AS LIMITAES DA CONTABILIDADE OFICIAL DE CRIMES NO BRASIL

o papel das instituies de pesquisa e estatstica E duardo C ErquEira B atituCCi

Resumo: O artigo objetiva examinar as limitaes dos sistemas de produo de dados e informaes oficiais em Segurana Pblica e Justia Criminal no Brasil, sugerindo-se que a participao dos institutos de pesquisa fundamental para a construo de qualidade nas informaes produzidas. Palavras-chave: Segurana pblica. Produo de informaes. Institutos de pesquisa. Abstract: This article reviews the limitations of the official information in Criminal Justice in Brazil and suggests that the research institutes have an important role in the accreditation of the information produced. Key words: Criminal justice. Information production. Research institutes.

m primeiro grande problema relativo contabilidade de comportamentos ilegais na sociedade, percebidos por meio de estatsticas oficiais de criminalidade, produzidas a partir de registros administrativos, tais como Boletins de Ocorrncia ou Declaraes de bito, refere-se abrangncia das estatsticas oficiais e aos problemas de subnotificao. evidente que, como refletem as informaes que chegam ao conhecimento do Estado, as estatsticas oficiais em segurana pblica implicam variados graus de subnotificao, em virtude das ocorrncias ou fatos que no chegam ao conhecimento da polcia ou do Estado. Coelho (1978, p. 153) chamava a ateno para o fato de que as estatsticas oficiais refletem a propenso diferenciada das diversas camadas sociais em registrar queixas relativas a certos crimes, ou em comunicar ocorrncias criminosas, o que levaria a problemas de subnotificao, seja devido a uma sensao de irrelevncia ou ineficcia da medida por exemplo, quando estas ocorrncias referem-se a crimes no violentos (como furto de pequenos valores) , seja em virtude da sensibilidade cultural ou simblica associada a determinadas ocorrncias, tais como aquelas relativas a crimes ocorridos no ambiente familiar ou que envolvam conhecidos, crimes de natureza sexual e outras modalidades criminosas deste tipo. Nesses casos, as estatsticas policiais so reconhecidamente falhas para a mensurao global do movimento criminal de uma dada sociedade e devem ser complementadas por outro tipo de dados, tais como pesquisas de vitimizao.
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Problema semelhante pode ser inferido quando se analisa a influncia de fatores operacionais, polticos ou conjunturais no registro ou na possibilidade de registrar ocorrncias determinadas, tais como a influncia de cruzadas morais (COELHO, 1978; PAIXO, 1986) contra certos tipos de crimes ou contravenes (tal como acontece em campanhas contra o trfico de drogas, a prostituio, o jogo do bicho ou a explorao de caa-nqueis), e na aplicao sistemtica de prticas especficas de ao policial ou de fiscalizao de posturas (blitze de trnsito, confisco de mercadorias de ambulantes, uso regular e disseminado de bafmetros). Um outro grande problema referente s tendncias criminais captadas por contagem de registros administrativos, tais como boletins ou registros de ocorrncia, atestados de bito, depoimentos ou registros de outra natureza, o fato de que estas informaes refletem, alm da percepo dos atores que coletam ou processam tais dados, os percursos institucionais a eles associados, seja na coleta, agregao, consistncia e processamento, seja na produo de estatsticas ou relatrios (COELHO, 1978, p. 153; FUNDAO JOO PINHEIRO, 1987, p. 40; PAIXO, 1986). A conseqncia disso que estes registros tendero a refletir os valores, atitudes e crenas destes atores e de suas instituies. Nas palavras de Biderman e Reiss (apud MOSHER; MIETHE; PHILLIPS, 2002, p. 171):
qualquer conjunto de estatsticas criminais, incluindo aquelas oriundas de pesquisas de survey, envolve o processamento institucional e avaliativo de denncias ou depoimentos das pessoas. Conceitos, definies, modelos quantitativos e teorias devem, ento, serem ajustados ao fato de que os dados no so um universo objetivamente observvel de atos criminais, mas, ao contrrio, esses mesmos eventos definidos, capturados e processados segundo algum mecanismo institucional.

toricamente no Brasil, por exemplo, j est bastante documentado, em pesquisa e na bibliografia, o uso generalizado e discricionrio pela Polcia de tipificaes e classificaes sociais, adequadas a posteriori a provises legais, disponibilizadas para a construo organizacional da ocorrncia, queixa, anotao ou inqurito dentro de uma ordem institucional especfica. Essa metodologia de trabalho operacional, o inqurito de trs para frente, nas palavras de Paixo (1982, p. 75), representa economia de recursos logsticos e reforo de traos culturais, institucionais e simblicos, uma vez que permite, legitima e refora o exerccio do conhecimento profissional do policial, por meio da valorizao da informao da rua, do tirocnio individual na habilidade investigatria. Assim,
comunicada uma ocorrncia e existindo uma vtima, a investigao busca no tanto a apurao do crime, mas a identificao, na clientela marginal da organizao, de possveis autores do crime. Para isso no so necessrias categorias legais; antes, so usadas tipificaes, isto , teorias de senso comum policial que categorizam e avaliam objetos, indivduos ou comportamentos, que articulam atos (modalidades de ao criminosa) a comportamentos e atitudes tpicos de atores. Tipificaes surgem tanto da experincia subjetiva do policial quanto de seu treinamento prtico adquirido na carreira (PAIXO, 1982, p. 75).

Concepes legais ou operativas do Direito, por exemplo, so excepcionalmente significativas neste caso, pois orientam a forma pela qual a atividade criminosa ser lida ou processada institucionalmente, especialmente pelas organizaes policiais. HisSo Paulo em Perspectiva, v. 21, n. 1, p. 7-18, jan./jun. 2007

Por um lado, essa cultura organizacional permitiria ao policial colocar-se como intermedirio nas demandas dos cidados, no s como representante privilegiado do Estado, mas fundamentalmente tambm como especialista, pois seu reconhecimento pblico o credencia como interlocutor qualificado, muitas vezes de forma independente da classe social do demandante. Por outro lado, essa caracterstica acaba implicando o uso individualizante do conhecimento profissional, evidente atravs da profuso de referncias s unidades especializadas e ao reconhecimento organizacional de sua prevalncia temtica ou operacional. Os efeitos perversos seriam evidentes, traduzindo-se na ausncia de coeso e integrao organizacionais, com funestas conseqncias para o processamento universal das demandas da sociedade:

aS LIMITaES da CONTaBILIdadE OFICIaL dE CRIMES NO BRaSIL: O PaPEL ... o paradoxo da discrio (ou a tenso entre burocracia e profissionalismo, estrutura formal e atividades prticas, controle e autonomia) aproxima a anlise da organizao policial [...] do contrrio do paradigma convencional que v, na implementao de um modelo racional, a lgica da atividade organizacional, definindo organizaes (policiais) como sistemas debilmente integrados, onde elementos organizacionais so apenas frouxamente ligados uns aos outros e atividades e regras so freqentemente violadas (PAIXO, 1982, p. 67).

de um lado, o modelo igualitrio constitucional, que determina prerrogativas e salvaguardas legais ao processo penal, tal como a presuno da inocncia; e, de outro, a aplicao hierarquizada destas prerrogativas, pelos atores do sistema de justia criminal. Assim, a organizao policial funcionaria como uma ligao entre o sistema judicial elitista e hierarquizado e o sistema poltico igualitrio (KANT DE LIMA, 1995, p. 7-8), encurralada entre critrios excludentes na aplicao desigual da Lei:
ao aplicar desigualmente a Lei, a Polcia evita, por um lado, que os criminosos em potencial beneficiem-se dos dispositivos constitucionais igualitrios. Por outro lado, quando as pessoas envolvidas pertencem s classes mdias ou altas, a Polcia, ao aplicar a Lei e atuar de maneira compatvel com os dispositivos constitucionais igualitrios, restabelece a f dos nomarginais nos princpios democrticos do sistema poltico brasileiro. De fato, as prticas policiais tornam possvel o funcionamento do sistema poltico, a despeito de suas contradies legais internas (KANT DE LIMA, 1995, p. 8).

Da mesma forma, estas tipificaes, tendo em vista que constituem referncias fundamentais para a atuao do policial, poderiam produzir discriminaes sistemticas, calcadas em esteretipos sobre regularidades associadas a caractersticas socioeconmicas adscritas natureza do infrator ou criminoso e, ento, penalizao sistmica de grupos sociais especficos que, de alguma forma, combinem com estes esteretipos (COELHO, 1978, p. 153-154). Alm disso, tal como observado por Lima (2004, p. 2), os fenmenos criminais tendero a ser reinterpretados a partir de lgicas que privilegiam o rol de conhecimentos jurdicos e/ou policiais e o thos representado por estas corporaes profissionais, que acabariam por retroalimentar prticas fragmentadoras da ao do estado, por meio da repulso ou desqualificao automtica de outras lgicas, ou conjunto de conhecimentos. Neste sentido, o segredo passaria a ser o instrumento ritualstico de reforo e proteo destas lgicas, atravs da negao opinio pblica do conhecimento dos mecanismos de funcionamento do sistema de justia criminal (LIMA, 2004, p. 6; LIMA, 2006, p. 39-42), e a opacidade das informaes seria a conseqncia da incapacidade de transformar a informao em subsdio para a construo e o funcionamento de polticas pblicas. Assim, a questo central passaria a ser a necessidade de traduzir o princpio moral da transparncia em proposies de desenho institucional (CEPIK apud LIMA, 2004, p. 11). Essas dimenses podem reforar o modelo excludente do espao pblico brasileiro, por meio da sobreposio de diferentes sistemas de verdade na promoo e execuo da Justia (KANT DE LIMA, 2001, p. 114) que competem entre si, anulando-se:

Assim, tal como afirma Michel Misse, (1995, p. 3), faz-se necessrio o desvelamento das concepes culturais que alimentam e subsidiam estas prticas:
preciso que se aprofundem os estudos a partir de algumas hipteses que relacionem cidadania regulada e criminalizao, tomando como eixo a idia de que a seletividade do aparato policial e judicial no pode ser separada, como um corpo estranho, da sociedade e do estado no Brasil. A diferena, por exemplo, entre as demandas sociais de punibilidade, a processualstica penal e as prticas efetivas dos agentes apontam para contedos contraditrios assimilados num mesmo sujeito (social e individual). [...] Como no Brasil, os prprios cidados percebem que no vivem numa sociedade culturalmente igualitria, eles prprios reforam, numa hierarquizao prtica de suas escolhas racionais de punibilidade, a punio prioritria aos crimes que afrontam diretamente seus corpos e sua segurana-de-rotina, mais que quaisquer outros.

Essa digresso sobre a questo a partir da tica das organizaes policiais no exclui, evidentemente,
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outros atores ou tipos de relatrios. Em um artigo sobre a atividade dos promotores de uma grande rea metropolitana americana, Lisa Frohmann (1997, p. 531) afirma que, atravs da definio de caractersticas estereotipadas de determinada vizinhana a vtimas, advogados e jurados, os promotores de justia americanos construam diferentes grupos classificatrios, por meio de imagens estereotipadas de variveis, como raa, classe social e sexo, e padres normativos sobre as caractersticas morais destas pessoas e lugares, reproduzindo, assim, ideologias nas suas atividades legais. De outra forma, David Johnson (1998, p. 247), comparando as estruturas, a cultura, o thos e a organizao do trabalho de promotores de pases como o Japo com os promotores americanos, afirma que a maneira japonesa de organizar o trabalho da promotoria permite aos promotores gerenciar de forma efetiva [...] a necessidade de individualizao em cada caso e o imperativo genrico da igualdade perante a Lei, aumentando o senso de ordem no sistema, questo que se coloca como dicotmica para os promotores e o sistema de justia criminal americano. Durante pesquisa sobre o fluxo dos processos de homicdios no sistema de justia criminal de Minas Gerais, Batitucci, Cruz e Silva (2006) perceberam, em uma srie de oportunidades, a assuno, por parte de juzes, promotores e policiais, de valores extralegais para a construo de uma deciso ou ao especfica em um processo de homicdio, tal como no exemplo a seguir:
(Juiz, em sentena de pronncia) O que se v dos depoimentos que a vtima, mulher homossexual,sapato, conhecida como Rodrigo, era amasiada com fulana, que trabalhava para sustent-la. [...] Fulano, ou Tieta esclarece, ainda, que no dia do fato estava comemorando seu noivado com uma pessoa por nome de Moniqui, Cleuza e Lorram, tambm conhecido por Rime. Reunio de bichas e lsbicas comemorando um inusitado noivado.1

cionais e eficientes do Cdigo Penal e do Cdigo de Processo Penal, e o processo de criao judiciria do Direito e da Justia, em que fica evidente a dimenso poltica das prticas jurdicas, com a criao e promoo de verdades morais. Estas caractersticas tambm se pronunciam em sistemas que transitam de um campo para outro, como no caso do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade, que contm dados de mortalidade e morbidade e, no que se refere s causas externas, associa efeitos de leses fsicas a definies legais ou processuais sobre um determinado fato ou evento (MINAYO, 1994). Esta caracterstica leva, freqentemente, a incorrees de categorizao e/ou preenchimento ocasionadas, por exemplo, por menes natureza das leses provocadas na vtima, em vez de se referirem ao tipo de violncia ou acidente que ocasionou a leso especfica (MELLO JORGE et al., 1997, p. 6), ou a indefinies de carter legal e organizacional associadas tramitao do evento pelo sistema de justia criminal (ZALUAR, 1996; MESQUITA, 1998). Numa outra dimenso do mesmo problema, questes relacionadas metodologia de coleta, processamento ou interpretao de informaes podem, tambm, inserir graves rudos na composio de tendncias de anlise, como no caso das diferenas entre dados produzidos pelas polcias ou captados por surveys de vitimizao. Assim,
as contradies entre as tendncias estatsticas baseadas no UCR (Uniform Crime Reports) e no NCVS (National Crime Victimization Survey) so explicadas em grande parte pelas diferenas entre os mtodos e sua cobertura de anlise, pelas regras para se contar os incidentes criminais e at pelo critrio populacional utilizado para se computar as taxas de criminalidade. Infelizmente, as limitaes que cercam estas medidas da atividade criminosa torna difcil a construo de uma forte confiana tanto num como noutro indicador (MOSCHER; MIETHE; PHILLIPS, 2002, p. 174).

Estas dimenses j haviam sido apontadas por Adorno (1991, p. 150-151), ao ressaltar a disjuno entre a produo de Justia atravs da manipulao tcnico-jurdica do crime, segundo os critrios raSo Paulo em Perspectiva, v. 21, n. 1, p. 7-18, jan./jun. 2007

Isso evidenciado por problemas de agregao, metodologia de anlise estatstica ou referncia na anlise dos dados, como mostra, por exemplo, o ar-

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tigo de Huff-Corzine et al. (1986), que procura entender a prevalncia de altas taxas de homicdio nos estados do sul dos Estados Unidos. Segundo os autores, o uso de metodologias estatsticas especficas traz novas evidncias sobre os dados tradicionais de taxas de homicdios, ajudando a lanar mo sobre as hipteses explicativas, em nvel agregado, das taxas. Outro exemplo do impacto de metodologias estatsticas no resultado substantivo de anlises em taxas macroestruturais de criminalidade oferecido por Land et al. (1990) que, analisando a literatura que procura explicar as variaes nas taxas estruturais de homicdio nos Estados Unidos, apontam que muitas das variaes e inconsistncias encontradas podem ser resultado de uso de metodologias ou artefatos de anlise estatstica especfica. No caso brasileiro, h ainda o uso diferenciado de metodologias entre as organizaes policiais das Unidades da Federao e, mesmo dentro de um Estado, existem diferentes concepes legais sobre o que deve ser medido, em virtude do fato de que ainda no caminhamos na direo do amadurecimento de um instrumento de coleta nico, tal como o UCR americano.2 Assim, categorizaes como homicdios dolosos e culposos so comuns nas estatsticas oficiais do Estado de So Paulo, mas totalmente ausentes naquelas referentes a Minas Gerais; da mesma forma que a categoria auto de resistncia utilizada para mensurar as pessoas mortas em confronto com a polcia no Rio de Janeiro, enquanto em Minas Gerais nem mesmo existe uma categoria oficial para este tipo de ocorrncia no sistema de coleta de dados. Estas limitaes ficam evidentes nas iniciativas mais recentes do Ministrio da Justia para construo de um Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal (LIMA, 2004) e no Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2007). Logo, em virtude de todas estas imperfeies e de sua contaminao cultural, as estatsticas oficiais no Brasil poderiam ainda ser lidas como a evidenciao institucional do jogo de produo de verdades e hierarquias na justia criminal e na sociedade brasileira:
ao contrrio de comparativamente numa situao ideal (as fontes de dados) serem esprias por serem

socialmente contaminadas, so valiosssimas, exatamente por serem socialmente contaminadas. Elas esto inteiramente contaminadas pelo nosso objeto, e no apenas no que diz respeito aos dispositivos de controle, mas tambm no que diz respeito aos sujeitos tpicos da nossa criminalidade mais perseguida, no da criminalidade ideal do Direito positivo, mas da criminalidade tal como se constitui e constituda pela reao moral e pela sua negatividade pressuposta, que aquela repe como principal objeto da demanda da ordem em nossa sociedade (MISSE, 1995, p. 22).

Grandes surveys de vitimizao, tais como o National Crime Victimization Survey americano, representariam um grande avano na capacidade de conhecimento da sociedade ocidental sobre o fenmeno da criminalidade. Segundo Cantor e Lynch (2000, p. 87-92), surveys de vitimizao oferecem uma srie de vantagens e possibilidades diante das estatsticas policiais tradicionais, pois
oferecem um grande aumento, em comparao com as estatsticas policiais tradicionais, na informao disponvel sobre o volume da criminalidade, [...] informao mais detalhada sobre os eventos criminais propriamente ditos (informaes sobre vtimas, ofensores, a natureza da ao criminosa e o contexto social no qual ela ocorreu), [...] informao baseada em eventos criminais especficos e no em agregados regionalizados por algum critrio qualquer, [...] maior capacidade de estimar o volume e as mudanas e tendncias da criminalidade, [...] novas formas de se classificar a atividade criminosa e de entender a sua dinmica, [...] maior legitimidade aos dados criminais, em virtude do ganho em cientificidade e autonomia das agncias policiais e, finalmente, uma maior capacidade aos consumidores das estatsticas e dados criminais de apreciar de forma adequada a complexidade do problema criminal e tratar os indicadores sociais atravs deles produzidos com a devida cautela.

Outro desenvolvimento que pode ser creditado aos avanos trazidos por pesquisas de vitimizao refere-se aos desenvolvimentos tericos na criminologia que se tornaram possveis a partir da disponibilizao de dados sistemticos altamente desagregados
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relativos a vtimas, contexto das ocorrncias e suas conseqncias. Entre os principais desenvolvimentos, citam-se as vertentes tericas da abordagem das atividades rotineiras, vitimizao repetida e teorias sobre as conseqncias da vitimizao, tais como informaes empricas sobre a ocorrncia de danos de natureza psicolgica, tais como a sndrome de stress ps-traumtico. Outro campo de estudo que recebeu grande incentivo aquele sobre os custos da criminalidade e sua etiologia econmica, alm de estudos que enfatizam a resposta das vtimas aos eventos criminosos, tais como os que perscrutam a legitimidade da organizao policial e do Estado para resolver as demandas produzidas pelos crimes. Outra possibilidade de crtica s metodologias tradicionais de contabilidade criminal encontra-se nos estudos de fluxo do processamento de crimes no sistema de justia criminal. So vrias as vantagens para o estudo de fluxos no processamento dos crimes entre os atores do sistema de justia criminal. Misse e Vargas (2006, p. 2) apontam que a reconstituio do fluxo e a identificao de tendncias nas taxas de processamento permitem uma anlise do processo de incriminao, da sua capacidade de esclarecer, processar e punir crimes e autores, e de produo de estatsticas criminais. Assim, as principais vantagens de estudos longitudinais situar-se-iam na possibilidade de conhecer, do ponto de vista institucional, os tempos e a dinmica do processo de incriminao, seus gargalos e problemas, resolutividade, eficcia e sua integrao ou disjuno institucional e entender, do ponto de vista substantivo, o percurso de indivduos dentro do sistema por meio de suas caractersticas criminolgicas, socioeconmicas, de gnero, culturais ou tnicas e, ento, refletir sobre os processos de enviesamento no processamento de crimes inseridos a partir de esteretipos ou perspectivas culturais e operacionais dos atores do sistema de justia criminal. Misse e Vargas (2007) trazem uma reviso da bibliografia brasileira disponvel sobre a questo e apontam que, se so recentes, os trabalhos sobre o fluxo no Brasil vm consolidando esta importante rea de estudos, respondendo demanda por efetividade nas polticas de justia criminal da sociedade brasileira.
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Neste sentido, as principais dificuldades para a realizao de estudos dessa natureza no Brasil estariam associadas inexistncia de uma estrutura responsiva na inter-relao entre os diversos atores, seus sistemas de informao e os documentos que transitam de um para outro. Em alguns Estados brasileiros (casos tpicos de Rio de Janeiro e So Paulo), foi possvel a construo de fluxos longitudinais em virtude da existncia, em arquivos, de documentos como o Boletim Individual, que acompanhava, obrigatoriamente, o processo em toda sua durao. Entretanto, mesmo nesses casos, o preenchimento assistemtico causa graves problemas aos levantamentos longitudinais. Assim, a soluo apresentada pelos pesquisadores brasileiros no enfrentamento deste problema teria partido de duas estratgias bsicas:
Bases relativamente pequenas, de carter localizado (geralmente referentes a um municpio ou comarca) construdas pela garimpagem do pesquisador, assentadas em informaes produzidas pelos rgos da justia criminal, (ou, de outro lado, o uso de) grandes bases de dados pr-construdos pelas organizaes, constituindo as estatsticas oficiais por elas disponibilizadas organizadas em diferentes perspectivas: abordagem longitudinal do registro da ocorrncia at a execuo da sentena, [...] abordagem transversal utilizando estatsticas obtidas nas diferentes organizaes e [...] abordagem longitudinal retrospectiva, no qual os dados so levantados do final para o incio do processo (MISSE; VARGAS, 2007, p. 7).

No percurso da identificao do fluxo nos processos de homicdio com sentena transitada em julgado em trs comarcas de Minas Gerais, Batitucci, Cruz e Silva (2006), procurando levantar o fluxo do final para o incio, identificaram uma enorme dificuldade relacionada aos sistemas de gerenciamento de informao do Judicirio que no trazem dados substantivos sobre o crime cometido, a vtima e, mesmo, o autor, estando fundamentalmente voltados para o gerenciamento da produo institucional especfica dos procedimentos operativos da prpria organizao. Na seleo dos processos para a amostra, foi impossvel determinar quais processos eram de homicdio e quais eram de outros crimes violentos contra a pessoa. Os documentos le-

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gais que perpassam os vrios atores (para Minas Gerais, a Guia de Execuo, que apresenta informaes sobre todas as fases do processo) raramente estavam preenchidos ou mesmo apensados ao corpo dos processos, sendo inexistente na maioria dos casos, e, quando presentes, a informao por eles disponibilizada em muitas vezes discordava das prprias datas observadas no corpo do processo.

SISTEMA NACIONAL DE INFORMAES

Em trabalho realizado pela Fundao Joo Pinheiro em 1987, por encomenda do Ministrio da Justia, procurou-se delimitar as caractersticas ideais para um Sistema Nacional de Estatsticas Oficiais de Criminalidade. Naquela poca a equipe tcnica responsvel pela iniciativa identificava que a ausncia de um sistema nacional de indicadores criminais era extremamente danosa para a produo de conhecimento na rea:
ora, como no dispomos de um sistema nacional de estatsticas oficiais de criminalidade, no podemos responder, empiricamente, s indagaes mais simples e elementares acerca do impacto real (distinto do socialmente percebido) do crime na vida cotidiana das populaes e, portanto, os modos mais eficientes de minimiz-los. Estamos nos referindo a questes como (por exemplo) se retratariam as percepes coletivas um aumento real de criminalidade e qual seriam as suas caractersticas; como se distribui a atividade criminosa; quais as probabilidades de vitimizao de grupos especficos; qual o perfil de autores de crimes; qual o grau de certeza da punio e quais as condies de incapacitao de carreiras criminosas oferecidas pelos sistemas penitencirios (FUNDAO JOO PINHEIRO, 1987, p. 6).

O trabalho ressaltava a importncia de sistemas de indicadores para promoo do conhecimento e gesto de polticas pblicas, apontando, a partir da crtica das informaes existentes tanto no Brasil e em Minas Gerais como nos sistemas estatsticos nacionais de outros pases (como no caso do UCR americano), a necessidade e a convenincia de uma concepo que privilegie o fluxo de pessoas e papis (informa-

es e registros) entre segmentos mais do que (informaes sobre) a produo decisria de cada segmento do sistema de justia criminal (FUNDAO JOO PINHEIRO, 1987, p. 108). Assim dever-se-ia: privilegiar igualmente todos os segmentos organizacionais do sistema (das polcias ao sistema prisional, passando pelo Judicirio e Ministrio Pblico); perceber a cooperao entre burocracias pblicas de registro, apreenso, processamento e punio de atos criminosos; e atentar para a natureza do fenmeno criminoso e da resposta da autoridade pblica a sua ocorrncia (FUNDAO JOO PINHEIRO, 1987, p. 109). Nesse sentido, tal sistema deveria propiciar a quantificao das ocorrncias criminosas, prises, recursos e efetivos disponveis s organizaes do sistema; movimento jurisdicional e do judicirio; e informaes detalhadas sobre os estabelecimentos prisionais (FUNDAO JOO PINHEIRO, 1987, p. 110-115). Por fim, o documento fazia referncias necessidade de se refletir sobre o arranjo organizacional a ser construdo para o funcionamento e manuteno do sistema. Tendo se passado mais de vinte anos da realizao deste trabalho, pouco se avanou na construo de um sistema nacional de estatsticas e na elaborao de um arcabouo institucional que o sustente. A despeito da existncia, hoje, de dois sistemas nacionais de dados dedicados (Infoseg pessoas procuradas e com ficha policial; e Infopen sistema nacional de informaes penitencirias), da presena de um marco regulatrio nacional3 que orienta a construo de um sistema nacional de estatsticas no Ministrio da Justia, vinculado ao Susp Sistema nico de Segurana Pblica, da construo de instrumentos de coleta que procuram se adequar diversidade de concepes e categorias de registro existentes no pas e da vinculao da disponibilidade de liberao de recursos obrigatoriedade de preenchimento e envio das informaes, o resultado obtido at o momento, apesar do imenso avano institucional que o esforo evidencia, ainda bastante precrio, tal como aponta Lima (2004; 2006). A maioria das informaes disponveis refere-se apenas aos anos de 2004 e 2005 e, mesmo assim, com uma srie de deficincias na abrangncia dos dados e em sua confiabilidade.
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Publicao do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2007, p. 90-92), procurando sistematizar estas informaes, evidencia, analisando as diferenas regionais extremamente significativas encontradas nas estatsticas, que
sem negar a existncia, de fato, de diferenciais estaduais expressivos de violncia extrema, preciso reconhecer que a qualidade e a cobertura dos registros de mortalidade pelos Estados podem ser um componente importante para se explicar tal amplitude. [...] Somente com avaliaes crticas sobre as fontes de dados, com a explorao de suas potencialidades e demonstrao das limitaes, que se poder alcanar o padro que hoje gozam algumas estatsticas sociais e econmicas do pas.

transparncia e compartilhamento dos dados, sejam eles oriundos de registros policiais ou de pesquisas de vitimizao (FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA, 2007, p. 98).

Assim, a anlise conclui, primeiramente, que os dados existentes podem no ser suficientemente robustos para serem tomados como evidncia emprica do que acontece. Por outro lado, mesmo diante desta problemtica, as informaes disponveis apontam que variveis de natureza socioeconmica e demogrfica possuem associao com a questo da violncia e tambm h evidncias de que variveis relacionadas ao funcionamento das organizaes do sistema, especialmente para as polcias, tm fora analtica e precisam ser mais bem estudadas e analisadas (FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA, 2007, p. 92), havendo, portanto, necessidade da consolidao de uma agenda nacional para monitoramento e avaliao das polticas de segurana pblica e das instituies policiais. O mesmo texto tambm aponta que
a heterogeneidade de classificaes, a inexistncia de um marco legal nacional sobre critrios de preenchimento e coordenao de dados, bem como a fragilidade de grande parte das anlises disponveis reala a urgncia que o debate sobre a produo, uso e acesso s estatsticas pblicas sobre criminalidade deve assumir na definio de uma agenda comum s vrias esferas de poder e governo no Brasil. [...] (Assim dever-se-ia) explicitar a necessidade de se investir na construo de um efetivo sistema nacional de indicadores com regras compatveis para todas as unidades da federao e com obrigatoriedade da
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Como exemplo das precariedades colocadas, apesar da heterogeneidade verificada em nvel nacional, ser analisada, neste artigo, a questo das estatsticas oficiais de criminalidade e de justia criminal em Minas Gerais. A despeito de o Estado no possuir uma legislao que obrigue as organizaes policias ou a Secretaria de Estado responsvel a divulgar a contabilidade oficial de crimes,4 Minas Gerais inovou ao sistematizar e disponibilizar populao, ainda em 1997, as estatsticas policiais registradas pela Polcia Militar de Minas Gerais (PMMG), por meio de convnio entre a Fundao Joo Pinheiro, a UFMG, a PMMG e a Fapemig Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais. O trabalho produzido, aliado a desenvolvimentos internos s organizaes policias e ao sistema de justia criminal em Minas Gerais reforou a cultura, especialmente na PMMG, do planejamento operacional baseado em informaes estatsticas, o que propiciou o desenvolvimento de uma srie de estratgias operacionais e polticas pblicas de segurana pblica, tais como o georreferenciamento de ocorrncias e o uso intensivo de anlise de crime pela organizao policial, alm da criao do Igesp, ferramenta de gesto da segurana pblica baseada no modelo do COMPSTAT, da Polcia de Nova York (CRUZ; BATITUCCI, 2006). A partir de 2004 foi celebrado convnio entre a Secretaria de Estado de Defesa Social Seds e a Fundao Joo Pinheiro para a criao dos Boletins e Anurios de Informaes Criminais, sistematizao e divulgao das estatsticas policiais de Minas Gerais, atravs de publicaes voltadas ao pblico leigo, produzidas em linguagem de fcil assimilao, mas sem abrir mo da consistncia e da qualidade da informao disponibilizada.5 Tambm a partir de 2004 foi financiada uma pesquisa de vitimizao na RMBH, realizada pela UFMG em 2006, mas que permanece, at o momento, no divulgada pelo governo do Estado. Alm dessas iniciativas, ressalta-se a implantao

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do Sids Sistema Integrado de Defesa Social. Conforme apontam Cruz e Batitucci (2006), o Sids foi estruturado a partir de dois centros: o Ciad Centro Integrado de Atendimento e Despacho, responsvel pelo atendimento ao cidado atravs da integrao, em um mesmo espao fsico, de todos os telefones de emergncia (Polcias Militar e Civil, Corpo de Bombeiros e Disque-Denncia) e da racionalizao do atendimento chamada ou demanda da comunidade, por meio do despacho unificado de viaturas policiais; e do Cinds Centro de Informaes em Defesa Social, cuja funo processar os dados de forma integrada, transformando-se no espao organizacional responsvel pelo desenvolvimento e implementao das informaes subsidirias preveno da criminalidade, investigao policial e execuo penal. Com a implantao do Marco Referencial de Gesto Prisional pela Seds, procurou-se a construo de indicadores que tanto subsidiassem a poltica prisional como informassem ao cidado os seus resultados. Essas e outras aes exemplificam o esforo institucional extremamente favorvel que Minas Gerais vivenciou nos ltimos anos para a consolidao de instrumentos de controle social das polticas de segurana, por exemplo, atravs do amadurecimento qualitativo da contabilidade oficial de crimes. Entretanto, muitas limitaes ainda permanecem evidentes. Em primeiro lugar, a implantao de muitas das polticas voltadas publicizao de informaes criminais e ao arcabouo institucional que as sustenta permanecem incipientes (o Cinds, por exemplo, ainda no foi totalmente implantado e no capaz de cumprir, plenamente, as atividades que para as quais foi criado). Em segundo lugar, ainda h muita resistncia cultural e institucional construo de um sistema estadual de estatsticas criminais (as informaes produzidas pela Polcia Civil carecem de confiabilidade, abrangncia e sistematizao e, portanto, no so divulgadas pelo governo do Estado, a no ser os dados sobre homicdios). Em terceiro lugar, as informaes do Infopen estadual ainda carecem de abrangncia e confiabilidade e sua divulgao no sistemtica. E, finalmente, no existem quaisquer informaes sistematizadas pelo Judicirio e pelo Ministrio Pblico disponveis, em bases regulares, populao e aos especialistas.

Portanto, em virtude dos enormes avanos percebidos nos ltimos anos, a capacidade institucional do Estado de Minas Gerais na contabilizao dos eventos de segurana pblica e justia criminal tem amadurecido, mas ainda necessita de um maior investimento tanto sistmico como pontual. No h dvida de que, ao lado das informaes disponibilizadas pelo Estado de So Paulo (disponveis no site da Secretaria de Segurana Pblica e sistematizadas em banco de dados da Fundao Seade) e pelo Estado do Rio de Janeiro (disponibilizadas pelo Instituto de Segurana Pblica ISP), aquelas disponibilizadas em Minas Gerais constituem o ncleo duro do que h de mais avanado no pas, neste campo. evidente, entretanto, que mesmo no que se refere a estes trs exemplos e, principalmente na construo de um sistema nacional, temos ainda, muito que avanar. Como ressalta Adorno (1993, p. 8), o problema bsico reside na
articulao entre democracia, burocracias pblicas de controle social e as formas legais das quais resultam tanto a criminalizao de classes de comportamento, quanto a garantia de liberdades civis e a limitao efetiva do arbtrio do poder poltico e de suas agncias.

O PAPEL DAS INSTITUIES DE PESQUISA E ESTATSTICA

As limitaes at aqui apresentadas indicam a necessidade da institucionalizao da participao de instituies de pesquisa na anlise de dados e informaes em segurana pblica e justia criminal no Brasil. Especialmente porque s atravs da pesquisa sistemtica que se poder amadurecer institucionalmente o aparato de gesto de informaes dos sistemas pblicos de contabilidade oficial de crimes. A excepcional contribuio das pesquisas de vitimizao para a evoluo do conhecimento criminolgico, tal como afirmam Cantor e Lynch (2000), evidncia disso. No caso das estatsticas pblicas ou oficiais, derivadas do entorno das atividades policiais, tal como percebidas pelos boletins de ocorrncia, as inforSo Paulo em Perspectiva, v. 21, n. 1, p. 7-18, jan./jun. 2007

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maes podem ser interessantes para o dimensionamento espao-temporal e incidncia de determinado tipo de demanda, produzida atravs da denncia de crimes ou atividades criminosas. Este tipo de informao permite mapeamento e georreferenciamento das ocorrncias policiais (considerando-se, evidentemente, as questes apontadas anteriormente), o que poder gerar impacto sensvel no planejamento operacional das prprias organizaes policiais. Este tipo de informao tambm oferece a possibilidade de acompanhamento no tempo, isto , atravs da construo de mdias ou tendncias que permitam algum grau de previsibilidade sobre o comportamento das taxas, como, por exemplo, aquelas fruto da anlise de Huff-Corzine et al. (1986) e Land et al. (1990). Evidentemente, como tm base local, estas estatsticas permitem, ainda, a confeco de estudos bastante especficos, situacionais (ruas, bairros ou regies da cidade), o que permitir razovel confiabilidade e alto grau de comparabilidade tanto em nvel local (cidades) como regional, estadual ou mesmo federal, se os dados forem coletados da mesma forma. Alm disso, algum grau de informao pode ser conseguido sobre a vtima de um determinado tipo de crime, apesar desta informao no ser valorizada pelas organizaes policiais (PAIXO, 1982), uma vez que, na maioria dos casos, esta mesma vtima, parente, conhecido ou vizinho que demanda o registro da ocorrncia. Registros administrativos policiais constituem importante fonte de informaes, tambm, sobre as prprias organizaes policiais que os produzem, dado que revelam uma srie de questes institucionais e culturais, conforme j colocado anteriormente. Boletins de Ocorrncia, entretanto, no so uma boa

fonte de informaes sobre agentes, pois esto (pelo menos no Brasil) voltados para a ocorrncia do crime e no para as caractersticas dos criminosos, que so coletadas muito mais a partir da percepo ou impresses da vtima ou antecipadas pelos policiais, tal como j colocado. Para estes, por outro lado, tmse todas as possibilidades abertas por estatsticas produzidas pela justia e pelos rgos de organizao ou gesto penitenciria. Apesar dos sistemas do Judicirio brasileiro, via de regra, no terem sido construdos para anlises criminolgicas (LIMA, 2006), as bases de dados e os documentos da Justia (especialmente o processo judicial) podem ser uma importante fonte de informaes para vtimas, contexto das ocorrncias de crimes e, especialmente, para criminosos. Infelizmente, no existem iniciativas sistemticas para a realizao de censos prisionais nacionais ou regionais e as informaes do Departamento Penitencirio Nacional Depen MJ) so bastante assistemticas (FIGUEIREDO, 2007) e trazem uma srie de inconsistncias. Nesse sentido, uma segunda e importantssima funo, que pode tambm ser operacionalizada atravs das instituies de pesquisa no Brasil, refere-se certificao de qualidade das informaes produzidas pelas burocracias pblicas, na direo de dotar os sistemas de gesto de informao em segurana pblica e justia criminal de robustez institucional e previsibilidade operacional. somente atravs da despersonalizao e do rompimento do insulamento institucional dos sistemas de produo de informaes que caminharemos na direo da construo de um sistema nacional que nos permita acesso irrestrito e de qualidade s informaes em segurana pblica.

Notas
1. Processo n. 024-90-6907852. 2. Ver, a este respeito, Fundao Joo Pinheiro (1987) e Paixo (1986). 3. Disponvel em: <www.mj.gov.br/senasp/mapa/meto.htm>. 4. O Estado de So Paulo possui legislao desta natureza, que obriga a Secretaria de Segurana Pblica a divulgar o moSo Paulo em Perspectiva, v. 21, n. 1, p. 7-18, jan./jun. 2007

vimento da criminalidade trimestralmente no Dirio Oficial, a Lei n. 9.155/1995. 5. Os Anurios e Boletins de Informaes Criminais vm sendo produzidos continuamente, desde 2004, com regularidade trimestral, cobrindo informaes disponveis desde 2002. At o momento j foram publicados 12 nmeros, disponveis na pgina da Fundao Joo Pinheiro e da Seds.

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Mestre em Sociologia, Pesquisador e Coordenador do Ncleo de Estudos em Segurana Pblica da Fundao Joo Pinheiro.
(eduardo.batitucci@fjp.mg.gov.br)

Eduardo CErquEira BatituCCi

Artigo recebido em 29 de agosto de 2008. Aprovado em 14 de outubro de 2008.

Como citar o artigo: BATITUCCI, E.C. As limitaes da contabilidade oficial de crimes no Brasil: o papel das instituies de pesquisa e estatstica. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v. 21, n. 1, p. 7-18, jan./jun. 2007. Disponvel em: <http://www.seade.gov.br>; <http://www.scielo.br>.
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