Questo Indgena

A administrao pblica e os povos indgenas

1. Introduo 2. No reino dos nmeros, as cifras das polticas indigenistas 3. Polticas indigenistas e o setor pblico 4. O fomento ao etnodesenvolvimento e os impasses da auto-sustentao 5. As organizaes indgenas e seus desafios 6. Consideraes finais Referncias 295

299 315

319 321 323 325

A administrao pblica e os povos indgenas

Maria Barroso-Hoffmann Marcelo Piedrafita Iglesias Doutorandos em Antropologia Social e pesquisadores do Laboratrio de Pesquisas em Etnicidade, Cultura e Desenvolvimento - Laced, do Museu Nacional/UFRJ Luiza Garnelo Professora da Ufam e pesquisadora da Fiocruz/Manaus Joo Pacheco de Oliveira Antonio Carlos de Souza Lima Pesquisadores do CNPq, professores do Museu Nacional/UFRJ e coordenadores do Laced

1. Introduo
Rever os anos de Governo de Fernando Henrique Cardoso na conjuntura atual requer algumas ponderaes iniciais. Em primeiro lugar, encontramo-nos no incio de um governo liderado pelo PT, o principal partido poltico de oposio ao PSDB de Cardoso: podemos pecar por excesso de esperana, deixando de lado os temores de que os ganhos e perdas das opes passadas no se vejam logo superados pelo governo petista, ou podemos pecar, tambm, por excesso de nostalgia, sacralizando o passado recente.

Em segundo lugar, num registro analtico mais denso, corremos o risco, agora, de dizer apenas ligeirezas, se consideramos a temporalidade mais longa das mudanas de hbitos polticos, os tempos dos dispositivos de poder postos em ao por certas polticas de Estado, e no o tempo dos eventos polticos ou o dos ritmos cadenciados das gestes burocrticas, dos planejamentos governamentais e dos exerccios oramentrios nos quais se expressam aps inmeras mediaes. Afinal, desde os incios do sculo XX, o monoplio das aes de Estado para os povos indgenas foi exercido por um nico aparelho: o Servio de Proteo aos ndios - SPI, criado em 1910 e, desde a Lei 5.484/28, que regulou o exerccio do regime tutelar, o responsvel nico pelo relacionamento entre os poderes pblicos e os povos indgenas. O SPI foi sucedido pela Funai, criada em 1967 e herdeira das mesmas atribuies. Com os Decretos presidenciais de ns 23, 24, 25 e 26, de 4 de fevereiro de 1991 (portanto, da presidncia de Fernando Collor de Mello), as tarefas relativas a sade, educao, desenvolvimento rural e meio ambiente foram descentralizadas, e passaram a ser exercidas, com enorme precariedade - salvo excees pontuais - pelos Ministrios da Sade, da Educao, do Desenvolvimento Agrrio e do Meio Ambiente. Mas foi durante as gestes de FHC que essas aes extra-Funai adquiriram contornos prximos organicidade de polticas, conquanto cada uma delas tenha histrias muito distintas e tenham impactado de modo muito diferenciado os povos indgenas em todo o pas. Alm disso, muitas vezes tais aes atingiam um mesmo povo de maneira dissonante e conflituosa entre si, gerando aquilo que seus crticos chamam de diviso dos ndios, um acirramento de faccionalismos, confundindo os efeitos de sua m implementao com os contornos de um novo modelo. Mas, com isso, o Governo FHC dava mostras de procurar seguir as coordenadas constitucionais, e de ensaiar um reconhecimento dos direitos culturais coletivos dos povos indgenas quanto a diferentes aspectos de sua vida social, bem como de sua capacidade civil plena.

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O que poderia ter se transformado nas bases de um planejamento de Estado etnicamente informado e de uma execuo regionalizada sob o duplo controle dos povos indgenas e de dispositivos federais ficou muito aqum do possvel. assim que os impactos da ruptura do monoplio tutelar vm sendo sentidos, sobretudo em seus aspectos negativos: a eles que se alude quando se fala recorrentemente em sucateamento da Funai, com isso apontando-se para a falta de reposio de pessoal e para a diminuio progressiva de fluxos oramentrios. Afinal, se h a nostalgia do ontem, imagine-se o sentimento diante dos 36 ltimos anos! Pois, como Verdum destacou recentemente, a Funai ocupa h tempo suficiente a centralidade das preocupaes governamentais quanto ao que chamamos vulgarmente e, numa totalizao indevida, de poltica indigenista.1 Mas, para pensar do ponto de vista de todos os ndios, e no apenas do daqueles que so clientes preferenciais do indigenismo tutelar da Funai, pensaremos as polticas de sade, educao e auto-sustentao como polticas indigenistas. E, a, os nmeros e as informaes de que dispomos mostram-se outros. Ainda que sem direo clara, e cheias de iniciativas colidentes e muitos conflitos, veremos indicativos de outras formas de agir e pensar. De positivo a ressaltar temos, pois, que algumas organizaes indgenas e muitas das ongs adquiriram, progressivamente, maior participao nas aes de implementao de polticas ao longo do perodo FHC. Essa mudana progressiva foi perpassada, porm, por numerosos conflitos. Dentre esses, estiveram tanto as reaes de redes de interesses e relaes contra a ruptura do monoplio tutelar e contra tentativas mais amplas de reforma da Funai, empreendidas por presidentes de fora dos quadros funcionais do rgo, quanto as de povos indgenas cujas histrias de relacionamento com a administrao pblica se do sob formas sociais clientelistas, onde a troca de pequenos cargos e benesses por apoio poltico a indigenistas nos quadros das disputas internas da Fundao acabou por constituir a imagem que a mdia brasileira lamentavelmente preferiu veicular.
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1 VERDUM, Ricardo. Os povos indgenas no PPA 2004-2007: hora de afirmao de direitos. Oramento e poltica socioambiental, Braslia: Inesc, 6, 2003. Para uma perspectiva sobre o que seja poltica indigenista, ver LIMA, Antonio Carlos de Souza. Um grande cerco de paz: poder tutelar, indianidade e formao de Estado no Brasil. Petrpolis: Vozes, 1995.

Assim, podem ser antevistos traos de um futuro desejvel, mas ainda utpico: as novas formas de relacionamento surgidas e o contorno de uma cidadania indgena positivamente diferenciada, sem mediao de no-ndios, aparelhos de Estado ou ongs, num pas pluritnico e democraticamente multicultural. Embora possamos delinear esses traos gerais, avaliar consistentemente o que eles significaram precipitado, para no dizer, no momento, impossvel. Tentar generalizar seria, acima de tudo, temerrio: a heterogeneidade do Brasil indgena, em termos socioculturais, imensa. Textos cuja funo analisar conjunturas necessitam de informaes passveis de serem transformadas em dados, sob a forma de sries numricas. E a est um outro limite deste texto: os dados sobre os quais a administrao opera, aqueles de que dispomos, so crticos e contraditrios, mais mgicos e ficcionais, mais teis para certas intervenes rituais, em vez de serem bases positivas e confiveis para planejamentos e aes estatais2. No se trata de desprez-los, nem tampouco de tentar produzir um retrato objetivo das polticas para os povos indgenas no Brasil de FHC. No estado atual das polticas pblicas para os ndios, a idia de dados objetivos no resistiria a um cruzamento superficial de informaes e dados de diversas procedncias. Cruzar, por exemplo, as informaes vindas da Fundao Nacional da Sade Funasa - com as do Ministrio da Educao - MEC - e com as relativas regularizao de terras e ao fomento auto-sustentao, e confrontlas com as informaes sobre execuo oramentria a partir das informaes relativas aos Planos Plurianuais anteriores, olhando-as simultaneamente dos ngulos de povos indgenas e regies especficas, e do plano federal, pode levar perplexidade, descrena, a um certo cinismo, ou reflexo.

Para formulaes crticas a limites dos dados oramentrios, cf. MELO, Austregsilo de. O projeto de lei oramentria e o acordo com o FMI. Boletim do Inesc, n. 2, nov. 2002; NEAL, Betsey. Uma experincia da sociedade civil de interveno no oramento federal. Boletim do Inesc, n. 4, dez. 2002; ________; VIGNA, Edlcio. Fundo de combate e erradicao da pobreza: uma viso crtica. Nota Tcnica, Inesc, n. 73, dez. 2002; SOUZA, Marcelo de. Gastos pblicos do Governo federal na Amaznia Legal: defesa, desenvolvimento e meio ambiente. Nota Tcnica, Inesc, n. 44, mar. 2001.
2

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Este texto opta por refletir sobre as polticas pblicas diretamente dirigidas aos povos indgenas sem deixar de lado essas informaes por vezes desencontradas, tendo como norte o acompanhamento qualitativo, inclusive dos dados quantitativos, e a observao etnogrfica, seja pela leitura crtica de documentos pblicos, seja pela participao no campo indigenista. Se fssemos contemplar tambm polticas pblicas que, muitas vezes, atingem os povos indgenas pelo simples fato de no lev-los em considerao (a poltica mineral ou a hidreltrica, por exemplo), teramos um contorno mais complexo, mais catico e, sem dvida, mais realista.
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Ver OLIVEIRA, Iara.; LIMA, Fabiano de S. Acompanhamento oramentrio e avaliao da ao do governo para as populaes indgenas. In: ROCHA, Paulo E. (Org.). Polticas pblicas sociais: um novo olhar sobre o oramento da Unio, 1995-1998. Braslia: Inesc, 2001, p.65-89.
3

2. No reino dos nmeros, as cifras das polticas indigenistas

No primeiro mandato de FHC, os recursos do oramento destinados aos povos indgenas oscilaram bastante, com uma tendncia queda expressa em cortes que chegaram a atingir entre 20% e 30% do total dos gastos em 1996 e 1998, quando comparados com os de 1995 (tabela 1). A partir de 1999, j no segundo mandato, contrariando expectativas de que a situao poderia se agravar ainda mais3, os recursos oramentrios tiveram um crescimento contnuo, chegando a alcanar, em 2002, mais que o dobro dos recursos executados em 1995, o que no significou, entretanto, uma melhoria geral no quadro dos recursos indgenas, j que esse crescimento se deu s custas de uma forte concentrao dos investimentos na rea da sade (tabela 2). Em 1995, esses ltimos representavam apenas 30% do total dos recursos gastos com as populaes indgenas, e chegaram a alcanar 65% em 2002 (tabela 2), marcando a perda do controle do Ministrio da Justia, via Funai, sobre a questo indgena, j que, a partir de 2000, todas as aes de sade foram reunidas no Ministrio da Sade4.

Entre 1995 e 1999 a Funai dividiu com a Fundao Nacional de Sade - FNS (depois Funasa) os recursos destinados rea de sade indgena. A partir de 1997, os recursos da FNS/Funasa superaram pela primeira vez os recursos da Funai (tabela 10 e grfico 10), mas somente a partir do ano 2000 essa ltima perdeu definitivamente o controle sobre todo e qualquer recurso na rea de sade indgena.
4

Se integramos os nmeros oramentrios e os pensamos como blocos relativos a polticas indigenistas, o que se pode entrever que a quebra do monoplio da Funai sobre os recursos indgenas se deu, de fato, basicamente em benefcio do Ministrio da Sade (grficos 3 e 5). Em termos quantitativos, a descentralizao dos recursos para outros ministrios foi, no mais das vezes, bastante inexpressiva. A importncia dessa transformao, todavia, transcende em muito a esfera das polticas indigenistas: h tempos se discute, na rea sanitria, a idia de um SUS verde destinado regio Amaznica, e a criao de um subsistema de sade indgena aponta para a plausibilidade de um modelo dessa natureza. Se os altos valores per capita da cobertura sanitria aos indgenas tm sido fator de espanto (sobretudo no governo atual), eles do uma medida do que custar um sistema unificado de sade realmente operativo na Amaznia. No caso da educao, a distribuio visvel de recursos entre a Funai e o MEC, a partir de 2000, pouco alterou o quadro de monoplio da Funai5, cabendo ao MEC apenas cerca de 5% do total dos recursos oramentrios para a rea indgena em 2001 e 2002 (tabela 4).6 No que diz respeito ao setor fundirio, os procedimentos de identificao, demarcao e regularizao de terras indgenas empreendidos pelo Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da Amaznia Legal PPTAL, com aportes da cooperao internacional, foram implementados em parceria entre a GTZ7 e quadros da prpria Funai. Isso no configurou uma ruptura do controle do rgo indigenista sobre a questo fundiria, em que pesem as inovaes administrativas que o projeto introduziu nas rotinas tradicionalmente utilizadas por ele.

Como veremos adiante, entretanto, as verbas destinadas educao indgena no se limitam s alocadas a essas duas instncias.
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Vale registrar que o ano de 2000, quando couberam ao MEC 20% do total de recursos, foi um ano de cortes drsticos na rea de educao indgena, o que significa que, em termos absolutos, os recursos daquele Ministrio para a educao indgena no se diferenciaram muito em relao aos demais anos, oscilando numa faixa entre R$ 260 mil e R$ 360 mil. (tabela 4).
6

Deutsche Gesellschaft fuer Technische Zusammenarbeit, agncia de cooperao tcnica alem.

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Na rea de auto-sustentao, o grosso das atividades produtivas permaneceu sob o controle da Funai8, a no ser pelas experincias do Projetos Demonstrativos - A - PD/A (iniciado em 1995) e do Projetos Demonstrativos dos Povos Indgenas - PDPI (iniciado em 2001), cujos recursos (oriundos, como os do PPTAL, dos acordos do Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil/G7) foram bastante modestos, se comparados aos da Funai. No que tange execuo oramentria, o quadro geral dos recursos indgenas mostra uma melhoria da situao no segundo mandato de FHC em relao ao primeiro, passando-se de uma mdia de cerca de 70%, entre 1995 e 1998, para cerca de 85% entre 1999 e 2002 (tabela 1). Essa melhoria, embora no tenha se manifestado de modo idntico em todos os setores, reflete, entretanto, uma tendncia generalizada a uma melhor execuo no segundo mandato.
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Os recursos destinados auto-sustentao via Ministrio da Agricultura e Abastecimento representaram, em mdia, apenas 3% do total do oramento para essa rea entre 2000 e 2002.
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ORAMENTO PARA AS POPULAES INDGENAS 1995/2002

GRFICO 1

200.000

150.000

100.000

50.000

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Orado

2002
Gasto

TABELA 1
Orado 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total 112.443 90.850 118.261 83.157 114.677 132.550 201.024 205.835 1.058.797 Gasto 80.322 63.190 81.944 59.298 95.990 107.378 186.720 191.805 866.647 Exec. 71 % 69 % 69% 71% 83% 81% 92% 93% 82%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA.

DISTRIBUIO DOS RECURSOS INDGENAS EFETIVAMENTE GASTOS 1995/2002

GRFICO 2

303

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

1995

1996

1997
Sade

1998

1999
Auto-sustentaao

2000

2001
Terras

2002
Outros

Educao

TABELA 2
1995 Educao Sade Auto-sust. Terras Outros Geral 2.449 24.366 10.226 16.050 27.231 80.322 1999 Educao Sade Auto-sust. Terras Outros Geral 6.829 43.465 9.032 26.858 9.806 95.990 7% 45% 9% 28% 11% 100% 2.263 67.207 7.767 14.587 15.554 107.378 3% 30% 13% 20% 34% 100% 1.535 18.926 6.342 15.902 20.485 63.190 2000 2% 63% 7% 14% 14% 100% 5.202 107.258 9.695 39.266 25.299 186.720 1996 2% 30% 10% 25% 33% 100% 2.441 33.259 10.091 18.229 17.924 81.944 2001 3% 57% 5% 21% 14% 100% 6.603 124.227 8.867 29.683 22.425 191.805 1997 3% 40% 12% 22% 23% 100% 3.711 37.679 5.263 5.309 7.336 59.298 2002 3% 65% 5% 15% 12% 100% 1998 6% 64% 9% 9% 12% 100%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs 1: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA. Obs 2: Em 2001 e 2002 no esto computados no item Terras os valores do PPTAL, pois eles no foram disponibilizados pela Funai.

Embora, em termos relativos, os recursos efetivamente discriminados no oramento para aes de educao indgena tenham permanecido baixos, nunca ultrapassando 7% do total do oramento destinado s populaes indgenas (tabela 2), sofreram um crescimento contnuo, exceo dos anos de 1996 e 2000, fazendo com que os recursos executados em 2002 ultrapassassem o dobro do valor correspondente a 1995 (tabela 3). No entanto, os dados oramentrios esto longe de compor um quadro transparente da rea de educao, pois no permitem visualizar os recursos estaduais e municipais efetivamente utilizados para atender populao indgena aps a reforma de 1991, que atribuiu aos estados e municpios a responsabilidade pela execuo da poltica educacional indgena. Esses recursos, invisveis a um controle social consistente e capaz de instrumentalizar a montagem realmente democrtica e participativa de polticas pblicas, so largamente oriundos do Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef, um dos mais desviados pelos polticos estaduais e municipais exatamente pelo pouco controle possvel sobre seu uso, em especial no que tange s escolas indgenas.

EDUCAO INDGENA 1995/2002

GRFICO 4 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

305

1995

1996

1997

1998

1999

2000
Orado

2001

2002
Gasto

TABELA 3
Orado 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2.869 1.959 4.454 4.508 7.075 2.627,2 5.202,7 6.603,0 Gasto 2.449 1.535 2.441 3.711 6.829 2.263,6 5.023,5 6.086,3 Exec. 85% 78% 55% 82% 97% 86% 97% 92%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs 1: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA Obs 2: Os valores entre 1995 a 1999 referem-se rubrica Assistncia educao indgena do oramento da Funai/MJ, e os valores entre 2000 e 2002 referem-se ao somatrio de rubricas da Funai/MJ - Edio e distribuio de material didtico para educao indgena, Funcionamento das escolas nas comunidades indgenas, Funcionamento de casas de estudantes indgenas, Capacitao de professores das escolas indgenas, Assistncia a estudantes indgenas fora de suas aldeias. Com rubricas do MEC: Apoio ao desenvolvimento da educao indgena, Capacitao de professores para a educao indgena e Distribuio de material didtico para a educao indgena.

EDUCAO INDGENA DISTRIBUIO DE RECURSOS 2000/2002

GRFICO 5

6.000,00 5.000,00 4.000,00 3.000,00 2.000,00 1.000,00 0 2000 2001

Funai

2002
MEC

TABELA 4
2000 Autorizado Funai MEC Total 2.163,8 463,4 2.627,2 Liquidado 1800,5 463,1 2.263,6 % 80% 20% 100% Autorizado 4.768,9 433,8 5.202,7 2001 Liquidado 4.703,5 320,0 5.023,5 % 94% 6% 100% Autorizado 6.203,3 400,0 6.603,0 2002 Liquidado 5.825,7 260,6 6.086,3 % 96% 4% 100%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA.

TERRAS INDGENAS PPTAL E DAF 1995/2002

GRFICO 6

307

50.000 40.000 30.000 20.000 10.000

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001
Orado

2002
Gasto

TABELA 5
DAF orado 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 31.264 27.138 18.212 3.915 20.712 20.223,4 49.586,1 37.671,2 gasto 16.050 15.902 15.906 3.550 19.751 11.673,4 39.266,0 29.683,8 orado 7.247 6.906 7.318 4.171,2 PPTAL gasto 2.323 1.759 7.099 2.913,7 orado 31.264 27.138 25.459 10.821 28.038 24.394,2 49.586,1 37.671,2 Total gasto 16.050 15.902 18.229 5.309 26.858 14.587,1 39.266,0 29.683,8 Exec. 51% 59% 72% 49% 96% 60% 79% 79%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs 1: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA Obs 2: Embora os acordos ligados ao funcionamento do PPTAL tenham sido renovados at 2005, a Funai no disponibilizou os nmeros relativos aos montantes gastos em 2001 e 2002

DEPARTAMENTO DE ASSUNTOS FUNDIRIOS FUNAI 1995/2002

GRFICO 7 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Orado

2002
Gasto

TABELA 6
Orado 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 31.264 27.138 18.212 3.915 20.712 20.223 49.586 37.671 Gasto 16.050 15.902 15.906 3.550 19.751 11.673 39.266 29.683 Exec. 51% 59% 87% 91% 95% 58% 79% 79%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs 1: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA Obs 2: Os valores entre 1995 e 1999 referem-se soma das rubricas Identificao e delimitao de terras, Regularizao fundiria e Demarcao e aviventao de terras, do oramento da Funai/ MJ, e os valores entre 2000 e 2002 referem-se soma das rubricas Demarcao e aviventao de terras indgenas, Identificao e reviso de terras indgenas e Regularizao fundiria de terras indgenas, tambm do oramento da Funai/MJ.

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Os dados oramentrios tampouco permitem um sobrevo sobre os recursos obtidos atravs da cooperao internacional para essa rea. Ao contrrio do setor fundirio, em que os aportes de recurso da cooperao internacional se deram por meio de grandes acordos multilaterais firmados com governos de pases do G7, na rea de educao essa cooperao foi carcterizada pela atuao de organizaes da sociedade civil, sobretudo de pases do norte europeu, envolvendo recursos de escala bem mais modesta sobre os quais no se dispe de nmeros precisos. O quadro dos recursos destinados ao setor de terras indgenas acompanhou a tendncia geral de melhoria da execuo oramentria durante o segundo mandato de FHC em relao ao primeiro. Assim, enquanto no primeiro a proporo mdia de execuo foi 57%, no segundo atingiu 78% (tabela 5 e grfico 6). A entrada em cena do PPTAL no teve efeitos aparentes nos dois primeiros anos de funcionamento efetivo do projeto, em 1997 e 1998, dado o baixssimo nvel de execuo oramentria dos recursos alocados para o projeto naqueles anos, que no ultrapassou 32% e 25%, respectivamente (tabela 7 e grfico 8). Comparado ao conjunto dos recursos destinados s populaes indgenas, o setor de terras manteve-se com uma mdia de 20% do total (tabela 2), ficando atrs apenas do setor de sade. Observe-se, entretanto, um certo grau de impreciso nesses dados, tendo em vista que os acordos do PPTAL foram renovados at 2005 sem que os nmeros correspondentes a 2001 e 2002 tenham sido divulgados, o que poderia fazer crescer um pouco a mdia acima apontada. Entre os anos de 1997 e 2000, os aportes trazidos pela cooperao internacional jamais ultrapassaram os 30% do total orado para o conjunto do setor de terras indgenas, que permaneceu essencialmente sob o controle da Diretoria de Assuntos Fundirios - DAF - da Funai (tabela 8).
Questo Indgena

PROJETO INTEGRADO DE PROTEO S POPULAES E TERRAS INDGENAS DA AMAZNIA LEGAL PPTAL 1997/2000
GRFICO 8 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1997 1998 1999
Orado

2000
Gasto

TABELA 7
Orado 1997 1998 1999 2000 Total 7.247 6.906 7.318 4.171 25.642 Gasto 2.323 1.759 7.099 2.913 14.094 Exec. 32% 25% 97% 69% 55%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs 1: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA. Obs 2: Os valores de 1997 a 1999 referem-se rubrica PPTAL Projeto Integrado de Proteo s Populaes Indgenas da Amaznia Legal da Funai/MJ, e os valores do ano 2000 referem-se soma das rubricas Regularizao Fundiria na Amaznia Legal PPTAL e Demarcao de TIs na Amaznia Legal PPTAL, da Funai/MJ.

311
TABELA 8 COMPARAO ENTRE OS RECURSOS DO DAF E DO PPTAL
Ano 1997 1998 1999 2000 DAF 15.906 3.550 19.751 11.673,4 % 87% 67% 74% 80% PPTAL 2.323 1.759 7.099 2.913,7 % 13% 33% 26% 20% Total 18.229 5.309 26.858 14.587,1 % 100% 100% 100% 100%
Questo Indgena

Obs: Os recursos considerados so os efetivamente gastos no perodo tratado.

Ver LIMA, Antonio Carlos de Souza, BARROSO-HOFFMANN, Maria e PIEDRAFITA Iglesias, Marcelo. O novo PPA e as polticas pblicas para os povos indgenas. Boletim do Inesc, v. 2, n. 6, jun. 2003.
9

O oramento da poltica de sade indgena teve o melhor desempenho do perodo, crescendo continuamente ao longo dos dois mandatos de FHC, com exceo apenas do ano de 1996 (tabelas 2 e 9). Assim que, em relao ao ano de 1995, os gastos de 2002 quintuplicaram, passando de R$ 24,36 milhes para R$ 124,22 milhes, respectivamente. A taxa de execuo manteve-se bastante alta em relao aos demais setores, ficando sempre acima de 64% e alcanando praticamente 100% nos trs ltimos anos do segundo mandato FHC (tabela 9 e grfico 9). Isso demonstra o prestgio obtido pela Funasa/Ministrio da Sade no quadro da reforma do Estado, no que tange especificamente gesto das populaes indgenas. Esses nmeros permitem vislumbrar tambm a escala do fenmeno da terceirizao ao longo dos mandatos de FHC, uma vez que parte expressiva das verbas da Funasa foi repassada para prefeituras municipais, organizaes indgenas e ongs, atravs de convnios9. No entanto, a Funasa, que deveria ter fornecido o suporte tcnicooperacional aos conveniados, foi alvo de crticas variadas, sobretudo pela transposio no-mediatizada de metas do Sistema nico de Sade - SUS - para um subsistema de sade indgena inserido em uma realidade pouco conhecida dos sanitaristas. Ao prescindirem, imprudentemente, de um dilogo com a Antropologia Social, os tcnicos do Ministrio da Sade deixaram entrar pela porta dos fundos algumas das piores prticas do indigenismo tutelar.

SADE INDGENA 1995/2002

GRFICO 9

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001
Orado

2002
Gasto

TABELA 9
Orado 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 33.974 29.270 51.664 46.715 53.577 70.036,7 109.335,6 125.965,9 Gasto 24.366 18.926 33.259 37.679 43.465 67.207,0 107.258,4 124.227,3 Exec. 72% 65% 64% 81% 81% 96% 98% 99%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs 1: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA Obs 2: Os valores de 1995 a 1999 referem-se soma das rubricas Assistncia sade indgena, da Funai/MJ, e Assistncia mdico-sanitria a comunidades indgenas e Saneamento bsico em reas indgenas, da Fundao Nacional de Sade - FNS/MS; os valores de 2000 a 2002 referem-se soma das rubricas Implantao, modernizao e adequao de unidades de sade para atendimento populao indgena; Saneamento bsico em comunidades indgenas; Funcionamento de unidades de sade para atendimento populao indgena; Funcionamento dos distritos sanitrios indgenas; e Atendimento sade em Distritos Sanitrios Especiais Indgenas DSEI, da Fundao Nacional de Sade Funasa.

SADE INDGENA 1995/1999

GRFICO 10

313

30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

1995

1996

1997

1998
Funai

1999
FNSS

TABELA 10
1995 Orado Funai* FNS** Total 11.400 22.574 33.974 Gasto 13.125 11.241 24.366 1996 Orado 11.398 17.872 29.270 Gasto 10.952 7.974 18.926 1997 Orado 17.645 34.019 51.664 Gasto 12.363 20.896 33.259 1998 Orado 14.591 32.124 46.715 Gasto 14.850 22.829 37.679 1999 Orado 17.256 36.321 53.577 Gasto 9.809 33.656 43.465

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen *Rubrica Assistncia sade indgena. ** Fundao Nacional de Sade / Ministrio da Sade - Soma das rubricas Assistncia mdico-sanitria a comunidades indgenas e Saneamento bsico em reas indgenas. Obs: Os valores utilizados so os efetivamente gastos pela Funai e Funasa.

FOMENTO AUTO-SUSTENTAO INDGENA 1995/2002

GRFICO 11

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001
Orado

2002
Gasto

TABELA 11
Orado 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 9.121 8.610 13.420 5.640 10.686 9.048,7 9.780,0 9.085,6 Gasto 10.226 6.342 10.091 5.263 9.032 7.767,6 9.695,3 8.867,5 Exec. 112% 74% 75% 93% 85% 86% 99% 98%

Fonte: Siafi/STN Base de dados: Consultoria de Oramento/CD e Prodasen Obs 1: Valores em R$ 1 mil mdios de 2002, deflacionados pelo IPCA Obs 2: Os anos de 1995 a 1999 exprimem os valores alocados na rubrica Apoio a projetos de fomento s atividades produtivas, da Funai/MJ. Os anos de 2002 a 2002 exprimem a soma dos valores alocados nas rubricas Fomento s atividades produtivas em reas indgenas, da Funai/MJ, e Assistncia tcnica em reas indgenas, do MAA.

315
Na esfera de aes para fomento ao etnodesenvolvimento pela via da auto-sustentao econmica, embora, em termos relativos, os recursos tenham sofrido uma reduo contnua ao longo dos dois mandatos, declinando de 13% do total, em 1995, at atingir 5% em 2002 (tabela 2), a situao manteve-se praticamente estvel em nmeros absolutos, com recursos oscilando na faixa de R$ 10 milhes anuais, a no ser nos anos de 1996, 1998 e 2000, em que ocorreram quedas significativas (tabela 11, grfico 11). Os dados oramentrios, como apontado anteriormente, no registram os recursos do PD/ A e do PDPI, provenientes da cooperao internacional. Esses recursos, geridos pelo Ministrio do Meio Ambiente e repassados para organizaes indgenas e ongs, tiveram um montante estimado em cerca de R$ 8,5 milhes, distribudos por 29 projetos distintos entre 1996 e 2002, o que corresponde aproximadamente ao valor anual mdio dos recursos disponibilizados pela Funai para o setor de auto-sustentao entre 1995 e 2002 (tabela 2).
Questo Indgena

3. Polticas indigenistas e o setor pblico

Com os dados oramentrios expressos acima, temos um contorno geral da expressiva mudana implantada sobre o mundo do indigenismo nessa quase dcada de governos FHC. A cena indigenista foi completamente modificada. Novos atores, novas linhas de fora e novas configuraes de poder, novos cenrios regionais viram-se reforados (sobretudo os amaznicos) ou enfatizados. As antigas redes de poder emanadas do rgo indigenista confrontaram-se com dificuldades de reproduo trazidas pela parcial reforma da administrao pblica (ou do Estado , como foi chamada inadequadamente), que impediu concursos para aquisio de pessoal, props novas morfologias organizacionais e fez entrar em cena outras redes regionais e internacionais.

A inovao, porm, mostrou-se relativa. Viu-se confrontada com a mais generalizada ignorncia dos tomadores de deciso a respeito da situao indgena no pas. Essa ignorncia encontra-se entranhada na vida pblica brasileira, como resultado da sistemtica ausncia dos ndios - ausentes de nossos livros escolares e at mesmo das matrias oferecidas nos cursos de graduao em histria e cincias sociais - e da inexistncia de processos de formao de gestores capacitados a conhec-los e com eles interagir. necessrio rever as variadas tendncias que afetaram as novas polticas ensaiadas face a essa dimenso estagnada do rgo indigenista, tendo como pano de fundo as alteraes mais amplas do aparelho administrativo brasileiro. Sem isso, pensamos ser impossvel o surgimento de propostas lcidas, consistentes, organicamente articuladas e voltadas para o horizonte de crescente participao dos povos indgenas na formulao de polticas. Tais propostas tero que incluir o pleno controle social e a plena participao dos povos indgenas no processo de implementao, com o conseqente aumento do poder de negociao e do conhecimento mtuo entre ndios e no-ndios, reduzindo a assimetria social existente. Apesar de transformaes imprimidas administrao pblica nos dois mandatos do Governo FHC, sob a idia geral de reforma do Estado, segundo a qual novas morfologias organizacionais foram concebidas e novas figuras jurdicas propostas para ordenar as aes administrativas, as mudanas no foram suficientes para que se rompessem os circuitos do clientelismo de Estado. Na rea indigenista, o panorama de estagnao e desmantelamento dos servios pblicos federais foi uma realidade que comprometeu sensivelmente o cumprimento das responsabilidades para com os povos indgenas atribudas constitucionalmente ao Estado brasileiro - apesar de inovaes introduzidas nos mecanismos de regularizao de terras indgenas, da criao de condies de fomento para o etnodesenvolvimento e do incio do funcionamento de polticas especficas para a sade e a educao.

317
As explicaes no esto apenas nas decises que afetaram os rgos implementadores de polticas para os povos indgenas. Passam tambm pela implementao de programas de descentralizao com impacto sobre o regime federativo (especialmente no caso de polticas sociais, que muitas vezes comportam engenharias contraditrias), pelo revigoramento das clientelas polticas propiciado pelo regime de voto, e pelo modo de elaborao do oramento federal. Some-se a isso o fato de que a descentralizao das polticas sociais (e tambm das polticas indigenistas) estava largamente apoiada na idia de participao da sociedade civil, isso num pas com desigualdades brutais de oportunidades efetivas de participao10. Do ponto de vista administrativo, os imperativos neoliberais juntaramse aos limites legais contratao de pessoal e de servios, sendo a chamada lei das licitaes no um dos menores tropeos. Mas tambm contriburam as dificuldades de adaptao decorrentes de novas lgicas de financiamento e execuo de projetos em reas indgenas, freqentemente determinadas, a partir dos anos 90, por instncias internacionais, seja por organismos financeiros multilaterais e bilaterais, seja por organizaes da sociedade civil europias e norteamericanas, obrigando a uma mudana expressiva nos padres de interlocuo do Estado brasileiro a respeito dos povos indgenas. Ainda que se reconheam, em determinadas reas, como a da demarcao de terras, avanos expressivos obtidos sob seu patrocnio, essa configurao tem sido objeto de inmeros questionamentos. Parece difcil dizer at que ponto a autonomia indgena permanece possvel sob essas novas condies, apontando-se, no caso das parcerias internacionais, uma tendncia estagnao das aes ao cessarem os fluxos de recursos externos, uma vez que no houve preocupao de constituir padres reais e massivos de financiamento no plano interno de forma a garantir a continuidade de programas e projetos. Junte-se a isso o imperativo da capacitao dos povos indgenas para essa tarefa de participar, na qual uma ideologia de superao das desigualdades por uma via pedaggica beira, por vezes, o pueril. A rea ambiental a mais atingida, impactando a poltica indigenista.
Questo Indgena

Ver REIS, Elisa Pereira. Reflexes leigas para formulao de uma agenda de pesquisa em polticas pblicas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 18, n. 51, p.14, fev. 2003. Para a relao entre federalismo e descentralizao de polticas sociais, ver ARRETCHE, Marta. Relaes federativas nas polticas sociais. Educao e sociedade, v. 23, n. 80, p. 25-48, set. 2002. Quanto s implicaes clientelistas do regime de votos e sua relao com o oramento, ver BEZERRA, Marcos Otvio. Em nome das bases: poltica, favor e dependncia pessoal. Rio de Janeiro: RelumeDumar/Nuap, 1999.
10

Como se sabe, os interesses internacionais relativos floresta amaznica conduziram a uma imprpria colagem dos problemas indgenas aos ambientais. Os efeitos disso, no plano da regularizao de terras indgenas, so conhecidos: os graves problemas fundirios dos ndios do Mato Grosso do Sul, do Nordeste e do Sul do pas contaram com pouqussimos recursos financeiros e polticos para serem enfrentados. O quadro mais geral de escassez interna de verbas para as polticas sociais, ou para todas aquelas que visavam reduzir desigualdades, tornou-se mais crtico a partir de 1998: o ajuste fiscal acordado com o FMI passou a comprometer os recursos de todos os ministrios com as necessidades de amortizao da dvida externa e com o pagamento de seus encargos financeiros11. Alm disso, e talvez o que cause maior preocupao, as aes apoiadas pela cooperao internacional no introduziram novos padres durveis de gesto e controle social por parte das populaes indgenas e no instauraram rotinas que fossem amplamente adotadas pelos setores da administrao pblica encarregados de sua execuo. Vimos, porm, que, pela via da poltica de sade indgena, os recursos oramentrios fluram e deram novos contornos ao campo indigenista. O contraste est, por outro lado, nos nove presidentes da Funai durante os oito anos de mandatos de FHC, nos inmeros planos de reestruturao gerados dentro da Funai que nunca saram do nvel de sempre reiniciadas discusses nas quais as redes sociais internas se debateram sem conseguir dar direo ao processo12. No reinado dos jovens gestores de polticas pblicas, a Funai acabou sendo tomada, entre os gestores, como signo do que h de mais abjeto em termos de administrao pblica no pas. No pode ficar sem ser dito que, com exceo do breve interregno da gesto Santilli, no houve qualquer tomada de deciso clara no sentido de transformar a Funai.

Cf. neste volume os argumentos de Henyo Barreto Filho quanto reduo de verbas para as polticas ambientais e seus condicionantes na conjuntura analisada.
11

Os presidentes da Funai foram: Dinarte Nobre de Madeiro (09/93-09/95); Marcio Santlli (09/95-03/ 96); Julio Marcos Geiger (03/96-07/97); Sulivan Silvestre (08/97-02/99); Marcio Lacerda (02-11/ 2000); Carlos Frederico Mars (11/99-04/2000); Roque de Barros Laraia (04-05/2000); Glnio Alvarez (05/00-06/02); Artur Nobre Mendes (08/02-01/03). Ver <ww.socioambiental.org> para breves informaessobre cada um deles.
12

319
4. O fomento ao etnodesenvolvimento e os impasses da auto-sustentao
Esses recursos, alocados sob as rubricas de apoio ao fomento de atividades produtivas do oramento da Funai, absorveram uma mdia de R$ 7,9 milhes no perodo de 1995-1998, e de R$ 8,7 milhes entre 1999 e 2002.
13

O fomento ao etnodesenvolvimento das sociedades indgenas (ttulo de um dos programas do Plano Plurianual de 2000-2003) assentou-se sobre duas linhas de fora principais ao longo dos governos FHC. A primeira foi gerida pela Funai, com recursos provenientes do oramento pblico federal, e a segunda marcada pelas experincias realizadas por organizaes indgenas ou ongs, com recursos oriundos de acordos firmados com a cooperao internacional. As aes promovidas pela Funai no apresentaram mudanas qualitativas quanto perspectiva assistencialista com que vinham sendo promovidas - nenhum planejamento, nada de regras transparentes ou de repasses seqenciados - e foram contempladas com recursos que se mantiveram na faixa de 3% do oramento federal destinado aos povos indgenas13. A novidade foram os projetos financiados pela cooperao internacional, acordados na primeira metade dos anos 90 nos marcos do PP-G7, cujo funcionamento efetivo iniciou-se apenas a partir de 1995, j no primeiro mandato FHC. As duas principais experincias nesse campo foram o PD/A e o PDPI, com as quais buscou-se criar alternativas s aes de desenvolvimento estabelecidas sob o modelo do indigenismo tutelar, por um lado, e ao modelo predatrio associado expanso das fronteiras agrcolas nacionais, por outro, enfatizando-se a perspectiva da autonomia, do protagonismo e da participao indgenas em oposio ao vis assistencialista das aes promovidas pela Funai14. Esses programas abriram perspectivas novas para a auto-sustentao indgena15, buscando criar alternativas para o antigo dilema de como combinar o atendimento de necessidades bsicas de subsistncia das populaes indgenas com as necessidades de produtos noindgenas criadas pelas situaes de contato. Ao mesmo tempo, e juntamente com a tecnotopia do desenvolvimento sustentvel que esteve na origem dos fluxos de recursos internacionais obtidos, trouxeram consigo possibilidades inovadoras de combinao de estratgias de produo no-indgenas com os conhecimentos tradicionais desses povos.

Ver, ALBERT, Bruce. Associaes indgenas e desenvolvimento sustentvel na Amaznia brasileira. In: RICARDO, Carlos Alberto (Ed.). Povos indgenas no Brasil, 1996-2000. So Paulo: Instituto Socioambiental. p. 197-203; ALMEIDA, Fabio Vaz Ribeiro de. Um balano dos projetos indgenas enviados ao PDPI. Comunicao na VIII Reunio de Antroplogos do Norte e Nordeste, ABANNE., 2003, So Lus.
14

Outros fundos tambm estiveram abertos participao indgena no mbito do MMA, a exemplo do Fundo Nacional para o Meio Ambiente - FNMA e do Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA, mas no produziram aes expressivas.
15

Questo Indgena

Diversas limitaes tm sido apontadas quanto ao funcionamento desses novos padres. Alm dos mencionados anteriormente, devem-se acrescentar os obstculos advindos do projetismo e das interrupes de atividades que essa morfologia administrativa tende a instaurar. O risco de que venha a impor-se um enfoque empresarial de aproveitamento das terras indgenas, descaracterizando-as como territrios autctones de povos diferenciados, com ritmos e necessidades prprios, tambm tem sido apontado. Tambm so destacadas as inmeras dificuldades de acesso de produtos indgenas ao mercado, entre as quais figuram a falta de infra-estrutura para seu escoamento, o baixo valor agregado dos produtos, problemas quanto ao atendimento de padres de qualidade requeridos e as oscilaes de mercado, em geral prejudiciais aos pequenos produtores16. A multiplicidade de parceiros, embora vista como desejvel por ter retirado da Funai o monoplio sobre os recursos e sobre sua aplicao nas terras indgenas, tem representado complexos problemas de gesto para as organizaes indgenas submetidas ao mercado de projetos. Esses problemas s podem ser sanados com a continuidade do apoio para capacitao das organizaes nesse campo17. Alm disso, a criao de modelos consistentes de auto-sustentao indgena requer a resoluo dos inmeros dilemas ainda existentes em torno da definio dos mecanismos de defesa da propriedade intelectual das populaes tradicionais. O Governo FHC deu alguns passos nessa direo, ao estabelecer a MP n 2.052, de 30 de junho de 2000, que reconheceu o direito das comunidades indgenas e tradicionais de decidirem sobre o uso de seus conhecimentos associados ao patrimnio gentico, protegendo-os contra a utilizao e explorao ilcitas, mas sem coibir a possibilidade de patenteamento de processos ou produtos industriais e comerciais resultantes desses conhecimentos. Embora o Decreto n 4.339, de 22 de agosto de 2002, que criou a Poltica Nacional da Biodiversidade, tenha indicado uma soluo para o problema, recomendando o estabelecimento do regime legal sui generis para a proteo dos direitos intelectuais coletivos, a questo ainda carece de regulamentao e est longe de ser consensual nos meios cientficos e empresariais18.

Ver LITTLE, Paul. Rumo ao PD/I: anlise comparativa e prospectiva dos subprojetos indgenas do PD/A. Braslia, 1998. Relatrio apresentado ao Banco Mundial.
16

O PDPI tem buscado privilegiar esse aspecto, tendo entre suas principais atividades a realizao de oficinas de capacitao das organizaes indgenas.
17

Ver SANTILLI, Juliana. Biodiversidade e conhecimentos tradicionais associados: novos avanos e impasses na criao de regimes legais de proteo. In: LIMA, Antonio Carlos de Souza; BARROSO HOFFMANN, Maria. (Orgs). Alm da tutela: bases para uma nova poltica indigenista III. Rio de Janeiro: Livraria Contra Capa; Laced, 2002. p. 83-104.
18

321
5. As organizaes indgenas e seus desafios
No bojo dos processos de luta pela regularizao de suas terras e da subseqente busca da auto-sustentao, as organizaes indgenas consolidaram sua presena na cena poltica brasileira durante os governos FHC. Um fator externo queles processos, mas que serviu para refor-los, foi o fato de as organizaes terem passado a desempenhar um papel chave nas novas morfologias administrativas resultantes da entrada da cooperao internacional nas reas de polticas ambiental e indigenista, beneficiando-se da participao da sociedade civil na reforma do Estado. O nmero de organizaes indgenas cresceu de 48, em 1991, para 109 em 1996, chegando a 290 em 1999 , mais de dois teros dessas ltimas sediadas na Amaznia. Longe de constituir uma massa homognea, essas organizaes, sobre as quais ainda se tm dados muito incompletos, apresentam um perfil bastante varivel, podendo representar um ou mais povos indgenas, cooperativas, associaes ou grupos profissionais, comunidades de carter local ou articulaes regionais, possuindo uma quantidade maior ou menor de parceiros e diferentes graus de legitimidade no que tange aos povos que lhes do origem. Seu boom nos anos 90 marcou uma clivagem importante em relao aos rumos tomados pelas lutas indgenas nas dcadas anteriores. A nfase nos direitos humanos e na implantao da democracia, que marcou os anos 1970 e 1980, foi substituda pelo debate sobre o uso e a conservao dos recursos naturais nos anos 1990, tornando-se bem menos freqente a postura crtica e militante que predominava nas dcadas anteriores20. De uma situao em que o interlocutor exclusivo era o Estado, dado o monoplio tutelar da Funai, as organizaes indgenas viram-se confrontadas com uma necessidade de atuao pautada pela multiplicidade de interlocutores pertencentes s redes de agncias financiadoras nacionais e internacionais, governamentais ou no, que passaram a disponibilizar recursos para a rea indgena, constituindo um elusivo (e ilusrio) mercado de projetos gerado por novas polticas descentralizadas de desenvolvimento.
Questo Indgena

Entre 1982 e 1987, existiam apenas nove organizaes indgenas, concentradas no rio Amazonas e no rio Negro. Entre as mais antigas, encontram-se o Conselho Geral da Tribo Ticuna CGTT, criado em 1982, a Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro FOIRN, de 1987, e o Conselho Indgena de Roraima - CIR, do mesmo ano. Ver ww.socioambiental.org> para uma lista de organizaes indgenas.
19 20 Cf. OLIVEIRA, Joo Pacheco de. Polticas indgenas contemporneas na Amaznia brasileira: territrios, modos de dominao e iniciativas indgenas. In: DINCAO, Maria ngela. O Brasil no mais aquele: mudanas sociais aps a redemocratizao. So Paulo: Cortez, 2001. p. 217-235; e CIDADANIA globalizao: povos indgenas e agncias multilaterais. In: LIMA; BARROSO-HOFFMANN op. cit., p. 105-119.

O surgimento das organizaes indgenas tem sido considerado um avano, quando visto da perspectiva da construo de alternativas, tanto relao clientelista entre Estado e povos indgenas imposta pela estrutura tutelar, quanto mediao de lideranas individuais que caracterizou momentos anteriores das lutas indgenas. Essas alternativas devero possibilitar respostas culturalmente informadas e coletivas aos processos de territorializao impostos pelo Estado brasileiro. No entanto, na conjuntura de minimizao do Estado que marcou os governos FHC, esse formato poltico foi penalizado pela instabilidade e carncia de recursos pblicos voltados para a capacitao de quadros para sua gesto, o que fez com que as organizaes localizadas fora da regio amaznica, no contempladas pelos acordos firmados com a cooperao internacional, tivessem oportunidades bem menores de expanso e desenvolvimento. Esse fato teve repercusses decisivas no formato das terceirizaes feitas no perodo. Muitas vezes, estruturas que deveriam funcionar sob o controle indgena acabaram, na falta de suficiente capacidade operacional das organizaes, em mos de instncias locais eivadas de vcios clientelistas e sem qualquer interesse pelas questes indgenas, sem afinidade com os povos indgenas e sem preparo para lidar com eles. As perspectivas de construo de alianas com parceiros muito variados, que vo desde instncias da administrao pblica federal, estadual e municipal, passando por agncias governamentais e nogovernamentais de cooperao internacional, at chegar a empresas ligadas produo e comercializao de produtos verdes, tm sido fatores determinantes para a construo das estratgias e dos discursos polticos das organizaes indgenas. Essas possibilidades de alianas tambm determinam o maior ou menor sucesso das organizaes em influir no rumo dos processos de territorializao a que vm sendo submetidas. Essas circunstncias tambm tm determinado suas possibilidades de estabelecer alianas com outros segmentos sociais que sofrem padres semelhantes de excluso e marginalizao, ainda que fora do registro tnico.

323
Igualmente complexas tm sido as relaes entre as organizaes indgenas e as ongs indigenistas, laicas ou religiosas, as quais, reconhecidas como aliadas essenciais durante as articulaes do movimento indgena nos anos 70 e 80, tm tido seu papel questionado quando se trata de destacar o protagonismo indgena. Alm desses desafios para fora, as organizaes indgenass tambm tm enfrentado uma srie de dilemas ligados aos limites de sua representatividade frente s comunidades sobre as quais se assentam. A experincia tem mostrado que aqueles que se especializam no papel de mediadores com a sociedade regional e nacional acabam se distanciando das autoridades indgenas, mais capazes de expressar de forma mais profunda os valores e expectativas de cada povo.
Questo Indgena

6. Consideraes finais
As principais sensaes geradas pela reviso dos oito anos de poltica(s) indigenista(s) de FHC so ambivalnvia e precariedade. Se certo que se avanou em termos de regularizao fundiria na regio amaznica, nada nos assegura que os ganhos obtidos no sejam parcialmente revertidos. Afinal, FHC encerraria seu segundo mandato remetendo parte dos problemas fundirios indgenas, em certa medida, esfera da segurana nacional, da mesma forma que Fernando Collor o fizera, estabelecendo a necessidade de consulta ao Conselho de Defesa Nacional quanto homologao de terras indgenas em faixa de fronteira. O Decreto n 4412, de 7 de outubro de 200221, que dispe sobre a ao das Foras Armadas e da Polcia Federal em terras indgenas, demonstra em sua confeco e em sua redao que a retrica da parceria com as organizaes indgenas boa para repassar aos povos indgenas a responsabilidade pelas aes de Estado que os atingem, mas no se aplica quando os rumos polticos brasileiros, conforme definidos pelas elites no poder, so vistos por essas elites como incompatveis com a direo poltica reclamada pelos ndios.

Cf. Instituto Socioambiental. Disponvel em: <http:// www.socioambiental.org/ website/indiosemilitares/ index.asp.>

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De modo consistente com esse finale, os 8 anos de FHC no criaram as condies para aprovao do Estatuto das Sociedades Indgenas no Congresso, e a ratificao da Conveno 169 que teria sido fundamental para os povos indgenas do Nordeste s foi feita no apagar das luzes. A participao dos povos indgenas nas polticas pblicas no gera apenas empoderamento: a falta de dispositivos polticos (conselhos ou programas regionais ou tnicos de ao indigenista, por exemplo) capazes de permitir articular as aes destinadas a um mesmo povo ou a povos vizinhos levou multiplicao de funes que, muitas vezes, somou-se aos faccionalismos internos e proliferao de organizaes descoladas das autoridades indgenas, tendendo mais ao fictcio mercado de projetos que conquista de instrumentos de reforo da identidade tnica e dos padres de solidariedade e formas de mobilizao. As experincias dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas - DSEIs - e da prpria poltica de educao, em que o controle social pelos prprios ndios nunca foi efetivamente motivado, deixa essa mesma sensao de fragilidade, e de que o positivo de hoje pode ser o negativo de amanh. Se o PPTAL e os padres nele desenvolvidos so avanos, nada assegura sua manuteno aps 2005. O lgico seria que esses avanos fossem incorporados Funai, mas o fetiche da eficincia numrica foi lado a lado com a ausncia de medidas que demonstrassem vontade poltica de estruturar o rgo em novas bases, que rompessem com as que o caracterizaram e geram ainda tanta nostalgia: sua estrutura piramidal, que deveria controlar a vida indgena desde o local; o clientelismo poltico, que fez de povos indgenas consumidores de prticas assistencialistas; a pretenso ao monoplio da mediao. Se, durante esses anos, as numerosas tentativas de reestruturao da Funai no sairam do papel, nada de consistente tambm se fez para estruturar o que de novo surgiu no PPTAL, na Funasa o no MEC, nem para permitir que se reproduzisse. Para isso, urgente a ao concertada dos diversos ministrios, mas em momento algum tal necessidade foi contemplada nas gestes de FHC.

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No se criaram formas de qualificar pessoal indgena e noindgena para atuar na rea do etnodesenvolvimento e nem se alocaram recursos brasileiros para um fundo especfico de fomento mobilizao indgena. Parece que as polticas indigenistas, implementadas nos mais profundos rinces do pas, l onde as oligarquias so mais violentas e temerrias, devem permanecer numa zona nebulosa, regio de barganha. Essa parece ser a mensagem.
Questo Indgena

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