3 Aula Administra o P Blica

CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS
PROFESSOR GUSTAVO BARCHET
AULA 3: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Nosso tema de hoje é a Administração Pública, sua composição e o conjunto de

normas e princípios que a regulam.
Vamos ao trabalho.
Questão 01
(Auditor do Tesouro Municipal - Prefeitura do Recife – 2003) - No sistema brasileiro,
a noção de pessoa política engloba as seguintes entidades:
a) Estados-Federados, autarquias e fundações públicas
b) União Federal e Municípios
c) Distrito Federal e empresas públicas
d) Municípios, Distrito Federal e autarquias
e) Autarquias e fundações públicas
Gabarito: B
Comentários:
No Brasil, as entidades políticas (entes políticos, pessoas políticas, entes federativos,

entes federados, entre outras denominações) devem ser analisadas a partir da forma
de Estado adotada pela Constituição, qual seja, a Federação, segundo a qual, ao
lado de um poder político central (a União), coexistem outras esferas de poder
político, regionais (Os Estados e o Distrito Federal) e locais (os Municípios).
De pronto deve ser afastada qualquer idéia de hierarquia entre essas esferas de
poder, encontrando-se todas em idêntico patamar, e desempenhando com
autonomia as competências que lhe foram outorgadas, em caráter exclusivo,
privativo, concorrente ou comum, pela Constituição.
Daí decorrem as duas características essenciais da forma federativa de Estado: a
descentralização política, com a existência de diversos níveis de poder político
num mesmo território, e a autonomia de cada ente político, nos termos da
Constituição.
Essa autonomia assegurada aos entes políticos desmembra-se em quatro
capacidades (ou competências) específicas: (1) autoconstituição (pela qual são
elaboradas as Constituições estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios e do DF);
(2) autogoverno (pela qual são eleitos os membros dos respectivos Poder Executivo
e Legislativo); (3) autolegislação ou auto-organização (pelo qual tais entes
legislam acerca dos assuntos que lhe são próprios) e (4) auto-administração (pela
qual desempenham as atribuições administrativas que lhe foram repassadas na
Constituição). Todas essas capacidades não devem ser compreendidas em abstrato,
mas dentro dos parâmetros e em vista dos objetivos postos no Texto Maior.
www.pontodosconcursos.com.br 1
Tomando por base tais considerações, podemos afirmar que entidades políticas
são aquelas que haurem sua competência diretamente da Constituição, exercendo-a,
dentro dos limites postos no Texto Maior, com plena autonomia, sem subordinação
de qualquer espécie. Tais entidades além da capacidade administrativa, detêm
capacidade política, da qual decorre sua competência para legislar
(autolegislação ou auto-organização). No Brasil, são entidades políticas a União (ou
União Federal), os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (correta, portanto,
a alternativa b).
As entidades políticas podem desempenhar suas funções administrativas por meio de
seus órgãos, centros de competência sem personalidade jurídica, ou podem valer-se,
para tanto, das chamadas entidades administrativas.
Entidades administrativas são entes com personalidade jurídica (capacidade para
adquirir direitos e contrair obrigações em seu próprio nome) que não possuem
capacidade para legislar. Dentro as quatro competências ou capacidades listadas
acima, as entidades administrativas só possuem, como o nome indica, a
administrativa, para desempenhar suas funções conforme a lei que as criou ou
autorizou sua criação. De quem é esta lei? De uma das pessoas políticas de nossa
Federação. Toda e qualquer entidade administrativa é criada por uma entidade
política, dentro de um processo de descentralização denominado outorga, que
estudaremos ainda nesta aula.
Em nosso sistema jurídico são consideradas entidades administrativas as
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de
economia mista, as quais compõem, em seu conjunto, a Administração Pública
Indireta, ou simplesmente Administração Indireta.
Cada entidade política possui sua Administração Indireta. Podemos falar, portanto,
em Administração Indireta federal, distrital, estadual ou municipal, conforme a
entidade política a que cuja Administração Indireta estejamos nos referindo. Quando
utilizamos a expressão em termos genéricos – Administração Indireta ou
Administração Pública Indireta – estamos referindo-nos às entidades administrativas
de todas as pessoas políticas.
Síntese do Comentário:
1) entidades políticas (entes políticos, pessoas políticas, entes federativos, entes
federados, entre outras denominações) são aquelas que haurem sua competência
diretamente da Constituição, exercendo-as com autonomia, na forma determinada
pela Constituição (não há subordinação entre uma entidade política e outra);
2) a autonomia dos entes políticos desdobra-se em quatro capacidades (ou
competências) específicas: (1) autoconstituição (pela qual são elaboradas as
Constituições estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios e do DF); (2)
autogoverno (pela qual são eleitos os membros dos respectivos Poder Executivo e
Legislativo); (3) autolegislação ou auto-organização (pelo qual tais entes legislam
acerca dos assuntos que lhe são próprios) e (4) auto-administração (pela qual
desempenham as atribuições administrativas que lhe foram repassadas na
Constituição). É na Constituição Federal que encontramos as principais regras para o
exercício de cada uma dessas capacidades pelas pessoas políticas;
3) no Brasil, são entidades políticas a União (ou União Federal), os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios (correta, portanto, a alternativa b);
4) entidades administrativas são entes com personalidade jurídica mas sem
competência para legislar. Só detêm capacidade administrativa, para exercer suas
atribuições conforme a lei da pessoa política que as criou ou autorizou sua criação.
Toda e qualquer entidade administrativa é instituída por uma entidade política,
mediante um processo de descentralização denominado outorga;
5) no Brasil são entidades administrativas as autarquias, as fundações públicas, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista, as quais compõem, em seu
conjunto, a Administração Pública Indireta, ou simplesmente Administração Indireta
(cada entidade política possui sua Administração Indireta).
Questão 02
(Oficial de Chancelaria – MRE/2002) – Enquanto a desconcentração é um modo de
realizar a prestação de determinado serviço público instalando unidades do próprio
órgão, com certo poder de decisão, mais próximo dos seus usuários, com
distribuição interna de competências, a descentralização ocorre ao transferir-se tal
atendimento ou execução, para outras pessoa ou entidades criadas com essa
finalidade.
a) Correta a assertiva.
b) Incorreta a assertiva, porque não existe distinção entre descentralização e
desconcentração.
c) Incorreta a assertiva, porque desconcentração e descentralização são exatamente
o oposto do que foi afirmado.
d) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização
equivalem a transferir para outra entidade a execução de determinado serviço.
e) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização
equivalem a manter a competência e a prestação do serviço no mesmo órgão.
Gabarito: A.
Comentários:
A questão aborda dois temas de central importância no estudo da organização
administrativa: descentralização e desconcentração administrativa.
Antes de mais nada, o que é centralização? É a prestação de um serviço
diretamente por certa pessoa política, por meio de seus órgãos, centros de
competência sem personalidade jurídica. Ao conjunto de órgãos de uma pessoa
política denominamos Administração Direta (ao conjunto de órgãos da União
denominamos Administração Direta da União, ao conjunto de órgãos do Município do
Recife Administração Direta do Município do Recife, e assim por diante).
Analisaremos os órgãos públicos nos comentários da quarta questão, mas, para o
que nos importa neste momento, temos que ter em mente que uma pessoa política,
ao atuar por meio de seus órgãos, esta prestando diretamente uma atividade. É a
própria pessoa política, agindo por intermédio de seus órgãos, quem está
executando diretamente certa tarefa (daí a denominação dada ao conjunto de órgãos
de uma pessoa política – Administração Direta).
Quando falamos em descentralização, portanto, o que devemos inicialmente reter
é que a atividade está sendo desempenhada por pessoa diversa da entidade
política. A atividade foi atribuída pela Constituição a certa pessoa política, mas, por
uma das duas formas que a seguir analisaremos, ela não está se desincumbindo
diretamente da atribuição.
Numa acepção o mais ampla possível, podemos definir descentralização como o
fenômeno pelo qual uma pessoa política, sem abrir mão de seu poder normativo e
fiscalizatório, transfere a outra pessoa, física ou jurídica, a titularidade ou o
exercício de uma atividade.
Há duas modalidades de descentralização: a outorga (também chamada
descentralização por serviços, funcional ou técnica) e a delegação (também
chamada de descentralização por colaboração). Bastante atenção nas questões, a
descentralização é gênero, o qual subdivide-se nas duas espécies acima apontadas.
Na outorga o ente político, por lei, transfere a titularidade do serviço, em regra
por prazo indeterminado, a uma entidade administrativa criada pelo ente político
especialmente para este fim. Como você deve ter se dado conta, a outorga nada
mais é do que o fenômeno pelo qual são criadas as entidades da Administração
Indireta.
Assim, por exemplo, se o Município do Recife resolve prestar indiretamente um
serviço, como o de transporte coletivo urbano, poderá fazê-lo por meio da outorga,
caso em que, por lei, transferirá o próprio serviço (sua titularidade) a uma pessoa
jurídica administrativa, criada pelo Município (pertence ao Município) com esta
específica finalidade (uma empresa pública, por exemplo), a qual, a princípio
(conforme o que dispuser a lei), desempenhará a atividade por prazo indeterminado.
Pode o Município, entretanto, optar por utilizar-se da outra modalidade de
descentralização, a delegação. Neste caso o ente político, por contrato ou ato
unilateral (não por lei), repassará tão somente o exercício de uma atividade (não
sua titularidade), por prazo determinado, a uma pessoa física ou jurídica não
pertencente ao ente político (embora haja entendimentos minoritários de que a
delegação pode ser feita a uma entidade do próprio ente político, não é esta a
posição da ESAF).
Há três espécies de delegação de serviços públicos: a concessão, a permissão e a
autorização. A concessão e a permissão são feitas por contrato e pressupõe,
sempre, prévia licitação. A concessão só pode ser feita a pessoa jurídica, já a
permissão abrange pessoa físicas e jurídicas. A autorização, por sua vez, se dá por
ato unilateral e não exige prévia licitação, podendo ser feita a pessoas físicas ou
jurídicas. Só cabe se falar em delegação quando estamos perante um serviço
público (como veremos na aula própria).
Perceba-se que a descentralização por delegação pode ser feita não só por uma
pessoa política, mas também por uma entidade administrativa. É perfeitamente
possível que um ente político transfira a titularidade de um serviço, por lei, a uma
entidade administrativa sua, e esta repasse sua execução (ficando com a
titularidade), por contrato ou ato unilateral, a outra pessoa, física ou jurídica,
conforme o caso. Tudo vai depender dos termos da outorga, do que estabelecer a lei
que transfere o serviço para a entidade administrativa (ela poderá ou não autorizar a
delegação).
Por fim, ainda com relação à descentralização, você deve notar que na outorga há
maior autonomia para quem executa a tarefa do que na delegação. Embora
possa parecer estranho, você deve atentar que a outorga é sempre feita por lei, que
fixa a forma de prestação do serviço. Editada a lei, não pode a pessoa política valer-
se de atos unilaterais (administrativos) para alterar qualquer matéria relativa à
prestação. Isso só pode ser feito por lei. Já na delegação a transferência (do
exercício da atividade, apenas) se efetiva por meio de contrato ou ato unilateral, os
quais podem ser alterados por ato administrativo unilateral, mesmo no caso de
contrato, como veremos com mais vagar na aula em que analisarmos as questões da
Lei 8.987/95. Fique então com esta conclusão: a atividade é desempenhada com
maior autonomia na outorga do que na delegação, apesar de a outorga ser feita a
uma entidade administrativa pertencente ao próprio ente político, ao passo que a
delegação é feita a pessoas que não integram sua estrutura (na maior parte dos
casos, empresas da iniciativa privada).
Passemos agora à desconcentração.
Como vimos, na descentralização há necessariamente duas pessoas, uma
transferindo a outra certa competência. Na desconcentração é isso justamente o que
não ocorre, pois a desconcentração é mera divisão de competências efetivada no
interior de uma mesma pessoa jurídica.
Não há, no caso, criação de pessoa jurídica ou transferência de atribuições a uma já
existente, mas apenas divisão de tarefas entre os órgãos da própria pessoa jurídica,
seja ela uma pessoa política ou uma pessoa administrativa.
É importante você notar que a desconcentração ocorre tanto em uma pessoa política
como em uma pessoa administrativa. Como exemplo do primeiro caso podemos citar
a desconcentração que faz a União para Secretaria da Receita Federal, órgão
responsável pela fiscalização e arrecadação de grande parte dos tributos federais. Na
SRF temos os órgãos centrais, em Brasília, e uma série de outros órgãos regionais e
locais, como as superintendências, as delegacias, as inspetorias e as agências. Como
exemplo do segundo caso temos o INSS, entidade fruto de descentralização por
outorga, que para melhor atuar desconcentra suas competências, a partir de seus
órgãos centrais, em diversos órgãos regionais e locais.
A lógica da desconcentração e da descentralização é simples: como são
imensamente variadas as atribuições das entidades políticas, elas são transferidas
por estas a outras pessoas (descentralização), ou distribuídas no interior da própria
pessoa jurídica, entre os diversos órgãos que compõem sua estrutura administrativa
(denominado-se ao conjunto de órgãos de certa pessoa política Administração
Direta). Em um e em outro caso o objetivo final é o mesmo: um desempenho mais
eficiente dessas atribuições. Por fim, não esqueçamos que há desconcentração
também no interior das pessoas administrativas.
Vista a matéria em suas linhas gerais, resta analisar o entendimento da ESAF nesta
questão.
Veja-se que o enunciado está meio nebuloso. Pode se considerar adequada a
definição da ESAF de desconcentração, mas o seu conceito de descentralização está
equivocado. Primeiro, porque fala em “atendimento ou execução”, quando na
outorga se transfere a titularidade (segundo entendimento majoritário); segundo,
porque falou em “outras pessoas ou entidades criadas com essa finalidade”,
afirmação que não abrange a delegação (em que a pessoa já existe quando o serviço
é delegado). Enfim, a ESAF trouxe um conceito incompleto de descentralização (que
devemos ter como correto para fins de prova da entidade).
Contudo, tal incorreção não resultou necessariamente em prejuízo para o candidato,
tendo em vista as demais alternativas, b a e, da questão, todas sem dúvida
incorretas, como passamos a verificar:
b) Incorreta a assertiva, porque não existe distinção entre descentralização e
desconcentração: errado, a desconcentração sempre ocorre no interior da mesma
pessoa jurídica, e a descentralização envolve sempre duas pessoas (uma das quais,
no caso de permissão e autorização, pode ser física);
c) Incorreta a assertiva, porque desconcentração e descentralização são exatamente
o oposto do que foi afirmado: errado, o conceito de desconcentração está correto e o
de descentralização, embora incompleto, não se aplica à desconcentração;
d) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização
equivalem a transferir para outra entidade a execução de determinado serviço:
errado, a desconcentração se dá no interior da mesma entidade (pessoa jurídica);
e) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização
equivalem a manter a competência e a prestação do serviço no mesmo órgão:
errado, a descentralização envolve pessoas diferentes.
1) na centralização a própria pessoa política desempenha certa atividade;
2) na descentralização a pessoa política transfere a titularidade ou a execução de
certa atividade a outra pessoa, física ou jurídica. Aqui sempre existem duas pessoas;
3) há duas modalidades de descentralização: a outorga e a delegação;
4) na outorga o ente político, por lei, transfere a titularidade do serviço, em regra
por prazo indeterminado, a uma entidade administrativa criada pelo ente político
especialmente para este fim. Por este processo que são criadas as entidades da
Administração Indireta;
5) na delegação o ente político, por contrato ou ato unilateral (não por lei), transfere
apenas o exercício de uma atividade (não sua titularidade), por prazo determinado, a
uma pessoa física ou jurídica não pertencente ao ente político. Uma entidade da
Administração Indireta também pode descentralizar por delegação, desde que a lei
que lhe outorgou a atividade o permita;
6) há três espécies de delegação: a concessão, a permissão e a autorização. A
concessão e a permissão são feitas por contrato e pressupõe, sempre, prévia
licitação. A concessão só pode ser feita a pessoa jurídica, já a permissão abrange
pessoa físicas e jurídicas. A autorização, por sua vez, se dá por ato unilateral e não
exige prévia licitação, podendo ser feita a pessoas físicas ou jurídicas. Só cabe se
falar em delegação no caso de serviço público;
7) na outorga há maior autonomia para quem executa a tarefa do que na delegação,
porque a outorga é feita por lei, só podendo ser por lei alterada, e a delegação se dá
por contrato ou ato unilateral, podendo, em qualquer caso, ser alterada por ato
unilateral da entidade política ou administrativa que transferiu o exercício da
atividade;
8) a desconcentração é mera divisão de competências efetivada no interior de uma
mesma pessoa jurídica. Não há, no caso, criação de pessoa jurídica ou transferência
de atribuições a uma já existente, mas apenas divisão de tarefas entre os órgãos da
própria pessoa jurídica, seja ela uma pessoa política ou uma pessoa administrativa.
Por meio da desconcentração são criados os órgãos administrativos;
9) tanto a descentralização como a desconcentração visam a uma atuação
administrativa mais eficiente.
Questão 03
Analista do Instituto de Resseguros do Brasil - IRB/2004) - O que caracteriza as
entidades da Administração Indireta Federal é que
a) são dotadas de personalidade jurídica distinta da União.
b) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado.
c) são dotadas de personalidade jurídica de direito público.
d) subordinam-se a órgãos da Administração Direta.
e) constituem um patrimônio público personificado.
Gabarito: A.
Comentários:
a) são dotadas de personalidade jurídica distinta da União (certa).

Não só as entidades da Administração Indireta Federal (entidades administrativas
federais) têm personalidade jurídica distinta da União, como todas as demais
entidades administrativas de cada esfera de governo (estadual, distrital e municipal)
tem personalidade jurídica distinta da respectiva pessoa política a que pertencem.
b) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado (errada).

c) são dotadas de personalidade jurídica de direito público (errada).
Existem entidades administrativas de direito público e entidades administrativas de
direito privado.
São de direito público as autarquias e as fundações públicas de direito público.
São de direito privado as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as
fundações públicas de direito privado.
Voltaremos ao ponto nos comentários à questão 5.
d) subordinam-se a órgãos da Administração Direta (errada).

Os comentários que se seguem aplicam-se, salvo disposição em contrário, a todas as
entidades da Administração Indireta, qualquer que seja a esfera de governo.
Por lado, a entidade da Administração Indireta tem o direito de exercer com certa
independência a atividade a ela cometida por lei; de outro, tem o dever de exercer
esta atividade, também com base nos termos postos na lei. Tal noção é essencial
para que possamos entender a extensão do controle exercido pelos órgãos centrais
da Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta a eles
vinculadas.
Esse controle não pode se opor à margem de independência (auto-administração)
conferida por lei à entidade, e esta, por sua vez, só pode fazer uso dessa
independência para atingir, de forma adequada, as finalidades que presidiram sua
instituição.
Maria Sylvia Zanella di Pietro expõe com precisão o tema, ao afirmar:
“Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem
serviços públicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-
administração, que lhes confere o direito de exercer, com independência, o
serviço que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito até mesmo à
pessoa política que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar esse
serviço, o que as coloca sob fiscalização do Poder Público; este precisa
assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra
pessoa política seja exercida adequadamente.
Esse duplo aspecto é essencial para entender-se a extensão do controle sobre
os entes descentralizados: ele vai até onde não ofenda a capacidade de auto-
administração delineada por lei; por sua vez, essa capacidade de auto-
administração vai até onde não esbarre com os atos de controle previstos em
lei.”
São estas, em linhas gerais, as idéias que norteiam o controle exercido pelos órgãos
centrais da Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta a eles
vinculadas. Chama-se este controle de controle finalístico, tutela administrativa
ou supervisão ministerial.
Como exemplos de tutela podemos citar o controle do Ministério da Saúde sobre as
entidades administrativas federais que atuam na respectiva área, o controle do
Ministério da Fazenda sobre as entidades administrativas federais que atuam na área
de competência do órgão etc.
O controle finalístico não é modalidade de controle hierárquico, pois não existe
subordinação, relação hierárquica, entre uma entidade da administrativa e a
Administração Direta, mas apenas vinculação, termo que significa que a entidade
deve alcançar as metas que justificaram sua criação, dentro de sua específica área
de atuação, sem desvios de conduta.
Esse controle é exercido nos exatos termos da lei que instituiu a entidade. Poderá ele
ser repressivo ou preventivo, de mérito ou de legalidade, de acordo com o que
determinar o referido diploma legal. A característica central deste controle, portanto,
é que ele só é exercido nos estritos termos da lei.
Portanto, não há relação de subordinação, de hierarquia, entre o Estado e suas
entidades da Administração Indireta. Nas palavras de Bandeira de Mello, hierarquia
pode ser definida como “o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através
de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de
hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e
permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa do subordinado”.
A relação entre as entidades da Administração Indireta e os órgãos centrais da
Administração Direta é de vinculação, e é com base em tal relação que é exercido o
controle daquelas entidades: elas estão vinculadas ao atingimento das finalidades
que justificaram sua instituição, e devem atuar de forma independente na execução
dessa tarefa, nos termos postos na lei instituidora.
De acordo com Bandeira de Mello, podemos definir a tutela das entidades
administrativas como “o poder que assiste à Administração Central de influir sobre
elas com o propósito de conformá-las ao cumprimento dos objetivos públicos em
vista das quais foram criadas, harmonizando-as com a atuação administrativa global
do Estado”.
Como principais diferenças entre tutela e hierarquia podemos elencar:
1. os poderes do hierarca são presumidos, porque a hierarquia é princípio
organizacional que permeia toda a estrutura administrativa. A tutela, ao contrário, só
existe em virtude de previsão legal, e nos exatos termos desta;
2. a hierarquia se verifica no interior de uma mesma pessoa jurídica, como fruto
da divisão de competências nela efetivada (desconcentração), ao passo que a tutela
pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma das quais exercerá o
controle sobre a outra (descentralização por outorga);
3. a tutela é condicionada, porque exercida nos exatos termos da lei que a
estabeleceu, a qual deverá especificar os aspectos do ato a serem controlados
(legalidade e/ou mérito), o momento de exercício do controle (preventivo ou
repressivo) e sua intensidade. De forma diversa, da hierarquia decorrem poderes
que não dependem de expressa previsão legal.
Na esfera federal a tutela tem como objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei
200/67:
I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade;
II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da
entidade;
III – a eficiência administrativa;
IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
Por fim, é importante frisar que, a princípio, não cabe recurso à Administração Direta
contra decisões proferidas pelas entidades da Administração Indireta, pois esse é um
instrumento de controle que pressupõe, em linhas gerais, a existência de relações de
subordinação, caracterizadas pelo vínculo hierárquico. Poderá, contudo, a lei prever
a possibilidade de recurso. Nesse caso denomina-se tal recurso de recurso
hierárquico impróprio (porque não há vinculo hierárquico entre a Administração
Direta e as entidades da Administração Indireta).
e) constituem um patrimônio público personificado (errada).

A expressão “patrimônio personificado” é utilizada para designar as fundações
privadas, ou seja, aquelas instituídas por particulares, a exemplo da Fundação Airton
Senna.
Quando um particular (o instituidor) decide criar uma fundação, ele separa parcela
de seu patrimônio para esta finalidade e, a partir do momento em que faz tal reserva
e toma as demais providências necessárias para a criação da fundação, ele não tem
mais poder de disponibilidade sobre o mesmo, ou seja, tal patrimônio passa a
pertencer à entidade, não podendo mais o instituidor utilizar-se do mesmo. Não
poderá ele, por exemplo, extinguir a fundação e reintegrar ao seu patrimônio pessoal
os bens e direitos que passaram a constituir o patrimônio da entidade.
Enfim, o patrimônio não é mais seu, é da fundação que criou. Os dirigentes da
entidade, segundo as regras de seu estatuto, é que quem terão poder de disposição
sobre ele.
Em função dessa sistemática, consideram-se as fundações privadas um patrimônio
personificado, tal expressão significando que a o patrimônio doado pelo instituidor
deu origem a uma pessoa jurídica, não tendo mais o criador da mesma qualquer
direito sobre ele.
A mesma conclusão não é aplicável às fundações instituídas públicas, instituídas por
um ente político, e o motivo é simples: jamais o ente político deixará de efetuar o
controle sobre o patrimônio da entidade. Observados os requisitos constitucionais e
legais, a forma de administração do patrimônio poderá ser alterada. Poderá até
mesmo ser extinta a fundação pública, com o retorno do patrimônio à inteira
disponibilidade do ente político, que lhe dará outra destinação.
1) todas as entidades da Administração Indireta (entidades administrativas)
possuem personalidade jurídica (capacidade para adquirir direitos e contrair
obrigações em nome próprio), inconfundível com a personalidade jurídica da pessoa
política a que pertencem;
2) essa personalidade jurídica pode ser de direito público (autarquias e fundações
públicas de direito público) ou de direito privado (fundações públicas de direito
privado, empresas públicas e sociedades de economia mista);
3) é incorreto o uso da expressão “patrimônio público personificado” para a
designação das fundações públicas;
4) controle finalístico, tutela administrativa ou supervisão ministerial pode ser
definido como o controle exercido pelos órgãos centrais da Administração Direta
sobre as entidades da Administração Indireta, nos termos da lei;
5) este controle é exercido nos exatos termos da lei que instituiu a entidade. Poderá
ele ser repressivo ou preventivo, de mérito ou de legalidade, de acordo com o que
determinar o referido diploma legal. Característica principal deste controle, portanto,
é que ele só é exercido nos estritos termos da lei;
6) o controle finalístico não é modalidade de controle hierárquico, pois não existe
subordinação, relação hierárquica, entre uma entidade da administrativa e a
Administração Direta, mas apenas vinculação: a entidade deve atuar nos termos da
lei, na área para a qual foi criada e de forma a atingir as metas que presidiram sua
criação;
7) principais diferenças entre o controle hierárquico e a tutela: o primeiro é
presumido, pois independe de expressa previsão legal, e ocorre no interior de uma
mesma pessoa jurídica; a tutela é condicionada, só ocorrendo nos termos previstos
em lei, e sua manifestação pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas;
8) eventualmente a lei prevê recurso para o órgão central da Direta contra a decisão
de uma entidade da Indireta a ele vinculada. Esse recurso é chamado de recurso
hierárquico impróprio, porque não há vinculo hierárquico entre a
Administração Direta e as entidades da Administração Indireta a eles vinculadas.
Questão 04
(Advogado do Instituto de Resseguros do Brasil - IRB/2004) - Órgãos e entidades
compõem a Administração Pública brasileira. Assinale no rol abaixo a prerrogativa
que todas as entidades possuem, mas que se faz presente somente em alguns
órgãos, de natureza constitucional, para a defesa de suas atribuições institucionais:
a) autonomia funcional
b) orçamento próprio
c) patrimônio próprio
d) capacidade judiciária
e) titularidade de serviços públicos
Gabarito: D.
Comentários:
Como diz o enunciado, a Administração Pública brasileira é formada por órgãos

públicos e entidades administrativas.
As entidades surgem do processo de descentralização promovido pelas entidades
políticas, e podem ser criadas sob a forma de autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista. Estas quatro espécies de
entidades compõem a Administração Indireta.
Já os órgãos públicos são resultado do processo de desconcentração. Tanto as
entidades políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) desconcentram sua
atuação (e ao conjunto de órgãos de cada uma destas entidades denominamos
Administração Indireta), como o fazem as entidades administrativas (mas o conjunto
de órgãos de uma entidade desta natureza não é denominado Administração Direta,
expressão reservada aos ao corpo de órgãos das pessoas políticas).
A principal diferença entre os órgãos públicos e as entidades administrativas é que
apenas estas possuem personalidade jurídica, podendo adquirir direitos e contrair
obrigações em seu próprio nome. Os órgãos não passam de centros de competência
em determinada área. Não possuem personalidade jurídica, atuando sempre em
nome da entidade (política ou administrativa) que integram.
Assim, por exemplo, se o INSS (entidade administrativa) celebrar contrato com um
particular e este descumprir suas obrigações, será o INSS, atuando em seu próprio
nome, quem terá legitimidade para propor a devida ação judicial contra o
inadimplente. De forma diversa, se a Secretaria da Receita Federal (órgão público)
celebrar um contrato, o fará em nome da União, entidade política da qual a SRF faz
parte e em nome da qual atua. Se, neste caso, for movida uma ação contra o
inadimplente seu autor não será a SRF (como o foi, no primeiro caso, o INSS), mas a
União.
Todas as entidades da Administração Indireta possuem as cinco características
elencadas nas alternativas: (1) autonomia funcional, significando que atuam com a
autonomia que lhes foi assegurada por lei; (2) orçamento próprio; (3) patrimônio
próprio; (4) capacidade judiciária, para a defesa na esfera judicial de seus
interesses; e (5) titularidade dos serviços que prestam (vejam que aqui a ESAF
corretamente reconheceu que as entidades administrativas recebem a titularidade do
serviço que desempenham).
Já os órgãos públicos não possuem, regra geral, nenhuma dessas cinco
características. Não têm autonomia funcional propriamente dita, pois são criados
sem quebra do vínculo hierárquico (estão sujeitos a permanente controle da entidade
que integram); não possuem orçamento nem patrimônio próprios; não detêm
capacidade judiciária (capacidade para ir à juízo na defesa dos interesses da
entidade) e nem são titulares dos serviços que executam (mais uma vez, a
titularidade é da entidade).
Excepcionando a regra geral, a doutrina reconhece a alguns órgãos públicos
capacidade judiciária (ou processual). Tal capacidade, todavia, não é para a
defesa dos interesses da entidade; mas sim para a defesa em juízo das atribuições
institucionais (competência) do próprio órgão. Quais órgãos gozam dessa
prerrogativa?
A doutrina diverge sobre o ponto, devendo-se, para fins de concurso da ESAF, ser
adotada a posição manifestada pela instituição nesta questão: órgãos de natureza
constitucional. Tais órgãos, chamados independentes, são os previstos
diretamente na Constituição, sendo suas atribuições desempenhadas por agentes
políticos, sem qualquer vínculo de subordinação funcional. São os órgãos
representativos dos Três Poderes, correspondendo na esfera federal à
Presidência da República, à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos demais Tribunais federais.
A tais órgãos (e para a ESAF só eles) é reconhecida a capacidade para, em sede de
mandado de segurança, defender em juízo o direito ao exercício de sua
competência, quando este for violada por outro órgão ou entidade.
1) as entidades administrativas resultam do processo de descentralização; os órgãos
públicos do processo de desconcentração;
2) diferença essencial entre órgãos e entidades: apenas as entidades possuem
personalidade jurídica, não passando os órgãos de centros de competência
despersonalizados;
3) todas as entidades administrativas possuem as cinco características elencadas nas
alternativas: (1) autonomia funcional, no sentido de que atuam com a autonomia
que lhes foi assegurada por lei; (2) orçamento próprio; (3) patrimônio próprio; (4)
capacidade judiciária, para a defesa na esfera judicial de seus interesses; e (5)
titularidade dos serviços que executam
4) os órgãos públicos, como regra geral, não se enquadram em qualquer dessas
características. Não tem autonomia funcional propriamente dita, em virtude do
controle hierárquico a que estão sujeitos; não possuem orçamento nem patrimônio
próprios; não têm capacidade judiciária, para ir a juízo na defesa dos interesses da
entidade; e, por fim, não são titulares dos serviços que executam;
5) em exceção à regra geral, a alguns órgãos é reconhecida a capacidade judiciária
(ou processual), para a defesa, por meio de mandado de segurança, de suas
atribuições institucionais (e não dos interesses da entidade), quando violadas por
outro órgão ou entidade;
6) para a ESAF esta prerrogativa é restrita aos órgãos de natureza constitucional,
chamados independentes: são os órgãos previstos diretamente na Constituição,
sendo suas atribuições desempenhadas por agentes políticos, que atuam com
independência funcional. São os órgãos representativos dos Três Poderes,
correspondendo na esfera federal à Presidência da República, à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores e aos demais Tribunais federais;
Questão 05
(Analista de Finanças e Controle - AFC/CGU - 2003/2004) - As entidades políticas e
administrativas, centralizadas ou descentralizadas, são criadas por lei.
a) Correta a assertiva.
b) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede
constitucional e as administrativas é que são criadas por lei.
c) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede
constitucional e as administrativas paraestatais são apenas autorizadas por lei.
d) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais e administrativas
centralizadas são de sede constitucional e as paraestatais são criadas por lei.
e) Incorreta a assertiva, porque por lei são criadas as entidades políticas estatais e
as administrativas, dotadas que são de personalidade jurídica de direito público.
Gabarito: C
Comentários:
Relembrando, entidades políticas (ou políticas estatais, na terminologia da ESAF) são

a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Entidades administrativas são
as autarquias, as fundações públicas, as sociedades de economia mista e as
empresas públicas.
As entidades políticas são de sede constitucional, isto significando que são
estabelecidas na Constituição e tem nela a definição de suas competências. O fato
de a Constituição estabelecer a forma como novos Municípios e Estados podem ser
criados pela legislação infraconstitucional não prejudica esta afirmação, pois as
pessoas políticas existentes quando da promulgação da Carta, em 1988, não
requerem nenhum procedimento complementar de instituição. Existiam como
entidades políticas antes da Constituição, e esta lhes reconheceu implicitamente tal
qualidade, sem necessidade de outro ato legislativo.
Já as entidades administrativas têm seu processo de criação disciplinado no art. 37,
XIX, da CF, vazado nos seguintes termos:
“XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação;”
A literalidade da regra salta aos olhos: as autarquias são criadas diretamente por
lei específica, ao passo que as empresas públicas, as sociedades de economia
mista e as fundações públicas têm em lei específica somente a autorização para
sua criação, sendo necessário a edição de outro ato para sua efetiva instituição.
Como veremos com mais vagar em uma próxima questão, predomina atualmente o
entendimento de que existem duas modalidades de fundações públicas, as de direito
público e as de direito privado, sendo que as de direito público são instituídas da
mesma forma que as autarquias.
Portanto, para a criação de uma autarquia (ou fundação pública de direito público) é
necessária apenas a edição de uma lei específica (uma lei que apenas trate da
criação da entidade). Iniciada a vigência da lei, considera-se instituída a entidade,
independente de qualquer outra medida complementar. Por exemplo, publicada em
01-03-2005 a lei específica, iniciando-se sua vigência em 01-04-2005, considera-se
nesta última data criada a entidade.
Para a instituição de fundações públicas de direito privado, empresas públicas e
sociedades de economia mista a disciplina é bastante diferente: também há
necessidade de lei específica, a qual, entretanto, não cria, por si só, a entidade. A lei
é somente um mecanismo, um pressuposto indispensável para a edição de outro ato,
agora de autoria do Poder Executivo (um decreto), o qual, uma vez inscrito no
registro competente, assinalará a constituição da entidade.
Por exemplo, se a lei específica autorizativa é publicada em 01-03-2005, iniciando-se
sua vigência em 01-04-2005, está o chefe do Executivo, a partir desta data,
autorizado a, por decreto, editar o ato constitutivo da entidade. Digamos que o faça
em 01-06-2005. Isso não é suficiente, ainda é necessário o registro do decreto
constitutivo no registro competente. Digamos que, por dificuldades burocráticas, o
registro só seja promovido em 01-09-2005. É apenas nesta data, com a efetivação
do registro, que está constituída a entidade. É esta a data em que ela ingressa no
mundo jurídico, adquirindo personalidade jurídica.
Para a extinção das entidades da Administração Indireta o processo é análogo. As
autarquias e fundações públicas de direito público são extintas diretamente por lei
(específica), já as demais entidades têm sua extinção autorizada em lei específica, a
partir do que o chefe do Poder Executivo expede o decreto de extinção e é
promovida a baixa dos seus atos constitutivos no registro competente.
Quando tratarmos das questões relativas às entidades administrativas em espécie,
diremos que as autarquias em personalidade de direito público, as empresas públicas
de direito privado etc. A partir do que definimos a natureza da personalidade jurídica
de uma entidade da Administração Indireta, de direito público ou privado? A partir do
seu modo de criação: entidades de direito público são criadas diretamente por lei, de
direito privado mediante o registro dos seus atos constitutivos (como as empresas
em geral).
Desse modo, conhecendo-se as regras de constituição das entidades administrativas,
podemos daí definir a natureza de sua personalidade jurídica: autarquias e
fundações públicas de direito públicos são criadas diretamente por lei (específica),
logo, sua personalidade jurídica é de direito público; fundações de direito privado,
empresas públicas e sociedades de economia são instituídas mediante o registro do
decreto constitutivo, editado após autorização em lei específico, por conseguinte,
possuem personalidade jurídica de direito privado.
Passemos agora à análise do enunciado e das alternativas da questão. O enunciado
afirma: “As entidades políticas e administrativas, centralizadas ou descentralizadas,
são criadas por lei”. As alternativas, por sua vez, são as seguintes:
a) Correta a assertiva: errada, porque as entidades políticas já existentes quando da
promulgação da Constituição consideram-se instituídas pelo próprio texto
constitucional. Isto não implica impedimento de que entidades políticas possam ser
criadas por instrumento legislativo diverso da Constituição, uma vez que esta
disciplina o processo de criação de novos Estados e Municípios pela legislação
infraconsitucional;
b) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede
constitucional e as administrativas é que são criadas por lei: errada, pois as
entidades políticas são efetivamente de sede constitucional mas, dentre as
administrativas, há aquelas criadas por lei e aquelas que cuja criação é apenas
autorizada em lei;
c) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede
constitucional e as administrativas paraestatais são apenas autorizadas por lei: foi
esta a alternativa tida por correta para a ESAF. Pô, a vida de comentarista não é
fácil. Por que diabos a ESAF considerou correta a afirmação? A primeira parte está
realmente certa, mas e a segunda? Para conferirmos intelegibilidade ao
entendimento esafiano, temos que considerar como entidades paraestatais (apesar
desta posição estar em franco desuso, como veremos na próxima questão), para fins
de concurso da ESAF, as empresas públicas e sociedades de economia mista.
Sinceramente, eu digo que a entidade PODE ter este entendimento, portanto, não o
adotemos como regra geral (as entidades paraestatais, como entende a doutrina
dominante, não integram a Administração Pública Indireta, logo, a expressão
entidade administrativa paraestatal é contraditória – ou uma entidade é
administrativa ou é paraestatal);
d) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais e administrativas
centralizadas são de sede constitucional e as paraestatais são criadas por lei: errada.
Não há entidade administrativa centralizada, mas, de um lado, entidades políticas e
órgãos públicos (que exercem centralizadamente as atribuições das entidades
políticas), e, de outro, as entidades administrativas (descentralizadas);
e) Incorreta a assertiva, porque por lei são criadas as entidades políticas estatais e
as administrativas, dotadas que são de personalidade jurídica de direito público:
errada, pois as entidades políticas “estatais” são em sua maioria instituídas pela
própria Constituição, apesar de haver um procedimento para sua criação por
legislação infraconstitucional; ademais, há entidades administrativas de direito
privado.
1) As entidades políticas são de sede constitucional, ou seja, são estabelecidas pela
Constituição e tem nela a definição de suas competências;
2) as autarquias e as fundações públicas de direito público são criadas diretamente
por lei específica (na data de início da vigência da lei considera-se instituída a
entidade);
3) as fundações públicas de direito privado, as empresas públicas e as sociedades de
economia mista são instituídas mediante o registro do seu ato constitutivo (decreto),
após autorização em lei específica (é apenas na data do registro que nasce a
entidade, com a aquisição de personalidade jurídica);
4) é pelo modo de instituição que se define a natureza da personalidade jurídica de
uma entidade administrativa. Entidades de direito público (autarquias e fundações
públicas de direito público) são criadas diretamente por lei específica; e entidades de
direito privado (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e
sociedades de economia mista) têm sua instituição mediante o registro do ato
constitutivo (como as empresas em geral), após autorização em lei específica;
5) para a extinção das entidades administrativas o processo é análogo: as de direito
público são extintas diretamente por lei específica; as de direito privado pela pelo
decreto que determina o arquivamento de seus atos constitutivos, após autorização
em lei específica;
6) a ESAF, nesta questão, A PRINCÍPIO, adotou o rótulo paraestatais para designar
as empresas públicas e sociedades de economia mista.
Questão 06
(Técnico da Receita Federal/2003) - Entre outras, integram a Administração Pública
Federal Indireta, também, as seguintes entidades, dotadas de personalidade jurídica
de direito privado:
a) as autarquias, organizações sociais e sociedades de economia mista.
b) os serviços sociais autônomos (SENAI, SENAC etc) e as concessionárias de
serviços públicos.
c) os serviços sociais autônomos e as agências reguladoras.
d) as empresas públicas e sociedades de economia mista.
e) as fundações e organizações não governamentais.
Gabarito: D
Comentários:
É fácil a resposta a esta questão: integram a Administração Indireta, qualquer que

seja a esfera de governo, apenas as autarquias, fundações públicas, empresas
públicas e sociedades de economia. Correta, portanto, a alternativa d da questão.
É útil esclarecermos um ponto da matéria. Comumente, ainda que de forma
implícita, estuda-se a Administração Indireta como se todas as entidades que a
integram fosse vinculadas ao Poder Executivo. A própria Carta Maior dá margem a
este entendimento, ao falar em decreto (ato privativo de chefe de Poder Executivo)
como o ato a ser registrado no processo de criação de entidades administrativas de
direito privado (art. 37, XIX).
Contudo, não é correto este raciocínio. Em outro dispositivo, no caput do art. 37, a
Constituição afasta qualquer dúvida, ao estatuir: “A Administração Pública Direta e
Indireta de qualquer dos Poderes...”. Assim, devemos considerar que as entidades
da Indireta podem estar vinculadas a qualquer dos Poderes da República, embora a
imensa maioria, inegavelmente, vincule-se ao Poder Executivo. Por exemplo,
perfeitamente possível a instituição de uma fundação pública para o
desenvolvimento de estudos jurídicos vinculada à estrutura do Poder Judiciário.
A Administração Indireta, portanto, é composta apenas daquelas quatro espécies de
entidades acima citadas, as quais podem ser criadas com vinculação a qualquer dos
Poderes da República.
Por sua vez, estão fora da estrutura da Administração Pública (Direta e Indireta) (1)
os delegatários de serviços públicos, (2) as empresas sob controle direto ou indireto
do Poder Público e as (3) entidades paraestatais (com a ressalva apontada na
questão anterior).
Os delegatários de serviços públicos (concessionários, permissionários e
autorizatários) exercem indiscutivelmente atividade administrativa, já que atuam na
prestação de serviços públicos (tais como fornecimento de energia elétrica, água e
luz). Todavia, não integram a estrutura formal da Administração Pública, não se
sujeitando às regras a ela aplicáveis. Por exemplo, uma empresa concessionária de
serviço público admite seus empregados independentemente de concurso público, e
faz suas compras e alienações sem prévia licitação.
Também ficam excluídas da estrutura da Administração empresas sob controle
direto ou indireto do Poder Público (ou empresas sob controle acionário do
Estado, entre outras expressões sinônimas).
Para termos certeza de que existem tais entidades como figura autônoma, e de que
elas não se confundem com as entidades da Administração Indireta, basta
atentarmos para a redação de alguns dos dispositivos constitucionais, como o art.
37, XVII, que dispõe: “a proibição de acumular estende-se a empregos e funções, e
abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista,
suas subsidiárias e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo
poder público”.
Segunda Maria Sylvia Zanella di Pietro, são pessoas jurídicas que, na maioria das
vezes, desenvolvem serviços públicos comerciais ou industriais do Estado. Apesar de
pertencerem ao Estado, não são incluídas entre as entidades da Administração
Indireta.
Também não pertencem à Administração Pública determinadas pessoas jurídicas de
direito privado, criadas por particulares, que atuam paralelamente com o Estado,
com ele colaborando mediante o desempenho, sem interesse lucrativo, de interesses
de interesse coletivo. Como o Estado tem interesse na existência destas entidades,
auxilia-as materialmente, dentro da atividade de fomento. São denominadas
entidades paraestatais, categoria integrada, segundo a doutrina dominante, pelos
serviços sociais autônomos, as organizações sociais e as organizações da
sociedade civil de interesse coletivo. Alguns doutrinadores denominam essas
entidades de organizações não governamentais (a conhecida sigla ONG).
A Professora Di Pietro afirma que as entidades paraestatais são “entidades privadas,
no sentido de que são instituídas por particulares; desempenham serviços não
exclusivos do Estado, porém em colaboração com ele; recebem algum tipo de
incentivo do Poder Público; por esse razão, sujeitam-se à controle pela
Administração Pública e pelo Tribunal de Constas. Seu regime jurídico é
predominantemente de direito privado, porém parcialmente derrogado por normas
de direito público. Integram o terceiro setor, porque nem se enquadram
inteiramente como entidades privadas, nem integram a Administração Pública, direta
ou indireta.”
Podemos concluir, portanto, que o critério pelo qual se define se uma pessoa jurídica
compõe ou não a Administração Indireta é o subjetivo ou orgânico, baseado no
tipo de entidade. São consideradas integrantes da Indireta as autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas. E acabou. Não se
utiliza o critério objetivo ou material, que se fundamenta no tipo de atividade
exercida, se administrativa ou não, pois há pessoas jurídicas que exercem atividade
administrativa mas que estão fora da estrutura da Administração: os delegatários de
serviços públicos.
Pelo que aqui afirmamos, dentre as pessoas jurídicas listadas nas alternativas estão
forma da estrutura da Administração as organizações sociais (alternativa a), os
serviços sociais autônomos e as concessionárias de serviços públicos (alternativa b),
os serviços sociais autônomos (alternativa c) e as organizações não governamentais.
As agências reguladoras são autarquias de regime especial, integrante a
Administração Indireta.
1) a Administração Indireta é composta apenas das seguintes entidades: autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista;
2) as entidades da Administração Indireta podem ser criadas vinculadas a qualquer
um dos Três Poderes da República;
3) não fazem parte da Administração Pública (1) os delegatários de serviços
públicas, (2) as empresas sob controle direto ou indireto do Poder Público, (3) as
entidades paraestatais, dentre as quais podemos citar os serviços sociais autônomos,
as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesses público.
Essas entidades formam o Terceiro Setor, sendo também chamadas de organizações
não-governamentais;
4) o critério para se definir se uma pessoa jurídica integra a Administração Indireta é
o subjetivo ou orgânico, fundado no tipo de entidade. Não se adota o critério
material, baseado no tipo de atividade exercida, pois os delegatários de serviços
públicos exercem atividade administrativa e, apesar disso, não integram a
Administração.
Questão 07
(Analista MPU/2004 – Área Administrativa) - O serviço público personificado, com
personalidade jurídica de direito público, e capacidade exclusivamente
administrativa, é conceituado como sendo um(a)
a) empresa pública.
b) órgão autônomo.
c) entidade autárquica.
d) fundação pública.
e) sociedade de economia mista.
Gabarito: C.
Comentários:
Podemos conceituar as autarquias como pessoas jurídicas de direito público,

integrantes da Administração Indireta, criadas diretamente por lei específica para o
exercício de atividades típicas do Estado, em função do que fazem jus a todas as
prerrogativas e estão sujeitas a todas as restrições aplicáveis à Administração Direta.
O Professor Bandeira de Mello as define, de forma sintética, como “pessoas jurídicas
de direito público de capacidade exclusivamente administrativa”. Para Di Pietro, a
autarquia é a “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de
auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado,
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.
Como exemplos de autarquias, na esfera federal, podemos citar o Banco Central do
Brasil (BACEN), o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o Instituto Nacional
de Colonização e de Reforma Agrária (INCRA). O elenco bem demonstra o tipo de
atividade que essas entidades exercem.
As autarquias não são subordinadas à Administração Direta, mas apenas vinculadas
aos seus órgãos centrais, para fins de tutela. Nas relações com os administrados,
pelo fato de gozarem de todas as prerrogativas e se sujeitarem às mesmas
limitações da Administração Direta, aparecem perante eles como se esta fosse.
Como possuem personalidade jurídica, seus direitos e obrigações são estabelecidos
em seu próprio nome, seus bens e recursos financeiros lhe pertencem, e devem ser
pela própria entidade administrados.
É comum a afirmação trazida no enunciado, de que as autarquias são um serviço
público personalizado, de direito público. A expressão significa que a autarquia
sempre exerce atividade típica de Estado e se constitui em ente com personalidade
jurídica própria, de direito público. Algumas autarquias, logo quando do surgimento
dessas entidades no universo administrativo, foram criadas para o desempenho de
atividade de natureza econômica. Foi o caso, por exemplo, da Caixa Econômica
Federal. Com o correr dos anos, porém, tanto a CEF como as demais autarquias que
desenvolviam atividade econômica (atividade não-típica de Estado) foram sendo
paulatinamente transformadas em pessoas administrativas de direito privado,
natureza jurídica mais adequada ao setor que atuam, passando as autarquias a atuar
apenas em áreas próprias do Poder Público.
De qualquer forma, a natureza de direito público das autarquias e suas áreas de
atuação asseguram a tais entidades as mesmas prerrogativas e privilégios dos
órgãos que compõem a Administração Direta das pessoas políticas. Podemos citar,
exemplificativamente, o processo especial de execução, previsto no art. 100 da CF e
nos art. 730 e 731 do CPC; os prazos dilatados em juízo; o duplo grau de jurisdição
obrigatório; o juízo privativo na Justiça Federal, quando federais; a
impenhorabilidade de seus bens; a imunidade tributária; a auto-executoriedade de
seus atos, entre tantos outros.
Os dois traços que diferenciam as autarquias das demais entidades da Administração
Indireta são, portanto, a sua personalidade de direito público e o desempenho de
atividades próprias do Estado.
1) as autarquias são entidades da Administração Indireta, com personalidade jurídica
de direito público, criadas diretamente por lei específica para o desempenho de
atividades tipicamente estatais, gozando de todas as prerrogativas e estando
sujeitas a todas as restrições aplicáveis à Administração Direta;
2) pode-se definir as autarquias como um serviço público personificado, de direito
público. A expressão indica que as autarquias sempre atuam em setores tipicamente
estatais, e que tais entidades possuem personalidade jurídica, de direito público,
atuando em seu próprio nome com as prerrogativas e restrições administrativas;
3) dois pontos diferenciam as autarquias das demais entidades da Administração
Indireta: a personalidade de direito público e o desempenho de atividades típicas do
Estado.
Questão 08
(Auditor do Tesouro Municipal – Natal) - Quanto às fundações instituídas pelo Poder
Público, com personalidade jurídica de direito público, pode-se afirmar, exceto:
a) o regime jurídico de seu pessoal pode ser o estatutário
b) Os atos de seus dirigentes não são suscetíveis de controle pelo Ministério Público
c) têm as mesmas características das entidades autárquicas
d) podem expressar poder de polícia administrativa
e) o seu patrimônio é impenhorável
Gabarito: B
Comentários:
a) o regime jurídico de seu pessoal pode ser o estatutário (certo).

Devemos observar que a ESAF foi bastante precisa nesta questão: ela indaga acerca
da alguns pontos do regime jurídico das fundações públicas de direito público.
As fundações públicas, antes da entrada em vigor da atual Carta Magna, eram tidas
como pessoas jurídicas de direito privado. Ocorre que a Constituição, ao regular os
principais pontos do regime jurídico administrativo, deu tratamento idêntico às
auatrquias e às fundações públicas. É o caso, por exemplo, do art. 38, que trata das
regras aplicáveis aos servidores da administração direta, autárquica e fundacional
quando no exercício de mandato eletivo, ou do art. 150, § 2˚, que disciplina a
imunidade tributária recíproca das autarquias e fundações públicas.
Em face do disciplinamento constitucional, a doutrina majoritária passou a considerar
as fundações públicas, tal como as autarquias, pessoas jurídicas de direito público.
Ocorre que a EC 19/98 alterou a redação do art. 37, XIX, da CF, que trata da forma
de instituição das entidades da Administração Indireta, e passou a prever para as
fundações públicas o mesmo processo de criação das empresas públicas e
sociedades de economia mista, pessoas jurídicas de direito privado. Em face desta
modifcação abriu-se a discussão: qual é, afinal, a natureza da personalidade jurídica
das fundações pública, de direito público ou privado?
O entendimento que veio a predominar, e que inclusive foi consagrado pelo STF e
pelo STJ, é que atualmente existem duas modalidades de fundações públicas,
as de direito público e as de direito privado, aquelas criadas diretamente por
lei específica, e estas pelo registro de seus atos constitutivos, após autorização
em lei específica. É esta a posição que devemos adotar para fins de concurso
público.
Apresentada assim a matéria, passemos aos comentários desta alternativa.
Há dois regimes de pessoal básicos na Administração Pública, o estatutário e o
celetista. O primeiro é de caráter eminentemente legal e, portanto, passível de
alteração por ato unilateral (basta que haja alteração na lei). Este regime confere ao
agente da Administração – chamado aqui servidor – alguns direitos exclusivos,
dentre os quais sobreleva a estabilidade e seus institutos afins, a reintegração, a
recondução, o aproveitamento e a disponibilidade.
O regime celetista tem caráter eminentemente contratual, e sob suas regras
exercem suas funções os empregados públicos. Em face de sua natureza
contratual, uma vez formada a relação entre a Administração e seu empregado, esta
só pode ser alerada por acordo de vontades, por um ato bilateral.
O regime estatutário pode ser instituído apenas nas entidades de direito público.
Desse modo, podem valer-se dele a pessoa política,na sua Administração Direta, as
autarquias e as fundações públicas de direito público.
Já o regime celetista pode existir tanto nas entidades de direito público quanto
de direito privado. Toda a Administração Direta e Indireta podem ter empregados
públicos, agentes administrativos sujeitos a vínculo celetista. Há ressalva apenas
quanto a algumas funções, as típicas de Estado, que exigem necessariamente, para
seu adequado desempenho, a investidura do agente sob vínculo estatutário.
Analisaremos a matéria quanto dos comentários às questões sobre servidores
públicos.
As fundações públicos de direito público, portanto, podem ter como regime jurídico
de pessoal tanto o celetista quanto o estatutário. Alternativa correta.
b) Os atos de seus dirigentes não são suscetíveis de controle pelo Ministério Público
(errado).
Bom questionamento. A doutrina administrativa apresenta as diferenças entre as
fundações privadas, instituídas por particulares, e as fundações públicas, criadas pelo
Poder Público.
Uma das diferenças apontadas é a inexistência de controle sistemático do Ministério
Público sobre as fundações públicas. Com relação às fundações privadas o Código
Civil é explícito: elas estarão sujeitas ao controle sistemático do MP, que incidirá
sobre os atos mais gravosos passíveis de serem praticados por estas entidades.
Não há este controle sistemático, rotineiro, do MP com relação às fundações
públicas. Estas podem atuar e praticar quaisquer atos necessários ao atingimento de
sua finalidade independentemente de qualquer manifestação do Ministério Público,
porque gozam de autonomia administrativa e estão sujeitas, como todas as
entidades da Administração Indireta, ao controle finalístico (tutela, supervisão
ministerial) do órgão central da Administração Direta atuante na área da entidade. É
este órgão central que fiscalizará de forma sistemática a entidade no desempenho de
suas atividades administrativas, emitindo atos de aprovação, homologação,
autorização, entre outros. Como já há este controle, desnecessário (e inexistente) o
controle do MP.
Pois bem, isto não significa que o MP não exerça controle sobre as fundações
públicas, sejam de direito público ou de direito privado. Ele exerce, mas é um
controle pontual, exercido sobre determinados atos praticados pela entidade que os
membros do Parquet considerem afrontosos à lei ou aos princípios administrativos. O
MP, tendo indício de atuação ilícita, seja pelo dirigente, seja pelos demais agentes da
entidade, agirá no sentido de sanar a falta e punir os responsáveis, para tanto
valendo-se de todos os instrumentos postos a seu dispor pelo ordenamento jurídico,
a exemplo da ação civil pública.
Bem entendido, então: O MP exerce controle sobre as fundações públicas, da forma
forma que o faz com relação aos demais órgãos e entidades da Administração. O que
ele não tem competência para fazer é o controle sistemático destas entidades, a
cargo dos órgãos centrais da Administração Direta (e mesmo dos Tribunais de
Contas, nos termos dos art. 70 e 71 da CF).
c) têm as mesmas características das entidades autárquicas (certo).

Entendo que esta assertiva está quase certa.
Quando o STF pacificou o entendimento de que atualmente existem duas
modalidades de fundação pública, reiteradas vezes, em complemento a este
entendimento, deixou claro que as fundações públicas de direito público nada mais
são do que uma espécie de autarquia. A partir disto, o regime jurídico a elas
aplicável é o mesmo das autarquias.
Há identidade de regime jurídico, portanto, para as autarquias e as fundações
públicas de direito público. O conjunto de regras aplicáveis, numa mesma situação
(compra e venda, locação, contratação de pessoal etc) é o mesmo.
Ocorre que permanece uma diferença essencial entre estas entidades: as autarquias
são criadas para o desempenho de atividades tipicamente estatais, ao passo que as
fundações públicas de direito público (bem como as de direito privado) são
instituídas, regra geral, para o exercício de atividades de caráter social, atuando
principalmente nas áreas de educação, saúde, cultura e assistência social.
Portanto, apesar da identidade do regime jurídico, persiste uma diferença essencial
entre as autarquias e as fundações públicas de direito público: a área de atuação,
o tipo de atividade exercida.
Apesar desta concusão, correta, guarde que a ESAF considerou correta a afirmação
que estamos comentando.
d) podem expressar poder de polícia administrativa (certo).

O entendimento da ESAF na alternativa anterior tem consequências também nesta
alternativa.
Segundo o STF, apenas pessoas de direito público podem desempenhar
funções típicas de Estado. Não resta dúvida de que a atividade de polícia
administrativa se enquadra como típica de Estado, uma vez que nela a
Administração está condidicionando, restringindo o exercício de direitos e atividades
individuais em prol do interesse público.
Se formos analisarmos apenas a natureza da personalidade jurídica, concuiremos
que as fundações públicas de direito público “podem expressar poder de polícia
administrativa”, pois tem personalidade jurídica de direito público.
Ocorre que, como afirmamos no comentário anterior, estas entidades são instituidas
para atuar em áreas emimentemente sociais, como saúde e educação, e tais áreas
não são típicas de Estado (os particulares podem, independente de delegação do
Poder Público, instituir pessoas jurídicas que atuem em setores como saúde,
assistência social, cultura e educação, entre outros). Sendo assim, seria no mínimo
um tanto estranho a criação de uma fundação pública de direito público para o
desempenho de atividade de polícia administrativa (para fiscalizar o cumprimento da
legislação de trânsito e impor sanções a seus infratores, por exemplo).
Todavia, restringindo-nos à posição do STF, no sentido de que atividades típicas de
Estado só podem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito público, e levando-se
em conta que esta é a natureza das fundações públicas de direito público, podemos
considerar aceitável o posicionamento da ESAF nesta questão. De qualquer moddo, é
este o conhecimento que você deve reter deste comentário.
Para não deixar margem a dúvidas, as fundações públicas de direito privado não
podem exercer poder de policia, pois têm personalidade jurídica de direito privado.
e) o seu patrimônio é impenhorável (certo).
Os bens das fundações públicas de direito público são bens públicos, protegidos pelo
regime jurídico-administrativo com quatro garantias: impenhorabilidade (não
podem ser penhorados para pagamento de dívidas da entidade); inalienabilidade
relativa (não podem ser alienados enquanto destinados à coletividade ou à
prestação de um serviço administrativo), não-onerabilidade (não podem ser dados
em garantia pelo pagamento de dívidas) e imprescritibilidade (não podem ser
adquiridos por usucapião). Uma de nossas últimas aulas será sobre bens públicos,
momento em que trataremos com mais cuidado da matéria.
1) predomina atualmente o entendimento de que existem duas modalidades de
fundações públicas, as de direito público e as de direito privado, aquelas criadas
diretamente por lei específica, e estas pelo registro de seus atos constitutivos, após
autorização em lei específica;
2) há dois regimes básicos de pessoal no serviço público: o celetista e o estatutário.
As fundações públicas de direito público podem ter agentes sob qualquer dos dois
regimes;
3) os atos praticados pelos dirigentes (e demais agentes) das fundações públicas de
direito público não estão sujeitos a controle sistemático pelo Ministério Público, mas
pelo órgão central da Administração Direta a que a entidade está vinculada (tutela,
supervisão ministerial ou controle finalístico). É este órgão que produz atos como de
autorização, aprovação e homologação. O MP, contudo, exerce controle (não-
sistemático) sobre estas entidades, mediante instrumentos como a ação civil pública;
4) o STF considera que as fundações públicas de direito público são espécie de
autarquia, de forma que o regime jurídico aplicável é o mesmo. Como diferença
entre estas entidades persiste o tipo de atividade exercida, uma vez que as
auatrquias atuam em áres típicas de Estado, e as fundações em áreas
eminentemente sociais. Contudo, a ESAF considerou correto afirmar-se que as
fundações públicas de direito público têm as mesmas características das autarquias;
5) em função deste entendimento, a ESAF considera que tais fundações podem
exercer poder de polícia. Se levarmos em consideração apenas o entendimento do
STF de que atividades típicas de Estado só podem ser desempenhadas por pessoas
de direito público (e atividade de polícia é típica de Estado) e que esta é natureza
jurídica das fudações públicas de direito público, podemos aceitar o posicionamento
da ESAF. De qualquer modo, é ele que você deve guardar para os cncursos da
instituição. As fundações públicas de direito privado, por terem personalidade de
direito privado, não podem exercer poder de polícia;
6) Os bens das fundações públicas de direito público são bens públicos, e portanto
gozam de quatro garantias: impenhorabilidade (não podem ser penhorados para
pagamento de dívidas da entidade); inalienabilidade relativa (não podem ser
alienados enquanto destinados à coletividade ou à prestação de um serviço
administrativo), não-onerabilidade (não podem ser dados em garantia pelo
pagamento de dívidas) e imprescritibilidade (não podem ser adquiridos por
usucapião).
Questão 09
(AFPS – Administração Tributária e Previdenciária/2002) - A entidade da
Administração Pública Federal, com personalidade jurídica de direito privado, que é
submetida ao controle jurisdicional na Justiça Federal de Primeira Instância, nas
ações em que figure como autora ou ré, quando não se tratar de falência, acidente
de trabalho, questão eleitoral e matéria trabalhista, é a
a) autarquia.
b) empresa pública.
c) fundação pública.
d) sociedade de economia mista.
e) fazenda pública.
Gabarito: B.
Comentários:
Dentre as entidades da Administração Pública Federal, a que satisfaz o enunciado é a

empresa pública.
Qualquer que seja a esfera de governo, empresas públicas são pessoas jurídicas de
direito privado da Administração Indireta, criadas mediante autorização em lei
específica, sob qualquer forma jurídica e com capital formado exclusivamente
por recursos públicos, para o desempenho de atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou para a prestação de serviços públicos.
Não há dificuldade para se definir a justiça competente para o julgamento das causas
que envolvam as empresas públicas federais. Segundo o art. 109, I, da CF,
ressalvadas as causas sobre falência, acidente de trabalho ou aquelas de
competência da Justiça Eleitoral ou do Trabalho, as demais ações em que as
empresas públicas federais forem interessadas, na condição de autoras, rés,
assistentes ou opoentes, serão processadas e julgadas na Justiça Federal.
Não há dúvida, portanto, de que o enunciado refere-se às empresas públicas
federais.
Aproveitaremos a oportunidade para apresentar o conceito das sociedades de
economia mista, a única entidade da Administração Indireta que ainda não apareceu
nas questões, e após isto faremos algumas considerações sobre o regime jurídico
aplicável a elas e às sociedades de economia mista.
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado,
integrantes da Administração Indireta, instituídas mediante autorização em lei
específica, com capital majoritariamente público e sempre sob a forma de
sociedade anônima público, para o desempenho de atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou para a prestação de serviços públicos.
Como se conclui dos conceitos apresentados, as empresas públicas e sociedades de
economia mista podem atuar em áreas tipicamente econômicas ou na prestação de
serviços públicos. Em qualquer dos casos, sua personalidade jurídica sempre é de
direito privado. O que se altera então, conforme o tipo de atividade exercida? O
regime jurídico (conjunto de regras) que disciplinará a atuação destas entidades.
Quando explorarem atividade econômica, estarão atuando no domínio que a
Constituição reservou preferencialmente à iniciativa privada, às empresas em geral.
Portanto, o regime jurídico preponderantemente aplicável, neste caso, será o de
direito privado. O art. 173, § 1º, II, da CF é peremptório neste sentido,
determinando que na exploração de atividade econômica tais entidades estão
sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
Diversamente, quando atuarem na prestação serviços públicos serão regidas
preponderantemente pelo regime jurídico-administrativo, de direito público, com
base, agora, no art. 175 da Constituição.
O que significa dizer que se aplica preponderantemente (e não exclusivamente), um
ou outro regime, conforme o tipo de atividade exercida?
Significa que empresa pública ou sociedade de economista, mesmo quando
exploradora de atividade, sempre sujeita a algumas regras típicas do regime
jurídico-administrativo, como a obrigatoriedade de realizar concurso público para a
contratação de seus empregados e licitação para a celebração de seus contratos.
Do outro lado, significa que essas entidades, mesmo quando prestadoras de serviços
públicos, são disciplinadas em certas matérias pelo regime de direito privado. Por
exemplo, o seu pessoal que deve ser contratado mediante concurso (regra do regime
de direito público), está sujeito às normas da Consolidação das Leis Trabalhistas (o
mesmo diploma legal que rege os trabalhadores da iniciativa privada).
Em conclusão, pode-se considerar que as sociedades de economia mista e empresas
públicas sujeitam-se sempre a regime jurídico híbrido: se explorarem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens, será ele predominantemente
privado; se prestarem serviços públicos, será ele preponderantemente público.
1) empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado da Administração
Indireta, criadas mediante autorização em lei específica, sob qualquer forma jurídica
e com capital formado exclusivamente por recursos públicos, para o desempenho de
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou para a prestação de
serviços públicos;
2) ressalvadas as causas sobre falência, acidente de trabalho ou as de competência
da Justiça Eleitoral ou do Trabalho, as demais ações em que as empresas públicas
federais forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes,
serão processadas e julgadas na Justiça Federal;
3) sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado,
integrantes da Administração Indireta, instituídas mediante autorização em lei
específica, com capital majoritariamente público e sempre sob a forma de sociedade
anônima público, para o desempenho de atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou para a prestação de serviços públicos;
4) a personalidade jurídica destas entidades sempre é de direito privado, contudo,
seu regime jurídico varia conforme o tipo de atividade exercida. Quando explorarem
atividade econômica serão regidas precipuamente pelo direito privado; quando
prestarem serviços públicos serão disciplinadas predominantemente pelo regime de
direito público.
Questão 10
(AFC/2002) – Como entidades da Administração Pública Federal Indireta, as
autarquias e empresas públicas podem ter em comum, por lhes serem iguais,
a) a sua natureza jurídica.
b) a imunidade fiscal.
c) o foro da Justiça Federal.
d) o regime jurídico de seus servidores.
e) o fato de constituírem um serviço público essencial personificado.
Gabarito: C.
Comentários:

As autarquias sempre têm personalidade jurídica de direito público, já as empresas
públicas, seja qual for a atividade exercida (exploração de atividade econômica ou
exploração de serviços públicos), sempre possuem personalidade jurídica de direito
privado.
Em tempo, natureza jurídica é sinônimo de personalidade jurídica.
Alternativa errada.
b) a imunidade fiscal.
Nos termos do art. 150, § 2º, da CF, as autarquias (e também as fundações
públicas) gozam de imunidade tributária recíproca, privilégio que veda a
instituição, pelos entes federados, de impostos que incidam sobre o patrimônio, a
renda ou os serviços das autarquias dos demais entes federados, desde que haja
vinculação entre o patrimônio, a renda ou o serviço com as finalidades essenciais da
autarquias, ou sejam delas decorrentes.
Dois pontos devem ser ressaltados: em primeiro, a imunidade não atinge os tributos
em geral, mas apenas uma de suas espécies, os impostos; em segundo, é
indispensável a vinculação cima mencionada.
Imagine-se uma autarquia que administra e fiscaliza o recolhimento das
contribuições previdenciárias dos servidores de um Município. Todo o patrimônio, as
rendas e os serviços desta autarquia que sejam vinculados a esta finalidade, ou dela
decorrentes, estão abrangidos pela imunidade. Por exemplo, não pode ser exigido o
imposto de renda sobre os valores de contribuição recolhidos pela autarquia.
Diversamente, se a entidade decidir investir seus excedentes financeiros no mercado
de capitais, tal aplicação é totalmente dissociada de suas finalidades. Logo, sobre o
lucro desta aplicação incidirá o imposto de renda.
As empresas públicas (e as sociedades de economia mista) não estão listadas no
dispositivo constitucional, e assim não gozam desta imunidade tributária. Deve-se,
porém, ressaltar a decisão do STF no julgamento do RE 407099, em 22/06/2004,
ocasião em que o Tribunal declarou que a Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos faz jus à imunidade tributária recíproca. A ECT é uma empresa pública
federal que presta os serviços postais (serviços públicos) em regime de monopólio.
Esta decisão do STF não altera a regra geral: as autarquias gozam de imunidade
tributária recíproca, as empresas públicas não. Alternativa errada.
c) o foro da Justiça Federal.

Esta foi a alternativa tida por correta pela banca.
Segundo o art. 109, I, da CF, ressalvadas as causas de falência, as de acidente de
trabalho e as sujeitas à competência da Justiça Eleitoral e do Trabalho, as demais
causas de que participarem as autarquias e empresas públicas federais (bem como
a própria União), na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes, serão
julgadas pela Justiça Federal.
Devemos notar que o enunciado exige uma matéria que as autarquias e empresas
públicas federais “podem ter em comum, por lhes serem iguais”. Se a matéria é
igual, então ela não apenas pode, mas deve ser a mesma para essas entidades.
Esse é o caso do foro na Justiça Federal, aplicável nas mesmas hipóteses e com as
mesmas exceções às autarquias e empresas públicas da União. Alternativa correta.
d) o regime jurídico de seus servidores.

As autarquias, na condição de pessoas jurídicas de direito público, podem compor
seu quadro de pessoal tanto com servidores, agentes administrativos sujeitos a
regime estatutário, quanto com empregados públicos, agentes administrativos
disciplinados pelo regime celetista.
Já as empresas públicas, pessoas de direito privado, podem formar seu quadro de
pessoal apenas com empregados públicos, agentes submetidos ao regime celetista.
A Professora Di Pietro entende que essas entidades podem utilizar-se do regime
estatutário para seu pessoal, quando atuarem como prestadoras de serviços
públicos, mas esta posição não deve ser adotada para fins de concurso. Para o que
nos importa, não podem as empresas públicas, seja qual for a área em que atuem,
compor seu quadro com agentes regrados pelo regime estatutário.
Adotando-se a interpretação do enunciado tal como explicamos no comentário
anterior – matéria que devem ter em comum as autarquias e as empresas públicas -
, esta alternativa esta errada.
e) o fato de constituírem um serviço público essencial personificado.

As autarquias sempre desempenham atividade típica de Estado, podendo-se
conceituá-las como um serviço público personificado.
Já as empresas públicas podem atuar na exploração de atividade econômica e na
prestação de serviços públicos, não se podendo conceituá-las, no primeiro caso,
como um serviço público personificado, pois não se trata a atividade de serviço
público.
Portanto, como a matéria deve ser igual para ambas as entidades, a aletrnativa está
errada.
1) a personalidade jurídica (natureza jurídica) das autarquias é de direito público, a
das empresas públicas, seja qual for a atividade exercida, de direito privado;
2) as autarquias (e as fundações públicas) fazem jus à imunidade tributária
recíproca, segundo a qual não podem ser criados impostos incidentes sobre o seu
patrimônio, sua renda ou seus serviços, desde que vinculados às suas finalidades
essenciais ou dela decorrentes;
3) as empresas públicas e as sociedades de economia mista não têm direito a esta
imunidade. Como exceção devemos citar a Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos, empresa pública federal a quem o STF reconheceu o direito à imunidade;
4) com exceção das causas de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à
competência da Justiça Eleitoral e do Trabalho, as demais causas de que
participarem as autarquias e empresas públicas federais, na condição de autoras,
rés, assistentes ou opoentes, serão julgadas pela Justiça Federal (CF, art. 109, I);
5) as autarquias, porque entidades de direito público, podem compor seu quadro de
pessoal com agentes disciplinados tanto pelo regime celetista quanto pelo
estatutário; já as empresas públicas, em virtude de sua personalidade de direito
privado, só podem ter seu pessoal subordinado ao regime celetista;
6) a expressão “serviço público essencial personificado” sempre pode ser utilizada
para se definir uma autarquia, pois essa entidade sempre é instituída para o
desempenho de atividade tipicamente estatal. O mesmo não pode ser dito para a
empresa pública. A expressão é correta quando a entidade prestar serviços públicos,
mas não quando explorar atividade econômica.
Questão 11
(AFRF/2003) - A Constituição Federal prevê a edição do estatuto jurídico da empresa
pública e da sociedade de economia mista que explorem atividade econômica.
No conteúdo da referida norma jurídica, conforme o texto constitucional, não está
previsto dispor sobre:
a) licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os
princípios da administração pública.
b) constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a
participação dos acionistas minoritários.
c) a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
d) sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade.
e) forma de distribuição de seus resultados, inclusive para os acionistas minoritários.
Gabarito: E.
Comentários:
Questão “decoreba” da ESAF. Sua resolução exige o conhecimento minucioso da

redação do art. 173, § 1º, da CF, a seguir transcrito:
“§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica
de produção ou comercialização de bens ou prestação de serviços, dispondo
sobre:
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da Administração Pública;
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal
com a participação de acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.”
Como se conclui da leitura do texto legal, a matéria que não tem previsão de ser
disciplinada no estatuto das empresas públicas e sociedades de economia mista
exploradoras de atividade econômica é a constante da alternativa e: “forma de
distribuição de seus resultados, inclusive para os acionistas minoritários”.
Aproveitaremos a oportunidade para falar da previsão do inciso III do dispositivo,
regime de licitação e contratos das empresas públicas e sociedades de economia
mista.
Como sabemos, essas entidades podem atuar em duas áreas diversas: exploração
de atividade econômica e prestação de serviços públicos. Neste segundo caso nada
há de peculiar: aplica-se a Lei 8.666/93, que é a Lei de Normas Gerais de Licitações
e Contratos para a Administração Pública Direta e Indireta. Ademais, incide também
a Lei 10.520/2002, que regula o pregão, modalidade de licitação não prevista na Lei
8.666/93.
Peculiaridade há com relação às empresas públicas e sociedades de economia mista
que desenvolvem atividade econômica, em função da alteração promovida pela EC
19/98 na redação do inc. III do art. 173, § 1º, da CF.
Antes desta emenda não havia previsão de um regime de licitações e contratos
diferenciado para as entidades administrativas que atuam na esfera econômica. O
texto constitucional, agora, admite sua elaboração, a fim de permitir a tais entidades
uma atuação mais célere, em conformidade com as exigências do setor econômico.
Até o presente momento, todavia, o legislador ainda não se utilizou desta faculdade,
o que significa que, por enquanto, estas entidades continuam sujeitando-se nas suas
licitações e contratações às regras dispostas na Lei 8.666/93 (bem como na Lei
10.520/02).
A situação, portanto, é esta: na atualidade estão as empresas públicas e sociedades
de economia mista que desenvolvem atividade econômica ainda regidas na matéria
pela Lei 8.666/93, da mesma forma e nos mesmos termos que as demais entidades
da Administração Indireta. Futuramente pode ser elaborado um regime jurídico de
licitações e contratos específico para estas entidades, observados apenas os
princípios da Administração Pública.
Síntese dos Comentários:
1) o inc. III do art. 173, § 1º, da CF, alterado pela EC 19/98, autoriza a elaboração
de um regime próprio de licitações e contratos para as empresas públicas e
sociedades de economia mista que desenvolvem atividade econômica, desde que
observados os princípios da Administração Pública. No futuro, portanto, elas poderão
realizar suas licitações e contratações com base em regramento distinto do que vige
para as demais entidades da Administração Indireta. Até agora não foi elaborado
este regime específico, estando estas entidades ainda sujeitas às prescrições da Lei
8.666/93 e da Lei 10.520/02;
2) para as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de
serviços públicos não há qualquer alteração na disciplina de licitações e contratos. Na
matéria, continuam e continuarão (salvo outra alteração na CF) tais entidades a
submeter-se às disposições da Lei 8.666/93 e da Lei 10.520/02.
Questão 12
(TRF/2002) – As empresas públicas e sociedades de economia mista, no contexto da
Administração Pública Federal, detêm alguns aspectos e pontos em comum,
juridicamente, mas entre os que lhes são diferentes destaca-se
b) o regime jurídico dos seus servidores.
c) o foro de controle jurisdicional.
d) o tratamento fiscal privilegiado.
e) a exigibilidade de licitação.
Gabarito: C.
Comentários:
a) a sua natureza jurídica (errada).

Sempre é idêntica a natureza (personalidade) jurídica das empresas públicas e
sociedades de economia mista. Em qualquer hipótese, são pessoas de direito privado
integrantes da Administração Pública Indireta.
O que se altera é o regime jurídico preponderantemente aplicável, conforme sua
área de atuação: será o de direito público, quando prestarem serviços públicos; será
o de direito privado, quando desenvolverem atividade econômica.
Como sua natureza jurídica é a mesma em qualquer circunstância, a alternativa está
errada.
b) o regime jurídico dos seus servidores (errada).

Aqui também a disciplina é sempre a mesma para as empresas públicas e sociedades
de economia mista: só podem compor seus quadros com agentes administrativos
submetidos ao regime celetista (ou contratual).
Mais uma vez frisando: mesmo quando prestam serviços públicos estas entidades
não podem se valer do regime estatutário.
c) o foro de controle jurisdicional (certa).

Aqui há diferença de tratamento jurídico para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, quando pertencentes à Administração Federal. As empresas
públicas, como dito anteriormente, têm suas causas julgadas, em regra, pela Justiça
Federal.
Já as sociedades de economia mista federais têm suas causas julgadas pela Justiça
Estadual. Tal regra só ó excepcionada quando a União também se manifesta no
processo. O STF estabeleceu, na Súmula n° 517, que “as sociedades de economia
mista só tem foro na Justiça Federal quando a União intervém, como assistente ou
opoente”. Tal exceção só vem a confirmar a regra geral: é competente a Justiça
Estadual para o julgamento das causas que envolvam as sociedades de economia
mista federais.
As sociedades de economia mista e as empresas públicas das demais pessoas
políticas têm seus litígios dirimidos na Justiça Estadual.
Quanto aos litígios trabalhistas a regra é uniforme para todas as empresas
públicas e sociedades de economia mista. Como seus quadros só podem ser
formados por empregados públicos, agentes submetidos ao regime celetista,
compete à Justiça do Trabalho julgar os litígios trabalhistas surgidos entre estas
entidades e seus agentes.
d) o tratamento fiscal privilegiado (errada).

As empresas públicas e sociedades de economia mista, quando exploradoras de
atividade econômica, têm a matéria em questão disciplinada no art. 173, § 2º, da
CF, segundo o qual, nesta hipótese, não podem elas gozar de qualquer privilégio ou
benefício fiscal não extensivo às empresas do setor privado. Entenda-se bem: o
dispositivo não veda a concessão de algum benefício ou privilégio fiscal a essas
entidades, apenas obriga que o mesmo, para ser válido, seja também propiciado
para as empresas em geral.
A restrição do dispositivo se explica pelo fato de que essas entidades, ao atuarem no
domínio econômico, estão competindo com as empresas da iniciativa privada. Assim
sendo, a concessão de algum favor fiscal exclusivo caracterizaria evidente violação
aos princípios da isonomia e da livre concorrência, princípios centrais da ordem
econômica.
Com relação às empresas públicas e às sociedades de economia que prestam
serviços públicos a doutrina apresenta posicionamentos divergentes, não sendo
poucos os autores que entendem nesta hipótese possível a concessão de benefícios e
privilégios fiscais exclusivos, até porque, quando a atividade é de prestação de
serviços públicos, a norma constitucional a ser aplicada é o art. 175, já que o art.
173 disciplina a atuação destas entidades na esfera econômica. Além disso, aqui não
há atuação no domínio econômico, mas prestação de serviços próprios do Estado
(públicos).
A questão é realmente controvertida. Para provas da ESAF, contudo, não devemos
considerar tais discussões, adotando a posição de que também as empresas públicas
e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos não podem usufruir
de benefícios e privilégios fiscais salvo quando eles são previstos também para a
iniciativa privada.
Em um caso, porém, podemos considerar que a restrição não se aplica: quando a
entidade, além de prestadora de serviço público, tem o monopólio do serviço. É o
caso da ECT, empresa pública federal que tem a exclusividade da prestação dos
serviços postais. Como aqui não há possibilidade de disputa com a iniciativa privada,
não há porque se negar a possibilidade de concessão de favores fiscais exclusivos.
De qualquer modo, a regra generalíssima é idêntica para as empresas públicas e
sociedades de economia mista: não poderão gozar de tratamento fiscal privilegiado
(benefícios e privilégios exclusivos). Logo, a alternativa está errada.
e) a exigibilidade de licitação (errada).

Também aqui está equivocada a alternativa.
A licitação, também de forma idêntica, é em regra obrigatória para empresas
públicas e sociedades de economia mista, ressalvadas as hipóteses de dispensa e
inexigibilidade previstas na legislação.
Há autores, como o Professor Bandeira de Mello, que consideram inexigível a
licitação para essas entidades, quando explorarem atividade econômica, em duas
situações: para a aquisição rotineira dos insumos necessários à produção de seus
bens e prestação de seus serviços (comerciais e industriais), e para a
comercialização destes bens e serviços.
Tal posição do Professor, apesar de razoável, tendo em vista que essas pessoas
administrativas estarão atuando no domínio econômico, não deve ser adotada para
as provas da ESAF.
1) a personalidade ou natureza jurídica das empresas públicas e sociedades de
economia mista sempre é de direito privado;
2) o regime jurídico passível de adoção para os agentes destas entidades é o
celetista, jamais o estatutário;
3) o foro de controle jurisdicional para as empresas públicas federais é a Justiça
Federal; para as sociedades de economia mista federais é a Justiça Estadual, salvo
quando a União intervém no feito (Súmula 517 do STF), quando então o julgamento
compete á Justiça Federal. As empresas públicas estaduais, unicipais e do DF tem
suas causas apreciadas pela Justiça Estadual. No caso de litígios trabalhistas, como o
regime é sempre o celetista, a competência para julgamento é da Justiça do
Trabalho;
4) para fins de provas da ESAF, devemos considerar que as empresas públicas e
sociedades de economia mista, tanto as prestadoras de serviço público como as
exploradoras de atividade econômica, não podem ter tratamento fiscal privilegiado,
ou seja, benefícios e privilégios fiscais exclusivos, não previstos para as empresas
em geral (a regra, então, é que elas poderão gozar de favores fiscais, desde que o
favor seja criado em caráter geral, aplicando-se também à iniciativa privada). A
regra só admite uma exceção: quando a entidade tem o monopólio de certo serviço
público, caso em que poderá gozar de tratamento fiscal privilegiado, em vista da
impossibilidade de competição com a iniciativa privada;
5) a licitação é obrigatória, segundo as mesmas regras, para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, ressalvas as hipóteses de dispensa e inexigibilidade
previstas a legislação.
Questão 13
(Agente Tributário Estadual - ATE – MS/2001) - Em relação à organização
administrativa brasileira, assinale a afirmativa verdadeira.
a) A recente figura das organizações sociais reveste-se da personalidade jurídica de
direito público.
b) Após a Emenda Constitucional 19/98, ficou vedado ao Poder Público criar
fundações sob regime de direito privado.
c) Empresas públicas e sociedades de economia mista têm, exclusivamente, como
objeto institucional atividades relativas a serviços públicos.
d) No momento, somente existem no Brasil autarquias classificadas como de serviço.
e) Caracteriza o órgão autônomo a personalidade jurídica própria.
Gabarito: D.
Comentários:
a) A recente figura das organizações sociais reveste-se da personalidade jurídica de

direito público (errada).
As organizações sociais são entidades paraestatais e, como toda entidade desta
espécie, são pessoas de direito privado não integrantes da Administração Pública.
Como desempenham tarefas de interesse coletivo, são auxiliadas materialmente pelo
Estado, dentro da atividade de fomento. Isto, contudo, em nada altera a natureza
jurídica das organizações sociais: sempre pessoas jurídicas de direito privado.
b) Após a Emenda Constitucional 19/98, ficou vedado ao Poder Público criar

fundações sob regime de direito privado (errada).
Após a EC 19/98 o STF já pacificou o entendimento de que há duas espécies de
fundações públicas: as de direito público, criadas diretamente por lei específica; e as
de direito privado, criadas mediante o registro de seu decreto constitutivo, após
autorização em lei específica.
c) Empresas públicas e sociedades de economia mista têm, exclusivamente, como

objeto institucional atividades relativas a serviços públicos (errada).
Outra alternativa fácil (e errada). As empresas públicas e sociedades de economia
mista tanto podem ter como objeto a prestação de serviços públicos como a
exploração de atividades econômicas.
d) No momento, somente existem no Brasil autarquias classificadas como de serviço
(certa).
Boa alternativa. E correta.
Existe uma classificação de autarquias que às analisa quanto à sua capacidade
administrativa, subdividindo-as em duas espécies: autarquias institucionais ou de
serviço, que nada mais são que as autarquias “comuns”, que estamos tratanto
nesta aula, e que são criadas por lei para o desempenho de uma atividade
específica; e autarquias territoriais ou geográficas, que são criadas
diretamente pela Constituição ou pela legislação infraconstitucional com capacidade
administrativa genérica em determinado território.
Assim, enquanto uma autarquia de serviço é instituída para uma finalidade específica
(regulação do setor de telecomunicação, controle do sistema financeiro etc), as
autarquias territoriais ou geográficas possuem capacidade para o exercício de
diversas atividades administrativas no território em que atuam. Tais entidades, no
Brasil, equivalem aos Territórios Federais, atualmente inexistentes no País.
Deste modo, correta a alternativa.
Importante: toda e qualquer questão que versar sobre autarquia está se referindo às
autarquias de serviço ou institucionais, a não ser que ela use expressamente o termo
“territorial ou geográfica”, quando então, e só então, devemos levar em
consideração estes comentários. Do contrário, “esqueça” nas questões em geral que
existe esta figura e trabalhe apenas com as autarquias “comuns”.
e) Caracteriza o órgão autônomo a personalidade jurídica própria (errada).

Mais uma barbada. Todo e qualquer órgão público é um centro de competências sem
personalidade jurídica. São as entidades administrativas que, por possuírem
personalidade, agem em nome próprio. Os órgãos o fazem sempre em nome da
entidade (política ou administrativa) da qual fazem parte.
Síntese do Comentário (só a matéria nova):

1) há uma classificação de autarquias, baseada em sua capacidade administrativa,
segundo a qual há dois tipos de autarquias: as institucionais ou de serviço, que
são as autarquias “comuns”, sobre as quais estivemos até agora falando, e que tem
como uma de suas características a capacidade específica (são criadas para
desempenhar determinada atividade); e as autarquias territoriais ou
geográficas, criadas diretamente pela Constituição ou pela legislação
infraconstitucional com capacidade administrativa genérica em determinado
território, ou seja, com capacidade para desempenhar diversas atividades de caráter
administrativo naquele território;
2) esta figura corresponde aos Territórios Federais, e não existe atualmente no
Brasil, apesar de poder vir a existir, segundo o art. 18 da Constituição Federal;
3) só se lembre que há esse segundo tipo de autarquia se a questão expressamente
referir-se a ela. Do contrário, trabalhe apenas com as autarquias “comuns”.

3 Aula Administra o P Blica

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

3 Aula Administra o P Blica

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS

PROFESSOR GUSTAVO BARCHET

AULA 3: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Nosso tema de hoje é a Administração Pública, sua composição e o conjunto de

No Brasil, as entidades políticas (entes políticos, pessoas políticas, entes federativos,

a) são dotadas de personalidade jurídica distinta da União (certa).

b) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado (errada).

d) subordinam-se a órgãos da Administração Direta (errada).

e) constituem um patrimônio público personificado (errada).

Como diz o enunciado, a Administração Pública brasileira é formada por órgãos

Relembrando, entidades políticas (ou políticas estatais, na terminologia da ESAF) são

É fácil a resposta a esta questão: integram a Administração Indireta, qualquer que

Podemos conceituar as autarquias como pessoas jurídicas de direito público,

a) o regime jurídico de seu pessoal pode ser o estatutário (certo).

c) têm as mesmas características das entidades autárquicas (certo).

d) podem expressar poder de polícia administrativa (certo).

e) o seu patrimônio é impenhorável (certo).

Dentre as entidades da Administração Pública Federal, a que satisfaz o enunciado é a

a) a sua natureza jurídica.

c) o foro da Justiça Federal.

d) o regime jurídico de seus servidores.

e) o fato de constituírem um serviço público essencial personificado.

Questão “decoreba” da ESAF. Sua resolução exige o conhecimento minucioso da

Síntese dos Comentários:

a) a sua natureza jurídica (errada).

b) o regime jurídico dos seus servidores (errada).

c) o foro de controle jurisdicional (certa).

d) o tratamento fiscal privilegiado (errada).

e) a exigibilidade de licitação (errada).

a) A recente figura das organizações sociais reveste-se da personalidade jurídica de

b) Após a Emenda Constitucional 19/98, ficou vedado ao Poder Público criar

c) Empresas públicas e sociedades de economia mista têm, exclusivamente, como

e) Caracteriza o órgão autônomo a personalidade jurídica própria (errada).

Síntese do Comentário (só a matéria nova):

Você também pode gostar