FEDERALISMO BRASILEIRO I- DESENVOLVIMENTO HISTRICO Inicialmente o Brasil era um Estado Unitrio, conforme explicitado no artigo 1, da Constituio Poltica do Imprio

do Brasil, de 25 de maro de 1824: O IMPERIO do Brazil a associao Politica de todos os Cidados Brazileiros. Elles formam uma Nao livre, e independente, que no admitte com qualquer outra lao algum de unio, ou federao, que se opponha sua Independencia.

A Federao Brasileira surgiu, provisoriamente, com o Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889:

Art. 2: As Provincias do Brazil, reunidas pelo lao da federao, ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil.
E consolidou-se, finalmente, com primeira Constituio Republicana de 1891: Art 1 - A Nao brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a Repblica Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por unio perptua e indissolvel das suas antigas Provncias, em Estados Unidos do Brasil.

A Constituio de 1934 trouxe um federalismo de cunho cooperativo diferenciando-se do federalismo dual at ento existente. Nesse sentido, conjuntamente com as competncias privativas passou-se a ter competncias concorrentes entre os entes (Unio e Estados). A Constituio polaca de 1937 apresentou um federalismo de cunho nominal, pois na prtica existia uma forte centralizao e controle por parte do ente central (governo federal). Por isso, Pedro Lenza entende que a Constituio de 1937 previa apenas um federalismo de fachada. A Constituio de 1946 restaurou o federalismo de cooperao, porm o mesmo acabou no sendo desenvolvido nas suas mximas possibilidades.

A Constituio de 1967 e a Emenda Constitucional n. 1/69, de cunho autoritrio, tambm trouxeram um federalismo mais nominal do que real. Certo que apesar do surgimento do federalismo cooperativo em detrimento do federalismo dual no se desenvolveu uma tradio de equilbrio na repartio de competncias prevalecendo um acmulo de poderes para Unio em relao aos poderes concedidos aos Estadosmembros. No entendimento de Pedro Lenza, na Constituio de 1967 e durante a vigncia da Emenda 1/69, o Brasil tambm teve uma Federao de fachada. Jos Afonso da Silva, por seu turno, assevera que o federalismo da Constituio de 1967 e de sua emenda 1/69 foi apenas nominal (p. 99).

A Constituio de 1988 foi delineada tambm luz de um federalismo cooperativo no qual, os entes tm competncias privativas enumeradas, mas tambm compartilham competncias (competncias comuns e concorrentes) visando o desenvolvimento e a integrao nacional. Outra questo importante foi uma mudana na estrutura do federalismo brasileiro. A Constituio de 1988 quanto sua estrutura introduziu um federalismo intitulado de federalismo de duplo grau que explicitado a partir de uma estrutura trplice. Nesse sentido, temos como entes autnomos no s a Unio e os Estados-membros, mas tambm os Municpios e o Distrito Federal.

II - DA ESTRUTURA BSICA DA FEDERAO 1) Das Entidades componentes da Federao brasileira Conforme preceitua o artigo 18 da Constituio Federal, a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Essas entidades integram a estrutura federativa brasileira: os componentes do Estado Federal. Reforando essa tese, pode-se afirmar que a Constituio Federal de 1988 dividiu o Estado federal em diferentes centros de poder poltico. Assim, tem-se: a) um poder poltico central; b) poderes polticos regionais; c) poderes polticos locais; d) o Distrito Federal, que, em virtude da vedao constitucional sua diviso em municpios, acumula os poderes regionais e locais (CF, art. 32, 1).

Uadi Lammgo Bulos define as entidades componentes da Federao brasileira como as pessoas polticas de Direito Pblico Interno, que integram a estrutura poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil. Para Bulos essas entidades correspondem Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, todos dotados de autonomia. Podemos considerar que no se adotou no Brasil um federalismo clssico no que tange a estrutura do Estado federado? De acordo com Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino a Federao brasileira no um tpico Estado federado, porque nas federaes clssicas s h um poder poltico central (Unio) e os centros regionais de poder (estados). A Repblica Federativa do Brasil composta de quatro espcies de entes federados dotados de autonomia, duas delas de entes federados tpicos (Unio e estados) e duas de entes federados atpicos ou anmalos (Distrito Federal e municpios) (p. 262).

Adotando a teoria clssica, Jos Afonso da Silva afirma que a federao consiste na unio de coletividades regionais autnomas que a doutrina chama de Estados federados (nome adotado pela Constituio, cap. III do tt. III), Estados-membros ou simplesmente Estados (muito usado na Constituio). Para o autor nessa composio, s vezes, entram outros elementos, como os Territrios Federais e o Distrito Federal, e, no sistema brasileiro, h que destacar-se ainda os Municpios, agora tambm includos na estrutura poltico-administrativa da Federao brasileira (arts. 1 e 18). O cerne do conceito de Estado federal est na configurao de dois tipos de entidades: a Unio e as coletividades regionais autonmicas (Estados federados) (p. 100). Os municpios e o Distrito Federal no so entes federados? Territrios so componentes da federao?

a) Da Repblica Federativa do Brasil e da Unio como entidade federativa

Segundo Alexandre de Moraes, a Unio entidade federativa autnoma em relao aos Estados-membros e municpios, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico Interno, cabendo-lhe as atribuies da soberania do Estado brasileiro. No se confundindo com o Estado Federal, este sim pessoa jurdica de Direito Internacional e formado pelo conjunto de Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios. Ressalte-se, porm, que a Unio poder agir em nome prprio, ou em nome de toda federao, quando, neste ltimo caso, relaciona-se internacionalmente com os demais pases (p. 248).

A Unio possui duas faces:

AGE EM NOME PRPRIO

AGE EM NOME DA FEDERAO

 QUANDO AGE EM NOME PRPRIO: uma entidade de Direito Constitucional e pessoa jurdica de Direito Pblico Interno, componente da Federao brasileira e autnoma em relao s unidades federadas (ela unidade federativa, mas no unidade federada), na medida que possui capacidade de autogoverno, auto-organizao, autolegislao e autoadministrao, configurando dessa forma, autonomia financeira, administrativa e poltica. Exemplo: quando a Unio organiza a Justia Federal, realiza uma obra pblica ou organiza o servio pblico federal.

QUANDO AGE EM NOME DA FEDERAO: pessoa jurdica de Direito Internacional, formada pelo conjunto Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios. Exemplo: quando a Unio representa o Pas no plano internacional, ou no plano interno, intervm em um Estadomembro.

Na verdade, quando se diz que a Unio pessoa jurdica de Direito Internacional, no se est dizendo bem, mas quer-se referir a duas coisas: (a) as relaes internacionais da Repblica Federativa do Brasil realizam-se por intermdio de rgos da Unio, que integram a competncia desta, conforme dispe o art. 21, incs. I a IV; (b) os Estados federados no tm representao nem competncia em matria internacional, nem so entidades reconhecidas pelo Direito Internacional, so simplesmente de direito interno (Jos Afonso da Silva, p. 494 e 495).

O Presidente da Repblica , a um tempo, Chefe do Estado brasileiro (Repblica Federativa do Brasil) e Chefe do Governo Federal Poder Executivo da Unio.

No magistrio de Marcelo Novelino fruto de uma aliana entre Estados, a Unio uma pessoa jurdica dotada de capacidade poltica existente apenas em Estados federais. Possui competncia para atuar em nome prprio (e.g., emisso de moeda) e em nome da federao (e.g., manter relaes com estados estrangeiros; declarar guerra ou celebrar paz). A Unio, pessoa jurdica de direito pblico interno, no se confunde com a Repblica Federativa do Brasil, que uma pessoa jurdica de direito pblico internacional formada pela unio dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Assim como os demais entes que compem a federao brasileira a Unio possui apenas autonomia, apesar de exercer as atribuies decorrentes da soberania do Estado brasileiro (p. 543). A Unio a entidade federal formada pela reunio das partes componentes, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico interno, autnoma em relao unidades federadas (ela unidade federativa, mas no unidade federada) e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Estado federal, com o nome de Repblica Federativa do Brasil, o todo, ou seja, o complexo constitudo da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, dotado de personalidade jurdica de Direito Pblico Internacional (Jos Afonso da Silva, p. 493).

Para Bulos Unio escrita com maiscula a pessoa jurdico-poltica de Direito Pblico Interno e Externo, que integra o Estado Federal brasileiro. Atua, pois, em duas dimenses completamente distintas: Unio na acepo interna ou nacional legisla, executa e gerencia servios pblicos federais. Coopera para a feitura de leis federais, realizando obras e servios pblicos no mbito de suas atribuies. Afigura-se sujeito de direitos e deveres, integrando os polos ativo e passivo de relaes jurdicas, de modo a suportar os encargos decorrentes de sua conduta. Por meio de rgos e agentes, pode assumir o posto de autora, ou de r, em demandas judiciais. Como qualquer outro litigante, responsabiliza-se judicialmente pela prtica de aes ou omisses. Seu domiclio em Braslia (CF, art. 18, 1), sujeitandose a normas constitucionais de competncia (CF, art. 109, 1 e 4); e Unio na acepo externa ou internacional representa a Repblica Federativa do Brasil nas suas relaes exteriores, embora no seja uma pessoa jurdica de Direito Internacional, coisa que s o Estado brasileiro o . Apenas detm a competncia exclusiva para representar o Brasil em matria de soberania, afinal, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios no atuam nessa seara. Mesmo em sentido externo, entidade componente da nossa federao, no se confundindo com ela. Da a impropriedade da terminologia Unio federal, que gera o equvoco de que ela o prprio Estado Federal (p. 446).

A Repblica Federativa do Brasil e a Unio (ente federativo) so a mesma pessoa jurdica? Por que se confunde a Unio com a Repblica Federativa do Brasil? a) por que a Repblica Federativa do Brasil e a Unio tm o mesmo domnio territorial Segundo Jos Afonso da Silva o territrio da Unio abrange todo o territrio fsico estatal. O Estado chamado Repblica Federativa do Brasil, entidade de Direito das Gentes, e a Unio, entidade de Direito Constitucional, tm o mesmo domnio territorial fsico (p. 493). Bulos possui outro entendimento: enquanto a Repblica brasileira o prprio Estado Federal, equivalendo ordem jurdica total, a Unio entidade integrante do todo, sendo uma ordem jurdica parcial, at mesmo em sua acepo externa. O espao fsico da Unio, portanto, menor do que o da Repblica Federativa do Brasil, que engloba os territrios das demais entidades federativas (p. 446).

Mas, em sentido jurdico, o territrio como mbito de validade da ordem jurdica do Estado federal o mesmo da Unio?

A ordem jurdica do Estado federal maior que a ordem jurdica da Unio, pois abrange tambm as ordens jurdicas particulares de todos os demais entes federativos. A eficcia e a validade vertical, por assim dizer, da ordem jurdica da Unio s presidem aos fatos sobre que incide sua competncia. A eficcia e a validade vertical da ordem jurdica do Estado federal, ao contrrio, regem toda a vida no interior do Pas, porque abrangem a competncia da Unio e a das demais unidades autnomas referidas no art. 18 (Jos Afonso da Silva, p. 493).
Para Paulo Gustavo Gonet Branco a Unio, no plano legislativo, edita tanto leis nacionais que alcanam todos os habitantes do territrio nacional e outras esferas da Federao como leis federais que incidem sobre os jurisdicionados da Unio, como os servidores federais e o aparelho administrativo da Unio (p. 832 e 833).

b) por que a Unio representa a Repblica Federativa do Brasil no mbito interno e internacional Segundo Andr Ramos Tavares a Unio uma pessoa jurdica de Direito Pblico interno. Assim, embora no conte com personalidade internacional apenas atribuda ao Estado Federal brasileiro , so as autoridades e rgos da Unio que representam o Estado Federal nos atos e relaes do mbito internacional (p. 734).

Mas quem definiu que a Unio representaria a Repblica Federativa do Brasil? Art. 21, I. Compete Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais.

Qual a posio da Unio dentro do Estado federal? De acordo com Jos Afonso da Silva todo Estado federal se forma de elementos unitrios e de elementos disjuntivos ou federativos. O elemento unitrio d federao sua essncia de Estado, como instituio de Direito Pblico Internacional. Por seu turno, os elementos disjuntivos representam certos aspectos separativos do conjunto. Para o autor, o Estado federal , assim, caracterizado por essas duas tendncias: a unitria representada pela Unio e a disjuntiva (federativa) representada pelos Estados federados. O Estado federal significa a sntese jurdica de um processo poltico-social caracterizado, pois, pela anttese disjuno-integrao. A tenso entre esses dois aspectos contraditrios tem proporcionado, ao longo de nossa histria, as variaes do federalismo brasileiro. Ora predominando a disjuno do estadualismo da Primeira Repblica, ora a integrao no centralismo do regime 1964-1988. Espera-se que a Constituio de 1988 tenha encontrado o ponto de equilbrio (p. 494).

Da problemtica envolvendo o artigo 1 e o artigo 18 da Lex Fundamentallis

Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (...) X Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Entendimento de Jos Afonso da Silva: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende, como se v do art. 18, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. A Constituio a quis destacar as entidades que integram a estrutura federativa brasileira: os componentes do nosso Estado Federal. Merece reparo dizer que a organizao poltico-administrativa que compreende tais entidades, como se houvesse alguma diferena entre o que aqui se estabelece e o que se declarou no art. 1. Dizer que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal no diverso de dizer que ela compreende Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, porque unio indissolvel (embora com inicial minscula) do art. 1 , a mesma Unio (com inicial maiscula) do art. 18. Repetio intil, mas que no houve jeito de evitar, tal o apego tradio formal de fazer constar do art. 1 essa clusula que vem de constituies anteriores, sem levar em conta que a metodologia da Constituio de 1988 no comportava tal apego destitudo de sentido (p. 471/472).

A Unio surge, no Direito Constitucional, ao lado dos Estados federados, como entidade essencialmente federativa. O designativo Unio bem poderia levar a pensar nela como uma associao das demais entidades autnomas, mas leitura do art. 1 da Constituio dissuade esse entendimento ao declarar que a Repblica Federativa do Brasil que se forma da unio dos Estados, Municpios e Distrito Federal. Sucede que a fica parecendo que a Unio se confunde com a Repblica Federativa do Brasil, j que no mencionada no dispositivo. Desfaz-se tal impresso ao exame do art. 18, que estabelece que a organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio. A ela considerada como uma das entidades que compem a Repblica Federativa (p. 492). Ser que esse posicionamento de Jos Afonso da Silva est correto?

Bens da Unio (CF, art. 20) A Unio como pessoa jurdica de Direito Pblico interno titular de direito real e pode ser titular de direitos pessoais. Alm disso, possui bens prprios que se encontram definidos no artigo 20 da Constituio Federal. Esses bens, segundo Bulos, so valores materiais e imateriais suscetveis de serem objetos de relaes jurdicas (p. 446). Para Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Junior essa enumerao de bens feita pelo Constituinte de 1988 surtiu dois efeitos: o primeiro, de incluir esses bens no domnio pblico. Com efeito, cogitando que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, pertencem Unio, a Constituio Federal, em outras palavras, acabou por exclu-los do domnio privado, mais especificamente do detentor do direito de propriedade da rea de superfcie. O segundo efeito foi o de separar os bens da Unio em relao demais ordens federativas (p. 267/268).

Os bens pblicos pertencentes Unio podem ser agrupados em trs categorias (CC, art. 99):

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.