida em que reconhecem, em funo do interesse que possuem em poder contar com o apoio dos parlamentares em matrias de interesse do governo, que eles merecem ser ouvidos e atendidos em suas demandas. Aqui fica claro como uma definio mais positiva sobre as atribuies dos representantes e o controle sobre suas aes articulam-se com medidas de carter administrativo. Nesse sentido, a implementao de uma reforma administrativa deveria levar em considerao a necessidade de reduzir o papel do parlamentar como mediador perante a burocracia governamental nos processos relacionados s regies e municpios que representam. Isso poderia ser realizado, por exemplo, por medidas que restringissem o peso das intervenes de parlamentares nas decises administrativas, assegurassem o universalismo e a transparncia dos procedimentos e a divulgao de informaes relacionadas aos programas governamentais e minimizassem as dificuldades enfrentadas por grande parte dos pequenos municpios, relacionadas ao atendimento das exigncias tcnicas e ao preenchimento dos formulrios oficiais mercado cada dia maior para as empresas especializadas no atendimento deste tipo de demanda. [*] A diminuio da importncia desse tipo de atuao dos parlamentares junto dos rgos governamentais poderia contribuir para que eles se voltassem mais propriamente para suas atribuies de legisladores e fiscalizadores. O que se constata que o parlamentar com maior chance de ter seus pedidos atendidos aquele designado como governista, isto , que apia o governo em suas iniciativas. Esse princpio de atuao do poder executivo e o efeito que produz em termos de configurao poltica, ou seja, a aproximao das lideranas polticas com os partidos ou grupos que tm o controle do Executivo, j foram descritos por autores que analisaram a histria poltica do Brasil e trataram do fenmeno do governismo (cf. Leal, 1975). Uma forma de o governo assegurar uma maioria favorvel manter um sistema de informaes sobre a conduta e o posicionamento dos parlamentares em relao ao governo (votaes, discursos etc.). So informaes que permitem aos ministros elaborar uma espcie de

mapa da atuao dos parlamentares em termos de apoio s iniciativas do governo e dos ministrios. A institucionalizao desse controle dos pedidos foi descrita pelo ex-assistente executivo do ministro de Assuntos Polticos da presidncia, Eduardo Graeff, nos seguintes termos:
Notamos a ausncia de um mecanismo institucional capaz de controlar as demandas parlamentares [...]. No comeo no era raro ver vrios parlamentares cticos com o Governo, reivindicando benefcios em diferentes reparties e ministrios de modo a atender seus eleitores. Decidimos ento controlar esses pedidos e o seu atendimento. [...] Com este sistema temos uma fotografia perfeita do que os parlamentares pediram e em que medida o executivo os atendeu (O Globo, 30 abr., 2000, p. 4).

Pode-se interpretar esses mecanismos implementados em torno do atendimento como um dispositivo de ao governamental que aponta uma tentativa de racionalizao das prticas tradicionalmente tidas como clientelistas. Constata-se, assim, que a prtica do atendimento das demandas das lideranas locais por parte dos parlamentares, por um lado, e a aproximao destes ltimos com o governo, por outro o que tem sido mais comumente descrito em termos, respectivamente, de clientelismo e governismo , so fenmenos sociais que se articulam e fomentam mutuamente (cf. Bezerra, 1999). A utilizao do mandato parlamentar nos termos examinados poderia ser dificultada por meio de medidas voltadas para o fortalecimento da fidelidade partidria e a criao de dificuldades para as mudanas freqentes de partido. Mas, como temos observado a partir das tentativas de desencadeamento de uma possvel reforma poltica, a implementao de medidas dessa natureza esbarra, em certa medida pelas razes expostas anteriormente, em fortes resistncias, tanto no Legislativo quanto no Executivo. Uma outra sugesto para que a relao entre os poderes executivo e legislativo possa se estabelecer em novos padres a idia de que a Lei Oramentria Anual deixe de ser entendida apenas como autorizativa e passe a ser mandatria, isto , que sua execuo seja obrigatria. O carter autorizativo do oramento, somado ao interesse dos parlamentares na execuo de suas emendas individuais no momento, com presena assegurada nos oramentos anuais graas ao acordo informal estabelecido entre os parlamentares de que, a cada um, cabe uma cota de recursos (algo em torno de 1,5 milho de reais) , tem contribudo para limitar a autonomia do poder legislativo. Como mencionado anteriormente, o Executivo tem o poder de escolher quem ser politicamente beneficiado ou no com as liberaes de recursos. Essa dependncia dos parlamentares o motivo real da resistncia do Executivo a um oramento mandatrio. Do ponto de vista das finanas pblicas, o valor total das emendas individuais no justifica a resistncia do Executivo a essa proposta. No entanto, o interesse poltico a justifica, na medida em que a liberao ou no dos recursos de interesse dos parlamentares assim como as indicaes para os cargos federais nos estados e municpios opera como um meio de controle do Legislativo. [*] As experincias estaduais e municipais de aumento da participao da sociedade na discusso dos respectivos oramentos podem tambm ser estendidas para o oramento federal, pois constituem um mecanismo que tem contribudo para maior controle, transparncia e eficincia na aplicao dos recursos pblicos. Se a discusso sobre o fim das emendas individuais dos parlamentares algo difcil de ser aceito no momento, poder-se-ia, no entanto, com o objetivo de obter maior controle sobre os recursos federais repassados aos estados e municpios, criar dispositivos legais que permitissem, em caso de identificao de irregularidades na aplicao dos recursos transferidos, responsabilizar os parlamentares que apresentaram as emendas. Compreendem-se melhor os distintos interesses existentes em torno dos recursos federais quando se considera o valor atribudo por polticos e pela populao em geral realizao de obras pblicas, s quais est associada a reputao dos polticos. A importncia atribuda s obras ajuda a entender, ainda, como no universo poltico se produzem ganhos econmicos ilegais, isto , corruptos, e como as empresas de construo se articulam e se fazem presentes nos rgos pblicos

municipais, estaduais e federais. Recorrer aos chamados escritrios de consultoria e s empresas de construo tem sido uma das alternativas pelas quais polticos municipais, estaduais e nacionais buscam assegurar que seus interesses estejam representados nos rgos governamentais. O trabalho desses agentes realizado, por assim dizer, nos dois sentidos. Por um lado, trata-se de fazer com que interesses especficos, pblicos e privados, sejam conduzidos aos rgos governamentais e transformados em interesses do Estado. Por outro, informaes e medidas governamentais em estudo ou de natureza sigilosa so transmitidas a rgos pblicos e privados que tm interesses a defender junto do Estado. Quando se examina a conduta desses agentes, verifica-se que as condutas polticas rotineiras servem, ao mesmo tempo, como apoio e definem a forma de ao dos escritrios e empresas interessados, por exemplo, em ter acesso aos recursos federais. Um exemplo disso o fato de empreiteiras se preocuparem com o lao regional dos parlamentares e prefeitos envolvidos na obteno de recursos para obras de seu interesse, de atuarem nas diferentes etapas de elaborao e execuo do oramento e de recorrerem especialmente aos parlamentares governistas. O fato de os parlamentares, escritrios e empresas seguirem os trmites formais e atenderem s exigncias oficiais no impede que obtenham benefcios corruptos. Este talvez seja um bom exemplo do modo como a corrupo pode ocorrer, no no momento de elaborao das leis, mas no de sua aplicao (cf. Scott, 1969). O fato de estar colada s condutas polticas e aos procedimentos administrativos tambm assegura prtica corrupta maior invisibilidade (cf. Mny, 1992). A atuao desses escritrios e empresas no mbito do poder legislativo e sua articulao com parlamentares so um exemplo de como mandatos parlamentares podem servir a interesses especficos e, em alguns casos, obteno de ganhos pecunirios. Como foi demonstrado pela assim chamada CPI do PC Farias e pela CPI do Oramento, a defesa pelos parlamentares do interesse de empresas privadas, tanto no Legislativo quanto no Executivo, tem sido uma forma de os representantes assegurarem os recursos necessrios para a participao nas disputas eleitorais, o que nos remete ao problema do financiamento das campanhas eleitorais. [*] Da a necessidade de se criarem e aperfeioarem mecanismos institucionais capazes de assegurar maior transparncia na atuao dos parlamentares (como o Cdigo de tica e a Ouvidoria). O que se percebe, ainda, que, diferentemente do caso italiano, por exemplo, no qual a corrupo passa mais diretamente pela intermediao dos partidos polticos (Little e Posada-Carb, 1996), no caso do Brasil o acesso aos recursos do Estado mediado, com mais freqncia, por lideranas polticas locais e nacionais. Isso remete, por sua vez, ao problema da relao entre os fenmenos do clientelismo e da corrupo. Como sugeriu Della Porta (1995) ao discutir os crculos viciosos da corrupo, se o clientelismo pode favorecer a corrupo, esta tambm pode favorecer as prticas clientelistas. Isso ocorre quando os recursos obtidos de forma irregular cobrana de comisses para liberao de recursos, desvio de recursos transferidos para prefeituras e entidades e financiamento das campanhas por empresas alm dos limites legais, por exemplo so investidos no prprio circuito poltico, mediante a distribuio de favores e a compra de apoio. Uma vez que a concesso desses favores interfere na reputao do poltico, o fato de dispor desses recursos pode, portanto, colocar determinados candidatos em melhores condies de concorrncia pelos cargos do que outros. No entanto, quando se pensa em discutir medidas relacionadas ao controle dos representantes, preciso estar atento ao fato de que, para parlamentares, lideranas polticas estaduais e municipais e autoridades administrativas e polticas, no atendimento das demandas originadas dos estados e municpios, no est em jogo apenas a formao de clientelas eleitorais, como enfatiza a literatura sobre clientelismo poltico. Ao reduzir essas relaes questo da obteno do voto, a noo de clientelismo deixa de fora a idia de que, nessa forma de atuao, est presente uma concepo de representao poltica que tem certa vigncia no universo poltico brasileiro. Evidncia disso a crena partilhada por diferentes agentes de que constitui uma obrigao, um dever do parlamentar obter recursos para as localidades que representa. Trata-se de

uma expectativa associada ao cargo e suas atribuies. A capacidade do parlamentar de assegurar esses recursos funciona at mesmo como um critrio de avaliao de seu poder. Essa forma de atuao de deputados e senadores aponta uma das possibilidades histrico-culturais de como a instituio da representao poltica se realiza em termos prticos (cf. Bezerra, 1999). Uma consulta Constituio, ao Regimento Interno e ao Cdigo de tica do Congresso (este ltimo em tramitao desde 1992) permite sugerir que a funo parlamentar no Brasil sofre da ausncia de normas de procedimento e de instrumentos institucionais que a regulem e controlem. Nos ltimos anos, a categoria decoro parlamentar, que aparece pela primeira vez na Constituio brasileira de 1946, sob clara inspirao norte-americana, tem operado como um ponto de veto e sido acionada como mecanismo de responsabilizao dos parlamentares. Vejamos alguns aspectos relativos ao acionamento desse dispositivo e seus limites. A Constituio brasileira, votada em 1988, modificou o artigo referente ao decoro, que ficou assim redigido:
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador: [...] II cujo procedimento for declarado incompatvel com o decoro parlamentar; [...] Pargrafo 1o. incompatvel com o decoro parlamentar, alm dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepo de vantagens indevidas.

O Regimento Interno [*] caracteriza, alm dos previstos na Constituio Federal, dois tipos de conduta incompatveis com o decoro parlamentar: 1) descumprir os deveres inerentes ao seu mandato, ou praticar ato que afete a sua dignidade; 2) prtica de irregularidades graves no desempenho do mandato ou de encargos dele decorrentes. Alm de ampliar consideravelmente os atos passveis de serem interpretados como quebra de decoro, a insero da noo de dignidade consiste em um redirecionamento substantivo na compreenso do decoro parlamentar. A vinculao, j no caput do artigo regimental, de decoro parlamentar noo de dignidade remeteo ao campo da honra e submete, assim, o julgamento de qualquer conduta especfica compreenso dessa categoria abrangente. A conceituao de decoro parlamentar d-se, portanto, em torno de dois eixos: 1) tipificao de atos imprprios ao exerccio do mandato e 2) avaliao da (in)dignidade ou (des)honra do comportamento do parlamentar. O primeiro limita-se a normatizar o desempenho de um papel social especfico o de representante poltico; o segundo pretende abarcar a totalidade da conduta do sujeito em questo, esteja ele ou no no exerccio de suas funes polticas. Dessa perspectiva, sugere-se ser a figura do decoro potencialmente redefinidora de um espao para a esfera privada e pessoal na vida poltica brasileira que ao contrrio dos favorecimentos polticos vem reforar o funcionamento das instituies representativas nos termos das chamadas democracias modernas (cf. Teixeira, 1998). No Brasil, a quebra de regras institucionais com repercusses restritas ao espao poltico tem sido relegada a segundo plano. Em um nvel, a interpretao do decoro como honra tem propiciado que os chamados interesses pblicos prevaleam sobre o argumento do respeito privacidade do cidado e da fragmentao social do indivduo. Mas, em outro, ao restringir a compreenso do bom desempenho da funo poltica ao no-recebimento de vantagens materiais, tem submetido a prpria percepo da dinmica institucional correta a certa (des)vinculao com a vida privada. Remetemos a reflexo seguinte indagao especfica (Thompson, 1995): a tica no Congresso requer apenas que os legisladores atuem segundo princpios bsicos de tica pessoal? Basta que tenham boas intenes, que a causa seja justa e que no obtenham lucros pessoais? E quando o ganho poltico, e o procedimento imprprio segundo as regras especficas daquela funo, de modo que compromete a prpria integridade do processo democrtico? Quando isso acontece, estamos diante do que Thompson (1995) denominou corrupo institucional: um tipo

de corrupo que se relaciona a condutas que, a princpio, como visto anteriormente, seriam necessrias ao bom desempenho da funo, mas que, sob certas circunstncias, poluem a vida pblica pela entrada indevida de interesses privados. Aqui, porm, esses interesses se materializam em ganho poltico (e no pessoal) e, por isso, so de difcil reconhecimento. [*] As fronteiras entre o uso poltico legtimo e ilegtimo da funo pblica adquirem um traado complicado. O critrio de avaliao da chamada corrupo institucional o procedimento pelo qual a ao se desenvolve (e no seu mrito), e as intenes do sujeito importam menos do que a tendncia institucional da conduta a violar os princpios da vida legislativa. Este justamente o caso do aditamento de emendas ao oramento da Unio feito pelo ento relator Ricardo Fiza. Em sua defesa, Fiza alegou ter obtido autorizao dos membros da Comisso de Oramento para, diante da exigidade do tempo, processar e corrigir os destaques e emendas j acordados. A autorizao de fato ocorreu, mas a acusao rebateu afirmando que, alm disso, ele teria acrescentado novas emendas ao oramento j votado (muitas sob a rubrica emenda de Relator). Deturpou, assim, a responsabilidade que lhe foi delegada. Tal argumento, porm, sucumbiu ao contra-argumento de ausncia de lucro pessoal. A visibilidade do exerccio da funo pblica transforma-se, assim, em uma das dimenses a serem consideradas na ponderao necessria ao controle da conduta poltica. E a imprensa, em sua condio especfica de sujeito poltico, deve ser incorporada de acordo com suas devidas responsabilidades. Com relao especificao do decoro parlamentar em condutas, tem-se ponderado sobre a necessidade de traduo do preceito do decoro parlamentar em condutas concretamente tipificadas. Mas o que se tem verificado na anlise dos diferentes processos de cassao de mandato por incompatibilidade com o decoro que, por mais que quisessem, a Constituio Federal, os regimento internos ou os cdigos de tica e decoro parlamentar no poderiam esgotar todas as possibilidades de previso de condutas indecorosas. O decoro parlamentar, como um cdigo de honra, precisa se referir aos valores de uma poca e de um grupo. Da sua necessria impreciso, sua natureza avessa plena traduo em atos especificados juridicamente. Contudo, toda legislao tem, em maior ou menor grau, uma parcela de imponderabilidade; o que singulariza a figura do decoro no sua natureza imprecisa por mais que esta seja destacada em todos os processos de perda de mandato por falta de decoro parlamentar. Decoro uma noo que pertence ao domnio da honra, rejeita a fragmentao de papis sociais, estabelece uma hierarquia de valores em que a identidade poltica engloba todas as demais e, desse modo, indexa o julgamento da conduta do sujeito a sua posio na vida poltica. Assim, o decoro constitui o instrumento que permite processar, julgar e punir aqueles que, na esfera da poltica, tm poder diferenciado pelo mandato que desempenham no Congresso Nacional e, por isso, no podem ser julgados apenas segundo as normas que regem as relaes entre cidados livres e iguais. A responsabilidade desses sujeitos polticos diferenciada e vai muito alm dos votos que os elegeram: o exerccio da representao parlamentar implica a possibilidade de participao, em maior ou menor grau, em todas as discusses e decises do poder legislativo. Assim, a imunidade parlamentar, ao impedir o Judicirio de processar os congressistas sem prvia autorizao do Legislativo, no estaria apenas resguardando-os em suas relaes com os demais poderes. Ela possibilitaria, associada ao instituto do decoro, a afirmao do lugar poltico singular em que a representao parlamentar se insere e, tambm, a atualizao do parmetro normativo adequado a esse lugar. Ambos (imunidade e decoro) reconhecem a insero distinta dos indivduos na poltica e, desse modo, rejeitam o princpio da igualdade na relao eleito-eleitor e entre os prprios representantes parlamentares, pois existem os que desempenham funes de direo e liderana. O fato de Jabes Rabelo pertencer quela parcela que no tem acesso s articulaes que orientam as decises no Legislativo dotou de certa legitimidade sua estratgia de iseno de responsabilidade poltica, tornando-a mesmo relativamente eficaz. Na votao de sua cassao, o deputado Jabes Rabelo obteve somando-se votos negativos, brancos e abstenes quase 200 votos pela no-

decretao da perda de seu mandato. Essa votao no se explicaria se considerssemos apenas a (pequena) influncia ou capacidade de articulao que ele detinha perante seus pares. A expressiva votao favorvel a ele apesar das provas de sua infrao s normas da casa e de seu possvel envolvimento com o narcotrfico deve-se, antes, ao fato de, na hierarquia de condutas indecorosas, a falsificao de carteira funcional no ter sido considerada, naquele contexto, uma falta cuja gravidade fosse consensual entre os deputados e o mais importante revela a existncia de um vnculo entre o julgamento do procedimento indecoroso e a posio do acusado na hierarquia parlamentar. O que at ento era visto como privilgio ou vantagem pode, agora, ser reinterpretado como atribuio de deveres e responsabilidades qualificadas. O decoro parlamentar, associado imunidade, permite instaurar um processo eminentemente poltico, empreender julgamento e punio em tempo gil. Longe de constituir um frum especial de julgamento, o decoro parlamentar possibilita a criao de um espao especializado prprio ao estatuto de quem membro de um dos poderes centrais nas democracias modernas. O indivduo que, por sua condio poltica, participa privilegiadamente nas decises sobre os destinos da coletividade no pode permanecer nessa condio enquanto julgado pela Justia comum. Da advm a necessria combinao de valores e procedimentos polticos e jurdicos ao longo dos processos de perda de mandato por falta de decoro sem que resultados diversos entre o juzo poltico e o jurdico impliquem necessariamente contradio (embora gerem constrangimentos mtuos). Em caso de perda de mandato, o deputado tem suas imunidades suspensas e fica imediatamente liberado para o processo comum, em que pode ser condenado, ou no, segundo critrios e tramitao prprios ao campo jurdico, este, sim, dotado de um ritmo bastante moroso: Jabes Rabelo, cassado em novembro de 1991 (a priso de seu irmo se deu em julho do mesmo ano), s foi denunciado pela Procuradoria-Geral da Repblica ao STF em 1995. [*] Para alm de qualquer dificuldade particular ao sistema jurdico brasileiro, esse ritmo intrnseco aos prprios valores que norteiam e constituem a esfera jurdica: os princpios de ampla defesa e presuno de inocncia engendram inmeros recursos, que terminam por instituir uma dinmica vista sempre como excessivamente lenta pelo pblico leigo. Essa agilidade processual que o dispositivo do decoro parlamentar institui, porm, adequada e eficaz para a punio de condutas indecorosas no nvel de quem a realiza sempre, claro, de acordo com a particularidade do contexto poltico em que se desenvolve. Mas o mesmo no se pode afirmar para a dimenso institucional dos procedimentos que faltam ao decoro, ou seja, no que concerne ao desmantelamento da dinmica e dos mecanismos propiciadores dessas aes dentro do poder legislativo. E mais: o decoro parlamentar, da forma como se encontra hoje no Regimento Interno da Cmara, parece dar poucos instrumentos para responsabilizar aqueles que institucionalmente contriburam para a quebra do decoro. Assim, parece que, mediante o dispositivo decoro parlamentar, os parlamentares faltosos podem ser, em um breve perodo de tempo, cassados, mas o procedimento que levou s expulses no necessariamente proscrito, por vezes perpetuando-se ou sofrendo leves transformaes. A expulso imediata do parlamentar elimina a dimenso pessoal da falta de decoro, mas tem-se revelado favorvel a sua perpetuao institucional, na medida em que o processo de decoro limitase decretao da perda de mandato como punio mxima. Marcos Otvio Bezerra (coordenador), Carla Costa Teixeira, Homero de Souza Jnior (colaborador).

SOCIEDADE
O acesso informao
Um dos principais fundamentos da transparncia dos atos governamentais a garantia de acesso dos cidados s informaes coletadas, produzidas e armazenadas pelas diversas agncias estatais. Na relao com o poder pblico, o acesso livre e transparente protege o cidado de intromisses indevidas e atos arbitrrios por parte dos governos e, por outro lado, precondio para a participao do cidado e dos grupos organizados da sociedade nos processos polticos e na gesto da coisa pblica e, portanto, para uma democracia mais efetiva. No primeiro item deste artigo, ilustramos diversas dimenses da questo informacional que evidenciam a importncia da temtica para o combate corrupo. No segundo item, so apresentadas as legislaes vigentes em diversos pases do mundo e no Brasil referentes ao acesso informao. Na terceira parte, discutimos critrios de uma gesto pblica transparente e de uma poltica informacional ativa, tendo como enfoque principal os municpios. E, finalmente, no quarto item, abordamos as oportunidades e riscos que a Internet traz para a gesto das informaes pblicas. A questo informacional e o combate corrupo Se quisermos entender a envergadura do tema do acesso informao para a transparncia administrativa e governamental e, conseqentemente, para uma prtica poltico-administrativa menos suscetvel corrupo, no suficiente termos em vista apenas o processo polticoadministrativo como tal e as condicionantes de seu controle. preciso levar em considerao a crescente importncia da questo informacional na sociedade contempornea, o papel do Estado como gestor das informaes pblicas, as exigncias de transparncia, assim como a fundamental importncia do acesso informao para o processo de participao democrtica. Em primeiro lugar, temos de considerar as amplas transformaes sociotcnicas, particularmente profundas nos pases economicamente mais avanados, que, de acordo com muitos analistas, marcam o fim da sociedade industrial e o incio de uma nova era da informao, isto , o surgimento da sociedade informacional. [*] O socilogo americano Daniel Bell (1974), com sua concepo da sociedade ps-industrial, foi um dos primeiros autores a reconhecer a crescente importncia relativa da informao como fator de produo, em relao aos recursos naturais e ao capital financeiro, que ainda so os fatores predominantes nas sociedades agrrias e industriais. Se as anlises desses autores so verdadeiras, evidente que essas transformaes da era informacional tambm repercutem nos pases em desenvolvimento que buscam uma insero favorvel no mundo globalizado e os desafiam. Sobretudo as novas tecnologias da informao e comunicao (TICs) desafiam as relaes sociais e polticas de forma substantiva. Tanto no que diz respeito s relaes Norte-Sul, ou seja, entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, como entre os setores mais ricos e os mais pobres de cada sociedade, observa-se uma tendncia ao aumento do digital divide ou da apartheid digital, ou seja, torna-se cada vez maior a distncia entre os integrados ao mundo digital e os que esto dele excludos. Logo, tendem a aumentar as desigualdades materiais j existentes. Os levantamentos empricos confirmam o receio de que as tendncias excludentes do modo de produo e do uso de tecnologias no capitalismo industrial dificilmente sero revertidas na era do capitalismo informacional. [*] Mesmo nos pases mais avanados, as classes mais pobres tero

dificuldades de competir nos mercados da informao, pelo menos enquanto no houver incentivos e esforos especficos para garantir os recursos de acesso e para transmitir o conhecimento e a compreenso necessrios (Loader, 1998, p. 9). Diante da impropriedade ou, pelo menos, insuficincia do mercado em garantir o acesso mais eqitativo informao e estimular o uso das tecnologias da informao para fins de emancipao social, torna-se imprescindvel a interveno por parte de agncias pblicas. As reformas administrativas levadas a cabo na ltima dcada em muitos pases do mundo, at mesmo no Brasil tanto pela vertente gerencial da chamada nova administrao pblica como pela vertente democratizante das chamadas administraes democrtico-populares , evidenciam uma nova compreenso de gesto pblica e o reconhecimento da importncia central de uma gesto consciente dos fluxos de informao. Tornou-se cada vez mais evidente que os rgos pblicos no podem mais se restringir a reagir de forma passiva s demandas de informao, mas precisam assumir uma postura pr-ativa, considerando a gerncia e a disponibilizao de informaes uma funo essencial do servio pblico. Um aspecto importante refere-se opacidade informacional da selva burocrtica, que impossibilita ao cidado chegar sem maiores problemas s informaes requisitadas. Em geral, ningum fora do governo compreende o funcionamento e a complexidade da gesto das informaes nos rgos pblicos. Por isso, indispensvel que as administraes coloquem disposio do pblico os ndices internos e os catlogos que informam o cidado sobre qual departamento responsvel por o que, qual departamento deve dispor de que tipo de informao referente a certo assunto, para que o cidado possa encaminhar seus pedidos de forma mais eficiente. A disponibilizao desses ndices e catlogos na Internet pode ajudar a minimizar o problema, assim como a criao de servios de atendimento ao cidado (one stop government) que forneam esclarecimentos referentes ao funcionamento dos processos administrativos. preciso frisar que, especialmente num pas de desigualdades sociais graves, todas as informaes que contribuem para tornar a administrao mais transparente, ou que fornecem detalhes sobre direitos, benefcios ou ttulos, devem ser gratuitas. Mais ainda, dever do poder pblico esclarecer os cidados sobre seus direitos, particularmente os que no dispem de uma educao suficiente. essa falta de conhecimento bsico, alm da falta de recursos apropriados, que faz com que boa parte dos gastos sociais no chegue s camadas mais necessitadas. A recente tendncia privatizao de muitas funes pblicas trouxe outras complicaes. Enquanto antigamente as responsabilidades referentes prestao de contas (accountability) eram claramente delineadas e determinadas, hoje em dia muitas funes da administrao pblica so exercidas por entidades, sobretudo empresas privadas, que no sentem necessidade de prestar contas ao pblico geral. Elas se julgam meros clientes do governo. Dessa maneira, muitas informaes so retidas sob o pretexto de se tratar de informaes comerciais e, portanto, confidenciais. A tendncia ocultao de informaes se agrava ainda mais com as reformas administrativas de cunho neoliberal que prevem que os departamentos da administrao pblica entrem em competio com empresas privadas a fim de ganhar os contratos para prestao de servios pblicos. Essa alegao do carter confidencial de tais dados comerciais se torna cada vez mais um obstculo para a accountability pblica (Ecclestone, 1999, p. 64). Do ponto de vista do acesso informao, o controle da corrupo no pode e no deve se restringir garantia legal do acesso s informaes pblicas relevantes, mas passa necessariamente por uma nova forma transparente e aberta de gesto que, por sua vez, pressupe a participao ampla e permanente da sociedade nos processos de deliberao. S a criao de canais permanentes de comunicao entre poder pblico e populao pode promover uma relao de confiana entre ambos, o que, por sua vez, fundamental para se avanar no sentido de uma gesto transparente. A publicizao dos atos e falas do governo [...], destitudos da servido meramente publicitria, aparece como obrigao de transparncia, de visibilidade necessria sua fiscalizao e julgamento pelo cidado. Portanto, torna-se um direito do cidado e um dever do governo [...] (Rubim, 1997,

p. 76). O acesso fcil s informaes governamentais precondio para criar confiana nos governos, assim como no prprio processo poltico (Ecclestone, 1999, p. 45). O acesso s informaes pblicas tambm imprescindvel para uma prtica mais dialgica e interativa da definio e deliberao de polticas pblicas. Em geral, os rgos pblicos temem discusses abertas com a populao e a sociedade civil organizada. Os servidores pblicos inibem a livre circulao de informaes por exemplo, a publicao de relatrios de projetos ou programas porque temem crticas e obstruo a seus projetos. Uma poltica informacional ativa por parte dos governos essencial para uma prtica transparente e responsvel de planejamento, que, por sua vez, precondio para a sociedade civil e os cidados poderem exercer sua funo de controle social. A apresentao clara e transparente dos objetivos, dos recursos aplicados e de outras informaes necessrias para a compreenso dos processos decisrios fundamental para que a sociedade possa cobrar resultados e criticar omisses de seus governantes e representantes polticos. Alm disso, as crescentes exigncias e demandas de transparncia e abertura so incompatveis com organizaes pouco comunicativas, orientadas pelo princpio de controle no que tange aos processos informacionais internos. Para poder viabilizar um controle externo eficiente, preciso, tambm, uma cultura administrativa interna aberta e transparente. Contudo, o que est em jogo uma nova cultura de respeito aos direitos civis e de abertura administrativa. S uma prtica de abertura e transparncia pode trazer luz os benefcios de tal estratgia, tanto para a sociedade como para o prprio gestor pblico. preciso que os administradores reconheam que as informaes lhes so apenas confiadas pela sociedade e que eles no so os donos das informaes pblicas (Ecclestone, 1999, p. 65). Porm preciso salientar que uma cultura aberta e transparente no surge em ambientes nos quais no existe uma legislao clara referente ao acesso informao. Regulao legal do acesso informao Hoje em dia, os direitos humanos parecem ter alcanado escala planetria no que diz respeito ao seu reconhecimento jurdico. Ainda que sejam freqentes as violaes e a falta de efetividade de suas disposies, esse reconhecimento mundial os torna um fato, em princpio, incontroverso. O mesmo acontece em relao ao assim chamado direito informao, entendido por Gomes Canotilho (1997, p. 234; ver tambm Bastos e Martins, 1989, p. 81) como compreensivo de trs espcies: o direito de informar, o direito de se informar e o direito de ser informado. No obstante, a forma como esses direitos so garantidos e normatizados diverge de maneira significativa, o que torna necessria uma comparao das legislaes internacionais e nacionais. Segundo levantamento realizado por David Banisar (2000), atualmente cerca de 40 pases tm legislaes especficas sobre o direito dos cidados s informaes governamentais, alm de cerca de 20 outros pases cujos Parlamentos j esto debatendo a introduo de mecanismos semelhantes. Por direito informao, entende-se aqui um leque relativamente amplo de princpios legais que visam assegurar que qualquer pessoa ou organizao tenha acesso a dados sobre si mesma que tenham sido coletados e estejam armazenados em arquivos e bancos de dados governamentais e privados, bem como o acesso a quaisquer informaes sobre o prprio governo, a administrao pblica e o pas, ressalvados o direito privacidade, o sigilo comercial e os segredos governamentais previstos em lei. [*] Os instrumentos legais de garantia do direito informao vo desde artigos constitucionais e leis ordinrias em diferentes esferas de poder (nacional, regional e local) at decretos do poder executivo e decises judiciais que fixam jurisprudncia, em alguns casos tomadas pelas cortes mais altas do pas. No caso da ndia, por exemplo, a Suprema Corte decidiu, em 1982, que o acesso s

informaes governamentais parte essencial dos direitos fundamentais de liberdade de opinio e expresso. Embora o pas no tenha ainda uma legislao nacional, no estado de Tamil Nadu o Act of Right to Information foi aprovado em 1997, enquanto os estados de Gujerate, Rajasto e Madhya Pradesh tm decretos administrativos baseados na jurisprudncia da Suprema Corte. Tambm varia muito entre os pases a abrangncia dos registros aos quais garantido o direito legal de requisitar acesso, bem como as mdias e tipos de documentos includos nessa categoria genrica de registros. Nesse aspecto, a legislao canadense a mais abrangente, especificando que registros significam quaisquer informaes constantes em pastas de arquivos fsicos, cartas, memorandos, relatrios, plantas arquitetnicas e outras, fotografias, filmes, microfilmes, planos, desenhos, diagramas, mapas, sons gravados, vdeos, arquivos de computador ou quaisquer outros dados digitais, com exceo de segredos governamentais, definidos muito parcimoniosamente. Outros aspectos relevantes para comparaes posteriores entre as legislaes nos diversos contextos nacionais so a gratuidade ou no do acesso, a exigncia ou no de justificativas para a solicitao, as categorias de excees e a extenso do uso de restries de segurana. No mbito constitucional, o princpio do direito informao garantido em muitos pases por meio do habeas data, principal instrumento jurdico para obrigar legalmente os responsveis a cederem informaes requisitadas segundo a regulamentao fixada pela legislao ordinria. Em muitos pases latino-americanos (por exemplo, Argentina, Brasil e Peru) e do Leste Europeu (como Bulgria, Hungria e Repblica Tcheca), o direito de habeas data foi adotado principalmente pela necessidade de garantir aos indivduos o acesso e a correo de informaes pessoais armazenadas nos arquivos dos servios de segurana dos antigos regimes autoritrios. [*] No mbito da legislao ordinria, a tradio escandinava relaciona o direito informao no apenas com o acesso s informaes pessoais, mas com o acesso amplo a quaisquer informaes governamentais. Na Sucia, j em 1776, o Riksdag (Parlamento) aprovara o Ato de Liberdade de Imprensa, no qual se requeria que quaisquer documentos oficiais solicitados fossem entregues ao solicitante imediatamente, sem custos e sem exigncias de justificativa sobre os usos pretendidos da informao. Em pases onde existe o Freedom of Information Act (FOIA), legislao que garante o acesso livre informao, toda informao, quando requisitada, disponvel para o pblico, a no ser quando sua liberao inibida por recair nas categorias de exceo estipuladas na prpria lei. Embora no sejam to abrangentes quanto a legislao canadense, nem to radicais como a legislao nrdica, o Freedom of Information Act (1966) e o Privacy Act (1974), vigentes nos Estados Unidos, destacam-se pelo suporte do poder judicirio garantia de pleno exerccio do direito informao, bem como pelos pesados investimentos realizados pelo governo federal, nos ltimos dez anos, para adaptar os princpios do FOIA nova realidade do uso intensivo de tecnologias de informao e comunicao pelos rgos da administrao pblica. Em especial, cabe notar os Eletronic Freedom of Information Amendments, aprovados em 1996. A massa atual de informaes e servios pblicos disponveis na Internet, em decorrncia direta das polticas pblicas associadas ao FOIA, no tem paralelo em outros pases. [*] Pases to diferentes como frica do Sul, Litunia e Israel aprovaram, nos ltimos dois anos, leis baseadas diretamente na legislao norte-americana. Em todos os pases com FOIA, a deciso final sobre se a liberao das informaes pode ser prejudicial no depende do prprio governo, mas atribuda a uma terceira instncia. No caso dos EUA e da Austrlia, a arbitragem cabe aos tribunais; na Nova Zelndia, a um ombudsman; e no Canad, a um comissrio da informao ou, se for demandado, ao tribunal. Em pases onde no h FOIA, como na Inglaterra, a presuno legal , em princpio, que as informaes oficiais no esto disponveis ao pblico geral enquanto no existirem normas especficas obrigando as autoridades a disponibiliz-las. Freqentemente, a deciso final sobre a disponibilizao de informaes tomada pelo ministro ou secretrio da rea, s vezes at pelo prprio funcionrio, apesar da existncia de

cdigos de conduta ou outras normas. Essa prtica revela no apenas uma falta de confiana, por parte dos rgos pblicos, na capacidade do cidado de lidar com informaes mais crticas, mas tambm a disposio da elite poltica de assegurar sua posio de poder (Ecclestone, 1999, pp. 58 e segs.). Destacam-se como formatos institucionais positivos experincias tais como a do Office of Information Commissioner, da Irlanda, da Commission dAccss aux Document Administratifs, da Frana, da Human Rights Commission, da frica do Sul, alm do aparentemente bem projetado National Council of Freedom of Information, da ndia. Em muitos casos de requisio de informaes pelo pblico, nota-se um interesse maior nas informaes pessoais do que um uso amplo do direito informao. Isso parece decorrer do contexto de origem dessas legislaes, que procuravam demarcar limites para o segredo governamental pela garantia do direito privacidade e do direito de saber das pessoas. No caso norte-americano, a defesa da liberdade de imprensa uma reao contra os abusos da administrao Nixon. No caso brasileiro, uma tentativa de controlar as agncias de segurana do regime militar, preservadas nos acordos da transio conservadora. Todavia, este carter reativo e restrito tende a mudar, permanecendo o habeas data como uma garantia central para a cidadania. Para alm de seu contexto legal e poltico de origem, o direito informao apresenta, potencialmente, uma radicalizao de significado e uma ampliao de escopo que tm a ver com o aumento da complexidade do papel da informao e das tecnologias de informtica e telecomunicaes em nossas sociedades. Sobre essa radicalizao de significados, veja-se o caso da prolongada campanha pela liberdade de informao na Gr-Bretanha, com forte envolvimento de organizaes da sociedade civil e impacto real na diminuio das severas restries (baseadas em argumentos de segurana nacional e proteo ao segredo governamental) da atual legislao britnica sobre o tema. [*] Contudo, observa-se uma tendncia de o direito informao se transformar, de um mero instrumento de proteo do indivduo contra um Estado considerado todo-poderoso em um direito civil, poltico e social a um s tempo, considerado fundamental para o pleno exerccio da cidadania. No Brasil, o direito informao encontra-se consagrado na Constituio Federal, por meio dos incisos XIV e XXXIII do artigo 5o, a saber:
XIV assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional. XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

De forma mais genrica, podemos ainda lembrar outros incisos do artigo 5o que se referem liberdade de informar que, em ltima anlise, consubstancia-se na possibilidade de livre expresso do pensamento , tais como os que garantem expressamente as liberdades pblicas de manifestao de pensamento (IV), de conscincia e crena (VI) e de crena religiosa ou convico filosfica (VIII). Alm disso, o Cdigo de Defesa do Consumidor assegura a este o direito de ser informado. Assim, para Silva (1997, p. 254), a Constituio Federal teria acolhido tanto a liberdade pblica de informar quanto o direito ao acesso informao. Aponta, ainda, o fato de que o direito de acesso informao colocado, nesse documento, expressamente como um direito coletivo, pois assegurado a todos. H que se atentar tambm, conforme postula Di Pietro (1999, p. 67), que o princpio da publicidade dos atos administrativos tem expressa previso constitucional, norteando, portanto, toda a organizao da administrao pblica: Art. 37. A administrao pblica direta, indireta ou

fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade. Como no basta a mera previso normativa de direitos fundamentais, mas tambm torn-los efetivos, como quer Bobbio (1992), a Constituio Federal criou o instrumental necessrio para os cidados fazerem valer o seu direito de acesso informao, mediante a previso do direito de petio e do direito a obter certides de reparties pblicas, independentemente do pagamento de quaisquer taxas. Eis o que proclama o inciso XXXIV do artigo 5o:
So a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal.

Tambm podem ser considerados instrumentos para a garantia do direito ao acesso informao e do direito informao em geral a ao civil pblica (cuja disciplina consta da Lei no 7.347/85), a ao popular (Lei no 4.717/65) e o mandado de segurana (Lei no 1.533/51), que disciplinam as aes coletivas e individuais destinadas superao de situaes de ilegalidade provocadas por autoridades pblicas. Especialmente em relao legislao infraconstitucional, h que se ressaltar a Lei no 9.507/97, que regula o direito de acesso informao constante de registro ou banco de dados de carter pblico [*] e o procedimento do habeas data, consistente na ao judicial cabvel:
I para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constante de registro ou banco de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; II para retificao de dados, quando no se puder faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; III para a anotao nos assentamentos do interessado, da contestao ou explicao sobre dado verdadeiro mas justificvel e que esteja sob pendncia judicial ou amigvel.

De outro lado, no que concerne a prazos para atendimento, a Lei no 9.051/95 dispe sobre a expedio de certides para a defesa de direitos ou esclarecimentos de situaes, nos seguintes termos: Art. 1o. As certides para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaes, requeridas aos rgos da Administrao centralizada ou autrquica, s empresas pblicas, s sociedades de economia mista e s fundaes pblicas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, devero ser expedidas no prazo improrrogvel de quinze dias, contado do registro do pedido no rgo expedidor. H, ainda, a Lei no 8.159/91, que estabelece as diretrizes da poltica nacional de arquivos pblicos e privados, assegurando a todos o direito de acesso pleno a quaisquer documentos pblicos. So considerados pblicos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exerccio de suas atividades, por rgos pblicos de mbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrncia de suas funes administrativas, legislativas e judicirias (art. 7o, caput). A tais documentos assegura-se o direito de acesso pleno (art. 22), com exceo daqueles de carter sigiloso, cuja divulgao ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado ou exponha indevidamente a intimidade, a vida privada ou a imagem das pessoas (art. 23, caput e 1o). A mesma lei atribui legislao estadual e municipal a gesto do acesso aos respectivos documentos, mas com a obrigao de atenderem aos dispositivos constitucionais e s normas gerais

de acesso nela previstas (art. 21). Note-se, por fim, que tambm o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei no 8.078/90), ao impor a poltica nacional das relaes de consumo pautada pelos princpios da transparncia e da harmonia, determina aos fabricantes e fornecedores o dever de informar ao consumidor. Em linhas gerais, esse o sistema normativo que assegura e regula o direito informao no Brasil. Contudo, sua aplicao encontra algumas resistncias e dificuldades, devido ao desconhecimento acerca do prprio contedo dessa legislao, muito pouco divulgada e menos ainda compreendida, e aos prprios limites administrativos. Como salienta Jardim (1999), a inconsistncia do direito informao no Brasil resulta de um crculo vicioso em que a desorganizao e a precariedade dos registros arquivsticos, computacionais e outros, sob a guarda dos diversos rgos da administrao pblica, reforam a opacidade governamental e impem limites polticos e administrativos adicionais incompletude da legislao. Nos ltimos dez anos, avanou-se mais na regulamentao do segredo governamental e dos procedimentos de segurana de informaes (principalmente graas aos decretos no 2.134/97 e no 2.910/98) do que na regulamentao do direito informao e do acesso aos registros governamentais. Por isso, preciso reconhecer que ainda temos um longo caminho pela frente se quisermos garantir o direito dos cidados informao no Brasil. preciso fixar prazos para o atendimento de demandas informacionais, definir prioridades para tornar os diferentes conjuntos informacionais acessveis, alocar recursos tecnolgicos, financeiros e humanos em quantidade e qualidade adequadas quelas prioridades, responsabilizar algum rgo, agncia, sistema ou pessoa pela superviso da implementao dos instrumentos legais. Enfim, no Brasil ainda preciso enfrentar o enorme desafio poltico, legal e administrativo de democratizar o acesso s informaes, condio cada vez mais essencial para a expanso e o aprofundamento da prpria cidadania. Elementos para a incorporao da demanda por transparncia em um modelo de gesto municipal [*] Neste item, apresenta-se um conjunto de elementos que podem contribuir positivamente para o aumento da transparncia da gesto municipal. A construo de um modelo que privilegie uma relao com a sociedade baseada na circulao de informaes, na co-responsabilizao e no controle social das aes do governo exige uma srie de mudanas nas prticas de gesto normalmente adotadas pela tradio poltica brasileira. necessrio criar possibilidades de maior participao popular em todo o processo de gesto, desde a formulao das polticas at sua avaliao. Um governo preocupado em ampliar sua permeabilidade sociedade civil deve adotar princpios de descentralizao das decises, aproximando-se dos cidados diretamente interessados e envolvidos. Tambm preciso alterar o funcionamento dos rgos municipais, criando mecanismos de atendimento aos cidados que garantam a impessoalidade na prestao de servios e na execuo de investimentos. Por fim, preciso redirecionar o funcionamento dos rgos municipais para o fornecimento de informaes sociedade civil, abrindo as caixas-pretas da informao, como o oramento pblico e os grandes projetos de interveno, para o entendimento por parte da sociedade. A tecnologia da informao deve ser entendida como uma grande aliada nesse processo, oferecendo muitas possibilidades de facilitar o acesso informao. Democratizar a gesto das polticas pblicas requer que a sociedade possa participar no processo de formulao e avaliao da poltica, da gesto de sua implantao e operao e da fiscalizao de sua execuo, por meio de mecanismos institucionais. Essa presena da sociedade materializa-se pela incorporao de categorias e grupos sociais envolvidos direta ou indiretamente nas polticas pblicas.

fundamental a criao de mecanismos institucionais que privilegiem os organismos permanentes e que possam sobreviver s mudanas de direo no governo municipal. Os rgos colegiados, como conselhos, so os principais instrumentos. Os mecanismos de democratizao da gesto das polticas pblicas podem alcanar vrios nveis de execuo (nvel central, regional ou mesmo em cada equipamento pblico, como os conselhos de escola ou conselhos gestores de unidades de sade). Em qualquer instncia, os mecanismos institucionais criados devem garantir a participao do mais amplo leque de interessados possvel. Entre as inovaes mais importantes de democratizao da gesto, destaca-se o oramento participativo. Por meio dele, os cidados podem participar das decises de investimento do governo. Em geral, aplica-se um sistema de representao por regies da cidade, para eleio de representantes e de prioridades para a discusso da alocao de recursos. Em um processo democrtico, so estabelecidas as prioridades para a realizao de obras para cada regio. A prefeitura assume as decises dos representantes da populao no seu oramento de investimentos locais. Os conselhos municipais de gesto de polticas pblicas so rgos coletivos, com participao do poder pblico e da sociedade civil, que tomam parte na elaborao, execuo e fiscalizao das polticas pblicas municipais. So instrumentos de democratizao da gesto e, como conseqncia, do Estado. O funcionamento efetivo dos conselhos significa maior transparncia na gesto, porque permite um acompanhamento mais prximo, por parte da sociedade, das aes do governo. Com isso, dificultam-se as prticas clientelistas e o uso dos recursos pblicos para fins particulares dos administradores pblicos e de setores a eles associados. Os conselhos baseados na indicao de notveis pelo prefeito devem ser evitados. H, nesses casos, possibilidade de reforo do clientelismo e baixa representatividade, uma vez que essas personalidades no participam por delegao de nenhuma entidade e, portanto, no tm a quem prestar contas diretamente. muito mais interessante investir na representao de entidades, at mesmo pelo preenchimento de vagas mediante a eleio de representantes de setores especficos. A descentralizao implica a transferncia efetiva de poder decisrio para os agentes locais da administrao municipal. Significa que os rgos regionais tm autonomia, nos limites estabelecidos, para formular polticas locais, estabelecer prioridades e planejar o atendimento das demandas. A descentralizao pode abranger, alm da execuo de atividades, as decises referentes formulao de polticas, definio de prioridades, ao planejamento operacional, normatizao e ao controle. A implantao de ncleos regionais, responsveis por projetos locais e pelo contato com as demandas populares, favorece um relacionamento direto com os cidados e valoriza a organizao comunitria. Torna-se possvel buscar em conjunto as solues adequadas s necessidades, quebrando o monoplio do conhecimento pelos tcnicos e burocratas. A descentralizao positiva para o desenvolvimento da participao da populao na soluo dos prprios problemas. Entretanto, um modelo de gesto descentralizada tende a enfrentar dificuldades com setores do Legislativo: vereadores de estilo mais prximo ao clientelismo vero nele uma ameaa a sua prtica poltica. Em relao avaliao pblica da gesto, alguns pontos so obrigatrios em um governo preocupado com a consolidao da cidadania: participao popular e dos funcionrios, critrios objetivos de anlise, integrao entre uma avaliao global da gesto e as diversas avaliaes setoriais, preocupao com o avano dos direitos sociais e polticos e, por fim, divulgao pblica dos resultados. preciso dispor de dados que expressem em nmeros os resultados das aes do governo municipal. Esses dados so os indicadores da gesto e descrevem um determinado aspecto da realidade (nmero de leitos hospitalares implantados, por exemplo) ou apresentam relaes (como a

relao entre matrculas no 2o grau e no 1o grau). Servem para avaliaes setoriais e de cumprimento do programa de governo, com concluses rpidas e objetivas (por exemplo, se o governo se compromete a ampliar o nmero de domiclios servidos por coleta de lixo e este se reduz, a avaliao da eficcia das aes neste setor bvia). possvel construir um indicador de qualidade de vida, incorporando variveis referentes a sade, meio ambiente, renda, entre outras. Tambm possvel construir um indicador de eficcia da gesto (que mea quanto as aes da prefeitura influenciam a qualidade de vida) ou indicadores de eficincia da gesto (que avaliem se o governo est utilizando os recursos de forma adequada). A modernizao dos processos administrativos, especialmente sua simplificao e uma maior transparncia, facilita a fiscalizao e o controle por parte do governo municipal e da populao e dificulta o desvio de materiais e recursos e o trfico de influncia e informaes. Para intervir nos processos, necessrio que a prefeitura disponha de um plano de modernizao administrativa, aliado ao uso da informtica, que estabelea prioridades e diretrizes para a transformao dos procedimentos da administrao municipal. Alguns sistemas e procedimentos merecem ateno especial e devem receber prioridade. A utilizao de alguns critrios bsicos facilita a avaliao das possibilidades e necessidades de interveno:
- riscos de apropriao indevida de dinheiro e materiais ou de uso indevido de servios e equipamentos da prefeitura; - recursos envolvidos, incluindo todos os custos gerados pela operao inadequada: materiais, mo-de-obra, energia etc.; - inconvenientes causados pelas deficincias no sistema: quanto mais reas da prefeitura forem prejudicadas, mais prioritrio tende a ser intervir no sistema; - prejuzos causados prestao de servios pblicos.

Sistemas de atendimento aos cidados servem para que as reclamaes e solicitaes de servios destes, como poda de rvores, limpeza, pavimentao, possam ser acolhidas, por telefone ou pessoalmente, por uma equipe treinada para isso. recomendvel que a prefeitura implante um sistema de acolhimento de solicitaes dos cidados que permita um acompanhamento posterior das solicitaes. Seja por meio da Internet, seja utilizando atendimento telefnico ou pessoal, o sistema de atendimento ao cidado deve se basear na impessoalidade do atendimento, para assegurar que no haja discriminao no acesso aos servios pblicos. Valendo-se de recursos bastante simples da informtica, possvel tornar pblico cada pedido (obviamente, resguardando a privacidade dos cidados, quando necessrio). Ao ser solicitado o servio, ele deve entrar em uma lista de pedidos a serem atendidos em ordem cronolgica. Essa lista deve ficar disponvel aos solicitantes e a todos os muncipes, que podem acompanhar a execuo dos servios e fiscalizar o cumprimento da ordem de solicitao. O sistema de atendimento ao cidado pode incluir a criao de uma ouvidoria pblica municipal. A ouvidoria pblica uma instituio que auxilia o cidado em suas relaes com a prefeitura, funcionando como uma crtica interna da administrao pblica, sob a tica do cidado. fundamental simplificar e tornar mais compreensveis a elaborao e o acompanhamento da execuo oramentria, ampliando as condies de participao e interveno da sociedade. Simplificar a forma de apresentao do oramento municipal traz mais transparncia para o processo oramentrio. Uma dezena de receitas e cerca de 15 despesas correspondem, normalmente, a 95% dos valores oramentrios. Para facilitar a compreenso, deve-se apresentar esses itens em destaque, agrupando os demais na rubrica outros. Pode-se aplicar o mesmo princpio de elaborao de oramentos resumidos para algumas partes de maior interesse do oramento. Outras possibilidades de simplificar a informao oferecida aos cidados so a apresentao da participao percentual dos valores destinados a cada item no total das despesas ou receitas e a

comparao dos valores do oramento com os valores correspondentes dos oramentos anteriores. Assim, possvel divulgar informaes do tipo a prefeitura vai gastar 15% dos recursos com pavimentao, enquanto, no ano passado, gastou 3%. Contudo, a facilitao do acesso informao reduz o poder da burocracia municipal: enfraquece-se o grupo de funcionrios que, monopolizando as informaes sobre o governo municipal, utiliza-as como instrumento de troca ou de presso. Para que se possa garantir s entidades da sociedade civil o direito de pesquisar dados e receber informaes de seu interesse nos rgos pblicos municipais, indispensvel a criao de normas legais e procedimentos administrativos para acesso s informaes, os quais devem definir a responsabilidade pelo fornecimento, os prazos de resposta e o universo de temas sujeitos a pesquisa e acompanhamento. preciso, ainda, aumentar as possibilidades de acesso dos cidados aos sistemas informatizados que lhes forneam informaes sobre o governo municipal. A instalao de terminais em postos de sade, terminais de nibus e outros espaos pblicos deve ser levada em conta para facilitar o acesso aos sistemas informatizados. Ao contrrio do que se poderia pensar a partir de uma anlise mais ligeira, a falta de transparncia das gestes no pode ser atribuda somente ao arcabouo institucional nacional, especialmente s disposies legais sobre a contabilidade pblica e as licitaes. Tambm no se pode deixar que toda a culpa caia sobre os ombros da cultura poltica ou da m-f dos governantes. Os exemplos apresentados anteriormente mostram que h possibilidades concretas de ao do governo municipal para promover a transparncia de suas aes, assumindo-a como parte constitutiva do modelo de gesto e materializando-a em decises e prticas de governo. O xito de tais iniciativas depender da capacidade governamental de mobilizar as bases para uma participao efetiva da populao na gesto da coisa pblica. A Internet Chances e riscos para a transparncia administrativa Apesar de a Internet conquistar s gradualmente a ateno dos polticos e administradores brasileiros, parecem evidentes as mudanas radicais que sua progressiva disseminao evoca tambm na administrao pblica. Por um lado, ela pode ser instrumentalizada a favor da conteno da corrupo e da transparncia administrativa. Por outro, e na medida em que a informao se torna o recurso mais valioso da administrao pblica, podem surgir novas formas de corrupo. Novos grupos administrativos os gestores da informao ou do conhecimento podem alcanar posies de poder e tornarem-se suscetveis a tentativas de corrupo e de suborno. Visto que a administrao pblica est ainda no incio dessa revoluo tecnolgico-informacional e que, por isso mesmo, no existe muito conhecimento emprico e cientfico em relao a essas novas formas de corrupo, concentramo-nos, nesta parte, no potencial inerente Internet para melhorar a transparncia governamental. Para isso, abordamos a atual situao das polticas pblicas com relao Internet e ao e-governance e a questo da proteo de dados. Seguem a apresentao de algumas experincias municipais e uma discusso do potencial democrtico dessa nova tecnologia. Quando comparado aos pases desenvolvidos, o padro de desenvolvimento econmico, tecnolgico e poltico da Internet no Brasil caracteriza-se por algumas peculiaridades. Do ponto de vista econmico, enquanto a infra-estrutura de transmisso digital de dados que est sendo implantada no pas resulta de parcerias entre o setor pblico e o setor privado similares quelas em curso nos EUA e na Europa, o acesso Internet por parte do usurio final passou recentemente por uma rpida transformao, que aponta um distanciamento do sistema de prestao de servios de acesso rede que define os mercados do Primeiro Mundo. No Brasil, com a entrada de consrcios de investimento nesse setor da economia, desenvolveu-se rapidamente um sistema de acesso gratuito que pode vir a deslocar, nos prximos anos, o eixo dos investimentos em Internet no pas. Enquanto os maiores provedores de acesso, como AOL, Terra e UOL, continuam a cobrar pelo

acesso, os novos provedores gratuitos, como IG, NetGratuita e BrFree, rapidamente conquistaram importantes fatias desse mercado e esto gradualmente forando os investimentos dos demais provedores a enfatizar estratgias voltadas a tornar o contedo dos portais mais competitivo, ao invs de competir pelo acesso a eles. O surgimento de aplicativos multidiscadores, que permitem ao usurio final localizar o melhor portal de acesso disponvel em determinada hora do dia, constitui evidncia adicional desse novo eixo do mercado de Internet no Brasil: os retornos viro da explorao de contedos e no da prestao de servios de acesso rede. Do ponto de vista tecnolgico, o Brasil , ao mesmo tempo, vtima e beneficirio de sua condio de pas perifrico no desenvolvimento de novas tecnologias de informao e comunicao (TICs). vtima porque essa condio faz com que fiquemos atrelados s inovaes realizadas nos pases centrais e, na medida em que o acesso rede mundial de computadores depende de uma permanente adequao aos novos requerimentos de software e hardware, estaremos sempre correndo atrs das inovaes e pagando mais caro por elas. Por outro lado, beneficirio porque sua condio perifrica lhe permite pular etapas da inovao tecnolgica, assim como adotar estratgias diferenciadas daquelas implementadas nos pases centrais. Esses benefcios, ainda que sejam compensaes muito irrisrias do atraso, so evidentes, por exemplo, no mercado de telefonia, em que a rpida difuso da tecnologia celular permitiu uma expanso da rede, no Brasil, que jamais poderia ter ocorrido com o uso de tecnologias de telefonia fixa. Por fim, do ponto de vista poltico, importante salientar a relativa perda de capacidade de gesto do mercado de Internet por parte do governo federal, na medida em que optou pelo modelo de agncia de regulao que caracterizou a recente privatizao do mercado de telefonia. O Comit Gestor de Internet tem-se mostrado um rgo ineficaz, ainda que burocraticamente equipado, na produo de polticas pblicas para a Internet no Brasil, j que no dispe dos recursos e/ou estratgias de pesquisa e implementao necessrios para esse fim. Vale ressaltar, como exceo, o importante e competente trabalho de informatizao da arrecadao tributria da Receita Federal. Reconhecendo os limites do mercado, pelo menos em relao igualdade de acesso, o Ministrio da Cincia e Tecnologia, no documento Bases de um Programa Brasileiro para a Sociedade da Informao, considera papel fundamental do governo universalizar as oportunidades individuais, institucionais e regionais [...], incentivar o desenvolvimento tecnolgico, no sentido de assegurar um empreendimento privado competitivo de carter local, regional e global [e, finalmente], estabelecer as bases para a massificao da comunicao digital (Ministrio da Cincia e Tecnologia, 1999, p. 8). Observa-se que a estratgia do governo federal est centrada na preparao da sociedade para inserir-se na chamada nova economia. Contudo, a crescente importncia da informao no se restringe s esferas da economia e da sociedade, pois ela tambm influencia o sistema poltico-administrativo e a maneira como a gesto da coisa pblica e pode ser conduzida. O tema do governo eletrnico ganha cada vez mais destaque na imprensa internacional, e as mudanas provocadas pela Internet so consideradas o incio de uma profunda revoluo da governana e da administrao pblica. [*] No Brasil, as dificuldades de implementar estratgias de e-governance so certamente muito grandes considerando-se que apenas 4% da populao tem acesso Internet. Todavia, discutvel a estratgia brasileira de apostar, antes de mais nada, no apoio nova economia e ao comrcio eletrnico, dando, por outro lado, pouca ateno adaptao do poder pblico e do prprio cidado era da Internet. O Programa Brasileiro para a Sociedade da Informao evidencia o atraso do Estado brasileiro no que tange adaptao deste como prestador de servios e esfera de exerccio da cidadania s novas condies da era digital. Apenas no Anexo 9 o tema da egovernance e de suas possveis contribuies para o aprofundamento da cidadania foi abordado. Ao contrrio do governo dos EUA ou da Inglaterra, [*] no podemos reconhecer uma estratgia nacional explcita para o aprofundamento da e-governance na Unio, nos estados e nos municpios, visando a estratgias que possam contribuir para a transparncia governamental e para o aprofundamento da cidadania.

preciso aguardar para saber at que ponto a iniciativa do governo Fernando Henrique Cardoso de um pacote anticorrupo influenciado pelos casos de corrupo na cpula do prprio governo pode contribuir para melhorar o acesso s informaes do governo federal. O portal Rede Governo ([link]) proporcionar acesso a todos os servios e informaes do governo na Internet, incluindo o Sistema de Informaes Gerenciais do Avana Brasil (SIG). Alm disso, sero criados servios como o CallCenter e o Frum Eletrnico, que permitiro debates pblicos de temas especficos entre especialistas, autoridades, legisladores locais e a sociedade. Os sistemas ComprasNet e ObrasNet permitiro ao cidado acompanhar as compras e a contratao de servios pelo governo e acompanhar e fiscalizar obras pblicas, respectivamente. O JurisNet fornecer informaes sobre aes em tramitao que possam acarretar despesas para a Unio. Finalmente, o Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAF) permitir o acesso a informaes sobre execuo oramentria por meio da Internet. Em princpio, so iniciativas louvveis, porm o fato de essas medidas terem sido tomadas somente agora, em decorrncia dos recentes escndalos, deixa dvidas com relao sua seriedade e confiabilidade. Cabe, neste contexto, lembrar como o tema da e-governance se tornou uma das prioridades nas reformas administrativas no mundo todo. J em 1995, os sete pases mais ricos do mundo (G7) criaram o G7 Government On-Line Project, que visa tornar informaes governamentais amplamente disponveis, melhorar servios para o pblico, facilitar a troca de informaes entre os governos e reduzir o uso de papel nas transaes governamentais. [*] , mais uma vez, no plano municipal que verificamos as experincias mais interessantes para implementar polticas pblicas para a Internet. Isso ocorre, em parte, porque muitas cidades de grande porte no Brasil possuem empresas pblicas de informtica equipadas financeira e tecnologicamente para esses fins. A atuao de gestores municipais nessa rea pode ser dividida em dois grandes campos: prestao de servios e disponibilizao de informaes. No campo da prestao de servios, a Internet constitui um meio eficaz de gerenciar e agilizar servios que dependem de solicitao por parte do cidado. Na medida em que dispensa a presena fsica do solicitante e aprimora o processamento da informao necessria em relao ao telefone, a Internet permite a agilizao e a desburocratizao dos servios municipais. Mas, por outro lado, no podemos esquecer que, no contexto de excluso social que caracteriza o Brasil, tal recurso representa, a princpio, um aprofundamento das desigualdades de exerccio da cidadania, j que agiliza e desburocratiza servios apenas para aquela parcela da populao que tem os recursos fsicos e humanos que permitem o acesso Internet. Tal fenmeno tem sido tratado na literatura recente, como j mencionamos antes, como uma linha divisria digital (digital divide) que representa um dos maiores desafios para aqueles que se interessam pela combinao das agendas da democratizao de servios pblicos e de sua modernizao tecnolgica e administrativa. O empenho do poder pblico, particularmente dos municpios, em disponibilizar o acesso livre e gratuito Internet e em estimular a alfabetizao da populao na linguagem digital ser de fundamental importncia para que os possveis benefcios da governana eletrnica possam chegar ao maior nmero possvel de cidados. Enquanto a disponibilizao de servios pblicos incorre no risco de produo e reproduo da desigualdade digital, do ponto de vista da produo de mecanismos que contribuam para um melhor controle e accountability das atividades governamentais, o uso da Internet para disponibilizar informaes pblicas pode ser um instrumento importante por dois motivos. Em primeiro lugar, na medida em que a Internet um meio de comunicao disponvel fundamentalmente s classes formadoras de opinio, a divulgao de informaes por esse meio permite que aqueles pblicos que efetivamente exercem controle sobre atividades governamentais tenham acesso a esses mecanismos de informao e controle. Em segundo lugar, por sua prpria estrutura tcnica de disseminao de informaes, a Internet permite que uma vasta gama de informaes esteja disposio do cidado, com custo relativamente baixo para o agente disseminador. Esse novo meio cria as condies necessrias a uma proliferao qualitativamente superior da informao pblica, se comparado com outras mdias, como a imprensa ou a

radiodifuso. Enquanto esses meios so marcados pela necessidade de filtros e mecanismos de seleo que determinem qual informao ser divulgada, a Internet permite uma disseminao em larga escala de informaes governamentais. Outro elemento importante refere-se proteo da privacidade e de dados pessoais. Esse problema torna-se particularmente grave com a disseminao das novas tecnologias da informao e comunicao. Enquanto no se conseguir resolver o problema da proteo dos dados pessoais, ser difcil obter a necessria aceitao pblica do uso da Internet para transaes entre administrao e cidado. Nesse caso, no se trata apenas dos riscos ligados ao mau uso de cartes de crdito, que hoje inibe o comrcio eletrnico; tambm o possvel mau uso de informaes governamentais sobre indivduos, como dados sobre sade, previdncia e impostos, gera desconfiana na populao. Informaes sobre o tipo de dados acessados pelos cidados podem ter grande valor comercial e, portanto, oferecem oportunidades de manipulao e corrupo. Sem a transparncia necessria e a garantia do livre acesso informao e da proteo de dados nos sistemas de prestao de servios governamentais on-line, por que as pessoas deveriam confiar em que os governos no abusariam de seus poderes de juntar dados de fontes diversas? Essa falta de confiana pblica um dos maiores problemas na direo da e-governance e s pode ser superada por regras claras no que diz respeito ao livre acesso s informaes, por leis rgidas de proteo de dados e pela aplicao severa e rgida de normas e punies adequadas. Vale citar brevemente algumas experincias municipais no Brasil que vm ganhando destaque na disponibilizao de servios e informaes pblicas. Em Belo Horizonte, por meio de iniciativa da PRODABEL (a empresa municipal de informtica e informaes da prefeitura), apoiada por pesquisas realizadas na Universidade Federal de Minas Gerais, um conjunto de servios originalmente solicitados em centrais de atendimento e via telefone est agora disponvel na Internet ([link]). A quantidade de informao governamental na rede tambm se destaca na capital mineira, particularmente as informaes da Secretaria de Planejamento referentes ao oramento participativo e ao ndice de qualidade de vida urbana (IQVU). Em Curitiba, a prefeitura disponibilizou, para a populao, o acesso livre e gratuito Internet em 25 dos 54 Faris do Saber, as bibliotecas de bairro, e na Rua 24 Horas. As bibliotecas so equipadas com nove computadores, duas impressoras e um scanner, todos conectados em rede, alm de um roteador. Em todos os lugares, h estagirios que orientam o usurio no manuseio da nova tecnologia. Alm disso, instalaram-se pontos de acesso nas chamadas Ruas da Cidadania pontos de atendimento ao cidado prximos s comunidades que oferecem servios pblicos, atividades culturais etc. Trata-se de uma tentativa de contribuir para a reduo da apartheid digital. Alm disso, vale salientar a criao do portal Digitando o Futuro ([link] ou [link]), que, alm de fornecer servios bsicos da prefeitura (que continua com seu site oficial, [link]), prev aplicativos especficos de educao e cidadania. De acordo com levantamentos da prefeitura, no primeiro ms de funcionamento do projeto, mais de 20 mil pessoas usaram os computadores desta primeira rede pblica de acesso internet no Brasil, e mais de 4 mil endereos de correio eletrnico foram criados, alm dos cerca de 8 mil exclusivos dos professores. [*] Em Santo Andr, mais de 10 mil pessoas acessam mensalmente o site da prefeitura ([link]). Essa presena on-line foi concebida para oferecer servios e informaes ao cidado, divulgar os projetos da prefeitura e hospedar sites de interesse pblico (Cmara Regional do ABC, Consrcio Intermunicipal do ABC, Agncia de Desenvolvimento etc.). No site, h informaes sobre a cidade, os servios pblicos e os projetos e programas da prefeitura. Por meio dele o internauta pode:
- consultar a tramitao de processos; - consultar o PROCON; - fazer a sua DAME (Declarao Anual de Movimentao Econmica);

- examinar os mapas do municpio, com a localizao de logradouros e equipamentos pblicos; - consultar e imprimir cpia de quadra fiscal; - comparar os preos da cesta bsica nos supermercados da regio; - solicitar servios de gua, esgoto, drenagem e lixo e fazer reclamaes; - solicitar servios de manuteno (poda de rvores, tapa de buracos etc.); - consultar a agenda mensal de eventos culturais e esportivos; - pedir certides (negativa de tributos, valor venal etc.); - consultar, na ntegra, toda a legislao municipal; - participar das licitaes da prefeitura e acompanh-las.

O site integra a Rede Fcil, sistema que congrega, alm da Internet, outras duas formas de atendimento que se complementam:
- o pessoal, em que, num nico local, a populao conta com 180 servios, tanto na Praa de Atendimento, no Pao Municipal, quanto nos postos do SIM (Servio Integrado Municipal), localizados em regies de grande concentrao de pessoas distantes do centro; - o telefnico, pelo Fone Fcil, que permite o atendimento receptivo, com informaes e solicitaes de servios, bem como reclamaes, sugestes e denncias, e o atendimento ativo, no qual se avalia o grau de satisfao e conhecimento dos cidados em relao aos servios disponveis.

Tudo isso faz parte do premiado Programa de Modernizao Administrativa em curso na prefeitura de Santo Andr, que est implantando um novo modelo de gesto para promover a mudana do foco voltado para dentro e burocrtico, hoje predominante na administrao pblica, para outro centrado no cidado. Em todos os trs casos, o objetivo propiciar um atendimento rpido, de qualidade e baixo custo, para tornar disponveis informaes precisas e permitir o acesso dos cidados s informaes e servios, dando-lhes a possibilidade de no se deslocar at a prefeitura. Os programas permitem ao rgo pblico prestar mais e melhores servios de qualidade e introduzir novos instrumentos que permitam maior controle social da ao municipal, recuperando no apenas a capacidade gerencial e o atendimento igualitrio a qualquer muncipe, como tambm a implantao de mecanismos que tornem as informaes transparentes e acessveis a todos. Para isso, o poder pblico como um todo deve mudar o foco de sua ateno e empenhar-se na constante melhoria da qualidade, da produtividade e da transparncia, visando ampliao dos servios prestados e ao permanente combate s prticas lesivas ao interesse pblico. No bojo de tais transformaes, est embutida a forma mais completa e eficiente de combate corrupo administrativa, amplamente instalada na administrao pblica brasileira. A Internet oferece a oportunidade de colocar disposio do pblico uma grande quantidade de informaes por um preo cada vez mais baixo. A disponibilizao eletrnica de todas as informaes pblicas retira do funcionrio pblico a prerrogativa de decidir muitas vezes de forma arbitrria sobre a liberao das informaes e reduz, assim, a possibilidade de corrupo. evidente que a prpria tecnologia, em particular a Internet, fora os rgos pblicos, at certo ponto, a veicular cada vez mais informaes pblicas eletronicamente. Trata-se de um avano

significativo, mas no significa necessariamente maior envolvimento da comunidade nos processos polticos. Para que isso possa acontecer, preciso um comprometimento explcito dos governos, ou seja, preciso vontade poltica (Ecclestone, 1999, p. 57). Em outras palavras, a crescente utilizao da Internet no garante maior transparncia e accountability, porm representa ferramenta valiosa para um governo bem-intencionado. A Internet em si no trar mais participao poltica; ela no foi desenvolvida para ser um instrumento facilitador da cidadania, apesar de poder, de fato, modificar a participao poltica e dispor de um potencial democratizador. No foi desenvolvida no vazio e continua sujeita a presses polticas e econmicas externas que moldam seu desenvolvimento, sua utilizao e, portanto, suas caractersticas (Bryan e Tatam, 1999, p. 168). Por isso, se as redes informacionais globais e locais podero, um dia, assumir uma virtude mais universal, isso depender da capacidade de agncias supranacionais, nacionais e locais, tanto governamentais como no-governamentais, de encontrar formas de estimular o acesso a informaes no orientadas pelo lucro, a informaes de carter mobilizador e educativo, que estimulem o engajamento cvico. [*] A existncia de iniciativas governamentais para aumentar a quantidade de informao pblica disponvel, no entanto, no substitui a necessidade de se criar uma legislao que regulamente a liberdade do acesso informao governamental (Freedom of Information Act). Somente essa iniciativa pode garantir que o acesso do cidado informao pblica seja um direito e no dependa exclusivamente da boa vontade poltica das administraes pblicas. Em caso contrrio, transparncia governamental e mecanismos anticorrupo no adquiriro o devido contorno institucional, havendo o risco real de que a existncia de novas tecnologias de informao e comunicao como a Internet acabe servindo apenas para que governantes faam populismo e demagogia. Concluso Foram abordados, neste artigo sobre o acesso informao, vrios tpicos as transformaes socioeconmicas em curso, a legislao vigente, as polticas de informao propostas, as exigncias para uma gesto municipal transparente, os novos desafios colocados pela Internet fundamentais compreenso da dimenso informacional para a conteno da corrupo na vida pblica. Trata-se de um tema que perpassa por todos os outros temas explorados neste livro e, por isso, pode ser considerado representativo para os desafios que a administrao pblica enfrenta na era da informao. Primeiramente, deve-se atentar para o fato de que apenas uma boa legislao no poder solucionar o problema da corrupo: sua conteno depender de uma mudana paulatina de certos traos culturais propcios ingerncia de interesses privados na gesto da coisa pblica. Leis claras e rgidas so importantes, mas insuficientes, particularmente numa sociedade na qual os atores sociais dominantes se especializaram em criar procedimentos e prticas informais e opacos, margem das normas e instituies formais existentes, comprometendo a funcionalidade destas. O xito de tal mudana cultural depende, antes de mais nada, do empenho e da insistncia da prpria sociedade. A luta pelo acesso livre, aberto e irrestrito s informaes de carter pblico e o controle de seu uso pela coletividade so condies essenciais para uma gesto responsvel e para o fortalecimento do princpio de accountability na administrao pblica brasileira. Klaus Frey (coordenador), Marco Cepik, Jos Carlos Vaz, Jos Eisenberg, Marcos Bittencourt Fowler, Rodrigo Ortiz Assumpo.

Mdia e investigao
A recente histria social e poltica do Brasil est cheia de exemplos de reportagens investigativas que contriburam para que a sociedade tomasse conhecimento de fatos at ento desconhecidos. A participao da imprensa foi decisiva, por exemplo, no episdio que culminou com a renncia/deposio do presidente Fernando Collor de Mello, testando, de forma consciente e profunda, os limites de sobrevivncia da democracia brasileira. E as estruturas democrticas fincadas a partir da Constituio de 1988 permaneceram de p. No houve abalos maiores. Os fundamentos da liberdade de expresso e de imprensa, o princpio do contrato social e o individualismo esto garantidos pelos princpios do liberalismo expressos na mesma Constituio. No Brasil, ainda no est muito claro quais so as diferenas entre liberdade de imprensa e de expresso, nem como as notcias de interesse social podem ser difundidas por meio de veculos pblicos. Ainda se confunde imprensa pblica com estatal; sobre esta, como est demonstrado em outros pases, a sociedade no tem controle de sua programao e contedo. Tambm se discute a funo primordial da imprensa na sociedade, que a de controlar os poderes do Estado, contrabalan-los e promover o debate dos assuntos relevantes para o pblico. Mais recentemente, possvel identificar que a imprensa est mais atenta e independente para sinalizar ao cidado a ocorrncia de eventuais abusos de poder, sejam eles mediante corrupo ou no. Contudo, nem sempre foi assim. Reportagens investigativas estiveram no olho do furaco das crises institucionais brasileiras desde o Imprio, com o envolvimento de jornais e jornalistas movidos muito mais por interesses de classe e partidrios do que pelo de informar corretamente a opinio pblica do que se passava nos bastidores do poder. Fundavam-se jornais com a preocupao de atacar ou defender o grupo poltico que estava no poder, e, por isso, muitas reportagens seguiam mais os interesse polticos que o de fazer jornalismo. Jornalistas e polticos se misturavam. Algumas carreiras polticas comeavam na imprensa, e muitos polticos acabavam jornalistas. Os donos dos jornais jogavam claramente a favor deste ou daquele candidato, e os veculos carregavam nas tintas e nas manchetes com denncias contra o adversrio. Em muitos momentos, os jornais se confundiam com informativos dos partidos Conservador, Liberal, Republicano Moderado, Republicano Radical. O governante interferiu nos destinos das investigaes e das denncias desde o primeiro momento da independncia nacional, quando o imperador dom Pedro I mandou invadir e fechar jornais que atacavam o seu governo. Ele mesmo se escondia atrs de um pseudnimo para atacar os adversrios polticos. O auge da represso foi o assassinato do jornalista Lbero Badar, em 1830, editor do Observador Constitucional. Isso provocou uma reao sem precedentes da opinio pblica liberal, que no admitia que o poder ficasse centralizado nas mos de um representante do que havia de mais conservador no Brasil, e colaborou para a crise do Primeiro Reinado, que culminou com a abdicao do imperador e a ascenso da aristocracia escravista brasileira ao poder. Mas a violncia vem de muito antes. Jornais como A Sentinela da Liberdade e O Tamoio tambm no resistiram por muito tempo. Muitos jornalistas sofreram violncias, foram exilados, ou mesmo mortos, porque insistiam em publicar reportagens que contrariavam o poder, estivesse ele nas mos de quem fosse. Nos perodos autoritrios, a imprensa brasileira se sujeitou a uma submisso contnua, uma vez que a maior parte dela era expresso dessas camadas. Durante a ditadura de Getlio Vargas, com a implantao do DIP Departamento de Imprensa e Propaganda, ficou mais clara a ao da censura do Estado. Os jornais publicavam o que o governo autorizava, e a justificativa era de que o momento pelo qual a nao passava exigia isso. O jornal O Estado de S. Paulo foi tomado da famlia proprietria e colocado sob interveno por fazer oposio ao regime.

Mesmo durante o Estado Novo, apesar da censura e da represso, a imprensa deu alguma contribuio para o fim do totalitarismo e o advento de um regime liberal. Em 1943, Carlos Lacerda entrevistou Jos Amrico de Almeida, na Tribuna da Imprensa, e reabriu o debate poltico nacional, que culminou com a primeira deposio de Vargas, em 1945. H outros exemplos, como a crise que antecedeu o suicdio de Getlio Vargas, em 1954, e o golpe de Estado que deps o presidente Joo Goulart, em 1964. H episdios famosos na histria do Brasil, como o das cartas falsas que quase impediram a posse do presidente Artur Bernardes, em 1922, e o Plano Cohen, que deu sustentao popular ao golpe que implantou o Estado Novo, em 1937. A imprensa tambm deu ampla sustentao ao populismo, fenmeno tpico da Amrica Latina que tem, at hoje, legtimos representantes no Brasil. Nasceu na imprensa de So Paulo o jargo do poltico que rouba mas faz, bordo que apareceu pela primeira vez na campanha eleitoral para o governo do estado, no incio da dcada de 1950, e caracterizou o candidato populista Adhemar de Barros. Ele no teve dvidas em se apropriar do que era uma denncia para transform-la em mote da campanha. Dizia que roubava, mas fazia, enquanto o adversrio roubava e no fazia nada. O modelo rouba mas faz ainda povoa os partidos, e candidatos adeptos a ele ainda so eleitos, principalmente para cargos executivos. Talvez ali possam desenvolver melhor seu programa poltico. Veculos de comunicao empenharam-se profundamente em divulgar imagens generosas ou distorcidas dos populistas e tentaram ajudar ou atrapalhar suas campanhas. Eles foram transformados em heris ou viles sem muita investigao do que fizeram e se mereciam mesmo esses qualificativos. Muitos veculos perderam totalmente a iseno e engajaram-se em campanhas contra ou a favor desses homens. Os conglomerados de comunicao que se formaram no Brasil nos anos de 1950 e 1960 aumentaram o poder de fogo e de participao na vida poltica nacional. A maioria deles apoiou o golpe militar de 1964, porque estavam engajados na luta contra a corrupo e o comunismo. Havia amplos espaos para artigos que atacavam a esquerda, e a influncia da Guerra Fria era evidente. Alguns foram afetados pelo apoio ao golpe. Em 1968, ocorreu o golpe dentro do golpe, com a edio do Ato Institucional no 5, e a censura se materializou dentro das redaes, com a presena dos censores ou por meio da condescendncia dos proprietrios, que, temendo represlias polticas e econmicas, concordavam em no noticiar fatos que no interessavam ao governo militar, como tortura, inflao, guerrilha, pluripartidarismo, direitos humanos, reao de religiosos, aes armadas contra o regime etc. A imprensa foi vtima de uma situao que ajudou a construir o golpe e o fim das garantias constitucionais. Posteriormente, engajou-se na luta pela redemocratizao e pela volta do Estado de direito, aceleradas graas ao seu empenho em divulgar o movimento das Diretas J e os desdobramentos que se seguiram. O nmero de denncias apresentadas atualmente na imprensa tem provocado crticas de que ela no investiga suficientemente os assuntos que publica, e h quem diga que h um verdadeiro denuncismo no pas. Mas certamente a sociedade est mudando e acompanhando mais os assuntos de interesse geral graas a essas reportagens. Talvez seja uma forma dolorosa de contribuir para a cidadania, mas que, sem dvida, no pode ser dispensada. A avalanche de denncias ajuda na luta anticorrupo. verdade que no se vai mais fundo por fora das circunstncias histricas do Brasil a mesma elite que montou um pas para si prpria, com um modelo de Estado, Justia, economia, tributao e social, reservou para si a propriedade dos veculos de comunicao, e, por isso, eles ficam limitados. Dificulta-se, assim, a preservao das condies exigidas pelo pluralismo, uma vez que essa situao empurra as empresas em direo a uma concentrao monoplica da imprensa. verdade que, com o advento da sociedade informacional e o avano das telecomunicaes mundiais, esse cartel nacional est fragilizado, com o alcance de veculos eletrnicos, alguns em portugus. Eles no so acessveis s camadas mais pobres da populao, mas esto ao alcance das elites. O ambiente de impunidade geral, outra tradio brasileira que , ao mesmo tempo, causa e efeito da corrupo, proporciona imprensa gozar da liberdade de ser at mesmo irresponsvel, sobretudo quando a divulgao de um fato sem comprovao, ou obtido por meios ilegais e

antiticos, de interesse de um ou outro grupo econmico que detm a propriedade de vrios e poderosos veculos com grande audincia. O choque de interesses polticos e econmicos entre setores antagnicos da sociedade proporciona imprensa a instrumentalizao a favor deste ou daquele grupo. Com isso, quem tem a imprensa ao seu lado tem mais munio para desmoralizar o adversrio e abrir caminho para as prprias conquistas. No passado recente, esse cacife era exercido exclusivamente pelos militares que estavam no poder e usavam-no a favor dos grupos que os apoiavam. Com a volta da democracia, a frmula encontrada foi a criao de leis que limitam a divulgao de escndalos e castram a ao dos procuradores e promotores da Justia, aos quais a Constituio de 1988 atribui maiores responsabilidades sociais. Ainda se desenrola no Congresso um projeto de lei de imprensa que, toda vez que os parlamentares so personagens de escndalos, volta a ser discutido; ameaa-se sua aprovao para limitar os excessos cometidos pela imprensa. Obviamente uma parte dos jornalistas favorvel a que eles e os veculos estejam sob o alcance dos cdigos penal e civil, como esto submetidos todos os cidados. preciso fortalecer a idia do bem comum, debater sobre a escala de valores na vida pblica, conclamar a uma restaurao da virtude cvica e da moralidade pblica e responsabilidade para com a coletividade. falsa a idia, que setores polticos passam para a populao, de que os jornalistas querem ser regidos por uma lei que os privilegie, porm o conflito vai alm. Nem polticos nem outros setores sociais questionam os jornalistas nas comisses de tica dos sindicatos ou mesmo na Justia. Alegam que o esprito de corpo muito forte e o risco de se incompatibilizar com toda a imprensa grande, por isso melhor esquecer. Com isso, contribuem para que no haja fiscalizao social do trabalho da imprensa e passam a sensao de que os jornalistas tambm se locupletam com a impunidade geral do Brasil. Circunstncias histricas fizeram parte da populao crer que a imprensa a sada para todos os males sociais, desde a apurao dos grandes escndalos que envolvem colarinhos-brancos, togas, fardas estreladas, batinas prpuras e outras figuras eminentes e iminentes das baixarias de palcios e prdios pblicos at as questes que envolvem o assistencialismo e a prestao de servios, como o buraco da rua onde a pessoa mora ou a doao de uma cadeira de rodas para um portador de deficincia. Os meios de comunicao ajudaram a construir essa imagem de intermedirios entre a populao e o poder, atributo que deveria ser exercido pelos partidos polticos ou pelos representantes eleitos. De outro lado, o desamparo de toda ordem, a falta de respostas das autoridades constitudas e o descolamento dos interesses da elite governante tambm ajudaram a construir esse papel para a imprensa. Os veculos de comunicao eletrnica aproveitaram-se dessa prtica ao mximo e construram programaes dirias inteiras usufruindo dessa crena e at ganharam dinheiro com isso. As transformaes na imprensa, nos ltimos anos, decorrem, mais do que nunca, das mudanas polticas sofridas pelo Brasil, o que no novidade. Basta voltar ao final do sculo XIX e lembrar os empastelamentos e ataques contra jornais acusados de anti-republicanismo. Mais de um jornal suspeito de ser monarquista foi queimado. Em outros momentos, lderes populistas utilizaram outros veculos, que tambm foram atacados fisicamente quando caram em desgraa poltica. Mas os tremores polticos mais recentes foram mais sentidos devido forma pela qual o poder esteve concentrado nas mos dos militares, representantes da elite e responsveis pela salvao nacional contra o avano de ideologias aliengenas e da corrupo. No entanto esse poder praticou atos discricionrios e de violao de direitos jurdicos e humanos, sem eficcia alguma no combate corrupo. Pelo contrrio, a imprensa, colocada sob censura, perdeu seu papel investigativo, e o ato de denunciar poderia levar o jornal e o jornalista a serem enquadrados na Lei de Segurana Nacional. Com o advento da democracia, as mudanas no comportamento da imprensa so evidentes. O pluralismo de veculos, a liberdade reconquistada e a facilidade de acesso aos noticirios produzidos no exterior, at sobre o Brasil, contribuem para que haja uma postura investigativa maior, embora ainda longe do desejvel. A conivncia da imprensa com setores econmicos poderosos limita e at inibe a divulgao de reportagens com denncias de corrupo, porm preciso distinguir entre a cooptao de jornalistas e a de veculos. Os jornalistas podem ser inibidos com ameaas, mais comuns no regime militar, ou por meio da cooptao, com o

oferecimento de vantagens. Ofertas de empregos, favores, financiamentos, brindes como viagens, emprstimos de veculos, dirias em hotis de turismo e outros presentes podem criar as chamadas relaes perigosas entre jornalistas e fontes. uma forma de inibio. J os desestmulos para que os veculos no publiquem determinada reportagem atuam no atacado, como a ameaa de suspenso de vultosas verbas publicitrias, de no-renovao de concesso de meios eletrnicos, de devassa fiscal e outros instrumentos disposio do Estado ou dos poderosos grupos econmicos que temem pela divulgao de determinada notcia. H denncias intencionais para atingir um desafeto ou um concorrente, com a usurpao das regras bsicas ticas do jornalismo. Nos veculos eletrnicos, h dificuldade de se separar, no ar, o que editorial do que informativo, distino mais fcil de se fazer na imprensa escrita. A ameaa de perder o emprego levou muitos jornalistas a se dobrarem e aceitarem realizar um ato profissional ou exprimir uma opinio contrrios a suas convices ou sua conscincia. preciso no perder a noo de que as atuais relaes de produo so geradas no bojo do capitalismo do sculo XXI, no qual esto imersos as atividades sociais, o jornalismo, os jornalistas e a tica. Essa relao vem sendo detectada desde o sculo XIX, com os estudos de Max Weber. verdade que a produo cultural um negcio que tem abrangncia econmica e ideolgica, mas no pode ser tratada apenas como uma forma de ganhar dinheiro. Notcia no uma mercadoria como outra qualquer, que se compra, vende ou troca. No basta a imprensa, isoladamente, lanar-se em uma cruzada contra a corrupo no Brasil. necessrio o engajamento de todos os setores da sociedade politicamente organizada. A imprensa deve ser apenas o elemento catalisador. Dessa luta precisam participar escolas, igrejas, partidos, sociedades de amigos de bairros, centrais sindicais, grmios estudantis, ONGs, sindicatos, enfim, qualquer organizao que possa mobilizar pessoas, divulgar e debater o combate corrupo. Essa campanha est acima dos partidos, das ideologias e das religies, tem que ser permanente e se renovar de tempos em tempos. S uma ao duradoura vai obter sucesso. O jeitinho brasileiro, de levar vantagem em tudo, o quebra-galho e outras formas de burlar a cidadania devem ser combatidos com a prtica da tica em todas as atividades sociais. O combate corrupo no se pode restringir aos polticos e ao governo, mas deve ser perseguido em todas as atividades nas quais sabidamente ela se instala. As ameaas contra jornalistas so comuns em todo o Brasil, porm so mais intensas no interior. Alguns morrem, outros so feridos em atentados, outros, ainda, so obrigados a mudar de cidade ou deixar a profisso, por temerem violncias contra si e sua famlia. H falta de vontade poltica para apoiar os que se dispem a denunciar a corrupo. O desenvolvimento da Internet abriu novas perspectivas para informar a sociedade. Todo tipo de notcia transita na rede. um passo decisivo para a democratizao, na medida em que potencializa o direito dos cidados de serem informados e o da mdia de informar. As barreiras mais comuns nos veculos tradicionais funcionam menos na Web. Ali qualquer um pode divulgar as informaes que julgar importantes para a sociedade. As denncias annimas perdem a credibilidade e podem ser punidas criminalmente se utilizarem o nome de outras pessoas para identificar a origem do e-mail. A Internet iguala a cobertura dos meios que nela transitam o alcance dos sites o mesmo, seja de uma multinacional ou de uma ONG que divulgue o combate corrupo. Ainda que o computador no esteja, no Brasil, ao alcance da maioria, uma nova opo de comunicao que vai aumentar sua influncia social rapidamente. O jornalismo investigativo tem importncia e espao na imprensa brasileira. Basta acompanhar as grandes reportagens publicadas nos jornais, revistas semanais e mesmo nos telejornais da noite para que se constate isso. Os leitores, telespectadores e ouvintes esto sempre esperando pela divulgao de novos escndalos e jamais se conformam com eles. Verifique-se como essas reportagens se reproduzem no dia seguinte, quando o pblico, nos locais de trabalho ou de lazer, espalha a notcia ou comenta detalhes com outras pessoas que tambm tomaram conhecimento.

H muitas crticas contra a imprensa pela sua impreciso na apresentao de reportagens investigativas. So rarssimos os exemplos em que o veculo estampa, na primeira pgina, um meaculpa dizendo que errou. Ainda no se compreendeu que admitir erros no tira a credibilidade; pelo contrrio, aumenta. Na Inglaterra, h um cdigo moral que recomenda que tanto o jornalista como o veculo admitam publicamente quando errarem. Mas h alguns erros que beiram a m-f. No permitir que um acusado participe da reportagem, apresentando sua verso dos fatos, exercendo o direito de contradizer, um deles. As queixas so comuns e procedentes. Os jornalistas no podem induzir entrevistados a repetir uma informao para que a autoria lhes seja atribuda, ou, depois de uma longa entrevista com um personagem, pinar uma frase fora do contexto e public-la para compor intencionalmente a reportagem. Muitas pessoas atingidas por essas reportagens batem s portas do veculo e no so atendidas, ou recebem pequenos espaos, desproporcionais ao da denncia, ou, ainda, aparecem na edio seguinte, oito dias depois. Quem garante a elas que os que viram a edio anterior com a denncia vero a edio seguinte? A sociedade tambm pode dar sua colaborao no combate corrupo fiscalizando mais a imprensa e exigindo dela um cdigo deontolgico, pblico, e que ele seja respeitado. A pretexto de se mostrar ao pas um fato relevante, no se pode iniciar uma caa indiscriminada s bruxas, ou a instalao de um moderno Tribunal de Inquisio. A fiscalizao no um auto de f, e o cidado/fiscal no o Torquemada ressuscitado. H que se respeitar o princpio da presuno da inocncia at que a culpabilidade seja comprovada pela Justia. A violao constante dos princpios ticos contribui para que setores da sociedade no dem crdito s denncias e no apiem a imprensa na busca dos escndalos reais. Institutos de pesquisas apontam, com alguma freqncia, que a credibilidade da imprensa vem abaixo da de outras instituies sociais, em lugares no muito honrosos. H falta de sinceridade dos jornalistas tanto quando escondem suas convices pessoais, temendo que isso possa abalar sua credibilidade, como quando divulgam e reforam o mito da imparcialidade e da objetividade. comum as pessoas rotularem jornalistas e veculos de mais ou menos imparciais. preciso divulgar que os jornalistas no so apenas espelhos da sociedade, mas agentes estruturadores da realidade e, portanto, ao mesmo tempo em que interferem no processo, so modificados por ele. As publicaes alternativas sofreram um salto quantitativo. Deixaram de ser tablides, geralmente malditos pelo trabalho voluntrio de quem acredita no seu contedo editorial, e passaram para a Internet. Esta abre espao com mais facilidade e eficincia para as comunicaes jornalsticas alternativas, ainda que limitadas pelos mesmos conceitos ticos que direcionam os veculos convencionais. A Internet abre um espao alternativo, at hoje no alcanado, para a televiso. Com poucos recursos, possvel criar um canal e us-lo para exibir, entre outras matrias, as reportagens investigativas. O fato de essa imprensa alternativa ter caractersticas prprias no a exime da busca constante da verdade, acuidade, iseno e outros preceitos que consagram o jornalismo como manifestao de interesse social. Na atual conjuntura brasileira, quem detm a liberdade de imprensa so as empresas de comunicao e no os jornalistas. Por isso, muitas vezes estes so acusados, por fontes ou por consumidores de notcias, de no publicar o que sabem. Os leitores/espectadores/internautas/ouvintes desconhecem o processo de seleo de notcias e as orientaes internas dos veculos e julgam que so os jornalistas que no querem publicar. Estes so constrangidos por diretivas editoriais, mistura do espao informativo com o opinativo, chefes ciosos no cumprimento de determinaes que apenas eles prprios sabem quais so e, muitas vezes, nem so da empresa. Como no h um debate claro sobre a linha editorial em alguns veculos, prevalece a vontade do chefe, arvorado em representante da empresa. Para alterar essa situao, as empresas precisam se comprometer publicamente com a prtica tanto da liberdade de expresso do pensamento como de conscincia, uma vez que estas so a base do regime democrtico. Essa adeso pode ser tanto voluntria como por presso social. Empresas que investem intensamente em publicidade todos os anos tm um poder de presso enorme. No anunciar em um veculo no comprometido com a sustentao da democracia e com o combate corrupo pode faz-lo mudar de atitude, e canalizar esse montante para o concorrente pode at mesmo quebr-lo.

A construo de uma imprensa comprometida com o pblico e sua formao crtica precisa estar firmemente apoiada em preceitos ticos para ter fora investigatria e credibilidade na sociedade. Trata-se de um esforo para ser dividido entre empresas de comunicao, jornalistas e o pblico, uma arrancada que pode culminar com o fim da impunidade e da corrupo que corroem moral e materialmente o Brasil ao longo de sua histria. No h culpados a serem apontados. A compreenso de como chegamos at aqui s possvel pelo estudo da evoluo do processo histrico brasileiro e das dominaes que o pas sofreu, interna e externamente. preciso incorporar definitivamente, ao iderio nacional, que a tica tem sido o principal balizador do desenvolvimento histrico-cultural da humanidade e, sem ela, nenhuma civilizao teria chegado ao desenvolvimento com justia, transparncia e liberdade de expresso. H necessidade de se propagar a firme inteno de perseguir esses princpios e entender que a falta de tica acentua a desigualdade social, as injustias, a corrupo e todos os seus desdobramentos. A sociedade democrtica deve capitanear o processo e, para isso, precisa contar com a participao da imprensa livre, isenta, comprometida com o pblico, desencadeadora do esprito crtico e fiscalizada pela mesma sociedade, o que ir garantir-lhe transparncia. Herdoto Barbeiro.

O papel da sociedade civil no controle da corrupo


Em seu uso mais tradicional, sociedade civil parte de um binmio e faz contraponto com o Estado. Corresponde populao de cidados, ou esfera privada, e abrange suas variadas formas de organizao e expresso com ou sem fins lucrativos, quando legalmente constitudas, ou espontneas e informais. O conceito ganhou conotao poltica peculiar na Amrica Latina, dos anos 70 para c. [*] Tornou-se tpica da regio a expresso sociedade civil organizada para referir-se ao fenmeno de participao crescente dos cidados em assuntos antes exclusivos da esfera pblica, na defesa da justia social e na promoo de causas de interesse geral. Junto com a nova expresso, disseminou-se o uso de organizaes da sociedade civil, ou OSCs, [*] para referir-se aos atores coletivos que expressam um sem-nmero de causas e interesses difusos da populao, freqentemente vinculados ao exerccio mesmo da cidadania. [*] Portanto, numa acepo mais contempornea, sociedade civil e OSCs confundem-se para designar o multifacetado universo das organizaes constitudas livremente por cidados para dar resposta a necessidades tanto imateriais como de produtos e servios, as quais o Estado no supre de modo satisfatrio e o mercado no tem interesse em atender. Pertencem a esse universo as organizaes de base (grassroots) ou entidades comunitrias, que promovem o desenvolvimento local; as organizaes intermedirias de assessoria e pesquisa (think tanks) ou de defesa e promoo de direitos (advocacy); as fundaes que realizam programas de interesse social (operadoras) ou financiam projetos sociais realizados por terceiros (grantmakers); e as antigas entidades assistenciais, de atendimento direto a populaes carentes, que praticam a filantropia em sentido estrito. No Brasil, desde a conferncia mundial da ONU no Rio de Janeiro, conhecida como Eco-92, a imprensa assimilou o termo organizaes no-governamentais (ONGs) [*] e passou a empreglo como sinnimo de entidades sem fins lucrativos. Acontece que, na Amrica Latina, freqente identificar como ONG uma classe especial de entidades que se dedicam ao desenvolvimento participativo e construo e defesa de direitos. Seja no Mxico, na Costa Rica ou na Colmbia, seja no Brasil da Associao Brasileira de ONGs, essas organizaes tm gnese prpria e no se confundem nem com as entidades comunitrias e de auto-ajuda, nem com os centros de pesquisa, fundaes ou com as entidades filantrpicas de corte tradicional. Por outro lado, nenhuma dessas organizaes deve ser confundida com estabelecimentos de ensino privado e hospitais voltados exclusivamente para as elites, nem com os clubes sociais ou de futebol, fundos de penso, algumas seguradoras e planos de sade, nem com as igrejas e cultos, ou organizaes profissionais e corporativas, nem mesmo sindicatos, centrais e federaes. Esse mundo de entidades tem origens, propsitos e prticas diferentes, embora a legislao brasileira admita que no distribuem lucros e lhes confira este denominador comum. [*] Para analisar as OSCs, mesmo quando entendidas como gnero, freqente a excluso ainda que emprica de muitos desses segmentos. justamente pela dificuldade de determinar um recorte adequado que o uso popular do termo terceiro setor, outra vez confundindo tudo o que seja sem fins lucrativos, encontra resistncia de especialistas. O novo conceito substituiria o clssico binmio Estado/sociedade civil por um trip: Estado/mercado/sociedade civil agora entendida como uma terceira esfera, numa interseo entre o espao pblico e o privado, reunindo virtudes de ambos para a promoo do bem comum.

Participao de OSCs no espao pblico e controle social Ao longo dos anos 70 e 80, a proliferao exponencial das OSCs na Amrica Latina ao mesmo tempo promoveu e se beneficiou do colapso das ditaduras. Os regimes militares haviam-se firmado sobre razes populistas, mas desmantelado ou reduzido os espaos de negociao poltica em nome da segurana nacional. E a democratizao no se fez sob a gide da restaurao. Em vez de voltar aos padres anteriores, prosseguiu no caminho de desestruturao da herana populista. Abriu-se para novas competies polticas; promoveu a convocao de assemblias nacionais constituintes [...], e aderiu s estratgias neoliberais de poltica econmica (Fernandes, 1994, pp. 92-93). A famosa dcada perdida dos 80 assistiu aos ajustes estruturais e viu crescerem os ndices de pobreza. A deteriorao dos servios pblicos e o abandono de contingentes crescentes da populao prpria sorte levaram ao descrdito o governo, a classe poltica e um inoperante sistema judicial. O ambiente de crise institucional estimulava as iniciativas de auto-ajuda, solidariedade e solues alternativas para carncias que o Estado deixara de suprir. Ao mesmo tempo em que pipocavam as associaes comunitrias, no enfrentamento de problemas locais, fortaleciam-se as entidades intermedirias que lhes ofereciam assessoria e capacitao. Eram as ONGs, dispostas vigilncia crtica do desempenho do Estado; lutando para se fazerem ouvir na formulao de polticas pblicas, estavam prontas a oferecer propostas inovadoras de atuao a partir de seus prprios projetos experimentais, financiados pela chamada cooperao internacional. [*] No Brasil, o rompimento com o passado no se refletiu na legislao que afeta o terceiro setor. A despeito das convulses do cenrio poltico, algumas disposies provm do Estado Novo ou foram introduzidas pela Constituio democrtica de 1946 e nunca desapareceram. [*] Mas foi graas ao tremendo esforo de articulao das OSCs que teses mais modernas para a colaborao entre Estado e sociedade civil foram incorporadas Constituio de 1988. A cooperao de organizaes da sociedade civil explicitamente prevista embora sob denominao confusa ao longo de todo o ttulo dedicado ordem social, nos captulos que tratam da seguridade social (reas da sade e da assistncia social), da educao, da famlia, da criana e adolescente e do idoso. [*] Indo muito alm, surge a figura dos primeiros conselhos paritrios de polticas pblicas. Compem-se de representao do governo e da sociedade civil, expressamente para a formulao de polticas e o controle das aes, em todos os nveis, na rea da assistncia social e para o atendimento especial criana e ao adolescente. [*] Esta a origem dos conhecidos Conselhos da Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente, regidos por legislao ordinria especfica, com base nos preceitos constitucionais, para operar de modo descentralizado nos trs nveis da Federao. O Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS) integra a estrutura do Ministrio da Previdncia Social e Assistncia Social, e nele tm assento: sete representantes da administrao pblica federal (indicados pelos ministrios da Previdncia e Assistncia Social, do Trabalho, da Sade, da Educao, da Fazenda, do Planejamento e Oramento e pela Secretaria Nacional de Assistncia Social-MPAS); um representante dos estados e um dos municpios; e 16 representantes da sociedade civil, representao distribuda entre a) entidades e organizaes de assistncia social, b) usurios ou organizaes de usurios e c) trabalhadores da rea de assistncia social, sendo trs titulares e trs suplentes por segmento. [*] O Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA) integra a estrutura do Ministrio da Justia e tem por competncia
formular a poltica de atendimento a direitos da criana e do adolescente; controlar as aes pblicas governamentais e no governamentais decorrentes dessa poltica, isto , acompanhar (monitorar), analisar, avaliar e responsabilizar (encaminhar aos rgos

competentes em caso de aplicao de sanes ou de correo); mobilizar a sociedade em favor da defesa dos direitos da criana do adolescente. [*]

Participam do CONANDA, do lado do governo, os ministrios da Justia, das Relaes Exteriores, da Educao, da Sade, da Fazenda, do Trabalho e Emprego, da Previdncia e Assistncia Social, da Cultura, do Oramento e Gesto e a Casa Civil da Presidncia da Repblica, com um titular e um suplente cada qual; e, pela sociedade civil, dez organizaes titulares seguidas de dez suplentes. [*] Paralelamente, surgem novas instncias mistas com poder deliberativo, visando engajar a sociedade na formulao de polticas setoriais. Disso so exemplo:
o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), criado por lei anterior nova Constituio, mas instalado por regulamentao de 1990, [*] na condio de rgo consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente-Ministrio do Meio Ambiente; e o paritrio Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (CONADE), criado recentemente no mbito do Ministrio da Justia para acompanhar e avaliar as polticas setoriais de educao, sade, trabalho, assistncia social, transporte, cultura, turismo, desporto, lazer e poltica urbana no que concerne aos portadores de deficincia. [*]

Outros conselhos relevantes incluem experincias anteriores ltima Assemblia Constituinte. Com carter consultivo, integrando o organograma do Ministrio da Justia, o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) tem composio representativa do governo e da sociedade civil que remonta a 1964. [*] De modo semelhante, especialistas tm assento no Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria, de 1980, e personalidades e entidades feministas participam do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, de 1985. [*] J o Conselho Nacional de Sade, vinculado ao respectivo ministrio, data originalmente de 1937. Foi recriado em 1990 com novos poderes, enfatizando a participao popular, a descentralizao das aes e polticas de sade e a assistncia integral, visando construo de um novo modelo pblico de sade. [*] Com maior ou menor transparncia de gesto e embora questionvel a participao efetivamente popular , os diversos conselhos so, seguramente, canais valiosos para a influncia da sociedade civil sobre a atuao do governo. Essa influncia maior nos conselhos que operam a partir dos municpios, porquanto se pode conferir, in loco, a eficcia da poltica e as circunstncias de sua implementao. nesse contexto que ganha concretude a viso do desenvolvimento sustentado com o apoderamento e protagonismo dos beneficirios das polticas setoriais. [*] Outra virtude dos conselhos seu potencial de influncia contra prticas corruptas. Uma longa srie de escndalos tem demonstrado a ineficcia do controle estatal sobre o uso de fundos pblicos em muitas reas. Naquelas em que se d uma participao institucional de representantes da sociedade civil, de se esperar que desempenhem um papel de vigilncia pela moralidade no trato da coisa pblica. Tem, hoje, respaldo quase universal a tese de que o uso de recursos pblicos exige vigilncia social. Para muitos pases latino-americanos, no entanto, inegvel que junto com um autoritarismo reconhecidamente cultural vrias caixas-pretas da administrao pblica tm resistido redemocratizao. [*] Se no Brasil tempo de radicalizao da democracia (conceito de h muito propugnado pelas ONGs, agora incorporado pelo discurso oficial), o desafio ento maior: zonas cinzentas que mesclam arbtrio e potencial para a corrupo passam a ser intolerveis em qualquer reduto, dos trs poderes, na Federao. O melhor antdoto para o arbtrio e a venda de favores a exposio pblica dos atos da administrao, e o esforo empreendido nessa direo, em diversas frentes do Estado brasileiro, fazendo uso crescente da Internet, um exemplo para pases vizinhos. [*] Mais do que propaganda,

iniciativas recentes do governo federal sugerem um compromisso real de publicizao. Os portais Rede Governo O Estado mais Prximo do Cidado e Brasil Transparente O Governo Trabalha. Voc Confere [*] renem um mar de informaes e estimulam a participao, formulando consultas pblicas e enquetes de opinio. A combinao entre ajuste fiscal e transparncia vem-se revelando um sucesso, e o especializado ComprasNet Contratao de Bens e Servios do Governo Federal gerencia a relao entre governo e fornecedores ou interessados, dando publicidade barata e eficaz a toda sorte de licitaes. [*] Na mesma linha, o governo do estado de So Paulo se distingue entre os demais por seus sites de interesse geral e pela Bolsa Eletrnica de Compras, com vantagem para os negcios e para a cidadania. [*] Inovaes como estas respondem e retroalimentam uma demanda palpvel da sociedade civil. fato que a Internet veio potencializar a verdadeira revoluo cvica que a exploso de OSCs simbolizou ao longo de anos. O acesso a mais informaes sobre uma infinidade de assuntos incita o cidado-internauta a engajar-se em campanhas e movimentos sociais, no s no plano institucional e organizado, por meio de OSCs, mas tambm como indivduo. Paralelamente a isso, dissemina-se o desejo de ir alm do rito do voto para participar mais ativamente da vida pblica. O monitoramento das aes do Estado e a vigilncia contra a corrupo deixam de ser matria de especialistas e abrem-se para o cidado. Informaes especficas sobre a preveno e o combate de abusos fazem-se cada vez mais presentes em pginas de organismos multilaterais (especialmente OEA, OCDE, PNUD, FMI, Banco Mundial) e so objeto de sites inteiros de poucas ONGs especializadas (por exemplo, a rede Transparency International). Atendendo ao crescente interesse do pblico, a seo Fique de olho, da revista Veja On-Line, permite acompanhar os desdobramentos de escndalos no Brasil e orienta o encaminhamento de denncias, alm de realizar freqentes enquetes de opinio. nesse cenrio que despontam os sites organizados por indivduos, de que so exemplo os bem-humorados Memria de Elefante e Homepage dos Corruptos, ou o especializado Voto Eletrnico, que discute aspectos do sistema nico adotado nacionalmente na ltima eleio. As OSCs de interesse pblico e a lei do terceiro setor Dados disponveis sobre a sociedade civil organizada, no Brasil, so mantidos de forma segmentada por redes e associaes de OSCs. Seu escopo global impossvel de determinar, a menos que se misture toda sorte de entidades sem fins lucrativos, porque esta a nica chave existente nos cadastros de rgos governamentais. Com base em dados agregados oficiais, de 1995, sabe-se que cerca de 1,12 milho de pessoas prestaram trabalho remunerado ao setor sem fins lucrativos, alcanando a marca de 1,5 milho de pessoas ocupadas, quando se somam os voluntrios. As despesas operacionais desse mundo de organizaes quase atingiram 11 bilhes de reais no mesmo ano, ou 1,5% do PIB nacional. Do lado da receita, quando se exclui o segmento diretamente vinculado a religies, o volume gerado como receita prpria pelas organizaes foi de 73,5%, enquanto o governo participou com 15,7% e o recebimento de doaes privadas foi de apenas 10,9%. [*] Um volume to grande de recursos prprios seria surpreendente para OSCs, mas um apanhado das fontes de recursos de cadastros parciais, organizado por elas mesmas, mostra a distoro de dados agregados como esses. Tomem-se, por exemplo, as entidades associativas GIFE e ABONG, por seu peso poltico e reconhecimento internacional. As cerca de 60 organizaes representadas pelo GIFE (Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas) podem ser consideradas auto-sustentadas, na maioria, no pela venda de produtos e servios, mas porque manejam recursos aportados pelas empresas que as instituram. Muitas delas, alis, so fonte de doaes privadas para outras entidades, cujos projetos correspondem a suas reas de atuao. Por sua vez, as quase 200 ONGs representadas pela ABONG (Associao Brasileira de ONGs) dependem majoritariamente de doaes recebidas de agncias internacionais no-governamentais (76% dos recursos que

movimentaram em 1994). Os aportes do governo federal, estadual ou municipal tm participao desprezvel em seu oramento (3,2%, no mesmo ano). [*] Apesar da ausncia de estatsticas adequadas, fato que a diversidade, a visibilidade e o poder de fogo das OSCs destacam positivamente o Brasil como democracia vibrante no cenrio latino-americano. importante lembrar que a influncia que elas exercem cresce exponencialmente, graas a sua articulao em muitas redes. Mltiplas e transversais, intercombinadas, as redes de OSCs canalizam intenso fluxo de informaes e permitem a sinergia e o reforo mtuo (Fernandes, 1994, pp. 129-30). So locais, regionais e internacionais e proliferaram com redobrada eficincia medida que se difundiu o uso do e-mail, seguido pelo acesso Internet. Redes temticas de alcance nacional so, por exemplo (Garrison, 2000, p. 19):
o Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (cerca de 130 membros); o Frum Nacional Permanente de Entidades No-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (Frum DCA) (perto de 70 organizaes); o Movimento Nacional de Direitos de Humanos (MNDH) (congrega 250 entidades); a Rede Nacional de Aids/ONGs (com mais de 200 organizaes); o Frum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor (perto de 20 associaes); e o Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo, no qual se renem o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra), a CONTAG (Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura) e a CPT (Comisso Pastoral da Terra).

hoje praticamente universal o entendimento de que a existncia de OSCs de variada ndole concretiza a liberdade constitucional de associao e que um setor civil forte reflexo do respeito ao pluralismo e expresso de legtimas diferenas, assim como do exerccio da tolerncia como princpio de convivncia social (Oliveira, Elementos..., 1997, p. 4.). A multiplicidade de atores, em todos os nveis, conforma o rico capital social do pas (Putnam, 1993) e atesta que o ambiente brasileiro favorvel propagao da arte da associao (Fukuyama, 1995). Neste vasto panorama das OSCs, preocupao corrente destacar aquelas que propugnam fins pblicos, beneficiando um amplo espectro da populao, sem, contudo, abrir mo da independncia e autodeterminao asseguradas s organizaes livremente estabelecidas, com o amparo da Constituio. Complementando a ao do Estado na esfera pblica, este segmento de organizaes mereceria incentivos fiscais especiais e recursos pblicos que financiassem seus programas de cooperao com o governo. [*] No Brasil, a legislao que regula as OSCs um cipoal de normas construdo a partir do cdigo civil de 1916, ao sabor das circunstncias polticas e lobbies setoriais. No existe uma tipologia das entidades sem fins lucrativos, mas frouxas categorias, criadas por leis sucessivas, para atribuir privilgios a grupos bem articulados de organizaes. Na ausncia de tipos legais, uma caracterizao pragmtica das OSCs de fins pblicos somente seria possvel se as poucas estatsticas oficiais usassem nomenclatura racional para classificar o enorme contingente das entidades sem fins lucrativos. Determinar uma classificao contempornea que separasse o joio do trigo foi uma das preocupaes do Conselho da Comunidade Solidria, em rodada de interlocuo poltica entre governo e sociedade civil lanada em 1997, visando ao encaminhamento de reforma da legislao para dar reconhecimento e regime especiais s organizaes de fins pblicos. Do esforo de cerca de um ano, resultou projeto de lei a que faltaram disposies sobre incentivos tributrios, rechaadas pelo governo. O projeto, encaminhado pela Secretaria da Casa Civil Cmara dos Deputados em julho de 1998, foi promulgado em maro de 1999, com poucas emendas, como Lei no 9.790 [*] divulgada na imprensa como a nova lei do terceiro setor. Para a nova categoria de OSCs, a lei estabeleceu inovaes relevantes no que se refere transparncia e confiana pblica. Sob pena de perderem a qualificao de OSC de interesse

pblico (OSC-IP), essas entidades no podem envolver-se em atividades poltico-partidrias, so obrigadas a auditoria anual e a tornar pblicas suas demonstraes financeiras, bem como relatrios de atividades. Ainda antes, como medida necessria qualificao junto da Coordenao de Outorgas e Ttulos da Secretaria Nacional de Justia (SNJ)-Ministrio da Justia, a assemblia-geral de scios ou conselho dirigente da entidade interessada deve aprovar reforma estatutria que estabelea polticas internas suficientes para garantir a observncia dos princpios de impessoalidade, publicidade, economicidade e moralidade. [*] A pauta obrigatria para o exerccio da auto-regulao vai mais longe. Os estatutos encaminhados SNJ para aprovao devem dispor, explicitamente, quanto preveno de conflitos de interesse e combate ao proveito pessoal por parte de dirigentes e administradores com poder de deciso; quanto submisso de todas as contas ao escrutnio de um conselho, de carter interno, que emita parecer instncia mxima de direo da entidade; quanto a uma poltica de remunerao adequada, compatvel com o mercado de trabalho da mesma base geogrfica, para os dirigentes que desempenham papel executivo ou prestam servios de natureza eventual (A. C. Oliveira, 1998). O novo regime aplica-se apenas s entidades que se qualifiquem como OSC-IPs e, para elas, h somente um atrativo: tornam-se elegveis para celebrar termos de parceria com os poderes pblicos, instrumento que deve substituir os convnios simbolizando uma renovao substantiva de antigas relaes. O termo de parceria suscitou interesse de especialistas no tema da cooperao Estado-sociedade civil em toda a regio, at mesmo no BID e no Banco Mundial. Entende-se que deve documentar relaes de aliana entre partes assumidamente distintas, mas que reconhecem competncias complementares uma na outra e respeitam-se mutuamente. [*] Tratando-se de aportes pblicos a entidades privadas, mecanismos de superviso e publicidade nunca vistos nos antigos convnios foram postos pela Lei no 9.790 e seu regulamento. [*] A grande omisso das novas regras est no procedimento necessrio seleo de OSC-IPs com que celebrar o termo: a escolha compete a cada rgo do governo, livremente, com a nica formalidade de tramitar consulta junto do Conselho Nacional de Poltica Pblica da rea correspondente ao objeto da parceria. Independentemente do resultado dessa consulta, o rgo parceiro que detm a palavra final. A transparncia como valor universal Zonas cinzentas do aparelho de Estado inspiram justificada preocupao e tambm se do nas interfaces de relacionamento entre autoridades pblicas e OSCs. Este o caso da ausncia de concurso para celebrao de termos de parceria entre rgos da administrao e OSCs de interesse pblico (as OSC-IPs), no marco da Lei no 9.790. Problema semelhante oferecem a dispensa de licitao em contratos ordinrios, nas hipteses que a Lei no 8.666 permite apreciao subjetiva, e o vazio de regulao para a celebrao de convnios, instrumento que se mantm como alternativa de acesso a transferncias do errio para particulares, a fundo perdido. [*] Quanto ao acesso indireto a recursos pblicos, pela via da renncia fiscal, tampouco h publicidade para os processos que permitem aproveitar os grandes incentivos tributrios existentes. A imunidade constitucional de alguns impostos, a iseno da contribuio patronal seguridade social, a captao de doaes dedutveis do imposto de renda e os rentveis patrocnios a projetos culturais beneficiam poucas OSCs, entre entidades de perfil extremamente variado. [*] O desvio de recursos da extinta LBA, sob responsabilidade da ento primeira-dama Rosane Collor, o envolvimento de OSCs de fachada nos negcios dos Anes do Oramento ou as falcatruas entre parlamentares e entidades fantasmas tm gerado escndalos de poucas conseqncias. Para evitar que se repitam, a novidade a Lei no 9.790 e o regime posto para as OSC-IPs e suas relaes de parceria com o Estado. De positivo, o regime impe total publicidade execuo dos termos de parceria, mas os rgos parceiros de qualquer nvel no esto obrigados a anunciar publicamente seu interesse em

fazer uso desse instrumento, para quais projetos e com que argumentos de seleo; nada, ento, impede a contratao de entidades criadas com o nico intuito de beneficiar-se dessas relaes. Por outro lado, no Ministrio da Justia, a autoridade encarregada da qualificao de OSC-IPs no d publicidade aos requerimentos recebidos e aos deferidos ou no e com que critrios de anlise; distores na aplicao da lei passariam, pois, despercebidas. As duas situaes permitem violaes ao esprito da lei e implicam a possibilidade de apadrinhamento e corrupo. Do lado das prprias OSC-IPs, diante da sociedade, a lei determina que dem publicidade a relatrios financeiros e de atividades, mas no h sistema contbil ou gerencial uniforme que torne teis essas informaes. Independentemente do regime introduzido pela Lei no 9.790, contudo, a transparncia pblica um imperativo para todas as OSCs, por uma srie de razes tm na sociedade sua origem, pblico-alvo e fonte de recursos, humanos e materiais, e de seu interesse direto conquistar a opinio pblica e gozar da confiana de diversos segmentos. Contando ou no com outros benefcios fiscais, cumulativamente, todas as OSCs tm assegurada a iseno do imposto de renda. Isso se justifica porquanto no se distribui supervit nem patrimnio, no h lucro, toda receita se destina ao desenvolvimento dos objetivos institucionais, mas a iseno de impostos implica renncia de toda a sociedade; por isso, entidades e empresas isentas teriam, em tese, a obrigao de prestar-lhe contas. Um aspecto crucial para discusso diz respeito legitimidade. Muito mais do que empresas e entidades sem fins lucrativos em geral, as OSCs de fins pblicos (reconhecidas ou no na condio de OSC-IPs) devem satisfaes sociedade. Pretendem represent-la, embora caream de investidura formal. Tm o dever de reconhecer nela seu stakeholder principal. No pertencem a um grupo de scios, controladores ou acionistas, tampouco ao prprio quadro funcional e sim ao mesmo pblico externo cujos interesses, direitos ou necessidades so o alvo de suas aes. Obstculos materiais impediriam uma fiel representao desse pblico em instncia de deliberao interna a cada organizao. Inexiste, portanto, o rito da prestao de contas ao principal interessado, e configura-se o que se poderia chamar de dficit de accountability. [*] A sada para compensar esse desvio e dirimir a contradio a transparncia pblica, para toda a sociedade, tanta quanto se exige do Estado. Individualmente ou em grupo, por meio das redes e associaes, as OSCs devem construir espaos de crescente visibilidade e publicidade para seus atos de gesto. [*] Com exceo das fundaes, submetidas ao Ministrio Pblico, as OSCs brasileiras so passveis da mesma fiscalizao dirigida pelos poderes pblicos a empresas que atuem em rea semelhante. Aqui, como em muitos pases, o controle estatal tem-se mostrado falho at sobre o prprio aparelho e o uso dos recursos pblicos tanto assim que a vigilncia da sociedade imprescindvel para a moralidade da administrao. A prestao peridica de relatrios e demonstraes financeiras a qualquer rgo governamental no garantia de superviso. [*] Essas informaes devem, isso sim, ser levadas ao conhecimento do pblico. Ningum melhor do que a prpria sociedade civil, e nela os potenciais doadores e colaboradores, para fiscalizar as OSCs, em geral, e as de interesse pblico, em particular. Anna Cynthia de Oliveira.

COOPERAO INTERNACIONAL
O controle da corrupo como desafio transnacional
H uma dcada, a corrupo no era assunto importante na agenda poltica internacional, mas a necessidade de combat-la sistematicamente ganhou destaque nos ltimos anos. Podemos verificar a presena desse tema nos mais diversos mbitos da cooperao internacional. No mbito clssico da cooperao entre Estados soberanos, a ameaa que a corrupo representa os leva a negociar novas formas de cooperao para investigao e penalizao desses crimes. Adicionalmente, as grandes instituies internacionais e regionais de cooperao (da ONU s agncias de financiamento) desenvolveram linhas de financiamento para ajudar os pases a enfrentar os custos da corrupo. Por fim, novos atores da cooperao transnacional, como empresas e a sociedade civil, tiveram um papel central na insero do tema da corrupo na agenda das negociaes internacionais. Organizaes da sociedade civil criaram redes que incentivam e interligam os movimentos anticorrupo no mundo. E o mundo empresarial discute a necessidade de auto-regulao alm dos limites impostos pelo poder pblico. Os anos 90 foram, definitivamente, a dcada da transformao da corrupo em um dos tpicos mais importantes das relaes transnacionais. Que fatores contriburam para esta mudana recente na agenda internacional? Aparentemente, trata-se de uma confluncia de fatores. Um deles que a corrupo tornou-se um assunto importante tanto nos pases em vias de consolidao democrtica como tambm em democracias consolidadas. Grande parte dos regimes do Sul, que passaram pela chamada terceira onda de democratizao (Huntington, 1991), enfrenta problemas de legitimidade e de eficincia em funo da corrupo praticada por velhas ou novas elites. Escndalos de corrupo colocam em dvida a validade prtica dos novos valores democrticos. Ao mesmo tempo, nas democracias consolidadas do Norte, vrios escndalos contriburam para a sensibilizao a respeito do tema da corrupo, em pases como a Frana, a Alemanha, o Japo, a Itlia ou os Estados Unidos. Caiu em descrdito a idia de que a corrupo somente ocorria em situaes autoritrias ou no contexto de burocracias subdesenvolvidas. Hoje, ela vista como uma ameaa s democracias modernas e aos pases em vias de democratizao. Para iniciativas de cooperao internacional que se preocupam com o fortalecimento da recente onda de democratizao, o combate corrupo tornou-se um dos desafios importantes. Os custos da corrupo no se referem somente credibilidade poltica, mas igualmente eficincia administrativa. Ela custa caro aos pases mais castigados pela praga. Por esse motivo, a discusso sobre o controle da corrupo envolve tambm a rea da cooperao tcnica e financeira para o desenvolvimento. Os organismos de cooperao internacional adotaram a idia de que as dificuldades de desenvolvimento estavam ligadas a problemas na estrutura institucional dos pases pobres. Nesse contexto, a questo da qualidade do arcabouo institucional do Estado ganhou importncia. Surgiu o tema da corrupo e das reformas institucionais para combat-la. No decorrer dos anos 90, vrios organismos de cooperao econmica (USAID, Banco Mundial, PNUD) criaram linhas de ao e alocaram recursos para projetos na rea do controle da corrupo. Mas h outros motivos, estes vinculados aos processos de globalizao. A necessidade de maior cooperao transnacional ficou evidente a partir da constatao de que os crimes de corrupo de grande escala se adequaram rapidamente nova economia globalizada. A cooperao transnacional entre governos na rea da perseguio inclui a harmonizao das diferentes legislaes nacionais, a cooperao na investigao, a extradio de atores envolvidos em transaes corruptas e a repatriao dos recursos transferidos. So estes os contedos de iniciativas

como a declarao da Assemblia-Geral das Naes Unidas sobre Corrupo e Suborno em Transaes Comerciais Internacionais (1996), a Conveno Interamericana da OEA sobre a Corrupo (1996), a Conveno da OCDE sobre o Combate ao Suborno de Funcionrios Pblicos no Exterior (1997), a Conveno do Conselho Europeu na rea Criminal sobre a Corrupo (1999), entre outros. H muito tempo a arena da poltica internacional deixou de ser espao exclusivo das naes soberanas. No mundo empresarial, a organizao transnacional uma realidade que caracteriza o sculo XXI. Se essas iniciativas j estiveram limitadas a algumas empresas multinacionais, hoje instituies representativas do mundo empresarial, como a Cmara Internacional de Comrcio (ICC), tambm ocupam este espao. A sociedade civil um ator relativamente novo no cenrio internacional. Iniciativas globais organizadas em rede ganharam credibilidade e mostraram eficincia na defesa de causas mundiais. o caso da Anistia Internacional, na defesa dos direitos humanos, ou do Greenpeace, na preservao ambiental. A Transparncia Internacional foi fundada segundo este esprito de organizar uma rede internacional de iniciativas contra a corrupo. A iniciativa comeou em 1993, e hoje a organizao est presente em quase cem pases. Seu ponto de partida foi a convico de que a corrupo representa um custo alto para o desenvolvimento econmico e social e de que seu controle somente ser possvel a partir de um esforo conjunto do Estado, da iniciativa privada e da sociedade civil. Em seguida, apresentamos as iniciativas mais importantes neste vasto mundo das relaes transnacionais. Nesta descrio, separamos a cooperao na rea legal das outras formas de cooperao, mais dirigidas ao desenvolvimento. Nos dois primeiros itens, os atores principais so os Estados soberanos e as agncias de cooperao. Nas duas partes seguintes, enfocamos as iniciativas dos novos atores da sociedade civil e do mundo empresarial. A cooperao entre Estados soberanos em matria legal Os Estados nacionais ainda so instncias centrais na ordenao da convivncia pacfica entre os cidados. A globalizao das relaes econmicas representa um desafio e est em desajuste com o modelo de Estado soberano em vrios aspectos. Ela oferece novas oportunidades aos indivduos, s empresas, ao fluxo de capital e de informaes. Mas as novas transaes globais tambm envolvem mercados negros, como o contrabando, o trfico de drogas ou de armas. Essa globalizao das transaes criminosas talvez seja, em grande parte, anterior vertente oficial. Qual a ligao entre a globalizao da economia criminosa e o tema da corrupo? Os mercados negros tradicionais e suas variaes recentes, como o trfico de mulheres, de crianas, de imigrantes, de rgos, tm trs caractersticas importantes: geram lucros gigantescos, usam redes internacionais para proteger pessoas e recursos e baseiam-se na corrupo sistemtica de agentes pblicos de todos os pases envolvidos. Nenhum mercado negro em larga escala pode existir sem desrespeitar sistematicamente a legislao nacional. A corrupo de agentes pblicos nos pases varia em grau e abrangncia, mas sempre um elemento vital para a explorao do mercado. Os temas do combate ao crime organizado e do combate corrupo esto intimamente ligados um ao outro. Reconhece-se, hoje, que a fronteira entre organizaes criminosas que atuam de forma empresarial e prticas empresariais criminosas cada vez mais tnue. Originalmente, o crime organizado representa a passagem do amadorismo para a organizao empresarial nas atividades criminosas. No caso dos crimes de colarinho-branco, empresas passam a explorar sistematicamente a vantagem econmica de fraudes e corrupo. Mesmo que tenham origem diferente, na medida em que se tornam sistemticas e sofisticadas, essas duas atividades assemelham-se cada vez mais. As prticas das empresas que usam a corrupo como estratgia para garantir vantagens competitivas sobre os concorrentes se aproximam daquelas das organizaes criminosas internacionais que desenvolvem formas de gerenciamento empresarial. Alm disso, a cooperao entre o crime

organizado e o mundo dos crimes de colarinho-branco torna-se cada vez mais freqente. As facilidades da economia globalizada so usadas para transferir recursos para fora do alcance dos rgos nacionais; o poder pblico alvo de ataques de corrupo em todos os nveis; a lavagem de dinheiro ocorre por meio de parasos fiscais. As palavras de um especialista ilustram este contraste entre a economia globalizada e os sistemas reguladores baseados na noo do Estado nacional: Os sistemas legais existentes so mal equipados para lidar com um mundo econmico no qual uma empresa do pas A suborna um funcionrio do pas B, usando uma agncia do pas C que realiza as transferncias ilegais num banco no pas D (Heimann, 1997). A precariedade da integrao entre os sistemas nacionais de sano est sendo superada aos poucos, pressionada pelas dificuldades de aplicar sanes aos crimes transnacionais. Em muitas ocasies, a contraveno no um elemento necessrio para montar redes transnacionais envolvidas em corrupo. Usam-se brechas nos mecanismos reguladores heterogneos para revestir negcios ilegais de uma aparncia legal. Os exemplos mais claros so os parasos fiscais, que mantm o sigilo bancrio acima de qualquer interesse pblico de investigar o destino de recursos adquiridos de forma ilcita. Outro exemplo a legislao divergente em relao corrupo de funcionrios estrangeiros. As resistncias contra mudanas no so somente histricas e culturais, respeitando as tradies e experincias de cada pas, mas se baseiam em clculos econmicos. Em uma economia globalizada, essa heterogeneidade pode resultar em vantagens na competio por recursos e investimentos internacionais. Somente por meio da cooperao internacional esse jogo de interesses poder ser revertido contra o crime e a favor do interesse pblico. As solues propostas para se superar o impasse na rea dos crimes de corrupo vo em duas direes. A primeira a adequao da legislao, divergente em vrios pases em relao a assuntos-chave. A segunda a cooperao internacional na perseguio de crimes que, em muitos casos, tm estrutura transnacional. Ambas as solues se baseiam na cooperao transnacional entre Estados soberanos, que ainda constituem os detentores do poder legitimamente exercido. As organizaes transnacionais que tomaram a frente na cooperao internacional so as Naes Unidas, a OEA, a OCDE, o Conselho Europeu e a Comunidade Europia. H vrias formas de cooperao em vigncia ou ainda sendo testadas, que vo desde a instituio de grupos de trabalho, passando pela elaborao de recomendaes e a formalizao de convenes ou tratados internacionais, at a possibilidade de delegar responsabilidades a uma instituio supranacional. A cooperao contra a corrupo no frum das Naes Unidas No s pela abrangncia geogrfica da organizao, como tambm pela ordem cronolgica, as Naes Unidas foram o primeiro frum transnacional que levantou a necessidade de estreitar a cooperao entre os pases referente ao combate corrupo. As primeiras tentativas de chegar a uma conveno internacional sobre o combate corrupo por intermdio da ONU remontam a 1979, mas no chegaram a ser formalizadas. No decorrer dos anos 80, a ONU tornou-se um frum importante para o tema do combate ao trfico de drogas e ao crime organizado, quando ambas as atividades atingiram patamares transnacionais preocupantes. Em 1988, foi elaborada a Conveno Internacional contra o Trfico Ilegal de Narcticos, um marco na cooperao transnacional na rea criminal. No contexto dos crimes transnacionais, a corrupo voltou a ser debatida durante os anos 90 nas Naes Unidas. Como exposto anteriormente, a rea dos crimes de corrupo est intimamente ligada ao trfico de drogas e ao crime organizado, mas as iniciativas de uma conveno especfica para essa rea no foram retomadas, uma vez que foram acolhidas em outros fruns. Instituies mantidas ou ligadas ONU, como o Center for International Crime Prevention (CICP), o Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI, Turim) e o Office for Drug

Control and Crime Prevention (ODCCP, Viena), desenvolveram vrias iniciativas para debater e investigar o tema da corrupo. Um resultado imediato dessas iniciativas foram as vrias conferncias internacionais e regionais realizadas desde 1997, em que o problema da corrupo e os caminhos para o seu controle foram levantados. [*] Outra iniciativa foi a criao de um programa de documentao sobre a incidncia de crimes de corrupo, bem como sobre a legislao nacional especfica para o controle deles, com a finalidade de elaborar projetos de assistncia para combater o fenmeno. O ltimo programa ainda est em curso e coordenado pelo UNICRI, em Roma (United Nations Interregional Crime Prevention and Justice Institute, Center for International Crime Prevention, Office for Drug Control and Crime Prevention, 1999). Pela origem histrica, o assunto da corrupo, nesses projetos, continua vinculado ao tema do crime organizado e do trfico de drogas. A abordagem enfoca, principalmente, a estrutura legal e institucional do combate aos fenmenos em questo. [*] Mas essas iniciativas de pesquisa e documentao visam mais ao apoio a pases com problemas estruturais no combate ao crime, mediante tecnologias de reforma. [*] Mesmo que possam servir de base para tal, elas no resultaram em formas concretas de assistncia mtua entre Estados soberanos mediante o ajuste da legislao ou da cooperao no combate corrupo. No mbito da cooperao transnacional, a Assemblia-Geral das Naes Unidas emitiu declaraes e resolues, em 1996, contra a corrupo em transaes comerciais internacionais e, em 1998, especificamente contra o suborno de funcionrios pblicos no exterior. Essas declaraes no chegam a propor formas concretas de interao e cooperao, mas, pelo seu carter poltico, tm repercusso na agenda internacional e do suporte a iniciativas de cooperao transnacional em outras instncias. A Conveno Interamericana contra a Corrupo (OEA) Da mesma forma que na ONU, na Organizao dos Estados Americanos (OEA) o tema da corrupo ganhou importncia crescente no decorrer dos anos 90. Uma seqncia de declaraes e resolues levou constituio do Grupo de Trabalho sobre Probidade e tica Pblica, em 1994, o qual participou da elaborao da primeira Conveno Interamericana contra a Corrupo. O texto inicial apresentado pelo grupo de trabalho aborda o problema da corrupo de forma abrangente. Na sua definio desta, a conveno engloba a corrupo ativa e passiva, tanto na rea privada como na rea pblica, no mbito nacional ou com vnculos transnacionais. Ela igualmente ampla na incluso de crimes correlatos, como o enriquecimento ilcito. [*] A conveno foi considerada um compromisso entre os interesses latino-americanos na assistncia legal mtua e os interesses norte-americanos na criminalizao da corrupo transnacional (Pieth, 1999). A harmonizao funcional da legislao nacional referente aos crimes de corrupo no exterior e a cooperao entre os Estados na investigao e responsabilizao cvel e criminal tm destaque nessa conveno, adotada pela Assemblia-Geral da OEA em maro de 1996. Ela est em vigor desde maro de 1997, e 21 dos 26 pases membros da OEA ratificaram-na at o presente momento (as excees so Guatemala, Haiti, Jamaica, Suriname e Brasil). Diferentemente de um tratado, uma conveno no cria instrumentos legais imediatos para serem aplicados. Ela obriga os Estados que a ratificarem a implementar reformas na sua estrutura legal e na cooperao com outros pases. Toda a aplicao da conveno depende, de fato, da implementao dessas reformas na legislao nacional. Por esse motivo, o acompanhamento das reformas torna-se o terceiro passo importante, aps a assinatura e a ratificao. A conveno no dispe de mecanismos formais de monitoramento de sua implementao, mas a OEA est acompanhando esses processos por meio de seu departamento jurdico e da cooperao dos Estados membros, que devem informar sobre as medidas tomadas para essa implementao. [*]

Iniciativas paralelas no Conselho Europeu (COE) O Conselho Europeu integrado por quase todos os pases da Europa; uma iniciativa geograficamente mais abrangente que a Comunidade Europia. Fundado em 1949, dele fizeram parte, inicialmente, os pases da Europa Ocidental; aps a queda do Muro de Berlim, em 1989, incluiu sucessivamente os pases da Europa Oriental. A organizao, que hoje engloba 43 pases europeus, tem como princpio a defesa de valores comuns, como direitos humanos, liberdade, democracia e o Estado de direito. No so membros somente a Bsnia, a Srvia e a Belarus. A sede da organizao em Estrasburgo, na Frana. Desde 1994, o Conselho Europeu elaborou uma srie de iniciativas na mesma direo da OEA. O primeiro passo foi a deciso, em setembro de 1994, do Comit de Ministros do Exterior, o rgo executivo da organizao, pela criao do Grupo Multidisciplinar sobre Corrupo (GMC). Esse grupo, institudo em maro do ano seguinte, ficou responsvel pela elaborao de um programa de ao, de uma eventual conveno entre os Estados membros e de mecanismos de monitoramento da implementao pelos Estados nacionais. [*] Em 1997, o Comit de Ministros adotou um catlogo de Vinte princpios mestres para a luta contra a corrupo. [*] So princpios gerais referentes a aspectos da responsabilizao administrativa, criminal e cvel de pessoas e empresas envolvidas em atos de corrupo, de mecanismos de transparncia e accountability e da liberdade de informao e divulgao pela mdia. As negociaes resultaram, finalmente, na adoo, em 1998, da Conveno sobre Legislao Criminal, que engloba a rea da corrupo. Em 1999, essa iniciativa foi complementada pela Conveno sobre a Legislao referente Corrupo na rea Cvel. As duas convenes trabalham com a inteno de chegar a uma definio comum da corrupo, a fim de providenciar sanes e medidas similares em relao a estes delitos. A definio da corrupo nessas convenes ampla, abrangendo corrupo domstica e transnacional, o lado da oferta e da demanda, nas reas pblica e privada, englobando servidores nacionais, estrangeiros e internacionais, bem como representantes eleitos ou nomeados em todos esses nveis. Elas englobam, tambm, crimes correlatos, como lavagem de dinheiro, trfico de influncia ou crimes contbeis, e regras de imunidade para representantes polticos. As convenes do Conselho Europeu visam a formas de cooperao parecidas com as da OEA. Evitam a elaborao de um tratado internacional e apostam na via indireta, que deixa margem para a adequao individual da legislao nacional para combater eficientemente a corrupo e viabilizar a cooperao transnacional no combate a ela. Nessa linha, os Estados signatrios so requisitados a adequarem sua legislao nacional para garantir a criminalizao de todos os delitos vinculados corrupo. O segundo pilar da cooperao engloba o apoio na investigao e na responsabilizao dos agentes corruptos, incluindo a extradio de pessoas e a repatriao de fundos desviados. As convenes, abertas para assinatura em 1999, sero ratificadas assim que 14 Estados tiverem ratificado o instrumento e esto abertas para a adeso de outros Estados no-membros do Conselho Europeu. Como no caso da OEA, o terceiro elemento importante para tornar as convenes efetivas a implementao das reformas necessrias pelos Legislativos e governos nacionais. Em relao ao monitoramento do cumprimento dos compromissos assumidos na conveno, somente uma parte dos Estados do Conselho Europeu avanou mais que a OEA. Em 1998, foi criado um acordo entre parte dos signatrios da conveno (GRECO) instituindo um mecanismo de acompanhamento sistemtico. A primeira fase da avaliao foi concluda no final de 2001. [*]

O foco sobre as relaes econmicas transnacionais (OCDE) A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) formada por 30 pases, entre os quais algumas das economias mais desenvolvidas e das democracias mais consolidadas, responsveis pela produo de mais de dois teros das riquezas do mundo. O secretariado da organizao sediado em Paris. Freqentemente chamada de Clube dos Ricos, a OCDE desenvolve atividades de pesquisa e de consultoria em estreito contato com os desafios da prtica poltica. No incio dos anos 90, sob a liderana dos Estados Unidos, a OCDE tomou a frente no debate sobre a corrupo nas transaes econmicas transnacionais. Desde a aplicao de uma legislao mais rigorosa contra a corrupo praticada por empresas norte-americanas no exterior (Foreign Corrupt Practices Act, 1977), os Estados Unidos tm-se empenhado em convencer os outros Estados a adotar legislao similar. Nos anos 70 e 80, as tentativas nessa direo fracassaram, mas uma dcada depois, com a queda do Muro de Berlim, o clima parecia mais propcio. A iniciativa da OCDE tem origem nessas presses diplomticas dos Estados Unidos. Ela visa, especificamente, s grandes empresas transnacionais e legislao dos pases industrializados, nos quais grande parte das empresas multinacionais est sediada. Um grupo de trabalho institudo em 1989 elaborou propostas de adequao das legislaes nacionais que regulam a atividade de empresas com atuao transnacional, tais como as leis referentes prestao de contas dessas empresas, proibio da possibilidade de deduzir gastos com suborno do imposto e penalizao da corrupo no exterior (OECD, 2000). Sobre os primeiros dois itens, foram elaboradas vrias resolues. Aps recomendaes nessa direo em 1994 e 1997, a OCDE chegou a criar uma conveno que visa basicamente adequao da legislao nacional a respeito do agente privado na corrupo em transaes econmicas internacionais. A Conveno contra a Corrupo foi assinada pelos Estados membros da OCDE em novembro 1997 e entrou em vigor em fevereiro de 1999. Como descrito, a conveno mais especfica do que as duas iniciativas da OEA e do COE. Ela recai sobre o lado da oferta de subornos pela parte particular e no da demanda/aceitao de pagamentos extralegais pela parte pblica. Essa abordagem difere das iniciativas apresentadas at agora sob outros dois aspectos. Primeiro, porque o tema da corrupo visto como problema no somente dos pases em desenvolvimento, mas igualmente das empresas dos pases industrializados que atuam nesse meio. Segundo, porque os sistemas judiciais supostamente mais fortes e consolidados de democracias estveis so includos no controle da corrupo transnacional. A conveno est aberta adoo de no-membros; o Brasil um dos quatro pases no-membros da OCDE que a assinaram e ratificaram. Como nos outros dois exemplos discutidos, a aplicao prtica da conveno depende da adequao da legislao na direo apontada, mas, diferentemente das outras iniciativas, essa conveno est provida de acompanhamento sistemtico em relao terceira etapa as reformas no arcabouo legal e at prev o monitoramento da implementao prtica pelos Estados signatrios. Essa prestao de contas e a verificao entre pares constituem uma novidade em tratados internacionais e so vistas como elemento que incentiva a implementao prtica das medidas. A primeira rodada de monitoramento se refere adequao da legislao; a segunda, aplicao das sanes pelos poderes competentes. [*] Cooperao tcnica e financeira para o desenvolvimento As formas de cooperao internacional apresentadas at agora enfocam, basicamente, a harmonizao da definio legal da corrupo e novas formas de cooperao na responsabilizao

criminal. A finalidade o combate impunidade, decorrente da brecha entre a globalizao econmica e os limites dos rgos nacionais de responsabilizao criminal. Propostas mais avanadas incluem a adequao da legislao nacional ou at a criao de estruturas supra-estatais de cooperao, como o caso da Europol. No entanto, a sano o ltimo, mas no o nico mecanismo de controle da corrupo. E nem todas as formas de corrupo envolvem o mbito transnacional. Os mecanismos nacionais de controle abrangem todo o sistema de regulao dos atores econmicos e polticos. Sendo a corrupo um crime de clculo e no de paixo, est intimamente vinculada a assuntos como o monoplio de deciso, a discricionariedade e a transparncia nas decises. Formas de prestao de contas, instituies de superviso, canais de denncia tm papel importante na constituio de um sistema de integridade nacional. O conjunto de arranjos institucionais que regula a atuao dos agentes econmicos, sociais, administrativos e polticos est intimamente ligado probabilidade e freqncia de atos de corrupo em cada rea. O fortalecimento desses mecanismos institucionais de controle da corrupo tornou-se um foco na cooperao internacional para o desenvolvimento. Desde os anos 90, os governos podem receber apoio internacional para fortalecer seu sistema de integridade, criando e aperfeioando instituies de regulao e controle. Vrias organizaes de cooperao tcnica e econmica, internacional ou bilateral, criaram programas para fortalecer a administrao pblica. Outros se preocupam com os mecanismos de regulao de mercado para dar apoio financeiro a sistemas polticos em crise financeira. Segundo essa abordagem, o tema da corrupo como desafio aos sistemas de regulao do mercado e da criao de uma burocracia eficiente e eficaz em suas intervenes reguladoras ganhou destaque em vrios programas de cooperao internacional. A finalidade no erradicar a corrupo, como ocorreria em programas moralistas, mas diminu-la a um nvel tolervel. Usaid A partir de meados dos anos 90, a United States Agency for International Development (USAID), rgo do governo norte-americano de cooperao internacional para o desenvolvimento, comeou a financiar projetos na rea do controle da corrupo. Em 1994, foi criado o Center for Democracy and Governance, com a finalidade de compilar as experincias na rea de cooperao para fortalecer a democracia em quatro linhas de ao: Estado de direito, eleies, sociedade civil e governana. Durante os anos 90, foram financiados vrios projetos voltados para a rea do controle da corrupo. Estes englobam a realizao de workshops, o apoio a organizaes civis voltadas para o problema da corrupo e a realizao de pesquisas de diagnstico da corrupo. Desde 1989 a instituio mantm um projeto de intercmbio regular de informaes sobre o assunto da transparncia e do combate corrupo. [*] Um dos pontos importantes nas atividades da USAID na rea da corrupo a criao de ferramentas para implementar polticas anticorrupo. Os esforos nesta direo esto sistematizados. [*] Em 1997, a USAID criou o Grupo de Trabalho Anticorrupo, integrado por representantes de vrias instituies do governo americano. A partir daquele ano, intensificaram-se os esforos no apoio a workshops, conferncias e pesquisas nessa direo. Em campo, a USAID financia uma srie de projetos de cooperao voltados para o controle da corrupo em diversos pases. [*] Vrias outras agncias de cooperao econmica tm desenvolvido trabalhos enfatizando a boa governana. Nos detalhes, as misses institucionais variam: algumas do mais nfase ao desenvolvimento comunitrio; outras, ao combate pobreza ou ao apoio institucional. Todas tm em comum o reconhecimento de que a governana como capacidade de direcionar o desenvolvimento de forma eficiente e acordada pela sociedade um elemento central para a

realizao desses objetivos. A corrupo vista como frontalmente oposta governana, uma vez que desfocaliza a arte de governar, consome recursos escassos e destri o apoio social necessrio para um bom governo. O reconhecimento de uma seqncia causal entre integridade, boa governana e desenvolvimento est na base deste novo consenso sobre a importncia do combate corrupo como questo-chave para os objetivos de desenvolvimento das naes. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), brao de assistncia tcnica da ONU, tem igualmente um papel importante no controle da corrupo. O PNUD mantm programas para o fortalecimento institucional nas naes em desenvolvimento e financia projetos nessa linha. Como em todas as outras instituies de cooperao tcnica, o tema da governana adquire papel central na discusso sobre a reforma institucional. Com a criao do Management Development Program (MAGNET), em 1989, o tema da governana democrtica tornou-se uma das linhas de atuao do PNUD. Desde 1996 a instituio mantm, na linha voltada para governana democrtica, um programa especial voltado para accountability e transparncia (PACT, alocado na diviso Management Development and Government). [*] O PNUD atua como centro de reflexo e acumulao de conhecimentos e tambm como agncia de cooperao tcnica. Recebeu impulsos decisivos a partir da declarao da AssembliaGeral da ONU, em 1997, pressionando por uma ao dos Estados contra a corrupo. Como o prprio conceito da governana expressa, a capacidade de direcionar os rumos de uma comunidade est inserida no contexto social e econmico. A sociedade civil e os agentes econmicos tm papelchave na implementao da boa governana. Dentro desse programa de fortalecimento da governana, h linhas de ao voltadas para instituies de governo, descentralizao, administrao e accountability, desenvolvimento urbano, governana em crises e conflitos e formao de recursos humanos. A converso do Banco Mundial ao tema da corrupo Entre as agncias de cooperao internacional, o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e os Bancos Regionais de Desenvolvimento tm papel especial, em funo do volume dos recursos aplicados. Para muitos pases, esses organismos tm funo estratgica na superao de crises financeiras; conseqentemente, as diretrizes que desenvolvem para a aplicao dos recursos tm peso considervel. Qual o lugar do tema da corrupo na estratgia de reformas desses organismos? Aps as chamadas reformas de primeira gerao, que tinham por objetivo a abertura dos mercados, o equilbrio da balana comercial, a diminuio das atividades produtivas do Estado e o equilbrio fiscal, essas instituies tm elaborado uma nova linha de ao, para a reforma das instituies governamentais. De maneira semelhante s outras agncias, os programas de cooperao do Banco Mundial visam a reformas na administrao pblica, no sistema legal-judicial, na poltica e administrao fiscal, na anlise das despesas pblicas, na descentralizao, no papel do Legislativo e da mdia. Essa abordagem enfatiza a reforma do setor pblico. Na viso das agncias, so os mecanismos reguladores em geral que formam um sistema de incentivos para incitar ou barrar a corrupo. Os controles verticais e horizontais so um dos elementos importantes que determinam o grau de corrupo. O governo visto como um sistema regulador que age sobre os atores econmicos privados e agentes pblicos. Mesmo assim, a corrupo era um assunto sujeito a polmicas na instituio, mas no um objeto de polticas de reforma. Por estes e outros motivos, estava fora do alcance de atuao do Banco Mundial.

A converso do Banco Mundial causa do combate corrupo coincide com uma mudana na sua diretoria. A partir do segundo ano de mandato, o novo diretor, James D. Wolfenson, quebrou o tabu que existia no banco em torno da corrupo. A mudana pode ser vista como modismo ou ligada nova liderana de Wolfenson, mas, at certo ponto, constitui uma seqncia natural da discusso sobre a governana no desenvolvimento. J a partir dos anos 80, o Banco Mundial abandonou o apoio principal a projetos de infra-estrutura, passando a enfatizar a importncia dos sistemas de regulao econmica ou de instituies de direo poltica e administrativa. Dessa mudana para o enfoque sobre a corrupo, era apenas um passo. A nova nfase teve impacto imediato nos relatrios do Banco Mundial sobre o desenvolvimento. Nas edies de 1996 e 1997, o tema do controle da corrupo ganhou lugar de destaque (World Bank, 1996, 1997). O banco elaborou uma linha especfica de cooperao que visa ao combate corrupo. No s pelo volume financeiro, mas tambm pela abordagem sistemtica, este pacote de cooperao o mais completo atualmente. Ele engloba vrios passos, desde o despertar da ateno pblica para o tema, o diagnstico sobre a situao e a mensurao dos custos econmicos e sociais do fenmeno at a implementao de reformas especficas e, finalmente, o monitoramento e a reorientao dessas reformas. Desde 1997, vrios pases, muitos do Leste Europeu, adotaram o programa do Banco Mundial (World Bank, 2000). No Brasil, a experincia pioneira a da administrao da prefeitura de So Paulo. O Banco Mundial contribuiu decisivamente para o aperfeioamento do diagnstico da corrupo em vrios pases e tambm para a elaborao de ferramentas para o seu combate. [*] Alm dessas iniciativas prticas, o Banco Mundial inovou o debate acadmico sobre a corrupo. Munidos de dados empricos, os escritos do banco apontam os custos que a corrupo causa ao desenvolvimento econmico e social das sociedades. At ento, a literatura era ambgua em relao a este assunto, chegando at a sugerir efeitos benficos da corrupo (Leff, 1964). Ao contrrio de pesquisas empricas anteriores, que levantaram basicamente valores sociais ou percepes da corrupo, o Banco Mundial trabalha com o objetivo de aferir comportamentos corruptos (Speck, 2000b). Suas pesquisas seguem um mesmo padro, baseadas em levantamentos referentes ao comportamento de atores-chave: funcionrios pblicos, cidados e empresrios. A partir deste diagnstico, a cortina de fumaa em torno da corrupo poder ser levantada at certo ponto, para direcionar polticas de controle para reas especficas. Tanto a sensibilidade da sociedade em relao ao problema em reas especficas, aos danos reais governana, aos custos do desenvolvimento, como tambm as resistncias esperadas em cada rea determinam a forma de atuao no controle do fenmeno. Paralelamente a esta linha de ao, o Banco Mundial fortaleceu o tema do controle da corrupo em seus prprios projetos, ao instituir uma comisso especial para receber denncias e fortalecer os mecanismos de competio e transparncia na administrao desses projetos. O impacto da entrada deste ator importante na campanha contra a corrupo deixou marcas profundas, devido ao peso financeiro da instituio e a seu engajamento em vrias frentes. O Banco Mundial deu status oficial ao tema da corrupo e, alm disso, contribuiu com um pesado programa de investigao e levantamento de dados empricos para dar status cientfico a esse tema, mesmo que com certo vis ideolgico prprio. Redes de ao da sociedade civil H algum tempo, a poltica internacional ultrapassou a dimenso da cooperao entre atores governamentais. Ela engloba, cada vez mais, atores da sociedade civil que se organizam em mbito global. As caractersticas desses atores diferem, at certo ponto, daquelas dos atores governamentais, entre outros aspectos, na forma de organizao, atuao e interao e nos recursos especficos. Eles so freqentemente organizados em redes, tm grande reconhecimento, em funo

do seu enraizamento social, e so vistos como altrustas. Na atuao, so geis e conseguem chamar a ateno pblica para um tema. Com as novas tecnologias de comunicao, essas organizaes ampliam sua atuao e do-lhe uma coerncia que antes somente estava disponvel ao Estado. As organizaes da sociedade civil (OSCs) so, atualmente, o maior concorrente do Estado na perseguio do bem comum. Elas compensam a escassez de recursos com a mobilizao de capital social, isto , o engajamento voluntrio dos agentes. H vrias organizaes sociais envolvidas com o tema da governana. Pela definio do termo, a existncia de organizaes civis um pressuposto do enraizamento social da estrutura poltica. A Transparncia Internacional e o controle da corrupo transnacional Entre as associaes civis que tm presena internacional, temas como direitos humanos (Anistia Internacional, Americas Watch) e preservao ambiental (Greenpeace) so campees. Pela prpria atuao, essas instituies demandam uma organizao supranacional. No caso do assunto da preservao ambiental, a razo bvia: o tema do meio ambiente tem alcance global e, mesmo quando se trata de problemas locais, estes no reconhecem fronteiras nacionais. No caso dos direitos humanos, a rede internacional um mecanismo para proteger os integrantes da organizao da represso pelo poder poltico local. No assunto do controle da corrupo, a iniciativa mais notvel em nvel internacional a Transparncia Internacional (TI), fundada em 1993. Num primeiro instante, o enfoque dessa organizao recaiu sobre a corrupo em transaes econmicas internacionais, bem como em projetos de cooperao econmica. O problema da corrupo nas transaes internacionais foi desmembrado em dois elementos: os corruptores do hemisfrio Norte e os corrompidos do hemisfrio Sul. Ambos os lados precisavam ser trabalhados separadamente. Com esta abordagem, que deu iniciativa da TI um carter genuinamente internacional, a organizao trabalhou os problemas do Norte e do Sul de forma simultnea. Ela enfatizou a necessidade de reforma dos sistemas reguladores e da cultura comportamental, tanto nos pases ricos como nos pobres. Dessa forma, a organizao conseguiu tirar o carter moralista ou eurocntrico do tema. A TI desenvolveu rapidamente uma forma de atuao voltada para os dois objetivos. De um lado, ajudou a criar organizaes associadas em quase cem pases, voltadas para cobrar mais lisura por parte dos governos locais. De outro, a TI teve papel decisivo em levar o tema da corrupo para a agenda poltica dos pases do Norte e est presente em praticamente todos os fruns de negociao. Outra caracterstica da abordagem da TI sobre o problema da corrupo a viso holstica do fenmeno. A corrupo no vista como um problema somente de decadncia moral, ou de oportunidade econmica, ou de impunidade. Para combat-la de forma eficiente, sero necessrias iniciativas e reformas em vrios nveis. A publicao do Source book, a partir de 1996, apresenta estes vrios pilares de integridade, que devem ser aperfeioados quando se enfrenta a corrupo. Mas, alm dos pilares institucionais, um programa de reformas requer o engajamento de vrios atores dos setores pblico e privado e da sociedade civil. As reformas, segundo a TI, devem ser baseadas em uma coalizo de vrios atores interessados e por ela apoiadas, para poder enfrentar a inrcia dos sistemas polticos ou at a resistncia explcita de adversrios. Muitas dessas idias inicialmente desenvolvidas pela TI entraram nos programas de combate corrupo do Banco Mundial. Um dos mecanismos para chamar ateno para o assunto foi a iniciativa de criar um ndice para medir a corrupo e compar-la internacionalmente. O ndice, elaborado por Johann Lambsdorff, da Universidade de Gttingen, compila os dados levantados por agncias de risco de investimento. Desse modo, trata-se de um ndice de percepes de observadores qualificados sobre a corrupo. A possibilidade de comparar um grande nmero de pases numa nica escala de percepo (variando da nota 0 at 10) tornou o corruption perceptions index (CPI) rapidamente um

fato poltico e contribuiu para aumentar a visibilidade do tema da corrupo. O CPI, levantado desde 1995, foi complementado pelo bribe payers index (BPI), levantado pela primeira vez em 1999, referente percepo da incidncia de empresas exportadoras dos pases exportadores do Norte as quais pagam propina. [*] Outra iniciativa da Transparncia Internacional foi a organizao da Conferncia Internacional Anticorrupo (IACC). Este evento bienal foi iniciado, originalmente, por diversas instituies ligadas ao controle da corrupo em Washington, Nova York e Hong Kong. Organizado pela primeira vez em 1983, no decorrer do tempo o escopo das questes se alargou muito alm da questo da eficincia das instituies repressivas, abordando-se cada vez mais questes sociais, econmicas e polticas. Desde meados dos anos 90, a TI tem papel decisivo na organizao do evento. A IACC tornou-se um dos principais encontros da rede e conta com ampla participao de organizaes do mundo todo. A pequena corrupo nos servios governamentais e as auditorias sociais pela rede CIET Uma organizao que tem contribudo muito para o diagnstico da corrupo, mas menos conhecida, o Centro de Investigaciones de Enfermedades Tropicales (CIET). Fundado em 1985 e localizado no Mxico, este instituto tem realizado surveys nos mais diversos pases. Os temas so variados, mas um dos principais tpicos a anlise da corrupo. A organizao realizou diagnsticos sobre este assunto em vrios pases. [*] A finalidade do trabalho a capacitao da populao em uma tecnologia de investigao social para fins de emancipao poltica. A metodologia aplicada abrange uma ampla gama de tcnicas, como surveys quantitativos sobre a demanda e a satisfao em relao a servios governamentais, grupos de discusso, investigaes sobre processos institucionais e entrevistas com representantes de instncias decisrias. Os surveys so repetidos em vrios momentos, uma vez que a aplicao visa no somente ao levantamento de dados, mas tambm ao desenvolvimento de conhecimentos sobre a tcnica de pesquisa emprica e a aplicao de surveys. A finalidade dos levantamentos fortalecer a voz dos usurios dos servios governamentais, tornando-a mais ativa no processo de planejamento e execuo de polticas pblicas. A metodologia est intimamente vinculada a um projeto de fortalecimento da cidadania. Os levantamentos, que inicialmente estavam vinculados mais estritamente rea epidemiolgica, hoje em dia so aplicados a uma srie de outras reas. Entre estas est o controle da corrupo, que em muitos pases representa um dos principais obstculos ao fornecimento de servios de boa qualidade e baixo custo. O enfoque principal dessas pesquisas a corrupo nos servios prestados pelo poder pblico aos cidados, a chamada pequena corrupo. As reas investigadas so alfndega, polcia, Judicirio, educao e sade. nessas reas que o cidado lida diretamente com o Estado e freqentemente confrontado com pedidos de pagamento por fora para receber os servios aos quais tem direito. [*] O carter internacional da atuao do CIET est na difuso de um modelo que combina um pacote de metodologias de pesquisa com um projeto de desenvolvimento social em pequenas comunidades, visando a reformas para garantir mais integridade nos servios pblicos. O controle da corrupo e o desenvolvimento de um sistema de servios governamentais ntegros tornam-se um projeto de desenvolvimento social. Intercmbio de experincias prticas e documentao virtual Fruns e seminrios internacionais so formas clssicas de intercmbio de informaes e experincias. Para o tema do controle da corrupo, o evento mais regular neste sentido a IACC, apresentada anteriormente. Outra iniciativa neste formato o Frum Global para o Combate

Corrupo. Este encontro, realizado pela primeira vez em 1999, em Washington, a convite do ento vice-presidente dos Estados Unidos, Al Gore, reuniu representantes de 80 pases em torno do tema da corrupo como desafio global. O primeiro frum nasceu da preocupao de desenvolver uma estratgia para controlar o crime organizado e suas ramificaes internacionais. O enfoque recaiu principalmente sobre a integridade dos rgos de justia e de segurana, levando em conta que os servidores pblicos dos rgos policiais, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Justia esto na linha de frente do suborno pelo crime organizado. Ao contrrio da iniciativa da OCDE, esse frum enfoca o lado pblico dos arranjos corruptos. A importncia desse primeiro Frum Global no est nos resultados concretos que alcanou mediante convenes internacionais ou na alocao de recursos para programas de desenvolvimento, mas em seu valor simblico, pois altos funcionrios, ministros e at chefes de Estado se reuniram para discutir um tema que, desta forma, afirmou o seu status na agenda dos problemas internacionais. Os temas abordados abrangeram todo o panorama de medidas preventivas e corretivas, que vo dos mecanismos de controle interno aos valores religiosos, da funo das normas legais ao papel das organizaes no-governamentais. Esta abordagem abrangente tambm se espelhou no catlogo de 12 princpios de orientao (guiding principles) adotado pelo primeiro frum, os quais so aplicveis a toda a administrao pblica. [*] Em maio de 2001, o governo da Holanda deu continuidade iniciativa, com a realizao do Segundo Frum Global Anticorrupo. O enfoque desde o primeiro frum mudou definitivamente das agncias de controle e fiscalizao para uma abordagem mais ampla dos sistemas de integridade em Estados modernos. Em 2003, a iniciativa ter prosseguimento na Coria. [*] A tendncia internacionalizao tambm se estende para reas que renem profissionais das reas de controle. Essa internacionalizao, conhecida desde o sculo XIX pelos movimentos polticos de esquerda e posteriormente estendida aos outros partidos polticos, nos tempos mais recentes passou a reunir tambm os profissionais e at instituies pblicas de diferentes reas vinculadas ao controle da corrupo. Temos, assim, os profissionais liberais, como advogados, jornalistas e contadores, mas tambm representantes dos poderes pblicos, como procuradores, juzes, parlamentares, instituies de auditoria governamental ou privada, ouvidorias e ombudsmen. [*] A intensidade do trabalho dessas associaes internacionais varia e vai desde contatos meramente diplomticos at formas de atuao conjunta que envolvem atividades de pesquisa e troca de experincias, intercmbio de profissionais, programas de formao, mas tambm o engajamento mais poltico, como aes defendendo representantes e instituies ameaados em um ambiente autoritrio. O conjunto dessas formas de interao propicia um incremento de conhecimento e a criao de identidades institucionais mais seguras e, portanto, uma contribuio para o fortalecimento institucional e profissional no contexto nacional. As novas tecnologias de informao propiciaram a documentao e o compartilhamento de experincias e pesquisas em espaos virtuais. A informatizao permite que essas associaes mantenham centros de informao sobre as experincias acumuladas em diferentes projetos e possibilita a formao de alianas estratgicas de ao entre as organizaes. Atualmente, uma srie de centros de recursos virtuais est disponvel para se estudar o tema da corrupo. As atividades esto documentadas em vrios websites. [*] Auto-regulao do mundo empresarial e governana corporativa A discusso atual sobre a corrupo deixou de ser um tema que enfoca exclusivamente o setor pblico ou a interface entre este e o setor privado. No mundo empresarial internacional, cresce igualmente o reconhecimento de que sua atuao est vinculada a determinado padro de

comportamento tico. Fazer negcios passa por um processo de racionalizao quando as condies de atuao so previsveis. Esta previsibilidade pode ser garantida por agentes externos, como o Estado, mas ganha cada vez mais importncia a noo de que mecanismos de auto-regulao podem ter um papel similar de aumentar a previsibilidade do comportamento e garantir bons negcios. importante lembrar que a perspectiva do debate empresarial diferente da tica das economias nacionais. A idia de que a corrupo prejudica seriamente o desenvolvimento econmico de uma sociedade cada vez mais aceita e baseada em estudos empricos. [*] Uma questo bem mais controversa se a corrupo, do ponto de vista do empreendedor, uma forma eficiente de gerir lucros para a empresa. A primeira resposta tende a ser afirmativa, uma vez que a corrupo se mantm como prtica presente em todas as pocas e apresenta grande resistncia contra eventuais campanhas moralizadoras. A corrupo , inegavelmente, uma forma de gerir e aumentar lucros, de fazer negcios. Sob essa tica, ela um crime de clculo, no de paixo, como diz o especialista Klitgaard, autor de um clssico sobre polticas de controle da corrupo (Klitgaard, 1988). Mas h vrios argumentos que apontam a prtica de pagar subornos como danosa aos negcios. Em vrios casos, a corrupo encarece e atrasa servios governamentais e prejudica a eficincia da empresa. Outro efeito da corrupo que ela desvia o foco de ateno da empresa da busca pelo melhor produto para outras possibilidades de conquistar e garantir mercados. [*] Finalmente, a corrupo externa contamina o prprio clima interno da empresa, porque se baseia em contabilidades paralelas e crculos de acesso exclusivo a informaes sigilosas, criando uma vulnerabilidade da empresa em relao a possveis denncias dos envolvidos. Nessa viso, a corrupo tem, a longo prazo, um alto custo para a empresa que nela se baseia para fazer negcios. Mas estas so vises dos efeitos colaterais a mdio e longo prazo. Um dos problemas do controle da corrupo a curto prazo que ela representa uma vantagem competitiva sobre os concorrentes honestos. A auto-regulao como mecanismo de combate corrupo pretende limitar este risco. A ampla adeso de todos os competidores aos princpios do negcio honesto precondio para se enfrentar o risco de aproveitadores que colocam o lucro a curto prazo acima dos interesses da comunidade empresarial. A institucionalizao dos cdigos de conduta tem o objetivo de torn-los uma prtica vivida nas empresas e, com isso, minimizar os arranjos corruptos para obter negcios. Enquanto a atuao governamental tenta combater a corrupo apoiada em sua capacidade de impor regras e aplicar sanes, a idia da auto-regulao est baseada na suposio de que a integridade economicamente vantajosa para as empresas. So estes os dois pilares que sustentam a discusso sobre a chamada governana corporativa: a imposio de padres de comportamento tico pelo poder pblico e a auto-regulao como forma de melhorar a performance econmica. O primeiro segue o raciocnio clssico de que padres ticos representam um custo para a empresa e, portanto, devem ser impostos pelo Estado, de forma universal, a todos os atores econmicos. O segundo se baseia na idia de que padres de comportamento tico tm resultados econmicos e representam no um custo, mas uma forma de investimento produtivo para as empresas. Apontaremos, neste espao, algumas tendncias na discusso internacional sobre a legislao e mecanismos de auto-regulao no mundo empresarial e apresentaremos iniciativas do comrcio internacional relacionadas ao tema do combate corrupo. Iniciativas da Cmara Internacional de Comrcio Uma das primeiras iniciativas para o combate corrupo internacional surgiu da Cmara Internacional de Comrcio (ICC). A partir de um relatrio sobre Extorso e corrupo em transaes comerciais, elaborado por uma comisso especial em 1977, sugeriram-se aes em vrios nveis. As propostas encaminhadas foram um tratado internacional referente ao controle da

corrupo, a ser elaborado no mbito das Naes Unidas. Este deveria ser complementado por iniciativas no mbito nacional para tornar mais transparente a legislao em reas-chave, como licitao ou financiamento eleitoral. Alm disso, as companhias deveriam investir na elaborao de cdigos de conduta como forma de contribuir para o controle dessas prticas. As idias sobre a implementao desta ltima proposta referente ao autocontrole do mundo empresarial geraram uma controvrsia. A idia original era que o cumprimento desse cdigo fosse complementado por um mecanismo de verificao organizado pela prpria Cmara Internacional de Comrcio. Essa proposta encontrou forte resistncia e acabou sendo engavetada (Heimann, 1997). Por uma dcada e meia, as iniciativas sugeridas pelo relatrio caram em esquecimento. Em 1994, em meio a uma srie de escndalos, uma nova comisso retomou os trabalhos sobre extorso e fraude. Nesta segunda iniciativa da Cmara Internacional de Comrcio, a corrupo vista de forma mais abrangente. A definio estreita da corrupo como forma de obter ou garantir contratos junto de rgos pblicos substituda por uma que inclui a corrupo no contexto da arrecadao de taxas e impostos, da legislao sobre preservao ambiental ou outros regulamentos, do processo legislativo ou de procedimentos na Justia. As recomendaes apresentadas por essa comisso, dois anos depois, e acolhidas pela diretoria da ICC repetem, em grande parte, aquelas elaboradas em 1977 (ICC, 1999). A ICC retomou a iniciativa de levar o tema da corrupo para os organismos internacionais. Desta vez, o foco mudou para organismos como a nova Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que substituiu o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT). Ela vista como um frum no qual a adoo da Conveno da OCDE por outros pases deve ser defendida. Adicionalmente, a cooperao internacional na rea da investigao e da aplicao de sanes vista como elemento central no combate a modernas prticas de extorso e suborno. A ICC continua insistindo, tambm, no trabalho junto de governos nacionais, os quais continuam sendo os principais atores no combate s prticas de corrupo. As recomendaes elaboradas para os governos incluem principalmente mecanismos preventivos, entre eles o monitoramento dos bens tanto de funcionrios pblicos como tambm dos gerentes empresariais que trabalham em reas de risco. Outro ponto a minimizao da discricionariedade individual de agentes pblicos em casos de permisses e licenas. Em relao s licitaes, a ICC cobra maior transparncia, especialmente quanto aos critrios adotados na seleo. Alm dos mecanismos preventivos, a ICC recomenda a implementao efetiva da legislao contra a corrupo, bem como a divulgao desses resultados, a fim de tornar pblico o risco que estas atividades trazem para os envolvidos. Ao lado do controle externo, a ICC atribui valor central a mecanismos de auto-regulao das empresas que se referem diretamente a prticas de corrupo, mas tambm s vrias tcnicas envolvidas, como a contabilidade paralela, o financiamento ilegal de atores polticos e a atuao por meio de agentes e subcontratos. Como forma de coibir de maneira sustentvel essas atividades imprprias, a ICC recomenda a aplicao de cdigos de conduta que devem estabelecer regras e orientaes para os funcionrios da empresa. Muito alm de constituir mera norma escrita, a implementao e a superviso do cdigo devem ser atribudas a uma instituio de alto nvel dentro da empresa. Em relao s regras de conduta, as recomendaes elaboradas nos anos 90 so menos radicais que as da verso apresentada no passado. Naquela ocasio, o cdigo de tica deveria ser obrigatrio e a ICC teria o papel de investigar e julgar casos de desvios; a nova verso torna a adeso das empresas s regras de conduta claramente voluntria e atribui a um comit permanente a funo de promoo dessa adoo, bem como do acompanhamento de sua aplicao. Alm disso, cogita-se a eventual obrigatoriedade de cdigos de conduta a serem adotados por empresas contratadas pelo poder pblico. O apelo se dirige tambm s organizaes do sistema financeiro internacional, como o Banco Mundial e os bancos regionais, responsveis pela alocao de grande volume de recursos. A ltima rea de risco so as contribuies polticas, uma vez que aquelas no declaradas para partidos polticos e campanhas eleitorais so um dos principais viveiros para esquemas de corrupo. Para essa rea devem existir regras claras que garantam a transparncia das conexes, tanto do lado do doador como tambm do beneficiado. [*]

Responsabilidade social e governana corporativa Ao lado dessas iniciativas da maior organizao internacional do mundo empresarial, h outras organizaes atuando a partir da idia do autocontrole empresarial ou do controle social sobre o mundo dos negcios. Pertencem a esta ltima categoria institutos como o Center for International Private Enterprise, o Business for Social Responsibility, o International Business Ethics Institute e o Ethics Resource Center. Estas e outras instituies, financiadas por recursos pblicos e privados, abordam a questo da corrupo sob dois enfoques temticos: a responsabilidade social da empresa e a governana corporativa. A primeira uma preocupao mais antiga com a atuao das empresas no contexto da sociedade e, portanto, est vinculada discusso secular sobre a funo social do capital. Temas atuais so o posicionamento da empresa privada em relao a assuntos como a educao, a preservao do meio ambiente, a obedincia legislao e a interao com o mundo poltico, que so, ao mesmo tempo, comerciais e comunitrios. A fraude, a evaso de impostos e a corrupo so vistas sob esta tica. [*] A abordagem da governana corporativa aplica os critrios do mundo poltico s relaes entre diretoria, funcionrios e acionistas das empresas; tambm so includos os fornecedores e clientes. Estas relaes intra-econmicas so vistas sob a tica da lisura nos procedimentos, da transparncia das transaes e do fortalecimento dos acionistas minoritrios. A transferncia do conceito de governana para a rea privada tem ganhado importncia diante de crises financeiras em fundos de penso, bancos ou companhias grandes. Muitas dessas crises estavam ligadas a lacunas em relao a mecanismos de direo e controle em empreendimentos de grande porte, temas essenciais da governana corporativa. A discusso sobre essa governana ganha novo significado em uma economia globalizada, na qual os mecanismos de controle nem sempre so impostos com clareza pelo poder pblico. Na prtica, h uma mescla entre incentivos internos e externos, preocupaes a curto prazo para sanar danos ou criar novos mercados, combinados com a busca por novas orientaes e justificativas para fazer negcios em um mundo em mudana. Freqentemente, empresas envolvidas em escndalos de corrupo tiveram de pagar um alto preo, com sua excluso de licitaes pblicas ou a aplicao imediata de multas pela Justia. Essas empresas so candidatas certas aos programas de tica empresarial, pois estes so, muitas vezes, o preo imposto pelo poder pblico para que elas possam entrar de novo nos mercados perdidos. Em outros casos, o motivo econmico preventivo. Desde a nova legislao norte-americana a respeito da aplicao de penas para empresas americanas que entram em conflito com a lei, h um forte incentivo para a manuteno de um programa de tica na empresa. As chamadas sentencing guidelines definem que a aplicao de penas deve ser gradual, dependendo da existncia de programas de tica anteriormente instalados na empresa. As empresas que dispem de tais programas tm pena mais branda. Em ambos os casos, a auto-regulao baseada em incentivos preventivos ou corretivos impostos pelo poder pblico. Perspectivas Na ltima dcada, o tema da corrupo ocupou a agenda das relaes internacionais em vrios mbitos. As iniciativas mais importantes so as convenes da OCDE, da OEA e da Comunidade Europia, que visam ao fortalecimento da cooperao entre as instituies de investigao e punio dos Estados nacionais. Outra esfera so os programas de cooperao tcnica de organizaes internacionais como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional ou o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, que h algum tempo oferecem linhas de financiamento vinculadas a programas de governana ou, mais especificamente, ao controle da corrupo. Outras iniciativas no-governamentais, seja de organizaes sociais, seja do mundo

empresarial, vm dando mais nfase ao tema da corrupo. inegvel que esses debates supranacionais entre Estados soberanos, agncias de cooperao, organizaes de empresrios e de cidados tero uma repercusso forte nas sociedades nacionais. Isso poder ocorrer de vrias maneiras, como pelo fortalecimento e o prestgio de iniciativas de atores locais no controle da corrupo, a cobrana de cooperao de pases com um papel importante na rota das redes internacionais de corrupo, na forma de recursos alocados para programas de cooperao tcnica ou financeira, ou, finalmente, pela simples troca de informaes e experincias vividas no campo do controle da corrupo. Por esses motivos, a cooperao internacional tornou-se uma pea-chave para fortalecer o controle da corrupo como um novo desafio, a ser encarado menos pelo discurso, mais pela teoria e a prtica poltica. Bruno Wilhelm Speck

CONCLUSES
Perspectivas para o futuro
O modelo do sistema nacional de integridade, elaborado e aperfeioado durante os ltimos anos na Transparency International, resultou em uma viso mais global sobre as instituies e os atores envolvidos em uma poltica de controle da corrupo. Consolidou-se uma abordagem mais holstica e mais pr-ativa do problema da corrupo. A elaborao desta coletnea referente ao caso brasileiro serve, em primeira instncia, a este mesmo objetivo. Pretendemos concentrar as atenes sobre o conjunto das instituies e dos atores que tm papel central no controle da integridade do sistema poltico. Reconhecemos que h lacunas e correes a fazer. A nfase maior nos controles horizontais (entre instituies pblicas) do que em outros mecanismos de controle vertical (sociedade e mercado) no se deve convico de que os primeiros tm prevalncia sobre os segundos, mas resultado dos conhecimentos ainda limitados sobre as ferramentas e tcnicas disponveis na sociedade civil ou na iniciativa privada, em comparao com o grande volume de estudos sobre instituies pblicas. Igualmente, o enfoque sobre instituies e a negligncia em relao aos fatores culturais devem-se s mesmas razes. Ainda temos poucos conhecimentos sobre como lidar com padres histrico-culturais de comportamento que sustentam a corrupo no contexto de uma abordagem sistmica dela. Por fim, no chegamos a dedicar o devido espao anlise da interao entre as vrias instituies. Mais do que a anlise de um sistema ou de suas falhas, esta coletnea ainda representa uma sinopse dos elementos constitutivos de um sistema nacional de integridade. Aps esta primeira aproximao, poderemos pensar em desenvolver levantamentos especficos, com indagaes mais aprofundadas para os vrios pilares. Uma experincia neste sentido foi realizada por ocasio do Global Forum II, realizado na Holanda em 2001. Fez-se uma srie de estudos comparativos, usando-se o modelo do sistema nacional de integridade. Estes e outros estudos mostram que o conceito do sistema nacional de integridade facilita os primeiros estudos comparativos. Realizaram-se investigaes com um questionrio padronizado e aberto. Certamente haver outras crticas a fazer, mas parece-nos que, apesar de todas as lacunas, a mensagem ficou clara: combater a corrupo de forma sustentvel requer uma abordagem holstica e a cooperao de vrias instituies, para que realmente possamos falar em um sistema nacional de integridade. A anlise de um sistema nacional de integridade especfico mais simples, mas, ao mesmo tempo, mais complexa que a do Source book international. Mais simples porque pde contar com a grade bsica de anlise proposta no Source book international com algumas adaptaes, o elenco de instituies e atores arrolado no Source book forneceu o esqueleto para a presente obra, o que facilitou o trabalho. Mas, em relao a outro aspecto, a anlise de um sistema especfico mais complexa e exigente que a do Source book. Este ltimo basicamente fonte de inspirao, coletando prticas em diferentes lugares e abrindo horizontes para uma viso comparativa. Ele , em primeira instncia, uma fonte de recursos para anlises e reformas, como diz o prprio nome. Parece-nos que, com a anlise de um sistema nacional de integridade especfico, ultrapassamos silenciosamente a fronteira da inspirao e da anlise comparativa. Ao tratar do sistema de integridade de um dado pas, o instrumento analtico transforma-se tambm em modelo normativo. No Source book, j havia aluses normativas quando se falava em best practices ou tool kits, mas a presso para que se apresentem solues se torna mais explcita quando falamos de um sistema de integridade especfico. De uma ou de outra forma, a questo

subjacente sempre ser: quais as reformas necessrias para melhorar o desempenho do sistema em questo? Um primeiro balano realizado em vrios pases deixou claro que a maior soma de instituies envolvidas com o controle da corrupo certamente no garante um bom resultado. [*] H pases onde poucos dos pilares em funcionamento garantem um sistema com bom funcionamento. H outros em que as instituies de controle proliferam e, mesmo assim, no chegam a constituir um sistema de integridade. Para avaliar qual a mescla exata dos vrios elementos que permitem que um sistema nacional de integridade funcione, o mtodo no poder ser a verificao da existncia e do funcionamento de determinadas instituies de uma lista. Para formar realmente um sistema, a nfase recai no somente sobre o funcionamento dos pilares isoladamente, mas sobre o conceito da cooperao e da integrao entre essas vrias instituies e atores. A maior interao e a ao coordenada tm um peso decisivo para pr em funcionamento um sistema de integridade. A questo como criar uma receita prpria para estabelecer tal sistema ou fortalecer os esforos existentes. A anlise de sistemas nacionais de integridade pretende diagnosticar com preciso at que ponto os sistemas polticos dispem de uma proteo consistente contra a corrupo, onde devem melhorar e em qual direo. Talvez tenhamos que abandonar a idia de um modelo ideal ou at de uma receita individual. Muito mais do que a racionalidade intrnseca a estas construes ideais, contam as experincias histricas, as resistncias especficas ou as oportunidades que aparecem em situaes concretas. Como acontece em relao s pesquisas comparativas sobre a redemocratizao, os sucessos e fracassos freqentemente dependem mais do caminho percorrido do que da aproximao a um modelo ideal de democracia. Nesse caso, estaria em primeiro lugar a busca por oportunidades de mudanas, sem um modelo ideal claramente identificado. Seja seguindo a idia de um modelo ideal ou de uma trajetria indutiva de mudanas, o objetivo continua sendo o estabelecimento de um sistema de integridade em pleno funcionamento. Independentemente de qual seja a estratgia adotada, diferentes ferramentas adicionais esto disposio para que se chegue a esse objetivo. So, principalmente, os instrumentos para diagnosticar de modo mais preciso o desempenho de instituies, mediante o monitoramento de seu funcionamento (com levantamentos entre os prprios funcionrios), de seu resultado (com surveys entre os clientes) ou, finalmente, da cooperao entre as vrias instituies de controle e da integrao de seus esforos de controle (com oficinas envolvendo vrias dessas instituies). A idia de um sistema de integridade representa um passo importante no estabelecimento de uma poltica consistente de controle da corrupo, mas somente o incio do caminho para uma poltica de reformas que garantam o controle sustentvel da corrupo. Bruno Wilhelm Speck

Agradecimentos
So muitos os colaboradores diretos e indiretos desta coletnea. Agradecimentos vo, em primeiro lugar, Transparency International em Berlim, que, no incio do ano 2000, estimulou a elaborao de um manual sobre o sistema nacional de integridade no Brasil. Reunir especialistas das vrias regies em oficinas de trabalho num pas com dimenses continentais, como o Brasil, envolve recursos financeiros considerveis. O apoio da Fundao MacArthur foi decisivo para permitir a reunio de parte dos colaboradores em um workshop em So Paulo, no segundo semestre daquele ano. Os colegas da Transparncia Brasil, organizao recm-criada naquele momento, contriburam das mais diversas formas com o empreendimento deram apoio logstico, estimularam a realizao da coletnea, foram parceiros nesta explorao de um terreno novo. Finalmente, meus cumprimentos aos colaboradores diretos. Sem o trabalho dos coordenadores, que reuniram pequenos grupos, de dois a seis especialistas, para elaborar textos sobre temas predefinidos, no teria sido possvel a realizao de uma coletnea por mais de 40 profissionais das mais diversas reas. Coube a cada coordenador a integrao das contribuies de vrios autores em um nico texto. queles, aos autores e aos colaboradores que cooperaram de outras formas, meus agradecimentos especiais. Conclumos uma primeira etapa. Parece promissor o caminho aberto com a participao de especialistas das mais diversas reas, o apoio de instituies que podem fornecer apoio logstico, recursos, redes de especialistas, e a criao da Transparncia Brasil como centro motor desta busca por um sistema de integridade mais integrado e eficaz. Bruno Wilhelm Speck So Paulo, 17 de janeiro de 2002

BIBLIOGRAFIA

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