I P R I

HEDLEY

BULL

A SOCIEDADE
ANARQUICA

Uni estudo da ordetnnapdsia: mundisl

COLEO

CLSSICOS

IPRI

Comit Editorial:
Celso Lafcr
Marcelo de Paiva Abreu

Gelson Fonseca jnior

Carlos Henrique Cardim

A reflexo sobre a temtica das relaes internacionais est presente desde os pensadores da antigidade grega, como o caso de Tucdides. Igualmente, obras como a Utopia, de TI10mas More, e os escritos de Maquiavel, Hobbes e Montesquieu requerem, para sua melhor compreenso. uma leitura sob a tica mais ampla das relaes entre estados e povos. No mundo moderno, como sabido, a disciplina Relaes Internacionais surgiu aps a Primeira Guerra Mundial e, desde ento, experimentou notvel desenvolvimento, trans formando-se em matria indispensvel para o entendimento do cenrio a tual. Assim sendo, as relacoes internacionais constituem rea essencial do conhecimento que , ao mesmo tempo, antiga, moderna e contempornea. No Brasil, apesar do crescente interesse nos meios acadmio i, pcilitico, em presarial, sindical e jornalstico pelos assuntos de relaes exteriores e polti ca internacional, constata-se enorme carncia bibliogrfica nessa matria. Nesse sentido, o lPRI, a Editora Universidade de Braslia e a Imprensa Ofi cial do Estado de So Paulo estabeleceram parceria para viabilizar a eclico sistemtica, sob a forma de coleo, de obras b{ISiGIS para o estudo das rela coes internacionais. Algumas das obras includas na coleo nunca foram traduzidas para o portugus, como O Direito ela Paz e ela Gucrtu de Hugo Grotius, enquanto outros ttulos, apesar de no serem inditos em lngua portuguesa, encontram-se esgotados, sendo de difcil acesso. Desse modo, a coleco OASSICOS IPUI tem por objetivo facilitar ao pblico interessado o acesso a obras consideradas fundamentais para o estudo das relacoes inter nacionais em seus aspectos histrico, conceitual e terico. Cada um dos livros da coleo contar com apresentao feita por um espe cialista que situar a obra em seu tempo, discutindo tambm sua importncia dentro do panorama geral da reflexo sobre as relaes entre povos e naes. Os OAS'>ICOS IPRJdestinam-se especialmente ao meio universitrio brasilei ro que tem registrado, nos ltimos anos, um expressivo aumento no nmero de cursos de graduao e ps-graduao na rea de relacoes internacionais.

Coleo
Tl1clllllES

CLSSICOS
G, W, F.

IPRl
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''Hi''lri:.1 dI GUt17:1 ek> Pek>[X)JJt~)"

Prefcio: Hlio Jagllarilx:

E. H. CAlm
:)()aoE"tuck)eh~'Rdar~",lnternaci<nLi'i"

'1' ea: )';.'i:k..ti nlCk)';"

Organizao e prefcio: Franklin Trein

"VinteAnosc!cC!jsc 1919-19.39. Uma lntnxlu '1'CXl( )';.'ii..r..x nlCk)';"

JFAN-J AUJI'ES

ROll~SEAll

Organzaco (' prefcio: Gelson Fonseca Ir.

A1\(;U,1. 'J'\ Gtundc: l1u",)o" Prefcio: Jose:' Paradiso

TIIO,\lA~ MORF
NOR:--IA~

Prefcio: Eiiti Sato

.1. M.

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"A~O){Rr..JL1Ci:L~'Fa){111Ji:L'idIPa/

Prefcio: Marcelo de Paiva Abreu

I{i\Y:--f()[\D AHO'\l

"Pa~ e GUCl7:1 cn/Je :L~' Na<;r)c,:,"

Prefcio: Antonio Paim

MMJI'IA\TI.

"! ttopiu" Prd;lcio: Joo Almino

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"r.\oit()';,'x:1c<)naek)';" Prd:lcic) e c)rganiza<,)c):./<)st:' AU~JustC) Guilhon AlbIKIUL'lljIK'

111'(;0 GR()Tl['~

Vrios autores Organizaco e prefacio: Luiz Felipe c!e Seixas Corra

E\lFRIClI DI' VAI'!F!.

'0 /)iJeito du C;UCl7:1 e eb P;I/." Prefcio: Celso Lafer

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"O 1)ircit() dL'i G('[1((':''' Traduco L' prefcio: Vicente Marotta Rangel
TlIo.\IA~ Ilol\l\F~

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Organizaco e prefcio: Ricardo Vclcz

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"Tcxt: )';.'ik<)(Jaek)';" Organizaco (' prefcio: Renato janinc Ribeiro

A1\1\1:

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Prefcio: Ronaldo M, SardL'nbL'rg

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prefcio: Ricardo

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Prefcio: Trcio Sampaio Fcrrazlnior

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Prefcio: 1)(nicio Pn x.nca

Prefcio: Fernando Augusto Albuquerque Mouro

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estsdo: Professor CEL"lO LAH:R Scctctrio Geral: Embaixador OSMAR CIIOHI'l
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO -

FUNAG Presidente: Embaixadora TIIFREZA MAR1A MACHADO QI1INTELLA CHDD

CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA -

Diretor: Embaixador LVARO DA COSTA FRANCO

INSTITUTO DE PESQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS

IPRI

Diretor: Ministro CARLOS HENRIQUE CARnIM

UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Reitor: Professor LAImo MOR! IY Diretor da Editora Universidade de Braslia: ALEXA]\ll)l{E liMA

Conselho Editorial
Elisabeth Cancelli (Presidente), Alexandre Lima, Estevo Chaves de Rezende Martins, Heruyk Siewierski,Jos Maria G. de Almeidajnior, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck, Srgio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher.
IMPRENSA OFICIAL DO ESTADO DE SO PAULO

Diretor Presidente em Exerccio: LI1IZ CARLOS FRlGERIO Diretor Industrial: CARIDS NrcoIAEWSKY Diretor Financeiro e Administrativo: RICJIARD VAINBERG

I P R I

HEOLEY BULL

A SOCIEDADE
ANARQUICA

Um estudo da oJdemna[XJitica tmuxlal

PIefJcio: Williams Gonalves

Tmdulo:

Srgio Bath

Imprensa Oficial do Estado

Editora Universidade de Brasilla
Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais
So Paulo, 2002

Copyright The Estate of Hedley Buli Ttulo Original: 771e Arxuchics: Soety Publicado originalmente em 1977 Traduo de Srgio Bath Direitos desta edio: Editora Universidade de Braslia SCS Q. 02 bloco C n". 78, 2". andar 70300-S00 Braslia, DF
A presente edico foi feita em forma cooperativa da Editora Universidade de Braslia com o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais OPRI/FUNAG) e a Imprensa Oficial do Es tado de So Paulo. Todos os direitos reservados conforme a lei. Nenhuma parte' desta publica (;o poder ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem autorizaco por escrito da Editora I lniversidade de Braslia.

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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Buli, Heddley A sociedade anrquica / Heddley Buli: Prefcio de WiJliams Gonalves: Trad. Srgio Bath ( la. ediao) Braslia: Editora 1 Iniversidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relat:s Internacionais: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2002 XXVIII. 361 p .. 23 em - (Clssicos IPRI, ')) ISBN: H')-230-063')-4 (Editora da UnB) ISBN: H').7060.0H9-') (Imprensa Oficial do Estado) I - Relaes Internacionais; I. ttulo lI. srie.
CDLJ - 327

ndices para catlogo sistemtico:

Para
Emily, Martha e [ererny

SUMRIO

PRI'~h\C10

A EDI(~O

BRi\SILEIRA

Xl
XXVII 1
7
31
65
91
117
147
187
211
229

PRIyACI() D() AUT()R

INTR(H)ll(()

CAPTULO

I: () conceito de ordem na poltica mundial............ lI: H uma ordem na poltica mundial?

C;\PTlTL()

Cxi-m lLO III: Como a ordem mantida na poltica mundial? .....

C,\PTllJ.()

IV: Ordem iersss justia na poltica internacional......... V: () equilbrio de poder e a ordem internacional........ VI: O direito internacional e a ordem internacional .... VII: A diplomacia e a ordem internacional.............. VIII: A guerra e a ordem internacional.................... IX: As grandes potncias e a ordem internacional ...... X: Alternativas para o sistema de
estados contemporneo XI: O sistema de estados estar em declnio?

C;\pTI1LO

C;\PTI1LO

CAPTULO

CAPTLIJ,O

C;\pn 1J.()

CAPTUL<)

263
289

C;\PTULO

Ci\PTllU) XII: () sistema de estados estar obsoleto? CAPTULO XIII: Como reformar o sistema de estados?
C()N(:I>US()I':S Nl)IC]': RI'::\flSSIV()

317
333
357
359

PREFCIO
Hedley Buli e a
Sociedade Internacional

Williatlls da Silva Gonalves*

A TRADu()\o de Anarchica! Sode!J para a lngua portuguesa um aconteci mento editorial de grande envergadura, para ser saudado pelo pblico leitor dedicado s Relaes Internacionais. Esta no a primeira vez que se traduz trabalho de Buli para conhecimento dos estudiosos das relaes internacio nais. Um texto seu, apresentado num Seminrio no Departamento de Rela es Internacionais da Universidade Nacional da Austrlia, intitulado A.r Rdape.r lnternationais como Disaplina .Acadnnca, foi traduzido, em 1977, e publi cado pela revista Docursentao eAtua!idade Poltica, numa ao editorial con junta da Universidade de Braslia com o Senado Federal', Na poca, Hedley Buli devia seu grande prestigio publicao de The Contro! of the Arm.r Race: Di.sarmament andArm.r Contro! in the Mi.s.ri!e A<-!;e, em 1961.7 Esse livro, dedica do questo da estratgia nuclear, foi escrito quando Bull trabalhava no Instituto de Estudos Estratgicos da Inglaterra, aps ter passado algum tem po nos Estados Unidos como observador do desenvolvimento da disciplina Relaes Internacionais nas Universidades de Harvard e Chicago, a servio do recm criado Comit Britnico de Teoria de Poltica Internacional. Foi com a publicao de Anarchica! j'ociety em 1977, que Hedley Bull tornou-se conhecido no apenas dos especialistas como tambm dos estudantes como o mais importante representante da corrente te rica racionalista das relaes internacionais, tambm conhecida como corrente da sociedade internacional ou, ainda, como escola realista in,g!e.ra.
. Professor de Rclaccs Internacionais da Universidade lcdcral llurnincnsc e da L'ruvcrsuladc do J.stado do Rio dL JanLiro. I J Icdlcv Bull. /1J I\c/a(ocJ [ntemacionars coa/o ])lJp/il/a /1 (adl'llll(a. DOCUmLllta;10 e Atualidade Poltica NmLW 3, abril/junho I ()77. Braslia, l 'NB/Smado l-cdcral, Pro 4S-5.1

:' J Iedlcv Buli. TIl(' COl/lro/ 0/ I/Jc /11"!1IJ l\{/(c: ])arJ!/(IIIHI/I (///{I. /nllJ Coutro] IIII/lc .\ft.w/e .l.~('. Nc: York, Pracgcr, 1<JC> 1.

XII

A SOCllm;\DL

ANARQUICA

Nascido australiano em 1932, Bull graduou-se em Filosofia e Di reito em 1952, na Universidade de Sydney. Em 1953 deslocou-se para Oxford, onde ps-graduou-se em cincia poltica e passou a ministrar aulas de relaes internacionais, ao mesmo tempo em que assistia as fa mosas conferncias proferidas por Martin Wight, na London School of Economics. Em 1977, depois de uma temporada de onze anos na Univer sidade Nacional da Austrlia, Hedley Bull estabeleceu-se definitivamente na Universidade de Oxford, onde ocupou a Ctedra Montagu Burton de Relaes Internacionais at morrer vitimado por cncer em 1985. A influncia exercida por Martin Wight sobre Hedley Bull reconhecida como profunda e duradoura; influncia que se percebe no ncleo das teses que defende em sua obra. Por outro lado, Bull tornou se conhecido como o mais brilhante discpulo de Wight. Da rica e bri lhante trajetria intelectual que Martin Wight percorreu nas instituies acadmicas britnicas, Bull explicitamente incorporou sua reflexo so bre as relaes internacionais a tese cara a Wight segundo a qual a anlise das relaes internacionais tributria das idias centrais arroladas no debate entre as trs maiores tradies do pensamento ocidental: o Realis mo de Maquiavel; o Racionalismo de Hugo Grotius; e o Revolucionismo de Immanuel Kant. Alm dessa, a importncia que Bull atribui histria, poltica, ao direito e teologia outra forte marca do pensamento de Wight na sua obra. Importncia aos fatores culturais nas relaes interna cionais que Wight cultivou desde o tempo em que colaborou com o his toriador Arnold J. Toynbee, e que em Bull se manifesta sob a forma de rejeio aos modelos heursticos e s pretenses cientficas da cincia so cial norte-americana, no mbito das relaes internacionais' . Apesar da influncia exercida por Wight ter sido de grande am plitude, no foi de modo a sufocar a criatividade de Bull, que se desta cou do mestre por desenvolver uma linha de pesquisa prpria. Em seus estudos sobre a poltica internacional, a taxonomia de Wight a respeito das escolas de pensamento constitua to somente um recurso pedag gico do professor que ele tanto prezava ser. Wight no se identificava
\ Sobre Martin Wight ver: Kenneth W Thompson. Mastersof lnternationa! Thougbt. Baton Rouge, Louisiana State Univcrsity Press, 1990. Pp. 44-61.

Prefcio Edio Brasileira

XIII

exclusivamente com qualquer uma das trs correntes, por ele mesmo consideradas seminais para a reflexo sobre a poltica internacional. Nesse sentido, Buli, ao definir o projeto terico de articular uma teoria normativa das relaes internacionais alicerada na filosofia jurdica de Hugo Grotius, introduz uma diferena substantiva em relao a Wight, diferena essa que o eleva condio de principal interlocutor da teoria racionalista e que o situa tambm como mestre pensador das relaes internacionais. Na verdade, em virtude do modo pelo qual Buli trabalha as idias do autor de Do Direito da Guerra e da Pa=(', procede o ttulo que tambm lhe atribuem de Neo-Grociano. () cerne da interveno filosfica de Hugo Grotius constitu da por sua concepo de lei natural. Segundo ele, por lei natural deve entender-se um corpo de regras morais reconhecidas por todos os seres humanos. Tais regras morais, fundamentalmente, consistem na idia que todos os homens tm o direito bsico de preservar sua vida e que, por outro lado, nenhum homem tem o direito de atentar infundadamente contra a vida de outro. Assim, contrapondo-se a aristotlicos e cticos do seu tempo (sculo XVII), Grotius buscava mostrar a possibilidade de alguma objetividade nos valores morais. Isto , procurava mostrar que a despeito das mltiplas formas culturais existentes mundo afora, era possvel identificar um denominador moral comum a todas as cria turas racionais. E por considerar que os prncipes so pessoas e que os Estados nada mais so seno conjunto de pessoas, todos esto subme tidos lei natural e integrados sociedade internacional. Para melhor dizer, os Estados tm o direito de se proteger, mas nenhum Estado tem o direito de molestar gratuitamente o outro". A identificao de Buli como Neo-Grociano procede, porque nosso autor - aprofundando a tese de Wight segundo a qual a tese de Grotius difere claramente da de Hobbes, para quem os Estados esto irremediavelmente entregues ao estado de natureza e desembaraados de qualquer espcie de restrio moral, e difere tambm da tese de Kant, para quem os Estados so praticamente um acidente na vida dos ho
4 Hedley Bull, Bencdicr Kingsbury, Adam Rubens. Ht!I;O Crotl/(J and lnternational Relatiom. Oxford, Clarendon Press, 1992. P. 78.

XIV

A SOCII'DADF ANRQUICA

mens, sendo mais importante o progresso moral do ser humano - con sidera perfeitamente possvel estabelecer critrios de objetividade que fundam a ordem internacional. Para Bull, a idia de sociedade interna cional permite articular a idia de ordem internacional de forma objeti va, despida, portanto, de valores. evidente que essa uma linha de reflexo que desperta crti cas. Em primeiro lugar, crticas da parte de todos que entendem que as teorias das relaes internacionais em todas as suas variaes, partem das mesmas matrizes realista e idealista, que se excluem e que tm se defrontado ao longo do tempo, assumindo apenas novas roupagens. Para os que assim vem a evoluo da discusso terica das relaes internacionais, a linha proposta por Bull nada mais do que o realismo mitigado por aspectos idealistas. E, em segundo lugar, crticas, como a formulada por Kimberly Hutchings', que recusa a idia de que a filoso fia grociana constitui uma terceira linha interpretativa das relaes in ternacionais, independente da linha hobbesiana e kantiana. Na viso deste ltimo, a chamada linha grociana constitui bvia mistura de ele mentos chaves dos dois paradigmas. Assim sendo, no h mediao e, sim, fuso dos paradigmas realista e idealista. A idia de ordem na poltica mundial est, na concepo de Hedley Bull, indissoluvelmente vinculada existncia da sociedade in ternacional. E essa uma idia que o incompatibiliz com a corrente terica realista que, por entender que no possvel admitir a existncia de uma sociedade desprovida de poder central, seus representantes con sideram descabido falar em sociedade internacional, uma vez que a au sncia desse poder soberano e a disperso da autoridade entre as unida des polticas que compem o sistema constituem justamente as caractersticas fundamentais do meio internacional. interessante observar, contudo, que Bull introduz uma dife rena entre o que ele denomina sistema internacional e sociedade inter nacional. H sistema internacional (sistema de Estados) ou se constitui "quando dois ou mais estados tm ssfiaente contato entre si, com suficiente impacto

, Kimbcrly IIutchings. lnternational Politiral 'J/JCOf:;'. I.ondon, Sagc Publicarions, 1999. P. 59.

Prefcio Edio Brasileira

xv

recproco nassuas decises, de talforma quesecondui.pm, pelo menos atcerto ponto, como partes de um todo'" De outro lado, h sociedade internacional (sociedade de Estados) "quando umgrupo de estados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido deseconsiderarem ligados, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, eparticipam de instituices comuns.' ,7 Seu conceito de sistema internacional no difere do conceito formulado pelos tericos hobbesianos. A grande distino reside no conceito de sociedade de Estados. No obstante a variedade de tradi es, hbitos e costumes entre os diversos povos que compem os di versos Estados, Bull afirma que o respeito a determinados valores co muns suficiente para compor a sociedade internacional. No livro editado junto com Adam Watson, Tbe hxpansion ofL nternational Socie!! , nosso autor examina como se deu a formao da sociedade internacio nal, ou seja, examina como esses valores se difundiram, como foram assimilados e, enfim, como tornaram-se comuns. A ateno para com os aspectos culturais envolvidos nas rela es internacionais representa uma marca distintiva da reflexo de Hedley Bull e algo que merece ser objeto de algumas consideraes. O estudo sistemtico das relaes internacionais , como afir ma Celestino del Arena!'), tipicamente anglo-saxo. Stanley Hoffmann!", obviamente desconsiderando a importncia do papel dos estudiosos ingleses e da academia desse pas para o desenvolvimento da disciplina, chega mesmo a afirmar que a cincia das relaes internacionais uma inveno norte-americana. Naturalmente que ambos os autores refe rem-se s relaes internacionais como cincia, de modo que absoluta mente no ignoram que a preocupao para com os fenmenos do con flito e da cooperao entre os povos, em suas variadas formas de organizao poltica, bastante antiga. Tanto um como outro reconhe cem o carter seminal da Histria da Guerra do Peloponeso, de Tucdides,
(, I kdlcy BulI. '1'111''/ 117(miJIIISo(/dj'- "I.\I/IIi)' oi ()rrkrm !rodd })olitir:r. I .ondou, :\lacJ\Iillan, I c)77. P c)-I(l.
- Ibid. P. 13.
, I Icdlcv Buli & Adam \Varso!1. nJi' I ::'P(II/Jioll oi IlIkrJIelliolhIISociel)'. Oxford, Clarcndon Prcss, I c)H4.
" Celestino dei Arcnal, llIlrodl/(('II ti !ru rc!rICiolleJ IIlkrJIel()OIItIir.'J. Madrid, Tccnos, 1C)()ll. P. ()().
I" Stanlcv 1Ioffmann. ./tIllO ]' .\ !/l/crm - 1:IIJ(I)'OJ sobr lei ,~/I{'l'Iil ]' lei fel;;: Buenos Aires, (; I >J" 1()C) 1.

XVI

A SOCJI<])ADL ANRQUICA

bem como atribuem a devida importncia reflexo dos filsofos dos sculos XVII e XVIII e, tambm, dos juristas e historiadores do sculo XIX e incio do sculo XX. Relaes internacionais um estudo tipica mente anglo-saxo, na interpretao de del Arenal, porque foi no meio intelectual desses dois pases que a reflexo sobre as relaes internacio nais encontrou seu ambiente mais propcio, livre das restries intelec tuais e acadmicas existentes nos outros pases. Para Hoffmann, relaes internacionais uma cincia norte-americana por ter sido nos Estados Unidos que se verificou a convergncia de trs fatores decisivos para o desenvolvimento dos estudos sobre relaes internacionais: predisposi o intelectual, circunstncias polticas e oportunidades institucionais 11. Esse protagonismo anglo-saxo nas relaes internacionais ini ciou-se imediatamente aps a Primeira Guerra Mundial, um momento crucial para os Estados Unidos e para a Inglaterra, no que dizia respeito insero internacional de ambos. Para os Estados Unidos, o fim da guerra abria as portas para o exerccio de um papel cuja importncia foi aumentando rapidamente e que, com a Segunda Guerra Mundial, con firmou-se sob a forma de hegemonia sobre o mundo ocidental. Para a Inglaterra, a guerra teve significado diferente. A guerra trouxe luz si nais inquietantes de declnio, sinalizando a necessidade de decises que levassem recuperao do poder corrodo e, sobretudo e principalmen te, que melhor protegessem o Imprio Colonial, grande fonte de rique za, poder e prestgio. Isto , o interesse comum das duas potncias para com o estudo sistemtico das relaes internacionais correspondia ascenso de uma e ao declnio de outra. Conhecer, portanto, a nova e complexa realidade internacional do ps-Primeira Guerra, constitua importante interesse nacional dos dois pases, na medida em que estava em jogo obteno e perda de poder nacional. Muito da direo imprimida aos estudos das relaes internacio nais nos Estados Unidos e na Inglaterra derivam desse processo de substi tuio do papel de potncia hegemnica no sistema internacional, que se iniciou na Primeira Guerra Mundial e se confirmou na Segunda.

11

Ibid. P. 21.

Prefcio Edio Brasileira

XVII

A histria de cada uma das duas grandes potncias e o meio internacio nal no qual exercem sua hegemonia, tm se revelado como elemento de grande importncia na reflexo terica gue se realiza nos seus respecti vos mundos acadmicos. Sob esse prisma, a reflexo desenvolvida por Hedley Buli parece-nos das mais representativas do modo britnico de perceber o mundo, bem distinta, por assim dizer, do modo como os estudiosos norte-americanos o fazem. Os mais importantes e consagrados estudiosos norte-america nos percebem o mundo como uma grande arena, onde o que conta so as relaes de poder. Percebem as relaes internacionais essencial mente como relaes verticais, determinadas pela densidade de poder de cada Estado. E quando se dispem a garantir contedo cientfico s suas anlises, fazem-no interpretando o mundo como um imenso mer cado, que deve funcionar segundo a lei natural da oferta e da procura. Uma percepo prpria, vale dizer, daqueles gue vinculam o conheci mento da realidade das relaes internacionais ao objetivo estratgico nacional de manter indefinidamente os Estados Unidos na posio hegemt)nica que alcanou depois da Segunda Guerra Mundial e se con solidou com o fim da Guerra fria. Em sntese, pode-se dizer que, nos Estados Unidos, o projeto de fazer das relaes internacionais uma cin cia inseparvel da viso imperial do mundo. isso no significa dizer que a cincia das relaes internacionais que se pratica na Inglaterra esteja desvinculada com a sua histria e com os seus objetivos nacionais. A diferena, por assim dizer, reside justa mente na experincia imperialista inglesa. Diferentemente dos norte americanos que, preponderantemente, praticam um imperialismo finan ceiro, os ingleses praticaram um imperialismo colonialista. Isto implica dizer gue, alm dos objetivos econmicos bsicos, os ingleses estiveram diretamente envolvidos com os povos que colonizaram. Para operacionalizar sua explorao econmica, impuseram sua lngua, ins talaram suas instituies e, tambm, procuraram conhecer as prticas e as crenas desses povos. Desse modo, junto dos empresrios interessa dos nas riquezas das colnias atuaram os historiadores e os antroplo gos. Por meio da ao de seus humanistas e cientistas sociais, os ingleses

XVIII

A SOCIEDADI':

ANAR(~l1JC\

puderam obter amplo conhecimento das diversas formas culturais dos povos da sia, frica e Oceania e, assim, manter durante longo perodo um vastssimo imprio colonial. E, mesmo depois que o imprio colo nial se desfez como resultado do process() de descolonizao que teve incio na sia, no final da dcada de 1940, e se completou na frica, no incio dos anos 1960, os ingleses continuaram a exercer grande influn cia nos pases antes colonizados. Retornando, agora, questo do conceito de sociedade interna cional e importncia que Hedley Buli atribui aos fatores culturais em sua reflexo sobre as relaes internacionais, no difcil perceber a influncia que sobre ele e sobre o Comit Britnico para a Teoria da Poltica Internacional'? exerce a experincia imperialista-colonialista britnica. Conquanto esteja de acordo com os tericos norte-america nos no que tange prioridade das relaes verticais de poder, Bull con sidera que essas relaes no podem esgotar as possibilidades analticas das relaes internacionais e que as relaes horizontais de cooperao devem ser consideradas como parte igualmente importante da anlise. A formao da sociedade internacional tem incio, como conce be Bull, a partir do final do sculo XV, organiza-se como uma nica estrutura baseada em relaes econmicas e estratgicas no sculo XIX e consolida-se como sociedade internacional global logo aps a Segun da Guerra Mundial. Esse processo histrico de formao da sociedade internacional teria se dado como conseqncia da expanso dos Esta dos europeus pelo mundo, realizando a agregao de diversos sistemas internacionais regionais, que operavam com base em distintas regras e instituies, definidas, por seu turno, por alguma cultura dominante. A estrutura jurdico-poltica do Estado soberano constitura-se no instru mento e no srnbolo dessa expanso, que comeou a ganhar corpo no fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX, com a concluso dos pro cessos que levaram independncia dos Estados Unidos, do Brasil e das colnias hispnicas nas Amricas. A independncia desses pases formados pela colonizao europia, consagrava, portanto, em primeiI] Grupo de estudo formado por acadmicos e diplomatas ljue trabalhou de 1959 a 1984, sob a liderana de Hcrbcrt Butterficld, Marrin Wight, Adarn Watson e I Iedlcy Bull.

Prefcio Edio Brasileira

XIX

ro lugar, o triunfo dessa estrutura jurdico-poltica denominada Estado, que se havia convertido no padro europeu de organizao poltica de seus povos a partir da Paz de Westphalia (1648) e, em segundo lugar, ao subjugar todos os povos encontrados pelos colonizadores a essa estru tura, determinava que as Amricas passassem a funcionar como uma verdadeira extenso da Europa. No perodo imediatamente anterior expanso europia, o mundo estava dividido em alguns importantes sistemas internacionais: o sistema rabe-Islmico, que se estendia da Espanha Prsia; o siste ma internacional Indiano, sob a influncia da cultura hindu; o sistema internacional Trtaro-Mongol, que ocupava os amplos espaos das es tepes eurasianas, tambm de matriz cultural islmica; e, por fim, o siste ma internacional Chins, durante longo tempo sob a dominao mongol I ,. Conquanto eventualmente as partes integrantes desses siste mas entrassem em contato com partes dos outros sistemas, por conta de relaes comerciais ou para dar satisfao curiosidade intelectual, tais sistemas funcionavam de modo inteiramente independente uns dos outros, atuando em conformidade com seus prprios cdigos culturais, que compreendiam religies, governos, leis, escritas, moedas, regras comerciais. Segundo Bull, havia, contudo, algo que era comum a todos esses sistemas, qual seja () fato de serem regulados pela relao suserano/ vassalo. Nesses sistemas, havia um centro poltico-cultural reconhecido por todos, que fixava os cdigos de conduta e zelava para que o mesmo fosse objeto de pleno respeito!". Em The h",pansion ~l InternationalSociety, Bull argumenta que nem sempre nesses cinco sculos de formao da sociedade internacional global o processo de integrao desses sistemas internacionais num nico sistema comandado pelos europeus se deu por meio da imposio dos valores europeus sobre todos os demais \5. Houve, junto com a imposi o, respeito s organizaes de mando e assimilao de determinadas prticas sociais dos outros povos.
I;
14

I'

l lcdlcv Buli & Adarn \Vatso!1. f!}(, I :.. . .prItlJi(!I1 Ibidc~. Ibld. P. 5.

0/ !ntemrltiOlIrI/ Socid)".

Op. Cit. P. 02.

xx

A S()ClI~DADE ANRQUICA

At o sculo XIX os contatos entre os europeus e os demais siste mas haviam se realizado com os interlocutores em condies de igual dade. A partir da Revoluo Industrial, no entanto, tudo mudou. Em vista da superioridade tcnica adquirida, os europeus passaram a impor seus valores e estabelecer as condies sob as quais os outros Estados seriam reconhecidos e admitidos no sistema de Estados que comandavam. Esse processo aconteceu como na China e como no Japo, onde aps a Guerra do pio, no primeiro caso, e a ameaa de guerra, no segundo, os ingleses e os norte-americanos, respectivamente, apresenta ram tratados desiguais, em que no apenas buscavam extrair grandes benefcios econmico-comerciais, como tambm buscavam estabelecer o cdigo de conduta pelo qual os governos da China e do Japo deve riam, doravante, reger suas relaes com o Ocidente. Esse processo tam bm aconteceu como em outras partes da sia, da frica e da Oceania, sob a forma da pura e simples dominao colonial. Tanto no primeiro como no segundo caso, salvo certos aspectos relativos ao Japo, a nova relao assentava-se, portanto, em relaes estritamente verticais. A conformao objetiva da estrutura da sociedade internacio nal acontece, como defende Hedley Buli, no mesmo contexto que re gstra a intensificao do processo de dominao colonial e que registra o triunfo da soberania nas independncias das colnias americanas. De um lado, do lado dos povos da sia, da frica e da Oceania, sentimento europeu de superioridade, prepotncia, discriminao racial e cultural; de outro lado, do lado dos povos das Amricas que conquistavam a independncia, a formulao de uma retrica e de uma doutrina anti colonialista, o sentimento de solidariedade de um para com os outros e uma grande desconfiana em relao s prticas correntes no mbito das relaes internacionais 1(,. No entendimento de nosso autor, as grandes conferncias multilaterais havidas ao longo do sculo XIX, constituem a prova emprica desse processo contraditrio e acidentado de formao da sociedade internacional:

1(,

Ibid. p. 122.

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"No Congresso de Viena de 1815 s estiveram presentes Esta dos europeus, mas na Conferncia de Paz de Paris de 1856 o Imprio Otomano esteve representado; na Conferncia de Haia de 1899, juntos com Estados Unidos e Mxico, estiveram presentes o Imprio Otomano, China, Japo, Prsia e Sio; e na Conferncia de Haia de 1907 estiveram presentes um total de dezesseis repblicas latino-americanas, cujo con sidervel impacto foi a premonio da influncia do Terceiro Mundo na Assemblia Geral das Naes Unidas. Por ocasio da Primeira Guerra Mundial, ento, j existia claramente uma sociedade internacional uni versal de Estados cobrindo a totalidade do mundo e que inclua Estados representativos das Amricas, sia e frica, assim como da Europa"!'. Segundo Buli, o auge dessa sociedade internacional formada pela expanso europia foi atingido na passagem do sculo XIX para o scu lo XX. Nesse sentido, a expedio militar enviada China, em 1900, para esmagar a Revolta dos Boxer, teve significado exemplar. No ape nas por revelar a unidade das potncias europias em seu propsito de manter seus privilgios na China, mas tambm pelo fato das foras mi litares japonesas terem se incorporado expedio, o que, na interpre tao de Buli, significa que o Japo, aquela altura, j havia assimilado o padro internacional de relacionamento entre os Estados, a ponto de pegar em armas para defend-lo. Aps a Segunda Guerra Mundial, a sociedade internacional passa por uma fase de profundas mudanas. Mudanas provocadas por aquilo que nosso autor denomina "A Revolta contra o Ocidente", cujo resultado foi a formao da sociedade internacional global de nossa poca. Nessa nova fase, a sociedade internacional perde suas caractersticas exclusivamente europi as - na verdade ocidentais, devido ao fato de os Estados Unidos terem se transformado numa das mais importantes expresses no processo de impo sio dos valores europeus ao resto do mundo - ao incluir em suas prticas, determinados procedimentos reivindicados pelos povos dominados. "A Revolta contra o Ocidente" compreende cinco fases ou te mas IH. A primeira fase foi marcada pela "luta pela igualdade soberana
[- Ib1(1. p. 123. Ibid. p. 220.

IX

XXII

A SOCIED!\DF ANARQllIC!\

dos Estados"19. A luta objetivava a supresso dos tratados desiguais, sobretudo a eliminao da mais indesejvel de suas clusulas, que era o direito ocidental de extraterritorialidade. Essa clusula CJue impunha aos povos no europeus o direito de excluir os cidados ocidentais da juris dio do sistema legal local, constitua uma razo de permanente humi lhao para os povos submetidos a esses tratados?', Essa luta foi travada nas dcadas de 1920 e 1930 por aqueles povos submetidos a ao regime semi-colonial, como era o caso dos chineses, e ao regime dos mandatos, como era o caso dos egpcios. A segunda fase foi aquela em que as colnias lutaram por sua independncia, denominada por nosso autor como "revoluo anti-co lonial". Essa fase se estende pelo perodo de trs dcadas. Nas dcadas de 1940 e 1950 acontece a descolonizao da sia. Na dcada seguinte, a vez dos povos africanos obterem sua independncia das metrpoles europias. Na primeira metade da dcada de 1970, enfim, completa-se o ciclo africano com as independncias das colnias portuguesas". A terceira fase caracteriza-se pela luta "em favor da igualdade racial". Essa fase tem como grande referncia a Conferncia Afro-Asi tica de Bandung, ocorrida em 1955. Sua importncia deve-se ao fato de os povos recm descolonizados se reunirem pela primeira vez para de nunciar, entre outras injustias, o racismo. Alm dessa conferncia, Buli considera que a luta pelos direitos civis conduzida pelos negros norte-americanos e a expulso da frica do Sul da Commonwealth, por prtica de discriminao racial contra a populao negra, constituram outros importantes acontecimentos a compor a luta contra a discrimi nao. A Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial, de 1966, representa a legitimao pela ONU dessa luta travada pelos cha mados povos de cor22 A quarta fase formada pela luta "contra a injustia econmi ca". Na concepo de Hedley Bull essa luta travada em dois momen-

I')

211
21

22

Ibidem Ibidem Ibid. p. 221. Ibidem

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tos distintos. No primeiro momento, na dcada de 1960, a luta travada a partir da discusso sobre a forma mediante a qual os pases ricos de viam prestar ajuda ao processo de desenvolvimento dos pases pobres. A formao do Grupo dos 77 e a criao, no mbito das Naes Uni das, da Conferncia sobre Comrcio e Desenvolvimento, so os aconte cimentos que marcam essa conjuntura. No segundo momento, a luta contra a injustia econmica assume a forma da reivindicao de uma Nova Ordem Econmica Internacional - N()EI, legitimada pela De clarao de 1974 da Assemblia Geral das Naes Unidas". A quinta fase nosso autor denomina de luta pela "liberao cul tural". Por essa expresso deve-se entender o processo pelo qual vrios povos passam a rejeitar os valores e crenas disseminados pelos euro peus, buscando recuperar e valorizar suas antigas tradies. No que diz respeito a essa questo, Buli observa que, muito embora tal valorizao das tradies culturais muitas vezes assuma a forma de fundamentalismo, no caso do Islam, e a forma de tradicionalismo, no caso dos hindus, ou de conscincia tnica, no caso dos africanos, todas essas manifestaes nada mais so do que o direito ocidental que todos tm de defender seu direito de expresso". () interessante na argumentao desenvolvida por Hedley Bull sobre a formao da sociedade internacional global, que ele recusa a tese segundo a qual tal formao teria se dado pura e simplesmente por meio da ocidentalizaco do mundo. Sua tese, como j foi comentado, que a Europa, inicialmente, e o Ocidente, depois, comandaram o pro cesso de formao da sociedade internacional. Apenas com a "Revolta contra o Ocidente", no entanto, que o processo de construo da sociedade internacional global atingiu seu estgio atual. Em outras pala vras, Bull entende que a "Revolta contra o Ocidente" representou a maneira pela qual os povos do Terceiro Mundo inseriram-se positiva mente na sociedade internacional, aps terem cumprido uma etapa de insero subordinada.

-'\ lbid. p. 222 . .'1 lbid, p. 223.

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A SOCII'J)ADI': ANRQUICA

Em sua concepo, cinco foram as razes que determinaram o colapso da sociedade internacional inteiramente dirigida pelo Ocidente, e sua conseqente substituio pela sociedade internacional global, enriquecida pela contribuio reivindicativa e afirmativa do Terceiro Mundo, A primeira das razes alinhadas por Buli, foi o despertar dos povos da periferia para o questionamento do status quo internacional. O abandono da posio poltica passiva em favor de uma posio ativa, inicialmente por parte das camadas educadas e ocidentalizadas e, em seguida, por parte das massas populares, com vistas a exercer o controle dos instrumentos do Estado para a promoo de seus ideais, constituiu o dnamo das mudanas internas e tambm das relaes com outros povos que passavam por processo semelhante". A segunda razo foi o enfraquecimento da posio europia na poltica mundial, no perodo imediatamente subsequente Segunda Guerra Mundial. Tal enfraquecimento se deu no apenas no sentido econmico e poltico-militar, como tambm no sentido psicolgico. O Ocidente no dispunha de recursos suficientes para enfrentar as insur reies promovidas pelos povos que aspiravam vida independente, assim como no tinha como justificar a manuteno de estruturas de dominao sobre outros povos, sob o argumento que se tratava de po vos inferiores racial e culturalmente, aps ter lutado tenazmente contra a Alemanha e o Japo que os havia tentado dominar sob esses mesmos argumentos. Mesmo considerando que esta uma razo que no pode ser desprezada, Bull considera que a vontade poltica dos povos domi nados de alcanarem a independncia, representou o fator determinante para por fim dominao colonial". A terceira razo a favorecer a "Revolta contra o Ocidente", foi a Revoluo Bolchevique e a construo do Estado sovitico. Na inter pretao de Buli, a participao dos soviticos para o fim da dominao colonial foi, na realidade, pouco expressiva. Isto porque, salvo Lenin, que atribuiu virtudes revolucionrias ao nacionalismo da periferia, as

c; Ibid. p. 224.
c(, Ibid.

p. 225.

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lideranas soviticas, e os prprios pais do marxismo, em funo de sua viso binria do mundo e dos limitados recursos que dispunham, pouco realizaram de efetivo para o fim das estruturas de dominao colonial. No obstante isso, Bull considera que a simples existncia da Unio Sovitica, na condio de oponente do mundo ocidental, contribuiu de maneira importante para a luta dos colonizados." A quarta razo identificada por Bull, diz respeito s relaes entre as grandes potncias. Bull considera que depois da Segunda Guer ra mundial j no existia mais a unidade de propsitos que caracterizara essas relaes nos tempos modernos. Em seu entendimento, as divises eram significativas e tambm surgiram novas potncias - China, Japo, URSS, Estados Unidos - que ampliavam as opes diplomticas, favo recendo os pases do Terceiro Mundo". Finalmente, Bull considera a ao poltico-diplomtica dos pa ses do Terceiro 1\1undo uma quinta importante razo para as mudanas j apontadas. Tal ao do Terceiro Mundo teria provocado significativas alteraes internacionais, objetivadas num clima legal e moral bastante desfavorvel para as potncias ocidentais. () Movimento dos No-Ali nhados e o Grupo dos 77 desempenharam, nesse sentido, papis excep cionalmente importantes na incluso da perspectiva dos pases do Ter ceiro Mundo no contexto da sociedade internacional": Essa sociedade internacional (sociedade de Estados) que se for ma ao longo das cinco etapas enumeradas e por fora das cinco razes acima citadas, uma sociedade de tipo diferente das sociedades nacio nais nela contidas. Ela uma sociedade anrquica. ~ uma sociedade anr quica porque, embora no disponha de uma poder central que detenha o monoplio da violncia legtima, ela tem por caracterstica um con senso entre os Estados que a compem, em torno de alguns interesses comuns que procuram preservar mediante o respeito a determinadas instituies e normas.

.> lbrd.

,- lbid. p. 22's. p. 226. 2') Ilnd, p. 22H.

XXVI

A SOClEDADE ANARQU1CA

Quando Hedley Bull publicou A Sociedade Anrquica, o mundo estava divido em dois blocos de poder e no ambiente internacional res pirava-se o ar da guerra fria. Hoje a guerra fria pertence ao passado e o risco da guerra nuclear j no mais sentido como uma possibilidade objetiva. Novos problemas, decorrentes da luta pela preservao das culturas, no entanto, apresentam srios desafios para a ordem mundial. Em vista disso, A Sociedade Anrquica continua sendo uma referncia indispensvel para a reflexo sobre to pertinentes questes.

Principais escritos de Hedley Buli:

I. The Control of the Arms Race: Disarmament and Arms Control in the Missile Age. New York, Praeger. 1961.
2. "Society and anarchy in international relations", in Martin Wight and Herbert Butterfield (eds.). Diplomatic lnvestigations: Essays in the Theory ofInternational Politics. Lon don, Allen & Unwin, 1966. Pp. 35-50. 3. "The Grotian conception 01' international relations", in Martin Wight and Herbert Butterfield (eds.), Diplomatic lnvestigations: Essays in the Theory o] lnternational Politics. London, AlIen & Unwin, 1966. Pp 51-73. 4. "lnternational relations as an academic pursuit", Australian Outlook 26 (1972), pp. 251-65. 5. "The theory 01' international politics: 1919-1969", in Brian Porter (ed.). The Aberyswyth Papers. London, Oxford University Press, 1972. Pp. 30-58.

6. "Martin Wight and the theory 01' international relations", British Journal o] Interna tional Studies 2 (\ 976). Pp. 10 1-16.

7. The Anarchical Societv, London, Macm i llan, 1977. 8. "The great irresponsibles? The United States, the Siviet Union, and world order". ln ternational Journal 35 (1980). Pp.437-47.
9. "Hobbes and international anarchy", Social Research 48 (1981). Pp. 717-39. 10. 'The international anarchy in the I980s'. Australian Outlook 37 (\983). Pp. 127-31.

11. The Expansion oflnternational Society (with Adam Watson). Oxford, Clarendon Press, 1984. 12. lntervention in World Politics (editor). Oxford, Oxford University Press, 1984. 13. Justice in lnternational Relations. Waterloo. Ontario, University 01' Waterloo. 1984. 14. Hedley Buli on Arms Control. Basingstoke, Macmillan, 1987. 15. Hugo Grotius and lnternational Relations (with Benedict Kingsbury and Adam Roberts). Oxford, Oxford University Press, 1992.

PREFCIO DO AUTOR

NI'SfI':

livro eu procurei expor de forma sistemtica uma viso da socie dade internacional e da ordem internacional que eu tenho manifestado apenas de maneira esparsa aqui e acol. Ele deve muito aos meus ex-colegas do Departamento de Rela es Internacionais da London School of Economics, especialmente a C. A. W Manning. () livro beneficiou-se bastante das discusses mantidas no British Committce on the Theory of International Politics, do qual participei por vrios anos. Tenho uma dvida imensa com Martin Wight que, pela primeira vez, mostrou para mim que Relaes Internacionais poderia ser um tema e cujos trabalhos nesse campo, para usar uma de suas metforas, permanece como uma construo romana num subr bio de J.ondres. Seus escritos, ainda no devidamente publicados e re conhecidos, so uma constante inspirao. Alguns pontos dos meus argumentos so baseados nas idias de H. L. A. Hart, meu professor em Oxford. Em vrios captulos eu con traponho minhas opinies com as do meu amigo Richard A. Falk, de Princeton. Acredito, no entanto, que ele seja hoje um dos mais significa tivos pontos de partida no estudo da poltica mundial e a ateno com que me dedico a refutar suas idias devem ser entendidas como um cumprimento. Sou particularmente grato ao meu amigo e colega, o pro fessor J. D. B. l\1iller, por suas crticas e encorajamento. Este livro no o resultado da aplicao de tcnicas tericas refi nadas ou de uma pesquisa histrica particularmente profunda. Quando eu era estudante de graduao fiquei muito impressionado (acho agora que impressionado demais) com a observao de Samuel Alcxander, o autor de S/Jace, Time and Dez!y (Londres, Macmillan, 1920) de que "pensar tambm pesquisar". Este livro ecoa as limitaes de uma tentativa de lidar com um tema amplo e complexo simplesmente pela reflexo. Uma verso anterior do Captulo 4 foi publicada em Politita!StllrlieJ (vol. xix, 3, setembro de 1971) sob o ttulo "Orrler rs. [nstice in Internationat

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Society'. Uma primeira verso do Captulo 8 consta de The Bases of Internationa! Order: hssays in Honour if C. A. W Manning, organizado por Alan James (Oxford University Press, 1973). Agradeo aos respectivos editores a autorizao para reproduzir passagens desses ensaios. Minha maior dvida intelectual com John Anderson, professor de Filosofia na Universidade de Sidney de 1927 a 1958, uma personali dade mais importante do que muitos outros que so mais famosos. John Anderson no tinha muito a dizer diretamente sobre os assuntos discu tidos aqui, mas o impacto da sua mente e o seu exemplo tm sido os fatores mais viscerais na formao da maneira de ver de muitos de ns, que fomos seus alunos.
Hed!~y

Bu!!

INTRODUO

livro uma investigao sobre a natureza da ordem na poltica mundial, especialmente na sociedade dos estados soberanos, atravs da qual, na medida em que existe, essa ordem mantida na poltica mun dial. Procurei responder a trs perguntas fundamentais:
ESTE

i) Em que consiste a ordem na poltica mundial? ii) Como essa ordem mantida dentro do atual sistema de estados soberanos? iii) () sistema de estados soberanos ainda constitui um caminho vivel para a ordem mundial? As trs partes em que o livro est dividido exploram, sucessiva mente, essas trs questes. Ser til comear indicando os elementos bsicos da minha aborda gem do tema. Em primeiro lugar, neste livro no me ocupo do conjunto da poltica mundial, mas apenas com um dos seus elementos: a ordem. s vezes, quando falamos sobre ordem mundial (ou sobre a "ordem mun dial") temos em vista o conjunto das relaes entre os estados - a totali dade do sistema poltico internacional. Neste livro, porm, a ordem uma caracterstica que pode ou no existir na poltica internacional, conforme o momento ou o lugar; ou que pode existir em grau maior ou menor. Trata-se portanto da ordem em oposio desordem. Naturalmente, na poltica mundial o elemento de desordem to grande quanto o elemento de ordem, ou mesmo maior. Com efeito, algumas vezes se afirma (a meu ver equivocadamente, como vou mos trar) que no existe ordem na poltica mundial, e s podemos falar em ordem mundial ou internacional como uma situao futura e desejvel, que devemos esforar-nos por realizar mas que hoje inexistente e nunca

Hr':DLJ':Y BULI.

existiu no passado. Mas embora seja importante lembrar que a ordem , na melhor das hipteses, s um dos elementos presentes na politica mundial, sobre ela que desejo focalizar a ateno do leitor. Assim, quando na segunda parte do livro considero certas instituies da socie dade de estados como o equilbrio de poder, o direito internacional, a diplomacia, a guerra e as grandes potncias, o que pretendo explorar so as suas funes em relao ordem, no o lugar que ocupam no conjunto do sistema poltico internacional. Em segundo lugar, neste estudo a ordem definida (no Captulo 1) como uma situao efetiva ou possvel - no como um valor, meta ou objetivo. No se deve presumir, portanto, que a ordem, conforme aqui es tudada, seja um objetivo desejvel, e menos ainda que seja um objetivo que se impe. Quando dizemos que uma determinada instituio ou poltica contribui para manter a ordem na poltica mundial no estamos recomen dando essa poltica, ou propondo que tal instituio seja preservada. Naturalmente, como acontece com a maioria das pessoas, eu valo rizo a ordem. Se no acreditasse que a ordem, conforme discutida nes te trabalho, um objetivo desejvel, no teria decidido que vale a pena tentar estud-la. Com efeito, duvidoso que qualquer teoria sria sobre os objetivos ou os valores da poltica pudesse deixar de reconhecer de algum modo o valor que tem a ordem nas relaes humanas. No entanto, conforme argumento construdo no Captulo 4, a ordem no o nico valor que pode modelar a conduta internacional, e no necessariamente um valor supremo. Assim, por exemplo, um dos temas atuais o choque entre a preocupao com a ordem dos estados ricos e industrializados (isto , sua preocupao com uma modalidade de ordem que incorpore seus valores preferidos) e a pre ocupao dos pases pobres e no industrializados com as mudanas justas que segundo eles precisam ser feitas. Do mesmo modo, ouvi mos muitas vezes que a ordem na poltica internacional deve estar subordinada liberdade. A coligao anti-napolenica, por exemplo, era considerada um agente da luta pela liberdade das naes europias contra um sistema que proporcionava ordem mas extinguia essa liber dade e hoje se diz, muitas vezes, que dentro das esferas de influncia

Introduo

americana e sovitica a ordem imposta s custas da liberdade ou da independncia dos pequenos estados. Portanto, falar sobre a ordem como um valor supremo seria esca motear a questo do seu relacionamento com outros valores, o que no pretendo fazer. Um exame da justia na poltica mundial, que poderia ser considerado um volume complementar a este, proporcionaria pers pectivas muito diferentes das aqui adotadas. No ignoro essas perspec tivas, nem as rejeito, mas no estou empenhado em estudar a justia, e sim a ordem na poltica mundial. Ao longo deste estudo no deixo de considerar o modo como essa ordem se relaciona com as exigncias de justia, e examino tambm a medida que as exigncias de certas mudan as justas precisam ser satisfeitas para que se chegue ordem, mas essas incurses na teoria da justia s so feitas porque so essenciais ao tra tamento da ordem em si mesma. Em terceiro lugar, procurei limitar minha investigao aos temas permanentes da estrutura poltica e suas instituies, evitando conside rar os atuais temas substantivos da poltica mundial. Diz-se freqentemente, s vezes de forma correta, que a perspectiva da ordem mundial depende da soluo de certas questes substantivas da atuali dade, como controlar as armas nucleares estratgicas, o nascimento da dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, conter o conflito entre os rabes e Israel, escapar da depresso mundial, reformar o sis tema monetrio internacional, controlar o crescimento demogrfico no mundo, ou ainda redistribuir o estoque mundial de alimentos. No en tanto, quaisquer que sejam os temas substantivos da atualidade, na discusso desses temas, no contexto da estrutura poltica mundial exis tente, e no seu relacionamento com essa estrutura poltica ou suas alter nativas, que precisamos buscar respostas s trs questes fundamentais sobre a ordem mundial propostas inicialmente. Em quarto lugar, a abordagem desenvolvida aqui sobre a ordem na poltica mundial no enfatiz primordialmente o direito e a organiza o internacional e, na verdade, considera que essa ordem pode existir e tem existido de forma independente. Para que seja mantida, a ordem depende de normas e, no sistema internacional moderno (em contraste

HLDLEY BULI.

com alguns outros sistemas internacionais), um fator importante na manuteno da ordem tem sido a existncia de regras que tm a condi o de lei internacional. N o entanto, para explicar a exis tncia da ordem internacional precisamos levar em conta a funo de normas que no tm essa caracterstica. Precisamos admitir que tem havido no passado e podero existir no futuro formas de ordem internacional sem as re gras do Direito Internacional. Na minha opinio, uma das falhas do modo como vemos hoje a poltica mundial o fato de que no rene sob um foco comum as regras de ordem ou coexistncia que podem ser derivadas do direito internacional e as que pertencem esfera da polti ca internacional. Da mesma forma, a abordagem que adotamos no atribui uma nfase importante aos organismos internacionais como por exemplo s Naes Unidas e suas agncias especializadas e s vrias organizaes regionais. Naturalmente, essas instituies desempenham um papel im portante na manuteno da ordem na poltica mundial contempornea, mas para encontrarmos as causas fundamentais dessa ordem devemos busc-las no na Liga das Naes, nas Naes Unidas ou rgos anlo gos, mas em instituies da sociedade internacional surgidas antes da criao dessas organizaes internacionais e que continuariam a funcio nar (embora de maneira diferente) mesmo se tais organizaes no exis tiram formalmente. At mesmo o papel desempenhado de fato pelas Naes Unidas e outras organizaes internacionais ser melhor compreendido no em termos das suas aspiraes e dos seus objetivos oficiais, ou das esperan as comumente nelas depositadas, mas em termos da contribuio que essas organizaes proporcionam s instituies mais fundamentais. Por isso as referncias s Naes Unidas e rgos semelhantes constam dos captulos relativos ao equilbrio do poder, ao direito internacional, di plomacia, ao papel das grandes potncias e guerra. Estas so, na ver dade, as instituies efetivas da sociedade internacional. A Liga das Naes e as Naes Unidas devem, antes, ser consideradas como pseudo instituies, como j as qualificou Martin Wight. Fui tambm influen ciado pelo sentimento de que, devido grande massa de documentao

Introduo

que produz, a ONU tem sido estudada excessivamente, o que tende a desviar a ateno dos pesquisadores de fontes da ordem internacional que so mais fundamentais. Finalmente, meu objetivo ao escrever este livro, no prescrever solues ou analisar os mritos de qualquer viso particular da ordem mundial, ou de qualquer abordagem em especial que possa levar a essa ordem. Meu objetivo, pelo menos meu objetivo consciente, puramen te intelectual: estudar o tema e segui-lo at onde ele possa levar. Naturalmente, no pretendo sugerir uma idia absurda como a de que este estudo est livre de valores. Seria impossvel redigir um traba lho deste tipo que no derivasse de alguma ordem de premissas morais e polticas - se isso fosse possvel, este seria um trabalho estril. () que importante, em uma anlise acadmica da poltica mundial, no a excluso de todas as premissas de valor, mas a sua sujeio investiga o e crtica, levantando os temas morais e polticos como parte da investigao. No tenho qualidades melhores do que outros para ser neutro com relao a um assunto como este, mas acredito no valor de tentar ser neutro, livre de preconceitos, e est claro que certas aborda gens no estudo da poltica mundial so mais livres e desinteressados do que outras. Acredito tambm que o processo de investigao tem moralidade prpria e so, necessariamente, subversivas em relao s instituies e aos movimentos polticos de todas as categorias, sejam eles bons ou maus.

o CONCEITO DE ORDEM NA

POLTICA MUNDIAL

UM estudo da ordem na poltica mundial deve comear com a pergunta: de que se trata? Portanto, vou indicar o que entendo por ordem na vida social, de modo geral, para em seguida considerar o que ela significa no sistema de estados e na poltica mundial.

Dizer que um conjunto de coisas demonstra uma ordem , no sentido mais simples e mais geral, afirmar que elas esto relacionadas entre si de acordo com uma certa estrutura; que a sua relao recproca no fruto puramente do acaso, mas contm algum princpio discernvel. Assim, uma fileira de livros em uma estante exibe ordem, o que no acontece com um monte de livros amontoados no cho. Mas quando falamos de ordem na vida social, por oposio a desordem, no temos em mente qualquer padro ou arranjo met dico dos fenmenos sociais, mas sim uma estrutura de tipo especi al. Com efeito, pode haver uma estrutura evidente na conduta de indivduos ou grupos empenhados em um conflito violento e esta uma situao que caracterizaramos como "desordem". Du rante uma guerra ou uma crise os estados soberanos podem condu zir-se de modo regular e metdico; os indivduos que vivem em con dies de medo e insegurana, como na descrio do "estado da natureza" de Hobbes, podem comportar-se de acordo com algum padro recorrente. Com efeito, o prprio f-Iobbes afirma que isso o que acontece. Mas estes so exemplos de desordem na vida social, no de ordem.

Portanto, a ordem que se procura na vida social no qualquer ordem ou regularidade nas relaes entre indivduos ou grupos, mas uma estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arran jo da vida social que promove determinadas metas ou valores. Neste sentido funcional, que implica um propsito, alguns livros exibem or dem quando no se encontram simplesmente dispostos em fila, mas esto organizados de acordo com o autor ou o assunto, servindo assim a um objetivo, qual seja o de preencher a funo de seleo. Era esta concepo finalstica da ordem que Santo Agostinho tinha em mente quando a definiu assim: "uma boa disposio de elementos discrepan tes, cada um deles ocupando o lugar mais apropriado."! Conforme ve remos, esta uma definio que implica uma srie de problemas, mas serve como ponto de partida oportuno porque apresenta a ordem no como qualquer estrutura, mas como uma estrutura determinada, e tam bm porque pe nfase nos seus objetivos ou valores. A definio de Santo Agostinho levanta desde logo a seguinte questo: "boa disposio" e "lugar mais apropriado" para que fim? Neste sentido relacionado com um objetivo, a ordem necessariamente um conceito relativo: um arranjo (digamos, de livros) organizado tendo em vista um determinado fim (encontrar um livro conforme o seu autor) pode ser desordenado em relao a outro fim (encontrar um livro se gundo o assunto de que trata). Por este motivo pode haver desacordo sobre se determinado conjunto de disposies sociais incorpora uma or dem, e se sistemas polticos e sociais que conflitam entre si podem todos incorporar uma ordem. Tanto o sistema poltico e social do ancien rgime como o da Frana revolucionria ou dos atuais 1970, em que o mundo ocidental e os paises socialistas incorporam uma "boa disposio de ele mentos discrepantes" apropriada a distintos fins ou conjunto de valores. No entanto, se na acepo de Santo Agostinho s existe ordem com relao a determinados objetivos, alguns desses objetivos so ele mentares ou primrios, j que o seu atendimento, pelo menos em certa medida, condio no s para determinado tipo de vida social mas
I Agostinho, A cidade de Deus, Livro xix, capo xii (pg. 249 da traduo para o ingls, Tbe City rj God, da Everyman's Library, 1950).

() conceito de ordem na poltica mundial

para a vida social em si mesma. Quaisquer que sejam as suas metas em particular, todas as sociedades reconhecem esses objetivos gerais, e in corporam arranjos destinados a promov-los. Trs desses objetivos de vem ser mencionados particularmente. Em primeiro lugar, todas as so ciedades procuram garantir que a vida seja protegida de alt-,TUma forma contra a violncia que leve os indivduos morte ou produza danos corporais. Em segundo lugar, todas as sociedades procuram a garantia de que as promessas feitas sejam cumpridas, e que os acordos ajustados sejam implementados. Em terceiro lugar, todas as sociedades perset-,TUem a meta de garantir que a posse das coisas seja em certa medida estvel, sem estar sujeita a desafios constantes e ilimitados." Assim, entendo que na vida social a ordem um padro de atividade humana que sustenta os seus objetivos elementares, primrios ou universais, como os citados. Como esta definio fundamental para tudo o que se segue no presente estudo, convm deter-nos sobre ela para acrescentar alguns esclarecimentos. No se sugere que esses trs valores bsicos de toda vida social - algumas vezes chamados de vida, verdade e propriedade representam uma lista completa das metas comuns a todas as socieda des, ou que o termo "ordem" s possa ter um contedo significativo com relao a eles. No entanto, esses valores precisam certamente ser includos em qualquer lista dessas metas e, por outro lado, eles ilustram bem a idia do que um objetivo bsico. Pode-se dizer que todos os trs objetivos so e/eJJlentareJ: dificil mente seria possvel chamar de sociedade uma constelao de pessoas ou de grupos onde no houvesse uma expectativa de segurana contra a violncia, de cumprimento dos acordos e de estabilidade na posse da propriedade. Esses objetivos so tambm elementares no sentido de que quaisquer outras metas que a sociedade adote para si pressupem a realizao, em certo grau, daqueles primeiros objetivos. Se os indivdu os no tiverem um certo grau de segurana contra a ameaa de morte ou prejuzos, no podero devotar a energia e a ateno suficientes a
-' I':sta anlise baseia-se em muitas fontes, mas "ide em especial a rclaco de H.I ..A. Ilart das "verdades mais simples" que constituem "a cssncia do bom senso na doutrina do direito natura!": The Concl'jJ! 0/ {. atr (( rxford, Clarcndon Press, 1%1), pg. 194.

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outros objetivos, de modo a poder alcan-los. Se no houver a presun o generalizada de que os acordos sero cumpridos, no concebvel que esses acordos sejam negociados para facilitar a cooperao dos in divduos em qualquer campo. Se a posse de objetos pelos indivduos ou grupos no puder ser estabilizada ou garantida (no interessa aqui se mediante propriedade privada ou comum, ou uma combinao das duas), difcil imaginar a existncia de relaes sociais estveis de qualquer tipo, sendo os seres humanos como so, e levando-se em conta que os objetos que podem ser possudos existem em nmero limitado. Natu ralmente, como Hume e outros j argumentaram, a necessidade sentida pelas sociedades de estabilizar a posse condicional. Se o desejo dos indivduos de possuir coisas materiais fosse inteiramente egosta, a esta bilizao da posse mediante regras de propriedade seria impossvel. Por outro lado, se os indivduos fossem inteiramente altrustas, essa estabi lizao no seria necessria. Da mesma forma, se houvesse uma escas sez absoluta das coisas que as pessoas desejam possuir, as regras de propriedade no poderiam ser aplicadas efetivamente; e essas regras seriam desnecessrias se houvesse completa abundncia de tais objetos. No entanto, dada a limitao do altrusmo humano e a limitada abun dncia das coisas desejadas, a tentativa de estabilizar a posse dessas coi sas um objetivo primordial de toda vida social. E esses trs objetivos so tambm uniuersais: todas as sociedades parecem adot-los. Outro ponto a ser esclarecido que, ao definir a ordem na vida social como um padro das atividades humanas, "uma disposio de elementos discrepantes" que sustenta objetivos elementares ou prim rios como os citados, no estou alegando que tais objetivos devam ser prioridade sobre outros; e no momento no estou tambm procurando endoss-los como valiosos ou desejveis. Sustento, sim, que se em certa medida essas metas no forem alcanadas no poderemos falar na exis tncia de uma sociedade, ou de vida social; que a realizao de outros objetivos pressupe que os fundamentais foram de algum modo atingi dos e que, na verdade, todas as sociedades procuram promov-los. O que no significa, contudo, que quando surge um conflito entre esses objetivos fundamentais e outros, a sociedade sempre lhes atribua, ou

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deva atribuir, prioridade. De fato, como acontece nos perodos de guer ra ou revoluo, os homens com freqncia recorrem violncia, dei xam de cumprir acordos e violam as regras de propriedade, s vezes com razo, na busca de outros valores. Como dissemos na Introduo, a or dem no o nico valor em relao ao qual a conduta dos homens pode ser modelada, nem devemos presumir que ela preceda outros valores. No estamos argumentando que os objetivos elementares ou pri mrios da vida social tenham ou devam ter prioridade sobre os outros, como tambm no afirmamos que esses objetivos primrios sejam mandatrios. Em particular, no quero adotar a posio dos exposito res da doutrina do direito natural para quem estes e outros objetivos primrios, elementares ou universais da vida social so obrigatrios para todos, ou de que a fora compulsria das regras de conduta que os sustentam evidente. verdade que se pode dizer que a posio que adotei aqui parte do "equivalente emprico" da teoria do direito natu ral, que busca abordar as condies primrias ou elementares da vida social com a linguagem de outra era. Na verdade, a tradio do direito natural continua a ser uma das fontes mais ricas de penetrao terica nos temas tratados no presente estudo. Mas no tenho a inteno de reviver os dados fundamentais da idia do direito natural. H um aspecto a ser esclarecido sobre as relaes entre a ordem na vida social, conforme a defini, e as regras ou princpios gerais impe rativos que regem a conduta. Algumas vezes a ordem social definida em termos de obedincia a determinadas normas de conduta; s vezes definida, mais especificamente, como obedincia s regras da lei. De fato, a ordem na vida social est associada muito de perto conformi dade da conduta humana com relao a regras de comportamento, se no necessariamente a regras legais. Na maioria das sociedades o que ajuda a criar padres de conduta orientados para os objetivos elementa res da segurana contra a violncia, o cumprimento dos acordos e a estabilidade da propriedade a existncia de regras que probem o ho micdio e o assalto, a quebra dos contratos e o desrespeito ao direito de propriedade. No entanto, procurei deliberadamente encontrar uma de finio da ordem na vida social que exclusse a noo de regras. Isto

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porque, devido s razes discutidas no Captulo 3, acredito que em prin cpio a ordem pode existir na vida social sem a necessidade de regras, e que melhor considerar estas ltimas como um meio bastante difundi do, quase ubquo, de criar ordem na sociedade humana, e no como parte da prpria definio dessa ordem. Preciso definir tambm a relao existente entre a ordem na vida social, conforme aqui definida, e as leis sociais de um tipo diferente que no so normas, ou princpios gerais e imperativos de conduta, mas sim leis cientficas, ou seja, proposies gerais que afirmam a existncia de uma conexo causal entre dois tipos de evento social. Comenta-se s vezes que a ordem da vida social tem a ver com a conformidade da conduta com essas leis cientficas, dentro da sociedade. Ou seja, mais especificamente, que a conduta sujeita ordem uma conduta previs vel; em outras palavras, que se ajusta a leis que podem ser aplicadas a outros casos no futuro, assim como no passado e no presente. Outra vez, verdade que existe uma associao estreita entre a ordem, no sentido aqui definido, e a conformidade da conduta com leis cientficas que permitem prever o comportamento futuro. Uma das conseqn cias da situao em que os objetivos primrios ou elementares da coe xistncia social so sustentados de forma consistente que os padres regulares de conduta se tornam conhecidos; so formulados como leis abrangentes e proporcionam uma base para as expectativas a respeito da conduta futura. Alm disso, se perguntarmos a razo por que os homens atribuem valor ordem (o que creio que fazem quase univer salmente, como parte tanto da perspectiva conservadora como da revo lucionria), pelo menos em parte a resposta que eles valorizam a maior previsibilidade do comportamento individual, conseqncia da confor midade com os objetivos elementares ou primrios da coexistncia. No entanto, definir a ordem na vida social em termos de lei cientfica e previsibilidade confundir uma possvel conseqncia da ordem social, e a razo para trat-la como algo valioso, com a coisa em si mesma. Com efeito, o comportamento desordenado (no sentido em que o ter mo usado aqui) tambm pode ajustar-se lei cientfica, proporcionan do uma base para expectativas sobre o futuro: todos os estudos tericos

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sobre os traos recorrentes das guerras, conflitos civis e rcvoluoes de monstram a possibilidade de encontrar nas condutas sociais marcadas pela desordem uma conformidade com as leis cientficas.

Por "ordem internacional" quero referir-me a um padro de ativi dade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade dos estados, ou sociedade internacional. Antes de detalhar o que impli ca o conceito de ordem internacional vou primeiramente indicar o que entendo por "estados", por um "sistema de estados" e uma "sociedade de estados", ou sociedade internacional. () ponto de partida das relaes internacionais a existncia de estados. comunidades politicas independentes, cada uma das quais pos sui um governo e afirma a sua soberania com rclao a uma parte da superfcie terrestre e a um segmento da populao humana. De um lado, os estados tm, com relao a esse territrio e a essa populao, o que poderamos chamar de "soberania interna", ou seja, a supremacia sobre todas as demais autoridades dentro daquele territrio e com res peito a essa populao; de outro, detm o que se poderia chamar de "soberania externa", que consiste no na supremacia mas na indepen dncia com respeito s autoridades externas. ;\ soberania dos estados, interna e externa, existe tanto no nvel normativo como no factual. Os estados no s afirmam a sua soberania interna e externa como na pr tica exercem efetivamente, em graus variados, essa supremacia interna e independncia externa. A comunidade poltica independente que sim plesmente afirma o direito soberania (ou julgada soberana por ou tros) mas no pode exercer na prtica esse direito no propriamente um Estado. As comunidades polticas independentes que de acordo com este critrio so ou foram estados incluem cidades-estado, como os da anti ga Grcia ou da Itlia renascentista, e os modernos estados nacionais. Abrangem estados cujos governos se baseiam no princpio da legitimi dade dinstica, como os que predominavam na Europa moderna at a

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poca da Revoluo Francesa, assim como estados em que o governo se baseia nos princpios da legitimidade popular ou nacional, como os que tm predominado na Europa depois daquela poca. Incluem estados multinacionais, como os imprios europeus do sculo XIX, e estados de uma nica nacionalidade; estados de territrio dividido, como os estados imperiais ocenicos da Europa Ocidental, e aqueles cujo terri trio representa uma nica entidade geogrfica. H tambm uma grande variedade de comunidades polticas independentes que existiram ao longo da histria sem serem estados no sentido aqui definido. Por exemplo: os povos germnicos da Ida de das Trevas eram comunidades polticas independentes, mas em bora os seus governantes exercessem supremacia sobre uma popu lao, no a afirmavam sobre um territrio definido. Os reinos e principados da Cristandade Ocidental, na Idade Mdia, no eram estados, pois no possuam soberania interna, porque no tinham supremacia sobre outras autoridades no seu territrio e dentro da sua populao; e tambm no possuam soberania externa, porque no eram independentes do papa ou, em certos casos, do imperador do Sagrado Imprio Romano. Antes da chegada dos europeus, havia - em certas regies da frica, da Austrlia e da Oceania - comuni dades polticas independentes unidas pelos laos de linhagem ou parentesco, nas quais inexistia uma instituio que atuasse como governo. Essas entidades no recaam no mbito das "relaes in ternacionais", se por tal expresso queremos designar (como ha bitual) no as relaes entre naes, mas as relaes entre estados, no sentido estrito. As relaes dessas comunidades polticas inde pendentes poderiam ocupar um lugar dentro de uma teoria mais ampla das relaes dos poderes, de que as relaes entre os esta dos constituiria um caso especial; mas o fato que elas se situam fora do domnio estrito das "relaes inter nacionais"."

Em 0/ POJl'erJ and their Politz: A Critique 0/ Tbeoretica! .Approacbes (Englewood Cliffs, N.]., Prentice-Hall, 1968), Arthur J-cc Burns tenta abordar as relaes internacionais como um caso especial das relacs entre poderes.
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Um sistema de estados (ou sistema internacional) se forma quando dois ou mais estados tm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recproco nas suas decises, de tal forma que se conduzam, pelo menos at certo ponto, como partes de um todo. Naturalmente, dois ou mais estados podem existir sem formar um sistema internacio nal, neste sentido. Um exemplo o das comunidades polticas indepen dentes que existiam no continente americano antes da chegada de Cris tvo Colombo; essas comunidades no formavam um sistema internacional com os estados europeus. As comunidades polticas inde pendentes que haviam na China durante o perodo dos estados belige rantes (cirea 481-221 a.C.), no formavam um sistema internacional com os estados existentes na mesma poca na Grcia e no Mediterrneo, Mas quando os estados mantm contato regular entre si, e quando alm disso a sua interao suficiente para fazer com que o comporta mento de cada um deles seja um fator necessrio nos clculos dos ou tros, podemos dizer que eles formam um sistema. A interao dos esta dos pode ser direta (quando so vizinhos, parceiros ou competem pelo mesmo fim) ou indireta (em conseqncia do relacionamento de cada um com um terceiro), ou simplesmente pelo impacto deles sobre o sis tema. Assim, o Nepal e a Bolvia no so vizinhos, competidores ou parceiros em qualquer empreendimento comum (exceto talvez como membros das Naes Unidas), mas eles se influenciam mutuamente por meio da cadeia que vincula outros estados, a que ambos esto pre sos. A interao dos estados que define um sistema internacional pode ter a forma de cooperao ou de conflito, ou mesmo de neutralidade ou indiferena recprocas com relao aos objetivos de cada um. Essa interao pode abranger toda uma gama de atividades - polticas, es tratgicas, econmicas, sociais - , como acontece hoje, ou apenas uma ou duas delas. Conforme implicado na definio de sistema internacional proposta por Raymond Aron, basta que as comunidades polticas indepen dentes em questo "mantenham regularmente relaes entre si", e que "se jam todas capazes de estar implicadas em uma guerra generalizada". 4
I

Ravrnond Aron, Paz l' Cl/frra cutr as ,\a(l'J (Braslia, Editora da Universidade de Braslia,

19(2). Citado na traduo para () mgls, p. 94.

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Ao classificar as diferentes variedades de sistema internacional Martin Wight distinguiu o que chama de "sistema internacional de esta dos" de um "sistema de estados suzeranos".:' O primeiro se compe de estados soberanos, no sentido em que o termo foi definido neste livro; o segundo aquele em que um estado afirma e mantm supremacia sobre os demais. As relaes entre o Imprio Romano e seus vizinhos brbaros ilustram este ltimo conceito. Outros exemplos so as rcla es de Bizncio com os estados vizinhos de menor expresso; do califado abssida com as potncias circundantes; ou o da China imperial com seus estados tributrios. I '~m alguns dos sistemas que Martin Wight classificaria no primeiro tipo, pressupe-se que em qualquer momento deve haver uma potncia dominante ou hegcmnica. () sistema clssico de cidades-estado helnicas, por exemplo, e mais tarde o sistema de reinos helensticos testemunharam uma competio permanente pela posio hegemnica. () que distingue um "sistema de estados suzeranos", como o chins, de um "sistema internacional de estados" (onde h sem pre um estado exercendo poder hegemnico) o fato de que no primei ro caso a hegemonia permanente e em termos prticos indisputvel, enquanto no segundo a situao de hegemonia passa de uma potncia para outra, sendo objeto de constante disputa. No que concerne a nossa abordagem do problema, s o que Wight chama de "sistema internacional de estados" um sistema de estados. Quando entidades polticas independentes constituem um "sistema de estados suzeranos" (como no caso do Imprio Chins e seus vassalos), s um estado possui soberania, faltando portanto uma das condies bsicas para a existncia de um sistema de estados - a existncia de dois ou mais estados soberanos. Martin Wight estabelece uma segunda distino entre "sistemas primrios" e "secundrios"." Os primeiros se compem de estados, enquanto os segundos so formados por sistemas de estados - muitas vezes do tipo estados suzeranos. Wight d como exemplo da segunda categoria a relao entre a Cristandade Oriental, a Cristandade Ociden
, Martin Wight, Sy.rtelllJ o/ S'tate.r (Leiccsrcr Univ, Prcss (. Ibidem,
t:

London School of I ':conomics), cap.l ,

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tal e o Califado abssida na Idade Mdia, assim como a relao do Egito com os hititas e a Babilnia, na era de Armana. Esta distino s poder ter utilidade se se fizer algum dia uma anlise histrica da estrutura po ltica do mundo como um conjunto (hoje quase completamente desco nhecida). A distino no nos ajudar muito se limitarmos a nossa aten o, como neste caso, ao que so estritamente sistemas de estados. Se os sub-sistemas que cornpcm os sistemas secundrios contm uma multiplicidade de estados, e se h um contato e uma interao suficien tes entre estes estados e os outros, o conjunto formar um "sistema primrio de estados". Mas se os sub-sistemas em questo no contm estados - como no caso da Cristandade Ocidental , por exemplo - as interaes em questo so de interesse para uma teoria da poltica mun dial, mas no haver propriamente sistemas de estados. Assim, no que concerne este trabalho, s precisamos levar em conta os "sistemas pri mrios de estados", A expresso "sistema internacional" tem estado na moda entre os estudiosos das relaes internacionais dos anos 1970 e 1980 devido prin cipalmente aos trabalhos de Morton A. Kaplan.- () modo como Kaplan emprega essa expresso no diferente do nosso, mas o que distingue a sua obra a tentativa de usar o conceito de sistema para explicar e pre ver o comportamento internacional, especialmente pela considerao dos sistemas internacionais como um tipo especial de "sistema de ao"." No nosso caso, porm, nada disso pretendemos, e a expresso usada apenas para identificar um tipo especial de constelao internacional. preciso reconhecer, porm, que at chegar a nossos dias, a ex presso "sistema de estados" percorreu um longo caminho, com senti dos bem diferentes. Este percurso parece ter comeado com Pufendorf, cujo tratado De .~YJtematibus Civitatum foi publicado em 1675. () Contudo,

- Vide especialmente SYJ/emand Process in lnternationat Poli/l (N. York, Wiley, 1957) .
. , Morton Kaplan define um "sistema de ao" como "um conjunto de variveis de tal forma
vinculadas, em contraste com o seu ambiente, (lue as relaccs internas dessas variveis entre
si, e as relaes externas do conjunto de variveis individuais com respeito a cornbmaccs das
variveis externas, so caracterizadas por regularidades de conduta passveis de descrio"
(ibid. pg. 4).
') Devo esta observao a Martin Wight, S'YJ/eJIIJ 0/ S/a/eJ.

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Pufendorf no se referia ao conjunto dos estados europeus, mas a gru pos particulares de estados dentro daquele universo, soberanos e ao mesmo tempo vinculados entre si, formando um s corpo - como os estados alemes depois da Paz de Westflia. E embora o termo "siste ma" tenha sido aplicado ao conjunto dos estados da Europa por escri tores do sculo XVIII, como Rousseau e Nettelbladt, os principais res ponsveis pela vulgarizao do seu uso foram os autores do perodo napolenico, como Gentz, Ancillon e Heeren. No momento em que o crescimento do poder da Frana ameaava destruir o sistema de esta dos, transformando-o em um imprio universal, esses escritores procu ravam chamar ateno para o sistema existente, e mostrar por que valia a pena preserv-lo. Eram no apenas analistas do sistema de estados mas seus apologistas ou protagonistas. Dessas obras, a mais importante o H andbuch derGeschichte des Europaischen Staaten[ystems und seiner Kolonien, de A. H. L. Heeren, publicado originalmente em 1809. Em ingls, a expresso "states .rystem" apareceu pela primeira vez na traduo dessa obra, publicada em 1834, havendo o tradutor comentado que a denomi nao no era "strictjy English".l(J Para Heeren o sistema de estados no era simplesmente uma cons telao de estados com um certo grau de mtuo contato e interao, conforme definido aqui. Implicava muito mais do que apenas a mtua conexo causal de certos conjuntos de variveis, que Kaplan define como um "sistema de ao".' I Para Heeren um sistema de estados era "a unio de vrios estados contguos, semelhantes entre si em seus costumes, na sua religio e no grau de aprimoramento social, cimentados conjunta mente por uma reciprocidade de interesses."!" Em outras palavras, ele via um sistema de estados envolvendo interesses e valores comuns, ba seados em uma cultura ou civilizao comum. Heeren percebia, ade mais, a fragilidade do sistema de estados, com a liberdade que tinham os seus membros de agir no sentido de mant-lo ou de permitir a sua dis

Vide A. H. ].. Heeren, A Manual o/ I/Je History o/ lhe Polilical.~ysteJJJ o/ hurope and itJ Colonies, Gttingcn, 1809 (( )xford, Talboys, 1834), vol. I, pg. V. I1 Vide nota 8. 12 f Iccrcn, A1antla/, pgs. vii-viii.
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soluo, como o sistema de cidades-estado da antiga Grcia tinha sido destrudo pela Macednia, e como mais tarde o sistema de estados helensticos que sucederam o imprio de Alexandre foi destrudo por Roma. Com efeito, ao escrever o prefcio da primeira e da segunda edio do seu livro, Heeren pensava que Napoleo havia de fato destrudo o sistema europeu, cujo epitfio cabia a ele registrar. Essa concepo do sistema de estado difere basicamente do que no presente estudo chama mos de "sistema internacional", e est mais prxima do que chamo aqui de "sociedade internacional". Existe uma "sociedade de estados" (ou "sociedade internacional") quando um grupo de estados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem liga dos, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e parti cipam de instituies comuns. Se hoje os estados formam uma socieda de internacional (no prximo captulo veremos em que medida isto acontece), porque, reconhecendo certos interesses comuns e talvez tambm certos valores comuns, eles se consideram vinculados a deter minadas regras no seu inter-relacionamento, tais como a de respeitar a independncia de cada um, honrar os acordos e limitar o uso recproco da fora. Ao mesmo tempo, cooperam para o funcionamento de insti tuies tais como a forma dos procedimentos do direito internacional, a maquinaria diplomtica e a organizao internacional, assim como os costumes e convenes da guerra. Nesta acepo, uma sociedade internacional pressupe um siste ma internacional, mas pode haver um sistema internacional que no seja uma sociedade. Em outras palavras, dois ou mais estados podem manter contato entre si, interagindo de tal forma que cada um deles represente um fator necessrio nos clculos do outro, sem que os dois tenham conscincia dos interesses e valores comuns, mas percebendo que esto ambos sujeitos a um conjunto comum de regras, ou coope rando para o funcionamento das instituies comuns. Assim, por exem plo, Turquia, China, Japo, Coria e Sio l1 eram parte de um sistema

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Atual Tailndia. (N. do R.T.)

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internacional dominado pela Europa antes de integrarem uma socieda de internacional tambm dominada pela Europa. Em outras palavras: esses pases mantinham contato com as potncias europias e interagiam com elas em grau significativo no comrcio e na guerra antes de reco nhecer, juntamente com aquelas potncias, interesses ou valores comuns, admitindo que estavam todos sujeitos s mesmas normas e cooperavam para o funcionamento de instituies comuns. Desde a poca da sua emergncia, no sculo XVI, a Turquia parti cipou do sistema internacional dominado pela Europa, sendo parte de guerras e alianas como um membro desse sistema. Contudo, nos trs primeiros sculos os dois lados negavam especificamente que houvesse interesses ou valores comuns a ligar as duas partes, admitindo-se que os acordos ajustados entre elas no eram obrigatrios, inexistindo institui es comuns como as que ligavam as potncias europias, cujo funcio namento era objetivo de cooperao. At o tratado de Paris de 1856, que ps fim guerra da Crimia, a Turquia no era aceita pelos estados euro peus como um membro da sociedade internacional, e talvez s tenha alcan ado plenamente esse status com o tratado de Lausanne de 1923. Da mesma forma, a Prsia!" e Cartago" faziam parte, com as ci dades-estado da Grcia clssica, de um mesmo sistema internacional, mas no participavam da sociedade internacional helnica. Em outras palavras, a Prsia - e Cartago em menor escala - interagiam com aquelas cidades e foram sempre um fator essencial na sua equao estratgica, como uma ameaa externa que unia os gregos ou como potncia capaz de intervir nos conflitos entre eles. Mas a Prsia era considerada pelos gregos uma potncia brbara, e no compartilhava os mesmos valores dos gregos (expressos na sua prpria lnga), os jogos pan-helnicos ou as consultas ao orculo de Delfos, nem estava sujeita s regras que obri gavam as cidades-estado helnicas a limitar os conflitos surgidos entre elas. Da mesma forma, a Prsia no participava das ampbictyonae'",

Atual Ir. (N. do R.T.)

Atualmente na Tunsia. (N. do R.T)
1(. Anfictionia, em portugus, era a confederao das cidades-estado gregas. A assemblia dos
anficties tinha lugar em Delfos (N. do R.T.).

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focos da cooperao entre os estados gregos, ou da instituio di plomtica dos proxenoi:', Quando os estados participam de um mesmo sistema internacio nal, mas no de uma sociedade internacional, como no caso dos conta tos entre estados europeus e no-europeus, do sculo XVI at o fim do sculo XIX, pode haver comunicao entre eles, acordos, troca de di plomatas ou de mensageiros, no s a respeito do comrcio mas da paz, da guerra e de alianas. Mas em si mesmas essas formas de interao no demonstram a existncia de uma genuna sociedade internacional. Pode haver comunicao, acordos e troca de representantes sem que haja a percepo de interesses ou valores comuns, que confiram a essas trocas substncia e uma perspectiva de permanncia, sem que se estabe leam regras a respeito do modo como tal interao deva prosseguir, e sem a tentativa de cooperar em instituies nas quais haja de fato um interesse comum. Quando Cortes e Pizarro encontraram os monarcas asteca e inca, quando George III enviou l__orde Macartnev a Pequim, ou quando os representantes da Rainha Vitria entraram em acordo com os chefes maori, o Sulto de Socoto ou o Cabala de Uganda, isso ocor reu fora do quadro de qualquer concepo compartilhada de uma so ciedade internacional de que os dois lados fossem membros, com os mesmo direitos e deveres. Nem sempre fcil determinar se essas caractersticas da socieda de internacional esto presentes em um dado sistema internacional: en tre um sistema internacional que tambm claramente uma sociedade internacional, e outro que indubitavelmente no tem esta caracterstica, h casos em que a percepo dos interesses comuns tentativa e imper feita; em que as regras comuns percebidas so vagas e mal definidas, a ponto de haver dvida sobre se so de fato regras a serem obedecidas; e onde as instituies comuns, relativas ao funcionamento da diplomacia
1- Prxcnos, em portugus, era um habitante de uma polis, escolhido por outra polis para defen der os interesses da segunda, junto primeira. Por exemplo: um habitante de Tcbas era escolhi do por Arenas para defender os interesses de Atenas em Tebas. Algo semelhante ocorre em nosso sistema polnco. ( ) I ':xecutivo escolhe, entre os membros do legislativo, um de seus mem bros para representar os interesses do I ':xecutl\'o, junto ao Legislativo - o lder do Coverno (N. do R.T.).

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HFDLLY BULI,

ou aos limites impostos guerra, so implcitas ou embrionrias. Se quisermos saber em que momento teve incio a sociedade internacional moderna, ou quais so os seus limites geogrficos, enfrentaremos um problema de difcil soluo. Mas no h dvida de que certos sistemas internacionais foram tambm sociedades. Os melhores exemplos so o sistema das cidades estado da Grcia clssica; o sistema internacional formado pelas mo narquias helensticas, no perodo entre a desintegrao do Imprio de Alexandre e a conquista romana; o sistema internacional da China no perodo dos estados beligerantes; o sistema de estados da antiga ndia; e o sistema moderno de estados, que surgiu na Europa e alcanou abrangncia mundial. Uma caracterstica comum dessas sociedades internacionais hist ricas o fato de que todas se basearam em uma cultura ou civilizao comum, ou pelo menos em alguns elementos de tal civilizao: o idio ma, a epistemologia e a viso do universo, a religio, o cdigo esttico, uma tradio artstica. razovel supor que onde h tais elementos de uma civilizao comum, subjacentes sociedade internacional, eles con tribuem para essa sociedade de duas formas. De um lado, podem facili tar a comunicao e uma melhor compreenso recproca dos estados participantes, ajudando a viabilizar a definio de regras comuns e o desenvolvimento de instituies compartilhadas. De outro, podem re forar o sentido dos interesses comuns que impelem os estados a acei tar a comunidade de idias, instituies e valores. Este um ponto ao qual voltaremos mais adiante, quando considerarmos a afirmativa de que, ao contrrio da sociedade internacional crist dos sculos XVI e XVII, ou da sociedade internacional europia dos sculos XVIII e XIX, a sociedade internacional global do sculo XX no se baseia em uma cultura ou civilizao comum (vide o captulo 13).

* * *
Tendo elaborado a nossa concepo dos estados, dos sistemas e sociedades de estados, podemos voltar proposio com a qual inicia

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mos esta seo: por "ordem internacional" queremos referir-nos a um padro ou disposio das atividades internacionais que sustentam os objetivos elementares, primrios ou universais de uma sociedade de es tados. Quais so esses objetivos? Em primeiro lugar, a preservao do prprio sistema e da socieda de de estados. O que quer que os separe, os estados modernos se unem na crena de que eles so os principais atores da poltica mundial, e os mais importantes sujeitos de direitos e deveres dessa sociedade. A socie dade dos estados tem procurado garantir que ela continuar a ser a for ma predominante da organizao poltica mundial, de fato e de direito. Desafios persistncia dessa sociedade tm sido feitos algumas vezes por certos estados dominantes - o Imprio dos Habsburgos, a Frana de Lus XIV, o Imprio Napolenico, a Alemanha hitlerista, e possivel mente os Estados Unidos da Amrica depois de 1945. Esses estados pareciam ter condies de derrubar o sistema e a sociedade dos estados, transformando-os em um imprio universal. Outros desafios tm sido levantados por diferentes atores, que ameaaram retirar dos estados a sua posio de principais participantes da poltica mundial, ou de prin cipais sujeitos de direitos e deveres. Tais ameaas foram feitas por ato res "supra-estatais" como o Papado e o Sacro Imprio Romano, nos sculos XVI e XV Il, ou as Naes Unidas no sculo XX (pense-se, por exemplo, no papel exercido pela ONU como um ator violento na crise do Canga de 1961). Outros desafios ao papel internacional privilegiado do estado, ou o seu direito de exerc-lo, podem ser levantados por ato res "sub-estatais", que participam da poltica mundial de dentro de um estado determinado, ou ainda de atores "trans-estatais" que ultrapas sam as fronteiras dos estados. Na histria da moderna sociedade inter nacional os exemplos mais importantes so as manifestaes revolucio nrias e contra-revolucionrias da solidariedade humana promovidas pela Reforma, pela Revoluo francesa e pela Revoluo Russa. Em segundo lugar est o objetivo de manter a independncia ou a soberania externa dos estados individuais. Da perspectiva de qualquer um desses estados, o que se almeja, ao participar da sociedade dos esta dos, o reconhecimento da sua independncia com relao autorida

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de externa, e especialmente o reconhecimento da jurisdio suprema que tem sobre o seu territrio e populao. () preo a ser pago por isso admitir iguais direitos independncia e soberania por parte dos outros estados. Na verdade a sociedade internacional tem tratado a preservao da independncia dos estados como um objetivo subordinado preser vao da prpria sociedade internacional, o que reflete o papel predo minante desempenhado pelas grandes potncias na formao dessa so ciedade, de que elas se consideram guardies (vide captulo 9). Assim, a sociedade internacional permite muitas vezes a extino da independn cia de estados individuais, como acontece nos processos de partio e absoro das pequenas potncias pelas potncias maiores, em nome de princpios tais como "compensao" e "equilbrio de poder", o que levou ao declnio contnuo do nmero de estados europeus, a partir da Paz de Westflia, de 1648, at o Congresso de Viena de 1815. Da mesma forma, pelo menos na perspectiva das grandes potncias, que se consideram seus guardies, a sociedade internacional trata a questo da independncia dos estados, considerados individualmente, como sujeita preservao do siste ma, tolerando e estimulando a limitao da soberania ou independncia dos pequenos estados mediante recursos como os acordos que definem esferas de influncia ou criam estados tampes ou neutralizados. Em terceiro lugar, h o objetivo da manuteno da paz. No se trata de estabelecer uma paz permanente ou universal, conforme o so nho dos irenistas ou tericos da paz mundial, que contrasta vivamente com a experincia histrica. Com efeito, no se pode dizer que a socie dade dos estados tenha perseguido seriamente esta meta. O que se pre tende manter a paz no sentido de que a ausncia da guerra entre os estados membros da sociedade internacional seja a situao normal do seu relacionamento, rompida apenas em circunstncias especiais, segundo princpios geralmente aceitos. Neste sentido a paz tem sido vista pela sociedade internacional como uma meta subordinada preservao do sistema de estados, e por isso se tem sustentado amplamente que pode ser apropriado fazer a guerra; meta subordinada tambm preservao da soberania ou inde

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pendncia de estados individuais, que tm insistido no direito guerra de autodefesa e para a proteo de outros direitos. Esse J!atUJ atribudo paz, subordinado a outros objetivos, est refletido nas palavras "paz e segurana" que constam da Carta das Naes Unidas. Na poltica inter nacional, "segurana" significa apenas isso: ou segurana objetiva, que realmente existe, ou subjetiva, que pode ser sentida ou experimentada. () que os estados entendem por segurana no apenas a paz mas a sua independncia, e a persistncia da prpria sociedade de estados que a independncia requer. E para alcanar esses objetivos os estados esto prontos a recorrer guerra ou ameaa da guerra, como observamos. A juno desses dois termos na Carta das Naes Unidas - paz e segu rana - reflete o julgamento de que as exigncias da segurana podem entrar em conflito com as da paz, hiptese em que esta ltima no ser necessariamente prioritria. Em quarto lugar devemos notar que entre os objetivos elementa res ou primrios da sociedade dos estados esto aqueles que no princ pio deste captulo foram qualificados como objetivos comuns a toda vida social: a limitao da violncia que resulte na morte ou em dano corporal, o cumprimento das promessas e a estabilidade da posse me diante a adoo de regras que regulem a propriedade. O objetivo da limitao da violncia est representado de muitas formas na sociedade internacional. Os estados cooperam entre si para manter seu monoplio da violncia, e negam a outros grupos o direito de exerc-la. Por outro lado, aceitam limitaes ao seu prprio direito de usar a violncia; no mnimo, aceitam como obrigao recproca no matar seus enviados ou mensageiros, o que tornaria a comunicao en tre eles impossvel. Alm disso, aceitam que a guerra s seja praticada por uma causa "justa", ou uma causa cuja justia possa ser defendida em termos de regras comuns. E ademais tm proclamado constante mente a adeso a regras exigindo que haja certos limites para a condu o da guerra, os temperamenta belli. A meta de cumprimento das promessas feitas representada pelo princpio pacta .fIm! seruanda." Entre os estados, como entre os indiv
" ( )s acordos devem ser cumpridos, (N. do T.)

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duos, s pode haver cooperao com base em acordos, e estes s po dem preencher sua funo na vida social com base na presuno de que sero cumpridos. No entanto, pela doutrina de rebus sicstantibus,l'J a socie dade internacional se ajusta s presses em favor da mudana que pre conizam o no cumprimento de certos tratados, procurando ao mesmo tempo salvar o princpio geral pacta sunt seruanda. A meta da estabilidade conferida posse est refletida na socieda de internacional no s no reconhecimento recproco da sua proprieda de pelos estados como, de modo mais fundamental, no mtuo reconhe cimento da soberania, pelo qual os estados aceitam a esfera de jurisdio de cada um deles. Na verdade, a idia da soberania do estado deriva historicamente da noo de que certas populaes e territrios perten ciam ao patrimnio do respectivo governante. Estes so alguns dos objetivos elementares ou primrios da mo derna sociedade internacional e de outras sociedades internacionais. No queremos sugerir que a lista aqui apresentada seja exaustiva, ou que no possa ser formulada de modo diverso. Da mesma forma, minha tese no afirma que esses objetivos devam ser aceitos como base vlida para a ao, legislando a conduta apropriada nas relaes internacionais. Deve se registrar igualmente que nesta fase da nossa argumentao s nos preocupamos com o que poderia ser qualificado como a ordem interna cional "esttica", no com a sua "dinmica"; s nos interessamos em definir o que est envolvido na idia da ordem internacional, no em traar o modo como ela est incorporada em instituies histricas, su jeitas a mudanas.

Por "ordem mundial" entendemos os padres ou disposies da atividade humana que sustentam os objetivos elementares ou primrios da vida social na humanidade considerada em seu conjunto. A ordem internacional uma ordem entre os estados, mas estes so agrupamenSe as coisas permanecerem como so. (N. do T.)

I')

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tos de indivduos, e os indivduos podem ser agrupados de maneira diferente, sem formar estados. Alm disso, mesmo quando agrupados como estados, formam tambm grupos de outra natureza. Assim, im plcitas nas questes que levantamos sobre a ordem entre os estados, h questes mais profundas, de importncia mais duradoura, sobre a fun o da ordem na grande sociedade humana. Durante toda a histria da humanidade, at o sculo VXIlI, nunca houve um nico sistema poltico que abrangesse todo o mundo. A grande sociedade humana, aludida por expoentes do direito cannico e do di reito natural, era na verdade uma idia de sociedade existente aos olhos de Deus ou luz dos princpios do direito internacional: no correspondia a nenhum sistema poltico real. Antes da segunda metade do sculo XIX a ordem mundial era simplesmente a soma dos vrios sistemas polticos que impunham ordem a diferentes partes do mundo. No entanto, a partir do fim do sculo XIX e do princpio do scu lo XX surgiu pela primeira vez um sistema poltico singular verdadeira mente global. A ordem em escala mundial deixou de ser simplesmente o somatrio dos vrios sistemas polticos que produziam a ordem em escala local; ela tambm o resultado do que se poderia chamar de "sistema poltico mundial". A ordem no mundo - digamos, no ano 1900 - ainda era a soma da ordem existente dentro dos estados da Europa e da Amrica, com suas dependncias ultramarinas; dentro dos Imprios Otomano, Chins e Japons e nos Sultanatos e Princi pados que preservavam uma existncia independente, do Saara Asia Central; dentro dos sistemas polticos primitivos ainda no destrudos pelo impacto da Europa, na frica e na Oceania; mas era tambm a conseqncia de um sistema poltico que funcionava em todo o mun do, ligando todas essas unidades. () primeiro sistema poltico mundial assumiu a forma de um siste ma de estados de mbito global. A causa principal da emergncia de um certo grau de interao entre os sistemas polticos de todos os conti nentes, que nos leva a falar em um sistema poltico mundial, foi a expan so do sistema de estados europeu por todo o globo, e a sua transfor mao em um sistema de estados de dimenso global. Na primeira fase

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HFDLEY BULI.

deste processo os estados europeus se expandiram e incorporaram ou dominaram o resto do mundo, a comear com os descobrimentos por tugueses do sculo XV e terminando com a partilha da frica, no scu lo XIX. N a segunda fase, que em parte se sobreps primeira, as re gies do globo assim incorporadas ou dominadas se livraram do controle europeu, e assumiram seu lugar como estados membros da sociedade internacional, comeando com a Revoluo Americana e terminando, nos nossos dias, com a revoluo anti-colonialista da frica e da Asia. verdade que a interpenetrao das vrias regies do mundo no decor reu apenas da ao de estados: indivduos e grupos participaram desse movimento como exploradores, comerciantes, imigrantes, missionrios e mercenrios, e a expanso do sistema de estados foi parte de um au mento mais amplo do intercmbio social e econmico. No entanto, a estrutura poltica criada por esses desenvolvimentos foi apenas a de um sistema global, com uma sociedade de estados. Mas enquanto o sistema poltico mundial hoje existente assume, pelo menos essencialmente, a forma de um sistema de estados (mostra remos mais adiante que est surgindo, agora, um sistema poltico mun dial de que o sistema de estados apenas uma parte), a ordem mundial poderia, em princpio, ser alcanada por outras modalidades de organi zao poltica universal, e uma questo que se levanta saber se a ordem mundial no poderia ser melhor atingida por alguma dessas formas al ternativas. No passado houve outras formas de organizao poltica universal, em escala menos do que global; com efeito, ao longo da his tria da humanidade o formato do sistema de estados tem sido uma exceo, no a regra geral. Alm disso, razovel presumir que no futuro possam ser criadas novas formas de organizao poltica universal, diferentes das que existiram no passado. Na terceira par te deste livro vamos considerar se o atual sistema de estados est cedendo lugar a um modelo diferente de organizao poltica uni versal, e se a ordem mundial seria melhor atendida por uma dessas formas alternativas. Neste ponto s precisamos enfatizar que neste estudo a ordem mun dial implica algo diferente da ordem internacional. A ordem no conjunto da

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humanidade mais abrangente do que a ordem entre os estados: algo mais fundamental e primordial, e que moralmente a precede. A ordem mundial mais ampla do que a ordem internacional por que para descrev-la precisamos tratar no s da ordem entre os esta dos mas tambm da ordem em escala interna ou local, existente dentro de cada estado, assim como da ordem dentro do sistema poltico mun dial mais amplo, em que o sistema de estados apenas um componente. A ordem mundial mais fundamental e primordial do que a or dem internacional porque as unidades primrias da grande sociedade formada pelo conjunto da humanidade no so os estados (como no so as naes, tribos, imprios, classes ou partidos), mas os seres huma nos individuais - elemento permanente e indestrutvel, diferentemente dos agrupamentos de qualquer tipo. Hoje so as relaes internacionais que esto em foco, mas a questo da ordem mundial surge qualquer que seja a estrutura poltica ou social do mundo. Por fim, a ordem mundial precede moralmente a ordem interna cional. Assumir esta posio significa propor a questo da ordem mun dial e do seu papel na hierarquia dos valores humanos, tema que at este ponto evitei discutir, mas que ser tratado no Captulo 4. No entanto, preciso dizer aqui que se h algum valor na ordem na poltica mundial, a ordem em toda a humanidade que precisamos considerar como ten do valor primrio, no a ordem dentro da sociedade dos estados. Se a ordem internacional tem algum valor, isto s pode ocorrer porque ela um instrumento orientado para atingir a meta maior, da ordem no con junto da sociedade humana.

C ,\ P T li

LO

II

H UMA ORDEM NA
POLTICA MUNDIAL?

JA deixamos claro o que entendemos neste estudo por "ordem" na poltica

mundial. Agora a pergunta que deve ser feita : existe essa ordem? Algum dia a ordem na poltica mundial poder ter a forma da ma nuteno dos objetivos elementares da vida social em uma nica socie dade mundial, ou uma grande sociedade reunindo toda a humanidade. Em que medida o sistema de estados est levando tal sociedade, e se isto ou no desejvel so questes que vamos considerar mais tarde. No entanto, no se poderia argumentar de forma convincente que a sociedade de toda a humanidade j algo existente. Na fase atual ainda estamos habituados a pensar que a ordem na poltica mundial consiste na ordem interna - a ordem dentro dos estados - e na ordem internacio nal - a ordem entre os estados. Ningum poderia negar que existe dentro de alguns estados um grau elevado de ordem interna. No entanto, argumenta-se muitas vezes que a ordem internacional no existe, a no ser como aspirao, e que a histria das relaes internacionais consiste apenas em desordem ou conflito. Para muitos a idia da ordem internacional sugere no algo que tenha acontecido no passado, mas simplesmente uma situao futura das relaes internacionais, possvel ou desejvel, sobre a qual especula mos ou que podemos esforar-nos por criar. Para os que adotam este ponto de vista um estudo da ordem internacional sugere nada mais do que um plano para o mundo do futuro, na tradio de Sully, Cruc, Saint-Pierre e outros irenistas ou tericos da pa;-;. O presente estudo tem como ponto de partida a proposio de que, ao contrrio, a ordem parte do registro histrico das relaes internacionais; e particularmente que os estados modernos formaram,

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HEDLFY BtTLL

e continuam a formar, no s um sistema de estados mas tambm uma sociedade internacional. Para fundamentar esta afirmativa comearei mostrando que durante toda a histria do moderno sistema de estados sempre houve uma noo da sociedade internacional, proclamada por filsofos e publicistas, e presente na retrica dos estadistas. Em segun do lugar, procurarei demonstrar que essa idia est refletida, pelo me nos em parte, na realidade internacional; que a noo da sociedade in ternacional tem razes importantes na prtica internacional de hoje. Em terceiro lugar, definirei as limitaes do conceito da sociedade interna cional como um guia para a prtica atual dos estados, a natureza prec ria e imperfeita da ordem que ela origina.

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in.

SOCI/:D/1D/: INT/:Rl\!/IC/Ol\!AL

Ao longo de toda a histria do moderno sistema de estados trs tradies doutrinrias tm competido entre si: a hobbesiana, ou realista, que considera a poltica internacional como um estado de guerra; a kantiana, ou universalista, que preconiza a atuao, na poltica interna cional, de uma comunidade potencial e a grociana, ou internacionalista, para a qual a poltica internacional ocorre dentro de uma sociedade de estados.' Neste ponto vou mencionar o que h de essencial na idia grociana ou internacionalista da sociedade internacional, e o que a dis tingue da tradio realista ou hobbesiana, de um lado, e de outro da concepo kantiana ou universalista. Cada um desses modelos tradicio nais incorpora uma descrio da natureza da poltica internacional e um conjunto de prescries sobre a conduta dos estados. A tradio hobbesiana descreve as relaes internacionais como um estado de guerra de todos contra todos, um cenrio de luta em que cada estado se coloca contra todos os demais. Para os hob besianos as relaes internacionais consistem no conflito entre os estados, lembrando
I ~sta diviso trplice deriva de Martin \V'ight, e sua melhor apresentao consta de "ir'Jtem [ ;l!ueJ in lnternationat Relatiom", deste autor, texto publicado em Diplomatie IflI'eJtz~f!,atiom, ed. Herbcrt Butterfield e Marrin Wight (Londres, Allen & Unwin, 1967). i\ diviso discutida em pormenor no meu trabalho "Martiu W'zg/)t and The Tbeory o/ Intcrnationa/ Rela/ionJ. Tbe Xecond Mar/in lf/{f!,h/ MelJlor!tl! I .eaun", Hri/h[ourna! 0/ lntcmationa! S/udieJ, vo!. II, 2 (1976).
I

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um jogo totalmente distributivo, de soma zero: os interesses de cada estado excluem os interesses de todos os outros. Deste ponto de vista, a atividade internacional mais tpica, e que melhor define o quadro das relaes entre os estados, a guerra. A paz corresponde a um perodo de recuperao da ltima guerra e de preparao para a prxima. A prescrio hobbesiana correspondente a de que o estado tem liberdade para perseguir suas metas com relao aos outros estados, sem quaisquer restries morais ou legais. As idias de lei e moralidade s so vlidas no contexto de uma sociedade, mas a vida internacional ultrapassa os limites de qualquer sociedade. Os objetivos morais ou le gais seguidos no exerccio da poltica internacional s podem ser os do estado que a pratica. Ou se sustenta que a poltica externa de um estado conduzida em uma espcie de vcuo moral e legal (conforme Maquiavel) ou que a conduta moral do estado no campo internacional reside na sua auto-afirmao (conforme Hegel e os seus sucessores). Se,'Undo a tradio hobbesiana, as nicas regras ou princpios que po dem limitar ou circunscrever a conduta dos estados no seu inter-rela cionamento so as regras de prudncia e convenincia. Assim, os trata dos s so respeitados se forem convenientes. No outro extremo, a tradio kantiana ou universalista assume que a natureza essencial da poltica internacional no reside no conflito en tre os estados, mas nos vnculos sociais transnacionais entre os seres humanos, que so sditos ou cidados de algum estado. Para os kantianos, o tema dominante das relaes internacionais parece ser o relaciona mento entre estados, mas na realidade a relao entre todos os ho mens, participantes da comunidade representada pela humanidade, a qual existe potencialmente, embora no de modo efetivo, e que quando aflorar far com que o sistema dos estados v para o limbo." Na perspectiva universalista, dentro da comunidade humana, os interesses de todos os homens so os mesmos. Deste ponto de vista, a poltica internacional no um jogo de soma zero, puramente distributivo,
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Na doutrina do prprio Kant h uma ambivalncia entre o universalismo di- /1 lda da l listna

1 'nirersa] de 11111 POIl/O di- 1 ir/a COJllloj>o/i/a (17H4) e a posio assumida em /1 Paz Perj>//lIa (17()5),

onde o fiklsofo aceita como meta substitutiva uma liga de estados "republicanos",

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como sustentam os hobbesianos, mas um exerccio cooperativo, cuja soma final maior do que zero. H conflitos de interesse entre os gru pos dominantes dos estados, mas s no nvel superficial e transitrio do sistema de estados existente; se devidamente compreendidos, todos os povos tm os mesmos interesses. Do ponto de vista kantiano a ativida de internacional que tipifica melhor a sociedade internacional, em seu conjunto, o conflito ideolgico horizontal que ultrapassa as fronteiras dos estados e divide a sociedade humana em dois campos - os confian tes na imanente comunidade dos homens e os seus opositores; os fiis genunos e os herticos, os libertadores e os oprimidos. Ao contrrio da hobbesiana, a viso kantiana e universalista da moralidade internacional admite a existncia de imperativos morais no campo das relaes internacionais, que limitam a ao dos estados; mas esses imperativos no pregam a coexistncia e a cooperao entre os estados, e sim a derrubada do sistema de estados e sua substituio por uma sociedade cosmopolita. Para os kantianos, a comunidade formada pelos seres humanos no apenas a realidade fundamental da poltica internacional, no sentido da presena das foras capazes de cri-la, mas representa tambm a finalidade ou objetivo do mais elevado empenho moral. As regras gue sustentam a coexistncia e o intercmbio social entre os estados precisam ser ignoradas se o exigir os imperativos da mais alta moralidade. Tratar os herticos com boa f no tem sentido, a no ser em termos de convenincia ttica. Entre os eleitos e os mpios os libertadores e os oprimidos - no h lugar para a aceitao recproca dos direitos soberania ou independncia. A chamada tradio grociana ou internacionalista coloca-se entre a realista e a universalista, e descreve a poltica internacional em termos de uma sociedade de estados ou sociedade internacional.' Diferente mente da tradio hobbesiana, os grocianos sustentam gue os estados
\ Emprego o termo "grociano", derivado de Grotius, em dois sentidos: i) como neste caso, para descrever em termos amplos a doutrina de que existe uma sociedade de estados; ii) para descre ver a modalidade solidarista dessa doutrina, que uniu o prprio C;rotius e os neo-grocianos do sculo XX, opondo-se concepo pluralista da sociedade internacional defendida por Vattel e os autores positivistas posteriores. Vide, a este propsito, "Tbe Grotian Conception ofIntemational Socie!y", em Diplomatic Jnrestieations.

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no esto empenhados em uma simples luta, como gladiadores em uma arena, mas h limites impostos a seus contlitos por regras e instituies mantidas em comum. No entanto, contrariamente perspectiva kantiana ou universalista, os grocianos aceitam a premissa de que os soberanos ou os estados constituem a principal realidade da poltica internacional: os membros imediatos da sociedade internacional so os estados, e no os indivduos. A poltica internacional nem expres sa um completo contlito de interesses entre os estados nem uma absoluta identidade de interesses; lembra um jogo parcialmente distributivo mas que tambm em parte produtivo. Para os grocianos, a atividade internacional que melhor tipifica a sociedade internacio nal no a guerra, ou um contlito horizontal que ultrapasse as fron teiras dos estados, mas o comrcio - de maneira mais geral, o inter cmbio econmico e social entre os estados. A prescrio grociana para a conduta internacional que na sua interao todos os estados esto limitados pelas regras e instituies da sociedade que formam. Ao contrrio dos hobbesianos, os grocianos afirmam que os estados devem obedecer no s s regras de prudn cia e convenincia mais tambm aos imperativos de lei e moralidade. No entanto, contrariando os universalistas, entendem que esses im perativos no pretendem a derrubada do sistema de estados, a ser substitudo por uma comunidade universal dos homens, mas sim a aceitao das exigncias da coexistncia e cooperao dentro de uma sociedade de estados. Cada uma destas tradies incorpora uma grande variedade de doutrinas sobre a poltica internacional, entre as quais muitas vezes no h uma conexo estreita. Em cada poca cada tradio usa uma lingua gem distinta, focalizando temas diferentes e exibindo preocupaes pr prias. Este no o lugar para uma explorao minuciosa dos vnculos e distines dentro de cada uma dessas trs tradies; devemos apenas levar em conta o fato de que a idia grociana da sociedade internacional sempre esteve presente na reflexo sobre o sistema de estados, para indicar, em termos amplos, as mutaes que ela sofreu nos ltimos trs a quatro sculos.

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Nos sculos XV, XVI e XVII, quando a organizao poltica uni versal da Cristandade Ocidental ainda se encontrava em processo de desintegrao, e os estados modernos ainda se articulavam, foram for madas as trs vises que pretendiam descrever a nova poltica internaci onal e prescrever uma conduta para os estados. De um lado, pensadores como Maquiavel, Bacon e Hobbes viam os estados emergentes ocupan do, em posio de confronto, o vcuo social e moral deixado pelo recuo da re.rpublica cbristiana. De outro lado, os autores papais e imperialistas promoviam uma reao em defesa dos ideais de autoridade universal do papa e do imperador. Contrariando essas alternativas, um terceiro gru po de pensadores, baseando-se na tradio do direito natural, afirmava a possibilidade de que os prncipes que se afirmavam sobre os rivais locais, declarando-se independentes das autoridades externas, estavam, contudo, ligados por interesses e regras comuns. Nas palavras de Gierke:
"A idia medieval de uma monarquia mundial era estranha aos pensado res da escola do direito natural. Eles deixaram aos autores do Sagrado Imprio Romano a tarda de invocar reiterada e exaustivamente, o fantas ma despido de substncia do antigo /lIIperiutll tJlundi, mas fizeram com que do germe indestrutvel desse sistema de idias que perecia, nascesse a nova e frutfera noo da sociedade internaaona]. (...) De um lado, ressurgia continuamente uma tendncia para consolidar a sociedade internacional em um estado mundial, dotando-o da autoridade de um Super-Estado organizado ao longo de linhas republicanas. De outro, os defensores mais rigorosos da teoria da soberania rejeitavam in 1010 qualquer idia de uma comunidade natural que unisse todos os estados. Mas a doutrina que pre valeceu, determinando o futuro do direito internacional, aderia firme mente concepo de que havia uma conexo de direito natural entre todas as naes, a qual, embora no determinasse qualquer autoridade exercida pelo Todo sobre as partes que compunham essa conexo, impli cava um sistema de direitos e deveres sociais recprocos.'?"

Otto Gierkc, Natural I .atr and tbe Theory 0/ Soaelr l)()O to 1800, trad. Erncst Barkcr (Boston, Bcacon Press, 1957), pg. 85. -

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A sociedade internacional, concebida pelos pensadores do direito natural desse perodo (Victoria, Suarez, Gentili, Grotius, Pufendorf), apresentava as seguintes caractersticas principais. Em primeiro lugar, os valores que consideravam subjacentes sociedade eram cristos. I~ verdade que a preeminncia atribuda por todos esses autores idia de um direito natural, que determinasse os direitos e deveres de todos os homens, em toda parte, implicava a existncia de vnculos sociais entre os cristos e os no-cristos, como insistia Victoria ao prefigurar a uni versalidade das leis da hospitalidade que ligava espanhis e indgenas nas Amricas. verdade que ao insistir em que o direito natural era a principal fonte da lei das naes, e que essa lei permaneceria vlida mes mo se Deus no existisse, Grotius supunha que a sociedade internacio nal poderia, ao final, dispensar seus fundamentos cristos. I~ verdade tambm que a busca de princpios sobre os quais os estados catlicos e protestantes pudessem estabelecer uma base para a sua coexistncia conduzia necessariamente a princpios seculares. lVIas nenhum desses tericos da sociedade internacional acreditava que as relaes entre as potncias crists tinham a mesma base das rcla es entre elas e os estados no-cristos. Mesmo para Grotius, havia dentro do crculo mais amplo de toda a humanidade, limitado pelos princpios do direito natural, o crculo menor da Cristandade, limitado pela lei divina volitiva, pelos costumes e regras herdados do iUJ J!,entitlJ!/ e pelo direito cannico e romano. Para os escolsticos espanhis Victoria e Suarez, o direito natural era inseparvel da lei divina. Nesse perodo, a assinatura de tratados era acompanhada por juramentos religiosos, e as sociedades crists tinham um forte sentido de diferenciao com res peito s potncias externas, e especialmente o Imprio Otomano, cIue representava uma ameaa presente e real. Em segundo lugar, os estudiosos dessa poca no proporciona vam uma clara orientao que permitisse definir quais eram os mem

, Literalmente. direito das y,enteJ. Foi a extenso da cidadania romana aos pm'os conquistados por suas lcgiocs. Deu-se primeiramente com Jlio Csar, confcnndo-a aos povos da ento cha mada Glia Cisalpina, e. posteriormente, estendida a todos os povos conquistados, deu origem ao direito dOJ POI'OJ. Loi, portanto, () rnicjo da cidadania (N. do R.T.).

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bros da sociedade internacional. No havia qualquer princpio funda mental constitutivo ou critrio de participao enunciados claramente. Enquanto no se firmava a concepo do "estado" como a forma po ltica comum a todas as monarquias, aos ducados, aos principados e s repblicas da Europa moderna, no podia vingar a idia de uma socie dade constituda principal ou exclusivamente de um nico tipo de enti dade poltica. Nos textos de Victoria, de Suarez e mesmo de Grotius as unidades polticas regidas pelo direito das naes eram chamadas no s de civtates mas tambm de prncipes, regni, gentes, respublicae. A doutrina do direito natural, sobre a qual todos os internacionalistas dessa poca baseavam sua concepo das regras que vinculavam os prncipes e as comunidades por eles governadas, tratava os indivduos, e no o seu agrupamento em estados como os sujeitos finais de direitos e deveres. Em terceiro lugar, na idia da sociedade internacional prevalecen te nessa poca, atribua-se primazia ao direito natural sobre o que hoje chamaramos de direito positivo internacional, como fonte das regras que vinculavam os prncipes e as comunidades do mundo cristo. Para Grotius o direito natural era suplementado pelas regras herdadas do ius /!,entium romano e pela lei dos tratados existente, tais como o corpo de normas de direito comercial e martimo desenvolvidas na Idade Mdia, assim como pela lei divina. Mas no seu relacionamento mtuo os prn cipes e os povos estavam sujeitos a regras principalmente porque os prncipes eram homens e os povos eram constitudos por seres huma nos, e portanto dependiam do direito natural. Esta primazia conferida ao direito natural pelos primeiros internacionalistas refletia a sua con cepo de que o corpo de leis positivas existente, proposto pela socie dade universal da Cristandade Ocidental, no tinha contato com as no vas realidades polticas. Ao invocar o direito natural eles esperavam libertar a lei das naes dos limites impostos pela prtica da poca e desenvolver regras apropriadas nova situao. Um quarto aspecto da idia da sociedade internacional que emer gia nesse perodo era o de que as regras de coexistncia enunciadas continham as premissas de uma sociedade universal. Tpico dos teri cos do direito natural era o fato de que eles nunca se libertavam inteira

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mente das ambigidades da expresso romana iusJ!,entium, que significa va ao mesmo tempo o que hoje chamamos de "direito internacional", ou seja, a lei existente entre os estados e as naes, e o significado origi nal de lei comum a todas as naes. Essa ambigidade aparece em suas tentativas de formular regras bsicas destinadas a limitar o emprego da violncia entre os membros da sociedade internacional. Assim, seguindo a tradio tomista, todos os primeiros internacionalistas insistem em que a guerra devia ser feita apenas pelos que tivesse a autoridade apropriada, por uma causa justa e usando meios justos. Mas eles limitavam-se a tatear na direo das dou trinas modernas de que s as autoridades pblicas tm direito a fazer a guerra, ou seja, s os estados. At mesmo Grotius no tenta proibir a guerra particular, e na verdade sua doutrina da liberdade dos mares, conforme formulada no tratado Mar I . ibenos, de 1609, teve origem na defesa que fez de uma ao blica da Companhia das ndias Orientais, dos Pases Baixos. Por outro lado, ele tambm no afirma de modo inequvoco a doutrina segundo a qual, na guerra, a conduta justa ou o emprego de meios justos protege os dois beligerantes, e no s aquele cuja causa justa. Ao expor a necessidade de limitar a forma como a t,ruerra praticada, e de conter a sua difuso geogrfica, o que o inibe o seu compromisso com a idia universalista ou solidarista de que tais limitaes no deveriam prejudicar a parte que faz a guerra por uma causa justa. Com a exceo de Gentili, todos os primeiros internacionalistas tm dificuldade em adotar a noo em que se baseiam as tentativas posteriores de aceitar a guerra entre os estados como uma instituio da sociedade internacional, considerando que pode haver uma causa justa para a guerra do lado dos dois beligerantes, no apenas "sub jetivamente" mas tambm objetivamente. Essa influncia das premissas universalistas aparece tambm no tratamento dado pelos primeiros internacionalistas s regras que sus tentavam a santidade dos acordos. Todos eles adotavam o princpio pacta sIm/ serranda, mas concebiam os tratados em termos de uma analogia com os contratos do direito privado. Assim, nessa poca ainda se admi tia de modo geral que os tratados s obrigavam os prncipes que os

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tinham assinado, no os seus sucessores; que os tratados, como os con tratos privados, no eram vlidos se fossem impostos; e que permane ciam vlidos sem levar em conta qualquer clusula rebus sie stantibus ou proviso de que as condies originais deviam permanecer inalteradas. Gentili, que tinha uma perspectiva mais ampla, procurou disputar esta noo, e baseando-se nele Grotius desenvolveu mais tarde uma teoria geral dos tratados como uma espcie distinta de contrato, mas mesmo esses autores at certo ponto se mantinham cativos da analogia com os contratos particulares. Da mesma forma, as premissas universalistas impediam esses pen sadores de desenvolver uma concepo clara da soberania como atribu to dos estados membros da sociedade internacional, ou do reconheci mento recproco da soberania dos estados como um elemento bsico de tal coexistncia. A noo de soberania desenvolvida por Bodin (nos seus Six Livres de la Republique, de 1576), s muito mais tarde teria um impacto no pensamento internacional. Traos dessa idia podem ser encontrados no uso por Suarez do conceito de "comunidade perfeita", ou no emprego por Grotius da expresso summum imperito, como na tendncia para recorrer idia de dominium - propriedade particular do direito romano, com a implicao de que um territrio e o seu povo pertencem ao patrimnio do governante, que poderia deles dispor li vremente. () que faltava, contudo, era a concepo de que a indepen dncia de qualquer autoridade externa no controle do seu territrio e da sua populao era um direito inerente de todos os estados. Uma quinta caracterstica da idia de sociedade internacional dos primeiros internacionalistas era a de que ela no definia um conjunto de instituies derivadas da cooperao dos estados. De um lado, as insti tuies "internacionais" ou "supranacionais" que existiam eram as do Imprio decadente e do Papado, e no derivavam da cooperao ou do consentimento dos estados; por outro lado, a tradio de cooperao que os estados estavam desenvolvendo ainda no era percebida como uma forma de substituir aquelas instituies. Deste modo, os primeiros tericos da sociedade internacional con tribuam para a criao do que mais tarde ficaria conhecido como "di

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reito internacional", uma das instituies fundamentais da sociedade dos estados; mas, como vimos, eles no procuravam fundamentar a lei das naes primordialmente na prtica dos estados, e a sua preocupao com o direito natural e a lei divina deveria necessariamente inibir o de senvolvimento do direito internacional como tcnica e disciplina distin tas, diferentes da teologia e da filosofia moral. De fato, nessa poca, a instituio da diplomacia estava se de senvolvendo. No sculo XVI, ao Norte dos Alpes, generalizavam se os embaixadores residentes, originados na Itlia no sculo XV, chegando at Rssia de Pedro o Grande. Estudiosos, neste pero do, analisavam essa nova instituio e suas regras, notadamente Geri tili, que em Df l.t~~cJfiollilJIIJ, de 1584, fez o primeiro exame sis temtico do princpio da inviolabilidade dos legados; e Grotius introduziu a noo da "extra-territorialidade" dos embaixadores. Mas esses estudiosos no procuraram discutir a cooperao dos estados implcita no funcionamento da representao diplomtica, ou o desenvolvimento das "reunies de cpula" de chefes de go verno realizadas nesse perodo como parte da evidncia de que existia uma sociedade de estados. Por outro lado, ao elaborar suas idias sobre a sociedade internacio nal nenhum desses autores discutiu ou levou em conta o equilbrio de poder entre os estados. A real instituio do equilbrio de poder, no sentido de um esforo consciente para evitar a preponderncia de qual quer estado em particular, comeou a ser desenvolvida na coalizo con tra Filipe lI, e sua preservao foi um objetivo implcito da Paz de Westflia de 1648, que marcou o fim das prctenses dos Habsburgos a uma monarquia universal. Mas s muito mais tarde, na poca da luta contra Lus XIV, o equilbrio de poder foi admitido pela teoria interna cional como uma instituio da sociedade internacional, e os vrios au tores do perodo precedente que contriburam para o desenvolvimento dessa concepo (Guicciardini, Cornmvnes, Overburv, Rohan) perten ciam a uma distinta tradio de comentaristas polticos e histricos, cujas observaes no se integravam teoria do direito natural da sociedade internacional.

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Por outro lado, os estudiosos desta teoria, baseada no direito natu ral, tambm no tinham qualquer concepo do papel das grandes po tncias na sociedade internacional. Com efeito, pensavam em termos de uma hierarquia de governantes, mas era uma hierarquia determinada pelo status e os precedentes de uma sociedade universal em recesso, e no pela considerao do poder relativo dos estados (que levava autores como Rohan e Bolingbroke a estudar as grandes potncias dessa poca) ou dos direitos e deveres especiais que a sociedade dos estados conferia a determinadas potncias.

Nos sculos XVIII e XIX, os vestgios da Cristandade Ocidental quase desapareceram da teoria e prtica da poltica internacional; o esta do completou a sua plena articulao, a princpio na fase dinstica ou absolutista, depois na fase nacional ou popular; acumulou-se e foi estu dado todo um corpo de prticas modernas na interao dos estados. Assim, a idia da sociedade internacional assumiu uma forma distinta. medida que o direito natural cedia lugar ao direito positivo interna cional, as idias dos tericos polticos e legais convergiam com as dos historiadores, que procuravam registrar as prticas do sistema de esta dos e dos estadistas que o operavam. Nesse perodo, uma histria da idia da sociedade internacional teria que se interessar pelos primeiros assim como pelos ltimos, tratando de Bynkershoek, Wolff, Vattel, J. J. Moser, Burke, G. F. von Martens, Gentz, Ancillon, Heeren, Ranke, Castlereagh, Phillimore, Gladstone e Salisbury. Na sua cultura e nos seus valores a sociedade internacional conce bida pelos tericos deste perodo se identificava como europia mais do que como crist. Diminuram e desaparecem as referncias Cristanda de e lei divina como base da sociedade dos estados, assim como os juramentos no momento da assinatura dos tratados. As referncias Europa apareciam, por exemplo, nos ttulos das obras que eram escri tas: na dcada de 1740 o Abade de Mably publicou seu Droit Public de l'Europe; nos anos 1770 J. J. Moser o seu Versuch des Neuestens ri.uropaischen

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Voleerrecbts; nos anos 1790 Burke denunciou o Diretrio francs regicida de ter violado "o direito pblico da Europa"." A medida que se acentuava o carter especificamente europeu da sociedade dos estados, o mesmo acontecia com o sentido de diferencia o cultural com respeito ao resto do mundo: a percepo do relaciona mento recproco entre as potncias europias estava sujeito a um cdi go de conduta que no se aplicava a elas, ao tratar com outras sociedades menos importantes. Como j observamos, havia este sentido de dife renciao na era da sociedade internacional crist, como nas relaes mtuas das cidades-estado gregas e no seu relacionamento com as po tncias brbaras tais como Prsia e Cartago. Mas o carter exclusivo da sociedade internacional crist tinha sido abrandado pela influncia da doutrina do direito natural, que proclamava os direitos e deveres co muns a todos os homens, em qualquer parte. Na era da sociedade inter nacional europia o declnio do direito natural fez com que essa influn cia desaparecesse. N o sculo XIX a doutrina ortodoxa dos internacionalistas positivistas sustentava que a sociedade internacional era uma associao europia, a que os estados de outras regies s po diam ser admitidos se e quando atingissem o padro de civilizao dita do pelos europeus - um teste em que a Turquia foi o primeiro pas no europeu a ser aprovado, quando foi admitida "ao conceito e direito pblico da Europa" sob o artigo VIU do tratado de Paris de 1856. N o conceito da sociedade internacional elaborado pelos tericos dos sculos XVIll e XIX a ambigidade dos autores precedentes a res peito dos tipos de grupos ou entidades que podero se tornar membros da sociedade dos estados cede lugar ao princpio, claramente formula do, de que a sociedade internacional uma sociedade de estados ou naes, embora se adote s vezes a qualificao de que os estados so os membros imediatos dessa sociedade, mas os indivduos so os seus membros finais, como na doutrina de Westlake. Vattel proclama sim plesmente que "a Lei das Naes a cincia dos direitos que existem entre as Naes ou os Estados, e das obrigaes correspondentes a
I,

Vide "'I I.Jit'rI I rtter 011 th jJropOJ(//rj{lt' jJ('{/(C Il'i//I til!' RI:i!,icirlc 1)/1'1'1'/01')' 0/ I '/tll/(C", em 'I'11(' Jr ores 0/ 1/11' Rii!,/l1 1I01l0llraNI' J:rllI/lIllrl Ibrkc, org. .Iobn C. Nimmo (Londres, Bohn's British Classics, 111117).

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esses direitos."- Deste reconhecimento de que os membros da socie dade internacional so um tipo particular de entidade poltica, chama dos estados, e de que as entidades que no satisfazem esse critrio no podem ser membros, deriva uma srie de outras caractersticas bsicas da idia de sociedade internacional prevalecente no perodo, que sem ele no seriam concebveis: a idia de que todos os membros tm os mesmos direitos fundamentais, que as obrigaes que eles assumem so recprocas, que as regras e instituies da sociedade internacional derivam do seu consentimento, que entidades polticas tais como as monarquias orientais, os emirados rabes ou os reinos africanos devi am ser excludos. Antes das revolues francesa e norte-americana esses estados eram em sua maioria monarquias hereditrias, e o que Martin Wight chamou de "princpio da legitimidade internacional" era dinstico. () julgamen to coletivo da sociedade internacional era de que o princpio dinstico deveria determinar as questes da participao na famlia das naes, da transferncia da soberania sobre o territrio e a populao e de um governo para outro, e a sucesso nos estados. Depois da Revoluo francesa e da Revoluo Americana o princpio prevalecente da legiti midade internacional deixou de ser o dinstico, e passou a ser o nacional ou popular. Em outras palavras, passou-se a admitir, de modo geral, que os problemas dessa natureza deviam ser solucionados tomando como referncia no os direitos dos governantes, mas os direitos da nao ou do povo. K ( ) casamento dinstico cedeu lugar ao plebiscito como meio para tornar internacionalmente respeitvel a aquisio de um territrio; o princpio patrimonial foi substitudo pelo princpio da auto-determi nao nacional. Na verdade, o curso dos acontecimentos no era deter minado fundamentalmente pela doutrina nacional ou popular da legiti midade internacional, assim como na fase anterior no dependia do princpio dinstico ou monrquico, mas essas doutrinas indicavam o tipo de argumentao utilizado para justificar o que fora feito.
, I':. de Vatrel, TI.h' j.L/IJ' 0/ Nations (175H), Introduo e traduo pelo Instituto Carnegic (1916),
pg.3.
K Marrin Wight, "International l .<!J!,i/itl/t/c}''', lnternational Rela/ioIlJ, vol., IV, 1 (maio de 1972).

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Nos sculos XVIII e XIX, para identificar as fontes das normas que vinculam os estados, os estudiosos da sociedade internacional afas tavam-se do direito natural, preferindo recorrer ao direito positivo. De modo geral, adotavam como diretriz no teorias abstratas sobre o modo como os estados deveriam agir, mas os costumes e o direito emanado dos tratados, que ganhavan1 corpo. I ~xemplos modernos podiam ser citados, em lugar dos exemplos colhidos na Antigidade e na Idade Media que abundam nas pginas de Suarez e Crotius. A histria do sistema de estados e da ascenso e queda dos grandes imprios, espe cialmente as <1ue foram escritas na Alemanha durante as guerras napolenicas e logo depois, proporcionavam uma nova fonte de gene ralizaes e mximas polticas. Para formular as regras da coexistncia dos estados os estudiosos desse perodo conseguiram livrar-se das premissas univcr salista e solidarista herdadas da Idade Media, levando em conta as caractersticas singulares da sociedade anrquica. A denominao "direito das naes", laJJ' q/IW!OIlJ, droit de.rJ!,ellJ, r lk.nndJ! no s afastava o emprego do "direito natural", com o qual at ento estivera associada, como passou a sif-,rnificar claramente o direito aplicvel entre as naes, no a lei comum a todas as naes, i\ transio se completou quando o termo "lei das naes" cedeu lugar ao "direito internacional", designao criada por Bcntharn em 17R9 na sua lntroduaion lo lhe PtillcipleJ ?/ Morals and J-'!/!,irlatioll. Deste modo, as regras formuladas nesse perodo para restringir a violncia deixavam claro <1ue na poltica internacional o recurso vi0 lncia legtima era um monoplio do estado, em contraste com o <1ue pregavam os primeiros jusnaturalistas. Do reconhecimento do fato de <1ue, na guerra, dois beligerantes <1ue se digladiam podem ambos ter causa justa, no foi difcil chegar doutrina de <1ue a guerra era simples mente um conflito poltico, e <1ue a questo da justia da causa envolvi da devia ser banida do direito internacional, por<1ue a sociedade interna cional no tinha condies de resolv-la. Assim, as regras <1ue limitavam a conduta dos beligerantes, formuladas por esses autores, asseguravam plena proteo a todos os beligerantes. A posio de neutralidade recurso para limitar a difuso geogrfica do conflito - foi reconhecida

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por Bynkershoek e Vattel, com a condio de imparcialidade em relao aos dois lados, diferentemente da doutrina de Grotius, na qual os neu tros precisavam qualificar-se discriminando a parte cuja causa era consi derada justa. Portanto, uma vez mais, ao abordar a norma que impunha o cum primento dos tratados, o pensamento terico desse perodo dispensava inteiramente a analogia com os contratos particulares, reconhecendo que os contratos concludos por um governo obrigavam os seus suces sores, e que eram vlidos mesmo se impostos a um dos contratantes. Alm disso, no sculo XIX, a doutrina de ceteris pari/JUs que Gentili pro curara aplicar inicialmente ao direito das naes foi aceita de modo ge ral, com a qualificao de que cabia a cada uma das partes determinar se as circunstncias previstas no acordo tinham efetivamente mudado. Esta doutrina s vezes considerada um convite inoperncia do direito internacional, mas segundo os positivistas do sculo XIX ela propor cionava um meio de garantir uma certa posio para os acordos interna cionais dentro do processo histrico, admitindo ao mesmo tempo as foras favorveis mudana. Da mesma forma, os autores desse perodo puderam reconhecer que a soberania era um atributo de todos os estados, e a troca do reco nhecimento da soberania, uma regra fundamental para a coexistncia dentro do sistema de estados. Puderam tambm definir corolrios como a regra da no interveno, a regra da igualdade dos estados com respei to aos seus direitos fundamentais e o direito dos estados jurisdio interna. Note-se que para alguns juristas desse perodo a idia da sobe rania estava associada doutrina dos "direitos naturais dos estados", e dos direitos de auto-preservao que na verdade negavam a noo da "sociedade internacional". Mas essas idias no so absolutamente ine rentes ao tratamento da soberania como um complexo de direitos con feridos pelas regras do direito internacional. Finalmente, nos sculos XVIII e XIX considerava-se que a socie dade internacional se manifestava de forma visvel em certas institui es que refletiam a cooperao dos seus estados membros. Reconhe cia-se assim que o direito internacional era um corpo de regras especiais,

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derivadas da cooperao dos estados modernos, que sugeriam uma dis ciplina e uma tcnica distintas da utilizada pela filosofia ou a teologia; e que diferia tambm do direito privado, por estender-se atravs das fron teiras nacionais, o que no sculo XIX era sinalizado pela expresso "di reito internacional pblico". () Congresso de Viena reconheceu que o sistema diplomtico, cujo papel com relao sociedade internacional era agora registrado nos textos de Callieres e de outros tericos da di plomacia, era do interesse do conjunto da sociedade internacional, e sua Ata Final o regulamentou, ajustando-o doutrina da igualdade sobera na dos estados. A preservao do equilbrio do poder foi elevada ao status de um objetivo perseguido de forma consciente pela sociedade internacional. Proclamado nessa condio pelo tratado de Utrecht, de 1713, que ps fim guerra da sucesso espanhola, e absorvido pelo pensamento jurdico internacional com o Droi: des Gens de Vattcl , em 1758, gerou na era napolenica um extenso corpus de textos histricos e polticos, cujas mximas afirmavam amplamente as condies para a sobrevivncia da sociedade internacional, e que para alguns tinham for a legal. Phillimore por exemplo, em seus CommentatieJ upon lnternationat J.LI]}! (1854-1861) sustentava a legalidade da guerra ou da interveno quando destinadas a manter uma situao de equilbrio de poder. Da mesma forma, o conceito de "grande potncia" e dos seus direitos e deveres especiais, explorado por Ranke no seu famoso ensaio, veio ex pressar uma nova doutrina da hierarquia dos estados, que substituiu a velha hierarquia precedente e do statns herdado, com base no poder relativo e no consentimento da sociedade internacional, sendo expressa formalmente no Concerto Europeu nascido do acordo de Viena, me diante o sistema de congresso.

No sculo XX, a idia da sociedade internacional manteve-se na defensiva, como tinha acontecido nos sculos XVI e XVII. De um lado, a interpretao realista ou hobbesiana da poltica internacional foi ali mentada pelas duas guerras mundiais, assim como pela expanso da

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sociedade internacional para alm dos seus limites originalmente euro peus. De outro lado, as interpretaes universalistas ou kantianas foram alimentadas pelo esforo orientado para transcender o sistema de esta dos, pretendendo escapar da desordem e dos conflitos que o tm acom panhado nesse sculo e das revolues na Rssia e na China que deram novo alento s doutrinas da solidariedade transnacional, tanto as comu nistas como as no-comunistas. Pode-se dizer que, no sculo XX, as idias de sociedade internacional aproximam-se mais do pensamento predominante nas fases iniciais do sistema de estados do que das que prevaleceram nos sculos XVIII e XIX. No sculo XX, a sociedade internacional deixou de ser considera da especificamente europia, e passou a ser vista como global. Na dca da de 1880 o jusnaturalista escocs James l.orimcr formulou a doutrina ortodoxa da poca quando escreveu que a humanidade estava dividida em um segmento civilizado, outro brbaro e um terceiro selvagem. A humanidade civilizada abrangia as naes da I ~uropa e das Amricas, que tinham direito ao pleno reconhecimento como membros da socie dade internacional. A humanidade brbara compreendia os estados in dependentes da sia (Turquia, Prsia, Sio, China e Japo) que mere ciam um reconhecimento parcial. Selvagem era todo o resto da humanidade, que no participava da sociedade dos estados, embora ti vesse direito ao "reconhecimento natural ou humano".') incidentalmente, vale a pena observar que a diferenciao traada por I . orimer na ver dade a mesma feita hoje pelos cientistas sociais quando distinguem as sociedades modernas das tradicionais e primitivas. Hoje, quando os estados no-europeus representam a grande maio ria na sociedade internacional, e a participao nas Naes Unidas quase universal, rejeita-se geralmente a doutrina de que a base dessa sociedade uma civilizao ou cultura especfica, e at mesmo o eco dessa idia, que subsiste no estatuto da Corte Internacional de Justia (quando relaciona o direito comum aos estados civilizados entre as fon tes reconhecidas do direito internacional), tornou-se embaraoso. No

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1R83),

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1, pgs. 101-3.

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entanto, importante levar em conta que se a sociedade internacional contempornea tem urna base cultural, no a de uma cultura genuina mente global mas sim a cultura da chamada "modernidade". E se per t-,runtarn1os em que consiste a modernidade na cultura, a resposta no clara exceto pelo fato de que se trata da cultura das potncias ocidentais dominantes - ponto que ser desenvolvido no captulo 13. No sculo XX, houve tambrn um recuo nas afirmativas confian tes, da poca de Va ttel, de que os membros da sociedade internacional eram necessariamente estados e naes, com a aproximao da ambi gidade e impreciso sobre esse ponto que caracterizaram a era de Grotius. Hoje acredita-se que alm do estado, titular de direitos e de veres legais e morais, participam da sociedade internacional as organi zaccs internacionais, grupos no-estatais de vrios tipos e tambm indivduos, conforme implicado nos tribunais dos crimes de guerra de Nuremberg e Tquio e na Declarao Universal dos Direitos Huma nos. No h um acordo a respeito da importncia relativa desses dife rentes tipos de agentes legais e morais, ou sobre qualquer esquema geral de regras que os vinculassem reciprocamente, mas a concepo de Vattel, de uma sociedade s de estados, tem sido criticada de mui tos ngulos diferentes. No sculo XX, a teoria da sociedade internacional afastou-se tam bm da nfase do positivismo histrico, dos sculos XVIII e XIX, na prtica existente corno fonte de normas para a conduta internacional, em favor do retorno aos princpios do direito natural ou a algum equi valente contemporneo desse direito. Na anlise poltica e legal das relaes internacionais a idia da sociedade internacional tem-se base ado menos na evidncia da cooperao demonstrada pelos estados no seu comportan1ento efetivo do que em princpios que pretendem in dicar qual deve ser esse comportamento, tais como os proclamados no Pacto da ljga das Naes, no Pacto Kellog-Briand ou na Carta das Naes Unidas. Ao mesmo tempo, tem havido um ressurgimento das premissas universalistas ou solidaristas no modo como so formuladas as regras de coexistncia. A idia da limitao dos meios empregados na guerra

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pelos estados tem sido qualificada pelo retorno da distino entre as causas da guerra objetivamente justas e injustas, como na tentativa de proibir as "guerras de agresso" A idia de que os pases neutros devem conduzir-se com imparcialidade frente aos estados beligerantes tem sido igualmente qualificada, como na doutrina da "segurana coletiva" incorpo rada pelo Pacto da liga das Naes e pela Carta das Naes Unidas. A nfase do sculo XX na idia de uma sociedade internacional reformada ou aperfeioada, distinta dos elementos da prtica efetiva dos estados, levou ao tratamento da Liga das Naes, das Naes Uni das e de outras organizaes internacionais como sendo as principais instituies da sociedade internacional, deixando de lado outras insti tuies cujo papel na manuteno da ordem internacional central. Desenvolveu-se assim a rejeio wilsoniana ao equilbrio do poder, a difamao da diplomacia e a tendncia a substitu-la pela administrao internacional, assim como um retorno tendncia, prevalecente na era de Grotius, de confundir o direito internacional com a moralidade ou o aprimoramento das relaes internacionais.

Mas essa idia da sociedade internacional se ajustar realidade? Ser que as teorias dos filsofos, internacionalistas e historiadores da tradio de Grotius refletem as idias dos estadistas? Se os estadistas prestam homenagens hipcritas sociedade internacional e s suas re gras, isto significa que esses pensadores afetam as suas decises? Se a idia da sociedade internacional desempenhou algum papel efetivo nas pocas de relativa harmonia entre as naes, como ocorreu na Europa durante longos perodos dos sculos XVIII e XIX, ela no se ter extin guido durante as guerras religiosas, as lutas da Revoluo Francesa e de Napoleo, e as guerras mundiais do sculo XX? Por exemplo: que sen tido pode ter a afirmativa de que a Alemanha de Hitler e a Rssia de Stalin, empenhadas em um conflito de vida e morte durante a Segunda Guerra Mundial, consideravam-se mutuamente vinculadas por regras comuns e cooperavam atravs do funcionamento de instituies co

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muns? Se o sistema internacional cristo (e mais tarde europeu), exis tente do sculo XVI ao XIX, era tambm uma sociedade internacional, os vnculos que formavam essa sociedade no se alargaram, e por fim romperam-se, medida que o sistema se expandia, adquirindo dimen ses mundiais? No ser melhor considerar a poltica internacional do presente como um sistema internacional que no chega a ser uma socie dade internacional?

Minha tese que os elementos de uma sociedade sempre estive rarn presentes, e continuam presentes no sistema internacional moder no embora, por vezes, esteja presente s um desses elementos e de so brevivncia precria. Com efeito, o sistema internacional moderno reflete todos os trs elementos singularizados respectivamente pela tradio hobbesiana, kantiana e grociana: a guerra e a disputa pelo poder entre os estados, o conflito e a solidariedade transnacionais, superando as fronteiras dos estados, e a cooperao e o intercmbio ret-,rulado entre os estados. Em diferentes fases histricas do sistema de estados, em dis tintos teatros geogrficos do seu funcionamento, e nas polticas adotadas por diferentes estados e estadistas um desses trs elementos pode pre dominar sobre os outros. Pode-se dizer assim que nas t-,ruerras comerciais e coloniais do s culo XVIII e do fim do sculo XVII - principalmente entre a Holanda, a Frana e a Inglaterra - cujos objetivos eram instituir ou garantir um monoplio comercial reforado pelo poder martimo e o controle pol tico das colnias, predominava o elemento do estado de guerra. Nas guerras religiosas que marcaram a primeira fase do sistema de estados, at a Pa7. de Westflia, na convulso europia causada pelos conflitos da Revoluo Francesa e de Napoleo Bonaparte, e na disputa ideolgica entre potncias comunistas e anti-comunistas, no sculo XX, o elemen to de solidariedade e conflito transnacional foi o mais importante, ex presso no s na solidariedade transnacional dos partidos protestantes, das foras democrticas ou republicanas favorveis Revoluo Fran

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cesa e das Internacionais Comunistas, mas tambm na solidariedade contra-revolucionria da Companhia de Jesus, do "legitimismo" inter nacional e do anti-comunismo de Foster Dulles. Na Europa do sculo XIX, no intervalo entre as lutas de revolucionrios contra legitimistas, que persistiram depois das guerras napolenicas, e no ressurgimento, mais tarde no mesmo sculo, dos conflitos entre as grandes potncias que provocaram a Primeira Guerra Mundial, pode-se dizer que predo minou o elemento da sociedade internacional. Este ltimo elemento sempre esteve presente no sistema interna cional moderno, porque em nenhuma das fases do seu desenvolvimen to deixou de haver uma certa influncia da concepo dos interesses comuns dos estados e das normas e instituies comuns aceitas e utili zadas por eles. Na maior parte do tempo a maioria dos estados respeita va, de algum modo, as regras bsicas da coexistncia na sociedade inter nacional, do respeito mtuo pela soberania, do cumprimento dos tratados e da limitao do uso da violncia. Da mesma forma, na maior parte do tempo a maioria dos estados participava de instituies comuns. A maio ria dos estados participava das formas e procedimentos do direito inter nacional, do sistema de representao diplomtica, da aceitao da po sio especial das grandes potncias, da existncia de organizaes internacionais funcionais, tais como as criadas no sculo XIX, da Liga das Naes e das Naes Unidas. A idia de "sociedade internacional" tem uma base na realidade que , s vezes, precria, mas que nunca desapareceu inteiramente. As grandes guerras, que afetam todo o sistema de estados, prejudicam a sua credibilidade e fazem com que pensadores e estadistas se voltem para interpretaes e solues no esprito de Hobbes, mas elas so se guidas por perodos de paz. Conflitos ideolgicos que opem os esta dos, e faces dentro deles, levam, s vezes, negao da idia da socie dade internacional pelos dois lados, confirmando a interpretao kantiana, mas so seguidos por acomodaes em que a idia ressurge. Mesmo no auge de uma grande guerra ou conflito ideolgico, a idia da sociedade internacional no desaparece, embora possa ser ne gada pelos pronunciamentos dos estados conflitantes, cada lado tratan

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do o outro como forasteiro do quadro de uma sociedade comum; essa idia simplesmente perde visibilidade, mas continua a influenciar a pr tica dos estados. N a Segunda Guerra Mundial as potncias aliadas e do Eixo no aceitavam seus inimigos como membros de uma mesma so ciedade, e no cooperavam entre si para o funcionamento de institui es comuns. No entanto, no se pode dizer yue durante esse perodo a noo da sociedade internacional tenha deixado de influenciar a prtica das relaes entre os estados. Com efeito, as potncias aliadas conti nuaram a respeitar as regras ordinrias da sociedade internacional no seu relacionamento mtuo e no tratamento dos pases neutros; e o mes mo acontecia com a Alemanha, a Itlia e o Japo. Dentro dos dois gru pos de beligerantes havia pessoas e movimentos yue procuravam en contrar uma base para negociar a paz. Os estados de cada grupo insistiam em yue os pertencentes ao outro grupo estavam obrigados, como mem bros da sociedade internacional, a observar as convenes de Genebra sobre prisioneiros de guerra, e no caso dos aliados ocidentais e da Ale manha, em larga medida foi o yue aconteceu com relao aos prisionei ros desses pases. Da mesma forma, na poca em yue a Guerra Fria era mais intensa, os Estados Unidos e a Unio Sovitica tendiam a acusar-se mutuamente de conduta hertica, de no se comportarem como estados membros da mesma sociedade internacional. No entanto, no chegaram a inter romper suas relaes diplomticas, a recusar o reconhecimento recpro co da sua soberania, a repudiar a idia de um direito internacional co mum ou a provocar a ruptura das Naes Unidas, substituindo-a por organizaes rivais. Nos dois blocos havia V07,es favorveis ao entendi mento, chamando ateno para os interesses comuns na coexistncia, e postulando, agora em uma frmula secular, o antigo princpio CUiJIIJ re,gio, e/juJ re/~f!,io ro yue servira como critrio para a acomodao no perodo das guerras religiosas. Portanto, mesmo em pocas em yue a poltica internacional pode ser melhor descrita em termos do estado de guerra hobbesiano ou na condio kantiana de solidariedade transnacional, a

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i\ .tdoco obrigatna da rcligio do soberano. (N. do T)

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idia de sociedade internacional sobreviveu como um elemento impor tante da realidade, e essa sobrevivncia, em momentos de tenso, propi cia a base para a reconstruo da sociedade internacional quando a guerra cede lugar paz ou o conflito ideolgico, distenso. Esta presena persistente do elemento correspondente socieda de internacional ficar claro se contrastarmos as relaes dos estados dentro desse sistema com exemplos do relacionamento entre comuni dades polticas independentes, em que o elemento "sociedade interna cional" est de todo ausente. As relaes entre os invasores mongis de Chingis Kan e os povos asiticos e europeus que eles subjugaram no eram moderadas por uma crena, dos dois lados, de que havia regras comuns obrigando-os com respeito forma de tratar um ao outro. As conquistas de Chingis Khan estavam fundamentadas nas idias morais dos prprios mongis: Chingis acreditava ter recebido um mandato dos cus para governar o mundo, pensava que os povos que estavam fora do seu controle de jcto eram de jure sditos do imprio mongol, e que portanto aqueles que no se submetiam ao poder mongol eram rebel des contra uma ordem de inspirao divina, e guerre-los constitua um direito e um dever. 11 Mas essas idias no faziam parte do modo de pensar dos povos que foram dominados, e em alguns casos aniquilados pelos mongis. Quando os conquistadores espanhis confrontaram os astecas e os incas, esse encontro deu-se na ausncia de qualquer noo de regras e instituies comuns. Os espanhis debateram apenas entre si quais os deveres que tinham com relao aos amerndios - se o seu direito como invasores provinha da pretenso papal ao impenm mundi, do dever dos prncipes cristos de propagar a f, da omisso dos indgenas em prati car o dever da hospitalidade, ou de outra fonte qualquer." Mas os direi tos reconhecidos aos indgenas (por estudiosos como Francisco de Victoria) derivavam do sistema de regras reconhecido pelos espanhis,
Vide Igor de Rachewiltz, "Some RellJarkJ on tbe Ideologicall"rmndationJ q/ ChingiJ Kbans h!JJpire",
Papers on Inr hastem History; 7 (maro de 1973).
12 Vide por exemplo Francisco de Victoria, "De [ndis ct deJure Bel/i RelectioneJ", rrad. de J. P. Bate,
em Tb Classics 0/ lntemational l ~IJ; cd, E. Nys (Washington, Carnegie Institute, 1917).

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que no era reconhecido igualmente pelos indgenas. Espanhis e amerndios podiam aceitar-se de forma recproca como seres humanos, entrar em negociao e concluir acordos, mas essas tratativas escapa vam a qualquer contexto comum de regras e instituies. Uma ilustrao adicional fornecida pela longa histria das rela es entre a Europa e o Isl. Enquanto a sociedade internacional mo derna considerou-se crist ou europia, as sucessivas manifestaes do Isl eram vistas como um poder brbaro, sendo dever dos prncipes cristos manter uma posio comum de rejeio, embora na prtica isto nem sempre acontecesse. De modo recproco, o pensamento islmico era dividir o mundo em dar-ai-lslam, a regio de submisso vontade divina, e dar-al-Harb, a regio da guerra, que ainda precisava ser conver tida. A coexistncia com os estados infiis era possvel: intercmbio di plomtico, tratados e alianas podiam ser, e eram, concludos; relaes sujeitas a regras, mas s a regras obrigatrias para os muulmanos. Fal tava a concepo de uma sociedade comum, com a participao tanto dos estados islmicos como dos infiis; estes ltimos eram considera dos como tendo uma existncia provisria, e a coexistncia com eles era vista como uma fase temporria, em processo que conduziria inexoravelmente sua absoro. Seria possvel argumentar que embora haja de fato um contraste entre os casos em que uma idia comum da sociedade internacional compartilhada por comunidades adversrias e aqueles em que isto no acontece, do ponto de vista prtico as conseqncias so irrelevantes; a linguagem de uma sociedade internacional comum usada pelos estados no sistema internacional moderno meramente pretextual. Assim, como observa Grotius, para alguns estados que pretendem ter uma causa justa para entrar em guerra, essa "causa justa" muitas vezes um mero pretexto, e os seus motivos so bem diferentes. Grotius distingue entre as causas da guerra que so "justificveis", isto , quando se acredita que h de fato uma causa justa, daquelas que so apenas "persuasivas" ou retricas, quando a alegao de justa causa no passa de um pretexto. 1'\
11 Grotius, /)1' Jure He//i ar Paas, rrad. inglesa de lrancis \V Kclscy (Oxford, Clarcndon Prcss, 1925), n, xxii, 2.

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HFDLFY BULL

A questo, porm, saber se um sistema internacional que torna necessrio um pretexto para iniciar uma guerra no radicalmente dife rente de outro em que isto no necessrio. () estado que pelo menos alega uma causa justa representa uma menor ameaa ordem interna cional, mesmo se a crena na justia da causa alegada no foi determinante para a sua deciso. Quando um estado alega a existncia de uma justa causa, mesmo que no acredite nela, est pelo menos reconhecendo que deve aos outros estados uma explicao para a sua conduta, em termos de regras que eles aceitem. Como natural, h diferenas de opinio sobre a interpretao dessas regras e a sua aplicao a situaes concretas, mas essas regras no so infinitamente maleveis, e limitam a escolha dos estados que pretendem agir de forma pretextual. Alm dis so, () uso de um pretexto significa que a violncia praticada pelo estado responsvel contra a estrutura das regras que regem o incio da belige rncia aceitas em comum, ao desrespeitar essas regras, menor do que se agisse de ou tro modo. Comear a guerra sem qualquer explicao, ou com uma explicao formulada apenas em termos das crenas do pr prio estado recalcitrante (tal como a crena dos mongis no mandato dos cus, ou a dos Conquistadores espanhis no impen'um mundi papal) manifestar desprezo por todos os outros estados, e colocar em perigo as expectativas que os estados tm, reciprocamente, do seu comporta mento internacional. Grotius reconhece que se a sociedade internacional ameaada pelos estados que fazem a guerra com motivos simplesmente "persuasi vos", e no por causas "justificveis", ela ainda mais ameaada pelos estados que fazem a guerra sem ter sequer causas "persuasivas", e cha ma as guerras deste tipo de "guerras dos selvagens". 14 Vattel qualifica os que praticam a guerra sem nem mesmo um pretexto de "monstros que no merecem ser considerados humanos", e afirma que as naes po dem unir-se para suprimi-los."

1I
I'

Ibidem
Vattel, J1lJ1'

0/ Nations,

IIl, iii, 34.

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A sociedade anrquica

Sustenta-se em geral que a existncia da sociedade internacional desmentida em razo da anarquia, ou seja, da ausncia de governo ou de regras. I~ bvio que, ao contrrio dos indivduos que vivem no seu inte rior, os estados soberanos no esto sujeitos a um governo comum, e que neste sentido existe uma "anarquia internacional" - expresso que Goldsworthy Lowes Dickinson tornou famosa." No moderno debate sobre as relaes internacionais um tema persistente tem sido o fato de que, devido a essa anarquia, os estados no formariam na verdade um tipo de sociedade, o que s poderia acontecer se eles estivessem sujeitos a uma autoridade comum. Um apoio intelectual importante a essa doutrina o que chamei de analogia interna, o argumento transferido da experincia dos indivduos na sociedade nacional para a experincia dos estados: estes, da mesma forma que os indivduos, s so capazes de uma vida social ordenada se, nas palavras de Hobbes, sentem respeito e temor em relao a um po der comum." No caso do prprio Hobbes e dos seus sucessores, a ana logia com a sociedade nacional assume simplesmente a forma da afir mativa de que os estados, ou os prncipes soberanos, como os indivduos que vivem fora da jurisdio de um governo, encontram-se no estado natural, que o estado de guerra. Para Hobbes, e outros pensadores dessa escola, no deveria ou poderia existir um contrato social dos esta dos que pusesse fim anarquia internacional. Em contraste, no pensa mento daqueles que vm sua frente, ou atrs de si, um governo mundial ou universal, a analoga com a sociedade nacional levada mais adiante, para abranger no s a concepo do estado de natureza mas tambm de um contrato social entre os estados que reproduza em escala universal as condies da ordem que pode existir dentro de cada estado.

1(, Vide 'Uh' I :lIrOpel1ll /llll1nhy (Londres, Allcn & II nwin, )9) C e 'UI{' [nternationa] .: iuarrbv (l .on
<ires, Allcn & 11 nwin, 1<)26).
1- Vide meu artigo "Som!r and /ll/tlnhr til lnteruationa] Re/a/ioliJ", em !Jip/o///tl!ir II1l'f.r/Z~{ltioliJ. 1\
presente secao incorpora algum material extrado desse ensaio.

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() argumento de que os estados no formam uma sociedade porque esto mergulhados na condio de anarquia internacional tem trs pontos fracos. O primeiro que o sistema internacional moderno no se parece com o estado de natureza hobbesiano. A descrio feita por Hobbes das relaes entre os prncipes soberanos parte da sua explicao e justificati va do governo a que esto sujeitos os indivduos, a ela subordinada. Como evidncia da sua especulao sobre o modo como viveriam os seres huma nos em uma situao de anarquia, Hobbes menciona a experincia da guer ra civil, certas tribos americanas e fatos das relaes internacionais:
"Embora nunca tenha havido uma ocasio em que os indivduos tenham feito guerra uns contra outros, em todas as pocas os monarcas, e as pessoas dotadas de autoridade soberana, por serem independentes man tm-se em disputa constante, na situao e com a atitude dos gladiadores: as armas e os olhos voltados uns contra os outros; ou seja, fortalezas, guarnies e canhes, nas fronteiras dos seus reinos, vigiando continua mente os vizinhos, numa postura de guerra."
1~

Segundo Hobbes, a situao em que vivem os homens quando falta um poder comum que os mantenha sujeitos tem trs caractersti cas principais. Nessa situao no pode haver indstria, agricultura, na vegao, comrcio ou outros refinamentos da vida, pois a sua fora e a capacidade inventiva absorvida pelas imposies da segurana rec proca. No h regras legais ou morais: "As noes de certo e errado, justo e injusto, no tm lugar nessa situao ... Outra conseqncia da mesma condio que no pode haver propriedade ou domnio, a dis tino entre o meu e o teu; a cada indivduo cabe o que ele pode conse guir, pelo tempo que puder."!" Finalmente, o estado de natureza um estado de guerra, "guerra" entendida "no como combate real, mas como a disposio reconhecida para combater, durante todo o tempo, no havendo garantia do contrrio ... uma guerra de todos contra todos." 2(1
Thomas Hobbes, l eriatban (Fvervman's Librarv), 1953, capo 13, pg. 65.
Ibid., pg. 66.
2(1 Ibid., pg. 64.

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A primeira dessas caractersticas, claramente, no torna necessria a existncia de uma anarquia internacional. De fato, a inexistncia de um governo mundial no impede necessariamente a indstria, o comr cio e outros refinamentos da vida. Na verdade os estados no exaurem toda a sua fora e capacidade inventiva no esforo recproco de segu rana, condenando assim seus habitantes a uma vida solitria, pobre e ruim, brutal e breve; de modo geral os estados no investem seus recur sos na guerra e nos preparativos militares em medida tal que a sua eco nomia se arruine. Pelo contrrio, ao proporcionar segurana contra ata ques externos e a desordem interna, as foras armadas criam condies para que possa haver uma melhoria econmica dentro de suas frontei ras. A ausncia de um governo universal no se tem mostrado incompa tvel com a interdependncia econmica das naes. claro tambm que a segunda caracterstica do estado de nature za descrito por Hobbes , com a ausncia das noces de certo e errado, inclusive a noo da propriedade, no se aplica s relaes internacio nais modernas. Dentro do sistema de estados que se desenvolveu na Europa e se difundiu por todo o mundo, as noes do certo e do errado na conduta internacional sempre ocuparam uma posio importante. Das trs caractersticas principais atribudas por Hobbes ao estado de natureza s a terceira poderia ser aplicada s relaces internacionais no mundo moderno - a existncia de um "estado de bruerra", no senti do de que h uma disposio da parte de todos os estados de fazer a guerra contra todos os demais. Com efeito, mesmo quando esto em paz, os estados soberanos mostram a disposio de guerrear entre si, na medida em que todos se preparam para a guerra e consideram que a guerra uma das opes que se abrem para eles. A segunda debilidade do argumento a respeito da anarquia in ternacional que ele se baseia em uma falsa premissa sobre as con dies da ordem entre as entidades distintas do estado - os indiv duos e grupos. Naturalnlente, o temor de um governo supremo no a nica fonte de ordem do estado moderno: o inventrio das ra zoes que levam os homens a se tornarem capazes de uma coexistncia social ordenada dentro do estado moderno precisa incluir fatores tais

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como o interesse mtuo, o sentido de comunidade ou de vontade ge ral, o hbito ou a inrcia. Portanto, para comparar as relaes internacionais com um hipottico estado da natureza pr-contratual entre os indivduos, podemos escolher no a descrio de Hobbes mas a de J..ocke. Ele concebe o estado de natureza como uma sociedade sem governo, oferecendo-nos assim uma analogia estreita com a sociedade dos estados. Na sociedade internacional moderna, como no estado de natureza de Locke, no h uma autoridade central capaz de interpretar e aplicar a lei, e assim os indivduos que dela participam precisam eles prprios julgar e aplic-la. Como em tal sociedade cada participante um juiz em causa prpria, e como a opinio dos que pretendem aplicar a lei nem sempre prevalece, a justia nessa sociedade rstica e incerta. No entanto, h uma grande diferena entre essa forma rudimentar de vida social e a total ausncia de ordem. () terceiro ponto fraco da argumentao a propsito da anarquia internacional que ela no leva em conta os limites da analogia com a situao interna dos estados, que afinal so muito diferentes dos indiv duos. Embora se possa dizer que o governo uma condio necessria para impor a ordem entre os indivduos, h boas razes para sustentar que a anarquia entre os estados at certo ponto tolervel, mas o mes mo no acontece com a anarquia entre os indivduos. J observamos que, diferentemente do indivduo no estado de na tureza de Hobbes, o estado no compromete da mesma forma suas energias na busca da segurana, a ponto de dar a seus membros condi o animalesca. () prprio Hobbes reconhece isso quando, tendo ob servado que as pessoas investidas de autoridade soberana colocam-se em uma "postura de guerra", comenta que "uma vez que elas, deste modo, promovem a indstria dos seus sditos, a conseqncia no a misria que acompanha a liberdade dos indivduos."?' Os prprios so beranos que na sua relao recproca se encontram em um estado de natureza, proporcionam, dentro do seu territrio, as condies em que os refinamentos da vida podem florescer.

Ibid., pg. 65

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Alm disso, os estados no so vulnerveis a um ataque violento na mesma medida dos indivduos. Spinoza, fazendo eco afirmativa de Hobbes de que "dois estados mantm entre si a mesma relao mtua de dois homens no estado de natureza", acrescenta: "com a exceo de que uma comunidade pode proteger-se de ser subjugada por outra, o que no acontece com os homens no estado de natureza. Porque, como natural, o homem diariamente vencido pelo sono, muitas vezes afetado pelas doenas do corpo ou da mente, e finalmente prostrado pela velhice; alm disso, est sujeito a dificuldades contra as quais uma comunidade pode garantir-se."22 No estado de natureza um ser humano no pode garantir-se contra um ataque violento, que implica a perspec tiva de morte sbita. No entanto, organizados sob a forma de estados, grupos de seres humanos podem adquirir meios de defesa que existem independentemente das debilidades de qualquer um desses indivduos. E o ataque armado de um estado contra outro no implica uma pers pectiva comparvel ao homicdio de um indivduo cometido por outro, pois a morte de um homem pode ser o resultado de uma nica ao que, uma vez realizada, no pode ser desfeita, enquanto a guerra, s ocasionalmente, tem provocado a extino fsica do povo derrotado. Na histria moderna tem sido possvel adotar a perspectiva de Clausewitz, segundo a qual "a guerra nunca absoluta em seus resulta dos", e que a derrota pode muito bem ser "um mal passageiro, que pode ser evitado"." Alm disso, no passado, mesmo que em princpio a guerra pudesse levar ao extermnio de um dos beligerantes, ou dos dois, isto no poderia acontecer de sbito, de uma s vez. Ao sustentar que a guerra no consiste em um nico golpe instantneo, mas em uma su cesso de atos distintos, chamava ateno para algo que no passado era verdadeiro, e que tornava a violncia entre comunidades polticas inde pendentes diferente da violncia entre indivduos." S no contexto das armas nucleares e outras tecnologias militares recentes pertinente in

." Spmoza, Frmj{/I/IJ Po/ilim.r, II L ii, em "111(' PO/illi/ Ir orks o] \jJlllO'{(I, cd. 1\. (;. \X'ernhal11 ( hford,
Clarcndon Prcss, 11)5H), pg. 293 .
.', Carl \"011 Clauscwrrz, ()Il ILII~ trad. de .Jolks (Modem Librarv, Jl)4,1) , parte I, cap. 1, pg. H
.'1 lbid., pgs. 7-H.

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HI<~DLEY BULI.

dagar se a guerra poder agora ter resultados "absolutos", e assumir a forma de "nico golpe instantneo", na acepo de Clausewitz; e se hoje a violncia no pe o estado diante do mesmo tipo de perspectiva que sempre esteve diante do indivduo. () fato de que os estados tm sido menos vulnerveis aos ata ques violentos do que os indivduos reforado por outra diferena: apesar da vulnerabilidade a ataques fsicos, essa vulnerabilidade no a mesma para todos. Hobbes entende o estado de natureza com base na premissa de que "a Natureza fez os homens de tal forma iguais nas faculdades do corpo e da mente que o mais fraco tem fora suficiente para matar o mais forte.":" Para Hobbes, essa mes ma vulnerabilidade recproca de todos os homens que torna a anar quia intolervel. Mas na sociedade internacional moderna tem havi do uma diferena persistente entre as grandes e as pequenas potncias. As grandes potncias no tm sido vulnerveis a um ataque violento pelas pequenas potncias na mesma medida em que estas tm sido vulnerveis ao ataque das grandes potncias. Outra vez, s a difu so das armas nucleares pelos pequenos es tados e a possibilidade de um mundo de muitas potncias nucleares leva a indagar se nas rela es internacionais tambm pode haver uma situao em que "o mais fraco tenha fora suficiente para destruir o mais forte." Assim, o argumento de que porque os indivduos no podem for mar uma sociedade sem governo, os prncipes soberanos ou estados tambm no podem, no se sustenta no apenas porque mesmo na au sncia de governo pode haver uma certa ordem entre os indivduos mas porque os estados so diferentes destes, e mais capazes de formar uma sociedade anrquica. A analogia do meio internacional com a ordem domstica no passa de uma analogia, e o fato de que os estados for mam uma sociedade sem governo reflete caractersticas da sua condi o que so nicas.

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pg. 63.

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Demonstramos que o sistema internacional moderno tambm uma sociedade internacional, pelo menos no sentido de que a sociedade internacional tem sido um dos elementos que nele atuam permanente mente; e que a existncia dessa sociedade internacional no desmentida pela existncia da anarquia internacional. No entanto, importante ter em mente as Iimitaes da sociedade internacional anrquica. Como a sociedade internacional no seno um dos elementos fundamentais da poltica internacional moderna, e compete sempre com os elementos do estado de guerra e da solidariedade ou conflito transnacionais, sempre um erro interpretar os acontecimentos como se a sociedade internacional fosse o elemento exclusivo ou dominante. Este o erro cometido pelos que falam ou escrevem como se, em po cas distintas, o Concerto Europeu, a I jga das Naes e as Naes Uni das fossem os principais fatores da poltica internacional; como se o direito internacional devesse ser considerado exclusivamente no que tange sua funo de unir os estados, e no como um instrumento dos interesses estatais e um veculo de aces transnacionais; como se as ten tativas de manter um equilbrio de poder devessem ser interpretadas exclusivamente como esforos para preservar o sistema dos estados, e no tambm como manobras feitas por determinadas potncias para ganhar uma posio de supremacia; como se as grandes potncias de vessem ser vistas s como "grandes responsveis" ou "grandes indis pensveis", e no tambm como grandes predadores; como se as .h:ruer ras fossem sempre tentativas de violar a lei ou de defend-la, e no simplesmente como manifestaes dos interesses de determinados es tados ou grupos transnacionais. () elemento da sociedade internacional real, mas os elementos do estado de guerra e das lealdades e divises transnacionais so tambm reais, e uma iluso rei ficar o primeiro ele mento, ou v-lo como se anulasse o segundo e o terceiro. Alm disso, o fato de que a sociedade internacional fornece um certo elemento de ordem poltica internacional no deve justificar uma atitude de complacncia a seu respeito, ou sugerir que falta fundamento

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aos argumentos daqueles que esto insatisfeitos com a ordem da socie dade internacional. Na verdade, a ordem existente dentro da sociedade internacional moderna precria e imperfeita. Demonstrar que a socie dade internacional moderna proporciona um certo grau de ordem no o mesmo que demonstrar que estruturas de um tipo bem diferente no poderiam proporcionar uma ordem de forma mais eficaz.

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COMO A ORDEM MANTIDA

NA POLTICA MUNDIAL?

o que se entende por ordem na poltica mundial e mos tramos que, em certa medida, ela existe no moderno sistema de esta dos. A questo para a qual nos voltamos agora : de que forma mantida essa ordem?
EXPLlC;\:'.IOS

Tem-se argurncnrado que em todas as sociedades a ordem uma forma de conduta que sustenta os objetivos primrios ou elemen tares da vida social. Neste sentido a ordem mantida por um senso de interesses comuns nesses objetivos elementares ou primrios, por re gras que prescrevem a forma de conduta que os sustentam e por insti tuies que tornam essas regras efetivas. Em qualquer sociedade a manuteno da ordem pressupe que haja entre os seus membros (ou pelo menos entre os seus membros politicamente ativos) uma percepo de interesses comuns nos objeti vos elementares da vida social. Assim, a vulnerabilidade humana vio lncia e a inclinao a recorrer a aces violentas levam os homens noo de que h um interesse comum na limitao da violncia. i\ interdependncia entre os homens no que se refere s necessidades materiais leva-os a perceber que h um interesse comum em garantir que os acordos sejam respeitados. /\ abundncia limitada e as limitaes do altrusmo levam-nos a reconhecer que h interesse comum em tornar a posse estvel. Este senso de interesses comuns pode ser conseqncia do medo, e pode derivar de um clculo racional de que as limitaes necessrias para sustentar os objetivos elementares da vida social preci

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HI':DLI':Y BULl.

sam ser recprocas. Em alguns casos, pode expressar a capacidade dos indivduos ou grupos interessados em identificar-se mutuamente, para tratar os seus interesses recprocos como fins em si mesmos, e no ape nas como meios para um fim; em outras palavras, pode expressar um sentimento de valores comuns, em lugar de interesses comuns. Este sentimento de que h interesses comuns na realizao dos objetivos elementares da vida social pode ser vago e, em si mesmo, no proporciona uma orientao precisa sobre o tipo de conduta consisten te com tais objetivos e quais os comportamentos que no so coerentes com a meta visada. So as regras que contribuem para esse tipo de o rientao. Regras so princpios gerais imperativos que autorizam ou obrigam determinadas classes de pessoas ou de grupos a se comporta rem de um modo prescrito. Em qualquer sociedade a ordem mantida no s pelo senso de interesses comuns de criar ordem ou em evitar a desordem, mas por regras que explicitam quais os tipos de conduta que so compatveis com a ordem pblica. Assim, o objetivo da segurana contra a violncia sustentada por regras que restringem o uso da vio lncia; o objetivo da estabilidade dos acordos, pela regra de que os acor dos devem ser cumpridos; e a meta da estabilidade da posse, pela regra de que os direitos propriedade, pblica ou privada, devem ser respei tados. Essas regras podem ter o status de lei, moral, costume ou etiqueta; ou ainda, simplesmente de regras de procedimento - as "regras do jogo". Em princpio a ordem poderia basear-se na vida social, sem a necessidade de regras. concebvel, por exemplo, que modos ordena dos de comportamento possam ser inculcados por meio de condicio namento, de forma a fazer com que os indivduos se comportem de modo consistente com os objetivos sociais elementares simplesmente por ao reflexa. Neste caso, seriam desnecessrias regras que guias sem as escolhas dos homens entre caminhos alternativos. Pode-se supor tambm que em sociedades muito pequenas, como famlias ou cls, as regras fossem dispensadas por uma autoridade que se valesse apenas do cumprimento de ordens singulares obrigando ou autori zando determinados indivduos a praticar aes especficas, e evitan do recorrer a qualquer princpio geral imperativo. Por isso precisamos

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distinguir conceitualmente entre a ordem na vida social e as regras que ajudam a cri-la e a mant-la. Conforme observamos acima, de finir a ordem na vida social em termos de obedincia a regras que prescrevem formas de conduta consistentes com os objetivos so ciais elementares seria confundir uma causa de ordem aparentemen te universal com a coisa em si (vide Captulo 1). Precisamos tambm levar em conta o ponto de vista marxista de que as regras servem no como instrumento dos interesses comuns dos membros de uma sociedade, mas dos interesses especiais dos seus membros dominantes. Esta uma percepo importante da funo so cial de todas as regras, que especialmente vlida com respeito funo exercida pelas regras legais. o que acontece, naturalmente, com todos os atuais sistemas de regras sociais, que esto imbudos dos interesses e valores especiais daqueles que os formulam. Como a influncia exercida pelos membros de uma sociedade nesse processo de formulao de regras provavelmente ser sempre desigual, qualquer sistema histrico de regras servir os interesses dos elementos dominantes da sociedade mais adequadamente do que os interesses dos outros membros. Embora seja importante perceber esse fato quando estudamos o papel das regras, na sociedade internacional como em qualquer outra sociedade, ele no invalida a presente anlise. Os interesses especiais dos elementos dominantes de uma sociedade esto refletidos no modo como essas regras so definidas. Assim, o tipo especial das limitaes impostas ao recurso violncia, que conte com o carter obrigatrio da sua implementao e a forma e o alcance dos direitos de propriedade tero sempre a marca desses elementos dominantes. No entanto, a im posio de limites de algum tipo violncia, a expectativa geral de que os acordos sero cumpridos, e a existncia de regras de propriedade so do interesse de todos os membros da sociedade, no s de alguns des ses membros. () objetivo daqueles que, em qualquer sociedade, procu ram alterar a ordem existente no chegar a uma sociedade onde inexistam restries ao recurso violncia, onde no se aceite a regra de que os acordos devam ser cumpridos ou no haja normas que assegu rem os direitos da propriedade, mas apenas mudar os termos dessas

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regras, de tal forma que deixem de servir os interesses especiais dos elementos dominantes. No entanto, em si mesmas, as regras so apenas construes inte lectuais. Elas s tm uma funo na vida social na medida em que so efetivas. A eficcia de uma regra no consiste na sua adoo por todas as pessoas ou grupos a que ela se aplica, em cada instncia. Ao contrrio, normal que qualquer regra efetiva de conduta seja ocasionalmente viola da, e se no houvesse a possibilidade de que a conduta das pessoas diferis se do comportamento prescrito, a regra seria desnecessria. No entanto, para ser socialmente eficaz uma regra precisa contar com certo grau de obedincia, e deve ser admitida como um fator de clculo para as pessoas s quais se aplica, mesmo por aquelas que optam por viol-la. Quando, nesse sentido, as regras no so meras construes intelectuais, mas tm eficcia social, isto acontece, pelo menos em par te, porque h instituies que executam as funes indicadas a seguir. Esta relao de funes pode no ser exaustiva, e algumas delas podem no ser essenciais para a eficcia da regra em um caso determinado. Mas preciso que exista algo como o que vai descrito adiante. i) As regras precisam ser feita.r, ou seja, precisam ser formuladas e promulgadas como normas a serem set-,ruidas pela sociedade em questo. ii) As regras precisam ser comunicadas - precisam ser declaradas ou anunciadas de modo que o seu contedo chegue ao conhecimento de todos os interessados. iii) As regras precisam ser administradas nos casos em que deter minadas aes ancilares ao prescrito pelas regras precisam ser pratica das para que essas regras sejam cumpridas. Por exemplo, as regras que probem ou limitam a violncia no estado moderno podem exigir, para que sejam eficazes, que determinadas providncias sejam tomadas para estabelecer ou manter foras policiais, prises, tribunais, um departa mento de justia, etc. iv) As regras precisam ser interpretadas - questes derivadas do entendimento de uma regra, das relaes entre diferentes regras em con flito e da ocorrncia ou no de violaes de regras, precisam ser resolvi das para que as normas orientem a conduta efetiva dos indivduos.

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v) As regras precisam ser aplimd{IJ, no sentido mais amplo poss vel. Para que as regras sejam eficazes deve haver alguma penalidade para o seu no cumprimento, seja sob a forma de coero, de alguma forma de sano ou simplesmente de no cumprimento recproco por parte dos outros indivduos ou grupos sujeitos mesma norma. vi) As regras precisam ser 1~f!,itJJI{/d(/J aos olhos das pessoas ou grupos a quem so aplicadas. I ~sta legitimao ocorre na medida em que os membros da sociedade as aceitam como vlidas e adotem os valores que elas implicam ou pressupem. Sendo legitimadas, as regras no dependem de sanes para que se tornem efetivas. vii) As regras precisam ser adaptreis s mudanas nas necessida des e circunstncias. (~ preciso que haja formas de rescindir ou modifi car as regras antigas e substitu-las por novas. viii) As regras precisam ser prot~f!,id{/J contra desenvolvimentos que ocorrem na sociedade que possam solapar sua aplicao efetiva. Em qualquer sociedade a manuteno de regras efetivas depender de condies garantidas no pelas regras em si mesmas, mas sen as quais o sistema de normas seria destrudo.'

No estado moderno h uma instituio (ou um conjunto de instituies interligadas) que ajuda a tornar efetivas as regras sociais ele mentares: o governo. () governo se distingue das outras instituies dentro do estado moderno pela sua capacidade de recorrer fora fsi ca, e possui, sua disposio, uma fora real que supera em muito a que comandada por qualquer outro grupo. Por outro lado, o estado tem quase o monoplio do uso legtimo da fora; ao lado de certos direitos residuais de autodefesa, concedidos ao indivduo, s o governo pode empregar a fora de forma considerada pela sociedade em geral como o exerccio de um direito. Para o governo igualmente importante que o
I I.~~te conceito de "prorco" das regra~ pode sugerir a implicao sinistra de [ustiticar uma conduta contrna s prprias regras, ou de colocar cerras pe~~oa~ "acima" das regras, mas no con~egUl encontrar um termo mais apropriado (N. do T).

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uso da fora seja legtimo e irresistvel. Esses dois aspectos do poder de coero do estado esto interligados, pois o colapso da legitimidade de um governo pode tornar possvel uma tal combinao de foras que o poder do estado deixe de ser irresistvel. Os grupos rebeldes mostram compreender essa interligao quando do s aes destinadas a des moralizar, aos olhos da populao, o direito que o governo tem de usar a fora a mesma importncia atribuda ao combate contra a fora ofi cial, usando suas prprias foras. Ao cumprir todas as funes relacionadas acima o governo aju da a tornar efetivas as regras sociais elementares dentro do estado mo derno. Mas essas funes no so executadas apenas pelo governo e outros grupos e indivduos podem participar da sua implementao. No entanto, o papel do governo na promoo da efetividade das regras sociais elementares fundamental: i) () governojz as regras - nem sempre porque as inventa ou o primeiro a exp-las, mas no sentido de que as marca com o imprimatur da sociedade. No estado moderno o processo de elaborao de regras resulta em um conjunto especial de normas que conhecemos como "a lei". Embora no estado moderno a funo de elaborao dessas nor mas caiba formalmente ao Legislativo, freqentemente, fazer leis ou legislar funo exercida tambm pelos rgos administrativos, cuja funo formal consiste em traduzir as leis em ordens, assim como pelos rgos judiciais, cuja funo formal a interpretao das leis. ii) () governo colabora no processo de comunicar as regras aos indivduos e grupos sujeitos a elas. A publicao de normas legais e de registros das decises tomadas pelos tribunais e a implementao efeti va das regras - com a abertura de processo contra os infratores, o traba lho policial de impedir a ao desses infratores, prend-los ou puni-los - contribuem para divulgar a percepo das regras que devem ser trata das pela sociedade como sendo as regras da lei. iii) Cabe ao governo administrar a aplicao das regras, traduzin do-as de princpios gerais para a forma de exigncias de que determina das pessoas faam ou deixem de fazer determinadas coisas. Esta , for malmente, a funo do Poder Executivo, mas o seu exerccio no

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pressupe necessariamente a atividade de um dos ramos especficos do governo, que normalmente praticada tambm por outros ramos do governo. iv) () governo pode interpretaras regras, principalmente por meio do Poder Judicirio: decidir a respeito de incertezas sobre a validade das regras, seu significado ou o seu inter-relacionamento. v) O governo pode aplicar a lei, mediante o recurso ou a ameaa de recorrer polcia e s foras armadas, assim como s sanes impos tas pelos tribunais. Dispositivos legais especficos podem no ter o su porte de sanes explcitas mas, em seu conjunto, o sistema legal como um todo baseia-se no poder coercitivo do governo. vi) () governo pode contribuir para a l~f!,itimaro das regras (a sua aceitao como vlidas por si mesmas) mediante a influncia que exerce sobre a educao e a informao pblica, o poder de persuaso dos seus lderes e a possibilidade de projetar-se como a encarnao simblica dos valores da sociedade, modelando a cultura poltica de modo a favo recer a aceitao das regras como legtimas. vii) () governo pode tambm adaptar as regras s circunstncias e demandas cambiantes, legislando de modo a eliminar ou alterar leis antigas e promulgar outras, ou ainda fazendo com que os administrado res executem a lei, e os juizes a interpretem, de modo a modificar vir tualmente o seu contedo. viii) () governo desempenha a funo de proteo das regras, mediante aes polticas adotadas para ajustar o cenrio social de modo a que as regras continuem a ser aplicadas. A convocao das foras ar madas para esmagar uma insurreio ou para expelir um invasor estran geiro um exemplo dessa "proteo". Do mesmo modo, so exemplos dessa funo, as medidas adotadas pelo governo para pacificar a insatis fao poltica, remover dificuldades sociais ou econmicas, suprimir agitadores irreconciliveis, remediar fossos sociais ou para superar anta gonismos que ameacem destruir a sociedade. () que esses atos polticos variados tm em comum o fato de que esto todos dirigidos para a preservao da ordem, no mediante a sustentao ou implementao direta das regras, mas pela modelagem e

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administrao do contexto social a que essas regras se aplicam, de modo que possam continuar a ser aplicadas. Pertencem a uma esfera de ao que as prprias regras podem no regular, e at mesmo no impedir, mas que est implcita no seu funcionamento.

A ordem existente dentro do estado moderno conseqncia, entre outros fatores, da existncia do governo, o que no acontece com a ordem entre os estados, j que a sociedade internacional anrquica, uma sociedade sem governo. Mas as sociedades primitivas, onde no existe um estado, apresentam tambm o fenmeno da "anarquia orde nada", e vale a pena considerar os pontos de semelhana e diferena entre os modos como a ordem criada e mantida nos dois casos. Independente da ateno dada noo de sociedade sem esta do pelos estudiosos da poltica e das descries, em boa parte especulativas, de historiadores como Maine e Maitland - a ponto de atrarem a ateno dos antroplogos, no sculo XX 1 - as sociedades primitivas sem estado no foram objeto de observao emprica e ana lise sistemtica. As sociedades primitivas que foram identificadas como sendo desprovidas de estado incluem os nucr, os dinka ocidentais, e os mandari (do Sudo Meridional); os talensi (da Nigria setentrional); os buamba (de Uganda); os lugbara (de Uganda e do Congo); e os konkomba (do Togo). Todas essas sociedades no tm um governo, no sentido definido acima, e alm disso, no contam com instituies polticas cen trais (legislativo, executivo e judicirio). Na verdade, diz-se a respeito de algumas delas que no tm nenhum papel poltico especfico. Embora certas pessoas ou rgos, tais como chefes de famlia, de linhagem ou de aldeia exeram funes polticas, essas funes no se distinguem
, Vide, por exemplo, M. lortcs e L. I~. Iwnns-Pritchard, Afriran Political.~ysteJJJs (Oxford Univ. Press, 1940);John Middleton e David Tait (cds.), Tribes Without Rulers: Studies in ~/rir(m S~{!,JJJenta,:y Systems(Londres: Routledge & Kegan Paul, 1958); c l. Southall, "Statelm Xoaeties", em l:n~yclop(/edia 01 SocialSriences, ed. David Sills (New York: I;ree Press, 1968). Estou endividado tambm com "World POIi/ICS as a Primitite Poluica! SYJtm/', em IForld Politics, vol. XVI, 4 (julho de 1964), de Roger D. Masters - um artigo de muita penetrao.

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claramente das outras que exercem. As distines traadas pelos obser vadores externos entre os papis desempenhados nas esferas local, ri tual, familiar ou poltico por esses indivduos ou grupos podem no ter sentido algum na cultura da prpria sociedade. Ao mesmo tempo, as sociedades citadas exibem claramente uma ordem, ou seja, as formas de conduta prevalecentes se ajustam aos ob jetivos elementares da coexistncia social. Na modelagem dessa condu ta as regras tm um papel vital, e a sua efetividade depende do desempe nho das funcs de manuteno da ordem que levam formulao de tais regras, comunicando-as, administrando-as, interpretando-as, apli cando-as, legitimando-as, adaptando-as e "protegendo-as". No entanto, dada a inexistncia de uma autoridade central, essas funes s so exercidas por grupos - tais como os de linhagem ou de localidade - em que essas sociedades sem estado encontram-se divididas. As regras no emanam de uma autoridade legislativa central, mas sim da prtica do inter-relacionamento dos grupos de linhagem ou localidade, sendo incorporadas aos "costumes" e confirmadas pelas cren as morais ou religiosas. Naturalmente, nos sistemas polticos centrali zados o costume ou prtica estabelecida constitui tambm uma fonte familiar de regras, mas nas sociedades primitivas sem estado esta a nica fonte existente. A conformidade da conduta com essas regras provocada pelo condicionamento e a inrcia, por sanes "morais" como a reprovao e o ridculo pblicos, pelo ritual ou por sanes sobrenaturais, tais como a maldio lanada pelos ancios da tribo. I <~m sociedades culturalmente homogneas, especialmente quando pequenas, sanes desse tipo so, por si mesmas, com freqncia suficientes. (~uando as sanccs no bastam para impedir a violao das re gras e punir os violadores, pode haver o recurso "auto-defesa" por parte de alguns grupos, dentro da sociedade, que assumem a responsa bilidade de obrigar ao cumprimento das regras e determinar os casos de desrespeito lei. () homicdio de um membro do grupo local ou de certa linhagem, por exemplo, pode levar o grupo a eliminar, em repres lia, a parte culpada ou outro membro do seu grupo. Quando os vncu

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HEDLFY BULI.

los que ligam os vrios grupos muito forte, a legitimidade dessa repre slia pode ser aceita pelos dois lados, e o assunto se encerra ali. Em outros casos, a natureza legtima do ato de vingana pode ser contesta da, criando-se um conflito prolongado, com base no exerccio, pelos dois lados, de uma autodefesa subjetivamente legtima. Como as regras e os fatos estaro sendo interpretadas pelos dois grupos no seu prprio interesse (ou no interesse de um dos seus membros) o julgamento correspondente tende a ser imperfeito. Por outro lado, como a sua capacidade de implementar as regras vai depender da fora que podem comandar, e da vontade de us-la, no h garantia de que as regras sero aplicadas. No entanto, o recurso auto-defesa no significa desrespeito s regras e retorno dos grupos em questo a um verdadeiro estado de natureza hobbesiano; repre senta o funcionamento de um sistema em que esses grupos esto assumindo as funes de interpretar e aplicar as regras. Alm disso, ao agirem desse modo, esto agindo no mbito das regras que limi tam a prpria ao de auto-defesa. () recurso fora por esses grupos, como reao ao que julgam ser uma violao das regras aceito nessas sociedades como legtimo. No h um direito geral de auto-defesa, disponvel a todos os indiv duos ou grupos dentro da sociedade; s podem recorrer violncia aqueles grupos que tm esse direito. Para que o emprego da fora seja legtimo, preciso que ela constitua resposta a alguma violao de direi tos. Alm disso, a natureza da fora utilizada limitada, por exemplo, pelo princpio de que a represlia precisa ser proporcional ofensa. Nas sociedades primitivas, onde no existe estado, os atos de auto-defesa tm igualmente duas funes adicionais, alm de propor cionar regras com sano coercitiva, e Roger Masters chamou nossa ateno para isso: "servem para unir grupos sociais e para manter crit rios legais e morais do certo e do errado." ') Eles no s ajudam a man ter a coeso social, ao galvanizar um grupo interno em apoio a ao violenta a ser tomada contra um grupo externo, mas representam uma

Masrers, "WJr/d Politics as a Primitire PoliticaIJYJtm/', pg. 607.

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forma de reiterar a regra, enfatizando a persistncia da sua validade e importncia, alm da tentativa de aplic-la a um caso em particular. No h dvida de que, no concernente manuteno da ordem, as sociedades anrquicas primitivas lembram a sociedade internacional. Nos dois casos um certo elemento de ordem mantido, a despeito da inexistncia de uma autoridade central, dotada de fora e com o mono plio do seu emprego legtimo. Tambm nos dois casos isto ocorre mediante o exerccio, por grupos particulares (locais e de linhagem nas sociedades primitivas sem estado; os prprios estados na sociedade in ternacional), de funes que, em um estado moderno, o governo (em bora no exclusivamente) exerce para tornar as regras efetivas. Na socie dade anrquica primitiva, como na sociedade internacional, a ordem depende de um princpio fundamental ou constituinte, implcito ou ex presso, que identifica certos grupos como os nicos atores competen tes para desincumbir-se dessas funes polticas. Nos dois tipos de so ciedade os grupos politicamente competentes podem, com legitimidade, usar a fora na defesa dos seus interesses, enquanto os outros indiv duos ou grupos precisam recorrer aos grupos privilegiados, politica mente competentes, em vez de usar eles prprios a fora. Nas sociedades anrquicas primitivas, como na sociedade inter nacional, as relaes entre esses grupos politicamente competentes so circunscritas por uma estrutura de princpios normativos reconhecidos, mesmo nos casos de luta violenta. No entanto, nos dois tipos de socie dade h uma tendncia, durante esses perodos de luta, para que a estru tura de regras no se sustente, e a sociedade se fragmente em tal medida que as tribos ou estados beligerantes sejam melhor descritos como so ciedades em disputa contnua, e no mais como partes da mesma soci edade. Finalmente, tanto na sociedade anrquica primitiva como na so ciedade internacional moderna h fatores, fora da estrutura de regras, que influenciam os grupos politicamente competentes, induzindo-os a se ajustarem em termos desses fatores. So, entre outros fatores, a conten o mtua ou o temor de um conflito ilimitado, a fora do hbito ou a inrcia e os interesses de longo prazo em preservar um sistema de cola borao (conscientemente racionalizado no mundo moderno e intuiti

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vamente percebida na sociedade primitiva), a despeito de, no curto pra zo, estarem trabalhando para sua destruio. No obstante, as diferenas entre a sociedade internacional e as sociedades primitivas sem estado tambm so notveis. Em primeiro lugar, h diferenas cruciais entre as unidades politicamente competen tes dos dois tipos de sociedade. Na sociedade internacional o estado soberano poryue tem jurisdio suprema sobre os seus cidados e o seu territrio. Em contraste, na sociedade primitiva os grupos locais ou de linhagem yue exercem o poder poltico no tm esses poderes exclusi vos em relao s pessoas yue a compem, e normalmente tm uma relao bem menos definida com respeito ao territrio. Um determinado grupo de linhagem no exerce necessariamente autoridade exclusiva sobre as pessoas de yue composto. I <~m algumas sociedades sem estado os grupos de linhagem so divididos em seg mentos, e no seu interior se desenvolve um processo constante de segmentao e fuso. Segmentos de uma linhagem, yue em certo nvel correspondem a unidades distintas, fundem-se com outros segmentos em outro nvel. Enquanto essas unidades podem competir em determi nado nvel, em nvel superior elas podem unir-se como partes subordi nadas de segmento mais amplo. I ~ssas combinaes e divises cambian tes das sociedades primitivas sem estado ilustram o yue tem sido chamado de "princpio da oposio complementar". Nessas sociedades as unida des politicamente competentes esto de tal forma relacionadas yue en quanto duas delas podem entrar em conflito com relao a certos obje tivos, com respeito a outros agem de forma coordenada. Assim, de um lado cada unidade entra em conflito com as outras o suficiente para gerar um sentido de identidade e manter a coeso interna; de outro lado, no h uma relao conflituosa entre as unidades yue no seja tambm afetada por elementos de cooperao. Nas sociedades anrquicas primitivas as unidades dotadas de competncia poltica no tm uma jurisdio territorial definida com preciso. A opinio de Sir Henry Maine de yue nas sociedades primiti vas a solidariedade poltica surge dos laos de sangue e nunca da posse comum de uma certa rea, tem sido rejeitada pelos antroplogos mo

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dernos, para quem essas sociedades baseiam-se tanto em laos consanguneos como no territrio.' Mas os grupos de linhagem das sociedades sem estado que foram considerados, desempenham funes relacionadas com a manuteno da ordem e no tm direitos exclusivos a partes do territrio, definidas por fronteiras precisas e aceitas. Corno nessas sociedades primitivas os grupos politicamente competentes no detm soberania sobre as pessoas e sobre o territ rio, mas relacionam-se com os indivduos e com o territrio de forma menos exclusiva do que a do estado moderno, eles parecem ter urna existncia menos auto-suficiente, e do a impresso de ser menos introvertidos ou intra-oricntados do que os membros da sociedade dos estados. Um segundo ponto de contraste que enquanto a sociedade internacional moderna, especialmente na atualidade, culturalmente heterognea, as sociedades primitivas sem estado so marcadas por um grau elevado de homogeneidade cultural. Por "cultura" queremos refe rir-nos ao seu sistema bsico de valores, ou seja, as premissas das quais derivam suas idias e accs. Todas as sociedades primitivas parecem depender de uma cultura comum; e as sociedades sem estado parecem dependentes dessa cultura em um grau especialmente elevado. Com base nos sistemas africanos que estudaram, Fortes e Iwans- Prirchard chega ram concluso, experimental, de que um alto grau de cultura comum era uma condio necessria s estruturas anrquicas, e s uma autori dade centralizada tinha condies de reunir povos de cultura hcrcrog nea.' [\ias a sociedade de estados soberanos (que tem sido chamada de "sociedade abrangente"), l]Ue hoje envolve toda a humanidade, , por excelncia, uma sociedade culturalmente heterognea. Um terceiro ponto de contraste que as sociedades primitivas sem estado tm por base uma cultura que alm de homognea inclui o elemento de crena mgica ou religiosa. Conforme Fortes e I '~vans Pritchard,
I Vide I. Schapcra, (,Ol'emllml! til/ri Poli!io- 111 'I/hll \'oodio (N,York, \\'att~. 1<.>:')6). cap, I. COI11 respeito ,I \l~,IO de Sir l lcnrv Mame, vrdc . II/(/I'/I! I "IJ)' (Londres. .Iohll i\ 1urrav, 1<'>:)()). pg. 144 . . I ;ortc~ e I ':\an~-Pritchard. "lji-iol!! Poli/lol! \'r,/tll/J, P:lg. I (I,

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() sistema social , por assim dizer, removido para um plano mstico, onde aparece como um sistema de valores sagrados, alm de qualquer crtica ou reviso (...) por isso, as guerras, ou disputas, entre segmentos de uma sociedade como a dos nuer ou talensi so mantidos dentro de limites por sances msticas."

A sociedade internacional, em contraste, parte do mundo mo derno, o mundo secular que emergiu do colapso da autoridade eclesis tica e religiosa. Os vrios substitutos apresentados nos ltimos trs s culos, na tentativa de validar ou autenticar as regras da sociedade internacional - o direito natural, a prtica costumeira dos estados, seus interesses e "necessidades", o direito comum dos "estados civilizados" - so todos inferiores autoridade religiosa em termos do poder de pr o duz ir coeso social, porque so todos sujeitos a debate e questionamento. A base moral da sociedade internacional pode ser menos frgil do que a das sociedades primitivas, no estando sujeitas ao impacto destruidor provocado pelas civilizaes crist e islmica na frica sub-sarica e na Oceania; tem maior capacidade de absorver novos desafios intelectuais e de preservar uma certa continuidade, mas em termos de impacto social no se aproxima do sistema de valores mgico e religioso. Finalmente, h grande diferena de tamanho entre a sociedade internacional e as sociedades primitivas. A populao nuer, a maior es tudada por Fortes e Evans-Pritchard, contava com trezentos mil indiv duos, que viviam em uma rea de cerca de 42 mil krn". A sociedade dos estados compreende toda a humanidade e todo o planeta. Tomados em conjunto, o que esses pontos de contraste demons tram que as foras favorveis coeso social e solidariedade so muito mais fortes nas sociedades anrquicas primitivas do que na so ciedade internacional. A natureza menos exclusivista e menos interiorizada das unidades polticas que compem as sociedades primi tivas sem estado, sua homogeneidade cultural, as crenas mgicas e reli
(, Ibid., pg. I H

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giosas que constituem o substrato das suas regras, sua natureza ntima e limitada, tudo indica que embora nesses sistemas no haja governo, eles contam com um grau impressionante de solidariedade social. O proces so de manuteno da ordem na sociedade internacional contempornea precisa atuar no s quando falta o governo mas tambm quando no h uma solidariedade social desse tipo.

A ordem na sociedade internacional

A manuteno da ordem na poltica mundial depende, em pri meiro lugar, de certos fatos contingentes que contribuiriam para a or dem mesmo se os estados no tivessem qualquer concepo de interes ses, regras e instituies comuns. Em outras palavras, como se os estados formassem um sistema internacional mas no uma sociedade. Assim, um sistema de equilbrio de poder pode surgir em um sistema internacio nal de forma fortuita, na ausncia de qualquer crena de que ele serve interesses comuns, ou qualquer tentativa de regul-lo ou institucionaliz lo. Se surge, pode ajudar a limitar a violncia, a tornar crveis certos empreendimentos ou a proteger os governos contra desafios supre macia local. No entanto, dentro da sociedade internacional, como acon tece em outras sociedades, a ordem conseqncia no s de fatos contingentes desse tipo mas de um sentido de interesse comum nos objetivos elementares da vida social; de regras que prescrevem a condu ta tendo por objetivo esse fim; e de instituies que ajudam a tornar efetivas essas regras.

I nteresses comuns
Dizer que : do interesse de algum dizer simplesmente que x serve como meio para alcanar-se um certo objetivo. Se isto realmente acontece ou no, um fato concreto. Mas se x ou no de seu interesse, depender no s disso mas das metas que esto sendo realmente visa das. Em conseqncia, a noo de interesse uma diretriz vazia, tanto com respeito ao que a pessoa faz como com relao ao que deveria

fazer. Para termos essa diretriz precisamos saber quais os fins que esto ou deveriam estar sendo perseguidos, e em si mesma a noo de interes se nada nos di/: sobre os dois pontos. Portanto, em si mesmo o critrio do "interesse nacional" ou do "interesse do estado" no nos proporciona uma orientao especfica para interpretar a conduta dos estados ou para prescrever essa conduta, a no ser que saibamos que metas ou objetivos concretos os estados perseguem, ou deveriam visar: segurana, prosperidade, metas ideolgi cas; menos ainda indica um critrio que seja objetivo, independente do modo como os alvos da conduta do estado so percebidos pelos res ponsveis por tais decises. No oferece nem mesmo uma base para distinguir consideraes morais e ideolgicas, na poltica externa de um pas, dos fatores de outra natureza, no moral ou ideolgica. Porque uma meta poder ser do interesse do pas se serve como meio para atingir um dos seus objetivos morais ou ideolgicos. No entanto, a concepo de interesse nacional, ou interesse do estado, tem um certo sentido na situao em que os objetivos nacionais ou do estado so definidos e aceitos, e o problema em discusso saber com que meios esses objetivos podem ser promovidos. Dizer que a poltica exterior de um estado deve basear-se nos interesses nacionais significa insistir em que quaisquer posies que sejam adotadas devem ser parte de um plano de ao racional; a abordagem da poltica externa baseada no interesse nacional pode ser contrastada, assim, com uma poltica que consista simplesmente em manter de forma acrtica uma postura estabelecida ou em reagir mecanicamente aos acontecimentos. Alm disso, uma poltica baseada na idia do interesse nacional pode ser contrastada com uma outra que tenha por base interesses seccionais ou ento os interesses de um grupo mais amplo do que o estado, como uma aliana ou organizao internacional de que ele participe. ralar so bre o interesse nacional como um critrio orienta a nossa ateno para os objetivos da nao ou do estado, e no os de outro grupo, mais limi tado ou mais amplo. A manuteno da ordem na sociedade internacional tem como ponto de partida desenvolvimento, entre os estados, de um sentido

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dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados tm em comum a viso dessas metas como instrumentais. Sua percepo dos interesses comuns pode derivar do temor da violncia irrestrita, da ins tabilidade dos acordos ou da insegurana da sua independncia ou so berania. Pode ter origem em um clculo racional do desejo dos estados de aceitar restries recprocas sua liberdade de ao, corno pode ba sear-se tambm no tratamento dessas metas como valiosas em si mes nus, e no apenas como um meio para alcanar determinado fim: pode expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de inte resses comuns.
A.r regras

Na sociedade internacional, como em outras sociedades, o sentido da existncia de interesses comuns nos objetivos elementares da vida social no proporciona, em si mesmo, uma orientao precisa sobre as modalidades de conduta consistentes com esses objetivos; esta a fun o das r~f!,rClJ. Regras que podem ter Jta!UJ de direito internacional, nor ma moral, costume ou prtica estabelecida; como podem ser simples mente regras operacionais, "regras do jogo" desenvolvidas sem um acordo formal e at mesmo sem comunicao verbal entre as partes. No incomum que uma regra surja, em princpio, em carter operacional, para tornar-se prtica estabelecida e, tendo atingido a con dio de princpio moral, incorporar-se finalmente de forma explcita em uma conveno legal. Esta parece ter sido a gnese, por exemplo, de muitas das regras que hoje fazem parte de tratados ou convenes mul tilaterais sobre a guerra, as relaes diplomticas e consulares e o direito martimo. () mbito dessas regras amplo, e em boa parte elas encontram-se em estado de fluidez. Mencionaremos aqui s trs conjuntos de regras que tm um papel na manuteno da ordem internacional. Em primeiro lugar, h o complexo de regras segundo as quais o estado pode ser considerado o princpio normativo fundamental ou

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constitucional da poltica mundial da atualidade. Este o princpio que identifica a idia de uma sociedade de estados, que se ope noo de um imprio universal, de uma comunidade cosmopolita de indivduos ou de um estado de natureza hobbesiano, ou estado de guerra, como princpio normativo supremo da organizao poltica da humanidade. J deixamos claro em outras partes deste estudo que no h nada de historicamente inevitvel ou moralmente sacrossanto na idia de uma sociedade de estados. Por outro lado, essa idia, na verdade, no mono poliza o pensamento e a ao humana, mesmo na fase atual. Pelo con trrio, ela sempre precisou competir com outros princpios, o que con tinua a acontecer. No entanto ela exige que uma ou outra dessas idias bsicas prevalea claramente; o que incompatvel com a ordem em escala mundial um desacordo entre os princpios competitivos da or ganizao poltica universal. De um lado, a idia da sociedade internacional identifica os esta dos como membros dessa sociedade, e como unidades competentes para executar tarefas polticas no seu seio, incluindo as tarefas necess rias para dar efetividade a suas regras bsicas. Portanto, esto excludas as concepes que atribuem essa competncia poltica a outros atores, em lugar do estado - autoridades universais abrangentes ou grupos seccionais dentro das suas fronteiras. Por outro lado, a idia da socieda de internacional identifica o relacionamento entre os estados com o de membros de uma sociedade vinculada por regras comuns e comprome tida com instituies comuns. Exclui assim a concepo da poltica mundial como uma simples arena para o estado de guerra. Ordinariamente, a conduta dos estados pressupe esse princpio fundamental ou constitucional da ordem internacional. Princpio que se manifesta e tem evidenciada a sua centralidade nas aes quotidianas dos estados - quando se arrogam direitos e competncias de atores prin cipais da poltica mundial, ao se ajustarem entre si com tal objetivo, quando resistem s prerenses competitivas de grupos sub ou supra estatais. () princpio est contido em muitas regras bsicas do direito internacional, e por isso tem predominado a doutrina de que os estados so os nicos ou os principais titulares de direitos e deveres no direito

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internacional; que s eles tm o direito de usar a fora para sustent-lo; e que a sua fonte o consentimento dos estados, expresso sob a forma de costumes e de tratados. No entanto, esse princpio precede o direito internacional, ou qualquer formulao particular do direito internacio nal, e est presente em todo um complexo de regras - legais, morais, consuetudinrias e operacionais. No esttico, mas est sujeito a um desenvolvimento constante. Nas etapas formativas da sociedade inter nacional, precisou enfrentar o desafio de doutrinas que proclamavam o direito dos indivduos, e de outros grupos, a ocupar uma posio na organizao poltica universal. E hoje enfrenta um desafio semelhante. Em segundo lugar, h o que poderamos chamar de "regras de coexistncia". Dada a orientao fornecida pelo princpio constitucio nal para definir quais so os membros da sociedade internacional, essas regras estabelecem as condies mnimas da sua coexistncia. Elas in cluem, antes de mais nada, o complexo de regras que limitam o papei da violncia na poltica mundial. So regras que procuram confinar o em prego legtimo da violncia aos estados soberanos, negando-o a outros agentes ao afirmar que a violncia legtima est limitada a um tipo parti cular chamado "guerra", onde a violncia praticada sob a autoridade de um estado soberano. Alm disso, as regras procuram limitar as cau sas ou objetivos que conferem legitimidade conduo da guerra pelo estado soberano - por exemplo, exigindo que haja uma causa justa (con forme a doutrina do direito natural da fase formativa do sistema de estados) ou que seja precedida por certos procedimentos no-blicos, como insistia o Pacto da Ijga das Naces. As regras tm procurado tam bm restringir o modo como os estados soberanos se comportem na t-,JLler ra, ao insistir, por exemplo, que ela seja conduzida de forma proporcional aos objetivos propostos, de forma a poupar os no-combatentes ou usando o mnimo de violncia necessrio. Alm disso, as regras tm procurado restringir a difuso geogrfica das hostilidades, determinando os direitos e deveres recprocos dos neutros e dos beligerantes. H um outro complexo de regras de coexistncia que prescrevem o comportamento apropriado para sustentar o objetivo de cumprir os acordos. A regra bsica /Jada J!II1/ serranda, que vista por vezes como

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pressuposto fundamental do direito das naes, e outras vezes como o seu primeiro princpio, criou a presuno sem a qual os acordos deixam de fazer sentido. Regras subordinadas ou de qualificao regulam por exemplo se necessrio manter a boa f no trato com herticos ou infiis; se os acordos permanecem vlidos quando mudam as circuns tncias (e a quem cabe determinar se elas efetivamente mudaram); se so vlidos, e em que medida, os acordos impostos pela fora; quais as situaes em que uma das partes pode ser dispensada de cumprir suas obrigaes; quais os princpios que devem orientar a interpretao dos acordos; at que ponto um novo governo deve responder pelas obriga es contradas por seus antecessores etc. As regras de coexistncia incluem tambm aquelas <..]ue prescre vem a conduta para sustentar o objetivo da estabilizao do controle ou jurisdio de cada estado sobre o seu prprio territrio e a sua popula o. No centro desse complexo de regras est o princpio de que todos os estados aceitam o dever de respeitar reciprocamente a soberania ou jurisdio suprema de todos os demais estados sobre o seu domnio territorial e os seus cidados. Um corolrio, ou quase corolrio, desta regra fundamental o de que os estados no devem intervir pela fora ou ditatorialmente nos assuntos internos dos demais. Outra regra a que estabelece a "igualdade" de todos os estados, no sentido de que tenham os mesmos direitos de soberania. Em terceiro lugar h o complexo de regras <..]ue regulam a coopera o entre os estados, em escala universal ou mais limitada, alm da <..]ue indispensvel para a simples coexistncia. Ele inclui regras que facili tam a cooperao, no apenas poltica e estratgica, mas tambm social e econmica. A expanso, neste sculo, das normas legais sobre a coo perao entre os estados no campo econmico, social, ambiental e das comunicaes exemplifica o papel das regras de cooperao, assunto que ser examinado no captulo 6. As regras desse tipo prescrevem condutas apropriadas no aos objetivos elementares ou primrios da vida internacional, mas queles objetivos secundrios, mais avanados, que caracterizam uma sociedade internacional que chegou a um consenso sobre uma gama de objetivos

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mais ampla do que a mera coexistncia. No obstante, pode-se dizer que essas regras desempenham um papel em relao ordem internacio nal, na medida em que o desenvolvimento da cooperao e do consen so entre os estados sobre essas metas mais amplas devem fortalecer o contexto da sua coexistncia. Este no o lugar apropriado para expor de forma integral esses trs complexos de regras, de examinar os problemas derivados da sua interpretao ou de conciliar os conflitos entre eles. Como tambm no o lugar para considerar quais dessas regras tm status de lei ou norma moral, quais devam ser consideradas regras consuetudinrias ou operacionais, nem de traar a evoluo histrica por meio da qual essas regras se transferiram de uma categoria para outra, mudando em alguns casos uma segunda vez. Ser suficiente observar que o vasto e cambian te corpuJ de regras e quase-regras, de que as citadas so parte do ncleo central, fornecem os meios pelos quais a sociedade internacional move se de uma vaga percepo do seu interesse comum para a concepo clara do tipo de conduta exigida por esse interesse comum.

I nstituies
Na sociedade internacional os principais responsveis pela fun o de ajudar a tornar as regras efetivas so seus prprios membros - os estados soberanos. Isto ocorre em virtude da inexistncia de um gover no supremo, que no estado moderno pode exercer essa funo, ou de um grau de solidariedade entre os estados como o que caracteriza, nas sociedades primitivas sem estado, a execuo dessa atividade pelos gru pos politicamente competentes. Neste sentido, na sociedade dos esta dos, as instituies mais importantes so os prprios estados. So eles que exercem a funo de formular as regras, ou legislar, mani festando a sua concordncia. As normas de aplicao geral, como as regras de coexistncia, nascem do costume e da prtica estabelecida, sendo em alf-,JUns casos confirmadas por convenes multilaterais. As regras aplica das s a grupos particulares de estados podem surgir tambm do costu me e da prtica, como acontece com as regras operacionais destinadas a

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evitar e administrar as crises desenvolvidas pelas grandes potncias, mas podem tambm ser matria de tratados ou acordos explcitos. Os estados divulgam as regras em sua linguagem oficial, como quando afirmam que respeitam o princpio legal da soberania ou o prin cpio moral da auto-determinao nacional, ou ainda a regra operacional de que as grandes potncias no devem interferir mutuamente nas suas respectivas esferas de influncia. Mas comunicam tambm essas regras com suas aes, conduzindo-se de forma a indicar se aceitam ou no uma norma em particular. Como a comunicao das regras est nas mos dos prprios estados, e no de uma autoridade independente, a sua divulgao normalmente distorcida em favor dos interesses de determinados estados. Os estados administram as regras da sociedade internacional medida que as aes executivas ancilares a essas regras so promovidas por eles mesmos ou por organizaes internacionais responsveis pe rante os estados. No primeiro caso, quando determinados estados so designados como depositrios de um tratado, garantes de uma situao de neutralidade ou rbitros de uma disputa. No segundo, quando so criados organismos para implementar acordos a respeito do servio de correios, de telecomunicaes e muitos outros assuntos. Cada estado interpreta as regras legais, morais e operacionais. Mes mo no caso das regras legais, os estados baseiam-se nos seus prprios juristas, e no h um mtodo conclusivo para resolver, mediante uma autoridade independente, desacordos sobre essa interpretao. Quanto s regras morais e operacionais, a sua interpretao ainda mais incerta. Na ausncia de uma autoridade central, o cumprimento das regras cabe aos prprios estados, que podem recorrer a atos de autodefesa, inclusive atos de fora, na defesa dos seus direitos, alegadamente dentro das regras operacionais, morais ou legais. Como freqente que os es tados no possam praticar aes efetivas na defesa dos seus interesses, a implementao das regras incerta. Em virtude do ndice de consenso ou solidariedade entre os estados, muitas vezes a sociedade internacio nal interpreta de modo diferente, aes consideradas como autodefesa ou cumprimento de determinadas regras pelos estados que as praticam.

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Os estados exercem tambm a funo de dar legitimidade s re gras, no sentido de promover a sua aceitao como intrinsecamente valiosa, utilizando seus poderes de persuaso e propaganda para mobi lizar apoio no contexto da poltica mundial. Atualmente, um meio im portante de legitimao das regras consiste em endoss-las por assem blias ou organizaes internacionais. Os estados empreendem a tarefa de alterar ou adaptar as regras operacionais, morais e legais s circunstncias mutveis, mas o fazem na ausncia de uma autoridade legislativa universal competente para res cindir regras antigas e formular outras novas que as substituam ou com pletem. Uma desvantagem adicional o fato de que muitas vezes no h consenso sobre se certas regras devem ser mudadas, ou como. Os esta dos modificam as regras demonstrando, com palavras e aes, que es to retirando seu consentimento s regras antigas e atribuindo-o s no vas, alterando assim o contedo de um costume ou prtica estabelecida. As regras operacionais observadas pelas grandes potncias, pela quais elas respeitam as esferas de influncia recprocas em diferentes regies do mundo, so rescindidas ou modificadas quando essas potncias mos tram, com o que dizem ou fazem, que deixaram de aceit-las ou consi deram que as suas fronteiras ou condies mudaram. () princpio moral da auto-determinao nacional - a regra de que os estados devem ser estados nacionais - substituiu a regra da legitimidade dinstica no pelo ato de qualquer autoridade legislativa, mas por meio de guerras e revo Iuces. Os tratados ou convenes multilaterais s vezes desempenham um papel na mudana das normas legais, mas os estados tambm mu dam regras antigas ao viol-las ou ignor-las sistematicamente, para de monstrar que retiraram a sua aceitao. Em outras palavras, enquanto a adaptao das regras a circunstncias cambiantes parte do processo de manuteno da ordem, por outro lado ela muitas vezes acompanhada pela desordem. Finalmente, os estados assumem a tarefa que, por falta de melhor designao, tem sido chamada de "proteo" das regras. As normas que sustentam a ordem na sociedade internacional s podem funcionar se h condies propcias no sistema poltico internacional. Em particular,

s podem funcionar se continua a haver aquele sentido dos interesses comuns dos estados que eles procuram traduzir em uma diretriz precisa para a sua conduta. A funo da "proteo" da regra compreende tudo o que os estados podem fazer para criar ou manter as condies do sistema que permitam o florescimento delas. A "proteo" das regras abrange, antes de mais nada, as aes cls sicas da diplomacia e da guerra com as quais os estados procuram pre servar o equilbrio geral do poder no sistema internacional Ce modernamente uma relao de mtua coibio nuclear entre as potn cias nucleares); ajustar ou conter os conflitos ideolgicos; resolver ou moderar os conflitos de interesse entre os estados; limitar ou controlar os armamentos e as foras armadas tendo em vista os interesses da segurana internacional; aplacar as reclamaes de estados insatisfeitos com a falta de mudanas que consideram justas; garantir e manter a concordncia das potncias menores com os direitos e responsabilida des especiais das grandes potncias. Essas medidas de "proteo" das regras no so prescritas pelas normas de coexistncia, ou pelo direito internacional que endossa algu mas dessas normas. Na verdade, certas medidas adotadas pelos estados com o propsito de "proteger" as regras podem coloc-los em conflito com o direito internacional. As atividades que atuam na "proteo" das regras de coexistncia esto sujeitas a outras regras, tais como as que regulam o equilbrio de poder, a diplomacia e a situao especial das grandes potncias. Ao executar essas funes, os estados colaboram entre si em vri os graus com o que podemos chamar de "instituies da sociedade in ternacional": o equilbrio de poder, o direito internacional, os mecanis mos diplomticos, o sistema administrativo das grandes potncias, a guerra. Por "instituio" no queremos referir-nos necessariamente a uma organizao ou mecanismo administrativo, mas a um conjunto de hbitos e prticas orientados para atingir objetivos comuns. Essas insti tuies no retiram do estado seu papel principal de implementar as funes polticas da sociedade internacional, ou de substituir no siste ma internacional a inexistente autoridade central. Elas manifestam o

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H9

elemento de colaborao entre os estados no desempenho da sua fun o poltica, e constituem ao mesmo tempo um meio para sustentar tal colaborao. Essas instituies servem para simbolizar a existncia de uma sociedade internacional que representa mais do que a soma dos seus participantes, para dar substncia e permanncia colaborao dos estados no exerccio das funes polticas da sociedade internacional e para moderar a sua tendncia de perder de vista os interesses comuns. Na Segunda Parte deste livro vamos estudar a contribuio dada or dem internacional por essas instituies.

AJ explicaeJ[uncionais e causais
Um tema central do presente estudo o fato de que as regras e instituies a que nos referimos exercem funes ou desempenham papis positivos com relao ordem internacional. No presente estu do as afirmativas desse tipo significam apenas gue essas regras e insti tuies so causas eficientes na ordem internacional; que esto entre as suas condies necessrias e suficientes. No pretendemos utilizar uma explicao "estrurural-funcionalista", em que termos tais como "fun o" e "papel" so empregados com um sentido diferente. Na explicao "estrutural-funcionalista" a afirmativa de que essas regras e instituies preenchem "funes" com relao ordem inter nacional pode implicar que para a sua sobrevivncia e manuteno a sociedade internacional tem certas "necessidades" que so preenchidas pelas regras e instituies em questo. Se podemos adotar as premissas adicionais de que o preenchimento dessas necessidades essencial para a sobrevivncia da sociedade internacional, e de que essa satisfao no pode ser obtida de outra forma, neste caso dizer que tais regras e insti tuies preenchem essas funes equivale a dizer que as endossamos. () presente estudo no pretende fornecer uma explicao ou justi ficativa para as regras de coexistncia na sociedade internacional, ou para as instituies que contribuem para torn-las efetivas. Em primei ro lugar enfatizamos aqui que a ordem no o nico valor da poltica internacional, nem necessariamente um valor supremo. Assim, mes

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HEDLEY BllLL

mo se aceitssemos uma explicao "estrutural-funcionalista", segundo a qual tais regras e instituies da sociedade internacional so essenciais para preservar a sua ordem, isto no significaria um endosso s mesmas. Em segundo lugar, qualquer que seja o mrito da aplicao do raciocnio "estrutural-funcionalista" a outras sociedades, pode haver dvida sobre sua validade quando aplicado sociedade dos estados. A premissa subjacente a esse raciocnio reside na relevncia da totalidade ou unidade da sociedade que est sendo explicada, o primado do conjunto sobre as suas partes na explicao do que nela ocorre, a possibilidade de descrever a natureza e o propsito de cada componente em termos do que ele contribui para atender s "necessidades" do conjunto. Ora, a sociedade internacional no mostra o tipo de integridade ou unidade que permitiria explicaes desse tipo. Neste estudo acentua mos que o elemento "sociedade" apenas um dos que competem na politica internacional; na verdade, descrev-la como uma "sociedade" mostra s em parte o que ela . Uma explicao das regras e instituies da sociedade internacional que tratasse apenas das funes que elas exer cem com relao ao conjunto da sociedade internacional no negligen ciaria o fato de que a melhor descrio da poltica entre as naes o estado de guerra, um campo poltico em que os atores principais so indivduos e grupos e no os estados. Em terceiro lugar, cabe uma dvida sobre a validade funda mental da anlise "estrutural-funcional", ainda quando ela aplica da s sociedades com mais unidade do que a existente na sociedade dos estados. Assim, mesmo nas primeiras, como os estados nacio nais modernos ou as sociedades primitivas caracterizadas por um grau elevado de solidariedade e consenso social, h foras operando de forma anti-social ou no-social, que no fcil incorporar em uma teoria que procura relacionar todos os eventos sociais com o funcionamento do conjunto da sociedade.

C/\P1TLO

IV

ORDEM VERSUS JUSTIA

NA POLTICA
INTERNACIONAL

A ()RDI':I\! no apenas uma condio efetiva ou possvel- uma situao concreta na poltica mundial- mas, de modo muito geral, considerada tambm como um valor. No entanto, no o nico valor em relao ao qual a conduta internacional pode ser ajustada, nem necessariamente um valor supremo. Atualmente, por exemplo, diz-se muitas vezes que enquanto as potncias ocidentais preocupam-se primordialmente com a ordem, ao justificar as suas polticas, os estados do Terceiro Mundo esto empenhados fundamentalmente na realizao da justia na comu nidade internacional, mesmo a custo da desordem. O professor Ali Mazrui, um dos poucos especialistas contemporneos no campo das relaes internacionais que tm refletido profundamente sobre essa questo, j disse que as potncias ocidentais, principais autores da Carta das Naes Unidas, a redigiram de tal forma que a paz e a segurana so tratadas como objetivos primrios da organizao, e a promoo dos direitos humanos como um objetivo secundrio, en quanto os estados africanos e asiticos esto empenhados na inver so dessa ordem de prioridade. I Vou considerar mais adiante em que medida o professor Mazrui tem razo ao caracterizar deste modo o conflito de polticas entre as potncias ocidentais e os estados da frica e da sia. Meu objetivo neste captulo levantar algumas questes mais profundas subjacentes a esse conflito, que no passado tm estado presentes em outros confli-

Ali Marzui, '/ otrards a Pa: /1jtc(/llrl (Londres, Wcidcnfcld & Nicolson, 19(7).

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HI':DLFY Bl1Ll.

tos desse tipo, relativas ao lugar da ordem na hierarquia dos valores humanos. Proponho-me, em particular, a examinar as reivindicaes competitivas da ordem com este outro valor que lhe serve mais comumente de contraste: a justia. Para isso, vou procurar responder s seguintes perguntas: i) Que sentido ou sentidos podemos atribuir, na poltica mundial, idia da justia? ii) De que forma a ordem se relaciona com a justia na poltica mundial? Em que medida ordem e justia so compatveis, e podem reforar-se mutuamente como objetivos polticos? Em que medida so metas conflitantes ou que, at mesmo, se excluem reciprocamente? iii)Tendo em vista que a ordem e a justia so objetivos conflitantes ou alternativos da poltica mundial, qual deles deve ser prioritrio? Ao discutir questes como essas h o perigo de cairmos na subje tividade ou na tentao de receitar determinadas polticas. Alm disso, seria ingnuo imaginar que, formuladas em termos genricos, essas per guntas poderiam ser respondidas com autoridade e de forma conclusi va. No entanto, se pudermos evitar o subjetivismo e a busca forada de solues, possvel que possamos, pelo menos, clarificar essas peq...,run tas e chegar a uma compreenso mais profunda do que existe por trs das vrias respostas possveis.

Ao contrrio de ordem,justira um termo que s podemos definir, em ltima instncia, de modo pessoal ou subjetivo. No me proponho aqui a propor uma viso pessoal do que seria uma conduta justa na poltica mundial ou a embarcar em uma anlise filosfica dos critrios <..]ue permi tem reconhecer essa conduta. Meu ponto de partida simplesmente o fato de que existem certas idias ou crenas a respeito da justia na poltica mun dial e que as exigncias formuladas em nome dessas idias desempenham um certo papel no curso dos acontecimentos.

Ordem tersus justia na poltica internacional

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Indubitavelmente as idias sobre a justia pertencem categoria das idias morais, que tratam as aes humanas como certas ou erradas em si mesmas e no como um meio para atingir determinados fins. Pertencem ao plano das idias que so no apenas hipoteticamente, mas categoricamente imperativas. Assim, as consideraes sobre a justia das aes se distinguem das consideraes de ordem legal, bem como dos ditames da prudncia, do interesse ou da necessidade. Quando pensamos sobre a justia h certas distines, familiares nas anlises tericas do conceito, que valem a pena ter em mente.' Em primeiro lugar, h a distino entre o que tem sido chamado de justia "geral", entendida como conduta virtuosa ou correta, c justia "parti cular", compreendida como um tipo especial de conduta correta, entre outras possveis. ( ) termo "justia" empregado, s vezes, com o senti do de "moralidade" ou "virtude", como se a ao justa fosse simples mente a ao moralmente correta. Argumenta-se com freqncia, po rm, que as idias de justia constituem uma sub-categoria particular das idias morais, o que est implcito quando dizemos que a justia deve ser ponderada pela misericrdia, ou que no seu tratamento rec proco os estados so capazes de agir com justia, mas no com carida de. Argumenta-se que a justia tem a ver especialmente com a igualdade no gozo de direitos e privilgios, e tambm com a eqidade ou recipro cidade; que, qualquer que seja a substncia dos direitos ou privilgios em questo, as exigncias de justia se referem ihJUaldade no acesso a esses direitos e privilgios entre pessoas que diferem entre si sob certos aspectos mas que devem ser tratadas de modo a respeitar esses direitos. Na poltica mundial as exigncias de justia assumem muitas vezes essa forma. So demandas para a remoo de privilgios ou de discrimi nao, para a igualdade na distribuio ou aplicao de direitos entre os fortes e os fracos, os grandes e os pequenos, os ricos e os pobres, os pretos e os brancos, os vitoriosos e os vencidos, as potncias nucleares

'Toda~ as disnncocs entre [usna geral e particular, formal e subsrannva, artrmcnca e proporcio nal, cornuranva e distributiva podem ser encontradas em Aristteles. Vide uma anlise con tempornea em 1\lorn~ (;In~bl'rg, ()II/IIJli((' ill .\'r)({c!)' (I .ondrcs, I Icmcmann, 1()5), e John R;1\d~, .1 'fI)(,OI'j'o//IIJ/!((' (hr()\'d ['nl\. Pre~~, 1<)72).

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HEDLEY BULL

e as no-nucleares. importante distinguir entre "justia", neste senti do especial de igualdade de direitos e privilgios, e "justia" no sentido em que usamos o termo, com a acepo de "moralidade". Uma segunda distino importante precisa ser feita entre a justia "substantiva" e a justia "formal". A justia substantiva baseada no reconhecimento de regras atribuindo certos direitos e deveres especfi cos (polticos, sociais e econmicos) enquanto a justia formal se baseia na aplicao dessas regras igualmente a pessoas em igual situao, inde pendentemente do contedo substantivo de tais regras. A exigncia de "igualdade perante a lei", segundo a qual as regras devem ser aplicadas de igual forma mesma classe de pessoas reflete neste sentido a noo de "justia formal", embora tais exigncias surjam com respeito a todas as regras, legais ou no, ou seja, a norma de que grupos iguais de pes soas devem ser tratados da mesma forma est implcita na prpria con cepo de qualquer regra. Na poltica mundial a demanda por "justia" muitas vezes uma demanda por "justia formal", no sentido de que qualquer regra seja aplicada igualmente a todos os estados, seja uma regra legal como aquela que determina a no interferncia nos assuntos internos de outro estado, ou uma regra moral, como a que confere a todas as naes o direito auto-determinao, ou ainda uma regra operacional, como a que obriga as grandes potncias a respeitar mutua mente suas respectivas reas de influncia. Uma terceira distino feita entre a "justia aritmtica", no senti do de reconhecer iguais direitos e deveres, e a "justia proporcional", em que direitos e deveres podem no ser iguais, mas so distribudos de acordo com o objetivo em vista. A igualdade pode ser concebida como a atribuio dos mesmos direitos e deveres a toda uma classe de pessoas ou grupos que estejam na mesma situao. Mas evidente que, entendi da desse modo, a igualdade muitas vezes deixar de preencher outros critrios de justia. Uma razo que, considerando que as pessoas e os grupos diferem por vezes em capacidade e necessidade, uma regra que lhes assegure os mesmos direitos e deveres atribudos a outras pessoas ou grupos diferentes pode ter o efeito de simplesmente acentuar a desi gualdade. Como escreveu Aristteles, "h injustia quando os iguais so

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tratados desigualmente e tambm quando os desiguais so tratados com igualdade.") () princpio enunciado por Marx "de cada um conforme a sua capacidade, a cada um conforme a sua necessidade" incorpora uma preferncia pela justia "proporcional", em contraste com a "aritmti ca", tendo em vista o objetivo da justa distribuio da riqueza na socie dade. Na poltica mundial certos deveres e direitos fundamentais, tais como o direito dos estados independncia e soberania e o dever de no interferir reciprocamente nos assuntos internos, considerados como de igual aplicao a todos os estados, so exemplos da "justia aritmti ca", enquanto a doutrina de que, numa guerra ou numa represlia, o emprego da fora deve ser proporcional ofensa sofrida ilustra a idia de "justia proporcional". Uma quarta distino, associada de perto anterior, a existente entre a justia "comutativa" ou recproca e a justia "distributiva", que busca o bem comum e o interesse da sociedade no seu conjunto. A justia "comutativa" consiste no reconhecimento dos direitos e deveres mediante um processo de intercmbio ou barganha, pelo qual indiv duos ou grupos admitem os direitos dos outros de forma recproca. Na medida em que esses indivduos ou grupos tenham igual capacidade de barganha, () processo levar provavelmente ao que chamamos de "justi a aritmtica", ou seja, igualdade de direitos. Em contraste, a "justia distributiva" alcanada no por um processo de barganha entre os membros individuais da sociedade em questo, mas pela deciso do conjunto da sociedade, luz da considerao do seu bem ou interesse comum. Est claro que, neste sentido, a "justia distributiva" pode re sultar muitas vezes em justia "proporcional" mais do que "aritmtica", ao exigir, por exemplo, que os impostos pagos pelos ricos sejam maio res do que os pagos pelos pobres, ou que os fortes trabalhem mais do que os fracos. Atualmente, a poltica mundial sobretudo um processo de conflito e cooperao entre estados que s tm uma percepo rudi mentar do bem comum com relao ao mundo em seu conjunto e , portanto, o domnio principalmente das idias de justia "comutativa",

; I rts,

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VI.

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e no de justia "distributiva". () principal ponto em debate a respeito da justia na vida internacional reside na tentativa dos estados sobera nos de decidir entre eles, negociando suas demandas e seus direitos e deveres que sero reconhecidos, e como sero aplicados. Apesar de tudo, as idias de justia "distributiva" tm igualmente um papel a desempe nhar nos debates sobre a poltica mundial, que pode ser exemplificado pela noo de que a justia exige uma transferncia de recursos econ micos dos pases ricos para os pases pobres. Ao fazer todas essas distines importante considerar de que direitos e deveres morais agentes ou atores da poltica mundial esto investidos. A partir dessa perspectiva podemos distinguir o que chama remos de justia internacional, ou entre os estados, de justia individual ou humana e de justia mundial ou cosmopolita.
A jUJti(a internacional, ou jUJti(t} entre estados

Por justia internacional ou justia entre estados, o que temos em mente so as regras morais que atribuem direitos e deveres aos estados e s naes. Por exemplo, a noo de que todos os estados, independen temente do seu tamanho, composio racial ou inclinao ideolgica, tm o mesmo direito soberania; ou a idia de que todas as naes tm o mesmo direito auto-determinao nacional. Naturalmente, os direi tos dos estados podem entrar em conflito com os direitos das naes, e por isso justia entre os estados no o mesmo que justia internacional: o princpio da auto-determinao nacional tem sido invocado para destruir a integridade soberana de certos estados, e hoje ameaa muitos deles. No entanto, como h atualmente um amplo consenso de que os estados devem ser estados nacionais, e a doutrina oficial da maioria dos estados (mesmo dos chamados "estados multinacionais") a de que eles so estados nacio nais, h uma certa harmonia entre as concepes desses dois nveis da jus tia - a justia entre os estados e a justia internacional. Como os estados so os principais agentes ou atores da poltica mundial, as idias de justia entre eles formam o principal contedo do debate habitual sobre a justia no campo internacional. Todos os esta

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dos sustentam que tm certos direitos e deveres que no so meramen te legais, mas tambm morais. Afirmam que a sua poltica justa porque moralmente correta ("justia geral") e assim, exigen1 igualdade de tra tamento nas relaes com os outros estados ("justia particular"). Pre tendem ter o direito moral soberania ou independncia ("justia subs tantiva"), que deve ser aplicado ou administrado igualmente com relao a todos os estados ("justia formal"). Afirmam o direito a igual trata mento entre eles e os outros no acesso s oportunidades comerciais ou na votao em assemblias internacionais ("justia aritmtica"), ao mes n10 ten1po em que insistem em que a sua contribuio financeira s organizaes compostas de estados seja determinada em proporo ao produto nacional ("justia proporcional"). Reconhecem os direitos de todos os tipos atribudos aos demais estados, em troca de igual reco nhecimento ("justia comutativa"), mas podem tambm discordar, pelo menos retoricamente, com base na concepo do bem comum de uma comunidade regional ou mundial ("justia distributiva").

A jll-ftiro indiridna! 011 hursa na

Por justia individual ou humana so entendidas as regras morais que atribuem direitos e deveres individualmente aos seres humanos. Sob a forma da doutrina do direito natural, as idias sobre a justia humana precederam historicamente o desenvolvimento das noes da justia entre os estados ou internacional, proporcionando talvez os principais fundamentos intelectuais sobre os quais as idias de justia entre esta dos ou internacional se basearam no princpio, I ~m outras palavras, ima ginou-se que os estados, originalmente, tinham direitos e deveres por que os indivduos tinham direitos e deveres e ~ que pessoas governavam os estados e as naes eram conjuntos de indivduos. No sculo XVI II as idias sobre justia entre os estados, ou internacional, tinham alcan ado um ponto de decolagem, aps o que perderam o vnculo com os meios que as tinham estabelecido, pois passou-se a considerar que havia direitos e deveres associados ao conceito de estado, diferente daqueles associados aos que governavam os estados, e que a personalidade cole

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tiva da nao era diferente da soma da personalidade dos seus membros e, de acordo com algumas vises, era maior do que esse somatrio. Neste sistema, em que direitos e deveres se aplicavam diretamente aos estados e s naes, o conceito de direitos e deveres humanos so breviveu, mas adquiriu uma existncia subterrnea. Longe de propor cionar a base da qual as idias da justia e moralidade internacional pu dessem derivar, tornou-se potencialmente um elemento subversivo da prpria sociedade internacional. Essa posio se refletida na viso da doutrina positivista dos internacionalistas dos sculos XVIIl e XIX, segundo a qual os estados eram os nicos sujeitos genunos do direito internacional, e que os indivduos podiam apenas ser objeto de entendi mentos entre estados. () acordo bsico de coexistncia dos estados, manifesto na troca de reconhecimento de jurisdies soberanas, implica uma conspirao do silncio entre os governos a respeito dos direitos e deveres dos seus cidados. Essa conspirao mitigada pela prtica de conceder o direito de asilo a refugiados polticos estrangeiros, pelo re conhecimento declaratrio dos direitos morais dos seres humanos em documentos como a Carta do Atlntico, a Carta das Naes Unidas e a Declarao Universal dos Direitos Humanos, assim como pela prtica de cooperao entre governos no sentido de exigir o respeito aos direi tos humanos em situaes como o tratamento dos prisioneiros de guer ra e a promoo do bem-estar econmico e social. Mas a noo dos deteres do ser humano individual suscita, na poltica internacional, a ques to do conflito entre esses deveres e aqueles que os indivduos tm para com o estado. Essa questo foi levantada pelo Tribunal de Crimes de Guerra de Nuremberg, com relao aos militares e lderes polticos ale mes, e foi tambm levantada no caso dos militares e lderes polticos norte-americanos responsveis pela conduo da guerra do Vietn.' E a idia dos direitos humanos dos indivduos suscita na poltica interna cional a questo dos direitos e deveres que tm pessoas e grupos de intervirem em defesa de direitos violados dentro da jurisdio de outros estados. Por exemplo, o direito das potncias ocidentais de proteger os

Vide Tdford Taylor, NttreJJle1;g (/fui r 'ietlltlJJl. an .Amencan '! ra.gerly (NYork, Random Housc, 1970),

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direitos polticos dos cidados dos pases da Europa Oriental, dos afri canos de proteger os direitos dos sul africanos de raa negra, da China de proteger os direitos das minorias chinesas no Sudeste Asitico. Estas so questes que, respondidas de um certo modo, podem produzir de sordem nas relaes internacionais, ou at mesmo levar destruio da prpria sociedade internacional. Por isso, quando discutem direitos e deveres individuais os representantes dos estados o fazem em voz baixa uma vez que, se os seres humanos tm direitos, outros estados ou gru pos e outros estados podem defender, h limites sua autoridade; e se os indivduos tm deveres com relao a causas ou movimentos alm do estado de que so cidados, este estado nem sempre poder contar com a sua lealdade.

A justira cosmopolita

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mundia!

Alm das idias sobre a justia entre os estados, ou internacional, e sobre a justia humana, precisamos reconhecer uma terceira categoria que podemos chamar de justia cosmopolita ou mundial. Essa noo de justia procura definir o que certo ou bom para o mundo todo, para uma imaginria atntas nzaxima ou sociedade cosmopolita a que perten cem todos os indivduos e qual todos os seus interesses devem estar subordinados. Essa noo de justia como promoo do bem comum mundial diferente da afirmao dos direitos e deveres individuais em todo o mundo, porque sustenta que esses indivduos formam ou deve riam formar uma sociedade ou comunidade cujo interesse ou bem co mum qualificasse e at mesmo determinasse seus direitos e deveres in dividuais, assim como no passado os direitos e deveres dos indivduos dentro de cada estado eram qualificados ou determinados por noes tais como o bem do estado, a maior felicidade para o maior nmero dos seus cidados, ou a vontade geral. Implica uma concepo de justia que , ao mesmo tempo, "proporcional" assim como "aritmtica", "distributiva" e tambm "comutativa". Essa idia do bem comum em escala mundial tem a ver no com os objetivos ou valores comuns da sociedade dos estados, mas com os

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da sociedade universal que rene toda a humanidade, constituda por membros que so seres humanos individuais. Tal noo est implcita em boa parte do debate contemporneo, em que se fala ou se es creve como se essa sociedade cosmopolita j existisse. Assim, quan do so discutidos problemas estratgicos ou relativos ao controle de armamentos, no incomum qualificar a hiptese de uma guer ra nuclear generalizada no s como um desastre para a sociedade dos estados, e uma violao dos direitos humanos individuais, mas tambm como ameaa vida humana e civilizao planetria. Nas discusses sobre a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres, admite-se s vezes como objetivo final no o enriqueci mento destes ltimos, ou a defesa dos direitos que tm os pobres de levar uma vida melhor, mas uma distribuio mais equitativa da riqueza entre todos os membros da sociedade humana, ou a garan tia de um padro mnimo de riqueza e bem estar dentro dessa socie dade. Nas discusses sobre os problemas da ecologia ou do meio ambiente, o apelo fundamental que se faz no dirigido coopera o entre os estados, ou aos direitos e deveres individuais, mas solidariedade que devem ter todos os seres humanos ao enfrentar, na condio de seres humanos, certos desafios ecolgicos ou ambientais que os afetam. Se as idias da justia entre os estados ou internacional tm um papel dominante nas circunstncias atuais da poltica mundial, em que os estados so os atores mais importantes, e as idias de justia humana tm um papel menos importante, a noo de justia mundial ou cosmo polita desempenha um papel ainda menor. A sociedade ou comunidade mundial, cujo bem comum ela pretende definir, por ora s existe como uma idia ou um mito. Algum dia poder ter fora mas ainda, efetiva mente, no dispe de poder. A grande massa dos atores polticos da humanidade no tem os meios necessrios para agregar e articular inte resses, para o recrutamento e a socializao poltica que, de acordo com os conhecimentos correntes, so caractersticas que distinguem um sis tema poltico. por meio dos mecanismos da sociedade dos estados soberanos que os interesses da humanidade so agregados e articula

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dos, e um processo de socializao poltica d forma e consistncia a um sistema poltico universal. Por essa razo, para saber quais podem ser os interesses do mundo como um todo (por exemplo, em relao ao controle de armas, distribuio da populao e dos recursos, ou conservao ambiental) somos obrigados a indagar quais os pontos de vista dos estados soberanos e das organizaes internacionais que so dominadas por esses estados.. Na verdade, no faltam porta-vozes auto-designados para falar em nome do bem comum da "nave espacial Terra" ou "do nosso planeta ameaado". No entanto, quaisquer que sejam os seus mri tos, os pontos de vista desses indivduos no refletem o resultado de um processo poltico de afirmao e conciliao de interesses. isso ocorre porque esses pontos de vista no so chancelados por esse processo poltico. As opinies desses indivduos, portanto, constitu em uma diretriz ainda menos autorizada para o entendimento do que vem a ser o bem comum da humanidade do que as propostas dos representantes dos estados soberanos, mesmo que sejam esta dos tirnicos e pouco representativos, os quais, pelo menos presumivelmente, falam por uma coletividade, e no apenas por si mesmos. Da mesma forma, essa autoridade poltica tambm falta aos representantes de rgos no-governamentais (como os grupos de especialistas em controle de armamentos, desenvolvimento eco nmico ou assuntos ambientais), que s podem se manifestar com autoridade efetiva sobre a sua especialidade em particular. Com efei to, definir os interesses da humanidade significa postular um tipo de autoridade que s um processo poltico pode conferir. Mas se sobretudo por meio do ponto de vista dos estados, reu nidos em organizaes internacionais, que precisamos tentar desco brir qual o bem comum da humanidade, estamos usando uma lente distorcida. De fato, as ideologias universais adotadas pelos estados so notoriamente subservientes aos seus interesses especiais, e os acordos entre os estados representam sabidamente o resultado de barganha e de ajustes, sem levar em conta qualquer interesse da hu manidade como um todo.

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HEDLEY BULI.

A compatibilidade da ordem e da jUJtifa

bvio que a ordem internacional existente no satisfaz algu mas das aspiraes de justia mais profundas e que contam com o apoio mais amplo. Com relao ao cenrio internacional contempor neo, ele marcado no s pelo conflito entre os estados preocupados fundamentalmente com a preservao da ordem e aqueles que atribu em prioridade s mudanas justas, como observou o professor Mazrui, mas tambm pela tenso inerente entre a ordem proporcionada pelo sistema e pela sociedade dos estados e as vrias aspiraes por justia presentes na poltica mundial, manifestadas persistentemente de uma maneira ou de ou tra. bem verdade que a justia, em qualquer uma das suas formas, s realizvel dentro de um contexto de ordem. Os objetivos secundrios ou avanados da vida social s podem ser garantidos se os seus objeti vos elementares ou primrios estiverem de algum modo realizados. A fortion' verdade que ao fornecer um contexto de algum tipo de ordem, ainda que rudimentar, a sociedade internacional pode ser considerada como precursora do igual acesso aos direitos de vrios tipos. F, tambm verdade que hoje, por meio de rgos quase universais como as Na es Unidas e suas agncias especializadas, a sociedade internacional est comprometida formalmente com muito mais do que a preserva o de um mnimo de ordem ou coexistncia. A sociedade internacio nal tem compromisso com idias de justia entre os estados, ou inter nacional, e de justia individual ou humana e, at certo ponto, leva mesmo em conta os objetivos de uma justia mundial, ao endossar a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres. Alm disso, facilita a cooperao intergovernamental em muitos campos, visando a realizao desses propsitos. No entanto, h muitos obstculos. Para comear, o contexto da ordem internacional bastante desfavorvel aos projetos que preten dem realizar a justia cosmopolita ou mundial. Se a idia do bem co

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razo mais forte. (N. do R.T.)

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mum mundial fosse levada a srio, ela teria de levar em considerao questes tais como a de ajustar ao interesse geral as polticas de imigra o dos estados, em todo o mundo; a determinar que regies, ou pases, seriam mais e menos necessitados de capital; definir a poltica fiscal e comercial dos estados segundo um conjunto de prioridades comuns, e quais deveriam ser os resultados dos muitos conflitos violentos civis e internacionais, em todo o mundo, que estariam mais de acordo com os interesses gerais da humanidade. Esses so, naturalmente, as questes que permanecem sob o con trole dos estados e, na ausncia profundas mudanas na sociedade hu mana, eles no parecem interessados em abrir mo desse controle. A posio dos governos como guardies dos interesses de parcelas limita das da humanidade impe conhecidos obstculos idia de se verem simplesmente como agncias responsveis, em conjunto, pela implementao do bem comum mundial. Diz-se algumas vezes que o compromisso da poltica comercial e assistencial dos pases doadores com um nvel mnimo de bem estar econmico em todo o mundo im plica e pressupe aceitar a noo de interesses da comunidade humana. Kenneth Boulding, por exemplo, argumenta que como a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres totalmente unilateral e no recproca, os ricos consideram-se parte da mesma comunidade de que os pobres tambm participam. "Se A d a B alguma coisa, sem nada esperar em troca, preciso inferir que B parte de A, ou que A e B so partes de um sistema mais amplo de interesses e organizaes."(l Pode se argumentar que a idia da humanidade vista como uma s comunida de uma melhor rationale para a transferncia de recursos do que outras que so por vezes apresentadas. Melhor, por exemplo, do que o argu mento, defendido s vezes nos pases ocidentais, de que a assistncia aos pobres necessria para promover a ordem ou a estabilidade (con forme um modelo que garanta os valores preferenciais do Ocidente), ou para evitar uma revolta incipiente dos pobres contra os rICOS; ou

I,

Kcnncrh Boult!ing, "T/i(' C(J!/((/il f)/ 11' orld Intrrrst"; em f .rononncs (fI/r! !Ih' frk(f oI' ,\!{lIIklllr!, cd. lkrt L l l osclirz (Columbia L' niv. Prcss, 1%5), pg, 5'i,

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H":DLI':Y BULI.

ainda a idia, comum na retrica dos pases pobres, de que essa transfe rncia necessria para que as naes ricas expiem a sua culpa por ma les do passado. No est claro, porm, que a viso da humanidade como uma comunidade esteja de fato subjacente, em alguma medida impor tante, transferncia de recursos para os pases pobres. Tambm no est claro se essa atividade ocupa uma posio segura e bem estabelecida na agenda permanente da sociedade internacional, pressionada, de um lado, pela percepo de '-]ue os pases ricos devem reduzir ao mnimo o seu envolvimento com o Terceiro Mundo e, de outro lado, pela doutri na de que essa assistncia essencialmente uma forma de perpetuar o domnio e a explorao, e portanto prejudicial aos interesses genunos dos pases pobres. As idias da justia mundial ou cosmopolita s so realizveis (se o so) no contexto de uma sociedade mundial ou cosmopolita. Portanto, as demandas por uma justia mundial so inerentemente revolucion rias e implicam transformao do sistema e da sociedade de estados. Mas, em ltima anlise, a justia mundial pode ser conciliada com a ordem mundial no sentido de que possvel ter a viso de um mundo ou uma sociedade cosmopolita que assegure esses dois objetivos. Toda via, buscar uma justia mundial no contexto do sistema e da sociedade de estados entrar em conflito com os mecanismos que mantm a or dem nos nossos dias. () quadro da ordem internacional tambm no favorvel s de mandas pela justia humana, que representa presentemente um ingre diente muito poderoso da poltica mundial. A sociedade internacional reconhece a noo dos deveres e direitos humanos que podem ser le vantados contra o estado a que um determinado indivduo pertence, mas se sente inibida de implement-la, fazendo-o s de forma seletiva e distorcida. Se a sociedade internacional se dispusesse realmente a consi derar a justia humana como primordial, e a coexistncia dos estados como secundria, em uma situao em que no houvesse acordo sobre a definio desses direitos, ou sobre a hierarquia de prioridades com que devessem ser atendidos, o resultado s poderia ser a corroso da ordem internacional. Conforme observa o professor Marzui, se assim

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fosse, a Carta das Naes Unidas daria um lugar de honra aos direitos humanos em lugar da preservao da paz e da sq.,rurana, como querem os estados africanos e asiticos. Neste ponto, a sociedade dos estados at mesmo os estados africanos e asiticos, a despeito do que afirma o professor Marzui - mostram a convico de que a ordem internacional goza de prioridade sobre a justia humana. Penso que os estados africa nos e asiticos, tanto quanto os estados ocidentais ou do bloco soviti co, esto dispostos a subordinar a ordem justia humana em certos casos especiais que os afetam muito de perto, mas no esto dispostos a permitir a derrubada de toda a estrutura da coexistncia internacional. No atual contexto da ordem internacional h outro obstculo realizao da justia humana. Quando as quesres relativas justia hu mana ganham uma posio preeminente na agenda da discusso polti ca mundial, isto se deve ao fato de que determinados estados adotam a poltica de levantar esses temas. Terminada a Primeira Guerra Mundial o mundo ouviu falar na culpa do Kaiscr pela t-,ruerra, e depois da Segun da Guerra Mundial testemunhou o julgamento e a punio de lderes e militares alemes e japoneses por crimes de guerra e crimes contra a paz. Mas no houve julgamento e punio dos lderes e militares norte americanos, ingleses e soviticos que, prilll(Jjcie, podem ter tido a mes ma culpa de Goering, Yamamoto e outros em desrespeitar suas obriga es humanitrias. () que no significa que a idia de julgar e punir criminosos de guerra mediante um processo internacional seja injusta ou imprpria, mas o certo que ela aplicada seletivamente. O fato de que essas pessoas, e no outras, foram processadas pelas potncias vito riosas foi um mero acontecimento no mbito da poltica de poder. Do mesmo modo o mundo tomou conhecimento dos direitos humanos dos no-europeus da Africa do Sul, e pode chegar a ver o desagravo e a correo dos males que essas pessoas sofreram, porque o assunto relevante para a poltica dos estados negros da frica, e de alguns outros estados, assim como no passado o mundo tomou conhe cimento dos direitos dos sditos cristos do Sulto da Turquia, porque o tema era relevante para a poltica de algumas potncias europias. Mas menos provvel que os direitos dos africanos nos estados negros da

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frica, dos intelectuais da Unio Sovitica, dos tibetanos da China, dos nagas da ndia ou dos comunistas da Indonsia provoquem uma ao de apoio internacional, pela inexistncia de um grupo importante de estados interessados em proteg-los. A ordem internacional no pro porciona nenhuma proteo geral e abrangente dos direitos humanos, mas somente uma proteo seletiva determinada no pelos mritos de cada caso, mas pelas circunstncias variveis da poltica internacional. H ainda outro obstculo. Mesmo nos casos em que a sociedade internacional permite uma ao orientada para a realizao da justia humana, em conseqncia das circunstncias flutuantes da poltica in ternacional, a ao no exercida diretamente sobre determinados indi vduos, mas por meio da mediao de estados soberanos, que a adapta a seus prprios objetivos. Tomemos o exemplo da justia econmica mun dial, para a qual est dirigida a transferncia de recursos dos pases ricos para os pobres. Em ltima anlise o objetivo moral desse processo melhorar o padro de vida material das pessoas nos pases pobres da frica, da sia e da Amrica Latina. Ora, os pases doadores e os orga nismos internacionais interessados no transferem recursos diretamen te a esses indivduos, mas aos governos dos pases de que eles so cida dos. Conforme observa Julius Stone, so esses governos que determinam os critrios pelos quais os recursos chegaro aos interessa dos, podendo distribu-los de forma arbitrria ou simplesmente no os distribuir. Segundo Stone, a premissa tcita do processo de transfern cia de recursos a de que os beneficirios dessa "clientela da justia humana" no so os indivduos, mas os governos.- Como natural, as dvidas dos pases doadores sobre o modo como os governos beneficirios distribuem ou deixam de distribuir esses recursos consti tuem um dos principais desestmulos assistncia internacional. Con tudo, foroso concordar tambm com a concluso de Stone de que, embora a transferncia de recursos, do modo como feita hoje, neces sariamente deixa de atingir a meta do que chamei de "justia humana",

- Julius Stonc, "ApproacheJ lo lhe Notion of lntemationatlusticc", em The ! 'ulure 0/ nternationai! .-e.~al Order: Trends and Patterns, C. Black e Richard lalk, eds., vol. 1 (Princeton Univ, Prcss, 1969).

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dada a natureza atual da sociedade internacional inevitvel que isto ocorra: os pases e os organismos doadores no podem determinar a forma como os governos beneficirios distribuem esses recursos (em bora possam estabelecer condies para essa distribuio) sem violar as normas mais fundamentais do pacto da coexistncia internacional. A sociedade internacional no receptiva s noes da justia cos mopolita, e s capaz de aceitar as idias da justia humana de forma ambgua e seletiva, mas no reage da mesma forma s noes da justia entre os estados, ou internacional. Como demonstrei, a prpria estrutu ra da coexistncia internacional depende de normas que atribuem direi tos e deveres aos estados - no necessariamente regras morais, mas regras de procedimento, "regras do jogo" que modernamente constam em alguns casos do direito internacional. Enquanto as idias de justia mundial podem parecer inteiramente contrrias estrutura da socieda de internacional, e as noes da justia humana parecem implicar uma possvel ameaa aos seus fundamentos, os objetivos da justia entre os estados podem reforar o pacto da coexistncia entre os estados, acres centando um imperativo moral aos imperativos do auto-interesse escla recido e da lei sobre os quais ela repousa. Contudo, a ordem internacional preservada por meios que ferem sistematicamente os princpios mais bsicos e mais amplamente aceitos da justia internacional. Isto no significa simplesmente que existam hoje estados e naes que tm negados os seus direitos morais ou que deixam de cumprir suas responsabilidades morais; ou que haja uma gran de desigualdade ou injustia no acesso a esses direitos, como no cum primento dessas responsabilidades. Naturalmente, o que acontece, mas sempre foi assim: esta a condio normal de qualquer sociedade. () que quero dizer que mesmo quando os mecanismos e as instituies que sustentam a ordem internacional funcionam adequadamente (na verdade, em particular quando funcionam bem e preenchem as suas funes) eles violam necessariamente as noes ordinrias de justia (o modo como funcionam estudado na Segunda Parte deste estudo). Considere-se, por exemplo, o papel desempenhado na ordem in ternacional pela instituio do equilbrio de poder. (~ uma instituio

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que pode violar as noes corriqueiras de justia ao sancionar a guerra contra um estado cujo poder ameaa tornar-se preponderante, sem ha ver praticado qualquer transgresso legal ou moral, sacrificando os inte resses dos pequenos estados, que podem ser absorvidos ou fracionados para servir aos interesses do equilbrio de poder; ou, no caso do "equi lbrio do terror" - sua variante contempornea - pelo aumento e a ex plorao do risco da destruio. Apesar de tudo, trata-se de uma insti tuio que tem hoje e teve no passado um papel fundamental na preservao da ordem no sistema internacional. Considere-se tambm o papel de outra instituio: a guerra. A guerra desempenha tambm um papel fundamental na manuteno da ordem internacional, no fortalecimento do direito internacional, na preserva o do equilbrio de poder e na realizao de mudanas consideradas consensualmente como justas. Ao mesmo tempo, a guerra pode ser um meio para subverter as regras do direito internacional, para prejudicar o equilbrio de poder e impedir mudanas justas, ou para promover mu danas que sejam injustas. Por outro lado, a guerra um meio que, uma vez empregado, justa ou injustamente, pode desenvolver um /lIO/lle17tU/lI prprio, deixando de ser um instrumento administrado por aqueles que a iniciaram, transformando-os e modificando de forma surpreendente a situao em que se encontram. Consideremos novamente o direito internacional. I ~le santifica o status quo sem proporcionar um processo legislativo pelo qual suas nor mas possam ser alteradas pelo consentimento geral, provocando assim presses para que a lei seja violada em nome da justia. Em seguida, quando ocorre essa violao, e uma nova situao criada pelo triunfo no necessariamente da justia, mas da fora, o direito internacional passa a aceit-la como legtima, e aceita tambm os meios empregados para efetu-la. No dizer de Mazrui, o direito internacional condena a agresso, mas quando ela tem xito deixa de ser condenada. () conflito entre o direito e a justia no campo internacional endmico, pois o direito toma como ponto de partida uma srie de jits accomplis promovi dos pela fora e pela ameaa do uso da fora, legitimados pelo princpio de que os tratados so vlidos mesmo quando impostos.

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Alm disso, contrariamente a muitas idias superficiais sobre o as sunto, essa tendncia do direito internacional para se acomodar polti ca de poder no um defeito infeliz mas remedivel, que pudesse ser corrigido pelas boas obras de algum professor de direito internacional, de esprito elevado, ou por alt-,rum relatrio engenhoso de uma Comis so de Direito Internacional. H muitos motivos para acreditar que esta caracterstica do direito internacional, que o coloca em conflito com a justia elementar, essencial para o seu funcionamento; que se deixasse de existir o direito internacional perderia todo contato com a realidade, inviabilizando o seu papel. Considere-se por outro lado a funo exercida na manuteno da ordem internacional pela posio especial das grandes potncias. Iilas contribuem para a ordem internacional mantendo os sistemas locais de hegemonia dentro dos quais a ordem imposta a partir de cima, cola borando para administrar o equilbrio global de poder e, de tempos em tempos, impondo sua vontade coletiva a outros estados. l\Ias quando prestam esses servios ordem internacional as grandes potncias o fazem ao preo de uma injustia sistemtica COll1 relao aos direitos dos estados menores: a injustia sentida pelos estados que estiveram sob a hegemonia sovitica na I ~uropa Oriental ou que se encontram sob a hegemonia norte-americana no Caribe. Injustia que foi incorporada Carta das Naes Unidas, quando prescreve um sistema de segurana coletiva que no pode funcionar contra as grandes potncias, a mesma injustia sofrida pelas pequenas potncias quando as grandes entram em acordo para chegar a uma deciso que contraria os interesses dos pequenos. I ~m um plano abstrato no h incompatibilidade geral entre a or dem, no sentido em que foi aqui definida, e a justia em qualquer um dos sentidos em que a consideramos neste trabalho. I ~m outras pala vras, podemos imaginar uma sociedade em que haja um padro de ativi dade que sustente os objetivos elementares ou primrios da vida social e tambm os objetivos avanados ou secundrios da justia ou da igualda de: para os estados, para os indivduos e em termos de um bem comum mundial. No existe uma razo apriorstica para afirmar que tal socicda

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de inalcanvel, ou que seja inconsistente perseguir ao mesmo tempo a ordem e a justia mundiais. No entanto, h uma incompatibilidade entre as regras e instituies que sustentam atualmente a ordem dentro da sociedade dos estados e as exigncias de uma justia mundial, que implicam destruio dessa sociedade; as demandas pela justia humana, que s podem ser acomodadas de forma seletiva e parcial, e as exign cias da justia entre qs estados, ou internacional, com respeito qual essas regras e instituies no so basicamente hostis, mas que s po dem satisfazer de forma limitada.
A questo da prioridade

Admitindo-se que o quadro da sociedade internacional deixa de satisfazer essas vrias noes de justia, quais seriam os efeitos das ten tativas de promov-las sobre a ordem internacional? A justia na polti ca mundial, em suas vrias acepes, s poder ser alcanada com pre juzo da ordem internacional? E se for assim, entre as duas, qual deve ter prioridade? Em termos de tipos ideais possvel distinguir trs doutrinas que respondem a essas indagaes, Primeiramente, h a viso conservadora ou ortodoxa que reconhece a existncia na poltica mundial de um con flito inerente entre os valores da ordem e da justia, e atribui ao primei ro precedncia sobre o segundo. A sociedade internacional uma socie dade na qual o mximo que se pode esperar a "ordem mnima", ou coexistncia, e onde as exigncias de uma "ordem tima" ameaam neu tralizar a pequena rea de consenso que fundamenta essa coexistncia dos estados. Em segundo lugar, h a perspectiva revolucionria, baseada tam bm na perspectiva de que existe um conflito permanente entre o qua dro vigente na ordem internacional e a realizao do ideal de justia, mas considera este ltimo como valor supremo: que se faa justia, "mesmo que o mundo perea". Os revolucionrios, contudo, no acre ditam em que o mundo v perecer, mas esperam o estabelecimento de uma ordem que garanta as mudanas justas que desejam implementar,

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depois de um temporrio perodo de desordem e talvez geograficamen te limitada. Esta tem sido a doutrina de al~JUns africanos de raa negra, em relao ao seu continente; dos nacionalistas rabes, com respeito sua regio; dos primeiros bolchevistas, e mais tarde dos comunistas chi neses, em relao ao mundo em geral. Em terceiro lugar h a posio liberal ou progressista, que sempre representou uma matriz importante no pensamento sobre a poltica externa no Ocidente. Talvez sem neg-la completamente ela reluta em aceitar a idia de que haja, necessariamente, na poltica mundial um con flito entre a ordem e a justia, e est sempre em busca de modos de conciliar esses dois valores. Os liberais tendem, por exemplo, a ver a correo das injustias como a forma genuna de fortalecimento da or dem mundial; o desaparecimento do apartbeid e dos "ltimos vestgios do colonialismo" como a melhor forma de integrar os estados da Africa negra no sistema universal de "paz e segurana"; a justia econrni ca levada aos povos pobres de todo o mundo como um meio de evitar o confronto violento, de outro modo inevitvel, entre os "bare" e os "bare-nots", Os liberais tendem a ignorar que em certos casos a justia no pode ser alcanada por meio do consenso e do consenti mento; inclinam-se a ar~JUmentar no sentido de que as tentativas de fa zer justia quebrando a ordem so contraproducentes; a insistir com os defensores da "ordem" e da "justia" para que permaneam dentro dos limites de um sistema moral que aceite esses dois valores e permita um ajuste recproco entre eles. Est claro que as exigncias de preservao da ordem e de promo o de mudanas justas na poltica mundial no se excluem mutuamente, e que poder, s vezes, haver condies de concili-las. Para ser duradou ro, qualquer regime que proporcione ordem na poltica mundial precisar responder, pelo menos em certa medida, s demandas por mudanas jus tas. Em conseqncia, uma busca esclarecida da ordem levar em conta essas demandas. Da mesma forma, a exigncia de mudanas justas precisa r levar em conta a manuteno da ordem internacional. Com efeito, mu danas realizadas s estaro garantidas se forem incorporadas em algum regime que proporcione ordem sociedade internacional.

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Algumas vezes possvel provocar urna mudana considerada jus ta com o assentimento das partes afetadas e, neste caso, no haver qualquer prejuzo para os fundamentos da ordem internacional. A libe rao dos povos africanos e asiticos dos imprios coloniais europeus foi acompanhada por violncia e desordem, e aqueles yue lutaram con tra o domnio colonial subordinaram conscientemente a ordem justi a. Mas uma parte desse processo consistiu na transferncia ordeira do poder por parte dos governos metropolitanos para suas ex-colnias. Parece claro tambm yue, mesmo sem o consentimento de todas as partes envolvidas, a mudana pode ser feita com uma desordem apenas local e temporria, se houver evidncia indiscutvel de consenso na so ciedade internacional em favor dessa mudana, e especialmente se to das as grandes potncias participarem desse consenso. Em seguida, a sociedade internacional pode emergir sem ar ranhcs, ou mesmo fortalecida. No h dvida de yue uma sociedade internacional yue al canou um consenso no s sobre o papel da ordem nus sobre uma ampla gama de noccs de justia internacional, humana e talvez tam bm mundial, deve ter muito mais vigor para manter a coexistncia e a ordem mnima. () conflito entre a ordem internacional e as exigncias de mudan as justas surjrcrn nos casos em yue no h esse consenso sobre o yue a justia implica, e quando pressionar pela justia significa reabrir yues toes yue o pacto da coexistncia dos estados no permite yue sejam abertas e discutidas. Assim, por exemplo, se houvesse consenso nas Naes Unidas, incluindo todas as grandes potncias, em favor da interveno militar na frica do Sul destinada a assegurar a auto-determinao e os direitos polticos da populao negra, uma tal interveno poderia no ser con siderada uma ameaa ordem internacional, sendo vista at mesmo como um reforo a essa ordem por confirmar um novo grau de solida riedade moral entre os estados. No havendo esse consenso, a exigncia de uma interveno militar implica subordinao da ordem a considera es de justia internacional e humana. Qualquer que seja o seu mrito corno construo do direito das Naes Unidas, ou como ttica polti

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ca, o argumento defendido no Conselho de Segurana da ()NU, desde 1963 pelos estados da Africa Negra, no sentido de que o apartbeid no apenas uma violao dos direitos humanos, mas tambm uma ameaa paz, torna essa posio obscura: neste caso, so os proponentes da in terveno, movidos por consideraes de justia, que ameaam a paz. A ao militar da ndia ao expulsar Portugal de Coa, em 1961, e a da Indonsia no Irian Ocidental, em 1962, representaram tambm um rompimento da paz em favor de uma mudana considerada justa. (~ interessante observar que nesses casos, como em relao interveno militar proposta na Africa do Sul, as justificativas fornecidas se referiam ordem, alm da justia. No caso de Coa, Krishna Mcnon defendeu a ao da ndia como a resposta necessria agresso cometida por Por tugal em 1510 que, segundo ele, havia iniciado um processo de "agres so permanente". Da mesma forma, a interveno indiana no Paquisto Oriental, em 1957, foi defendida, interalia, como resposta a uma "agres so demogrfica". Assim, os revolucionrios se acomodam ao padres vigentes no sistema. (~uando a demanda de justia, no mbito da sociedade internacio nal, feita na ausncia de consenso a respeito do que a justia significa, abre-se a perspectiva de que desaparecer tambm o consenso existente a respeito da ordem ou da coexistncia mnima. I~ preciso ento enfren tar a questo da prioridade a ser atribuda ordem e justia. No presente estudo evitei dar ao termo "ordem" uma "definio persuasiva", que prejulgasse a questo do valor que tem a ordem como um objetivo humano. Por outro lado, sustento que a ordem desejvel e valiosa nos assuntos humanos e ajortiori na poltica mundial. A ordem na vida social desejvel porque uma condio para que outros valores sejam respeitados e vividos. Se no houver um pa dro das atividades humanas que sustente os objetivos elementares, pri mrios e universais da vida social, no ser possvel atingir ou preservar objetivos avanados e secundrios, ou as metas especficas de determi nadas sociedades. A ordem internacional, ou a ordem dentro da socie dade dos estados, uma condio necessria para a justia ou igualdade entre os estados ou naes. Fora do contexto de uma ordem interna

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cional no pode haver direitos iguais dos estados sua independncia, ou o direito das naes de se auto-governarem. Da mesma forma, a ordem mundial, ou a ordem na grande sociedade humana, condio bsica para se alcanar os objetivos da justia humana ou cosmopolita; se no houver um mnimo de segurana contra a violncia, de respeito pelas realizaes e estabilidade das regras de propriedade, os objetivos da justia poltica, econmica e social para os indivduos, ou de uma justa distribuio de nus e recompensas com relao ao bem comum mundial, podem no fazer sentido algum. Portanto, a ordem valiosa no apenas na poltica mundial, mas em certo sentido, ela precede outros objetivos, como o da justia. Isto no significa, porm, que em todos os casos a ordem deva ter priorida de sobre a justia. Com efeito, tanto a noo de ordem como a de justia participam dos sistemas de valor, do estoque retrico ou das justificati vas para as aes de todos os atores da poltica mundial. () advogado da justia revolucionria espera o momento em que uma nova ordem vir consolidar as conquistas da revoluo. () defensor da ordem assume essa posio em parte porque, do seu ponto de vista, a ordem existente moralmente satisfatria, ou no suficientemente insatisfatria para justificar uma turbulncia nessa ordem. A questo da ordem iersus a justia ser sempre considerada pelas partes interessadas em relao ao mrito de casos particulares. Quando so considerados os mritos de um caso em particular a prioridade da ordem sobre a justia no pode ser assumida sem alguma avaliao do nvel em que a injustia est incorporada ordem existen te. Mas, por que consideramos a ordem existente como valiosa? Mazrui escreve que "a importncia da paz , em ltima anlise, um derivativo. Em suas razes mais profundas a paz importante porque 'a dignidade e o valor da pessoa humana' so importantes." x Aqueles que no querem perturbar a ordem internacional em favor da justia racial, anti-colonial ou econmica chegam a essa concluso devido aos julgamentos que fazem sobre a justia e a ordem, admitindo ou no aqueles outros objetivos.

, Mazrui, Tonarda Pa: /!/iic(I!}{I, pg, 1.)7.

Ordem versus justia na poltica internacional

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Alm disso, se a estrutura da ordem internacional for resistente, poder suportar o choque dos ataques violentos feitos em nome da "justia". Nos dias de hoje, por exemplo, a paz nuclear tornou o mundo seguro para as guerras justas de liberao nacional, ocorridas em nvel sub-nuclear, e a paz internacional ou entre os estados tornou o mundo mais seguro para a violncia civil justa, em nvel domstico. Precisamos tambm levar em conta que, havendo ou no havendo consenso a respeito de uma mudana justa, eventuais ataL]ues violentos contra a ordem existente, postulando uma mudana justa, podem ter o efeito de modificar o consenso existente. As vezes a prpria luta por uma mudana justa que cria um consenso favorvel, L]ue inicialmente no existia. Assim, por exemplo, pode-se argumentar que h na socie dade internacional um consenso de L]ue a soberania das potncias colonialistas sobre as suas colnias no legtima, e L]ue justa a violn cia exercida contra essas potncias tendo por objetivo a liberao na cional. Mas este consenso no existia nas primeiras dcadas da luta anti colonial e, se passou a existir, isto deveu-se precisamente quela luta. Dessa forma, embora a ordem na poltica mundial seja valiosa e consti tua condio para a existncia de outros valores, ela no deve ser consi derada um valor supremo e demonstrar L]ue uma determinada poltica ou instituio conduz ordem no garante a presuno de L]ue ela seja desejvel, ou de L]ue tal poltica deva ser seguida.

CAPTl:LO

o EQUILBRIO DE PODER E

A ORDEM INTERNACIONAL

N I'sn', captulo proponho tratar das seguintes questes: i) Em que consiste o equilbrio de poder?
ii) Como o equilbrio de poder contribui para a ordem internacional?
iii) Atualmente, qual a relevncia do equilbrio de poder para a manu
teno da ordem internacional?

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Entendemos aqui por "equilbrio de poder" a situao definida por Vattel como aquela em que "nenhuma potncia possui posio de preponderncia absoluta e em condies de determinar a lei para as outras."! Normalmente quando usamos essa expresso queremos refe rir-nos ao poder militar, mas ela pode aludir a outras configuraes de poder na poltica mundial. A situao mencionada por Vattel pode ocor rer sob vrias formas. Em primeiro lugar, precisamos distinguir um equilbrio de poder simples de um equilbrio complexo, ou seja, o equilbrio entre duas po tncias daquele que compreende trs ou mais. O equilbrio de poder mais simples exemplificado pelo choque entre a Frana, de um lado, e a Espanha e a ustria dos Habsburgos, nos sculos XVI e XVII; ou, no sculo XX, pelo choque entre os Estados Unidos da Amrica e a Unio

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Sovitica, durante a Guerra Fria. () equilbrio de poder complexo ilus trado pela situao da Europa em meados do sculo XVIII, quando Frana e ustria, desvinculada da Espanha, se juntaram a Inglaterra, a Rssia e a Prssia, todas grandes potncias. ilustrada tambm pela poltica mundial de hoje, quando a China junta-se aos Estados Unidos e Unio Sovitica, como grande potncia, o Japo como uma possvel quarta grande potncia e com uma combinao de potncias europias ocidentais como uma quinta. No entanto, na histria nunca uma situa o de equilbrio de poder foi perfeitamente simples ou perfeitamente complexa. Os equilbrios simples sempre foram complicados pela existn cia de outras potncias, cuja capacidade de influenciar o rumo dos aconteci mentos era pequena, mas sempre maior do que zero.' Situaes de equil brio de poder complexo podem ser simplificados por meio de combinaes diplomticas, como por exemplo o equilbrio entre seis potncias do pero do que precedeu a Primeira Grande Guerra, que se resolvia na diviso mais simples entre a Trplice Aliana e a Trplice Entente. Enquanto um equilibrio de poder do tipo simples exige necessaria mente igualdade ou paridade de poder, o mesmo no acontece com um sistema complexo. Com trs ou mais potncias competitivas a ocorrncia de grandes desigualdades de poder entre elas no coloca necessariamente a mais poderosa em posio de preponderncia, porque as outras tm a pos sibilidade de se unirem contra aquela que tem mais poder. Em uma situao de equilbrio de poder simples ou bipolar o ni co recurso disponvel para a potncia que est perdendo posio au mentar a sua prpria fora, qual seja: no sculo XVIII, seu territrio e populao; no sculo XIX, sua indstria e organizao militar; no scu lo XX, sua tecnologia militar. Como em uma situao de equilbrio com plexo h o recurso adicional de explorar a existncia de outras potn cias, absorvendo-as, fragmentando-as ou aliando-se a elas, considera-se de modo geral que o equilbrio de poder do tipo complexo mais est vel do que o simples.'
2

Nas palavras de Morton Kaplan todos os sistemas histricos "bipolares" foram "frouxos",
no "firmes". Vide Yy.r/em and Process in luternational Politics, capo 2.
, Vide, por exemplo, Quincy Wright, /I Stuqr 0/ War (Univ of Chicago Prcss, 19(4), resumido,
pg. 122.

() equilbrio de poder e a ordem internacional

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Em segundo lugar, precisamos distinguir entre o equilbrio de po der geral, com a inexistncia de uma potncia preponderante no siste ma internacional, e o equilbrio de poder em termos locais ou particula res, em uma regio ou em um segmento do sistema. Atualmente, pode-se dizer que existe um equilbrio de poder local em certas regies, como no Oriente Mdio, no sub-continente indiano ou no Sudeste da sia. Em outras reas, como no J.este Europeu e no Caribe, h uma prepon derncia local de poder. Estas duas situaes so consistentes com o fato de que, no conjunto do sistema internacional, h um equilbrio geral de poder. A distino entre o equilbrio de poder geral e local no deve ser confundida com a que existe entre o equilbrio dominante e os equil brios subordinados. Assim, o equilbrio entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos (conhecido s vezes como "equilbrio central") o equi lbrio dominante no mundo, e os equilbrios locais no Oriente Mdio, no sub-continente indiano e no sudeste da sia so subordinados, no sentido de que so muito mais afetados pelo equilbrio geral do que o contrrio. Em alguns casos as mesmas potncias que participam do equi lbrio dominante participam tambm de um equilbrio subordinado, como a Unio Sovitica e os Estados Unidos so elementos do equil brio do Oriente Mdio. Burke utiliza esta distino quando se refere s relaes da Inglaterra, Frana e Espanha no fim do sculo XVIII como "o grande equilbrio central" da Europa, que qualificava o funciona mento do "equilbrio do Norte", o "equilbrio da Alemanha" e o "equi lbrio da Itlia"." No entanto, o equilbrio dominante ainda um equil brio de tipo particular, que no deve ser identificado como o equilbrio geral do sistema internacional como um todo. Em terceiro lugar, preciso distinguir um equilbrio de poder que existe subjetivamente daquele que tem uma existncia objetiva. Uma coisa dizer que se acredita de modo geral haver uma situao tal que nenhum estado preponderante em termos de poder militar; coisa di ferente afirmar que nenhum estado de fato preponderante. Aconte-

Burkc, "Flm,l! ./.'I/{'rOI/ Ih/' jJrojJoJ{/!.rjr PNlCI' Il'ith Ih/' RI:l',idc ! )ir/,(/orr o/I 'rance", pg. 441.

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ce por vezes que se acredita haver um equilbrio de poder militar entre dois lados quando isto no reflete a situao "verdadeira", conforme eventos subseqentes deixam claro. Por exemplo: no inverno europeu de 1939-1940 pensava-se haver um equilbrio militar entre os Aliados e a Alemanha, mas algumas semanas de guerra, na primavera, mostraram que essa percepo no correspondia aos fatos. No sentido de Vattel, um equilbrio de poder exige que se acredite na sua existncia; no basta que ele exista objetivamente. Para tomarmos o caso de um equilbrio simples, se um estado no tem condies de garantir uma vitria fcil sobre outro, embora esta seja a opinio geral, ele pode (para usar a imagem de Vattel) "determinar a lei" ao seu competidor. () problema de sustentar um equil brio de poder no implica meramente a garantia de um equilbrio militar, mas tambm um problema de garantir que se acredite nesse equilibrio. () signi ficado principal de uma vitria no campo de batalha pode no ser as suas conseqncias sobre o resultado de batalhas futuras, mas o efeito que produz sobre a expectativa com respeito a essas batalhas. Neste sentido, a vitria alem na Europa Ocidental, em 1940, no demonstrou que o equilibrio de poder que tinha sido percebido previamente no existia "na realidade" mas criou, isto sim, uma nova situao em que a preponderncia da Alemanha substituiu o que antes tinha sido um equilibrio de poder. Mas se para que exista um equilbrio de poder necessrio haver o elemento subjetivo da crena na sua existncia, por outro lado, tambm no basta s essa crena. Se uma potncia tem condies reais de obter uma vitria fcil sobre o seu vizinho, embora se acredite haver equil brio entre o poder militar dos dois pases, a crena em que se baseia ta] equilbrio pode, rapidamente, revelar-se falsa, e uma nova situao sub jetiva poder surgir. Um equilbrio de poder baseado no na vontade e na capacidade que tem um estado de resistir ao ataque de outro, mas s em aparncias, dever ser frgil e pouco duradouro. Em quarto lugar, precisamos distinguir entre um equilbrio de po der fortuito e um outro que arquitetado. No primeiro caso o equilbrio surge sem qualquer esforo consciente por parte dos estados que dele participam; no outro, est em jogo, pelo menos em parte, a poltica consciente de um ou dos dois lados.

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Esta ltima distino no deve ser confundida com a que existe entre a poltica visando a instituir um equilbrio de poder "de livre esco lha" e a do equilbrio "determinado". Muitos autores que conceberam o equilbrio de poder como algo que realizado conscientemente insis tem em que os pases ameaados por uma potncia dominante potenci al tm a opo de no procurar contrabalanar o seu poder. Assim, por exemplo, escritores como Burke, Gentz e Heeren, que viveram som bra do possvel colapso do equilbrio de poder europeu, em virtude da expanso da Frana revolucionria e napolenica, e que preconizaram a resistncia a essa expanso, percebiam claramente a possibilidade de que o resto da Europa deixasse de contribuir com um contrapeso ao crescimento do poder francs, assim como o mundo antigo tinha deixa do de se contrapor expanso de Roma." Esses autores podem ser contrastados com autores como Rousseau e Arnold Toynbee que con sideram o equilbrio de poder a conseqncia de uma lei histrica do desafio e da resposta, segundo a qual sempre que h uma ameaa ao equilbrio surge uma tendncia compensatria que atua em sentido opos to." Mas apesar dos autores do primeiro grupo enfatizarem a possibili dade de que um desafio ao equilbrio de poder no provoque uma res posta, e os outros sustentarem a existncia de tendncia histrica para que sempre haja uma resposta, todos consideram o equilbrio de poder como algo que construdo, e no acidental. Podemos imaginar que um equilbrio de poder puramente fortuito seja simplesmente um momento de indefinio na luta de morte entre duas potncias que competem, tendo ambas por objetivo o seu engran decimento em termos absolutos. () elemento de construo pressupe que pelo menos um dos lados, em vez de adotar como meta a expanso absoluta do seu poder, procura limit-lo em relao ao poder do outro. Avalia o poder militar do opositor e leva este dado em considerao ao determinar o nvel da sua prpria capacidade militar - quer pretenda
, Ibidem, lricdcnch von (;entz, I 'I{~!!.l!Im/J OI/ !li(' 15a/al/cc 0/ fJOlI'I'!'!II l utrope (Londres, I HOCJ); l'
l Iccrcn, /1 Mal/li';! o/!I!l' IIIJlo,.)' 0/ !li(' fJo/ili(tI! \')'Jlelll 0/ LllrojJe aI/ri its C%l/i!',f,
(, Vidl' J J Rousscau, " 1 fJroJi'd 0/ fJcrjJi'llIa/ fJi't/(!' (I .ondrcs, Dandcrson, 1<)27), l' Arnold Tovnbcc,
/1 SllIa)' 0/ Ilirlo,.)' hford ( 'niv, Prl'ss, 1<nS-9), vol, 111, pgs, .101-2,

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manter um nvel mais alto, igualou mais baixo do que o do contendor. Dentro do sistema da poltica de poder esta a atitude normal de qual quer estado que se comporte "racionalmente", isto , que aja de forma internamente consistente e coerente tambm com determinados objeti vos. No entanto, a idia de um equilbrio de poder planejado abrange todo um espectro de possibilidades. A forma mais elementar do equilbrio de poder planejado o equi Ibrio bipolar, em que um de dois lados segue a poltica de impedir que o outro alcance uma situao de preponderncia militar. Uma forma mais avanada o equilbrio entre trs potncias, em que cada uma delas procura impedir que um dos outros dois chegue prepondern cia. Faz isso no s aumentando o seu prprio poder militar mas tambm aproximando-se do mais fraco dos dois outros estados: a poltica conhecida como "sustentao do equilbrio", Esta modalidade da poltica de equilbrio j era conhecida na Antigidade, como argumenta David Hume baseando se principalmente no clebre relato de Polbio sobre a poltica seguida por Hiero de Siracusa, que se aliou com Cartago contra Roma.' Desse ponto, pode-se dar mais um passo e avanar para a poltica de preservao do equilbrio de poder em todo o sistema internacional. Esta poltica pressupe a capacidade de perceber a pluralidade das po tncias que interagem como um nico sistema ou campo de foras. Pres supe tambm um sistema contnuo e universal de diplomacia, proven do s potncias interessadas informaes a respeito dos movimentos de todos os estados do sistema e sobre os meios de agir. A poltica de preservar o equilbrio em todo o conjunto do sistema internacional pa rece ter-se originado na Itlia do sculo XV, desenvolvendo-se com a difuso das embaixadas residentes. Somente no sculo XVII essa polti ca implantou-se firmemente na Europa, juntamente com a noo de que a poltica europia formava um nico sistema."
- Vide David Hume, "(?I the !3alallrf 0/ Potrer", em J .ssays Moral, Political and J .itemrv, vol, 1 (Londres, Longmans, Green & Co., 1898). ~ Sir Herbert Butterfie1d argumenta persuasivamente que, ao contrrio da famosa explicao de Hume de que essa poltica derivava da Antih>idade, a doutrina de que um equilbrio de poder devia ser mantido em todo o conjunto do sistema internacional "parece proceder da reflexo do mundo moderno sobre a sua prpria experincia.". Vide "Tbr !3ft/allce 0/ P0I1'I'1', em Diplo!IJatic lntestigations, pg. 133.

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Mais uma vez, mais um passo avante, a concepo do equilbrio de poder como sendo no s uma situao criada pela poltica cons ciente de determinados estados que se opem preponderncia de al guns deles em todo o sistema mas como objetivo consciente de todo o sistema. Esta ltima concepo implica a possibilidade de cooperao entre os estados para promover o objetivo comum de preservar o equi Lbrio, conforme exemplificado sucessivamente nos tempos modernos pelas grandes alianas contra potncias que poderiam alcanar posio predominante. Implica, tambm, aes de cada estado no s para im pedir essa ameaa de preponderncia mas em reconhecer sua responsa bilidade em no perturbar esse equilbrio. Isto , implica uma conduta marcada pela auto-conteno tanto quanto pela conteno das aes dos outros estados. A idia de que a preservao do equilbrio de poder em todo o sistema internacional devesse ser a meta de todos os partici pantes do sistema emergiu na Europa no sculo XVII e no princpio do sculo XVIII, especialmente como parte das coalizes contra Lus XIV, e foi expresso no prembulo do tratado de Utrecht de 1713.

Pode-se dizer que a preservao do equilbrio do poder preencheu trs funes histricas no moderno sistema de estados: i) A existncia de um equilbrio de poder geral abrangendo a tota lidade do sistema internacional serviu para impedir que o sistema fosse transformado, pela conquista, em um imprio universal. ii) Em determinadas regies, a existncia de equilbrio de poder localizado serviu para proteger a independncia dos estados, impedin do que fossem absorvidos ou dominados por uma potncia localmente preponderante. iii) Quando houve equilbrio de poder geral ou local surgiram as condies para o funcionamento de outras instituies das quais de pendem a ordem internacional (diplomacia, guerra, direito internacio nal, administrao pelas grandes potncias).

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No sculo XX a idia de que o equilbrio de poder teve uma fun o positiva em relao ordem internacional, podendo ser considera do um instrumento valioso ou legtimo da arte do estadista, foi muito criticada. Essa crtica tem se concentrado na alegada obscuridade ou falta de sentido do conceito, na natureza no testada ou que no pode ser testada das generalizaes histricas em que se baseia, e na funda mentao da teoria na noo de que todo o comportamento internacio nal consiste exclusivamente na busca do poder. No princpio do sculo XX, especialmente durante a Primeira Guerra Mundial, e logo depois, os crticos da doutrina do equilbrio do poder afirmavam que o proble ma no residia no fato de que ela fosse ininteligvel ou que no pudesse ser testada, mas que a busca do equilbrio do poder tinha efeitos negati vos, e no positivos, sobre a ordem internacional. Em especial, afirma vam que a tentativa de preservar o equilbrio de poder era uma fonte de conflitos, que servia aos interesses das grandes potncias, s custas dos pequenos estados, e que promovia o desrespeito pelo direito internacio nal. Vamos examinar estas antes estas ltimas crticas. verdade que as tentativas de criar um equilbrio de poder nem sempre resultaram na preservao da paz. No entanto, a principal fun o do equilbrio de poder no preservar a paz, mas sim preservar o prprio sistema de estados. A manuteno do equilbrio de poder exige a guerra, quando ela o nico meio de deter a expanso de um estado potencialmente dominante. Pode-se argumentar, porm, que a preser vao da paz um objetivo subsidirio do equilbrio de poder. Quando o equilbrio de poder estvel (isto , se tem caractersticas que permi tem a sua persistncia) pode tornar desnecessrio o recurso a uma guer ra preventiva. No h dvida de que o princpio da preservao do equilbrio de poder tendeu a privilegiar as grandes potncias, s custas dos estados de menor poder relativo. Muitas vezes o equilbrio entre as grandes potn cias foi mantido mediante a partio ou a absoro dos pequenos esta dos. Assim, o extraordinrio declnio no nmero dos estados europeus entre 1648 e 1914 ilustra as tentativas dos grandes estados de absorver os menores, ao mesmo tempo em que seguiam o princpio da compen

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sao para manter o equilbrio de poder. Isto levou a freqentes denn cias do princpio do equilbrio de poder como a expanso coletiva das grandes potncias, sendo o exemplo clssico a partio da Polnia pela ustria, Rssia e Prssia, em 1772. Aqueles que, como Gentz e Burke, argumentavam que essa partio era uma aberrao e se afastava dos verdadeiros princpios do equilbrio do poder, que devia promover o respeito pela independncia de todos os estados, grandes e pequenos, adotavam como ponto de partida uma concepo idealizada e legalista da doutrina do equilbrio de poder, distorcendo seu contedo essencial. Com efeito, a partio da Polnia no foi um afastamento mas sim uma aplicao do princpio do equilbrio do poder (os pontos discutidos aqui so considerados com maior profundidade no Captulo 9). Sob a perspectiva de um estado fraco, sacrificado em nome do equilbrio do poder, este princpio parecer brutal. Nem por isso, con tudo, sua funo na preservao da ordem internacional tem menos importncia. A noo de que as exigncias do equilbrio geral devem ter precedncia sobre as demandas dos equilbrios subordinados, e que ele mais importante do que qualquer equilbrio local ou particular, parte da sua lgica. Se for necessrio que haja uma expanso territorial dos estados poderosos, em prejuzo dos mais fracos, do ponto de vista da ordem internacional melhor que isto ocorra sem uma conflagrao entre os primeiros. Constitui um paradoxo do princpio do equilbrio do poder o fato de que, embora a existncia desse equilbrio seja uma condio essencial para o funcionamento do direito internacional, os passos necessrios para mant-lo implicam, muitas vezes, violao de normas do direito internacional. Est claro que nas situaes em que um estado prepon derante ele pode ser tentado a desrespeitar as normas legais internacio nais: como dizia Vattel, os estados preponderantes esto em posio de impor a lei aos demais. As regras mais fundamentais do direito interna cional - aquelas que dispem sobre a soberania, a no interveno, a imunidade diplomtica etc. - dependem para a sua eficcia do princpio da reciprocidade. Quando um estado preponderante, ele pode ter a opo de desconsiderar os direitos dos outros estados sem temer que

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estes reajam desrespeitando tambm os direitos daquele. () sentimento de que deve haver alguma segurana de que as regras do direito in ternacional sero observadas, e no s a esperana de que o estado preponderante possa optar pela conduta condizente com esse direi to, leva alguns internacionalistas como Oppenheim concluso de que "a primeira e principal moral que pode ser deduzida da histria do desenvolvimento do direito internacional que uma lei das na es s pode existir se houver um equilbrio de poder entre os mem bros da famlia das naes." () No entanto, enquanto o direito internacional depende, para a sua prpria existncia do funcionamento, de um sistema de regras sobre o equilbrio de poder, a preservao de tal equilbrio exige, freqentemente, que essas regras sejam violadas. Quando permitem o emprego ou a ameaa da fora, as regras do direito internacional s o fazem para "re mediar uma ofensa recebida", nas palavras de Grotius. Para que um estado possa recorrer legitimamente fora contra outro preciso que antes tenha havido uma violao de direitos, que podem, ento, ser de fendidos. No entanto, a preservao do equilbrio de poder exige o uso ou a ameaa do emprego da fora em resposta ao aumento do poder de um estado, tenha ou no havido violao das normas legais. As guerras iniciadas com o objetivo de restaurar o equilbrio de poder, as ameaas de guerra para mant-lo, as intervenes militares nos assuntos internos de um estado para combater a influncia do poder de um terceiro esta do, tenha ou no havido violao de normas legais, fazem com que as exigncias do equilbrio de poder entrem em conflito com os imperati vos do direito internacional. As demandas da ordem so vistas como anteriores s da lei, precedendo tambm os interesses das pequenas potncias e da manuteno da paz. possvel observar que a expresso "equilbrio de poder" conti nua a ser to freqente nas discusses correntes sobre relaes interna cionais quanto o foi no passado, nas anlises acadmicas, no entanto, ela tem sido posta de lado. Isto reflete a impacincia com o sentido cam

') L. Oppcnhcim, Internotionai LJI', 1a. cd. (Londres, l.onjnrians, 19(5), vol. I, pg. 73.

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biante e pouco preciso de uma expresso, sem dvida, escorregadia. Surgem dvidas sobre as generalizaes histricas subjacentes idia de que a preservao do equilbrio de poder essencial para a ordem internacional, e sobre o seu fundamento na noo bastante desacredita da de que a busca do poder o denominador comum qual pode ser reduzida a poltica exterior dos pases. Com efeito, o conceito de "equilbrio de poder" notvel pela variedade de sentidos que pode ter, pela tendncia dos que o utilizam para mudar seu significado de um sentido para outro e pela aceitao sem senso crtico das afirmaes associadas ao entendimento do con ceito." No entanto, seria um erro desprezar o conceito como algo sem sentido, como fizeram von Justi no sculo dezoito e Cobden no sculo dezenove, e como hoje certos cientistas polticos se inclinam a fazer. I I 1\ expresso "equilbrio de poder" no o nico caso de abusos deste tipo e tal como ocorre com outros conceitos muito utilizados como "demo cracia", "imperialismo" e "paz", a sua ampla utilizao um testemu nho da importncia das idias que procura transmitir. No podemos dispensar o emprego da expresso "equilbrio de poder", embora preci semos defin-Ia com cuidado e us-la de forma consistente. Mas se podemos deixar claro o que queremos dizer ao afirmar que a preservao do equilbrio de poder mantm a ordem internacional, esta afirmativa estar correta? Ser que o estado que se encontra na posio de poder preponderante a utilizar sempre para impor a lei aos demais? () estado preponderante ameaar sempre a sobrevivncia do sistema de estados, e aquele localmente preponderante ser sempre uma ameaa independncia dos seus vizinhos? A assertiva negada implicitamente pelos lderes dos estados po derosos, para os quais bastam sua virtude e boas intcnccs para salva guardar os direitos dos demais. Franklin Rooscvelt via a adoo pelos

Vide em "'I'/I!' !~d!{lII(I o/ Poner"; ele \Vight. em !J/jJ!Ollld( !1II'!'.r/{~d/ir)//J, c em lms L. Claudc, Poner and !n!erJ/d/lOlld! Rtld//rJIIJ (Ncw York, Randorn l Iousc, 19(2) uma discusso Importantc
sobre a rnultipliciciadc ele sentidos que tem a expressao equilbrio de poder.
11 Ver II I. von jusri, f)' (.JIl/I/tir!' der (,'I('/(!!~I'JI'/Jt.r in I :1IJ'()jJa (Alrona, 175H) ; c Richard Cobdcn,
Russia , em {JO!///(d!lI' ,it/'~~J (Londres, Ridgcway, 1H 7 c Londres, Casscll, 1HH).

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Estados Unidos da "poltica da boa vizinhana" como a garantia dos direitos dos pases latino-americanos. Tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica agora admitem a necessidade de limitar o poder do outro e afirmam ser essa uma necessidade no s deles mas de toda a sociedade internacional. No entanto, no admitem a necessidade de que, da mesma forma, o seu prprio poder seja contido. Uma modalidade desta viso a idia de Kant de que o estado constitucional, ou Recbsstaat, que tem seus prprios limites internos ao poder dos governantes, capa7 de se conduzir internacionalmente de forma virtuosa, o que no acontece com o estado absolutista. Reco menda assim uma coalizo de Recbsstaaten, que poderia crescer a ponto de dominar finalmente a poltica internacional, sem abusar do seu po der." No princpio da dcada de 1960 a doutrina de uma Comunidade Atlntica, baseada na coligao do poder dos Estados Unidos e da Eu ropa Ocidental, se!:,ruiu o padro kantiano, sem considerar que essa coa lizo poderia ser percebida como uma ameaa para outros estados, ou que estes pudessem, legitimamente, ter interesse em desenvolver um contrapeso para esse poder. Em contraste temos o ponto de vista de I.ord Acton de que o poder corrompe; que qualquer que seja a ideologia, as instituies, a virtude e boas intenes de um estado preponderante, a sua posio representa por si mesma uma ameaa a outros estados; uma ameaa que no pode ser contida por acordos ou leis, nas unicamente pela presena de um poder capa7 de se opor a esse estado. I "I Os estados no esto impedidos de evitar isso mediante um sistema constitucional de pesos e contrapesos; os efeitos da corrupo pelo poder so sentidos no s pelos governantes mas pelo conjunto do sistema poltico. Os governantes fieis sua virtude em situaes onde grande a possibilidade de vcios tendem a ser substitudos por outros que no pensam da mesma forma. Fnlon descreve bem esse processo:

Vide Kant, Perpetua/ Peace, rrad, H. O'Brien (Liberal Arts Prcss, 1957).
Vide Lord Acron, l ecrnrrs 011 Mor/em I lisrory, cd. j.N.B. hgggis e R. V. Laurcncc (Londres,
Macmillan, 1910).

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"Entre homens no permitido esperar que uma potncia superior se mantenha dentro dos limites da perfeita moderao, e que no se utilize da sua fora seno para conseguir o que teria podido alcanar mesmo na situao de maior debilidade. Mesmo que um prncipe fosse perfeito o bastante para usar de forma to maravilhosa a sua prosperidade, essa maravilha terminaria com o seu reinado. ,\ ambio natural dos sobera nos, os elogios dos seus conselheiros e o preconceito de nacoes inteiras no nos permitem acreditar que, podendo subjugar outras naccs, uma nao se abstivesse de faz-lo durante sculos. 1.j
"

A crtica da doutrina de que o equilbrio de poder funciona para manter a ordem internacional deriva, s vezes, da idia de que ela parte de uma teoria da "poltica de poder" que apresenta a busca do poder corno preocupao comum e suprema da poltica externa de todos os estados. Sobre esse ponto, a doutrina que ternos discutido implica as mesmas falcias da teoria da "poltica de poder" da qual faz parte. As doutrinas segundo as quais h em todo sistema internacional uma tendncia automtica para o equilbrio do poder derivam de uma teoria da "poltica de poder" desse tipo. A idia de que se um estado desafia o equilbrio de poder os outros estados necessariamente procu ram impedir essa interferncia presun1e que todos esses atores procu ram maximizar sua posio de poder relativo, o que no corresponde realidade. Com efeito, os estados encontram-se constantemente na si tuao de precisar optar entre destinar recursos e energias para manter ou ampliar sua posio internacional de poder ou devotar esses recur sos e energias para outros fins. () nvel dos gastos com defesa, a votao das leis de ajuda externa, as instituices diplomticas, a deciso de en
Om!'!"eJ C!I(}/J/(J de h:lIl'!rJf/, tomo I V. Citado cn Charlcs Dupuis, I A' PI7I/f!c d' I :q/lllilJ!"e d lI' Concert :/(mf!em (Pam, Pcrru: & (:ie., ! <)()(), p;g. 27. I .m francs no ongl71al: "11 n'csr pas pcrmls

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d'cspcrcr, par rui lcs hornmcs, qu'unc puissancc supcncurc dcmcurc dans lcs borncs d'unc cxactc modcrarion, cr qu'cllc I1e vcuillc dans sa force que cc qu'cllc pouvrait obrcnir dans la plus grande faiblcssc, (~uand 111C111e un princc scrau asso, parfair pour fairc un u~age SI mcrvcillcux de sa prospcnr, cerre rncrvcillc finiralt avcc sou rcgne. 1:ambitIOl1 narurcllc eles SOU\'Lr;l1l1~, lcs flarrcrics de lcurs conscillcrs cr la prcvcntion eles narions cnricrcs nc pcrl11ettent pas de crorrc qu 'une nanou (IUI peu! SUbJllgcr ics aurrcs s'cn absricnnc pendam lcs sicclcs cnricrs.

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HI':DLLY BULL

volver-se ou no com determinadas questes internacionais mediante a participao em uma guerra, uma aliana ou uma organizao internacio nal, pronunciar-se sobre um conflito internacional - a poltica exterior de qualquer pas consiste na discusso desses assuntos, e as propostas que tm o efeito de aumentar a posio de poder do pas podem ser rejeitadas, e muitas vezes o so. Alguns estados que tm a potencialidade de desempenhar um papel bastante importante preferem assumir um papel bem menos relevante, como no caso dos Estados Unidos no pe rodo entre-guerras e do Japo depois da sua recuperao econmica, aps a Segunda Guerra Mundial. Mas a doutrina que venho expondo no afirma qualquer tendncia inevitvel para o surgimento de um equi librio de poder no sistema internacional; prope apenas a necessidade de manter o equilbrio para que a ordem internacional seja preservada. Na verdade, os estados podem desprezar as exigncias do equilbrio de poder, e, muitas vezes, o fazem.

evidente que na poltica internacional contempornea h um equilbrio de poder que, em relao ordem internacional, preenche as mesmas funes exercidas em outros perodos. Se alguma qualificao importante precisa ser feita a esta afirmativa que desde o fim da dca da de 1950 tem havido outro fenmeno que sob certos aspectos um caso especial do equilbrio de poder, embora sob outros aspectos seja diferente: a conteno nuclear recproca. Na parte final deste captulo vou considerar o que significa essa conteno nuclear recproca e suas relaes com o equilbrio de poder. Existe hoje claramente um equilbrio de poder geral no sentido de que no h no conjunto do sistema internacional um estado que seja
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* () leitor levar em

conta ljUt: esta t: as duas sees subseqcnres do prt:sentt: Captulo rcfe rem-se situao internacional de 1977, ano em que o livro foi publicado, e qut: desde ento mudou substancialmente, sobretudo devido ao fim da Unio Sovitica, em 1991, e a transfor mao dos Lstados Unidos da Amrica em super-potncia hcgernnica virtualmente singular (N. do T.)

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preponderante em termos de poder. A caracterstica principal desse equilbrio geral que enquanto na dcada de 1950 ele assumiu a forma de um equilbrio simples (embora no perfeitamente), e nos anos 1960 encontrava-se em estado de transio, na dcada de 1970 tinha a forma de um equilbrio complexo. Pelo menos na regio da sia e do Pacfico, a China precisa ser vista como uma grande potncia, ao lado dos Esta dos Unidos e da Unio Sovitica, enquanto o Japo figura potencial mente como uma quarta grande potncia e, com o tempo, uma Europa Ocidental unificada pode tornar-se uma quinta. No entanto, a afirmati va de que o que temos hoje um equilbrio de poder complexo ou multilateral j provocou uma srie de mal-entendidos, que necessrio esclarecer. Quando falamos em equilbrio mltiplo ou complexo abrangendo essas trs ou quatro potncias no estamos dizendo que elas tm a mes ma fora. Enquanto em um sistema dominado por duas potncias uma situao de equilbrio ou ausncia de preponderncia s pode ser atingi da se houver uma certa paridade de poder entre essas potncias, em um sistema mltiplo o equilbrio pode ser alcanado sem essa igualdade, devido possibilidade de coalizo dos estados menos poderosos contra os de maior poder. Alm disso, falar em tal equilbrio complexo no significa que to das as quatro grandes potncias tenham o mesmo tipo de poder ou influncia. Na poltica internacional h movimentos feitos em "muitos tabuleiros de xadrez". No tabuleiro da conteno nuclear estratgica os Estados Unidos e a Unio Sovitica so os jogadores supremos; a China um principiante e o Japo no est presente. No xadrez do poder militar convencional os Estados Unidos e a Unio Sovitica so tam bm os jogadores mais importantes, dada a sua capacidade de utilizar foras armadas no nucleares em muitas partes do mundo. A China um jogador menos importante porque s pode usar sua fora arma da na vizinhana imediata e o Japo um jogador apenas secund rio. No xadrez dos assuntos monetrios, de comrcio e investimen to, os jogadores principais so os Estados Unidos e o Japo, a Unio Sovitica tem menos importncia e a China relativamente

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irrelevante. No xadrez da influncia ideolgica, pode-se argumentar que a China o jogador mais proeminente. No entanto, o jogo em todos esses tabuleiros est interligado. Uma posio vantajosa na poltica internacional do comrcio e investimento pode ser utilizada para conseguir vantagens na poltica internacional em termos de segurana militar. Uma posio de fraqueza na poltica inter nacional da conteno nuclear estratgica pode limitar ou circunscrever as opes disponveis em outros campos. dessa inter-relao dos v rios tabuleiros que derivamos a idia de um poder e de uma capacidade de influncia globais na poltica internacional, o denominador comum a respeito do qual dizemos que h um equilbrio em lugar de uma pre ponderncia de poder. () poder geral, neste sentido, no pode ser quantificado precisamente: a importncia relativa dos ingredientes es tratgico, econmico e poltico-psicolgico do poder nacional (nos seus diferentes tipos) incerta e mutvel. Mas a posio relativa dos estados em termos de poder geral fica aparente na barganha entre eles, e no podemos dispensar essa concepo do poder geral. Alm disso, falar das relaes atuais entre as grandes potncias como um equilbrio complexo no implica haver entre elas uma eqidistncia poltica ou uma perfeita mobilidade diplomtica. Hoje, h uma dtente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, e entre os Estados Unidos e a China, mas no entre a Unio Sovitica e a China. Quanto ao Japo, embora tenha manifestado uma certa independncia com relao aos Estados Unidos e melhorado suas relaes tanto com a Unio Sovitica quanto com a China, ainda est mais ligado estratgica e economicamente aos Estados Unidos do que a qualquer uma das ou tras potncias. Portanto, embora as quatro super-potncias tenham maior mobilidade diplomtica do que no perodo do equilbrio de poder sim ples, essa mobilidade ainda limitada, especialmente devido persis tncia da tenso entre as duas grandes potncias comunistas, to grande que impede a sua colaborao efetiva. preciso observar tambm que o equilbrio de poder complexo agora existente no se apoia em qualquer sistema de colaborao ou de concerto entre as grandes potncias envolvidas. Assim, no h ne

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nhum acordo geral entre os Estados Unidos, a Unio Sovitica, a Chi na e o Japo sobre uma proposta comum de sustentar um equilbrio de poder geral, um conceito proclamado pelas grandes potncias eu ropias no tratado de Utrecht (1713). Como tambm no h qualquer acordo geral sobre um sistema de regras destinado a evitar ou contro lar crises, ou para limitar os conflitos armados (este assunto ser dis cutido no Captulo 9). () atual equilbrio de poder no totalmente fortuito, no sentido definido acima, porque existe um elemento de deliberao na busca "ra cional" pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China de polticas orientadas para impedir a preponderncia de um dos outros dois esta dos. Pode-se argumentar tambm que h um elemento adicional de de liberao no acordo entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica em torno do objetivo comum de manter um equilbrio entre eles, pelo me nos na esfera limitada das armas nucleares estratgicas. No entanto, no h um equilbrio de poder planejado, no sentido de que todas as trs ou quatro grandes potncias o aceitassem como um objetivo comum. Com efeito, s o governo dos Estados Unidos admite explicitamente o equi lbrio de poder como um dos seus objetivos. Nem h qualquer evidn cia de que esse equilbrio de poder implique, de uma forma geral, a auto-conteno por parte das grandes potncias, distinta da tentativa de conter e restringir seus movimentos, reciprocamente. Os Estados Unidos e a Unio Sovitica desenvolveram de comum acordo certas regras destinadas a evitar e controlar crises e limitar as guerras. No entanto, no h um sistema geral de regras entre as grandes potncias nessas reas. Nas rclaes entre a China e os Estados Unidos e entre a China e a Unio Sovitica, no existe o equivalente ao nascente sistema de regras que se vem desenvolvendo entre as duas grandes po tncias mundiais e, na ausncia desse sistema geral de regras, no pode mos falar na existncia de um concerto das grandes potncias para ad ministrar o equilbrio existente entre elas. Finalmente, o atual equilbrio de poder complexo no tem por base uma cultura comum compartilhada pelos principais estados que dele participam, como a que havia entre as grandes potncias europias que

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participavam do equilbrio complexo verificado nos sculos XVIII e XIX (assunto a ser discutido mais profundamente no Captulo 13). No sistema internacional europeu, daquela poca, um fator que fa~ilitava tanto a manuteno do equilbrio como a cooperao entre as po tncias era sua cultura comum, tanto no sentido de uma mesma tra dio intelectual e um estoque de idias que facilitavam a comunica o como no sentido de valores comuns, em relao aos quais os conflitos de interesse podiam ser moderados. Entre os Estados Unidos, a Unio Sovitica, a China e o Japo h algumas idias comuns, como veremos adiante, mas no existe o equivalente aos vnculos de cultu ra comum que caracterizavam o relacionamento das potncias euro pias nos sculos passados. Todos os cinco mal-entendidos mencionados derivam do fato de que, no pensamento atual, a noo de um equilbrio de poder tende a ser confundida com os sistema europeus de equilbrio de poder, parti cularmente o do sculo XIX. Aquele sistema era caracterizado pela re lativa igualdade entre as cinco potncias principais (Inglaterra, Frana, Austria-Hungria, Rssia e Prssia-Alemanha) pela maior facilidade de comparar o seu poder militar, medido em termos de nmero de solda dos, pela cquidistncia poltica das potncias e sua ampla mobilidade diplomtica, pelo acordo geral existente com relao s regras do jogo, e por uma cultura comum subjacente. Pode-se discutir se o sistema europeu do sculo XIX tinha de fato todas essas qualidades. Houve de fato, em certas pocas, desigualdades substanciais entre as cinco potncias. Nunca foi possvel reduzir a um denominador comum o poder martimo e financeiro britnico e o po der terrestre continental. Havia inibies ideolgicas mobilidade di plomtica originadas em associaes tais como a Santa Aliana, a Dreieaiserbund e a "Aliana Liberal" da Inglaterra e da Frana. l~ preciso reconhecer, porm, que o equilbrio de poder europeu do sculo XIX foi apenas uma manifestao histrica de um fenmeno experimentado em muitos perodos, em vrios continentes, e que ao afirmar a existn cia, hoje, de um equilbrio de poder complexo no pretendemos que ele incorpore todas as caractersticas do modelo europeu do sculo XIX.

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Com relao ordem internacional, o equilbrio de poder hoje existente parece preencher as mesmas trs funes de perodos anterio res, j mencionadas na ltima seo. Em primeiro lugar, o equilbrio de poder de carter geral serve para impedir que o sistema de estados se transforme, pela conquista, em um imprio universal. Enquanto o equi lbrio mantido, nenhuma das grandes potncias tem a possibilidade de instituir pela fora um governo mundial (vide o Captulo 11). Em segundo lugar, onde existe equilbrio de poder localizado, esse equilbrio serve, em determinadas regies, para proteger a independn cia dos estados da absoro ou domnio por uma potncia localmente preponderante. Hoje, a independncia dos estados no Oriente Mdio, no subcontinente indiano, na pennsula coreana e no Sudeste da Asia protegida pela existncia, nessas rcgies, de um equilbrio de poder lo cal. Em contraste, na Europa Oriental, dada a preponderncia sovitica, e na Amrica Central e no Caribe, com a preponderncia norte-ameri cana, no se pode dizer que os estados locais fossem ou sejam indepen dentes, na acepo habitual. No entanto, seria excessivo afirmar que a existncia de um equilbrio de poder local condio necessria para a independncia dos estados em qualquer rea. Fazer tal afirmativa signi ficaria ignorar a existncia de um certo sentido de comunidade poltica nas relaes entre dois estados, cuja conseqncia poderia ser, at certo ponto, a possibilidade, por parte de um estado localmente preponde rante, de respeitar a independncia de um vizinho mais fraco, como os Estados Unidos respeitam a independncia do Canad, e a Inglaterra respeita a independncia da Irlanda. Precisamos tambm reconhecer que a independncia dos estados em uma determinada regio pode de ver menos existncia ou inexistncia de um equilbrio entre as potn cias locais do que participao no equilbrio local de potncias de fora da regio. Se existe hoje um equilbrio entre Israel e seus vizinhos ra bes, por exemplo, esse equilbrio devido ao papel desempenhado na regio pelas grandes potncias externas. Em terceiro lugar, tanto o equilbrio geral de poder como os equi lbrios locais hoje existentes servem para propiciar as condies de fun cionarncnto de outras instituies fundamentais para a ordem interna

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cional, () direito internacional, o sistema diplomtico, a guerra e a admi nistrao do sistema internacional pelas grandes potncias presumem a inexistncia de uma potncia preponderante. Todas essas instituies dependem fortemente da possibilidade de que se um estado violar as regras os outros adotem aes recprocas. Mas se h um estado em posio pre ponderante, no conjunto do sistema ou em uma regio em particular, ele poder impunemente ignorar o direito internacional e deixar de cumprir as regras e procedimentos do intercmbio diplomtico, sem que os seus ad versrios tenham a possibilidade de recorrer guerra para defender seus direitos e interesses, podendo ainda ignorar, tambm impunemente, as pr prias convenes da comunidade das grandes potncias.
A conteno nuclear recproca Desde os anos 1950 surgiu uma outra instituio, ou quase-insti tuio, que em certo sentido um caso especial de equilbrio de poder e, sob outros aspectos, uma situao diferente: a conteno nuclear rec proca. Nesta ltima seo do presente captulo vou examinar os seguin tes pontos: i) Em que consiste o "equilbrio do terror", ou a conteno nucle ar recproca? ii) De que forma a conteno nuclear recproca se relaciona com o equilbrio de poder? iii) Como funciona a conteno nuclear recproca em relao ordem internacional? Ao tratar da primeira dessas questes, comearemos examinando o sentido de "conteno" para, em seguida, considerar o sentido de "conteno recproca" e, finalmente, veremos as implicaes do caso especfico da conteno nuclear recproca. Dizer que o pas A cobe o pas B de fazer algo implica: i) que o pas A ameaa aplicar ao pas B uma punio ou privao de determinados valores, se B agir de determinado modo; ii) que se no fosse tal ameaa, o pas B poderia agir da forma que A deseja impedir;

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iii) que o pas B acredita que A tem a capacidade de executar a ameaa, e a executaria, concluindo assim que no compensa agir do modo que A deseja evitar. Para que haja conteno preciso que as trs condies sejam preenchidas. Com respeito primeira, preciso haver uma ameaa. Por exemplo: a Unio Sovitica desiste de atacar os Estados Unidos por acreditar que, nessa hiptese, os Estados Unidos iriam retaliar com uma punio intolervel, mas na verdade se o governo norte-americano no fez tal ameaa, no poderamos falar em conteno de um ataque sovitico. Para que se possa falar que os EUA exerceram sua capacidade de conter um ataque sovitico seria preciso haver essa ameaa de retaliao. Com respeito set-,runda condio, preciso que o pas ameaado tenha alguma possibilidade de praticar as aces que deram origem ameaa de retaliao. Assim, se no houver qualquer possibilidade de que a Unio Sovitica efetivamente ataque os Estados Unidos, no po demos falar em conteno, mesmo que o governo americano tenha pro ferido a ameaa de retaliao e os soviticos tenham desistido de um ataque. (~ preciso notar, porm, que a poltica de conteno pode ter uma racionalidade independentemente da inteno, ou falta de inten o, do pas em questo, de iniciar um ataque. Pode-se argumentar, por exemplo, que a poltica norte-americana visando a conter um ataque sovitico justificada pelo objetivo de criar, dentro dos I ~stados Uni dos, um sentimento de set-,rurana com relao a um possvel ataque, ou pelo objetivo de desestimular o surgimento, na Unio Sovitica, da in teno de atacar, mesmo que no haja no momento qualquer evidncia de tal inteno. Com respeito terceira condio, o pas ameaado no contido a no ser que acredite que o pas que ameaa tem efetivamente a inteno e a capacidade de realizar o ataque, tendo decidido porm que no vale a pena executar o ataque. A ameaa manifestada por aquele que executa a ao de conteno precisa ter credibilidade e preciso que o pas objeto da ao de conteno julgue as aes de retaliao inaceitveis. Saber se a ameaa de retaliao (avaliada em termos de probabilidade, assim como da sua extenso) torna a ao prevista inaceitvel algo que

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vai variar de acordo com as circunstncias: o que o pas ou seus lderes esperam ganhar pela ao prevista, ou perder por desistir dela, a impor tncia atribuda aos valores ameaados etc. Por essa razo, no h um "nvel de prejuzo" determinado, em termos absolutos, necessrio e su ficiente para impedir um pas de agir de determinada forma. A conteno de ataques por outras potncias sempre foi um dos objetivos pelos quais os estados tm procurado empregar suas foras militares. Na era das armas nucleares, o que h de novo com respeito conteno o fato de que, dada a relutncia em usar ar mas nucleares numa guerra real, os estados a elevaram condio de meta fundamental da sua poltica externa. A poltica ou estratgica de conteno assim desenvolvida segue trs dimenses distintas: o mbito das aes com que se espera conter o adversrio, a priorida de atribuda conteno na poltica geral e a fora da ameaa capaz de produzir conteno. Assim, nos Estados Unidos, o objeto dessa poltica tem sido impe dir que a Unio Sovitica desfira um ataque nuclear contra os Estados Unidos, gue realize qualquer tipo de ataque contra os Estados Unidos, que desfira um ataque nuclear contra os Estados Unidos ou os seus aliados e que atague com quaisquer meios os Estados Unidos e os seus aliados. Essas hipteses tm sido denominadas s vezes em termos de uma opo entre a "conteno finita" e a "conteno ampliada". A conteno j foi vista como o nico objetivo da poltica de ar mas nucleares ("exclusivamente conteno"), como no Litro branco so bre a Defesa do Reino Unido, de 1957, ou como "conteno mais defesa"; ou ainda, como nos ltimos anos da gesto de Robert McNamara no cargo de Secretrio da Defesa dos Estados Unidos, em termos da com binao de conteno com outros objetivos como, por exemplo, a limi tao dos prejuzos. A fora necessria para produzir a conteno tem sido considera da no s em termos nucleares mas tambm na perspectiva de uma combinao de armas nucleares e convencionais em termos de uma nica ameaa macia ou como uma srie de ameaas de importncia graduada (o "grande agente de conteno", de Slessor, versus a "conten

o equilbrio de

poder e a ordem internacional

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o graduada" de Buzzard; ou a "retaliao macia" de Dulles versus a "resposta flexvel" de McNamara)." Na conteno recproca dois ou mais estados se desestimulam mu tuamente a praticar determinada ao. Num sentido mais amplo, pode ser uma situao em que mediante uma ampla variedade de ameaas, deter minadas potncias se contenham mutuamente de praticar toda uma srie de aes. Essas aes e ameaas no precisam ser nucleares, ou mesmo militares. Por outro lado, a ameaa no precisa ser uma represlia do mes mo tipo: um ataque com armas qumicas pode ser contido pela ameaa de represlia com armas nucleares ou convencionais, ou mesmo por uma retaliao de natureza econmica. Neste ponto, contudo, quero focalizar especialmente a hiptese da conteno nuclear recproca: a situao espe cial em que duas ou mais potncias sejam contidas de realizar um delibe rado ataque nuclear pela ameaa de uma retaliao nuclear. Assim como nas condies que denominamos "equilbrio de po der", pode haver conteno nuclear recproca em uma relao simples entre duas potncias ou numa relao mais complexa, envolvendo trs ou mais potncias. Dessa forma, h uma relao de conteno nuclear recproca distinta entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, e aquela que se desenvolve entre a China e a Unio Sovitica e entre a China e os Estados Unidos. Para alguns observadores a Inglaterra e a Unio Sovi tica, a Frana e a Unio Sovitica participam tambm dessa relao. Uma situao de conteno nuclear recproca envolvendo trs ou mais potncias corresponde soma das relaes bilaterais envolvidas e no (como no caso do equilbrio de poder) o produto desses relacionamen tos em conjunto. Tambm como no caso do equilbrio de poder, em princpio a conteno nuclear recproca pode produzir-se em carter geral ou local. Se a difuso de armas nucleares aumentasse a ponto de permitir a todos os estados conter os demais de realizar um ataque nu clear - ou se todos os estados fossem reunidos sob um ou outro dos "guarda-chuvas nucleares" existentes (uma hiptese menos improv-

I, Vide i\lorton 11. I lalpcrin, I jll/i/erllL/r in lhe j\ adear > I<~e (Ncw York, \X'iky, 19(3) a respeito de alguns desses conceitos.

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H":DLI':Y BLIJ.1.

vel) - poderia ser criada uma situao generalizada de conteno nucle ar recproca, que Morton Kaplan chama de "sistema de veto unitrio", a qual teremos a oportunidade de examinar no Captulo 11.1!> Hoje o que existe so relaes particulares ou locais de mtua conteno nuclear. Mas, tambm como no caso do equilbrio de poder, em princpio certas situaes de conteno nuclear recproca podem surgir fortuita mente ou em conseqncia de aes deliberadas. () relacionamento de conteno mtua entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos come ou no fim da dcada de 1950, devido aos esforos de cada uma dessas potncias no sentido de impedir o emprego de armas nucleares pela outra, possivelmente na esperana de alcanar uma ascendncia estrat gica nuclear. Uma idia fundamental dos defensores do controle de ar mas tem sido a de que a situao surgida assim, de modo fortuito, s pode ser preservada mediante esforos conscientes e de colaborao no sentido de criar uma situao determinada: deixada sua lgica interna, ao momenfum dos pases envolvidos, a competio nuclear estratgica entre as super potncias poderia levar neutralizao da conteno nu clear recproca e, por isso, a colaborao no campo do controle das armas precisa se orientada no sentido de preservar a estabilidade da relao de conteno nuclear recproca. 1

A contentao nuclear recproca e o equilbrio depoder

Sob certos aspectos a idia de uma relao deliberada de conten o nuclear recproca semelhante de um equilbrio de poder planeja do, mas sob outros aspectos diferente. Em primeiro lugar, essa relao entre duas potncias parte do equilbrio geral de poder entre elas, o qual abrange todos os ingredientes do poder nacional, dentre eles a for a nuclear. Nessa situao, quando uma das potncias tem a possibilida de de atacar a outra corn armas nucleares, a conteno nuclear recproca
Vide Kaplan, SYJtl:JJJ and Process in [nternationa] Politics, pgs. 50-2.
l-oi o LJue indiquei em Tbe COl/lm/O/lhe AI/JJJ Race (Londres, Weidenfeld & Nicolson, 1961),
capo 2; e em "ArlJJJ Contro': A Slo{ktakiJz~ and Prospeaus", em Pro/;/I'IJJJ o/ Modem .\'tm/~~)', cd.
Alasrair Buchan (Londres, Charto & Windus, 1970).

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1-

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condio necessria para manter o equilbrio de poder entre elas, mas no uma condio suficiente. Como j observamos, parece desenvol ver-se uma relao de conteno nuclear recproca entre a Unio Sovi tica e a China, e entre os Estados Unidos e a China, e, para alguns, h tambm uma situao de conteno nuclear recproca entre a Frana e a Unio Sovitica, assim como entre a Inglaterra e a Unio Sovitica. Mas ningum dir que em qualquer dessas relaes os dois estados envolvi dos tm o mesmo poder. Em segundo lugar, enquanto em uma situao simples (apenas entre duas potncias) o equilbrio de poder exige igualdade ou paridade de fora militar, o mesmo no acontece com a conteno recproca; a nica exigncia que cada potncia disponha da capacidade de ataque nuclear suficiente para conter um ataque da outra. Para cada potncia h um limiar de dano para a ameaa a ser feita; se a fora nuclear no puder alcanar esse nvel de dano com que ameaado o adversrio, no haver conteno. Por outro lado, o dano superior a esse nvel ser redundante, embora possa ser justificado por outros critrios estratgi cos, como a necessidade de limitar os danos, de ampliar a conteno de forma a dar cobertura para aliados ou de fortalecer a posio diplom tica do pas para fins de barganha. A irrelevncia da igualdade ou paridade para a conteno nuclear recproca em um confronto entre: duas potncias pode ser vista no caso dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Desde que: surgiu a relao de conteno nuclear recproca, em meados da dcada de 1950, at o fim da dcada seguinte, os I ~stados Unidos tinham clara superioridade so bre a Unio Sovitica em todos os ndices relevantes de fora nuclear estratgica: nmero total de vetores estratgicos (do tipo ICBl\1, SLBl\I e bombardeiros de longo alcance), tonelagem de bombas em estoque e nmero total de ogivas nucleares. No fim dos anos 1960 a Unio So vitica alcanou "paridade" em alguns desses ndices. Pode-se art-,rtU11entar que a perda da superioridade estratgica norte-americana retirou do governo de Washington uma importante vantagem diplomtica, e con tribuiu para que o eixo de gravidade do equilibrio de poder se deslocas se dos Estados Unidos para a Unio Sovitica. No entanto, isso no

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prejudicou a relao de conteno mtua, que persistiu independente mente das flutuaes no equilbrio estratgico nuclear. Como se disse, a manuteno de um equilbrio de poder comple xo, envolvendo trs ou mais estados, no exige igualdade ou paridade entre eles, porque as desigualdades podem ser corrigidas por meio de alianas. Em urna situao complexa como a que est surgindo no rela cionamento trilateral entre a Unio Sovitica, os Estados Unidos e a China, as alianas e as combinaes ad hoc tambm podem ter o seu papel. concebvel, por exemplo, que ameaas conjuntas dos Estados Unidos e da Unio Sovitica contra a China pudessem prejudicar a credibilidade da ameaa chinesa de retaliao nuclear - o que nenhum daqueles dois pases poderia conseguir isoladamente. Da mesma forma, ameaas Unio Sovitica feitas pelos Estados Unidos e a China pode riam conter os soviticos quando a capacidade de conteno chinesa fosse duvidosa. Um terico francs, Andr Beaufre, j argumentou no sentido de que a capacidade do Ocidente de conter um ataque sovitico foi fortalecida pela existncia de trs centros distintos de deciso nucle ar: Washington, Londres e Paris. IX Mas em uma relao de conteno nuclear recproca envolvendo vriuos estados, as alianas tm uma fun o diferente das que so necessrias para manter um equilbrio de po der complexo: elas se relacionam com a presena de um agente de con teno que seja suficiente para o objetivo em vista, e no com o aumento da fora militar de um pas que se adiciona a outro, de modo a garantir que no haja nenhuma potncia preponderante. Em terceiro lugar, enquanto o equilbrio de poder essencialmen te um fenmeno objetivo, a conteno nuclear recproca essencial mente subjetiva. J vimos que a situao que chamamos de "equilbrio de poder" pode ser definida pela inexistncia de uma potncia prepon derante, e no simplesmente pela crena de que no haja tal preponde rncia. Em contraste, a conteno nuclear recproca essencialmente uma crena: a crena, pelos participantes do sistema, de que o outro estado tem a vontade e capacidade de provocar uma represlia em nvel

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Andr Beaufre, IJJt(tlJiol1 el

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(Paris, Arrnand Colin, 1964).

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suficiente para que esta possibilidade seja considerada indesejvel. Em princpio, duas potncias poderiam conter-se mutuamente de um ata que nuclear apenas blefando com respeito sua vontade e capacidade. Robert Mcl-Jamara argumentava incisivamente que a poltica de conteno dos Estados Unidos s podia ser efetiva se houvesse real mente a deciso de levar a cabo a ameaa de retaliao nuclear, ao lado da capacidade de garantir a destruio da capacidade nuclear do adver srio (assured destrurtiofl).l() Na atualidade, parece certo que esta seja a situao real dos Estados Unidos, e qualquer tentativa de basear a con teno nuclear em um blefe implica grande risco de no se ter xito. Entretanto, a vontade e a capacidade de promover uma retaliao no parte da definio da conteno recproca. Todavia, mesmo que a posi o de l\fcNamara sobre este ponto seja correta, ela mostra apenas que a vontade e a capacidade efetivas de promover uma retaliao essen cial para fazer com que o adversrio acredite nessa possibilidade. Em quarto lugar, enquanto a funo primordial do equilbrio de poder preservar o sistema internacional e a independncia dos esta dos, sendo a preservao da paz uma conseqncia incidental, a conten o nuclear recproca tem como funo essencial garantir a paz nuclear, como veremos adiante.

As/ufl{eS da contenio nuclear reciproca

Pode-se dizer que a conteno nuclear recproca que existe de for ma inequvoca apenas entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica tem preenchido as seguintes runcs: i) Tem contribudo para preservar a paz nuclear, pelo menos entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, fazendo com que o recurso deliberado guerra nuclear por essas potncias fosse considerado "irra cional" como um instrumento de poltica. ii) Tem contribudo tambm para preservar a paz entre as duas principais potncias nucleares, fazendo com que hesitem em iniciar hos-

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Vide Ruben S. McNarnara, Tl I :JJ{'II(I' o]

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(Nc: York, l Iarpcr & Ru\\', jl)()H).

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tilidadcs diretas, temerosas da expanso do conflito contribuindo, as sim, para a paz entre os aliados dessas duas potncias pela influncia moderadora que elas exercem. iii) Tem contribudo para manter um equilbrio geral de poder no sis tema internacional mediante a estabilizao desse equilbrio, isto , do equi lbrio dominante entre as duas super-potncias globais. Assim, a conteno nuclear recproca contribui indiretamente para as funes exercidas pelo equilbrio geral de poder: a manuteno do sistema de estados, da sua inde pendncia e das condies necessrias para o funcionamento efetivo das outras instituies relacionadas com a ordem internacional. 1\ importante compreender as limitaes dentro das quais se pode dizer que a conteno nuclear recproca desempenha sua importante funo de contribuir para preservar a paz nuclear. 1~m primeiro lugar, a conteno nuclear recproca S(') pode recorrer deliberadamente hruerra nuclear "irracional" como instrumento de poltica se ela for estvel, ou seja, se tiver uma tendncia implcita para persistir. () "equilbrio de terror" no criado pela simples existncia de armas nucleares nas mos de dois adversrios, nem persiste automaticamente enquanto essas ar mas continuarem disponveis. [~m princpio, uma conteno recproca pode ser neutralizada por dois desenvolvimentos tecnolgicos, que po dem ocorrer simultaneamente: a aquisio, por um dos lados ou por ambos, de uma defesa eficaz das cidades e da populao contra um ataque nuclear estratgico; o desenvolvimento, por um lado ou pelos dois, de um meio efetivo de desarmar as foras nucleares estratgicas incumbidas da retaliao, antes que possam ser acionadas. A conteno nuclear recproca vulnervel, tambm em princpio, a mudanas nas dimenses polticas e psicolgicas, isto , na vontade e disposio do agente de conteno de levar prtica a sua ameaa, na crena do pas objeto da ao de conteno na capacidade e na vontade do adversrio, e na avaliao que ele faz dos riscos implcitos na ameaa recebida. Em segundo lugar, mesmo enquanto persistir a conteno nuclear recproca e o recurso deliberado guerra nuclear for considerado "irra cional", haver o risco de que ocorra uma guerra nuclear provocada por acidente ou erro de clculo, um risco que, por si mesma, a relao de

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conteno nuclear recproca no pode evitar. A considerao das medi das que poderiam ser tomadas ou que tm sido tomadas para lidar com esse problema, ultrapassa o escopo do presente estudo. () que devemos registrar aqui que tais providncias, tomadas isoladamente ou em con junto pelas potncias nucleares para reduzir a possibilidade de uma guerra nuclear "acidental" ou provocada por erro de clculo, excedem o mbi to da conteno nuclear recproca. Em terceiro lugar, enquanto persistir, e contribuir para tornar a guerra nuclear improvvel, a conteno nuclear recproca nada pode fazer para resolver o problema da limitao ou controle de uma guer ra nuclear j iniciada. H muito, as polticas unilaterais de "conteno somente" vm sendo criticadas por no responder pergunta: "e se a conteno falhar?". Os arranjos de controle de armamentos baseados na idia de que a conteno nuclear recproca uma meta suficiente no campo da estratgia nuclear esto sujeitas mesma crtica. A "con teno somente" um objetivo insuficiente, tanto como opo estra tgica quanto como iniciativa voltada para o controle de armamentos, e as propostas elaboradas nesses termos podem ter o efeito de no garantir contra a possibilidade de que ocorra uma guerra nuclear e, alm disso, de obstruir as atividades destinadas a controlar uma guer ra nuclear incipiente. Em quarto lugar, a idia da conteno nuclear recproca como fonte da paz nuclear atribui uma enorme importncia hiptese de que os homens devem sempre agir "racionalmente". Quando afirmamos que uma determinada ao racional s estamos dizendo que ela tem con sistncia interna e consistente com certos objetivos. No h uma "ao racional", no sentido de "ao ditada pela razo e no por uma paixo", entendendo-se por "razo" uma faculdade presente em todos os ho mens, levando-os a agir do mesmo modo. Quando dizemos que para um estadista "irracional" optar pela destruio ou devastao do seu pas, o que estamos dizendo que essa deciso no coerente com o que se espera sejam os objetivos normalmente perseguidos pelos esta distas. () que no significa que um estadista em particular no aja assim, ou no tenha agido assim no passado.

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H I':DLI':Y

BULI,

Em quinto lugar, dizer que a conteno nuclear recproca exerce essa funo de preservar a paz no significa endossar a proposio de que a segurana internacional aumente devido existncia de armas nucleares nos dois lados envolvidos em um conflito. Em outra parte j argumentei que se fosse possvel regressar ao mundo existente antes do desenvolvimento da tecnologia nuclear (o que impossvel), a seguran a internacional seria fortalecida, ainda que aumentasse a possibilidade de guerra (potencialmente menos catastrfica);" Mas argumentei, tam bm, contrariamente idia de que a segurana internacional au menta com a proliferao das armas nucleares." Todavia, em um sistema internacional em que a tecnologia nuclear existe e no pode ser erradicada, e no qual a posse de armas nucleares se difundiu alm dos pases que delas dispunham originalmente, preciso reco nhecer as funes positivas desempenhadas pela conteno nuclear recproca entre as potncias nucleares. Em sexto lugar, preservar a conteno nuclear recproca obstrui a possibilidade, a longo prazo, de atribuir alguma base mais positiva ordem internacional. A preservao da paz entre as grandes potncias mediante um sistema em que cada uma delas ameaa destruir ou anular a sociedade da outra (considerado com justia corno uma forma con tempornea de segurana baseada na existncia de refns) reflete a de bilidade do sentido de interesse comum da sociedade internacional. Por essa razo, alguns estudiosos do controle de armamentos tm sido leva dos a defender a tentativa de basear a poltica de armamentos estratgi cos e os acordos sobre armas estratgicas na defesa nacional em lugar da conteno. Pelo mesmo motivo as super-potncias globais hesitam em admitir explicitamente que se baseiam na conteno nuclear rec proca, mesmo quando firmam acordos, como os de Moscou, de maio de 1972, que tendem a confirmar essa relao.

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Vide Tt Centro! 0/ //J!' /1 11m Rac!', capo S. Ibid. Capo 9.

C 1\ P T r

L ()

VI

DIREITO
INTERNACIONAL E A
ORDEM INTERNACIONAL

NI;.ST/':

captulo proponho-me a considerar as seguintes questes: a sua influncia sobre com relao a ordem
com relao ordem
da atualidade?

i) () que o direito internacional, e qual o conlportamento internacional?

ii) Qual o papel do direito internacional internacional?
iii) Qual o papel do direito internacional internacional nas circunstncias especiais

() direito internacional pode ser considerado como um con junto de regras que ligam os estados e os outros agentes da poltica mundial em suas relaes recprocas, aos quais se atri bui status legal. Esta definio poderia ser contestada por al guns especialistas e, portanto, requer urna elucidao. A definio que apresentei identifica o direito internacional como uma variedade particular de conjnnto de normas. Ora, alguns juristas rejei tam esta concepo e o definem como um tipo especial de processo social: um ponto de vista que teve origem na escola norte-americana do "realismo legal", associada atualmente com os trabalhos da escola de direito internacional de Yale, especialmente com a obra de ~fyres S. J\fcDougal.' Ele e seus seguidores insistem em que o direito seja consiI Vide 1\1 yres S, ;\fc Dougal e associados, \'/I/(/iI'J /lI lr'J/ir! J>II/J/i( Ordrr (Yalc r 111\'. Press, 19()()), csp, capo 1. Vide rarnbcm Rosalvn 1[lggtl1S, "I)o/i()' C(J//Jir!I'/{//ifJl/J II//r! !/!I' 1IIII'I'I/II!io//t//jllrliria/ Prorrss", 1IIII'I'I/iI/i(Jl/iI/ fll/r/ COl))pilrtl/il'l' I .c/li' Q(flff11'1i)', vol. 17 (19()~).

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derado um processo social, mais particularmente como um processo decisrio imbudo ao mesmo tempo de autoridade e eficcia. Rejeitam a concepo do direito como um "conjunto de normas" porque enten dem que esse processo decisrio no consiste apenas na aplicao de regras previamente existentes, mas modelado tambm por considera es sociais, morais e polticas. Consideram it-,rualmente que esses obje tivos sociais, morais e polticos devem desempenhar um papel funda mental nas decises legais. Para eles o conceito do direito como um "conjunto de normas" limita o escopo das consideraes sociais, mo rais e polticas nas decises legais, e especialmente nas judiciais. As regras so proposies imperativas de carter genrico; um con junto de regras um grupo dessas proposies associadas logicamente entre si, de modo a formar uma estrutura comum. Afirmar a validade de uma regra do direito internacional (como de uma lei interna, moral ou de um jogo) dizer que ela aprovada em teste baseado em alguma outra regra. Portanto, raciocinar a respeito do direito internacional, como a respeito de qualquer outro conjunto de normas, significa pensar em um plano normativo, no emprico ou factual. No entanto, uma vez que as regras do direito internacional influen ciam efetivamente a conduta na poltica mundial, elas participam da re alidade social. Com efeito, provavelmente no nos interessaramos por um conjunto de regras que no existissem na realidade social, existindo apenas no plano normativo. Neste sentido, tm razo os juristas de Vale e todos os outros para quem a lei um "processo social". Alm disso, pode-se admitir que o processo social efetivo das decises legais, tanto no contexto internacional como no nacional, no consiste "puramente" na aplicao das regras legais existentes, mas reflete a influncia de uma variedade de fatores "exgenos", tais como a viso social, moral e pol tica dos magistrados, dos juristas e estudiosos do direito. Alm do que, h no processo decisrio legal um lugar apropriado para princpios morais, sociais e polticos que no derivam da prpria lei. Contudo, sem a referncia a um conjunto de regras, a idia do direito fica ininteligvel. No plano normativo, refletir sobre a validade da lei pode abranger legitimamente outras consideraes alm do con

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tedo das normas legais, mas estas perderiam o sentido se dispensas sem completamente o raciocnio jurdico. No plano factual, para reco nhecer o processo decisrio legal como um processo social, distin guindo-o de outros processos decisrios, precisamos reconhecer que se trata de um processo cuja caracterstica fundamental a tentativa de moldar decises tendo como referncia um conjunto de regras le gais aceitas. A definio do direito internacional que propusemos o descreve como um conjunto de regras que governam a interao recproca no s dos estados como de outros agenteJ no campo da poltica internacional. No sculo XIX aceitava-se habitualmente a afirmativa de que s os es tados eram sujeitos do direito internacional, qualquer que fosse a fun o desempenhada na poltica internacional por outros atores (por exem plo: por indivduos, por outros grupos que no o Estado, ou organizaes internacionaais e intergovernamentais), estes no podiam ser sujeitos do direito internacional, mas apenas seus objetos. Atualmente, porm, muitos juristas consideram que esses atores so tambm sujeitos do direito internacional, assim como os estados. Em outras palavras, no s so afetados pelas normas do direito internacional como tm direi tos e deveres que lhes so atribudos por essas normas. Na definio dada, o direito internacional considerado como um conjunto de regras com status de lei. No h dvida de que h regras que os estados e os outros agentes da poltica internacional consideram reci procamente obrigatrias. por isso que podemos dizer que existe uma "sociedade internacional". No entanto, h controvrsia sobre se essas normas, ou algumas delas, tm realmente o status de lei. Ao longo de toda a histria moderna, tem havido uma tradio intelectual que procura negar a natureza propriamente "legal" do direi to internacional, com base na considerao de que uma caracterstica essencial da lei ser o produto de sanes, da fora ou coero. A ori gem dessa tradio deriva de Hobbes, para quem 'no h lei quando falta um poder comum"." Sua formulao mais famosa a doutrina de

1Iobbcs,

1'<'I'lt!JIl

(I.ondrcs, B1ackwcll, 1946), capo 1J, pg. HJ.

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HLDLLY BULI.

John Austin de que a lei "a ordem do soberano", e que como no h um soberano na sociedade internacional ("nenhuma pessoa determina da a quem a sociedade em geral preste habitualmente obedincia e que no obedea habitualmente a qualquer outra pessoa"), o direito interna cional no propriamente "lei", mas apenas uma "moralidade interna cional positiva".' Esta viso mantida vigorosamente, embora com mo dificaes importantes, na doutrina contempornea de Hans Kelsen, segundo a qual a lei se distingue de todos os outros tipos de ordem social (por exemplo, da ordem religiosa baseada em sanes sobrenatu rais e da ordem moral baseada na obedincia voluntria) pelo seu car ter de "ordem coercitiva".' Para Kelsen a caracterstica fundamental da regra legal o fato de estipular que o delito (ou seja, sua violao) deva provocar uma sano (ou ameaa de mal). Em que pesem as dificuldades do ponto de vista de Austin, ele contribui para deixar claro o fato de que, seja ou no estrita mente "lei", o direito internacional diferencia-se do direito naci onal em um aspecto fundamental: enquanto dentro do estado moderno a lei se apoia na autoridade de um governo, que tem inclusive o poder de usar, ou ameaar usar, a fora, o mesmo no acontece com o direito internacional. Isto no significa, porm, que o direito internacional no merea ser chamado de "lei". Essa concluso rejeitada por dois grupos tericos: o grupo que argumenta que, embora no exista um governo mundial, o direito internacional baseia-se em sanes, na fora ou na coero e o grupo que aceita que, na verdade, falta esta base mas contestam a afirmao de que a lei precisa ser definida em termos de coero. Um importante representante do grupo anterior o prprio Hans Kelsen. Ele aceita o conceito de Austin da lei como "ordem coercitiva", e argumenta tambm que uma caracterstica da lei o fato de que ela

, John Austin, The Prot 'ince ~/.Iuri.rpmdenc(' Deterruined (Londres, Weidenfcld & Nicolson, 1954,
Vl. Publicado originalmente em 1832).
4 Hans Kclsen, Tbe General 'l beor 0/ tbe 1 LlJ], and State, trad. A. Wedberg (Harvard Univ, Press,
1946).

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cria um "monoplio de fora", exercido pela comunidade, no sentido de que onde existe uma ordem legal o emprego da fora ou uma violao da lei ou ento uma ao destinada a implement-la, em nome da comunidade. No entanto, sustenta que o direito internacional uma "ordem coercitiva", embora baseada no em sanes centralizadas, mas sim decentralizadas. De acordo com Kelsen, dentro do estado, a lei implementada por uma autoridade central que tem essa responsabilidade. Em contras te, na sociedade internacional as sanes so aplicadas individualmente por seus membros, de acordo com o princpio da autodefesa, e incluem retaliaes e a prpria guerra. Podem ser aplicadas no s pelo estado vitimado imediatamente pela violao da lei mas por outros estados que lhe prestem ajuda para esse fim. Tais atos de represlia ou de guerra destinados a aplicar a lei internacional representam aes em nome da comunidade. Ke1sen defende a idia de que, como em certos sistemas de direito primitivo em que as sanes so autorizadas pela aceitao geral do princpio da "vingana de sangue", existe no direito internacional o ele mento essencial da coero, em virtude do desejo e da capacidade dos membros da sociedade de fazer valer seus direitos mediante o recurso autodefesa. Para ele, o princpio da autodefesa existe tambm na socie dade nacional ou local, na medida em que, embora a implementao da lei caiba primordialmente ao mecanismo "centralizado" do estado, os cidados guardam certos direitos elementares de autodefesa. Kelscn re conhece tambm que a sociedade internacional pode conter alguns ele mentos de implementao centralizada, tais como os mecanismos de segurana coletiva da Liga das Naes e das Naes Unidas. Portanto, o contraste entre a lei interna e o direito internacional o que existe entre uma ordem legal "relativamente centralizada" e a que "relativamente deccnrralizada", No entanto, nos dois tipos de ordem legal h um "mo noplio da fora por parte da comunidade". S

Ibid., cap. VI

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De fato, a eficcia do direito na sociedade internacional depen de de medidas de autodefesa. Na ausncia de uma autoridade central com poder preponderante, algumas regras do direito internacional so sustentadas por medidas de autodefesa tomadas individualmen te pelos estados, inclusive a ameaa e o emprego da fora. Quando um estado recorre autodefesa, porque est sujeito a um ataque ou a uma ameaa de ataque, e o seu direito independncia corre peri go, podemos admitir no s que ele est defendendo seus direitos mas tambm que esses direitos no podem ser sustentados de outra forma. Embora nem todas as regras do direito internacional depen dam, para a sua efetividade, de atos coercitivos de autodefesa, em conjunto, o sistema do direito internacional pode depender desse recurso. Por isso h uma vinculao estreita entre a eficcia do direi to na sociedade internacional e o funcionamento do equilbrio de poder (vide o Captulo 5). O respeito pelo direito internacional s pode ser mantido se o poder, e a disposio para us-lo, estiverem distribudos de tal forma que os estados possam sustentar pelo me nos certos direitos, quando eles forem violados. Mas se o recurso guerra e a represlias pelos estados serve muitas vezes para sustentar o direito, isto no quer dizer que o que motiva os estados nesses casos o desejo de aplicar a lei. Os estados recorrem fora por uma variedade de razes, de natureza poltica: a expectativa de ganho material, o medo de outros estados, o desejo de impor-lhes um credo ou uma doutrina (vide Captulo 8). A crena de que os direitos do estado foram violados, e que isso justifica uma ao corretiva ou de punio, pode no fazer parte dessa motivao e quando ela existe, pode ser apenas um de vrios motivos e no o mais forte. Alm disso, mesmo nos casos em que o recurso fora por um estado tem como efeito a recuperao de direitos sustentados pela lei internacional, ou afirmam a autoridade dessa lei, pode ser difcil com provar que dessa forma que o assunto visto pelo conjunto da socie dade internacional. A principal dificuldade da posio de K..elsen est em que, em casos particulares, a sociedade internacional no capaz de chegar a um consenso sobre qual o lado de um conflito que rene

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os violadores do direito, e para que lado pende a sociedade internacio nal. Segundo Kelsen, quando ocorre uma guerra ela deve ser ou um delito ou uma sano. S assim se pode dizer que na sociedade inter nacional "a comunidade tem o monoplio da fora". Na verdade, porm, possa ou no a anlise legal determinar qual a hiptese corre ta, o fato que raramente se pode mobilizar a sociedade internacional em torno de tal interpretao. Tipicamente, os estados no chegam a um acordo sobre qual o lado do conflito que sustenta uma causa justa. Pode haver um desacordo profundo entre os estados a respeito do lado que representa a comunidade das naes e o lado dos violadores das lei, como pode haver um consenso em tratar a guerra como sendo de natureza puramente poltica. A viso dos positivistas do sculo XIX, de que em uma guerra o direito no procura distinguir entre as causas justas e injustas, se fundamentava no reconhecimento da falta de soli dariedade existente na sociedade internacional a esse respeito. A con cepo do direito internacional como uma ordem coercitiva baseada em um sistema de sanes decentralizado uma fico que, quando aplicada a uma situao real, no resiste aos fatos. () Um modo alternativo de defender a idia de que o direito internacio nal um "direito" autntico questionar a doutrina de Hobbes e dos seus sucessores de que a lei implica, necessariamente, sanes a fora ou a coero. A noo de regras legais como as baseadas em sanes deriva do direito nacional. Pode-se argumentar que as sanes no constituem uma caracterstica necessria dessas normas; na verdade, pode-se mesmo ques tionar se a concepo da lei como ordem social coercitiva pode ser aplica da estritamente mesmo nos sistemas de direito nacional. H. L. A. Hart, por exemplo, sustenta que sob vrios aspectos a concepo de lei como "ordens fundamentadas em ameaas" no se aplica ao direito interno. Embora dentre todas as variedades de lei os cdigos criminais sejam os que mais se aproximem da ordem funda mentada em ameaa, eles diferem das ordens pelo fato de que normal mente aplicam-se tambm aos que os instituem, e no s aos outros. As

(, Vide l Iart, FI.i{' COlltepl 0/1.111I'. pg. 77,

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HEDLEY BULI.

modalidades de lei interna que conferem poderes legais de adjudicar ou legislar, ou que criam ou modificam relaes legais, no podem ser con sideradas como ordem sustentada por ameaa. H regras legais que di ferem das ordens na sua origem, porque no decorrem de algo que se parea com uma prescrio. Por fim, Hart argumenta que a anlise da lei em termos do soberano que obedecido habitualmente, e est necessa riamente isento de quaisquer imposies legais, deixa de explicar a con tinuidade de um sistema legal moderno." O argumento de Hart que os sistemas legais so caracterizados no pela presena de um soberano, que possa sustentar suas regras com a fora, mas pela "unio de regras primrias e secundrias". As regras primrias exigem que os seres humanos faam ou deixem de fazer cer tos atos: por exemplo, as regras que restringem a violncia, exigem o cumprimento das promessas e protegem a propriedade. As regras se cundrias so regras a respeito de regras: no impem deveres, propria mente, mas conferem poderes s pessoas "para introduzir novas regras primrias, extinguir ou modificar as antigas, ou de vrios modos deter minar a sua incidncia ou controlar sua aplicao.?" Por exemplo: so as regras que instituem os poderes legislativo, executivo e judicirio. Hart observa que possvel imaginar uma sociedade onde s haja regras primrias, e que estudos feitos de sociedades primitivas susten tam que esta a sua situao. Comenta, porm, que uma tal estrutura de regras puramente primrias, "no oficiais", tem necessariamente certas falhas, que podem ser remediadas com a suplementao de regras se cundrias, isto , de regras sobre regras. Onde s existem regras primrias "as normas que do ordem vida de uma sociedade sero um simples conjunto de padres separa dos, sem qualquer marca comum identificadora, exceto naturalmente por serem as regras aceitas por um certo grupo de seres humanos."? Assim, se surge uma dvida sobre quais so as regras vigentes, no h um procedimento para san-la. Essa falha, a incerteza, corrigida pelo
- Desenvolvi esta argumentao em "Tbe Grotian Conception ofI nternationai Society", em Diploma/ic JnvesligatiollS. H Ibid., pg, 79. ') Ibid., pg. 90.

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que Hart chama de "regras de reconhecimento", as quais "especificaro alguma caracterstica, ou caractersticas, que quando possudas por uma certa regra constituem uma indicao afirmativa e conclusiva de que se trata de uma regra do grupo, a ser apoiada pela presso social que exer ce."!" Caracterstica que pode ser apenas a incluso em lista ou texto autorizado, constante de um documento escrito ou gravado em um monumento; ou ainda, em uma sociedade complexa, essa caracterstica pode ser o fato de as regras terem sido institudas por um rgo espec fico, participarem h muito tempo das prticas consuetudinrias, ou te rem certa relao com determinadas decises judiciais. Devido pre sena dessa regra ou padro de reconhecimento (que equivale, na teoria de Hart, "norma bsica" da jurisprudncia de Kelscn) podemos dizer que um determinado conjunto de regras forma um sistema legal. Alm disso, quando h apenas um conjunto de regras primrias, essas regras tero um carter esttico: no haver um meio de adaptar deliberadamente as regras a circunstncias mutveis, pela eliminao de algumas e a introduo de outras.
"1\ nica forma de mudar as regras conhecidas por essa sociedade ser o lento processo de crescimento, mediante o qual formas de conduta LJue no princpio eram consideradas opcionais passam a ser primeiramente habituais, ou usuais, e depois obrigatc'lrias, e o processo inverso de deca dncia, quando certos desvios, no princpio reprimidos com severidade,
passam a ser tolerados e depois so esquecidos."!'

A correo dessa falha consiste em outro tipo de regra secundria, as "regras de mudana", que habilitam os indivduos ou os rgos a introduzir novas regras primrias e a eliminar regras antigas. Uma terceira falha das formas simples de vida social, em que as regras primrias esto presentes, a "inefianaa da presso social difusa pela qual as regra so mantidas." Em todas as sociedades ocorrem dis putas sobre se determinadas regras foram violadas, mas falta de uma

I"

11

Ibid., pg. 92. lbid., pg. 90

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forma de resolv-las com autoridade, essas disputas tendem a persistir in terminavelmente. () remdio para esse defeito est em outro tipo de regra secundria, as "regras de adjudicao", que habilitam os indivduos a resol ver definitivamente se em certa oportunidade uma regra primria foi viola da, criando procedimentos que precisam ser seguidos. A concepo que Hart tem da lei, como a unio de regras primrias e secundrias, nos permite dispensar a noo de lei im plicando, necessariamente, sanes ou coero. No entanto, ser ainda uma concepo que nos deixa com uma certa dvida sobre se o direito internacional propriamente uma "lei". Com efeito, o que chamamos de "direito internacional" claramente o que Hart considera como um conjunto de regras primrias. Dentro da socie dade internacional h regras, s quais se atribui geralmente o status de lei, que exigem que os estados e outros atores faam e deixem de fazer determinadas coisas. Mas impossvel encontrar "regras de reconhecimento", que estabeleam fora de qualquer dvida quais as regras que so parte do sistema e quais as que no o so, e qual a relao que essas regras tm entre si, dentro do sistema. E impossvel encontrar "regras de mudana", que atribuam poderes a qualquer rgo para alterar regras, tendo em vista as circunstncias cambiantes. Como tambm no encontraremos "regras de adjudicao", que atribuam a um rgo o poder de determinar se em certo caso houve a violao de uma regra. () prprio Hart no chega concluso de que, por essas razes, se devesse recusar ao direito internacional o status de lei. Ele no procura usar o seu conceito de lei como a unio de regras primrias e secundrias para chegar a uma concluso definitiva de forma a decidir como o termo deva ser usado; contenta-se em aceitar o ponto de vista de Bentham, que deu origem ao termo "direito internacional", segundo o qual as suas regras so "suficientemente anlogas" s leis internas para justificar o uso do termo. 12 As razes daqueles que rejeitam o carter legal do direito interna cional ajudam a esclarecer certas caractersticas especiais da lei interna-

I:

lbid., pg. 231.

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cional, em particular os aspectos em que ela difere da lei interna (lem brando a lei de certas sociedades primitivas). No entanto, a idia de que o direito internacional pode ser apropriadamente chamado de "lei" tem importantes conseqncias prticas, e o debate sobre este ponto no irrelevante ou estril. Como atividade prtica, o direito internacional tem muito em comum com a lei interna. A linguagem e os procedimen tos so muito semelhantes. A moderna profisso do advogado abrange o direito internacional ao lado do direito interno de determinados pa ses. A atividade dos que trabalham com o direito internacional pblico e privado (estadistas e seus consultores jurdicos, os tribunais nacionais e internacionais, as assemblias internacionais) desenvolve-se com base na premissa de que as regras envolvidas so regras com fora de lei. Se os direitos e deveres afirmados por essas regras fossem considerados apenas normas de moralidade ou de etiqueta, todo o corptlJ dessa ativi dade no poderia existir. Quaisquer que sejam as dificuldades tericas implicadas, o fato de se acreditar que tais regras tm o status de lei torna possvel um conjunto de atividades que desempenham papel importan te na sociedade internacional.

Depois de definir o direito internacional precisamos considerar agora a sua influncia na conduta efetiva dos estados. Em si mesmas, as regras no passam de construes intelectuais. Para falar das regras do direito internacional como um fator que afeta efetivamente a vida da sociedade internacional, precisamos aceitar que ele possui um certo grau de eficcia, ou seja, que existe uma certa semelhana entre a conduta prescrita pelas suas regras e o comportamento real dos estados e dos outros atores da poltica internacional. Para mostrar a eficcia das regras do direito internacional no necessrio estabelecer uma identidade entre a conduta efetiva e a condu ta prescrita. Em outras palavras, desnecessrio provar que inexistam casos de desrespeito s regras. Na verdade, exemplos de desrespeito existem em todos os sistemas legais. Com efeito, se houver absoluta

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HI':DLI':Y BULI,

conformidade entre a conduta real e a prescrita, pode-se dizer que a existncia de regras no tem sentido, porque no necessria. Por isso as sociedades no tm regras exigindo que seus membros respirem, co mam e durmam - aes que ningum deixar de praticar - mas estabe lecem normas obrigando-os a no matar, a no roubar ou a no mentir, o que alguns faro, havendo ou no regras proibitivas. A questo aqui saber se as regras do direito internacional so observadas suficientemente (no possvel especificar com preciso em que medida isto deve ocorrer) para justificar o seu tratamento como um fator substantivo da poltica internacional e, em particular, como um meio de preservao da ordem entre as naes. Sempre houve uma escola de pensamento que, rejeitando ou no a sua reivindicao de status legal, considera as regras do direito internacional como inexistentes ou, no mximo, como um fator que pode ser desprezado em termos da conduta efetiva nas relaes internacionais. Indubitavelmente h uma coincidncia substancial entre a con duta internacional e a que prescrita pelas regras do direito internacio nal. Se fosse possvel ou til realizar um estudo quantitativo da obe dincia s regras do direito internacional ele provavelmente mostraria que a maior parte dos estados obedecem, a maior parte do tempo, maioria dessas regras. Qualquer estado que viva em paz com pelo menos um outro estado, mantendo com ele relaes diplomticas, intercambiando dinheiro, bens e viajantes, ou que faa um acordo com outro estado, estar envolvido constantemente com a obedincia s regras do direito internacional. Em determinados casos essas regras so violadas, ou desconsideradas, mas a existncia desses casos no prova que o direito internacional seja ineficaz. Em primeiro lugar, a violao de uma determinada regra normalmente ocorre no contexto da conformidade com outras regras do direito internacional e, na verdade, em conformi dade at mesmo com outros casos de aplicao da mesma regra que esta sendo violada. Por exemplo: quando em 1914 a Alemanha invadiu a Blgica, violando assim o tratado de 1839 de neutralidade belga e dei xando de cumprir a regra do direito internacional de que os tratados

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devem ser honrados, o governo alemo continuou a respeitar outros princpios do direito internacional e a basear nesses princpios suas rela es com muitos pases. Alm disso, continuou a proclamar e a praticar a regra da santidade dos tratados, com exceo daquele que garantia a neutralidade belga. Em segundo lugar, a violao , s vezes, de tal natureza que incorpora algum elemento de conformidade com a regra que est sendo violada. A distino entre a violao de uma regra e a conformidade com ela nem sempre precisa. A deci so final de uma autoridade sobre se houve ou no tal violao sempre um "sim" ou um "no" definitivo, mas os argumentos com os quais se chega a essa deciso podem conter elementos de incerteza ou arbitrariedade, tanto na interpretao da regra como na reconstituio dos fatos. Na realidade, o comportamento de um estado com respeito a uma determinada regra do direito internacio nal pode ser visto como a busca de posicionamento ao longo de todo um espectro que vai desde a clara conformidade, em um extremo, at a violao pura e simples, no outro. Por outro lado, a violao de um acordo pode ser uma reao deliberada a uma ao da outra parte, des tinada a preservar uma parte do acordo ou de deixar viva a possibilidade de restaur-lo. Em terceiro lugar, quando ocorre uma violao, comum o estado violador sair do seu caminho para demonstrar que ainda considera a si mesmo e aos demais estados sujeitos obrigatoriedade do cumprimento da regra em questo. s vezes pode negar que tenha havido essa violao, como aconteceu por exem plo com a Alemanha nazista ao militarizar a Rennia, em 1936, alegan do que o acordo em questo no estava mais em vigor, devido s viola es precedentes por outros estados, ou que era invlido desde a sua origem. Em outros casos, como a violao da neutralidade belga pela Alemanha, em 1914, ou a admisso, pelos Estados Unidos, de terem violado o espao areo sovitico com o U2, em 1960, o estado violador pode admitir que desrespeitou uma regra e ao mesmo tempo apelar para algum princpio conflitante de importncia fundamental. Mesmo

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HI':DLFY Bl!LL

quando o apelo feito a um princpio como a "necessidade", ou a "pre servao de interesses vitais", h pelo menos a aceitao da necessidade de oferecer uma explicao. H um sinal mais claro da ineficcia de um conjunto de regras quando ocorre no s a falta de conformidade entre a conduta efetiva e a prescrita mas a recusa de aceitar a validade das prprias obrigaes envolvidas, como nos casos de apelo com base em princpios distintos ou conflitantes, ou a simples desconsiderao das regras. Nesta ltima hiptese, o desrespeito a uma regra sem qualquer justificativa, ou seja, o seu no cumprimento devido ao desconhecimento, incompreenso ou rejeio das premissas implicadas, caracteriza o comportamento de grupos que no reconhecem a existncia de uma sociedade internacio nal comum. Para citar exemplos histricos precisamos recorrer a en contros entre estados membros da sociedade internacional e sociedades polticas no participantes (alguns exemplos so dados no Captulo 2). () que ocorre s vezes na histria da sociedade internacional moderna uma rejeio argumentada das suas regras legais, ou de algumas dessas regras, por estados empenhados em mudanas revolucionrias, como a Rssia bolchevista (por exemplo, com respeito lei da sucesso) ou certos estados africanos e asiticos contemporneos (por exemplo, com relao legitimidade da soberania colonial e aos direitos de proprieda de de estrangeiros). Mas esses casos de rejeio argumentada de regras do direito internacional representam a quebra temporria e localizada dessas regras, no o desmantelamento geral do conjunto do sistema legal internacional. Embora estejam errados ao argumentar que o direito internacional no tem eficcia, os que assim o fazem tm razo quando insistem que o respeito pela lei no em si mesmo o principal motivo que explica a confor midade da conduta com o que prescrito pelo direito. () direito internacio nal uma realidade social, uma vez que implica um grau de aceitao muito importante das suas regras. O que no significa, porm, que seja um agente poderoso ou uma fora motivadora da poltica mundial. Os estados obedecem ao direito internacional em parte por hbito ou inrcia. Eles so programados, por assim dizer, para funcionar den tro de um quadro de princpios estabelecidos. medida que tal confor

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midade com a lei um produto de deliberao ou clculo, ela resulta de trs tipos de motivao. Em primeiro lugar, a obedincia pode ser con seqncia do fato de que, alm de ser uma exigncia legal, a ao orde nada pela lei seja considerada valiosa, mandatria ou obrigatria, como um fim em si mesmo, como parte de um conjunto mais amplo de valo res ou ainda como meio para a realizao desses valores. As normas aplicadas primordialmente, por essa razo, so conhecidas, s vezes, como "direito internacional da comunidade". Em segundo lugar, a obedincia pode ser fruto da coero, ou da ameaa de coero, praticada por um poder superior interessado em fazer cumprir um acordo. As normas observadas principalmente por razoes desse tipo so conhecidas s vezes como "o direito internacional do poder", a exemplo do que ocorre na aceitao de tratados de paz pelo estado derrotado, mesmo durante o perodo subseqente em que no tem a fora necessria para contestar o veredicto da guerra. Em terceiro lugar, a obedincia pode resultar da percepo de interesse por parte de um estado no desenvolvimento de reciprocidade com outros estados. Os acordos e princpios baseados neste sentido de interesse mtuo so conhecidos por vezes como "o direito internacional da reciprocidade". Entre os exemplos esto os princpios mais bsicos do direito internacional, como o respeito mtuo pela soberania dos estados, o cumprimento das promessas e as leis da guerra." s vezes, o argumento de que os estados s obedecem a lei por motivos ulteriores, ou s o fazem quando a lei coincide com os seus prprios interesses, usado como se fosse o bastante para desmoralizar a pretenso do direito internacional de ser levado a srio. Naturalmente, esse argumento no procede. A importncia do direito internacional no repousa sobre a disposio dos estados de seguir esses princpios em detrimento dos seus prprios interesses, mas no fato de que eles, com muita freqncia, consideram do seu interesse comportar-se de acordo com as normas do direito internacional.

" Para uma discusso sobre essa trplice divisao vide Ceorg Schwarzcnbcrgcr, Tbe I'rontters oi

lnternationai I .atr (Londres, Stcvcns & Son, 19(2), capo 1.

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HI':DLFY BULI,

COI\!'/RlHu/Ao J)O Dm.fJJ'o JI\!TI:RI\!AC/OI\!AL W1RA A

ORl)/:M J1\lF/iRl'<AC/ONA/

Qual o papel da lei em relao ordem internacional? A primeira funo do direito internacional tem sido identificar a noo de uma so ciedade de estados soberanos, como supremo princpio normativo da or ganizao poltica da humanidade. o que chamamos, no Captulo 2, de princpio fundamental ou constituinte da poltica mundial na era atual. Durante a presente fase do sistema moderno de estados a ordem tem sido alcanada, na grande sociedade composta pela espcie humana, por meio da aceitao geral do princpio de que os homens e a superfcie da Terra esto divididos em estados, cada um deles com a sua esfera de autoridade, unidos por um conjunto de normas comuns. Ao formular e elaborar esse princpio, e ao excluir princpios alternativos (como a noo hobbesiana de que a poltica internacional uma arena sem regras que limitem a ao recproca dos estados; ou a noo de que a forma adequada de organizar a humanidade um estado universal baseado em direitos cosmopolitas, ou um imprio universal fundamentado na supremacia de uma nao ou raa em particular) institui esta idia como determinante para o pensa mento e as aes humanas na presente fase, evitando assim um questionamento sem fim e o surgimento de conflitos sem limites. Em outra parte deste estudo, enfatizamos o fato de que a ordem na grande sociedade que rene todos os homens poderia, em princpio, ser alcanada de muitas outras formas alm da sociedade de estados soberanos - forma que nem inevitvel historicamente nem sacrossan ta do ponto de vista moral. Com efeito, se a humanidade se organizasse como um estado cosmopolita ou um imprio universal, ou ainda de acordo com algum outro princpio, o direito poderia participar na iden tificao do princpio adotado como seminal e supremo. No entanto, o que incompatvel com a ordem em escala global uma multiplicidade de princpios competitivos de organizao poltica universal, como exis tiam na Europa na poca das guerras religiosas. A primeira funo do direito, com relao ordem na poltica mundial, identificar um desses princpios e proclamar a sua supremacia sobre todos os competidores.

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A segunda funo do direito internacional no que diz respeito ordem internacional tem sido expressar as regras bsicas da coexistn cia dos estados e dos outros atores na sociedade internacional. Essas regras, que discutimos acima, relacionam-se com trs reas principais: aquelas relativas limitao da violncia, aos acordos entre os atores e soberania ou independncia dos estados (vide Captulos 1 e 3). A terceira funo do direito internacional ajudar a mobili zar a aceitao das regras da sociedade internacional - as regras bsicas de coexistncia, ilustradas acima, as regras de cooperao, discutidas no Captulo 2, entre outras. J vimos que se verdade que a conduta efetiva dos estados se ajusta em certa medida s prescries do direito internacional, por outro lado, o respeito por essas normas no constitui o principal motivo dessa conformida de. Portanto, um erro considerar a imposio de restries con duta como principal contribuio do direito internacional ordem internacional. Os governos tm um certo respeito pelas obriga es legais, e hesitam em adquirir a reputao de no respeit-las e com relao maioria dos acordos que fazem, calculam que do seu interesse cumpri-los. Mas quando as suas obrigaes legais e o interesse que tm em serem reputados como um governo que as respeita entram em conflito com seus principais objetivos, em lu gar de serem confirmadas por esses objetivos, as obrigaes con tradas so muitas vezes desrespeitadas. No entanto, no s pela imposio de restries conduta que o direito internacional ajuda a promover a aceitao das regras bsicas da sociedade internacional. Os fatores fundamentais do res peito ao direito internacional - a aceitao pelas partes dos objeti vos e valores subjacentes a essa concordncia, a coero por um poder superior e o interesse recproco - existem independentemen te das obrigaes legais e, sem esses fatores, essas obrigaes so ineficazes. Mas o contexto do direito internacional serve para mobi lizar e canalizar os fatores citados no sentido do respeito aos acor dos. De modo especial, o direito internacional proporciona um meio pelo qual os estados podem anunciar suas intenes com respeito ao

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assunto em questo, oferece uma garantia mtua sobre a futura po ltica a ser adotada, especifica precisamente qual a natureza do acor do, sua extenso e seus limites e , alm disso, confere solenidade ao acordo, criando assim a expectativa da sua permanncia.

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As funes citadas acima so as preenchidas pelo direito internacio nal com relao ordem internacional, mas importante levar em con ta as limitaes dentro das quais elas so exercidas. Em primeiro lugar, no se pode dizer que o direito internacional seja uma condio neces sria ou essencial da ordem internacional. Neste sentido, as funes do direito internacional so essenciais, mas em princpio elas podem ser exercidas de outras formas. Um conjunto de regras com status de nor mas morais ou supranaturais poderia levar a uma sociedade de estados, sua importncia poderia ser proclamada, as regras bsicas de coexistn cia formuladas, e um meio fornecido para facilitar o cumprimento dos acordos. No passado, algumas sociedades internacionais no dispuse ram do direito internacional como foi o caso do sistema das cidades estado gregas, do sistema dos reinos helensticos que surgiu depois da morte de Alexandre, ou do antigo sistema indiano de estados. () fato de a sociedade internacional moderna incluir o direito internacional como uma das suas instituies conseqncia do acidente histrico de que ela deriva de um sistema unitrio que a precedeu - a Cristandade Oci dental- e que nesse sistema destacava-se a noo de lei, incorporada no direito romano, no direito divino, no direito cannico e no direito natu ral. () lugar ocupado pelo direito internacional na sociedade internacio nal de hoje lhe confere uma marca distinta. Como as regras fundamen tais dessa sociedade tm status legal, e no apenas moral, o sentido da sua fora de agregao particularmente forte, e a noo de que existe em princpio uma nica definio autorizada do sentido dessas regras (por mais difcil que seja, devido ausncia de "regras de adjudicao" oficiais para interpret-las) est profundamente enraizada. Em segundo lugar, por si s o direito internacional no sufi ciente para instituir a ordem internacional. O direito internacional no

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pode preencher nenhuma das funes que lhe so atribudas se inexistirem outras condies, que ele prprio no garante. () direito internacional no pode identificar a idia da sociedade internacional como o princpio normativo supremo a no ser que j exista e111 certa medida uma sociedade internacional, receptiva ao tratamento desse princpio como referncia suprema. () direito internacional no pode contribuir para a ordem internacional formulando as regras bsicas da coexistncia dos estados se essas regras no tiverem uma certa base na prtica das relaes entre os estados. No pode mobilizar os fatores que levam aceitao das regras e acordos na sociedade internacional se esses fatores j no estiverem presentes. E o direito internacional pode ainda menos atuar por si mesmo como um instrumento para fortalecer a ordem ou a paz, conforme est implcito nos programas que pretendem alcanar "a paz mundial por meio do direito", ou "a paz mundial por meio do direito mundial". /\ multiplicao ou o "for talccimcnto" das proibies e rcstriccs legais pode ter um papel na valorizao da ordem internacional quando serve para mobilizar ou dramatizar outros fatores que atuam numa determinada situao, mas se esses fatores esto ausentes as tentativas de impor a ordem e a paz pela lei so servem para desacreditar o direito internacional, sem be neficiar efetivamente as perspectivas da paz. I ~n1 terceiro lugar, verifica-se que o direito internacional, ou algu ma interpretao particular do direito internacional, pode contribuir para prejudicar medidas destinadas a manter a ordem internacional. U111 exem plo clssico o choque com as medidas consideradas necessrias para manter um determinado equilbrio de poder. () choque entre imperati vos derivados do direito internacional e exigncias relacionadas com o princpio de Llue U111 equilbrio de poder deve ser mantido, pode ser verificado em vrios pontos. Um deles a questo da guerra preventiva. j\ maior parte dos textos sobre o direito internacional sustentam que a guerra preventiva ilegal. Nos casos em que nenhuma agresso foi so frida por um estado, este no pode legalmente fazer a guerra. No entan to, C01110 dissemos no Captulo 5, as exigncias do equilbrio de poder indicam a possibilidade de que seja necessrio fazer a guerra contra um estado cujo poder relativo esteja crescendo de modo a ameaar esse

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equilbrio, ainda que ele no seja responsvel por qualquer agresso co metida contra urn membro da sociedade internacional. Outro ponto de choque entre esses dois conjuntos de exigncias a questo das sanes contra a guerra de agresso. Na poca da invaso da Etipia pela Itlia, os juristas consideravam, de modo geral, que a Itlia violara suas obrigaes sob a Carta da Liga das Naes. Nessas circunstncias, como a Liga determinava certas sanes contra a Itlia, a Inglaterra, a Frana e os outros estados membros tinham o dever de aplic-las. Do ponto de vista do equilbrio de poder, contudo, o efeito dessas sanes seria simplesmente empurrar a Itlia para os braos da Alemanha, prejudicando os esforos anglo-franceses para manter o equi lbrio de poder com relao Alemanha. () mesmo choque voltou a ocorrer na poca em que a Unio Sovitica invadiu a Finlndia, em 1939, quando a Inglaterra e a Frana mais uma vez precisaram optar entre agir contra a Unio Sovitica, considerando-a "agressora", ou preservar a possibilidade de ter a sua cooperao contra a Alemanha. finalmente, um ponto de choque entre os imperativos do direito internacional e do equilbrio de poder est relacionado com a questo da interveno. A maior parte dos textos sobre o direito internacional sustenta a obrigao recproca dos estados de no intervir pela fora ou ditatorialmente nos assuntos internos dos outros (embora alguns de fendam a possibilidade de intervir a convite do governo local, que pro cura resistir interveno por parte de outra potncia). No entanto, argumenta-se muitas vezes que as consideraes sobre o equilbrio de poder exigem a interveno nos assuntos internos de outros estados para estabelecer a influncia de uma grande potncia ou para resistir influncia de outra grande potncia, devido a consideraes de carter mais amplo sobre a distribuio do poder na sociedade internacional como um todo. J foram propostas vrias tentativas de resolver este choque de imperativos entre o direito internacional e o equilbrio de poder. Un1a delas consiste em absorver o princpio do equilbrio no prprio direi to. Outra a adoo de uma viso restritiva da esfera da validade do direito internacional, colocando a questo do equilbrio de poder, ao

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lado de outros imperativos derivados de diferentes recursos destina dos a manter a ordem internacional, em uma esfera de "poltica de poder", sem a preocupao de regulament-la. No pretendo aqui considerar se esse choque pode ser resolvido e, no caso afirmativo, como isto se daria. Meu interesse apenas chamar ateno para o que uma limitao bsica da contribuio dada pelo direito internacional ordem internacional. Em quarto lugar, preciso observar que o direito internacional um veculo ou meio instrumentalizado de outros objetivos que no o da ordem internacional, objetivos que na verdade podem opor-se a ela. Assim, por exemplo, s vezes instrumentos legais so usados para pro mover a justia na poltica mundial a justia internacional, humana ou cosmopolita - e este um objetivo que pode prejudicar a ordem (vide Captulo 4). () direito instrumental para propsitos polticos de todos os tipos, e a promoo da ordem apenas um deles.
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Qual a contribuio do direito internacional ordem internacional nas circunstncias especficas do nosso tempo? Os especialistas dizem que o perodo desde o fim da Segunda Guerra Mundial tem sido ca racterizado por grandes mudanas no direito internacional. Mudanas relativas aos sujeitos, ao escopo desse direito (os atores ou os objetos que ele pretende regular), aos procedimentos com os quais o direito formulado e ao papel da advocacia no direito internacional. Com respeito aos sujeitos do direito internacional, a opinio geral parece haver-se transferido decisivamente contra a doutrina dos positivistas do sculo XIX, para quem, nas palavras de Oppcnhcim, trata-se de "uma lei entre os estados, s e exclusivamente"." De modo geral, considera-se que os indivduos so sujeitos do direito internacio nal, tendo em vista instrumentos como as Cartas dos Tribunais de Cri mes de Guerra de Nurcmbcrg e de Tquio, a Declarao Universal dos
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vol. 1, capo 1.

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Direitos Humanos, de 1948, o Tratado sobre Direitos Civis e Polticos e o Tratado sobre Direitos Econt)micos, Sociais e Culturais, de 1950. Muitas autoridades reconhecem tambm o status de sujeitos do direito internacional a outras entidades alm dos estados. Entre essas entidades esto as Naes Unidas e outras organizaes intergovernamentais de mbito universal ou quase universal, as organizaes intergovernamentais regionais e as organizaes internacionais no governamentais, como associaces profissionais e cientficas, fundaes no lucrativas e orga
nizacs cconmicas multinacionais.' ')

Segundo algumas autoridades, o fato de que os estados deixaram de ser os nicos sujeitos do direito internacional, compartilhando agora o essa condio ao lado dos indivduos e outros grupos, anuncia uma mudana em relao ao que, no passado, era o direito entre os estados. Haveria assim U111 direito da comunidade mundial, ou estaramos nos aproximando desse direito. Philip Jessup escreveu sobre a transio do direito internacional para o "direito transnacional", ou direito que regu la todos os eventos ou accs que transcendem as fronteiras nacionais, quer envolvam estados, indivduos, organizaes internacionais, empre sas ou outros atores. Ir. C. Wilfred Jenks apontou a emergncia do "di reito comum da humanidade" e Percv Corbctt a transformao do di reito internacional em "direito mundial"." Com relao mudana na abrangncia do direito internacional, est claro que desde a Segunda Guerra Mundial tem havido um enorme crescimento da parte desse direito que regula temas econmicos, sociais, de comunicaes e ambientais, diferentemente dos assuntos polticos e estratgicos, que no passado representaram o seu foco principal. A exten so das atividades dos estados nesses campos, juntamente com a imporVide, por exemplo, \Iwes S, l\1cDougal, f larold D. I .aswcll c \V Michacl Rcisrnau, '!'/Jc IrirId 0/ 1111' Illltmflliollt;/ / .<{l!,tI/ Urder, cd. Richard ;\. l'alk e Cyril I", Black (PrlI1CCI()l1 l niv, Prc-e-, 1<)('9, vol. l). \'ide rambcm C. \,\'iltred .Ienks,
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(ollJlill/lil'c J>1'O(('.).1 oi ,'1111110111fllll'l' I )1'<1.11011, em 1/1('1'111111'1' .\fll/lillr/liol!fll I :lIlilic,l" il/ 1/11' 1.<111' oI' \'rlliOII,l",
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oi J>bi/ij> C .1C,l".fllj>, cd. \Vol(gang I -ncdmann, 1.ouis I Icnkin e Oliver J -issit:l.yn (C .olurnlna

l 'niv. Press, 1(72).

Vide Philip C. {cssup, '/irl!I,I"IIt1lio!lrI/ I .<1/1' (Yalc l 'niv. Prcss, 1956), ,- Vide C. Wiltred ,lcnks, nlc (OIIIII/O!I / LI/I' oi ;\ {rlllkillrl (I .ondrcs, Stcvcns & Sons, 195H); c Pcrcv I':. Corbcrr, 'IJ)(' C,m!1'111 0/ II'0drll ,,/1/' (Pnnccrou l.'ntv. Prcss, 1( 7 1) .
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tncia cada vez maior de outros atores na poltica mundial, teve como conseqncia a maior ateno, dedicada pelo direito internacional eco nomia, refletida nas atividades do Conselho I ~cont)mico e Social das Na ccs Unidas (l ~C( )S( )C), da UNCTAD, do Banco l\lundial, do Fundo Monetrio Internacional, da ()rgani;;;ao de Alimentao e Agricultura, e de outras instiruices; aos ternas sociais, como ilustra o trabalho da UNESC() e da Organizao l\lundial da Sade; aos transportes e comu nicaccs, como a Unio Internacional de Tclecornunicacs e a Organi zaco Internacional da Aviaco Civil; e, mais recentemente, rq.,rulamen rao dos aspectos internacionais do ambiente humano. I ~ssa expanso do escopo do direito internacional levou B. V. A. Roling a falar da transio que est ocorrendo de um "direito interna cional da liberdade" para um contemporneo "direito internacional do bem-estar". Para Roling, o "direito internacional da liberdade" foi cria do por um pequeno grupo de prsperos estados europeus preocupados em conciliar mutuamente a sua liberdade, de acordo com os padres liberais. I '~m contraste, o "direito internacional do bem-estar" reflete toda a extenso da interveno estatal na vida econmica, assim como o impacto sobre a sociedade internacional da maioria dos estados, que nem so europeus nem prsperos, e se inclinam a desafiar a lei da liber dade, numa equivalncia internacional da luta de classes. Para esse au tor, "a comunidade mundial dever tornar-se uma comunidade do bem estar, assim como o estado nacional tornou-se um estado do bem-estar."!" Wolfgang Friedmann escreveu, de certa forma nos mes mos termos, sobre a transio da "lei internacional da coexistncia" para a "lei internacional da cooperao", refletindo a expanso "hori zontal" do direito internacional, de modo a incorporar novos estados fora da tradio europia, e sua expanso "vertical", para regulamentar outros campos da atividade internacional." Sustenta-se tambm amplamente que ocorreram mudanas nos processos pelos quais o direito internacional formulado, ou as fontes das quais ele deriva. Desde o sculo XIX, entre os juristas, prcdo
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B.V.,\. Roling, lllli'l"Iltl/lolltl/ f .m in tlll f :,"\/Jtllldl'd li" orld (Arnsrerdam, Djarnbatan, 1%(1), p;.g. f'n. \\'olfgang lricdmann, 1IIe C!ItII{~/1/1.!, S/mil/l/(' oI lllli'l"I/tl//Ollall rnr (I .onclrcs, Stcvcnx & Sou, 1WJ4).

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minou a doutrina de que a nica fo ntc gt:nuna do direito internacio nal o consentimento dos estados - de forma expressa, como nos tratados e convenes, gt:rais ou particulares, ou implcita, como no direito consuetudinrio. () Artigo 38 do estatuto da Corte Internacio nal de Justia reconhece quatro fontes do direito internacional: as convenes internacionais, de carter geral ou especial, que csrabc lecern regras admitidas expressamente pelos estados conflitantes; o costume internacional, evidenciado pelas prticas gerais aceitas corno lei; os princpios gerais do direito reconhecidos pelas naes civili zadas; e as decises judiciais e os ensinamentos dos autores mais qualificados de vrios pases, corno meio subsidirio para dctcrrni nar as regras do direi to. A terceira e a quarta dessas fontes parect:m abrir um certo t:spa o para o tratamento de regras a que os estados que contestam um terna perante a Corte no deram seu assentimento, vendo-as assim como uma parte vlida do direito internacional. I~ o caso tambm das regras a respeito das quais difcil demonstrar que tm a concordn cia desses estados. No obstante, a quarta fonte {: tratada pelo estatuto da CIJ corno um simples meio "subsidirio" para a dcrcr minao da lei; as outras trs fontes, que devem ser consideradas as principais, fundamentam firmemente o direito internacional na prtica efetiva dos estados, e, do ponto de vista dos positivistas, o estatuto da Corte representa um instrumento cuja validade deriva do consentimento expresso dos estados que o subscreveram. A doutrina de que o direito internacional vlido deriva exclusiva mente do consentimento dos estados precisou sempre disputar terreno com a escola que defende a sua derivao tambm do direito natural, a qual entre os sculos XVI e XVIII representou a opinio prcdominan te. () sculo XX testemunhou uma srie de tentativas, como as de Brit:r1y e Lauterpacht, de reviver a idia do direito natural como fonte das leis internacionais" e assistiu, tambm, proliferao de teorias que procu
2(1 Vide J. I," Brierly, /3I1Jl.r r/ O/;/{!!,l1tion in i ntemational / 1l11' hford, Clarcndon Press, 19SH); e Hersch Lautcrpacht, l nternationa] f .LJ1l' anrl f-IU1JI1111 J{{l!,hIJ (Londres, Stcvcns & Son, 1950).

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171

raram encontrar alguma base para o argun1ento de que existem outras fontes do direito internacional alm da concordncia dos estados, evi tando porm recorrer ao direito natural, que saiu de moda. Destas, as mais importantes e de maior influencia so atualmente as chamadas teorias "solidaristas", Sua marca distintiva , de um lado, evitar os prin cpios do direito natural, argumentando que as verdadeiras fontes do direito devem ser encontradas na prtica dos estados, enquanto, de ou tro, sustentam que o direito internacional vlido deriva tambm das re gras em relao s quais o conjunto da sociedade internacional alcanou solidariedade ou consenso, ainda ljue alguns estados no lhes tenham dado o seu assentimento. Assim, Richard A. Falk argU111enta ljue "h uma tendncia percep tvel da passagem do consentimento para o consenso como fundamen to das obrigacoes legais internacionais", onde "consenso" significa "U111a maioria esmagadora, urna convergncia da opinio internacional, uma predominncia, algo mais do ljue uma simples maioria, embora menos do ljue unanimidade ou universalidade" ..21 ( ) principal exemplo dado por Falk o consenso havido na Assemblia (;eral das Naes Unidas com respeito s questes do colonialismo e do racismo. Falk argun1enta que para funcionar efetivamente a sociedade internacional deve estar revestida da autoridade legislativa necessria para traduzir tais consen sos e111 regras legais, a despeito da oposio de alguns estados sobera nos; e sustenta, de modo particular, que a Corte Internacional de Justia deveria confirmar esse papel do consenso C0l110 uma fonte do direito internacional." Sua posio, contudo, no simplesmente a de ljue se ria desejvel uma transferncia do consentimento para o consenso C01110 fonte das obrigaes legais internacionais, l1US ljue esta efetivamente a tendncia atual. Um ponto essencial para a perspectiva solidarisra a legalidade das resolues dos (')rgos polticos das Naes Unidas, em especial da Assemblia Geral, ljue se acredita representar a evidncia mais impor

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IJiltn/(lIiOJltl/ \'om/l (Princcton L'ruv. Prcss, ]lJ7()), p;.g. 177.

" \lncl., capo 5.

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tante do emergente consenso ou solidariedade da sociedade internacio nal. A teoria positivista tradicional mantm que as resolues da As semblia Geral no passam de simples recomendaes, no obrigatri as do ponto de vista legal. J os solidaristas procuram demonstrar que elas tm relevncia legal, ou significado de algum tipo. No se afirma com freqncia que a Assemblia Geral um rgo legislativo mundial, e que suas resolues constituem leis de abrangncia universal, mas ar gumenta-se com freqncia que as resolues dos rgos polticos das Naes Unidas tm status legal, especialmente aquelas emanadas da As semblia Geral, quando aprovadas reiteradamente por maioria esmaga dora; ou aquelas que se revestem de solenidade especial; ou ainda as que so apoiadas pelos estados dos dois principais sistemas socio-econrni cos e dos trs principais grupos polticos (como sustentavam por vezes os autores soviticos)." Argumentos mais moderados no sustentam que qualquer uma dessas resoluces seja legalmente obrigatria per .1(', mas sim que elas so importantes para o processo de formulao de leis, ou ajudam a modelar as leis. No seu estudo seminal Tbe Del'elojJment ~l lntemational] LlJJI Tbrou,gb thePolitical0r.gam?l tbeUnited Nations, Rosalyn Higgins observa que, tomadas em conjunto, as resolues da Assem blia Geral proporcionam "uma rica fonte de evidncia do desenvolvi mento da lei consuctudinria'L'" A tese solidarista formulada mais claramente por C. Wilfred Jenks, para quem o fundamento da obriga o no direito natural "a vontade da comunidade internacional"." Jenkins sustenta que, no passado, a concordncia sobre as fontes do direito internacional era fugidia porque esse direito "s agora est al canando uma fase do seu desenvolvimento em que podemos raciona lizar a partir da experincia, e das potencialidades que se abrem diante de ns, para chegar a uma anlise do fundamento das obrigaes hist rica, lgica e acima de tudo teleologicamente satisfatria.?" ParaJenkins a vontade da comunidade internacional desenvolveu-se na nossa po
.'1

.'4

Vide I .~. I\IcWhinney, luternationa] I .L1lI' illldlr or/d RCI'o/tltioll (l .lcydcn, Sijrhoff, 19CJ7), capo 4.
Rosalyn Higgins, FI)/' Del'e/opllJtIIt 0/ lntentationa] I .L1lI' F;'rol{~!J til(' Po/ili(iI/ ()(~aIlJ 0/ I/Je [ 'lIi1ed
j\"iltiollJ (Oxford Univ, Prcss, 1%3), pg. 5.
-" Vide C. Wilfed Jcnkins, 1.L1JI\ I'recdon: illldlfd/re (Londres, Stcvcns & Son, 1963), capo 5.
.'c, lbid., pg. 83.

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17.1

ca a ponto de podermos reconhec-la como a base das obrigacs legais internacionais. Finalmente, ocorreu uma mudana no papel desempenhado pelo exer ccio da advocacia internacional, no modo como esse papel visto por pelo menos uma parte importante da profisso jurdica internacional. Sq..zundo o ponto de vista positivista tradicional, que ainda predominante na Inglater ra e na I ~uropa ( kidental, o papel do juiz, do consultor jurdico e do jurista explicitar quais so as regras do direito internacional, fazendo-o com pre ciso e objetividade, sem escolher entre valores no legais corno os morais, sociais e polticos implicados em cada caso. () ponto de vista tradicional no nega que a interpretao da lei tem implicaes morais, sociais e polticas, ou que a considerao dessas implicaes seja importante, mas sustenta clue a escolha entre doutrinas morais, sociais e polticas no deve determinar o entendimento do contedo das normas existentes. No entanto, a posio de um grupo muito influente de juristas internacionais, principalmente (mas no exclusivamente) nos 1~stados Unidos, que o jurista interessado no direito internacional tem e deve ter uma "orientao poltica", procurando escolher explicitamente en tre valores morais, sociais e polticos. () ponto de partida daqueles que aceitam esta doutrina a percepo da escola precedente dos "realistas legais" de que "consideraes extra-legais" efetivamente esto presen tes na exposio do contedo das leis pelos magistrados, consultores jurdicos e juristas. Os defensores de uma "jurisprudncia politicamen te orientada" consideram assim que esto apenas chamando ateno para o reconhecimento de um aspecto j existente do processo decisrio do direito internacional.:" l\Ias argun1Cntam tambm que ao explicitar a funo que tem o jurista de criar a lei, no s de aplic-la ou interpret la (liberando assim a lei dos "mitos da conteno 1{)gica e doutrinria", para usar as palavras de Richard i\. Falk), eles o colocam na posio de dar uma contribuio construtiva e criativa ao desenvolvimento do di reito internacional." Para eles, a lei deve ser vista no seu contexto so
.' \'ide II iggin~, "Polir)' Co//w/eli/lio//J III/r! lhe IlIiI'rl/t/l/ollt/lj//{/icilll Prorrss", ',' Vide Richard ,\. lalk, ,. \ hI )IJ/<~"I III/r! I ditltl//I) .... I nr "1Ir! _ \ 111I//1111/1/ li' odr! PII/J/ir t trd.", \illlI/"tll l rnr lorm, \'01. ~ (I <)().1) , p;g. 17 2.

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cial, e no de forma abstrata; precisa ser dinmica, e no esttica, para poder reagir a mudanas no contexto social. Devido inexistncia no direito internacional de urna autoridade legislativa competente para mo dificar a lei, cabe ao jurista profissional levar em conta a mudana dos valores ao expor a norma legal. ":stas quatro altcracocs ocorridas no direito internacional a par tir do fim da Segunda Guerra Mundial esto relacionadas entre si e tendem a reforar-se reciprocamente. ] -:las levam alguns juristas con clusao de llue houve, na verdade, no s altcracocs mas um progresso efetivo: progresso a partir de um din.:,ito que p()e sob sua jurisdio nao apenas os estados mas toda a comunidade mundial; de um direito interessado apenas na coexistcncia entre os estados para um direito preocupado com a cooperao econmica, social e ambiental entre as pessoas, dentro da comunidade mundial: de uru direito que permite que estados recalcitrantes, recusando sua concordncia, possam desa fiar o consenso da comunidade mundial para um direito em que o consenso se tenha tornado uma fonte das obriuacocs; de um direito interpretado de forma esttica e mecnica, e por isso fora de contato com os valores mutveis da comunidade mundial (rcflcrindo, corno diz Ri)ling, deu i\ ii!::;/ic/Je j'()1I C'eJ!erll, "o que ontem tinha utilidade") para leis expostas de modo dinmico e criativo, mantendo-se assim frente desses valores mutveis. No entanto, pode-se dizer llue esse "progresso" do direito inter nacional tenha se refletido no fortalecimento do seu papel com respeito ordem internacional? Martin \'Vight observava que os perodos em que as pretensocs do direito internacional so mais extravagantes e ex cessivas so tambm aqueles em que a prtica internacional efetiva est mais marcada pela desordem, enquanto nos perodos em que as rela coes internacionais so relativamente ordeiras as prctenscs do direito internacional so mais modestas:
"( ...) a teoria internacional (pelo menos na sua formulao principal, como direito internacional) oscila numa espcie de contraponto em rc laao aos movrrncntos da diplomacia (...) Quando a diplomacia vio lenta e inescrupulosa, o direito internacional eleva-se s alturas do di

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rciro natural: quando adljulre um certo h.ibiro de coopcracao, o direito internacional chafurda na lama do posinvismo lcgal."~'I

Ser que o "progresso" do direito internacional na nossa poca, visto pelos juristas como algo mais do quc a clcvaco do seu protesto contra os fatos da poltica internacional? (Juakluer lluC seja a resposta a esta pcrgunta, duvidoso que essas recentes mudanas nas leis interna cionais tenham trazido consigo o fortalecimento do papel do direito internacional na sustentao da ordem internacional.

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!\ difuso da doutrina de que os estados no so os nicos sujeitos do direito internacional S(') viria a reprcscntar o fortalecimento da sua contribuio ordem internacional se viesse acompanhada da concor dncia entre os estados a respeito dos direitos e deveres desses oui ros agentes - Ul11a concordncia comparvel pelo menos ao mnimo lle- con senso que existe entre os estados a respeito dos seus prprios dirL'il< iS c deveres. Foi a incapacidade dos estados de chegar ;\ um tal acordo com respeito aos individuos e a insrituiccs como o Papado e o Impcrio que os levaram, no perodo de formao da sociedade internacional euro pia, concluso de l]UC seria melhor l]Ue a ordem se baseasse em um sistema de direito internacional em l]Ue s os estados fossem sujeitos, excluindo as questes de difcil concordncia sobre os direitos e deveres dos indivduos c de outro-. agentes l]Ue no o estado. Na verdade, as tCI .itivas feitas, e111 nossa poca, para estabelecer os direitos e deveres cl.. mdivduo no direito internacional, no refletem um acordo sobre quais so esses direitos e deveres, e como podem ser sustcnrados. Ncstas circunstncias, a discusso sobre os direitos huma nos c responsabilidades conscqucncia c tambcm causa de tcnsao entre os estados. I ~ssa discusso provocou a criao dos Tribunais de Crimes dc Guerra de Nuremberg e de Tquio, e era parte da tenso entre as

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I. I.

potncias aliadas e os pases do Eixo. A discusso dos direitos humanos da Unio Sovitica era parte da guerra fria e a discusso dos direitos dos africanos de raa negra na Africa do Sul era parte da luta entre os esta dos anti-imperialistas e os seus opositorcs. Levada logicamente ao extremo, a doutrina dos direitos humanos e responsabilidades diante do direito internacional subversiva com relao ao princpio de que a humanidade deve ser organizada como sociedade de estados soberanos. Com efeito, se os direitos de cada indi vduo podem ser afirmados no cenrio poltico mundial, contrariando as exigncias de seu estado, e se esses deveres podem ser proclamados independentemente da sua situao como funcionrio ou cidado desse estado, ento a soberania do estado exercida sobre os seus cidados, que implica dever de obedincia, contestada, e a estrutura da sociedade dos estados soberanos posta em cheque. Abre-se assim o caminho para a subverso da sociedade dos estados soberanos, em nome de um princpio alternativo de organizao de uma sociedade cosmopolita. Da mesma forma, a noo de que os rgos internacionais ou "supra-na cionais" esto sujeitos ao direito internacional traz em si as sementes da subverso da sociedade dos estados soberanos, em favor do princpio de organizao segundo o qual as instituies internacionais (ou um conjunto dessas instituies) deslocam os estados soberanos como prin cipais titulares de direitos e deveres no cenrio poltico mundial. Adotar este ponto de vista no o mesmo que argUlTIentar que a tentativa de introduzir os direitos e deveres humanos no direito internacio nal ruim ou indesejvel; isto sif-.,mitlcaria cometer o erro de considerar a ordem como o nico valor, ou o valor supremo (vide captulo 4). Trata-se apenas de observar que na nossa poca a discusso em mbito internacio nal a respeito dos direitos humanos e das responsabilidades individuais nas leis internacionais mais UlTI sintoma de desordem do que de ordem.

A ampliao do escopo do direito internacional, de modo a abranger temas econmicos, sociais, de comunicaes e ambientais, representa um

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177

fortalecimento da contribuio do direito ordem internacional, no sentido de que ele' proporciona um meio de tratar novas ameaas a essa ordem. () crescente' impacto recproco da poltica dos estados nesses campos uma fonte de conflitos e desordem que as normas legais internacionais podem conter. Se' o direito internacional no reagisse a esses desenvolvimentos, ampliando a sua abrangncia, seriam ainda maiores as ameaas ordem internacional derivadas do aumento da interdependncia nos campos eco nrnico, social, de comunicaes e ambiental. No entanto, em si mesma a expanso das normas legais nessas reas no significa que tenha havido um aumento da contribuio do direito internacional sua temtica tradicional. ;\ idia de que houve um progresso, de um "direito internacional de coexistncia" para um "di reito internacional de cooperao" trai': em si a idia de c..jue o primeiro se estabeleceu mais firmemente, pcrrnirindo que o segundo se dcscn volvesse sobre essa base. No entanto, se examinarmos a situao con rcmpornca do "direito internacional de coexistncia", claro Llue no esse o caso. Consideremos apenas aquela parte do "direito internacional de coexistncia" Llue tem a ver corn a limitao da violncia. 1\ noo de que houve nos ltimos telnpos um fortalecimento do papel do direito internacional na restrio violcncia internacional est baseada princi palmente na doutrina da Carta das Naes Unidas de que o emprego ou a ameaa do uso da fora pelos estados ikgal. lan Brownlie apresenta uma afirmao tpica desse ponto de vista:
",\ caracterstica marcante de) lumo mero scculo " l' a mudana decisiva de um regime legal de indifcrcnca com rcsllL'ito ,'t oporrurudadc da guerra, em l]Ue ela era considerada prlm( .rdialmcnrc como um duelo, uma forma de resolver U111a diferena particular, para um regll11e lq>;a\ l]Ue impt)s limitaccs subsranciars ,I compcrcncta dos estados de recorrer fora. Desde 192~ o efeito cumulativo do Pacto kellogg-Bnand; do Pacto Saa\"edra Lamas: da doutrina St1111S0n; da c 1942; da guerra condUZIda contra o
PLllIC\

dos estados entre 192~

1'"lXO;

da (,ana de NuremGcrg, cujos

17H

princpios foram depois confirmados pela Assemblia Geral das Naes Unidas e da Carta das Naes Unidas, foi firmar uma proibio enftica do emprego da fora com fins egostas." \\

Como no sculo XX foram introduzidas no direito internacional positivo vrias restries ao direito que tm os estados de recorrer fora (as mais recentes so as da Carta das Naes Unidas), a situao legal sem dvida diferente da que havia no sculo XIX, embora essa diferena no seja to grande se pensarmos que, naquela poca, os esta dos se consideravam sujeitos restries morais prprias no que se refere ao uso da fora, e que a interpretao das limitaes legais de hoje no menos incerta e subjetiva do que a interpretao dos princ pios morais de outros tempos. No entanto, bvio que os principais fatores que inibem os esta dos de recorrer guerra no integram o direito internacional: os custos crescentes das guerras (em especial o risco de destruio nuclear para os que esto expostos a ele) e o declnio das vantagens potenciais dos vito riosos (vide Captulo 8). Pode-se dizer que a norma legal que limita o recurso fora pelos estados ajuda a mobilizar esses fatores. Ao aderir a proibics como as da Carta das Nacs Unidas, os estados esto mani festando a sua inteno de no usar a fora, garantindo-se mutuamente a este respeito, especificando as fronteiras e limites e dando um carter solene sua renncia da antiga doutrina segundo a qual o recurso fora era uma prerrogativa e um direito do estado soberano. No entanto, a contribuio da presente norma legal mobilizao dos fatores contrrios ao emprego da fora tem limites severos. Ela contraria claramente a prtica internacional, especialmente se conside rarmos que inibe no s o emprego da fora (que, embora ocorra com freqncia, pelo menos isto s acontece por perodos limitados, em determinadas reas do mundo) mas tambm a ameaa de us-la, que nas relaes internacionais contemporneas generalizada e contnua.

\I lan Brownlic, pg.424.

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rxford, Clarcndon Prcss, 19(3),

() direito internacional e a ordem internacional

179

Em nenhuma outra parte a contradio entre os imperativos do direito internacional e os que derivam de outras fontes da manuteno da or dem mais clara do que na Carta das Naes Unidas, que probe a ameaa da fora embora essa ameaa tenha sido no mundo contempo rneo o principal fundamento da paz geral, sob a forma da conteno nuclear recproca. Alm disso, a regra to vaga e imprecisa que pouco orienta. Assim, considera-se geralmente que essa proibio est sujeita a excees: a fora pode ser usada em autodefesa e na defesa de outros estados, quando autorizada por um rgo internacional competente, a convite de um estado que solicite a interveno em uma guerra civil ou por vrias outras razoes. ,2 Embora se possa interpretar a Carta das Naes Unidas como proibindo amplamente o uso ou a ameaa da for a, exceto em autodefesa ou dentro dos procedimentos de segurana coletiva das Naccs Unidas, a doutrina da maioria dos membros da ()NU, especialmente dos estados comunistas e do Terceiro Mundo, que a fora pode ser legtima em uma guerra que no seja defensiva, desde que se caracterize como "guerra de libertao nacional". Se as restries impostas pelo direito internacional ao uso da fora pelos estados tm valor limitado, sob outros aspectos h sinais do declnio da contribuio do direito internacional limitao da violncia. Como notamos acima, o direito internacional tem procurado restringir a vio lncia na vida internacional limitando o uso da violncia legtin1a aos estados soberanos. Na nossa poca, porm, est claro que o monoplio da violncia internacional legtima, h muito tempo privativo dos esta dos soberanos, est sendo desafiado por grupos polticos que recorrem a violncia "de nvel inferior ao estado", ou 'terrorista" em escala inter nacional, e de outro lado por organizacs internacionais que preten dem ter o direito de empregar tambm a fora. Observa-se tambm que, tradicionalmente, o direito internacional tem procurado limitar o modo corno a guerra praticada insistindo, por exemplo. que ela comece com uma declarao de guerra formal, que termine corn um acordo de paz, e que a violncia empregada no se
;' Vide, por exemplo, ibtc].. pg. 4.12 c sgts.

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dirija contra os no combatentes. Notoriamente em nossos tempos es ses princpios tradicionais tm sido to nq.;ligenciados (embora sobre vivam em parte nas convenes da Cruz Vermelha) que, no fundo, a lei c a prtica da guerra tm se distanciado uma da outra. Hoje, a perspec tiva de que a conduo das guerras se mantenha dentro de certos limites reside em convenes tcitas e limitaes unilaterais estratgicas, com as quais os limites legais tradicionais tm pouco a ver. Com respeito proteo conferida pelo direito internacional violncia contra agentes diplomticos, embora esta norma tenha sido fortalecida pelas convcn es de Viena sobre relaes diplomticas c consulares, de 196] e 1963, a entrada em vigor desses instrumentos coincidiu com o incio de um perodo de incidncia muito elevada de violacoes da imunidade diplo mtica.

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A alegada transferncia do conscntimeruo para o consenso corno fonte bsica do direito internacional , ;\ primeira vista, uma importante promessa de fortalecimento da contribuio do direito ordem inter nacional. A promessa de que quando h na sociedade internacional uma solidariedade macia em favor do ponto lk vista de que determina da regra ou um certo procedimento tem J/a//I.I' legal, o reconhecimento desse status no pode ser impedido apenas porque uru estado, ou grupo de estados, recalcitrantes recusa a sua aceitao. Se a opinio da maioria esmagadora ou da preponderncia dos estados pode representar "a von tade da comunidade internacional", isto parlCL: abrir caminho para dar fora lei internacional da coexistncia, assim como a outros ramos do direito internacional. Os problemas implcitos nas doutrinas conflitantes sobre o con sentimento e o consenso so por demais complexos para serem discuti dos amplamente aqui. No entanto, preciso esclarecer alguns pontos bsicos. s regras que temos chamado neste estudo de "regras de coe xistncia" servem para sustentar a ordem em uma sociedade internacio nal onde em condies normais no h consenso sobre muitas coisas

() direito internacional e a ordem internacional

181

alm dessas regras. As normas que governam o uso da fora, por exem plo, servem para conter e limitar a guerra em uma situao em que no h consenso sobre qual o lado do conflito representa uma causa justa. As regras relativas aos acordos internacionais destinam-se a garantir o respeito por aes em uma situao em que falta consenso na sociedade internacional sobre se determinado acordo desejvel. As regras que sustentam a jurisdio soberana de cada estado, contra a interveno forada de outros estados nos seus assuntos internos, so uma tentativa de garantir o respeito mtuo dos estados por sua soberania em uma situao em que no podem naturalmente alcanar um consenso para distinguir as intervenes justas das injustas. Com efeito, para que a sociedade internacional atingisse um tal nvel de solidariedade poltica e moral bsica (no sentido de acordos majoritrios) que permitisse chegar normalmente a um consenso sobre a justia de uma bJUerra, um tratado ou um ato de interveno, ento a contribuio do direito ordem internacional poderia ser fortalecida pela aceitao da doutrina do consenso. No entanto, a ordem no fortalecida se, em situao em que no h tal consenso e a sociedade internacional est dividida em grupos conflitantes, um desses grupos pretende representar o consenso agindo como se o representasse. Nes te caso, o resultado seria no o fortalecimento de regras derivadas da premissa da existncia do consenso, mas simplesmente a debilitao das regras tradicionais que presumem uma falta de consenso. Podemos tomar como exemplo as regras relativas s restries impostas violncia. Como j observamos, essas regras procuram limi tar o papel da violncia nas relaes internacionais, confinando-a aos estados soberanos, restringindo o direito que estes tm de pratic-la, a maneira de faz-lo e limitando a sua difuso aos beligerantes iniciais. No entanto, a doutrina solidarista ou grociana, segundo a qual o direito inter nacional trata a bJUerra como um conflito entre os que querem aplicar a lei e os que pretendem viol-la, distinguindo entre as causas justas e as injus tas, tem como objetivo primordial no a limitao da guerra, mas o triun fo das hostilidades da parte que representa a causa justa. Quando aconte ce, como na crise da Abissnia ou na guerra da Coria, que no h um

lR2

consenso decisivo sobre o lado que representa a causa justa, mas ao mes mo tempo um dos contendores pretende representar o conjunto da soci edade internacional e v o seu oponente como violador da lei, a conse qncia , no o triunfo do primeiro, mas simplesmente o enfraquecimento das regras que limitam a violncia. A questo crucial com respeito a cada pretenso especfica de que um consenso determine a condio legal de uma regra ou procedimento saber se esse consenso realmente existe, ou em que medida de pode ser verificado. Da mesma forma que a doutrina do consentimento, a doutrina de que a fonte do direito internacional o consenso ou a solidariedade dos estados no garante que o direito internacional se relacione de perto com a prtica dos estados, e no expressa simplesmente um protesto moral contra essa prtica, derivado de forma arbitrria. Com efeito, sq.,rundo certas interpretaes, a doutrina do consenso no muito diferente da teoria do consentimento. Se o consentimento inclui o "consentimento implcito", os estados podem ser obrigados por regras que no se poderia provar que tivessem recebido sua aceitao explcita. I~ o que sustentam certos defensores da teoria do consentimento, preocupados com novos estados que no tenham manifestado a sua concordncia, ou com o caso de estados cuja aceitao de uma regra seja difcil de comprovar, ou ainda que tenham retirado essa aceitao, depois de conced-la." Por outro lado, como proclamam alguns proponentes da doutrina do consentimento, se o consenso dos estados uma fonte do direito apenas quando h uma esmagadora maioria, representando uma preponderncia de poder e a solidariedade dos principais grupos polticos e econmicos - um consen so manifestado de forma evidente - neste caso provvel que a teoria do consenso no resulte na intensificao dos conflitos entre os principais grupos que compem a sociedade internacional. preciso reconhecer, porm, que para alguns juristas o atrativo da doutrina do consenso reside nas oportunidades que ela oferece de de senvolver o direito internacional no em relao com a prtica efetiva dos estados, mas em conformidade com a sua prpria opinio sobre o
\1 I ':m Brictly; '1'!Je l3a.flS 0/ ()bI~'l!,a/iotl in lnterttatioual .an; cap, 1, o leitor encontrar uma sria crtica doutrina do consentimento,

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yuc deveria ser a ordem ou a justia internacional. Deste modo a doutri na de que o direito internacional deriva do consenso de estados ou da "vem rade da comunidade internacional" representa no uma tentativa de ampliar a lei internacional positiva mas, por assim dizer, o desejo de permitir que o direito natural entre no seu mbito pela porta dos fundos.
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A idia de yue a funo do jurista propor uma interpretao da lei <"lue no seja esttica ou mecnica, mas sim dinmica e criativa, pare ce tamhcm conter desde logo a promessa de ampliar a contribuio do direito ordem internacional. Se os juzes, consultores legais e estudio sos do direito internacional no perceberem que o seu papel no con siste apenas em formular objetivamente o direito internacional da vs pera, e no assumirem a liberdade de adapt-lo aos valores sociais, morais e polticos cambiantes, isto no significa que o direito internacional estar se tornando um instrumento mais efetivo para promover a ordem inter nacional? Mas se os juristas se preocuparenl com a sociologia, a tica ou a poltica das relaes internacionais de tal forma yue percam de vista o yue no passado foi a sua atividade essencial, ou seja, interpretar as regras legais existentes, o nico resultado poder ser o declnio do papel desempenhado pelo direito nas relaes internacionais. Pode-se admitir yue, na verdade, a funo dos juizes, consultores legais e estudiosos do direito internacional na interpretao das regras legais existentes sempre influenciada por suas opinies sobre yues tes sociais, morais e polticas. Pode-se admitir, i,l.,rualmente, que no s inevitvel mas desejvel que os internacionalistas levem em conta con sidcraocs extra-legais ao interpretar a lei. i\fuitas vezes no possvel escolher entre duas intcrprctacs diferentes da norma legal usando exclusivamente critrios jurdicos. Como observa Rosalvn Higgins, o recurso a princpios extra-legais no estranho lei: na verdade, "par te do processo legal". '4 (.~ tambm verdade que no direito internacional,

\1

Rosalvn IIlggins, "f>o/ic)' CO/IJirlcrrt/lOl/J and tbc 11I1ert/iI/irl/l{I/./lIrliritl/ Proccss", pg. 62.

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HI:DLEY BULI.

como no direito interno, os juizes, consultores jurdicos e juristas tero s vezes a oportunidade de levar em conta crenas sociais, morais e polticas cambiantes, ao exercer a discrio que lhes cabe na interpreta o da lei, para ajudar a adapt-la a novas circunstncias. Mas se no for preservada a distino entre as regras da conduta internacional que tm status de lei e aquelas que no o possuem, o direi to internacional no poder sobreviver como um sistema normativo especial. Se os profissionais do direito internacional deixassem de con siderar como sua principal tarefa a exposio e a interpretao das re gras legais existentes, e tendessem a dedicar-se discusso da sociolo gia, da tica ou da poltica das relaes internacionais, em pouco tempo nada de especial teriam a contribuir. Atualmente, em alguns setores da profisso do direito internacio nal h de fato uma tendncia neste sentido. A doutrina de que o direito internacional no um sistema de regras, mas pode ser visto como "um processo decisrio dotado de autoridade" ou "um instrumento da en genharia social" desvia o direito internacional do foco essencial, e con duz ao seu desaparecimento como um setor separado dos estudos in ternacionais. A conseqncia lgica dessa tendncia reduzir a opo entre diferentes interpretaes da lei escolha entre os valores polticos e morais de uma ou de outra autoridade. Por exemplo, entre os valores da "guerra fria" de Myres S. Mcl.rougal e o salvacionismo global radical de Richard A. ralk.)~ As recentes mudanas no direito internacional que examinamos aqui no sugerem que tenha havido um fortalecimento da contribuio do direito internacional ordem entre as naes. O papel cada vez mais importante atribudo no campo do direito internacional aos direitos e deveres individuais sinalizam a contrao do consenso, no a sua ex panso. () desenvolvimento de um novo "direito internacional de coo perao" baseia-se no em um "direito internacional de coexistncia" mais robusto, porm, ao contrrio, mais fraco. A tendncia de alguns juristas de considerar o consenso e no o consentimento como a fonte
b Para uma discusso ulterior deste ponto vide meu artigo "Internationai I LlII' and lnternationai Order", em lnternationaiOr;.r;anzsatzon, vol. 36, n. 3 (vero de 1972).

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do direito internacional reflete a inclinao da teoria jurdica internacio nal para afastar-se da prtica dos estados. A tendncia que exibe uma parte desses profissionais de desprezar a interpretao das normas le gais existentes em favor da promoo de valores extra-legais incorpora um impulso cuja concluso lgica o desaparecimento do direito inter nacional como uma cincia social distinta. A realizao do direito internacional nos nossos tempos pode ter sido no provocar o fortalecimento do elemento de ordem na socieda de internacional, mas sim ter ajudado a preservar o quadro da ordem internacional como ele existe, em perodo em que essa ordem esteve sujeita a tenses especialmente fortes. Na nossa poca a rea de consen so na sociedade internacional reduziu-se devido ciso ideolgica entre os estados comunistas e os no-comunistas, e como conseqncia da expanso da sociedade internacional alm da sua base original europia ou ocidental. Por outro lado, a adeso tanto dos estados comunistas como dos no-comunistas e de estados de dentro e de fora da tradio cultural europia a certos termos comuns do direito internacional tem contribudo para que alguns elementos da estrutura comum sejam man tidos numa poca em que o consenso se restringe. Entre esses casos, simbolicamente se destacam as grandes convenes mundiais sobre os direitos do mar, as relaes diplomticas e consulares e a lei dos trata dos. () direito internacional a que todos os estados do sistema interna cional do, de alguma forma, seu assentimento forma] ainda serve para executar suas funes tradicionais de identificar a idia de uma socieda de de estados soberanos como o princpio operativo da poltica mun dial, formulando as regras bsicas de coexistncia e facilitando o cum primento dessas e de outras regras.

C,\pTl 1.0

VII

A DIPLOMACIA E A ORDEM
INTERNACIONAL

N I 'SI'!': captulo proponho considerar as seguintes questes: i) () que a diplomacia?

ii) De que forma a diplomacia contribui para a ordem internacional?
iii) Atualmente, qual a relevncia da diplomacia para a ordem internacional?

(~ preciso distinguir trs sentidos importantes da palavra "diplomacia": a) A gesto das relaes entre estados e outras entidades da poltica mundial, por meios pacficos e C01TI o uso de agentes oficiais. Esta a acepo mais ampla do termo, e o significado que nos interessa aqui. b) Gesto conduzida por diplomatas profissionais. Esta parte da defi nio do O:~iord h/~~/iJb Dictionary, usada por Sir Harold Nicolson: "Di plomacia a conduo das relaes internacionais por meio da negocia o; o mtodo pelo qual essas relaes so ajustadas por embaixadores e enviados; a atividade ou arte do diplomata.": Numa poca em que o papel dos embaixadores e dos diplomatas em geral nas relacs internacio nais tem diminudo muito, esta definio est indevidamente elaborada. c) A conduo das relaes entre os estados na forma "diplomtica" no sentido usual do termo, isto , sensvel e sutil. Exemplifica este signifi cado a primeira parte da clebre definio de Sir Ernest Satow: "Diplo macia a aplicao da inteligncia e do tato conduta das relaes entre os governos de estados independentes, estendendo-se tambm, por veI

Ilarold Nicolson, / )ip/OI//{/C)'

hford II niv, Prcss, 19S0), p;.g. 1S.

188

H I':D!,I':Y

BULI.

zes, s relaes com os estados vassalos; ou, mais sucintamente, con duo dos negeos entre os estados por meios pacificos."? Natural mente, isto o que Satow pensa que a diplomacia deva ser, e no o que ela de fato: os diplomatas podem no ser inteligentes e no ter tato, e nem por isso deixam de ser diplomatas. A definio prefereneal aema limita nossa ateno conduo das relaes na poltica mundial uma vez que praticada por pessoas autorizadas ofiealmente a agir em nome de um estado ou outra entida de poltica reconhecida. Quando um indivduo procura desempenhar um papel no campo das relaes entre os estados - como fez Bertrand Russell ao enviar telegramas a Kennedy e a Khrushchev durante a crise dos msseis de Cuba - isto no diplomaea, afete ou no o rumo dos acontecimentos. A diplomacia consiste na conduo das relaes inter nacionais por pessoas que atuam como agentes ofieais; da a importn cia de que se revestem as credenciais e outros sinais do status simblico ou representativo. A guerra outro exemplo da conduta das relaes internacionais por agentes oficiais. Os diplomatas diferem dos militares porque se limitam ao emprego de meios pacficos. Precisamos aplicar o termo "diplomacia" s relaes ofieais no s dos estados mas tambm de outras entidades polticas que partici pam da poltica mundial. Pode-se dizer que os agentes das Naes Uni das, ou de outras organizaes internacionais tais como a Organizao Internacional do Trabalho, assim como de organizaes regionais, tam bm praticam a diplomacia. s vezes os grupos polticos que no so reconheedos de modo geral como estados (por exemplo, na segunda metade do sculo XX os grupos empenhados nas lutas de libertao nacional), mas que tm uma participao aceita na poltica mundial, nomeiam agentes para negociar com os estados ou com outros grupos. A definio de Satow admite a possibilidade de que os estados vassalos possam exercer a diplomacia, e no h dvida de que no passado houve entendimentos diplomticos entre os estados europeus e muitas entida des no reconheedas como estados.
.:' Sir Ernest Satow, /1 Guide to J)zploJJJac Practice, 4a. cd. (Londres, Longmans, Grcen & Co., 1957), pg. 1.

A diplomacia e a ordem internacional

lR9

() ncleo da diplomacia tradicional tem sido o relacionamento oficial entre os estados soberanos. H ainda uma grande incerteza a respeito da aplicao das regras e procedimentos do relacionamento entre estados s relaes diplomticas que envolvem outras entidades que no estados soberanos. Incerteza refletida na deciso tomada pela Conveno de Viena de 1961, que codificou as prticas da diplomacia mundial, e preferiu limitar-se diplomacia tradicional entre estados a enfrentar os problemas que surgiriam caso tentasse abranger as relaes diplomticas das organizaes internacionais. ') No entanto, claro que outras entidades alm dos estados participam como atores da poltica mundial e praticam a diplomacia entre si e com os estados. Procurando afastar-se das definies de diplomacia que a limi tam s relaes entre os estados, um autor a definiu como "a conduo, por meio de rgos representativos e por meios pacficos, das relaes externas de qualquer sujeito do direito internacional com outro ou ou tros sujeitos."4 A dificuldade, aqui, o amplo desacordo sobre quais so os sujeitos do direito internacional. Alm disso, uma entidade poltica pode participar da poltica mundial mesmo que no seja considerada de modo geral como um sujeito do direito internacional. As vezes uma entidade poltica consegue reconhecimento na poltica mundial porque os estados admitem que ela goza de uma posio de poder, ou porque apoiam suas aspiraes a alcanar tal posio. A forma nova da diplomacia a transmisso de mensagens entre duas comunidades polticas independentes. No seu estudo das formas e instituies diplomticas das comunidades primitivas ou pr-histricas, Ragnar N umelin sustenta que a forma mais elementar de diplomacia o envio de um mensageiro, com o equivalente s modernas credenciais, por uma tribo ou grupo primitivo a uma tribo vizinha." Hoje, ao refletir sobre a diplomacia precisamos levar em conta as seguintes distines a set-,JUir discutidas.
Lukc T. 1.cc, r '11'1/1/(/ CJII/I'I'JI/UII1J 011 I )ip/oIJ/{//i{ al/d COIIJ/{/t1r Rcla/io!1J , 571 (janeiro de 19(9), I Michacl ! Iardv, Modl'm /)ip/o!!/{{!l{ I ..jJJ' (Manchcstcr l.'niv Prcss, 19()H). , Ragnar Numclin, F/Ji' H(:~j;lI!/I~~J 0/ DIp/oIJ/tI{J':' 1 \'oo/r<~l({j/ \'/udJ' 0/ [nter-Triba] tll/d IJI/ema/Irllla/ Re/{//iol/J (Oxford l 'l11\'. Prl'~~, 195()), pg. 124. ; Vide Philippc Cahicr
l'

[ntrruationa] COl//i,,/irlll,

19()

1) 1\ diplomacia inclui tanto a formulaco como a execuo da poltica externa de um estado. 1\ formulao dessa poltica implica cole ta e avaliao de inforrnacocs sobre o ambiente internacional e as linhas polticas alternativas. A execuo compreende a comunicao da polti ca externa adotada a outros governos e povos, com a tentativa de expli car-lhes e justificar essa poltica e ainda, quando apropriado, de obter a sua cooperao ou neutralizar a sua oposio com argulTIentos e persua so se for possvel, mas recorrendo por vezes a ameaas de usar a fora e outros tipo de coero. 2) As relaes diplomticas so bilaterais ou multilaterais. As pri meiras relacionam forrnalmcntc um estado ou governo com outro, mas na prtica constituem tambm vnculos entre dois "povos" ou sistemas polticos. Assim como em outros tempos um embaixador representava seu soberano na corte de um outro, entende-se agora que o embaixador repn~senta o seu povo (de conformidade com a doutrina prevalecente de que todos os estados legtimos so estados nacionais). Alm disso, dentro dos limites impostos pelo dever de no interferncia com os assuntos internos do pas hospedeiro, o embaixador assume a posio de influenciar no sentido desejado no s o governo junto ao qual est acreditado, lTIaS o "povo", ou seja, os elementos ativos na vida poltica do pas. 1\ diplomacia multilateral pode assumir a forma de conferncias de mais de dois estados, ou de conferncias permanentes, ou seja, orga nizaccs internacionais. Em boa parte a importncia das conferncias e organizaes internacionais reside no na diplomacia multilateral mas nas oportunidades abertas para a diplomacia bilateral. 1\ diplomacia genuinamente multilateral a conduo de negociaes entre trs ou mais estados que buscam resolver um assunto em conjunto, como acon tece na Assemblia Geral das Naes Unidas. Os vnculos diplomticos entre um estado e uma organizao internacional a que ele pertence implica um elemento que no nem bilateral nem multilateral, nem lateral. () Embaixador do Reino Unido junto s Naes Unidas trata no s com outros estados representados na ONU mas com as prprias Naes Unidas, por meio de seu Secretariado e outros rgos. Se as

A diplomacia e' a ordem internacional

ltJ!

Naes Unidas ou outros rgos internacionais viessem a ocupar uma

tal posio de destaque na poltica mundial, de forma que os laos dos estados com esses rgos fossem mais importantes do que os vnculos laterais com outros estados (como os laos Llue os prncipes da Alema nha medieval mantinham com o Sagrado Impcrio Romano, mais im portantes do que seus laos com outros prncipes), isto sinalizaria o desaparecimento do sistema de estados e sua substituio por um tipo diferente de ordem poltica universal. 3) A diplomacia pode ser ad /.;O( ou institucionalizada, Alguns con tatos diplomticos, como os primeiros encontros dos europe'us com os povos amerndios, surgiram purame'nte em decorrncia da necessidade' de entregar uma determinada mensagem, ou realizar uma transao, sem qualquer implicao de relacionamento permanente, ou de sistema de regras e convenes mutuamente acordado, Atualmente os contatos diplomticos entre os estados soberanos so insritucionalizados, por que so mantidos independentemente dos temas especficos que' pos sam surgir; eles ocorrem no contexto de um relacionamento permane'n te entre as partes interessadas, na base de regras e' convcnccs bem compreendidas, que em certos casos tm J!a!/lJ legal. No estudo de Ragnar Numdin a que nos referimos fica claro que, neste sentido, mesmo entre povos primitivos os contatos diplomticos so altamente institucionalizados, e a troca de mensagens e' as negocia es sq...,JUe'm regras elaboradas, com sances mgicas ou religiosas. I .ra pas importantes na instirucionalizaco das rclacs diplomticas no sis tema internacional moderno foram o surgimento das embaixadas residentes, na Itlia do sculo XV, difundindo-se' por toda a Europa no sculo XV 1; o reconhecimento legal da extra-territorialidade dos em baixadores, no perodo de Luis XIV; a emergncia do corpo diplomti co, no sculo XV I11; a concordncia das potncias europias no Ce)11 gresso de Viena de 1815, com um sistema de precedncia entre as misses diplomticas consistente com a doutrina da igualdaek dos estados sobe ranos; a incorporao da Turquia, China, Japo, Coria e Sio ao meca nismo diplomtico europe'u, na parte final do sculo XIX; e a Conven o de Viena de 19 1, que codificou a prtica diplomtica tradicional

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entre os estados em mbito mundial, garantindo o consentimento dos no vos estados que surgiram com a fragmentao dos imprios europeus. 4) Finalmente, precisamos distinguir nas relaes internacionais entre os ramos "diplomtico" e "consular". Enquanto o primeiro se ocupa das relaes entre os governos de diferentes pases, o segundo tem a ver com o relacionamento dos cidados, com os governos estran geiros e os sditos desses estados. No entanto, trata-se de distino nem sempre fcil de fazer, e que atualmente complicada pelo fato de que muitas vezes as misses diplomticas exercem funes consulares, enquanto os consulados exercem "funes diplomticas" no plano lo cal. So usados, por exemplo, para testar os sentimentos polticos pre valecentes na sua rea de atuao. No sculo XIX e na primeira parte do XX muitos pases mantinham um servio consular separado do diplo mtico, mas a tendncia atual para os dois servios se fundirem. bvio que a diplomacia pressupe a existncia de um sistema internacional, ou seja, de dois ou mais estados interagindo. Se o mundo consistisse em comunidades polticas completamente isoladas as rela es internacionais seriam inexistentes. Da mesma forma, se as diferen tes partes do mundo estivessem subordinadas a uma autoridade central, no haveria relaes diplomticas entre elas, mesmo que mantivessem con tatos, e as relaes polticas mais importantes seriam aquelas entre o centro de poder e cada uma das partes e seriam relaes de subordinao. bvio tambm que, pelo menos na forma altamente institucionalizada hoje prevalecente, a diplomacia pressupe a existn cia no s de um sistema internacional mas de uma sociedade interna cional. () que torna possvel o intercmbio de misses diplomticas a aceitao, pelos estados, de regras e convenes bastante complexas. Ao enviar seus diplomatas a outro pas, o estado aceita o princpio de que eles no interferiro na ordem interna do pas que os recebe. () pas hospedeiro, por sua vez, aceita a imunidade dos diplomatas, de sua equipe e de sua misso; aceitam ainda no constranger as comunicaes e proteger a misso diplomtica de ser molestada ajudando-a em seu trabalho. Mas se hoje as instituies diplomticas pressupem uma socie dade internacional. a existncia de uma sociedade internacional no pres

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supe a existncia das instituies diplomticas. Estas se desenvolve ram lentamente, em processo cheio de incertezas, e assumiram formas muito diferentes nas vrias etapas da evoluo da sociedade internacio nal. Assim, por exemplo, a instituio das embaixadas residentes teve de esperar pelo surgimento de determinadas condies. No dizer de Butler e Maccoby:
Para isso foi necessrio um grupo de estados poderosos e independentes, livres externamente do srio perigo da conquista por brbaros e protegidos internamente da criao de uma monarquia universal. roi tambm ncccss ria uma similaridade de rdigio, instituicocs e lngua, juntarnenre com o estreitamento das relaes polticas e comerciais."

() princpio de que os embaixadores no devem interferir na poltica do pas acreditante, que hoje to fundamental, no foi institu do nas fases iniciais da diplomacia residente, mas emergiu quando a interferncia dos embaixadores foi contestada pelos governos prejudi cados, como no caso da expulso do representante espanhol, D'Espes, pela Ranha Elizabeth, em 1572, e do I ~mbaixador Mcndoza em 1584. At mesmo no sculo XVIII, houve numerosos casos de resistncia e rebelio fomentados por embaixadores estrangeiros. "A ao que esses incidentes provocaram," comentam Butler e Maccoby, "de modo geral, deve ser vista como a evidncia no tanto de que havia uma conveno em sentido contrrio mas de que a noo do procedimento correto foi fruto de um desenvolvimento gradual. 7 A mais importante anlise geral da diplomacia e do seu papel na sociedade internacional continua a ser a de Callieres, que esteve a servi o de Lus XIV, e cuja obra De la Manire de N~r;o(ier atec les Sourerains foi publicada em 1716. H ( ) pensamento de Callicrcs foi formulado no mo mento da emergncia de um equilbrio complexo, depois da oposio tentativa de l . us XIV de assegurar a hegemonia europia, e da conexo
Sir C;eoffn:y Butkr c Sirnon Maccobv, n.}(' /)(,/'{'/O/>"/(,"/ 0/ l ntentatuma] [.</11' (I .ondrcs, l.ongmans,
(;reeI1 & Co., 192R), pg. 74.
- Ibrd., pg. RO,
x 1\ rraduco para () ingls l' de 1\. I': \X'hyte, C) /h(' ,\ l.uiuer 0/ ,\ (:~o/ltI/lI~~ "il/, PtiJ/(('J (I Tl1I\'. of
Norrc Darnc Prcss, 19(3).

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194

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de partes do sistema internacional europeu qm: at ento em grande medida no se tinham influenciado mutuamente. No surpreende, portanto, que urna das idias principais de Callicres seja a necessidade da negociao (que ele no chamava de "diplomacia") contnua e universal. Para ele, cada prncipe precisava manter uma negociao contnua, sob a forma de embaixadas perma nentes junto a todos os grandes estados, distantes ou prximos, na paz e na guerra. "Para compreender o uso permanentl' da diplomacia t a ncccssi dade de manter negociaes contnuas, precisamos pensar qut: os esta dos de que se compe a I'\lropa esto ligados por todos os tipos de comrcio necessrio, de tal forma que podem ser considerados mem bros de uma Repblica, e que nenhuma mudana importante pode ocor rer em qualquer um deles sem afetar as condies ou perturbar a paz de todos os demais. Com efeito, o erro cometido pelo menor dos sobera nos pode lanar um pomo da discrdia entre todas as grandes potn cias, porque no h estado to grande que no considere til relacionar se com os menos importantes e procurar amigos entre os diferentes partidos de que fazem parte at mesmo o menor deles." () Para Callicrcs a negociao devia ser no s contnua e universal mas tambm profissional. I ~lc observou que os bons negociadores so raros, em comparao C0111 os bons soldados, e notou a falta de regras fixas para os membros do servio exterior. Achava que era melhor no recrutar os negociadores na profisso eclesistica (devido sua fidelida de dividida entre a Igreja e o soberano), na profisso das armas (porque o negociador deve ser um homem de paz) ou do direito (porque os mtodos do direito excluem as faculdades da agilidade e flexibilidade). A arte do negociador uma profisso em si mesma: "I ~xige toda a saga cidade, toda a destreza, toda a malcabilidade que um homem pode ter. Requer amplo conhecimento e compreenso das coisas, e acima de tudo um discernimento adequado e penetrante." 11)

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lbid., pg. 11. llnd., p;g. 9.

J\ diplomacia e a ordem internacional

1()5

Para Calli~res essa diplomacia profissional desempenha um papel construtivo e criativo no so em relao aos propsitos do prncipe ou soberano mas tambm com relao "uma Repblica" de que partici pavam todos os prncipes europeus. I ~sse papel consiste em ajudar a garantir que os interesses dos governantes triunfem sobre suas paixes, e no o contrrio. I ~le critica o ponto de vista de Rohan (em D l'il7!crcJ! des princes e/ des tel!J dc lei ChrrJIim!{;, ] 63H) de que os soberanos governam o povo e so governados pelos interesses, argumentando llue "as pai xcs dos prncipes e dos seus ministros muitas \TZeS se sobrcpcm aos seus interesses."!' J\ tarefa do negociador fazer, pela razo e pela per suaso, com que os prncipes ajam avaliando corretamente os seus inte resses, c no de forma errnea, e reconheam os interesses comuns quando eles existem. J\ idia do "embaixador ideal", orientado pela razo e no pelas suas paixes, buscando subordin-las razo na conduta da poltica externa, est associada ;\ emergncia do racionalismo no sculo XV II e, em particular, com a noo de que o objetivo apropriado dos estados a busca dos seus interesses, e no da sua honra ou da SU;l f. J\ idia de que os estados ou naes tm interesses "verdadeiros" ou objetivos, distinto dos interesses percebidos, e de que os homens so dotados da faculdade da razo, que lhes permite ver quais so esses interesses objc tivos, rejeitada em vrias partes deste livro (vide captulo 3). Mas existe algo como a racionalidade no sentido da aco internamente consistente e coerente com determinadas metas. J\ teoria diplomtica apresenta o papel do "embaixador ideal" em termos da adcso aos cnoncs da racionalidade, neste sentido, c a tradio diplomtica moderna incorpo ra uma tentativa de sustentar a conduta com base neste modelo.

As funes l]Ue a diplomacia tem preenchido com relao or dem, dentro do moderno sistema de estados so apresentadas a seguir.

I1

llnd., p;g. 47.

196

HI':DLEY BULL

Em primeiro lugar, a diplomacia facilita a comunicao entre os lderes politicos dos estados e das outras entidades que participam da poltica mundial. Sem essa comunicao no poderia haver uma socieda de internacional ou um sistema internacional. Portanto, a funo mais ele mentar dos diplomatas agir como mensageiros e, para que possam preencher essa funo efetivamente, surge a conveno ou instituio diplomtica mais elementar, talvez a nica que comum a todas as sociedades internacionais histricas: a imunidade do representante diplomtico, que no est sujeito a ser morto ou constrangido pelo estado que o recebe. Uma segunda funo da diplomacia negociar acordos. Sem a negociao de acordos as relaes internacionais ainda seriam poss veis, mas reduzir-se-iam a encontros passageiros entre duas comunida des polticas, marcados pela hostilidade. Acordos so possveis se os interesses das partes, ainda que muito diferentes, se sobrepem em al gum ponto, e elas percebem esta coincidncia. A arte da diplomacia consiste em determinar essa rea e, pela razo e pela persuaso, fazer com que as partes a levem em considerao. Portanto, na mesma medi da que a diplomacia possa desempenhar um papel ou ter uma funo no sistema internacional pode fazer com que os estados visualizcm a poltica exterior como a busca racional dos seus interesses que, pelo menos em princpio, podem ter reas de coincidncia com os interesses de outros estados. A diplomacia no ter utilidade se a poltica exterior for concebida como afirmao de uma autoridade universal, a promo o da verdadeira f contra os herticos, ou a busca de interesses pr prios sem levar em conta os interesses alheios. U ma terceira funo da diplomacia coligir informaes, "inte ligncia" a respeito dos pases estrangeiros. A poltica externa de cada estado precisa basear-se em inforrnaes sobre os desenvolvimentos que ocorrem no mundo. Cada pas procura negar aos outros certas in formaes sobre a sua situao, e ao mesmo tempo fornecer outras informaes. Assim, da mesma forma como em certa poca a prtica bizantina era vendar os diplomatas estrangeiros que viajavam at a sua capital, e ali prend-los em fortalezas para que nada pudessem perceber sobre o pas, impressionando-os por outro lado com a exibio do seu

A diplomacia e a ordem internacional

197

poderio militar, as grandes potncias de hoje procuram negar aos inimi gos o acesso a dados sobre a sua capacidade blica, facilitando-lhes ao mesmo tempo informaes militares selecionadas, com o objetivo de conter uma eventual agresso. Os diplomatas sempre tiveram um papel importante no trabalho de inteligncia, e o interesse recproco dos esta dos em permitir acesso a essa informao, em base seletiva, bem ilus trado pela instituio dos adidos militares, que comeou a ser formali zada na primeira parte do sculo XIXY~ N o fim do sculo XVII e no princpio do sculo XVIII, o desenvolvimento da idia da poltica inter nacional como um nico campo de fora, e especialmente a noo do equilbrio de poder como preocupao perene dos estadistas, implica vam a necessidade de manter um fluxo constante de informao sobre o que acontecia em todos os pases: a diplomacia contnua e universal que Callieres tanto enfatizava. Uma quarta funo da diplomacia minimizar os efeitos dos atritos nas relaes internacionais. Os atritos so movimentos de fric o entre as coisas que esto muito prximas. Dada a justaposio de diferentes comunidade polticas, cada uma com seus prprios valores, preocupaes, preconceitos e sensibilidades, os pontos de atrito esto sempre presentes nas relaes internacionais, mesmo entre estados e naes que reconhecem a existncia de ampla rea de interesses co muns, e cujo relacionamento estreito e amigvel. Esses atritos so uma fonte constante de tenso e discrdia, que pode no estar relacio nada com os interesses "genunos" das partes interessadas. Reduzir ao mnimo esse tipo de atrito, e limitar os seus efeitos onde ela existe, uma das principais funes da diplomacia. o que levou Satow a definir a diplomacia em termos de "aplicao de inteli gncia e tato", e que explica o uso corrente do termo "diplomtico" para descrever a administrao das situaes humanas, na vida quoti diana, com tato e sutileza. () diplomata (pelo menos o "diplomata ideal") ajuda a minimizar os atritos por meio das convenes que ele respeita ao tratar com funcio

11

Vide Alfred Vagts, Tbe Mi/itary AttoeM (Princeton Univ Press, 1967).

19H

nrios estrangeiros, e tambm pela influncia que exerce na poltica do seu prprio pas. Quando trata com representantes de outros estados ele observa certas convenes de linguagem. Quando promove ou de fende os interesses do seu estado, procura manter este objetivo vista e utiliza apenas os argumentos favorveis, evitando os que suscitem sen timentos agressivos, ou que satisfaam sua vaidade ou o orgulho do seu pas. Procura sempre argumentar e persuadir, em vez de ameaar. Tenta mostrar que o objetivo que persegue no contraria os interesses do ou tro pas, alm de favorecer o seu. Prefere falar em "direitos" em vez de "exigncias" e procura mostrar que esses direitos decorrem de regras e princpios que so sustentados pelos dois pases, e com os quais o outro estado j concordou. Procura assim situar o objetivo que advoga no contexto dos interesses e princpios comuns. Embora seja correta a afirmativa de Nicolson e outros de que para inspirar confiana os diplomatas devem falar a verdade, acontece tambm que, para minimizar os atritos, ele evita explicitar o reconheci mento de realidades mais duras, evitando muitas vezes "dar nomes aos bois". Por esse motivo h uma tenso inerente entre a atividade diplo mtica e a investigao acadmica no campo da poltica internacional. Finalmente, a diplomacia preenche a funo de simbolizar a existncia da sociedade dos estados. Mesmo na sua forma primitiva de mensageiros, os diplomatas so uma manifestao visvel da existncia de regras pelas quais os estados e as outras entidades do sistema inter nacional tm um certo respeito. Na forma desenvolvida do corpo di plomtico existente em todas as capitais encontramos a evidncia tang vel da sociedade internacional, como um fator presente nas relaes entre os estados.

Se a diplomacia preencheu no passado as funes acima citadas com relao ordem internacional, continuar a faz-lo hoje? Adotan do o termo no primeiro sentido, mais amplo, com que o definimos no incio deste captulo, ningum diria que a diplomacia deixou de contri

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buir para a ordem internacional. No entanto, esta afirmativa refere-se, s vezes, diplomacia em outro sentido: a conduo das relaes entre os estados por diplomatas profissionais. Os que argumentam deste modo podero dizer que em vrios aspectos tem havido um declnio, desde a Primeira Guerra J\1undial, no papel desempenhado na poltica internacional pela diplomacia profis sional, ou pelo menos pela diplomacia profissional do modelo do scu lo XIX. Em primeiro lugar, nas negociaes internacionais o papel do embaixador residente e da misso diplomtica menos importante do que o de outros atores. Com efeito, a ao do embaixador residente superada pelos chefes de governo e seus ministros que, com certa fre qncia, se encontram pessoalmente; por misses especiais do servio pblico do seu pas que visitam o pas junto ao qual ele est acreditado para tratar diretamente com os funcionrios que trabalham na mesma rea e, em alguns casos, por outras misses pennanentes do seu prprio pas, cujas atividades o embaixador residente no tem condies de con trolar. Em alguns pases, por exemplo, o embaixador dos Estados Uni dos tem trabalhado no s com auxiliares diplomticos mas com uma misso de assistncia econmica, com um grupo consultivo de assistn cia militar, com representantes da Agncia Central de Inteligncia, do Tesouro, do Peace Corps e de muitos outros ramos do governo norte americano, alem do pessoal das bases ou instalaes militares. Alguns observadores estimam que nos casos em que o volume das transaes entre dois estados muito grande, e suas relaes so estreitas (como as que existem entre o Reino Unido e os Estados Uni dos), com o tempo, a instituio da misso diplomtica residente pode r desaparecer. No passado, a ausncia de relaes diplomticas entre dois estados tendia a significar uma de duas coisas: ou o seu relaciona mento era pouco importante ou havia entre eles uma tal hostilidade que impossibilitava a troca de embaixadores. Em outras palavras, as relaes diplomticas tm implicado existncia de um volume mnimo de rela es entre os estados em questo. Pode-se argumentar que no haveria uma grande mudana nas transaes entre os governos ingls e norte americano se elas deixassem de ser canalizadas pelos respectivos embai

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xadores em Washington e Londres (ou se fosse abandonada a fico de que elas so assim canalizadas). Um corolrio deste argumento que as embaixadas residentes continuaro a ser teis enquanto houver um relacionamento bilateral maior do que aquele que elas podem processar, ou quando esse relacio namento for marcado por um certo grau de hostilidade. Com base nes te argumento, pode-se esperar que a embaixada britnica em Washing ton venha a tornar-se suprflua. Johan Galtung e Ma ri Ruge desenvolvem este argumento um passo adiante, ao dizer que a diplo macia bilateral, entre dois governos, tende a reduzir-se consideravel mente, e ser usada sobretudo entre estados antagnicos: "pode che gar um momento em que praticar a diplomacia bilateral ser um sinal de hostilidade, no de amizade."!' Em segundo lugar, no sculo XX, a diplomacia bilateral decli nou com relao diplomacia multilateral, devido principalmente pro liferao das organizaes internacionais. Especialmente entre os pases desenvolvidos do Ocidente, muitas questes diplomticas importantes so tratadas, pelo menos em parte, em um contexto multilateral: questes de defesa na Otan; de comrcio e assistncia ao desenvolvimento na ()CDE ou no Banco Mundial; questes monetrias no Grupo dos Dez; as relaes econmicas dos pases da Comunidade Europia, com o resto do mundo e entre si, no mbito dos mecanismos da Comunidade. Naturalmente, o aumento da importncia relativa da diplomacia multilateral no implica, em si mesmo, declnio no papel da diplomacia profissional. De um lado, como observamos acima, as conferncias e as organizaes internacionais abrem oportunidades para a diplomacia bi lateral, assim como para a diplomacia multilateral genuna, e muitas ve zes a primeira a mais importante. Por outro lado, a conduo da diplo macia multilateral genuna fica muitas vezes nas mos de diplomatas profissionais. Em larga medida o crescimento da diplomacia multilate ral representa uma mudana no carter do trabalho do diplomata pro fissional e no uma diminuio do seu papel, mas reflete tambm outra mudana, que vamos considerar agora.
11

Johan Galtung e Mari Ruge, "Patterns of J)iploma~y",Journal of Peace Research, 2 (1962), pg. 127.

i\ diplomacia e a ordem internacional

201

Esta terceira mudana decorre do fato de que, no conjunto da poltica internacional tem havido um declnio, desde a Primeira Guerra Mundial, na preocupao fundamental da diplomacia profissional, que Callieres chama de "negociao", e Satow de "conduo dos negcios": a tentativa de aplicar, mediante "a inteligncia e o tato", de identificar os interesses dos estados e promover sempre que possvel a conciliao entre esses interesses. De um lado, a conduo dos negcios interna cionais com inteligncia e tato cedeu lugar "guerra poltica", "diplo macia de auto-falante", "diplomacia do insulto". De outro, a diploma cia tradicional cedeu lugar tambm ao que podemos chamar de "administrao tcnica internacional", uma atividade na qual no h lu gar para "a inteligncia e o tato", e cuja preocupao central no con ciliar os diferentes interesses dos estados, mas colaborar para maximizar um interesse comum. i\ superao da diplomacia, no sentido de Satow, de conduo dos negcios entre os estados, pela "!-,ruerra poltica" uma caractersti ca normal dos perodos de baixo consenso na sociedade internacional. Sua fase atual data da Primeira Guerra Mundial, especificamente de 1917, quando os Estados Unidos e a Unio Sovitica puseram fim antiga diplomacia: os americanos ao entrarem na guerra, e os soviticos com a sua primeira onda revolucionria. Quando dois indivduos encontram se para resolver assuntos pendentes, duas coisas podem ser observadas. A primeira yue esto tratando entre si: quando um fala, ao outro que est se dirigindo; a outra coisa que ambos assumem pelo menos a possibilidade de yue possam ter al!-,rum interesse em comum. Como natural, seus interesses so diferentes, e cada um deles s est empenha do em promover o seu interesse, mas os dois consideram yue h, ou pode haver, alguma rea de interesse comum, yue pretendem explorar. Hoje, porm, muito freqente yue quando os representantes dos esta dos se encontram, no exista nenhuma dessas condies. Embora cada uma das partes interessadas parea dirigir-se outra, na verdade ambas dirigem-se a terceiros pases, cujo apoio procuram obter na sua disputa. Praticamente no tm conscincia da existncia de qualquer campo co mum entre elas, pois cada parte considera yue a realizao dos seus

202

H 1',\)1,1':'1' B:

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objetivos implica completa derrota do adversrio. Assim, esses repre sentantes no esto realmente "conduzindo os negcios entre seus pa ses" mas, como observa Nicolson, travam uma competio oratria, como os enviados das antigas cidades-estado helnicas. Os textos de Nicolson apresentam o ponto de vista de que o declnio da diplomacia tradicional tem sido deplorvel." Para ele, o princpio de que deve haver "tratados pblicos" um progresso em relao antiga diplomacia, medida que torna possvel o controle par lamentar da poltica externa e proporciona urna salvaguarda contra os tratados secretos como os que eram negociados antes da Primeira Grande C;uerra e durante o seu desenrolar. Mas, segundo ele, o princpio de que os tratados devam ser "negociados de forma aberta" impede qualquer negociao, que precisa ser intrinsecamente secreta ou confidencial, e levou diretamente era do confronto entre as potncias comunistas e fascistas e seus opositores, tendo a diplomacia cedido lugar chamada "guerra poltica". A dificuldade da viso de Nicolson o fato de que ela no leva em conta as mudanas havidas nas condies gerais da vida internacio nal que fizeram da "Nova Diplomacia" um instrumento necessrio da poltica exterior de todos os estados. Uma dessas mudanas, cuja mani festao Nicolson observou na intruso da opinio pblica e das legislaturas democrticas na esfera da poltica exterior, a ativao pol tica, na maior parte do mundo, de massas populares at ento inertes. fenmeno que torna necessria para todos os governos a justificao pblica ou a racionalizao da poltica exterior, tanto para o pblico interno como para o internacional. A outra mudana o desapareci mento entre as grandes potncias europias do consenso de que todas tinham pelo menos o direito de existir, mesmo se disputassem posies no exerccio de aguda rivalidade. Devido aos conflitos internacionais que no so moderados pelo sentido de uma comunidade de estados, em que todos tm direito a ocupar o seu lugar, e devido ao imperativo de que todos os governos necessitam mobilizar a opinio e o sentimento das

11

Vide Nicolson, J)iplo///t/C)'. e Ti 1:1'01,,/J/I oi J)iplo/l/t//ir i\1ttllOd (Londres,

C~)[1stablc.

1(54).

A diplomacia L a ordem internacional

2()3

massas em apoio da suas polticas, a "diplomacia forense" ~ um instru mcnro eficiente ou funcional de poltica, conseqncia L no causa do declnio mais amplo havido nas condies da ordem internacional. Enquanto em algumas reas das relaes internacionais a diplo macia foi substituda pela "guerra poltica", em outras da cedeu Lspao administrao tcnica internacional. A diplomacia ~ uma atividade adequada situao em qUL os estados, ou outras entidades, perseguem interesses distintos, mas compartilham tambm outros interesses. I <]a prejudicada no s pelo desenvolvimento das situacocs em cluL os esta dos no conscgucrn perceber a existncia de interesses comuns mas tambm pelas siruaces em qUL os estados pLnsam qUL LSSLS interesses so idnticos. NLsSLS casos, os estados procuram promovLr os SLUS in terLSSLS no pela nLgociao ou barganha, mas pela cooperao de for ma a maximizar o interesse coletivo. SLU problema comum no a difi culdade poltica ou diplomtica de conciliar di fercntcs interesses ou exigncias, mas a dificuldade tcnica de encontrar o meio mais eficaz para alcanar um determinado fim. J~ difcil encontrar exemplos de relacionamento internacional em que a administrao tcnica tenha afastado completamente a abor dagem diplomtica. Alem disso, no se deve presumir que a melhor maneira de abordar os problemas internacionais seja sempre v-los como questes de administrao tcnica internacional, em VL/. de problemas diplomticos. () primeiro tipo de aprcscntaco muitas vezes obscurece a situao verdadeira, que a de que os estados tm uma diversidade de interesses, e ~ preciso antes de mais nada identificar os interesses comuns mediante um processo de barganha, antes de pLnsar em maximiz-los, No obstante, a perspectiva da administrao tcnica foi introduzi do eficazmente em alt-.,rumas reas da vida internacional. So exemplos a discusso dos objetivos estratgicos ou de set-,rurana na ( )tan, a discusso da assistncia internacional para o desenvolvimento entre os pases indus trializados e sobre ternas econmicos dentro da Comunidade I ~uropia.':'

I, Vide cspccialrucnrc a propo~ra de I ':u,l';elle R. Black de cnar um corpo de "diplomaras de clcscnvolv imcn to" em I /1(' I );/>/O///d(] 0/ I :m!lo////( I )CI'I'!OjJIIICII/ (l larvard l I1IY. Prcss, llJC>( J).

204

Est claro que boa parte da atual discusso do problema ecolgico ou ambiental da humanidade tratada como um problema tcnico, que consistiria em maximizar os interesses da espcie humana, e no como a necessria conciliao de interesses diferentes. A conseqncia de tudo isso que em algumas reas de debate internacional o negociador cedeu lugar ao especialista - o tcnico em assuntos militares, econmicos, sociais, educacionais, cientficos ou eco lgicos. Tendncia confirmada pelas organizaes internacionais que, sendo permanentes, refletem a vontade dos estados de aceitar, sem questionamento, a existncia de uma comunidade de interesses em de terminados setores. Em terceiro lugar, no sculo XX declinaram as instituies diplomticas - as regras e convenes que tornam possvel o inter cmbio diplomtico e facilitam o seu funcionamento. verdade que as principais instituies diplomticas conseguiram sobreviver s tur bulncias desse sculo; de um ponto de vista estritamente legal, po der-se-ia mesmo dizer que elas se fortaleceram. Com efeito, o siste ma diplomtico assistiu ao aumento do nmero de estados para 140!(', incorporando todos eles; nenhum repudiou formalmente o meca nismo. A Guerra Fria e a luta das naes anti-imperialistas contra o Ocidente desenrolou-se sem provocar um colapso geral do sistema, e mesmo sem a sua extino no tocante aos principais blocos em conflito. Ao mesmo tempo, as Convenes de Viena sobre Relaes Diplomticas, de 1961, e sobre Relaes Consulares, de 1963, ambas assinadas e ratificadas por estados de todos os principais blocos po lticos, representam um progresso legal importante, medida que codificam e formalizam muitas normas que at ento eram apenas regras consuetudinrias, e obtiveram a adeso de muitos estados fora da tradio europia, cuja aceitao dos costumes diplomticos po dia estar sujeita a dvidas, na medida em que esses costumes no se desenvolveram com a sua histria.

1(, Ao terminar o sculo XX havia no mundo cerca de duas centenas de estados independentes (N. do T.)

A diplomacia e a ordem internacional

205

Mas este fortalecimento e ampliao das formas legais em que so expressas as regras ou instiruies da diplomacia ocorreu ao lado de um declnio da sua observncia. Durante a Guerra Fria as relaccs di plomticas entre os pases do Ocidente e os estados comunistas foram marcadas por freqentes abusos dos privilgios diplomticos, especial mente para fins de espionagem, resultando no recurso de declarar um diplomata persona non/!,m/a, usado competitivamente. Os estados deixa ram de respeitar o princpio ne impedia/ur 1~2,atiol-, que prev facilitar o desempenho das misscs diplomticas: embaixadas foram vtimas de escuta clandestina, manifestaes "espontneas" foram organizadas e, em alguns casos, verificou-se omisso de proteo policial. Nos pases comunistas foram impostas rcstrics ao livre movimento dos diplo matas. Durante a Guerra Fria as relaes consulares entre os pases ocidentais e os comunistas desapareceram quase completamente. Mui tos estados antagnicos romperam relaes entre si, ou no puderem encet-las. Os anos 19O testemunharam uma ecloso de ataques s misses diplomticas, resultando por vezes na sua destruio notadamente na Indonsia e na China durante a Revoluo Cultural." Essa dcada viu tambm o desenvolvimento do seqestro diplomtico como um novo perigo ameaando a vida dos diplomatas. Essas observaes sobre o declnio havido no papel da diplo macia profissional, ou a mudana do seu carter, no significa que ela deixou de fazer uma contribuio importante para a sustentao da or dem internacional. ( ) declnio da diplomacia profissional pode ser tanto causa como resultado de um declnio mais amplo das condies da or dem internacional no sculo XX. Se considerarmos as funes exercidas pela diplomacia com respeito ordem internacional, j enumeradas, evidente que em princpio todas elas poderiam ser exercidas de outras formas que no por um mecanismo da diplomacia profissional do tipo hoje existente. Mas claro tambm que o mecanismo tradicional que

I~ Princpio pelo qual um estado (1<lO Interfere na vida do agente diplomtico de outro estado,
garantindo, assim, a possibilidade do cxcrcicio livre do cargo. (N. do R.T.).
" Depois disso, hOU\T ataLJul's ;"ts cmlxuxadas dos I':l 'A no Ir, na Tanznia e em (~unta (N. do T).

passou a ser propriedade comum de todos os estados do mundo, e Clue continua a florescer a despeito de alguns elementos dcclinanres, est bem adaptado a preencher esse papel.

1\ comunicao entre a liderana poltica dos estados e outros ato res da poltica mundial desenvolve-se constantemente sem a mediao da diplomacia profissional. Corno vimos, h comunicao por meio de encontros pessoais dos lderes polticos de diferentes estados, assim como encontros de funcionrios e agentes especiais, no diplomticos. Men sagens podem ser trocadas tambcrn sem qualquer intermediao, por carta, telegran1a, rdio, telefone, etc. Antes do advento dos servios postais, do telgrafo, do rdio e da televiso o mensageiro era um sine q//ri non da comunicao entre comunidades polticas separadas, o Clue no mais acontece. Na dcada de 1960 proliferaram as boi Iines, linhas diretas de comunicao entre os chefes de alguns estados importantes, com base na crena de que em momentos de crise essa comunicao rpida e direta era prefervel inter mediada por profissionais. Mas na troca de mensagens h mais do llue a comunicao, j Clue essas mensagens precisam ser interpretadas c compreendidas. Precisam transmitir inrcnces e atitudes, assim corno dados. () seu significado completo depende do contexto: das pessoas que as enviam e recebem, as circunstncias de cada caso, a histria precedente de trocas sobre o assunto. () significado de uma mensagem pode residir em algo que ela omite, assim como no Clue inclui, na escolha das frases usadas para trans mitir as idias. Os diplomatas so especialistas no uso preciso da comunicao. Mais do Clue meros mensageiros ou porta-vozes, so especialistas em perceber e transmitir matizes no dilogo internacional, e esto prepara dos no s para entregar uma mensagem mas para avaliar a linguagem Clue deve ser empregada, sua oportunidade e o melhor destinatrio. Os diplomatas modernos tm tido a vantagem de contar, em cada poca, com uma lngua usada predominantemente na diplomacia: at meados

i\ diplomacia e a ordem internacional

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do sculo XV Ui, o latim; da at o fim da Primeira Guerra 1\ rundial, o francs; depois, principalmente o ingls. Alm disso, os diplomatas comuni cam-se com o auxlio de certas convenes de fraseado e nfase que so habituais na sua profisso, e que servem para minimizar os desentendimen tos. Como esto familiarizados com a personalidade daqueles llue esto trocando essas mensagens, t' com o contexto relevante, sabem quais as pa lavras certas a escrever, e como ler as llue so recebidas.

A negociao de acordos entre os estados pode ser feita sem a mediao de diplomatas profissionais. J vimos, por exemplo, que um embaixador residente pode ter seu papel substitudo por encontros diretos entre lderes polticos ou ministros do exterior dos estados, as sim como por encontros de funcionrios no diplomticos, corno cspc cialistas interessados em discutir acordos sobre temas tcnicos. No entanto, seria um erro concluir que o diplomata profissional no desempenha uma funo vital na negociao dos acordos entre os estados. Muitas vezes a concluso desses acordos por chefes de estado ou ministros do exterior no passa do clmax de um longo processo de reconhecimento, tentativas, experimentao de propostas e negociao preliminar, conduzido por diplomatas profissionais. Alm disso, a di plomacia profissional um repositrio de tcnicas especializadas de ne gociao. Como vimos, a negociao de acordos pressupe uma situa o em que as duas partl's percebem que tm interesses distintos, mas reconhecem tambm a 1-ossibilidade de que se possa encontrar um ponto de convergncia entre esses interesses. i\ arte do negociador consiste em determinar qual a rea de interesse comum e traz-la conscincia dos interessados, pela razo e a persuaso. () exerccio dessa arte exige conhecimento das partes e do modo como elas percebem seus interes ses (no o mesmo que a configurao real desses interesses). Requer imaginao para conceber propostas, habilidade e experincia na sua formulao e proposio. E demanda tambm uma comunicao preci sa. A tarefa da negociao muito facilitada se pode ser exercida

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privadamcnte, sem a introduo de preocupaes e lealdades em confli to, e se os negociadores pertencem mesma profisso, havendo entre eles confiana e respeito mtuos.

A in/ormaro
Com respeito funo de reunir e avaliar as informaes sobre pases estrangeiros, o diplomata s um dos muitos profissionais em penhados nessa tarefa. Enquanto em certas situaes histricas o em baixador residente era a nica fonte de informao sobre um pas es trangeiro, ou pelo menos a mais importante, hoje essa informao pode ser obtida por meio da imprensa e outros meios, por escritores e estu diosos, assim como pelo intercmbio de viajantes e por agentes especializados no trabalho de inteligncia; e tambm por meios tcnicos como a fotografia area e de satlites. Comenta-se muitas vezes que os relatrios diplomticos de alguns pases so inferiores aos dos jornalis tas, ou que no tm a profundidade das anlises acadmicas. Essas ob servaces acompanham, s vezes, queixas sobre a redundncia e a ex tenso excessiva dos relatrios diplomticos. No entanto, o diplomata profissional tem habilitao nica para obter um tipo especial de informao, sobre a viso e as polticas da liderana poltica do pas, no presente e no futuro prximo, que essencial para a conduo das relaes internacionais. F, o conhecimento das personalida des e no s das foras e condies que modelam a poltica de um pas a longo prazo. Conhecimento da situao atual e do modo como ela prova velmente evoluir, e no a sucesso de regularidades passadas. Conheci mento derivado do trato pessoal e dirio com as principais camadas polti cas no pas onde o diplomata acreditado, algumas vezes em prejuzo da sua compreenso da sociedade do mesmo pas, em uma escala mais ampla. Por si mesmo esse conhecimento pode ser enganoso, e os minist rios do exterior precisam suplement-lo com a compreenso da socie dade estrangeira como um todo, que mais do que os seus principais elementos polticos, com a percepo das continuidades bsicas e das tendncias da longo prazo, que diferem da avaliao do cenrio correu

A diplomacia e a ordem internacional

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te. Para este outro tipo de conhecimento, os diplomatas profissionais no constituem a melhor fonte; mas a conduo quotidiana dos neg cios internacionais depende de dados e conselhos sobre as personalida des do governo estrangeiro, a flutuao da sua fortuna poltica, as com binaes e rivalidades prevalecentes - o que muitas vezes o diplomata profissional o que melhor conhece.

A minimizaro da[rico
A funo de minimizar a frico nas relaes internacionais pode em princpio ser exercida sem as instituies diplomticas modernas. Alm dos diplomatas, h outras pessoas capazes de aplicar a inteligncia e o tato s trocas internacionais, do mesmo modo como os diplomatas podem no ser capazes de faz-lo. Mas a profisso diplomtica procu rou adaptar-se a esse papel e incorpora tradies e convenes que a equipam de forma nica para cumprir este papel. A longa tradio de textos escritos nos tempos modernos sobre as qualidades do "embaixador ideal" enfatiz muitas vezes aquelas que parecem exigidas para preencher a funo de minimizar as frices in ternacionais. Quando lemos em Callieres que o negociador ideal deve ter temperamento equnime, natureza serena e paciente, e uma atitude sempre aberta, cordata e educada, ou quando lemos em Nicolson que ele deve ter calma, auto-controle, pacincia e boa disposio, essas reco mendaes vazias (que no nos dizem em que condies os diplomatas devem ter tais virtudes, ou para que fim) podem ser lidas como uma descrio do tipo de conduta que preenche a funo de minimizar as frices. () que chama ateno o pouco que essas recomendaes mudaram ao longo dos sculos.

A funro Jimb!ica
A funo de simbolizar a existncia da sociedade dos estados, e alm dela dos elementos de unidade na organizao poltica da humani dade, preenchida no s pela diplomacia organizada mas tambm por

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organizaes internacionais universais, especialmente as Naes Uni das. No entanto, a funo simblica exercida pelo mecanismo diplom tico bem importante. As relaes diplomticas entre os estados no so uma fonte do reconhecimento recproco pelos estados da sua soberania, igualdade, independncia e outros direitos, mas pressupem tal admisso mtua de direitos, constituindo uma manifestao tangvel da sua existncia. A presena nas capitais dos pases de um corpo diplomtico sinal no s da existncia de outros estados e naes mas tambm do conjunto da sociedade internacional organizada, <.]ue lembra ao povo e ao governo hospedeiro este fator que deve qualificar as suas polticas. A prpria profisso diplomtica custodia a idia da sociedade in ternacional, pois seu interesse preserv-la e fortalec-la. R.B. Mowat referiu-se ao "carter colegiado" da profisso diplomtica: a perspectiva comum que une os diplomatas residentes em cidades estrangeiras, iso lados do seu pas e em estreita comunho com outros diplomatas es trangeiros. I'> A solidariedade da profisso diplomtica vem diminuindo desde meados do sculo XIX, quando os diplomatas de diferentes pa ses tinham a mesma cultura aristocrtica, e, muitas vezes, eram unidos por laos de sangue e matrimoniais; quando o nmero de estados era menor e todos os mais importantes eram europeus, e quando a diplo macia era exercida tendo como pano de fundo a "internacional dos monarcas", e havia o conhecimento das principais figuras polticas, dado o hbito de freqentar estaes de guas. Mas no sistema internacional global de hoje, em que os estados so mais numerosos, mais profunda mente divididos e participam com menos ambigidade de uma cultura comum, o papel simblico do mecanismo diplomtico pode ser mais importante (no Captulo 13 discutimos o conceito de "cultura diplom tica"). A notvel disposio dos estados de todas as regies, culturas, persuases e estgios de desenvolvimento de aceitar procedimentos di plomticos, alguns deles estranhos e arcaicos, que sugiram na Europa em outra poca hoje uma das poucas indicaes visveis de que a idia da sociedade internacional aceita universalmente.
I')

R. B. Mowar, Diplottlt/cj' and Peace (Londres, William & Norgare, 1935).

A GUERRA E A ORDEM
INTERNACIONAL

Pc )\)1 :-SI': argumentar que tratar a guerra como uma instituio da socie

dade dos estados uma perverso mas, por outro lado, no pode haver
dvida de que isto o que ela tem sido no passado e continua a ser no
presente, por representar um determinado padro de conduta dirigido
para a promoo de metas comuns. Neste captulo proponho-me a con
siderar as seguintes indagaes:
i) () que a guerra?
ii) Que funes tem preenchido com relao ordem internacional no
moderno sistema de estados como categoria histrica?
iii) Quais so suas funes na poltica internacional da atualidade, se
que as tem?

A guerra a violncia organizada promovida pelas unidades polti cas entre si. A violncia s guerra quando exercida em nome de uma unidade poltica. () que distingue a morte infligida ao inimigo durante a guerra do assassinato o carter do testemunho oficial, a responsabili dade simblica da unidade poltica em nome da qual atua quem matou. Da mesma forma, a violncia exercida em nome de uma unidade polti ca s guerra se dirigida contra outra unidade poltica; a violncia em pregada pelo estado para executar criminosos e eliminar piratas no se qualifica como tal, porque tem por alvo indivduos. preciso distinguir entre a guerra no sentido mais amplo de vio lncia organizada, exercida por qualquer unidade poltica (uma tribo,

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um antigo imprio, um principado feudal, urna faco civil moderna) e a guerra no sentido estrito de hostilidade internacional entre estados - a violncia organizada promovida por estados soberanos. Dentro do moderno sistema de estados, s legtima a guerra no sentido estrito de guerra internacional. Os estados soberanos tm procurado preservar para si o monoplio do emprego legtimo da violncia. Este processo desenvolveu-se em duas etapas. A primeira, pela distino entre a guer ra pblica, praticada sob a autoridade pblica, e o conflito privado, a "guerra" sem tal autoridade, e mais tarde extinta. A segunda etapa foi marcada pela emergncia da idia de que o estado a nica entidade pblica competente para conferir tal autoridade. () desenvolvimento do conceito moderno de guerra como violncia organizada entre estados soberanos resultou de um processo de limitao e confinamento da vio lncia. No mundo moderno estamos habituados a contrastar a guerra entre os estados com a paz entre eles; mas a alternativa histrica para a guerra entre os estados era uma violncia mais difusa e generalizada. Precisamos diferenciar tambm entre a t,JUerra no sentido material, ou seja, hostilidade e violncia efetivas, da guerra no sentido legal ou normativo, isto , a situao provocada pelo cumprimento de determi nados critrios legais ou normativos, por exemplo no reconhecimento ou declarao feita pelas autoridades constitudas. Algumas vezes uma guerra no sentido material no corresponde guerra no sentido legal: desde 1945 a maioria das guerras ocorridas foi descrita com outra deno minao pelos atores envolvidos. Por outro lado, pode haver guerra no sentido legal sem hostilidades efetivas: por exemplo, no intervalo entre a cessao das hostilidades no fim de uma guerra e a concluso de um tratado de paz. No sentido legal, a distino entre guerra e paz absolu ta: da a doutrina de Grotius de que nada existe entre a guerra e a paz: interbellum etparem nihil estmedium. N o sentido material, porm, s vezes, difcil distinguir a guerra da paz, pois h uma gradao entre as duas situaes. Assim, quando um bloqueio passa a ser um ato de violncia? Quando um bando rebelde assume o carter de unidade poltica? Mas se podemos distinguir a guerra real da idia da guerra, seria um erro supor que a primeira exista inteiramente parte da outra. Em

A guerra e a ordem internacional

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qualquer conflito efetivo que possamos chamar de "guerra", invariavel mente h normas ou regras, legais ou no, que desempenham um certo papel. As pessoas que conduzem essas hostilidades so movidas pela noo de que esto empenhadas em uma atividade conhecida como "guerra" - situao diferente da paz - e sabem que h determinadas formas de conduta apropriados a ela: por exemplo, esto atuando como agentes de um grupo poltico, e alguns outros indivduos devem ser considerados agentes de um grupo inimigo. Regras ou normas, embora abstratas, participam tambm da realidade material da guerra, que exige ateno a condutas que se ajustam a regras aceitas. Por fim, devemos distinguir a guerra como atividade racional, in teligente e com um objetivo definido da guerra cega, impulsiva ou habi tual. A definio de Clausewitz da guerra como "um ato orientado para obrigar o nosso oponente a agir de acordo com a nossa vontade" ex pressa a concepo da guerra que predominou na Europa sob a doutri na da "razo de estado". Mesmo quando aplicada experincia da Eu ropa moderna, at o perodo ps-napolenico que serviu de base para a anlise de Clausewitz, era uma recomendao sobre o modo como as guerras deviam ser conduzidas, no uma descrio precisa de como eram efetivamente praticadas. Com muita freqncia a guerra no tem em mira objetivos racionais ou inteligentes. Foi conduzida por tribos primi tivas como uma forma de ritual, pelos cavaleiros cristos e os sarracenos segundo o cdigo da cavalaria, pelas naes modernas para testar sua coeso e senso de identidade e, ao longo da histria, motivada pelo desejo sanginrio de conquista.

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No moderno sistema de estados as funes da guerra podem ser consideradas a partir de trs perspectivas: a do estado, a do sistema de estados e a da sociedade de estados. Do ponto de vista do estado, considerado individualmente, a guer ra tem sido vista como um instrumento da poltica, um dos meios com os quais os objetivos do estado podem ser atingidos. l~ verdade que

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quando um estado comea uma guerra, isto nem sempre reflete uma tentativa deliberada e calculada de us-la como um meio para atingir um objetivo desejado. Tem havido casos em que o estado v-se envolvi do em uma guerra por acidente ou erro de clculo, e outros em que a sua motivao o sentimento popular exaltado ou a ira do monar ca. tambm verdade que quando os estados iniciam uma guerra de forma deliberada, para atingir um fim concreto e especfico, como aconteceu em agosto e setembro de 1914, por vezes, o impulso bli co transforma de tal forma os estados beligerantes e os seus objeti vos que eles perdem de vista as metas originais. No entanto, a idia de que a guerra pode servir como um instrumento efetivo da polti ca estatal tem prevalecido durante toda a histria do sistema de esta dos. No faltam exemplos mostrando que as guerras podem produ zir os resultados almejados: Richclieu que reduziu a expanso do poder dos Habsburgos; a transformao da Prssia, por Frederico lI, em uma grande potncia; a limitao do imprio colonial francs pela Inglaterra; a unificao da Alemanha por Bismarck e a sua hegemonia na Europa ou ainda a derrota dos pases do Eixo pelos Aliados, na Segunda Guerra Mundial. Do ponto de vista do sistema internacional, o simples mecanismo ou campo de fora representado pelo conjunto dos estados em virtude da sua interao recproca, a guerra aparece como um determinante fundamental da forma assumida pelo sistema em qualquer tempo. (~ a guerra e a ameaa de guerra que ajudam a determinar a sobrevivncia ou eliminao de certos estados, seu crescimento ou declnio, se as suas fronteiras mudam, se seus povos tm este ou aquele governo, se os conflitos persistem ou so resolvidos e de que forma, se h um equil brio de poder no sistema internacional ou a preponderncia de um esta do. A guerra e a ameaa de guerra no so os nicos determinantes da forma do sistema internacional, mas so de tal modo fundamentais que at mesmo os termos usados para descrever o sistema - grandes e pe quenas potncias, alianas e esferas de influncia, equilbrio de poder e hegemonia - s podem ser plenamente inteligveis se os relacionarmos com a guerra ou a ameaa de guerra.

A guerra e a ordem internacional

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Do ponto de vista da sociedade internacional, ou seja, do ponto de vista das instituies, das regras e valores aceitos pelo sistema de esta dos em conjunto, a guerra apresenta duas faces. De um lado, ela uma manifestao da desordem na sociedade internacional, trazendo consi go a ameaa da sua dissoluo, criando uma situao de pura e geral inimizade, de f-,ruerra de todos contra todos. Assim, a sociedade dos es tados preocupa-se em limitar e conter a guerra, mantendo-a dentro das regras estabelecidas pela prpria sociedade internacional. De outro lado, como instrumento de poltica do estado e um determinante bsico da forma do sistema internacional, a guerra um meio que a sociedade internacional sente a necessidade de explorar para atingir os seus objeti vos. Especificamente, da perspectiva da sociedade internacional, a guerra um meio de implementar o direito internacional, de preservar o equilbrio do poder e possivelmente de promover mudanas na lei consideradas, de modo geral, como justas. As regras e instituies desenvolvidas pela socie dade internacional refletem a tenso entre a percepo da guerra como ameaa sociedade internacional, que precisa ser contida, e como instru mento a ser utilizado para que ela alcance os seus objetivos. A sociedade internacional compelida a restringir o direito dos esta dos de fazer a guerra. Admitir que os estados tm o direito de fazer a guerra uns contra os outros por qualquer motivo, e sem limites, significaria negar que eles so regidos por regras e instituics comuns. Assim, tem-se procu rado restringir de quatro modos o direito de fazer a guerra. I <~m primeiro lugar, como se observou acima, a guerra s pode ser feita contra estados soberanos. I <~n1 segundo lugar, h restries sobre o modo como a guerra pode ser conduzida - por exemplo, por meio de regras tradicionais. Em terceiro lugar, procurou-se restringir a difuso gcogrfica das hostilidades, mediante as leis da neutralidade, que estabelecem os direitos e deveres rec procos dos estados neutros, assim como dos beligerantcs. I <~m quarto lugar, procurou-se restringir as razoes legtimas para se recorrer guerra - um processo que remonta ao incio do sistema de estados - com a influncia da doutrina de que a guerra s podia ser iniciada havendo uma causa justa e, modcrnamcntc, por meio de instrumentos legais como a Carta da 1iga das Naes, o Pacto Kcllog-Briand ou a Carta das Nacs Unidas.

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No entanto, embora a sociedade internacional tenha sido levada a restringir e conter a guerra, ela procurou tambm atribuir a algumas modalidades de guerra um papel positivo na manuteno da ordem in ternacional. Em primeiro lugar, ao considerar a guerra como um poss vel meio de implementao do direito internacional. Dada a inexistncia de uma autoridade central ou governo mundial, o direito internacional s pode ser implementado por certos estados com condies e vontade de usar sua fora nesse sentido. No mnimo, esta concepo da guerra como implementao da lei s tem a ver com a hiptese da guerra de autodefesa de um estado cuja soberania territorial foi violada. No mxi mo, abrange tambm a guerra em favor da vtima, empreendida por terceiros estados cujos prprios direitos no tenham sido infringidos, assim como a guerra em defesa no s da integridade territorial mas de uma ampla gama de direitos. Em segundo lugar, pelo menos desde o princpio do sculo XVIII, a sociedade internacional tem visto na guerra uma forma de preservar o equilbrio de poder, isto , a situao em que nenhum estado prepon derante, e nenhum deles pode determinar a lei para os demais. A preser vao de um equilibrio geral de poder tem sido vista como essencial para a sobrevivncia do sistema de estados, e a guerra com o objetivo de preserv-lo exerce uma funo positiva. Em terceiro lugar, e menos seguramente, possvel argumentar que, de modo geral, a sociedade internacional tem considerado que a guerra preenche tambm uma funo positiva quando feita no em favor da ordem legal internacional ou do equilbrio de poder, mas para produzir uma mudana justa. notrio que falta ordem internacional um mecanismo de mudana pacfica, e ela depende da guerra como agente de mudanas justas. Sempre dividida a respeito das regras e ins tituies necessrias para sustentar a ordem, a sociedade dos estados ainda mais dividida a respeito das exigncias da justia. Mas tem havido ocasies em que a sua concordncia com uma mudana provocada pela fora reflete, entre outras coisas, um sentimento difundido de justia no emprego da fora, ou da ameaa de us-la.

A guerra e a ordem internacional

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() ponto de vista de que a guerra deixou de preencher as funes esboadas acima decorre principalmente da idia de que, dada a existn cia das armas nucleares, a fora torna-se politicamente no utilizvel pelos estados. Assim, de modo geral considera-se que, do ponto de vis ta dos estados, a guerra no mais a continuao da poltica por outros meios, mas representa o fim e a dissoluo da poltica. Afirma-se que a fora e a ameaa do seu uso deixaram de ser determinantes fundamen tais do carter ou da forma do sistema internacional ou que, de qual quer modo, isto o que vai acontecer quando as armas nucleares estive rem ao alcance de todos os estados. Argumenta-se tambm que a sociedade internacional no pode mais considerar a guerra um instru mento para atingir metas tais como a aplicao do direito internacional. () Professor B. V. A. Roling escreve: "antigamente, a ameaa e a possi bilidade de uma :,ruerra eram fatores da manuteno do direito. Mas a guerra no pode mais desempenhar este papel, porque a humanidade tambm pode ser aniquilada por uma guerra justa."l verdade, e bvio, que conduzida sem limitaes por estados equi pados com armas nucleares e outros instrumentos da tecnologia militar avanada, a guerra no pode mais servir como um instrumento de pol tica exterior, pelo menos no sentido em que esta expresso tem sido entendida na experincia europia moderna, pois ela levaria destrui o, se no total aniquilao, no s da sociedade inimiga mas tambm daquela que iniciasse as hostilidades. ]VIas isto no significa que a guerra e a ameaa de guerra tenham perdido toda a sua utilidade poltica. Em primeiro lugar, a maior parte dos conflitos internacionais no envolve diretamente as potncias nucleares. De cerca de 140 estados existentes" s seis realizaram exploses nucleares. No caso de conflitos entre estados no nucleares, a guerra e a ameaa de guerra continuam a ter um papel poltico, como o demonstraram as guerras entre Israel e os
B. V. A. Rling, lt/lert/aliot/tl! I "m' in tlll I :.\:fitlllded lf'odd (Arnstcrdam.Djarnbatan, 1%0), p;g. I I) , J':sst: nmero se refere aos fins da dcada de 1970. No fim do sculo XX, o nmero dt: estados j era de cerca de 200 (N. do T.)
I

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HI:DI.EY BULI.

seus vizinhos, em 1948, 1956, 1967 e 1973; as guerras entre ndia e Paquisto em 1947-1948, 1965 e 1971; e muitas outras. Em guerras como as citadas, o curso dos acontecimentos muito influenciado pela presena de armas nucleares. Sempre gue explode um conflito armado entre estados soberanos percorre todo o mundo uma sensao de alarme derivada do temor da guerra nuclear, que se mani festa sob a forma de tentativas de interromper os combates o mais de pressa possvel, por meio das Naes Unidas, por exemplo, ou de algu ma organizao regional. No entanto, o efeito desse pano-de-fundo representado pelas armas nucleares no impede os estados de explora rem a fora militar de que dispem, embora modifique o contexto em que o fazem, levantando problemas tais como a melhor maneira de con duzir ou ameaar a guerra tendo em vista o risco nuclear, como evitar ou postergar a interveno das grandes potncias, como surpreend-las com um fait accompli, como garantir que permanecero divididas ou o que fazer caso suspendam o fornecimento de armas. Em segundo lugar, quando uma potncia nuclear envolve-se dire tamente em um conflito internacional, pode acontecer que o seu opo nente no disponha de armas nucleares. Foi o que aconteceu no caso do emprego da bomba atmica pelos Estados Unidos contra o Japo, as sim como da sua ameaa de us-la contra a Unio Sovitica, at agosto de 1949, e contra a China, antes de outubro de 1964. Nesse tipo de confrontao, muitas vezes se julgar que o uso de armas nucleares es tar implicando custo poltico e moral desproporcional ao objetivo e, assim, parece improvvel que, nessa situao, uma potncia nuclear de cida-se a recorrer ao emprego de armas nucleares sem sofrer graves repercusses negativas na opinio pblica mundial, que podem anular a esperada vantagem militar. medida gue isto percebido, tambm no pas sob ameaa, o recurso deixar de ser convincente. No conflito anglo indonsio de 1963-1965, a propsito da "confrontao" com a Malsia pelo Presidente Sukarno, o governo britnico no teria condies de usar armas nucleares como uma opo politicamente vivel, e no provvel que o governo indonsio tenha acreditado em uma hipottica ameaa nuclear britnica. Por outro lado, se a potncia nuclear envolvi

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da tem muito a ganhar, sua ameaa pode ter credibilidade. Quando os Estados Unidos confrontavam uma Unio Sovitica sem armas nuclea res, o que estava em jogo, segundo a viso norte-americana, era a inde pendncia da Europa Ocidental; a ameaa dos Estados Unidos, na si tuao em que no corriam o risco de um revide nuclear, devia parecer convincente. () fato de que cada uma das cinco atuais potncias nuclea res consideram que a sua fora nuclear est orientada contra uma ou mais potncias um acidente histrico. H, contudo, um certo nmero de potncias nucleares virtuais - onde se incluem Israel, frica do Sul e Austrlia - que argumenta que a funo principal da fora nuclear seria a defesa ou conteno de um possvel ataque por potncias no nuclea res porm com superioridade numrica. Em terceiro lugar, mesmo quando as duas partes em uma disputa internacional tm acesso a foras nucleares, e existe a possibilidade ime diata de destruio recproca, as possibilidades de explorao poltica dessas foras so considerveis. Este um ponto crucial, pois significa que a utilidade persistente da fora na era nuclear no s uma caracte rstica da presente distribuio imperfeita das armas nucleares, mas po deria continuar a existir mesmo se essas armas de destruio macia se tornassem amplamente disponveis. Quando esto empenhadas em um conflito entre si, as potncias nucleares no se encontram necessariamente na situao de conteno mtua. Para isso, preciso que ocorra tambm toda uma srie de condi es, sendo a posse de armas nucleares pelos dois pases apenas uma dessas condies. Cada parte precisa ter uma fora nuclear capaz de sobreviver a um primeiro ataque do oponente e de produzir uma res posta capaz causar suficiente efeito destrutivo. Os dois lados precisam acreditar que o outro tem a capacidade e a vontade de produzir esse dano, e devem considerar que essa destruio inaceitvel. No passado, as potncias nucleares j chegaram a tal confrontao sem estar em situao de "empate". Entre 1949 e 1954 a Unio Soviti ca no tinha meios de atingir os Estados Unidos com suas armas nuclea res. Quanto China, desde a poca da sua primeira experincia nuclear em 1964 at o presente, uma potncia nuclear sem os meios de atingir

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os Estados Unidos; e mesmo depois de adquirir foguetes balsticos in tercontinentais, os tcnicos provavelmente debatem se essa fora pode ria sobreviver a um primeiro golpe infligido pelos Estados Unidos para, em seguida, penetrar as defesas norte-americanas. A capacidade das foras nucleares britnicas (desde 1952) e francesas (desde 1960) de servir como um agente de conteno eficaz em relao Unio Sovitica tem sido objeto de constante desacordo entre os especialistas. Com efeito, s no caso das relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, a partir de meados dos anos 1950, havia uma concordncia geral entre os estu diosos de temas estratgicos a respeito da existncia de um impasse nuclear. Alm disso, quando h um impasse nuclear, ele no necessa riamente estvel, mas pode ser desfeito por desenvolvimentos tecnolgicos que possibilitem a defesa efetiva das cidades e da popula o, ou um ataque preventivo contra as foras de revide, que as desar me. Um impasse nuclear pode tambm tornar-se instvel por mudanas de natureza poltica e psicolgica, que afetem a vontade de um dos la dos de usar suas foras de conteno ou a crena na vontade e na capa cidade de ataque do antagonista. Quando h uma conteno mtua basicamente estvel, como a que existe entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica (a despeito de certas complicaes no clculo dessa conteno, como o efeito dos ms seis anti-balsticos e as ogivas nucleares mltiplas e individuais), a explo rao da fora para fins de poltica externa ser muito limitada. Mas, em princpio, h duas sadas. A primeira o emprego limitado da fora. A perspectiva de sofrer danos inaceitveis causados pelo inimigo pode conter mutuamente as potncias nucleares de recorrer a qualquer emprego da fora, ou res tringi-las apenas de entrar em um conflito ilimitado. No fim da dcada de 1950, no Ocidente acreditava-se de modo geral que a prpria estabi lidade da conteno recproca de recorrer guerra nuclear ilimitada cri aria condies para que uma guerra limitada entre as super-potncias fosse conduzida com maior confiana em que os seus limites seriam respeitados. () impasse nuclear entre a Unio Sovitica e os Estados Uni dos que havia naquele momento motivava toda uma srie de estudos e

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preparativos para a possibilidade de guerras limitadas, e os meios de manter essa limitao: vrias formas de ataques nucleares estratgicos limitados; a guerra nuclear restrita ao campo de batalha ou a alvos militares; a guerra convencional; a guerra sub-convencional ou guerrilha. Na realidade, os Estados Unidos e a Unio Sovitica evitavam en volver-se diretamente em batalhas. () temor de que um conflito local evolusse para uma guerra nuclear ilimitada impedia-os de arriscar a possibilidade de uma guerra limitada sob o "guarda-chuva nuclear". Ape nas se considerarmos a guerra da Coria, a guerra da Indochina france sa e a t-,ruerra do Vietn como conflitos "intermediados" entre as gran des potncias poderemos dizer que elas se empenharam em guerras limitadas, mas esta viso parece muito artificial. No entanto, no pode mos presumir que no futuro as potncias nucleares no estejam prepa radas para arriscar um conflito militar direto, inclusive uma guerra nu clear limitada. A outra sada para as potncias nucleares em conflito instaladas em posio de impasse e desejosas de explorar politicamente a sua fora militar seria a ameaa de recorrer a essa fora. Embora os dois antago nistas possam ter a fora suficiente para causar danos inaceitveis ao opositor, pode haver uma diferena entre elas na demonstrao da sua vontade de empregar a fora. A superioridade na chamada" brinkmanship" , a "administrao de crises", pode provocar uma maior determinao de um dos lados de enfrentar a hiptese de uma guerra, conseguindo assim uma vitria diplomtica como aconteceu com os Estados Unidos na "crise dos msseis" de Cuba, de 1962. Portanto, a guerra no perdeu suas funes polticas tradicionais meramente pela existncia de armas nucleares e de outros instrumentos da tecnologia militar avanada e no se poderia mesmo esperar que es sas funes polticas desaparecessem de todo em conseqncia da difu so das armas nucleares. Na verdade, porm, o papel da guerra na poltica internacional, pelo menos na acepo estrita de guerra entre estados, parece hoje mais estritamente limitado do que antes do fim da Segunda Guerra Mundial, A gama dos objetivos polticos que podem ser obtidos com a guerra tornou-se mais estreita e aumentou o custo de recorrer fora.

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Do ponto de vista dos estados, individualmente, a guerra continua a ser um instrumento da poltica, mas ele s pode ser usado a um custo mais alto, com respeito situao anterior a 1945, e com uma variedade de objetivos mais limitada. Quando h o envolvimento de armas nuclea res, esse custo pode incluir o risco da destruio da sociedade, caso os limites no sejam respeitados. Mesmo sem as armas nucleares, para uma sociedade industrializada a guerra pode implicar tal destruio fsica e tais conseqncias politicas, econmicas e sociais que a torne impensvel como um instrumento de poltica, a no ser no caso de um conflito armado estritamente limitado, que se desenvolva longe do territrio do estado interessado. Com efeito, desde a Segunda Guerra Mundial, os pases desenvolvidos s participaram de guerras desse tipo, e mesmo estas tiveram repercusses internas importantes, basta pensar, por exemplo, no impacto da guerra de Suez na Inglaterra, das guerras da Indochina e da Arglia na Frana, das guerras da Coria e do Vietn nos Estados Unidos. Ao lado da destruio e dos deslocamentos causados pela guerra para o estado que a inicia, preciso levar tambm em conta o custo em termos da posio do pas na poltica mundial. Os obstculos legais propostos pela Carta das Naes Unidas contra o recurso guerra para qualquer outro fim que no seja a defesa individual ou coletiva no so em si mesmos extraordinrios, mas expressam o temor coletivo da guerra que, se mobilizados contra um estado que tenda a recorrer fora mili tar pode representar um importante elemento de coibio. Como os custos da guerra aumentaram, os objetivos de politica externa que a guerra pode promover efetivamente parecem ter contra do. Historicamente, os estados tm recorrido guerra com um ou mais entre trs objetivos. Em primeiro lugar, as guerras tm sido usadas na busca de ganhos econmicos, medidos em termos de ouro, monopli os comerciais ou acesso a mercados, matrias primas e oportunida des de investimento. Os exemplos clssicos so possivelmente as guer ras comerciais e coloniais em que se empenharam as potncias europias na era do mercantilismo. Em segundo lugar, as guerras tm sido moti vadas por razes de segurana, para resistir a alguma ameaa externa

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integridade ou independncia do estado. Os exemplos clssicos so as grandes guerras preventivas, como a do Peloponeso, a Guerra da Suces so Espanhola e, em certa medida, a Primeira Guerra Mundial. Se tives se havido uma grande guerra entre os Estados Unidos e a Unio Sovi tica, sua motivao subjacente teria sido a segurana, neste sentido. Em terceiro lugar, tem havido guerras para promover objetivos ideolgicos baseados em crena religiosa ou poltica. As guerras de expanso islmica, as Cruzadas, as guerras da Revoluo Francesa e de Napoleo tiveram, pelo menos em boa parte, motivos ideolgicos. Hoje prevalece a dvida sobre se a guerra pode, na verdade, garan tir ganhos econmicos, pelo menos nos casos de conquista territorial. Na Segunda Guerra l\1undial a Alemanha e o Japo procuraram con quistar territrios, na Europa Oriental e no Sudeste da sia, pelo menos em parte para controlar mercados e fontes de matrias primas. Depois de 1945, parece improvvel que qualquer estado tenha contemplado a conquista territorial com esse motivo, e ficou demonstrado, pelo menos no caso da Alemanha e do Japo, que o crescimento econmico no exige o controle poltico do territrio estrangeiro. Por outro lado, de pois da guerra, os pases que possuam colnias chegaram concluso de que os custos aplicados na tentativa de control-las era maior do que as vantagens correspondentes. As guerras ainda so feitas para promover objetivos ideolgicos e, no perodo de ps-guerra, foram dirigidas para a expanso do comunis mo, assim como para liberar os povos do domnio colonial. No entanto, difcil encontrar exemplos de um estado que tenha feito a guerra para difundir uma crena pela espada, impondo-a a um povo estrangeiro, exceto em circunstncias em que esse povo j se encontrava dividido internamente por um conflito ideolgico. Tipicamente, o recurso guerra para difundir uma ideologia tem assumido a forma de interveno em um conflito interno. Ao promover a doutrina revolucionria no exterior, a Unio Sovitica, China, Cuba, Repblica rabe Unida' e Arglia pro

; Unio polnca do j':gito e da Sria, entre 195~ e 1%1, quando foi rompida pelos srios. At 1971, contudo, o J ':gito manteve oficialrncntc o nome de Repblica rabe Unida (N. do T.).

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curavam ajudar ou abrigar movimentos revolucionrios com razes lo cais e no por meio da imposio dessa doutrina por meio de uma invaso direta. Seria temerrio, no entanto, concluir que a conquista militar de um territrio estrangeiro no pode mais produzir ganhos econmicos ou promover uma ideologia e, do mesmo modo, no devemos prever que essas funes da guerra no podero ressurgir sob outras formas. Com efeito, h sinais de que a escassez de recursos naturais, ou a crena na escassez de recursos, pode reviver o interesse pelo uso da fora para ganhar ou preservar o acesso a esses recursos. Hoje, porm, os estados relutam em fazer a guerra, exceto por motivos de segurana. Natural mente, "segurana" pode abranger a segurana econmica, objetivo que motivou em parte a Inglaterra a usar suas foras na Malsia e em Cingapura, no ps-guerra. Segurana pode incluir tambm o patrocnio de ideologias favorveis junto a governos estrangeiros - motivao subjacente ao emprego da fora pelos Estados Unidos no Vietn e em So Domingos, em 1965, assim como o uso da fora pelos soviticos na Hungria, em 1956, e na Tchecoslovquia, em 1968. Atualmente, porm, pareceria que s consideraes de segurana poderiam levar os gover nos dos pases desenvolvidos a concluir que vale a pena pagar o custo de uma guerra. Do ponto de vista do sistema internacional a guerra continua a ser um determinante fundamental do formato do sistema. Mas entre as grandes potncias nucleares o que determina essas relaes a ameaa de guerra, e no a prpria guerra. A conteno recproca entre as gran des potncias afasta a guerra ilimitada como um meio de soluo das disputas entre elas, o que afeta o papel da guerra no sistema. Em parti cular, houve trs mudanas importantes em relao ao sistema interna cional anterior a 1945. Em primeiro lugar, nos lugares onde durante quase quatro dca das houve um confronto direto entre as foras armadas dos Estados Unidos e da Unio Sovitica, como na Europa Central, nenhuma das duas super-potncias recorreu guerra para resolver o conflito. Nenhu ma delas pde usar a guerra ilimitada como um instrumento de poltica,

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e ambas consideram que a guerra limitada implica um risco muito gran de. As tentativas de alterar o status quo, e de defend-lo, como a crise de Berlim de 1958-1961, assumiram a forma de ameaas elaboradas. Como no era possvel recorrer guerra, e os principais pontos de divergncia no eram suscetveis de uma soluo diplomtica, o resultado foi a ma nuteno do quadro existente, o que Raymond Aron chamou certa vez de "diminuio do ritmo da histria"." Em segundo lugar, enquanto fora da rea de relaes diretas entre as grandes potncias nucleares a guerra continua a ter o mesmo papel na histria internacional que sempre teve no passado, isto acontece de outra forma. Se as super-potncias esto apoiando lados opostos em um conflito local, elas tentaro controlar o conflito de forma que as regras bsicas do seu relacionamento mtuo sejam respeitadas. Boa ilus trao desse fato so as restries impostas China pela Unio Soviti ca, e pelos Estados Unidos Taiwan, durante os conflitos dos anos 1950 no Extremo Oriente. Da mesma forma, so exemplos as restri es impostas pelos Estados Unidos a Israel e pela Unio Sovitica ao Egito, desde 1967. Para que a guerra voltasse a assumir sua funo his trica "normal" de pr um fim nesses conflitos, em favor de uma das partes, seria necessrio o afastamento de uma das super-potncias, ou de ambas. Em terceiro lugar, os obstculos que dificultam o recurso guerra entre estados soberanos estimularam as tendncia guerra ou violn cia dentro deles. Como determinante da forma do sistema internacio nal, a guerra entre as naes declinou em relao guerra civil. As prin cipais mudanas territoriais dos ltimos 25 anos - a desintegrao dos imprios europeus - foram produzidas pela violncia civil, ou pela sua possibilidade, e no pela violncia entre os estados. A integridade territorial de muitos estados, novos e antigos, est hoje mais ameaada pelo separatismo, agindo com violncia dentro das suas fronteiras, do que pela violncia externa. Os conflitos ideolgicos entre comunistas c

I Raymond Aron, OI/ lr: 195H), cap. VI.

/l/0I11l(

lr m/HII/J

(II/r!

C/o/;({/ j)iJ>/ril!l({()' (Londres, Scckcr & \Varburg,

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anti-comunistas, neo-colonialisras e nacionalistas radicais podem assu mir uma forma violenta mais facilmente no contexto interno do que no meio internacional. Mas a violncia interna hoje to evidente em muitos pases no existe dissociada do sistema internacional. As guerras civis so interna cionalizadas com a interveno de outros estados, e h um contgio da violncia civil, de um pas para outro; um contgio que derivado da inspirao ou organizao comum e da emulao. Certos grupos revo lucionrios, comprometidos com a violncia em um pas determinado, tornaram-se atores violentos na poltica mundial. Ao seqestrar diplo matas ou apoderar-se de aeronaves civis de pases estrangeiros, desa fiam o monoplio da violncia internacional, legalmente um privilgio do estado soberano. As razoes subjacentes ao papel cada vez mais am plo da guerra civil so muitas e complexas, dentre elas o papel poltico agora circunscrito (no sentido estrito) da guerra entre os estados. Da perspectiva da sociedade internacional, a guerra mantm seu duplo aspecto: de um lado, uma ameaa a ser contida; de outro, um instrumento a ser orientado para os objetivos dessa sociedade. Mas o que predomina hoje a percepo da guerra como ameaa sociedade internacional. A idia da guerra como uma forma de implementar o direito, de preservar o equilbrio de poder e efetuar mudanas justas qualificada pelo sentimento da necessidade vital de conter os cont1itos militares dentro de limites tolerveis. A sociedade internacional reluta em considerar a t-,ruerra como um instrumento para implementar o direito, excetuados os casos de auto defesa. Na sua clebre anlise das causas justas da guerra, (;rotius men cionava trs delas: a autodefesa, a recuperao da propriedade e a puni o. At recentemente, os estados podiam, muitas vezes, encontrar apoio na sociedade internacional para o ponto de vista de que ao recorrer guerra para recuperar propriedade ou para proteger seus cidados no exterior, como faziam com freqncia os estados europeus no sculo XIX, estavam implementando o direito. Da mesma forma, no passado havia apoio internacional, como aconteceu com os pases vitoriosos na Primeira e na Segunda Guerras Mundiais do sculo XX, para a justifica

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tiva de que entre as causas legtimas da guerra podia incluir-se no s a restaurao de direitos mas tambm a punio do transgressor. () equilbrio de poder continua a ser uma condio da existncia do sistema de estados, e as t-,JUerras limitadas que afetam a distribuio de poder entre as grandes potncias contribuem para isso. Mas agora, uma parte fundamental do equilbrio geral de poder a conteno nu clear entre Estados Unidos e Unio Sovitica, com a perspectiva de uma triangulao. dada a incluso da China. Nesse relacionamento de conteno mtua, a hiptese da guerra ilimitada no podia ter nenhum papel positivo c representava, simplesmente, o colapso do sistema. Numa poca em que dois dos trs principais grupos de estados aceitam que a guerra pode ter uma causa justa se o seu objetivo liberar os territrios coloniais das potncias metropolitanas, ou defender os direitos auto-determinao dos negros na Africa do Sul, no se pode dizer que a sociedade internacional deixou de reconhecer, na guerra, uma forma de produzir mudanas justificveis. A aceitao da tomada de Goa pela ndia, em 19 I, da infiltrao indoncsia no Ir Ocidental, em 192, c da guerra da ndia contra o Paquisto, em 1971, em favor de Bangladesh, foi facilitada pelo sentimento amplo, embora no univer sal, de que nesses casos o recurso guerra foi justo. Mas o papel positivo que a sociedade internacional ainda atribui a essas t-,JUerras est agora sujeito necessidade de limitar a conduo da t-,JUerra. No perodo p<'>s-1945 a sociedade internacional tem tido um certo xito em conter a t-,JUerra entre os estados dentro de limites consistentes com a sobrevivncia do sistema de estados - menos pelo respeito s leis da guerra do que por meio de regras tticas improvisadas sob o efeito do temor da t-,JUerra ilimitada. No entanto, a guerra praticada por outras uni dades polticas alm do estado ampliou sua incidncia. As faces civis emergiram corno atores mundiais violentos, desafiando o monoplio in ternacional da violncia h muito pretendido pelos estados soberanos, e violando as regras aplicadas aos estados. A liberdade dos grupos revolu cionrios com relao aos limites internacionais, em contraste com a su jeio dos estados soberanos, foi dramatizada pelo Conselho de Seguran a das Naes Unidas, em 198, ao condenar Israel pelo ataLJue contra o

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Lbano em resposta a atos de violncia cometidos em Atenas por guerri lheiros palestinos, baseados no Lbano, contra uma aeronave da El Ai, mas nada pde fazer para limitar a ao dos guerrilheiros palestinos. A sociedade internacional no poder permitir que essas novas formas de guerra perma neam fora do mbito das suas regras.

C=i\PTl'I.()

IX

AS GRANDES POTNCIAS E
A ORDEM INTERNACIONAL

N I -su captulo pretendo considerar o seguinte:

i) Quais so as grandes potncias?

ii) Que papel as grandes potncias desempenham na ordem internacional?
iii) Qual o papel desempenhado na atualidade pelas grandes potncias
em relao ordem internacional?

As

GRANDl:S POF!:NClAS

Quando falamos de "grandes potncias" (ou, hoje, nas "super potncias", termo que vamos considerar mais adiante), h trs coisas que esto implcitas. Em primeiro lugar, a existncia de duas ou mais potncias de status comparvel- como se existisse um clube fechado com uma regra estrita para a admisso dos scios. Assim, no poderia haver uma nica grande potncia. Quando dizemos que o Imprio Ro mano ou a China imperial foram grandes potncias estamos forando o sentido do termo; com efeito, essas entidades polticas tinham uma po sio nica nos sistemas internacionais em que atuavam. Em meados da dcada de 1960, alguns autores comearam a argumentar que os Esta dos Unidos tinham de tal forma superado a Unio Sovitica que passa ram a ser o nico poder dominante na poltica mundial.' Argumenta vam que o chamado "modelo bipolar" do sistema internacional posterior

Vide, por exemplo, George Liska, "lmperiai Amenca: Tbc lnternationalPolicy of Priruacy", StudieJ in International AjJir.r, 2 (Washington, Centre of Foreign Policy Research, Johns Hopkins Univ., School of Advanccd International Srudies, 1967).
1

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a 1945 no era mais aplicvel, e recorriam ao modelo da antiga Roma. Desde ento, a posio dos Estados Unidos com relao Unio Sovi tica declinou fortemente, e na verdade os Estados Unidos no chega ram a estar em condies de assumir o manto de Roma, mesmo quando a sua influncia mundial atingiu o ponto mais alto. Mas se os Estados Unidos fossem realmente o nico poder dominante, no deveriam mais ser qualificados de "grande potncia" ou "super-potncia". Em segundo lugar, est implcito que todos os membros desse clube ocupam o primeiro plano em termos de poder militar; em outras palavras, as grandes potncias so comparveis militarmente e no h outra categoria de pases poderosos que lhes seja superior. A primeira assertiva pode parecer um trusmo, mas em 1970 ela foi negada pelo Primeiro Ministro japons, o Senhor Sato, para quem o seu pas estava prestes a tornar-se o primeiro pas na histria a atingir a posio de grande potncia sem possuir os instrumentos militares que no passado eram indispensveis para isso." Para sustentar seu ponto de vista o Pri meiro Ministro Sato poderia mencionar a grande influncia poltica do Japo, em virtude de seu poder econmico, e as inibies que hoje limi tam o emprego da fora como instrumento da poltica externa. No en tanto, no h motivo para acreditar que o Japo, ou qualquer outro pas, possa alcanar uma posio de preeminncia poltica sem tomar tam bm os passos necessrios para chegar a uma situao militar de impor tncia, inclusive o desenvolvimento de armas nucleares estratgicas. No seu ensaio The Creat Poners, Ranke procura de tinir o status militar de uma grande potncia em termos de auto-suficincia ou independncia de aliados. Afirma que um pas uma grande potncia se puder manter-se contra todos os outros, mesmo que estes se unam contra ele.' Esta defini o vaga demais para ser aceitvel, mas ajuda a compreender o que h de

c Cf, discurso do Primeiro I\linlstro l'~isaku Saro na Assemblia Geral das Naes Unidas (outu

bro de 1(70); 'I!1i'jtl/Jall Tia/es, 22 de outubro de 1970; e o seu discurso na Dieta japonesa, em novembro de 1970 ('1'11{' ja/Jall FilJlcJ, 26 de novembro de 1(70). \ Rankc eSClT\TU: "Caso fosse possvel adotar uma dcfiruo de 'grande potncia' como o pas capaz de manter-se contra todos os outros, mesmo quando se unem, Frederico elevou a Prssia a essa posio.!" Vide "Th C'rctl! POII'!'!:f" , trad. em T.Il. von lauc, Ranke, F/h' lormatire ) 'ears (Princcron ll ni\'. Prcss, 1(50), pg. 203.

As grandes potncias e a ordem internacional

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especial agora na posio dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Esses pases tm aliados mas poderiam dispens-los sem abandonar muitos dos seus objetivos de poltica exterior. Sob certas condies, os Estados Unidos e a Unio Sovitica poderiam, se necessrio, manter sua segurana contra qualquer potncia emergente, sem a ajuda dos aliados. Uma condio diz respeito s circunstncias especiais da nossa era nuclear. Os Estados Unidos e a Unio Sovitica so fisicamente vulne rveis a um ataque nuclear desferido por um dos dois ou por outra potncia nuclear. Todas as potncias nucleares podem tomar medidas para diminuir a probabilidade de um tal ataque. Podem, por exemplo, manter meios de conteno, podem procurar resolver os conflitos pol ticos e chegar a um entendimento no campo do controle de armamen tos; contudo, em ltima instncia, no podem evitar um ataque por par te de uma das outras potncias. Neste sentido, hoje, nenhum estado pode garantir unilateralmente a sua segurana. Outra condio refere-se ao grande nmero de pequenas potn cias e potncias intermedirias que hoje adotam, com sucesso, uma po ltica de neutralidade ou no-alinhamento. So estados que podem manter sua prpria segurana por longos perodos, dispensando o apoio de aliados. Naturalmente, essa situao presun1e a existncia de um equil brio geral de poder no sistema internacional, mantida por outros esta dos. Em contraste, as grandes potncias no esto sujeitas a este condi cionamento. En1 terceiro lugar, as grandes potncias tm certos direitos c obri gaes especiais, concebidos por seus povos e por sua liderana, que so reconhecidos pelos outros estados.' Assim, por exemplo, as gran des potncias afirmam o direito de exercer um papel na dctcrrninao dos temas que afetam a paz e a segurana do sistema internacional como um todo; um direito que reconhecido pelos outros estados. Elas acei tam o nus, tambm reconhecido, de modificar as suas polticas luz das obrigaes que lhes competen1 de manejar o sistema internacional.

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o tema do ensaio tIL- Sir l Icrbcrr Buttcrficld sobre as

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232

Os estados que chegam situao de potncia militar de primeira gran deza, como a Frana napolenica e a Alemanha nazista, mas que no obtm este reconhecimento de seus direitos e obrigaes especiais, por parte dos seus prprios lderes e dos outros estados, no so apropria damente chamados de grandes potncias. Em outras palavras, o conceito de "grande potncia" pressupe e implica a noo de uma sociedade internacional, que oposta ao con ceito de sistema internacional: um conjunto de comunidades politicas independentes vinculadas por regras e instituies comuns, assim como pelos seus contatos e formas de interao. A fonte desses direitos e deveres especiais das grandes potncias no o fato de ocuparem um lugar permanente no Conselho da Liga das Naes, ou no Conselho de Segurana das Naes Unidas, mas consiste no reconhecimento geral de tais direitos e obrigaes. No perodo que comeou com a Segunda Guerra Mundial o ter mo "grande potncia" cedeu lugar a outro - "super-potncia" - agora de utilidade duvidosa, empregado pela primeira vez pelo professor W T. R. Fox em 1944, quando o aplicou Inglaterra assim como aos Esta dos Unidos e Unio Sovitica." () que se reconhecia essencialmente era o surgimento de uma nova categoria de potncia, superior s gran des potncias europias, capa7. de ter um papel bsico no manejo da politica internacional praticada no passado. A emergncia dos Estados Unidos e da Unio Sovitica, em 1945, de tal forma superava a situao da Inglaterra, Frana e Alemanha que, desde ento, pareceu imprprio usar "grande potncia" para descrever um status comum a todos aqueles pases. Parecia assim necessrio reservar a qualificao de "grande po tncia" para os dois primeiros, considerando as principais potncias europias como "intermedirias" ou "secundrias" ou ento falar dos Estados Unidos e da Unio Sovitica como "super-potncias", um status superior ao de "grande potncia".

'i W T. R. Fax, The Super Pouers: Tbe UnitedStates, Bntain and theSometUnion for Peace (New Yark, Harcourt Brace, 1944),

Tbeir Kesponsibility

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233

No entanto, a nova designao de "super-potncia" nada acres centa de "grande potncia", usada at ento. De fato, o papel desem penhado efetivamente pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica, no quarto de sculo depois de 1945 foi o que esses pases herdaram das antigas grandes potncias europias. A importncia da qualificao de "super-potncia", enquanto esteve em voga, era simplesmente deixar claro que naquela poca s estados com as dimenses dos 1~stados Unidos e da Unio Sovitica podiam ser plenamente "grandes potncias". Com o declnio relativo dos 1~stados Unidos e da Unio Sovitica em comparao com a China, o Japo e a combinao dos estados da I ~uropa Ocidental, o termo "super-potncia" foi perdendo a sua utilidade. Pode-se observar que um erro definir "grande potncia" ou "super-potncia" em termos de posse de armas nucleares estratgi cas. I ~mbora a capacidade militar nuclear seja hoje uma condio necessria para atingir esse J/el/IIJ, no uma condio suficiente, como demonstra o caso da Inglaterra e da Frana. Alm disso, os Estados Unidos e a Unio Sovitica foram reconhecidos como super potncias antes de suas armas nucleares estarem plenamente desen volvidas e, no caso da Unio Sovitica, antes mesmo que os soviti cos dispusessem dessas armas. Portanto, quais so, hoje, as grandes potncias? So os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China. () Japo no passa de uma grande potncia em estado potencial. Quanto Europa Ocidental, no ser uma grande potncia a no ser depois de amalgamada em um nico estado. (~ preciso reconhecer tambm que a China menos clara sua posio de grande potncia do que o Japo e a I ~uropa. Tomando-se o primeiro critrio, que o da comparao do status, os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China parecem ser potncias de J/a/IIJ relativamente semelhante na poltica mundial, aceitas mutua mente e pela sociedade internacional, embora (conforme observamos no Captulo 5) as fontes da posio diplomtica de cada um sejam um tanto diferentes. () status dessas trs potncias pode ser avaliado pelos outros estados por meio da poltica exterior e militar que adotam. () carter geral da poltica externa de qualquer pas pode ser definido por

234

HI'.DI.I',Y

Br-r.r.

sua poslao com respeito aos I j~stados Unidos, Unio Sovitica e China, assim como em U11U poca anterior, durante a guerra fria, esse carter geral da poltica exterior dos pases era definido pela atitude di ante dos dois primeiros. Com relao ao segundo critrio (ocupar uma posio de primeiro plano em matria de poder militar), pode-se discutir a excluso da Chi na, devido ao seu menor desenvolvimento em termos de tecnologia nuclear estratgica (no somente e111 relao aos 1~stados Unidos, mas ta111b111 em relao Inglaterra e Frana), como tarnbcm menor mobilidade das suas foras convencionais. ;\ validao apropriada das credenciais da China como uma grande potncia aguarda a demonstra o de que ela detm uma capacidade de promover a conteno nuclear de forma vivel. ;\l111 disso, enquanto no dispe de um alcance estra tgico global como as duas outras potncias, a China continua a ser U11U grande potncia s em escala regional. Ser que todas as outras potncias nucleares se ajustam ao terceiro requisito, da escala do poder? ;\ retrica oficial dos I .stados Unidos reconhece uma posio proeminente a ser atribuda idia de sociedade internacional e aos direitos e obrigaes especiais de uma grande potn cia e no pode haver dvida de que em sua grande maioria os membros da sociedade internacional consideram que os 1.srados Unidos tm es ses direitos e obrigaes especiais. No caso da Unio Sovitica, porm, a retrica oficial subordinava essas idias concepo de um estado sovitico como o centro da revo luo global de uma comunidade socialista em expanso, destinada a absorver o restante da sociedade internacional. No entanto, se olhar mos para as evidncias da prtica, em vez da retrica, h razoes para tratar a Unio Sovitica como uma potncia que demonstra o senti do dos direitos e obrigaes peculiares s grandes potncias. () pa pel da Unio Sovitica nas Naes Unidas, nas negociaes sobre o controle de armamentos e a contribuio que proporciona para re solver problemas polticos para alm das suas preocupaes nacio nais imediatas, na Europa, sia e Oriente Mdio, mostra que tanto a liderana sovitica como a sociedade internacional aceitavam, de

A~ grande~

potncias e a ordem internacional

235

modo geral, o fato de que a URSS tinha os direitos e obrigaccs corrcspondcntcs a uma grande potncia. No caso da China, a retrica oficial chega a negar explicitamente que a China seja ou pretenda ser uma grande potncia, e apresenta esse pas como campeo dos estados do Terceiro Mundo na sua luta contra "a poltica de hegemonia das super-potncias". Como no caso da Unio Sovitica, a prtica desmente a teoria: o status da China como potncia nuclear, membro do Conselho de Seh>urana da ()NU, fonte de assistn cia internacional e, acima de tudo, como um estado que deseja chegar a um acordo poltico com os I .srados Unidos numa base de ih>ualdade. Sem levar em conta os interesses dos seus associados menos poderosos, todas essas caractersticas mostram a conduta de um membro do clube das gran des potncias, no de UITI porta-voz do proletariado internacional. No obstante, o hiato entre a retrica e a realidade , no caso da China, maior do que no caso da Unio Sovitica, e os chineses no tm uma histria de participao no clube das grandes potncias, que entre os soviticos come ava antes da conquista do poder pelo partido comunista. Portanto, se os direitos e obrigaes especiais que cabem a uma grande potncia so aceitos no s pelos Estados Unidos mas pela Chi na e tambm pela Unio Sovitica. Essa aceitao apenas tentativa, e no reconhecida de forma explcita. A noo tradicional de "grande potncia" tem urna base precria na poltica internacional, assim como a idia mais ampla de uma sociedade internacional que ela prcssupe.

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A contribuio das grandes potncias ordem internacional deri va de um simples fato que a desigualdade de poder entre os estados que participam do sistema internacional. Se os estados tivessem todos o mesmo poder, como so iguais perante a lei, e todos pudessem afirmar suas pretenses com a mesma fora dos demais, difcil ver como os conflitos internacionais poderiam ser resolvidos, e as prctenscs de qual quer estado atendidas ou negadas definitivamente, a no ser mediante alianas que introduzissem um elemento de desigualdade.

236

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Como os estados so bastante desiguais em poder, s alguns pro blemas internacionais so resolvidos. As demandas de certos estados (os fracos) podem ser na prtica ignoradas, enquanto as de outros (os fortes) so admitidas como as nicas relevantes na pauta do que precisa ser resolvido. Como os Estados Unidos no so apenas uma das potn cias dentro da aliana do Ocidente, mas go7,am de posio de liderana ou primazia, certos conflitos dentro da aliana so mantidos dentro de limites, ou impedidos de atingir a superfcie da atividade poltica cons ciente. Como a Unio Sovitica desfruta de uma posio hegemnica na Europa Oriental, que est pronta a defender pela fora, certos con flitos de interesse naquela regio so, por essa razo, resolvidos ou con tidos. As reivindicaes que a Polnia, Tchecoslovquia, Repblica De mocrtica Alem, Hungria, Bulgria e Romnia possam ter, reciprocamente, ou com relao prpria Unio Sovitica, no chegam sequer a ser levantadas, porque a expectativa de que no sejam atendi das. Quando as duas alianas negociam as questes polticas europias, ou o equilbrio dos armamentos na I ~uropa Central, sabido que as opinies dos Estados Unidos e da Unio Sovitica tm mais peso do que as da Blgi ca ou da Bulgria, por exemplo e, por isso, essas negociaes so estruturadas de forma que, em outras circunstncias, no seriam as mesmas. Em outras palavras, a desigualdade dos estados em termos de poder tem o efeito de simplificar o padro das relaes internacionais, garantindo que a opinio de certos estados prevalea sobre a de outros e que determi nados conflitos constituiro a temtica fundamental da poltica internacio nal, enquanto outros sero marginalizados. Por isso Ranke pde narrar a histria internacional da Europa (ainda que com uma certa distoro) como a histria das relaes entre as grandes potncias. Hoje, ao contemplar o corpo vasto e amorfo da poltica mundial, o estudante ou participante da poltica internacional contempornea pode distinguir nas relaes entre as grandes potncias o seu esqueleto essencial. Mas, acima dessa contribuio, pode-se dizer que, simplesmente em virtude da sua maior fora, as grandes potncias podem contribuir para simplificar as relaes internacionais e desempenhar um papel na promoo da ordem entre as naes ao adotar polticas favorveis, e

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no contrrias, a essa ordem. Assim, as grandes potncias contribuem para a ordem internacional de duas formas principais: administrando seu relacionamento bilateral e explorando a sua preponderncia no sen tido de centralizar os assuntos do conjunto da sociedade internacional. De modo mais especfico, as grandes potncias administram suas rela coes bilaterais de acordo com os interesses da ordem internacional quan do i) preservam o equilbrio geral de poder; ii) procuram evitar ou con trolar as crises no seu relacionamento recproco; iii) buscam limitar ou conter as guerras entre si. Por outro lado, exploram sua preponderncia corn relao do restante da sociedade internacional ao i) explorar de forma unilateral essa preponderncia local; ii) respeitar mutuamente suas respecti vas esferas de influncia; iii) agir em conjunto, como est implcito na idia de um grande concerto ou condomnio de grandes potncias. Como natural, esta no uma descrio do modo como as gran des potncias agen1 efetivamente, e sim uma descrio dos papis que elas podem desempenhar em apoio ordem internacional, e que s ve zes desempenham. C0t11 efeito, as grandes potncias, corno as potn cias menores, agem muitas vezes de forma a promover a desordem, em lugar da ordem; prOCUrat11 destruir o equilbrio geral, em vez de preserv lo; fomentam crises, em lugar de control-las; desejam ser vitoriosas na guerra, em vez de limitar os contlitos armados, etc. Por outro lado, esta tambm no (, uma descrio dos papis ou funccs das grandes potncias com relao ordem internacional, ou uma srie de recomendaes sobre como elas devem agir. Tratar deste modo o que dissemos seria tentar estabelecer UIn padro de valor ou de importncia da ordem internacional como um objetivo humano, ou de tentar atribuir um lugar na hierarquia desses objetivos. As duas funes principais esto intimamente interligadas e so difceis de separar na realidade histrica. ( )s passos dados pelas grandes potncias para administrar o seu relacionamento mtuo levam direta mente ~l tentativa de proporcionar um sentido central aos assuntos do conjunto da sociedade internacional e os passos que do para explorar sua preponderncia com relao aos outros estados pressupem um gerencian1ento efetivo do seu relacionamento recproco.

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J\ primeira e mais importante contribuio das grandes potncias ,1 ordem internacional o modo como manejam mutuamente suas rcla (-h'S. !.sta a funo C]lle exercem com respeito ordem internacional
mais amplamente reconhecida na sociedade dos estados e a que propor cu ma a base para a aceitao pelos outros estados dos direitos e obriga coes especiais das grandes potncias. Lssc manejo das rclacocs mtuas entre as grandes potncias im plica, antes de mais nada, aes que podem ser tomadas para preservar o equilbrio geral do poder, proporcionando assim condies sob as (]uais o sistema de estados pode perdurar (assunto j discutido no Cap tulo .s). Neste ponto cabe apenas observar (!ue as grandes potncias cons tituem o elemento fundamental, e que as acocs tornadas nesse sentido de pendem sobretudo de medidas engenhosas tomadas por elas, inclusive de colaborao. Dentre estas, nos dias de hoje, incluem-se as aes das grandes p(ircncias destinadas a preservar a contcnco nuclear recproca.
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(:0!110 j foi mencionado, por si s, a preservao do equilbrio geral de poder no garante que haver rclaccs pacficas entre as gran des potncias e a simples existncia de uma conteno nuclear recpro ca estvel tambm no significa uma garantia de paz nuclear entre elas. Portanto, a administrao das relaes entre as grandes potncias no interesse da ordem internacional precisa abranger tambm as aes to madas para evitar ou para controlar as crises que contenham o perigo de deflagrar uma t-,ruerra entre essas potncias quando elas ocorrem. () que tenho em mente algo distinto do que conhecido como "gerenciamento de crises". () yue estava subjacente ao emprego dessa expresso, quando ela esteve em moda nos Estados Unidos, depois da crise dos msseis de Cuba de 1962, era o sentimento de que o Presidente Kcnnedy tinha administrado aquela situao crtica de modo a conse guir uma grande vitria diplomtica, ao mesmo tempo em que evitava

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grandes potncias e a ordem internacional

uma guerra, e llue as decises ljUe tomara podiam ser estudadas e gene ralizadas para servir como orientao no futuro. I '~m contraste, ocupo me aqui das providncias llue podem ser tomadas pelas grandes potn cias, separadamente ou em conjunto, para promo\'er o interesse comum lJue tm no sentido de evitar e controlar crises que impliquem perigo de uma guerra quando ocorrem. Este um campo da experincia internacional llue ainda no foi mapeado de forma satisfatoria," e h certas concepes equivocadas ljUe preciso evitar. Assim, seria ilusrio imaginar llue as grandes po tncias esto sempre preocupadas em evitar as crises perigosas ou moder-las quando ocorrem. Na verdade, s vezes, as crises so criadas deliberadamente pelas grandes potncias, ou conscientemente agrava das at a proximidade de uma guerra, porque sua preocupao conse guir uma vitoria diplomtica. Na era das armas nucleares, a conscincia das grandes potncias de que tm um interesse comum em evitar a ?Ul'rr;l pode ser maior do que antes, e no por acaso lJue esse ponto pa<;',( .u a ocupar as atenes nos nossos tempos. No entanto, mesmo agora no se pode dizer que o elemento prevalecente na poltica das grandl's r ( ) rcncias, com relao s crises, seja o desejo de evit-Ias ou con I roLl-la~, da mesma forma como o elemento predominante na sua j1()lrica armamentista no o desejo de cooperar com os adversrios para con trolar a acumulao de armas. Alm disso, seria um erro admitir llue as crises, ou a sua intensifi cao, nunca podem ter um papel construtivo em relao aos objetivos da ordem internacional. \ manuteno do equilbrio de poder, no pas sado, contrariando as tI. I tarivas de subvert-lo, e hoje a preservao da conteno nuclear rec,!)roca, no teriam sido possveis sem a deciso de algumas grandes potncias, ou combinaes delas, de fazer ameaas em determinados momentos e, assim, criando ou intensificando crises. No entanto, podemos dizer no s llue as medidas para evitar ou controlar as crises so uma parte essencial do llUe tem sido chamado de
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No entanto, vide ()ral1 Youl1g.

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"administrao das relaes entre grandes potncias", mas tambm que essas medidas participam claramente desse relacionamento. Durante a poca da predominncia das relaes sovitico-americanas na polti ca mundial, que agora vai chagando ao fim, tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica agiran1 tanto separadamente quanto em con junto para evitar determinadas crises nas suas relaes, e tambm para impedir sua intensificao. As accs unilaterais que tomaram so mais facilmente reconheci das do que as aes conjuntas. Os I ':stados Unidos e a Unio Sovitica procuraram evitar crises nas suas relaes deixando de intervir de for ma unilateral nas respectivas esferas de influncia - a esfera sovitica na Europa Oriental, a norte-americana na I ~uropa Ocidental e no Caribe. A crise dos msseis de Cuba, em 192, foi sria devido ao fato de que, do ponto de vista dos j ':stados Unidos, a Unio Sovitica estava deixan do de respeitar a sua esfera de influncia. Mas os dois pases procura ram evitar o confronto direto entre as suas foras armadas, quando ameaou ocorrer como no caso da crise dos msseis de Cuba e durante as vrias crises de Berlim. Nas situaes em que as duas potncias aliaram-se a lados opostos em uma disputa local, procuraram moderar a ao dos seus aliados ou associados. I ~ste foi o padro da poltica sovitica e norte-americana com respeito aos seus aliados europeus durante o perodo da confron tao da OTAN com o Pacto de Varsvia, na Europa, e foi tambm o padro da sua poltica no I ~xtremo Oriente nos anos 1950, quando a Unio Sovitica era aliada da China, e os I ~stados Unidos de Taiwan. Da mesma forma no Oriente Mdio, onde, especialmente depois da guerra de 197, os Estados Unidos procuraram conter Israel e a Unio Sovi tica os seus aliados rabes. Fm alguns casos as duas potncias tomaram tambm a providncia adicional de insistir, uma junto outra, para limi tar a ao dos aliados; foi o que fizeram, por exemplo, na crise dos estreitos de Taiwan, em 1958, e do Oriente Mdio, em 197. Tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica evitaram inter vir diretamente em muitos conflitos fora das respectivas reas de in fluncia, nos casos em que estava claro que a interveno de um deles

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poderia provocar a interveno do outro. So bons exemplos a crise do Congo de 1960, a guerra civil na Nigria, em 1967-1970, e a guerra entre a ndia e o Paquisto, em 1971. I~ tambm evidente que nas suas confronta cs diplomticas, os Estados Unidos e a Unio Sovitica agiram alJ..,rumas vezes com cautela e conteno, procurando evitar provocaes e permitin do que o outro encontrasse uma forma de recuo com o menor embarao possvel - o caso clssico, e melhor documentado, a forma como o Pre sidente Kennedy administrou a crise dos msseis de Cuba. () conceito de ao conjunta para evitar ou controlar crises abran ge toda uma gama de possibilidades. Carstcn Holbraad distinguiu aes paralelas mas descoordenadas, accs com algum elemento de coorde nao ou paralelismo, e o caso extremo de aes diplomticas ou milita res planejadas e executadas de forma conjunta.- Os registros sovitico e norte-americano do tratamento das crises, durante o perodo da sua ascendncia na poltica mundial, mostra muitos exemplos do primeiro tipo de ao conjunta - a que paralela mas no coordenada; h alguma evidencia discreta do segundo tipo de ao, paralela e coordenada, como nos esforos concertados para conter Israel e o Egito durante a crise do Oriente Mdio de 1967; e nenhum exemplo do terceiro tipo. Uma questo que precisa ser melhor estudada o grau em que essas medidas de restrio, unilaterais ou conjuntas, foram ou poderiam ser formuladas sob a forma de regras ou princpios gerais. Pode-se ar gumentar que durante os seus confrontos diplomticos, nas dcadas de 1950 e 1960, os Estados Unidos e a Unio Sovitica desenvolveram certas regras operacionais, ou "regras do jogo", que os ajudam a evitar e controlar as crises que ameaam a paz. Por exemplo: eles se conduzem como se reconhecessem uma regra que probe a interferncia direta nas esferas de influencia recprocas; a regra que (desde a crise do U2 de 1960) probe os sobrevos ilegais dos respectivos territrios; a regra que probe certos tipos de ao militar no convencional no territrio alheio, como a sabotagem, a colocao clandestina de armas nucleares ou o armamento de grupos subversivos; a regra que probe a instalao

- () ttulo do seu trabalho Super fJOIJ'I'n .nrd lutcrnationa! COlljlid, capo S.

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de msseis ofensivos em pases adjacentes (desde a remoo dos msseis soviticos de Cuba, e dos msseis norte-americanos da Turquia) etc. A evidncia que se tem da existncia dessas regras simplesmente o fato de que as duas grandes potncias globais tm se comportado de acordo com elas. O que no significa, naturalmente, que a liderana dos dois pases tenha conscincia dessas normas e que essas lideranas, mesmo ao se orientarem pelo preceito ou princpio de que os atos pros critos pelas regras devem ser evitados, isto no significaria que tenham chegado a um acordo sobre elas. Essas regras operacionais, se existem, possuem um contedo dif cil de se avaliar de modo preciso. No caso das regras - como a pretensa norma que probe a interferncia recproca nas respectivas esferas de influncia - que as potncias revelam aceitar por meio de suas aes, e no por palavras, difcil saber se um ato que desrespeita uma regra constitui uma tentativa de modific-la, um sinal de que a regra mudou ou uma violao pura e simples. ~ possvel que a tentativa empreendida pelos estudiosos no senti do de formular explicitamente algumas das regras no escritas a respei to de mecanismos para evitar e controlar crises possam no s ajudar a entender o que aconteceu no passado como fornecer uma orientao prtica para o futuro. No entanto, ser necessrio estudar no s esse processo conforme tem sido praticado pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica no perodo da sua predominncia, mas tambm am pliar a investigao para um sistema onde haja de mais de duas grandes potncias. Foram os perigos peculiares da era nuclear que nos tornaram conscientes da importncia central do esforo de evitar e controlar cri ses na administrao das relaes entre as grandes potncias e, assim, seria um erro presumir que, em perodos anteriores, as crises eram vis tas com a mesma urgncia e preocupao com que so consideradas atualmente, ou que as aes e regras operacionais desenvolvidas para enfrent-las fossem semelhantes. No entanto, evitar e controlar crises que envolvem o risco de guerra entre grandes potncias uma funo permanente dessas potncias com relao ordem internacional; no uma caracterstica especial da era nuclear.

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iiz) A limitaro da /!,uerra

Uma terceira forma com que as grandes potncias podem admi nistrar reciprocamente as suas relaes, contribuindo assim para a or dem internacional, por meio de medidas destinadas a evitar a guerra ou a limit-la. Uma vez mais, este pode ser considerado como o papel perene das grandes potncias com relao ordem internacional, em bora fosse um erro admitir que em pocas anteriores percebia-se, de modo geral, que essa tarefa tinha o mesmo grau de urgncia ou impor tncia com que vista na era nuclear. Muito j se escreveu sobre o assunto, que mencionado em outra parte deste estudo (Capitulo 8); aqui vou apenas esboar algumas das suas caractersticas mais gerais, para no deixar incompleta esta discusso das relaes entre as gran des potncias. A tentativa de evitar a guerra entre as grandes potncias inclui muito mais do que medidas para preservar o equilbrio de poder e para evitar ou controlar crises perigosas, que acabamos de considerar. No presente contexto, esto includas as tentativas de evitar a guerra por acidente ou erro de clculo; de reduzir a interpretao equivocada de palavras ou aes das grandes potncias (o que chamamos de "atrito" no Captulo 6); de resolver ou limitar disputas polticas entre as grandes potncias, mediante negociao (em termos da histria recente, a transformao da confrontao em dtente entre as grandes potncias); de controle da corrida armamentista, por meio de acordos tcitos ou formais; de pre veno da guerra entre as potncias menores, que possam envolver as grandes potncias (ou, se essas guerras ocorrerem, limit-las geografi camente e dar-lhes um fim rpido); e, de modo mais genrico, de admi nistrar e orientar o relacionamento das potncias menores, entre elas e com as grandes potncias, tendo em vista esse objetivo. Os esforos das grandes potncias para evitar a t-,ruerra entre si no podem ser separados do papel que elas desempenham ao procurar dirigir os negcios do con junto da sociedade internacional. A tentativa de limitar as guerras entre as grandes potncias abran ge, no presente contexto, esforos para preservar a distino entre a

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guerra convencional e a nuclear, ou para preservar certos limites em uma guerra que se tornou nuclear. Abrange tambm esforos para pre servar canais efetivos de comunicao entre as grandes potncias, du rante a guerra, de modo a facilitar a preservao dos limites s hostilida des e o seu trmino e ainda para preservar o comando e controle efetivos das foras em combate, de modo a reduzir o perigo de uma expanso indesejada do conflito. Pode assumir a forma de poltica unilateral, tal como o enunciado de doutrinas estratgicas que reconhecem ser desejvel a pre servao dos limites impostos s hostilidades, e o desenvolvimento de siste mas de armas e planos blicos que tornem possvel a aplicao de tais limi tes. Mas pode assumir tambm a forma de tentativa de desenvolver regras operacionais ou entendimentos tcitos para cooperar na preservao desses limites, ou ainda o emprego de limitaes legais formalmente estabelecidas sobre o modo como a guerra conduzida.

iv) O exerccio unilateral da preponderncia local

As grandes potncias contribuem tambm para a ordem internacio nal pelo exerccio unilateral da sua preponderncia em determinadas reas do mundo ou entre certos grupos de estados. A explorao unila teral da preponderncia assume trs formas, que chamarei de "dominncia", "primazia" e "hegemonia". A dominncia caracteriza-se pelo emprego habitual da fora, por uma grande potncia, contra os estados menores do seu hinteriand"; e pela desconsiderao habitual das regras universais da conduta entre estados, que lhes conferem direitos de soberania, igualdade e indepen dncia. Um bom exemplo de dominncia a posio da Inglaterra com relao ao Egito (e mais tarde com relao ao lraque e Jordnia), desde o bombardeio de Alexandria, em 1882, at a retirada do canal de Suez, em 1956. Outro exemplo a posio assumida pelos Estados Unidos com relao aos estados da Amrica Central e do Caribe do fim do sculo XIX at a introduo da "poltica de boa vizinhana" por Franklin

Literalmente, interior; no contexto "esfera de influncia" (N. do R.T.).

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Delano Roosevelt, em 1933. Nos dois casos a preponderncia da gran de potncia manifestava-se em intervenes militares habituais e desinibidas nos negcios internos e nas relaes exteriores dos estados locais, incluindo a ocupao militar prolongada, assim como a omis so do respeito efetivo devido soberania, igualdade e independncia desses estados. Na relao de dominncia a grande potncia trata os pequenos estados ou quase-estados dentro do seu btnterland como membros de segunda classe da sociedade internacional, sem chegar a impor-lhes sua soberania, de forma imperialista. Ela pertence essencialmente fase de ascendncia da Europa na poltica mundial, em que persistia a idia de que as relaes entre os estados europeus (ou de civilizao europia ou crist) e no-europeus eram diferentes das mantidas entre si pelos esta dos europeus. Na poltica internacional contempornea difcil citar um exemplo claro de dominncia, no sentido aqui definido, e, na verda de, a dominncia deixou de representar uma forma vivel de preponde rncia das grandes potncias. No extremo oposto h o que poderamos chamar de primazia. A preponderncia de uma grande potncia com relao a um grupo de estados menores assume a forma de primazia quando prescinde do re curso fora ou ameaa de fora, sem mais do que o grau ordinrio de desrespeito pelas normas da soberania, igualdade e independncia (um certo grau de desrespeito por essas normas uma caracterstica de to dos os relacionamentos internacionais). A posio de primazia ou lide rana de urna grande potncia concedida livremente pelos estados menores dentro de um grupo, e muitas vezes expressa o reconhecimen to da contribuio desproporcionalmente maior que a grande potncia capaz de dar para alcanar objetivos comuns. ;\ grande potncia tem melhores condies de barganha com os estados menores, mas essa barganha desenvolve-se sem coero e dentro dos limites normais e aceitveis das normas bsicas da conduta internacional. Um bom exemplo de primazia foi a posio da lnglaterra com relao aos seus antigos domnios, desde a poca da emergncia da per sonalidade internacional e da independncia diplomtica desses estados

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at o fim da Segunda Guerra Mundial. Durante esse perodo, o Britisb Commomvealth - a Comunidade Britnica de Naes - formava uma entente diplomtica unida, na qual a Inglaterra tinha uma posio de lide rana que nada devia coero ou ao desrespeito sistemtico aos direi tos soberanos dos estados membros. Outro exemplo de primazia a posio dos Estados Unidos dentro da ()T AN. Posio de liderana que os outros membros da aliana consideram justificada, uma vez que a Europa Ocidental e o Canad dependem dos Estados Unidos para a sua defesa, enquanto os Estados Unidos no tm a mesma dependn cia. Uma caracterstica da primazia o fato de que ela ocorre entre esta dos cujos povos mostram alguns dos sinais de uma comunidade poltica singular. No perodo mencionado a Comunidade Britnica exibia uma ambigidade persistente, sem definir se, do ponto vista constitucional, era um s estado (noo simbolizada pelo carter indivisvel da Coroa) ou um conjunto de estados associados. A h~f!,emonia ocupa uma posio intermediria entre dominncia e primazia. Quando uma grande potncia exerce hegemonia sobre as po tncias menores de uma determinada rea ou grupo de estados, h re curso fora e ameaa de us-la, no habitualmente e sem inibies, mas de forma ocasional e com relutncia. As grandes potncias prefe rem usar outros instrumentos e no a ameaa de fora, que s emprega ro em casos extremos, e com a percepo de que isso representa um certo custo poltico. A grande potncia est pronta a violar os direitos de soberania, igualdade e independncia dos estados menores, mas no os ignora. Reconhece que esses direitos existem, e justifica a sua viola o apelando para algum princpio superior. Georg Schwarzcnberger escreveu gue a hegemonia "o imperialismo com boas maneiras". 'J As relaes da Unio Sovitica com os pases da Europa Oriental so caracterizadas pela hegemonia. A Unio Sovitica usou a fora con tra a Alemanha Oriental, em 1953, para suprimir um desafio ao governo daquele pas, para derrubar o governo hngaro em 1956 e o da

') Vide C;corg Schwarzcnbergcr, "11t:.gelJlonia/ interrention", ):mj)ook 0/ lrorld /ljJ{III:r (Londres, Stevcns & Son, 1(59).

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Tchecoslovquia em 1968. Com exceo da Iugoslvia, a ocupao mi litar sovitica da Europa Oriental facilitou a instalao de governos co munistas na regio, entre 1944 e 1948. No entanto, para ajustar os esta dos da Europa Oriental sua poltica externa, a Unio Sovitica preferia usar a influncia que exercia como centro do movimento comunista internacional e principal fortaleza defensiva contra a ameaa do Oci dente aos membros do Pacto de Varsvia. Preferia assim tolerar deter minadas falhas na solidariedade desse grupo de estados para no incor rer no custo poltico de aplicar-lhes sua fora militar. Mais notvel ainda foi o fato de os soviticos no tentarem usar a fora para impedir a defeco da Iugoslvia, em 1948, e mais tarde a da Albnia, assim como o desenvolvimento de um certo grau de independncia na poltica exte rior da Romnia. A Unio Sovitica reconhece aos estados da Europa Oriental os direi tos comuns de soberania, igualdade e independncia. Mas com a chamada "doutrina Brejncv", de 1968, bem como em manifestaes anteriores do "internacionalismo socialista", limita ou qualifica esses direitos ao estipular que uma ameaa interna ou externa a qualquer pas socialista, implicando perigo de retorno ao capitalismo, constitua uma ameaa no s ao pas atingido como a toda a comunidade socialista. As sirn, do ponto de vista sovitico, os direitos soberania da 'Tchecoslovquia no podiam ser invocados para proteg-la contra a in terveno militar de 1968 cometida pela URSS, Polnia, Alemanha Ori ental, Hungria e Bulgria, e destinada a impedir uma mudana do seu regime poltico. No estava claro em que medida os direitos ordinrios dos estados socialistas eram limitados pelo "internacionalismo socialis ta". Assim, quem deve julgar a existncia de um perigo de retorno do capitalismo: os pases socialistas, coletivamente, ou s a Unio Soviti ca? (~uais os limites geogrficos da "comunidade socialista"? I ~la inclui, por exemplo, a I ugoslvia ou Cuba? No concernente ao princpio da no interveno, o apelo a uma "legalidade socialista", diferente da "le galidade burguesa", implicaria a possibilidade de qualificar todo o direi to internacional? No entanto, a "doutrina Brejnev" limita os direitos soberanos dos estados socialistas, mas no nega a existncia desses di

24H

H F D LI '.y B Li L L

reitos. Alm disso, no considera formalmente que a Unio Sovitica tenha direitos e obrigaes diferentes daqueles dos outros estados socialistas. Na prtica essa "doutrina" um instrumento da prepon derncia sovitica e, em princpio, limitava igualmente os direitos da Unio Sovitica, da mesma forma como os dos outros membros da comunidade socialista." A relao dos Estados Unidos com os pases da Amrica Central e do Caribe (mas no com os da Amrica do Sul) tambm pode ser des crita como hegemnica. Em 1954 os Estados Unidos empregaram a fora, indiretamente, contra a Guatemala; em 1961 tentaram o uso indi reto da fora contra Cuba, na invaso da baa dos Porcos; durante a crise dos msseis de 1962 ameaaram explicitamente invadir Cuba; e em 1965 invadiram a Repblica Dominicana. evidente porm que o go verno norte-americano prefere usar a presso econmica sobre os esta dos da regio, recorrendo tambm presso diplomtica por meio da ()EA, a Organizao dos Estados Americanos. A conscincia do custo poltico implicado no emprego da fora faz com que este recurso s seja usado em casos extremos. Pelo menos a partir da crise dos msseis de 1962 os Estados Unidos tm permitido que Cuba viole o sistema, preferindo no recorrer fora, embora neste caso essa relutncia se devesse ao temor de agravar o conflito com a Unio Sovitica. Na regio sob a sua hegemonia os Estados Unidos reconhecem os direitos que a lei internacional confere aos estados da rea. A Carta da ()EA, assinada em Bogot, em 1948, contm uma das afirmaes re centes mais incisivas do princpio da no interveno nos assuntos in ternos dos pases estrangeiros, condenando tais intervenes, sejam di retas ou indiretas, executadas por qualquer estado, individualmente, ou de forma coletiva pela ()EA. 11 Os Estados Unidos tm procurado qua

111 Sobre a "doutrina Brcjnev" vide Theodor Schweisfurth, "A1oJCOJJ' ])OCt'/f as ti Norm of
l nternational f.LIII?', AUJ.fen Po/itik, vo\. 22, 1 (1971).
11 Com efeito, o Art. 19 da Carta da OEI\ (que j foi o Art. 18) probe a interveno direta ou
indireta, militar ou de outra natureza, por qualquer motivo, efetuada por um estado ou grupo de
estados. A interveno na Repblica Dommicana teve por base uma Resoluo interpretativa,
nas linhas indicadas (N. do T.).

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lificar seu dever de no intervir com o argumento de que responsabi lidade suprema da () EA adotar medidas contra a agresso. Por vezes, adiciona-se a esse argumento a interpretao de que o comunismo em um pas latino-americano ipsofaao uma interveno agressiva, que exi ge a contra-interveno necessria americana para sustentar o princpio da no interveno. Naturalmente, h diferenas assim como pontos de semelhana entre a posio sovitica na Europa Oriental e a posio dos Estados Unidos no Caribe. Enquanto a ideologia anti-comunista propicia um instrumento poltica norte-americana no existe, no entanto, na Arn rica Latina o equivalente aos vnculos internacionais dos partidos co munistas dos pases do Leste Europeu. As configuraes geopoltica ou geo-estratgica das duas regies so bem diferentes: de um lado temos um grupo de potncias terrestres adjacentes bloqueando o acesso do Ocidente Unio Sovitica; de outro, um grupo de estados peninsula res e insulares. Sob certo ponto de vista h uma analogia entre o Caribe e a Europa Oriental. Polnia, Tchecoslovquia, Hungria e Alemanha Oriental so os pases sobre os quais a URSS exerce o controle mais estrito, com Romnia, Bulgria e Iugoslvia representando uma rea de menor controle, comparvel Amrica do Sul na esfera de influncia dos Estados Unidos. Contudo, tanto a posio sovitica na Europa Oriental como a dos Estados Unidos no Caribe so exemplos de hegemonia. Alm disso, h uma estreita semelhana no modo como as duas grandes potncias tm procurado legitimar suas intervenes militares nas reas em questo. Os dois pases tm se esforado para que suas intervenes sejam ca racterizadas como parte de urna ao coletiva, e no unilateral. Na inter veno de 1968 na Tchecoslovquia a Unio Sovitica se fez acompa nhar pelos seus aliados do Pacto de Varsvia, enquanto os Estados Unidos sempre conseguiram obter a aprovao da () 1~A para suas inter venccs no Caribe (embora no caso da Repblica Dominicana esta apro vao tenha sido e,y-poJt). Alm disso, embora as duas super-potncias tenham recorrido a justificativas ideolgicas para a interveno, de modo a poder justificar-se perante o mundo, ambas preferiram sempre apoiar

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HLDI.LY BULI.

se principalmente nas normas de paz e segurana, e no na correo doutrinria ou na justia humana. Ao agir assim, refletem a primazia das normas da ordem sobre as normas da justia no direito positivo e na prtica da sociedade internacional. A hegemonia sovitica e a norte-americana esto associadas a um tipo de ordem que probe aos estados menores recorrer fora uns contra os outros, assim como a derrubada dos seus governos, sem a permisso do poder hegemnico. No caso da Europa Oriental, depois de 1945, no se falou mais de disputas territoriais (como as existentes entre a Polnia e a Rssia, a Polnia e a Alemanha Oriental, a Hungria e a Romnia), que foram no s contidas como impedidas de emergir para a superfcie da atividade poltica consciente. Uma situao como essa, com a imposio unilateral de regras por uma grande potncia que se considera isenta das mesmas, tende a ser vista de modo geral como injusta, mas no deixa de ser uma modalidade de ordem.

v) hiferas de it!Jlulncia, interesse ou responsabilidade

As grandes potncias contribuem para a ordem internacional no s usando unilateralmente a sua preponderncia em determinadas reas do mundo, ou em certos grupos de estados, mas tambm ao concordar com a formao de esferas de influncia, interesse ou responsabilidade. A funo mais simples e mais comum desses acordos consiste em con firmar a posio das grandes potncias na preponderncia local, evitan do colises e atritos entre elas. Presumivelmente, a idia dos acordos entre potncias sobre suas esferas de influncia recua s bulas papais que concederam aos rei nos de Castela e Portugal direitos exclusivos de conquista em certas reas, assim como os tratados entre essas duas potncias, como o de 1479 que atribua a costa ocidental da frica Portugal e as ilhas Canrias Castela. No entanto, a expresso "esfera de influncia" s surgiu na segunda metade do sculo XIX: nas suas conferncias sobre Fronteiras, Lorde Curzon diz que o primeiro emprego impor tante dessa denominao foi o de Alexandre Gortchakoff em carta

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a Clarendon, de 1869, ao declarar que o Afeganisto estava fora da esfera de influncia da Rssia." O perodo clssico dos acordos entre as potncias sobre esferas de influncia foi o fim do sculo XIX, especialmente depois de 1885. M. F. Lindley distinguiu trs tipos principais de acordos desse tipo. Ll ( ) pri meiro foi um acordo entre as potncias coloniais prevendo o reconheci mento recproco dos respectivos direitos exclusivos em territrios que fossem ou territorium nullius ou territrios habitados por grupos no re conhecidos como estados soberanos. Este era o acordo tpico de esfe ras de influncia da poca da expanso das potncias europias na fri ca e na Oceania. O segundo foi um acordo entre potncias coloniais sobre o territrio pertencente a um terceiro estado, atribudo no todo ou em parte esfera de influncia exclusiva de uma potncia colonial, normalmente tendo em vista a sua explorao econmica. Este tipo de acordo pertence principalmente fase de expanso da presena euro pia na sia e , s vezes, chamado de "acordo para estabelecer uma esfera de interesse" (e no de influncia). Exemplos so os acordos en tre a Inglaterra e a Frana dividindo o Sio; entre a Inglaterra e a Rssia dividindo a Prsia; entre o Japo e vrias outras potncias reconhecen do seu interesse predominante na Coria. O terceiro tipo de acordo vinculava uma potncia colonial a um estado local, concordando este em no ceder territrio ou fazer concesses a outro estado. Exemplos so os acordos entre a China e vrias potncias coloniais, destinando lhes esferas de interesse econmico exclusivo, assim como os acordos de 1904 entre a Inglaterra e o Tibete. A respeito desses instrumentos que regulam esferas de influncia, preciso traar algumas distines importantes. Em primeiro lugar, devemos diferenciar o acordo ou entendimento entre duas potncias para reconhecer o jto da preponderncia de uma delas em determinada rea do acordo ou entendimento a respeito de direitos na mesma rea.

Lorde Curzon, I 'rontters (Oxford, Clarendon Press, 19(7), pg. 42.

M. F Lindley, The /lcquiJitioll and COl'emtl/ellt 0/ HacklJ'ard Territorv l!l lnternatioua! I .an: (Londres,
Longrnans, 1926).

12
11

252

Uma coisa os Estados Unidos e a Unio Sovitica admitirem oficial mente o fato de que certas regies do mundo pertencem esfera de influncia de um deles; coisa diferente tratar essas esferas de influn cia como legtimas. Alm disso, uma esfera de influncia que para um pas existe como uma questo de direito, na viso de outro pode ser apenas uma questo de fato. Com a doutrina Monroe os Estados Uni dos afirmavam seu direito de excluir a interveno da Europa nas Am ricas mas, para as potncias europias, essa doutrina no dava aos Esta dos Unidos o direito de exclu-las do continente americano; ela apenas afirmava um objetivo poltico dos Estados Unidos, explicitando algo que precisavam levar em conta. Os acordos entre as potncias europias criando esferas de influncia, na sua partilha da frica, implicava, mera mente, o reconhecimento recproco de direitos entre as partes contratantes; no lhes conferia quaisquer direitos segundo a lei internacional. A crise de Fashoda de 1898, por exemplo, decorreu do fato de que os direitos reco nhecidos, Inglaterra, no Nilo Superior - em acordos negociados com a Alemanha e a Itlia - no foram admitidos pela Frana. Mas nem sempre possvel distinguir claramente entre um acordo sobre fatos e outro sobre direitos. Quando duas grandes potncias re conhecem o fato da preponderncia de cada uma delas em uma rea em particular, isto no significa que tenha havido uma admisso mtua de direitos legais ou morais. No entanto, essas grandes potncias podem considerar que so vlidos os direitos conferidos pelas regras operacionais ou "regras do jogo" internacional. Os dois lados podem entender que, devido ao fato da preponderncia de uma grande potncia em determi nada rea, a interferncia de outros estados nessa rea uma iniciativa perigosa. Alm desse ponto, pode haver o desenvolvimento de um c digo de conduta para evitar colises perigosas, cdigo que pode no estar formalizado mas que os dois lados entendem e que confirmado por declaraes unilaterais de poltica, assim como pela conduta consis tente com esse cdigo. Essas "regras do jogo", respeitadas por algum tempo, promovem em cada lado uma expectativa sobre a conduta da outra parte e, em certo sentido, implicam reconhecimento recproco de direitos. Quando a Unio Sovitica instalou msseis ofensivos em Cuba,

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a reao do Presidente Kennedy ao que ele considerava uma violao sovitica das "regras do jogo" internacionais inclua um elemento de indignao moral, genuna ou simulada. Em segundo lugar, podemos distinguir um acordo onde as partes conferem-se mutuamente direitos limitados e especficos de outro em que uma delas fica "com as mos livres" para atuar. Os tratados formais do perodo clssico dos acordos sobre esferas de influncia s confe riam direitos especficos. Assim, no tratado anglo-alemo de 1890 sobre a frica, por exemplo, as duas partes concordam em que "no estar na esfera da outra fazer aquisies, concluir tratados, aceitar direitos sobe ranos ou protetorados nem impedir a extenso da influncia da ou tra."!' ;\ expresso "ter as mos livres", usada por exemplo quando se dizia que a Inglaterra tinha as mos livres no Egito, implica vontade, de parte de cada potncia, de desinteressar-se inteiramente do que a outra potncia fizesse dentro da sua prpria es fera, desde que esse dsinteressement fosse recproco. Pode-se ter dvidas sobre se havia a in teno de que a referncia a "ter as mos livres" fosse entendida literal mente. Na verdade, admitia-se que cada parte tinha "as mos livres" dentro de certos limites: por exemplo, dentro das condies de que os indivduos, grupos e entidades polticas locais tivessem certos direitos, mesmo que no fossem os direitos prevalecentes nos estados sobera nos. No obstante, em termos prticos, s vezes o efeito poltico dos acordos prevendo o reconhecimento limitado e direitos especficos era criar uma situao em que as duas partes ficavam com "as mos livres". Em 1907, Curzon comentou a tendncia para que as esferas de interes se se tornassem esferas de influncia que, por sua vez, se transforma vam em protetorados e estes davam lugar completa anexao. I ~m terceiro lugar, entre os acordos sobre es feras de influncia precisamos distinguir os negativos dos positivos. Na fase da expanso colonial europia eles eram negativos, no sentido de que cada potncia procurava excluir as outras da sua esfera de atuao, fazendo-as admitir o seu dsinteresseo/en) pelo L}Ue ela fazia na sua prpria esfera. I <~m con-

II

Ciraclo em ibrc] .. p;ig. 20H.

254

traste, os acordos positivos criam uma diviso de trabalho entre as par tes na execuo de uma tarefa comum, estabelecendo esferas de res ponsabilidade para cada uma delas. Um exemplo de acordo positivo de esferas de influncia foi o ne gociado pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica, a Inglaterra e a Fran a sobre a ocupao da Alemanha, na fase final da Segunda Guerra Mundial (o qual, naturalmente, tinha tambm um propsito negativo). Admitia que quelas potncias cabia as tarefas de ocupar o territrio do inimigo derrotado, processar os criminosos de guerra, impedir o ressur gimento do nazismo etc. Ao ocupar a zona da Alemanha que lhe havia sido destinada cada potncia assumia a responsabilidade pela implementao de uma poltica comum. Na mesma poca, discutia-se um acordo de esferas de influncia muito mais importante: a idia, que chegou a ter o apoio de Churchill e foi desenvolvida por Walter Lippmann no seu livro U. S. U;7 ar Aims, de 1944, de que, aps a guerra, a ordem internacional deveria se basear em uma diviso do mundo em trs ou quatro esferas de responsabilidade, dentro das quais a paz seria mantida por uma ou vrias grandes potn cias. Lippmann imaginava quatro sistemas regionais: o atlntico, poli ciado pelos Estados Unidos e a Inglaterra; o russo; o chins; e eventual mente o indiano. Em cada uma dessas reas reconhecer-se-ia a preponderncia de uma grande potncia, e todas as pequenas potncias deveriam aceitar a sua proteo, sem ter o direito de formar alianas com qualquer potncia extra-regional. Diante da pergunta sobre se isso no significava que em cada regio as potncias menores ficariam merc do centro regional de poder, Lippmann respondia que os interesses dos estados menores seriam garantidos pela "poltica de boa vizinhana" adotada pelas grandes potncias centrais." Na verdade, o esquema ge neralizava, para todo o mundo, as relaes mantidas pelos Estados Uni dos com os pases do Hemisfrio Ocidental, mais particularmente a que existia na poca da "poltica da boa vizinhana" de Franklin D. Roosevelt.

I'

Walter Lippmann, LU. U/r

AiTt/J

(Boston, Little, Brown & Co., 1944).

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No presente, em que medida h acordos de esferas de influncia entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica? evidente que, formal mente, no existem tais acordos. Na verdade, como vou procurar de monstrar, a eficcia de um tal acordo seria prejudicada por essa formalizao. Estamos tratando com entendimentos que no esto in corporados a um tratado, e que podem derivar de declaraes recpro cas de poltica, ou simplesmente da conduta das partes interessadas; correspondem conformidade com uma regra, embora essa regra no seja objeto de acordo explcito, no esteja enunciada nem sequer plena mente compreendida. As duas super potncias reconhecem o fato da sua predominncia recproca em certas reas, assim como os "direitos" de cada uma a uma esfera de influncia, apenas no sentido dos "direitos" conferidos pelas "regras do jogo". Se tivesse havido uma interveno dos Estados Uni dos na Hungria em 1956, ou na Tchecoslovquia em 1968, a Unio Sovitica no a teria sentido como uma violao dos direitos especiais, legais ou morais, derivados de um entendimento com o governo de Washington, mas a teria considerado uma violao dos "direitos" a ela conferidos por uma regra implcita, aceita at o momento, segundo a qual as grandes potncias deveriam abster-se de intervir militarmente em conflitos internacionais ou internos no territrio sob influncia da aliana oposta. () fato de que os Estados Unidos no intervieram aju dou a confirmar a confiana dos soviticos na existncia dessa regra tcita. No momento da crise dos msseis de Cuba, o presidente Kennedy considerou, ou pelo menos declarou, que a Unio Sovitica tinha des respeitado um entendimento no sentido de que armas nucleares no deviam ser posicionadas clandestinamente, e que as duas super potn cias no deviam procurar enganar a outra sobre esse posicionamento. Houvesse ou no tal entendimento antes da crise, o fato de que os Es tados Unidos achavam que ele existia, e reagiram fortemente contra uma ao sovitica que o contrariava, pode ter tido a conseqncia de instituir tal regra depois da crise. evidente que esses acordos de esferas de influncia como os que existem entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, s concedem di

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reitos limitados e especificos, no so uma "carta branca". Os Estados Unidos reconhecem que uma interveno dentro da rea do Pacto de Varsvia corresponderia a violar uma regra operacional da coexistncia das grandes potncias. No entanto, nem por isso deixam de ter interesse por aquilo que acontece na regio e procuram apoiar as normas legais universais que conferem aos estados da Europa Oriental direitos l- ris a Unio Sovitica, apoiando-os diplomaticamente e desenvolvendo vnculos com esses pases, do tipo representado pela visita do presiden te Nixon Romnia, em 1969. Da mesma forma, a Unio Sovitica no mostra sinais de desinteresse pelos pases dentro da esfera de influncia norte-americana. A preservao desses laos entre cada grande potn cia e os estados menores dentro da esfera de influncia da outra, so uma condio importante para que estes ltimos guardem alguma mar gem de manobra. l~ igualmente claro que os entendimentos entre os Estados Uni dos e a Unio Sovitica a respeito das suas esferas de influncia tm um contedo muito mais negativo do que positivo. Nesses entendimentos, cada potncia procura garantir a excluso da outra da sua prpria esfera, e a funo dos acordos era confirmar a posio de preponderncia local de cada potncia, para evitar colises ou reduzir suas conseqncias. Os Estados Unidos e a Unio Sovitica cooperam positivamente em certas reas, mas difcil encontrar provas da existncia de qualquer entendi mento sobre esferas de responsabilidade, que conferem deveres ou fun es a cada potncia no desempenho de uma tarefa comum, a no ser acordos especficos de curta durao, como o j mencionado sobre a ocupao da Alemanha. Curzon observou que "alguns dos momentos de maior ansiedade na histria" surgiram em conseqncia do carter impreciso da inter pretao de um acordo sobre esferas de influncia. te, A impreciso nos entendimentos entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica a respeito das respectivas esferas de influncia so uma conseqncia necessria do seu carter tcito e informal. A base desses entendimento so as

1(,

CurZO!1, lrontiers, pg. 4.1,

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obriga()es da ()TAN e do Pacto de Varsvia que comprometem as duas super-potncias com a defesa de reas especficas. A funo das duas alianas, ao anunciar a vontade de cada uma das super-potncias de excluir a interveno militar da outra em sua rea, pode ser conside rada mais importante na poltica internacional do que o papel de combi nar a fora militar dos estados menores em cada aliana com a super potncia que lhes serve de lder. Todavia, mesmo aqui, a natureza precisa das regras a serem seguidas incerta. I ~sses entendimentos sobre esferas de influncia so institudos e alterados no pela discusso ou negociao, mas pela luta e a competi o: uma potncia estabelece-se em certa rea, como fez a Unio So vitica no mundo rabe, especialmente depois de 1967 e, se a sua pre sena no contestada, tende a surgir urna regra operacional que lhe confere direitos naquela regio. Na crise dos msseis de Cuba a Unio Sovitica desafiou a esfera de influncia norte-americana no Caribc, e conseguiu mudar as regras aplicveis rea, medida que, da perspecti va sovitica, os I ~stados Unidos foram contidos a ponto de desistirem de invadir Cuba (e os Estados Unidos sabem Llue essa a viso sovitica sobre o caso). I ~mbora os soviticos tivessem tambm desistido de ins talar msseis ofensivos naquela ilha (a situao anterior crise). Se a Unio Sovitica voltasse a instalar msseis ofensivos em Cuba (o que parecia possvel durante a mini-crise de outubro de 1970, devido pre sena de submarinos nucleares soviticos em Cienfuegos), isto seria visto pelos Estados Unidos como a violao de um entendimento, mas se os soviticos conseguissem completar e manter essa instalao, teria havi do uma alterao nos termos do entendimento.

1'1) Um condominio OH concerto de J!,tlmr/eJ potllclJ

As grandes potncias podem contribuir para a ordem internacio nal ao concordar no com a diviso do mundo em esferas de influncia, interesse ou responsabilidade, mas com a unio de esforos para pro mover polticas comuns no conjunto do sistema internacional. (~ o que est implcito na idia de um condomnio, concerto ou co-imprio de

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grandes potncias." O termo "condomnio" implica governo conjunto (como no condomnio anglo-francs nas Novas Hbridas) e assim no des creve perfeitamente o que na verdade consiste o exerccio de superviso e no de administrao pelas grandes potncias. "Co-imprio" sugere uma hierarquia formal, e no se trata disso. "Concerto" talvez seja a melhor denominao, e lembra o principal modelo histrico de superviso e orien tao conjuntas pelas grandes potncias: o Concerto l~uropeu. Desde o princpio da dcada de 1960, a formao de um condom nio ou concerto sovitico-americano foi defendida muitas vezes - por exemplo, por John Strachey, que era favorvel a uma cooperao das duas grandes potncias para controlar o equilbrio estratgico "central" e resistir difuso das armas nucleares. IH Hoje, diz-se s vezes, especial mente por aqueles que se preocupam com o crescimento da coopera o entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, (ou seja: a China, alguns pases do terceiro mundo e, na Europa, os remanescentes do sentimento d~~auliJta) que esse condomnio j existe, sendo que ele prejudicial aos interesses dos demais estados. Na verdade, porm, a estrutura dos entendimentos que havia entre os I '~stados Unidos e a Unio Sovitica no pode ser descrita como um concer to ou condomnio. 1\ bem verdade que essas duas grandes potncias reco nhecem interesses comuns, no s em combater perigos abstratos, como a possibilidade de uma bruerra nuclear, mas tambm em conter outras potn cias. No contexto do Tratado de No-Proliferao Nuclear, que entrou em vigor em 1970, de que eram os principais patrocinadores, ambas passaram a cooperar contra a potencial nuclearizao de outros pases. Na dcada de 1960, reconheceram seu interesse comum em conter a China e cooperaram tacitamente para esse fim, em especial no subcontinente indiano, e coopera ram tambm opondo-se a qualquer tentativa da Alemanha Ocidental de adquirir armas nucleares, ou de alterar o status quo pela fora. Enquanto o Pacto de Varsvia tem se orientado, entre outras coisas, contra a expanso para o Leste da Alemanha de Bonn, a ()TAN vem preenchendo o papel de
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I':sses termos

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analisados longamente por Carsrcn I lolbraad em "C,rllldolllillilllll (/Ild COl1inl', em

'111(' I'

\'lIjJtr POlI'('1J (II1rll/'()Jid Order, cd. l lolbraad (Canbcrra, Ausrralian Nauonal L'niv Prcss, 1(71). \'ide {ohn Srrachcv, ()J Ih(' Pr!'l'mlioll 0/ I/' ar (Londres, Macrnillan, 10(2).

As grandes potncias e a ordem internacional

2S9

fornecer um contexto multilateral dentro do qual a inevitvel recuperao da Alemanha como potncia podia ocorrer causando um mnimo de alar me no resto da Europa. No entanto, no houve qualquer tentativa de formalizar um con certo entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos, no sentido de enta bular negociaes regulares voltadas para definir objetivos comuns, tra ar uma estratgia conjunta para atingi-los ou para distribuir o nus de tal estratgia (como o que aconteceu dentro da OTAN). Tambm no se anunciou urna teoria ou ideologia da ordem mundial, a exemplo da Santa Aliana ou do Concerto I ~uropeu, que desse propsito e direo a um concerto sovitico-americano. Uma teoria da ordem internacional baseada na colaborao das grandes potncias pode ser encontrada nas disposies da ONU, referentes ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, mas no se tentou ativ-la. Se chegou a haver uma oportunidade para se criar um concerto ou condomnio associando os Estados Unidos e a Unio Sovitica, essa oportunidade desapareceu com a emergncia da China como grande potncia ativa, depois da Revoluo Cultural de 1966-1969, e a tentativa dos Estados Unidos de coopt-la para o clube das grandes potncias procurando, ao mesmo tempo, preservar e fortalecer a dmfc com a Unio Sovitica. Na dcada de 1970 a poltica norte-americana desviou se da tentativa de moldar a ordem internacional na base da "sociedade com os adversrios" apenas com a URSS, assumindo a posio de con viver em um sistema plural de grandes potncias, com trs ou possivcl mente mais. Na Unio Sovitica no houve uma mudana de poltica comparvel. No ten1po em llue se escreve esta obra, se houver alguma questo no sentido de se estabelecer um concerto entre grandes potn cias, esse concerto deve incluir pelo menos trs integrantes.

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Hoje, I.srados Unidos e Unio Sovitica exercem, pelo menos em parte, as seis funes que mencionamos, contribuindo assim para sus tentar uma certa ordem. No entanto, na perspectiva da China, de certos

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estados do terceiro mundo e de alguns formuladores de opinio den tro de potncias de "segundo escalo", esta uma ordem injusta, pois as grandes potncias administram suas relaes recprocas e propem uma orientao geral que lhes garanta privilgios especiais. Assim, se existe uma ordem internacional, ela beneficia, em particular, essas potncias. Obviamente, a ordem internacional sustentada pelas grandes po tncias no proporciona justia de forma igualitria para todos os esta dos. As medidas que elas tomam para dar uma certa orientao vida internacional - explorando sua preponderncia local, concluindo acor dos de esferas de influncia e coordenando a sua poltica com a de ou tros estados - as envolve diretamente na defesa da distribuio de po der existente. As medidas tomadas para administrar reciprocamente o seu relacionamento - preservando o equilbrio de poder, controlando as crises e limitando as guerras - enquanto promovem objetivos aceitos pela sociedade internacional de modo geral (preservao do sistema de estados ou evitar a guerra nuclear, por exemplo) tendem tambm a con firmar a estrutura de poder existente. No entanto, se a ordem internacional das grandes potncias no proporciona i!-,rual justia para todos, isto no significa necessariamente que deva ser considerada intolervel. A pergunta que precisa ser feita se uma ordem internacional incorporando uma justia perfeita de al gum modo possvel, se qualquer ordem no precisa ter seus guardies que tenham por ela um interesse objetivo maior do que o dos outros estados. A alternativa poderia ser no uma ordem com igualdade de direitos, mas simplesmente a substituio dos guardies. Com efeito, a ordem internacional sustentada pelas grandes po tncias detm amplo apoio em toda a sociedade internacional. No en tanto, as grandes potncias tm diante de si o problema permanente de garantir e preservar a concordncia dos demais estados com a funo especial que elas desempenham no sistema. As grandes potncias s podem exercer suas funes de gerenciamento na sociedade internacio nal quando essas funes so aceitas claramente por uma grande pro poro da sociedade de estados, de forma a atribuir-lhe legitimidade.

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Vale a pena considerar quais so algumas das condies sob as quais as super-potncias podem buscar a legitimao do seu papel. Em primeiro lugar, as grandes potncias no podem formalizar e explicitar inteiramente a sua posio especial. A sociedade internacional baseia-se na rejeio do ordenamento hierrquico dos estados em favor da igualdade, no sentido da igual aplicao dos direitos e deveres bsi cos da soberania a entidades iguais. Para deixar claro o completo alcan ce dos direitos e obrigaes especiais das grandes potncias (por exem plo, subscrever direitos hegemnicos, o direito a ter uma esfera de influncia ou os direitos de implantar uma paz global por meio do direi to internacional positivo) significaria promover mais antagonismos do que a ordem internacional poderia suportar. Em segundo lugar, as grandes potncias precisam tentar evitar a responsabilizao por atos que sejam evidentemente contrrios or dem. A sociedade internacional pode aceitar uma ordem que no incor pore uma justia perfeita, porque todos os estados consideram que, em ltima instncia, a ordem antecede a justia, e um sistema capaz de for necer ordem ser apoiado, ainda que no satisfaa fortes demandas por mudanas justas. Mas quando as grandes potncias parecem estar sola pando a ordem e, ao mesmo tempo, contrariando a justia, a legitimida de da sua posio vai se deteriorando rapidamente. Em terceiro lugar, as grandes potncias precisam procurar satisfa zer algumas das demandas por mudanas justas que se manifestam no mundo. So exigncias de justia econmica para os pases pobres, de "justia nuclear" para os pases no nuclearizados ou demandas de "jus tia racial" dos pases negros da frica. Demandas como essas preci sam ser, de algum modo, acomodadas dentro das polticas das grandes potncias. Se essas demandas no forem atendidas, preciso que pelo menos fique visvel que esto sendo perseguidas de modo a no alienar segmentos importantes da sociedade internacional. Uma grande potn cia que pretenda ser aceita como um centro de poder legtimo no gerenciamento internacional no pode ignorar essas demandas, ou contrari-las, como potncias menores podem fazer, porque a sua liber dade de manobra circunscrita pela "responsabilidade" que lhes cabe.

262

Finalmente, nas partes do mundo onde a posio poltica das gran des potncias limitada por potncias secundrias, as grandes potncias podem buscar uma acomodao com essas potncias menores, fazen do-as parceiras na administrao do equilbrio regional em questo. Atual mente, a Inglaterra, a Frana e a Alemanha Ocidental lideram potn cias intermedirias na Europa e no Mediterrneo (a Inglaterra e a Frana tambm na frica), enquanto o Japo um "grande indispensvel" em qualquer tentativa de administrar o equilbrio de poder na sia e no Pacfico. Embora essas potncias intermedirias tenham atitudes muito distintas com relao a cada uma das grandes potncias, e sua coope rao com elas, e no haja uma poltica concertada de limitar a tendn cia para um concerto das grandes potncias, ainda assim, a possibilida de de tal combinao serve como contrapeso para a arrogncia destas ltimas. Um dos meios com os quais as grandes potncias podem procurar legitimar o seu papel pela co-optao das principais potncias secundrias que, por definio, so seus rivais infieri", na qualidade de scios menores no sistema de administrao da sociedade internacional.

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A se construir; a se formar (N. do R.T.).

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ALTERNATIVAS PARA O
SISTEMA DE ESTADOS
CONTEMPORNEO

PRl '~C1Si\:\I()S comear nossa investigao das alternativas para a ordem mundial com a seguinte peq.,runta: quais as formas de organizao pol tica universal existentes que podem servir de alternativas para o atual sistema de estados? Naturalmente, o nmero de alternativas que podem ser concebidas ilimitado. Vou restringir minha ateno a umas poucas que podem ser consideradas significativas. Antes de responder pergunta fundamental deste captulo preci samos lembrar os atributos essenciais do sistema de estados, ou corre remos o risco de considerar uma alternativa para o sistema de estados que no passaria de simples mudana de uma fase, ou forma do sistema, para outra. Os atributos essenciais do sistema, conforme definidos aqui, so, em primeiro lugar, a pluralidade de estados soberanos; em segundo lugar, um certo grau de interao entre eles, de modo a for marem um sistema; e em terceiro lugar, um certo grau de aceitao de regras e instituies comuns, com respeito s quais eles formam uma sociedade de estados.

Podemos conceber algumas mudanas na atual estrutura poltica do mundo que seriam bsicas e, contudo, representariam apenas uma transi o de uma fase para outra, no a supresso do sistema em si mesmo.

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Um mundo desarmado

Uma dessas mudanas seria o advento de um "mundo desarma do", a realizao da meta do "desarmamento geral e completo" prevista pelos planos de desarmamento norte-americano e sovitico, endossa dos por sucessivas conferncias de desarmamento.' Os dois planos pro pem uma fase final do processo de desarmamento, subdividido em etapas, na qual os estados soberanos deixariam de ter armamentos e foras armadas, exceto para fins de segurana interna. () plano norte americano prev tambm o fortalecimento de uma autoridade mundial, que concentraria a fora armada, simultaneamente com o desarmamen to progressivo dos estados. A realizao da idia do "desarmamento geral e completo" implica ria transformao to radical da presente estrutura da poltica internacio nal que para torn-la inteligvel precisaramos repensar toda a base das relaes entre os estados. No entanto, essa transformao no represen taria o fim do sistema de estados porque, em si mesma, no provocaria o fim desse sistema, da existncia de estados soberanos, da interao siste mtica entre eles ou da formao de uma sociedade internacional. Se a consecuo desse objetivo se fizesse acompanhar pela instituio de uma autoridade mundial contando com a fora e a lealdade poltica suficientes para extinguir a supremacia dos estados no seu prprio domnio e sobre a sua prpria populao, conforme prev o plano norte-americano, tera mos o desaparecimento do primeiro dos trs atributos essenciais do siste ma internacional: a pluralidade de estados soberanos. No entanto, esta no uma conseqncia logicamente necessria do mundo desarmado, e possvel visualizar esse mundo com uma autoridade central que no comandasse foras armadas, e estivesse sujeita ao veto das grandes potn cias, como a fase final do plano sovitico.

I Vide o "Projeto sovitico revisto de tratado sobre o desarmamento geral e completo sobre controle internacional estrito", de 24 de setembro de 1962, e o documento norte-americano "Esboo de proviso bsica de um tratado sobre o desarmamento geral e completo em um mundo pacfico", de 18 de abril de 1962. Os dois textos constam como apndices de Sir Michael Wright, 1Jisarm and Verift (Londres, Chatto & Windus, 1964).

Alternativas para () sistema de estados contcmpornco

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() argumento a favor de um mundo com desarmamento geral (no sentido de aplicar-se a todas as potncias) e completo (no sentido de abranger todas as categorias de armas c foras armadas) assume, s v~ zes, o que poderamos chamar de forma ampla ou "forte" - o desarma mento total tornaria a gu~rra fisicamente impossvel, porque os estados no teriam condices de faz-la mesmo que o quisessem - C, s vezes, a forma restrita ou "fraca": o mximo possvel de desarmamento, qu~ tornaria a gu~rra menos provvel. 2 (~uando Lirvinov levantou pela primeira vez a idia de um dcsar mamcnro total, no contexto das discusses sobre o desarmamento na Liga das Naes, era a forma forte qu~ ele propunha.' Argumentava que o desarmamento total diferia qualirativamcnte de qualquer forma limitada de desarmamento, Por um lado, prometia mais, porqu~ se as armas ~ as foras armadas fossem abolidas de forma completa, a guerra simplesmente deixaria de ser um instrumento da poltica, mesmo no caso dos estados qu~ quisessem recorrer a ela. Por outro lado, o dcsar mamento total era mais fcil de instituir do qu~ qualquer outra modali dade menos ampla, como por exemplo "a reduco dos armamentos nacionais ao ponto mais baixo consistente com a segurana nacional ~ com a implerncntao de obrigaes internacionais mediante a ao comum" (frmula proposta no Artigo VI II da Conveno da Liga das Naes, qu~ orientava na poca as discusses sobre a matria). Para I .irvinov, se as naes concordassem em se desarmar completamente elas podiam deixar de lado "as questocs espinhosas" qu~ inibiam as tentativas de definir, em um plano de desarmamento parcial, o montan te de armas c foras armadas a ser preservado. A objeo ao "desarmamento total", no sentido de J .itvinov, que, por princpio, ele no possvel. A capacidade fsica de violncia orga
, () argumento dos p,mgratos segull1tes lO desl'l1\<okido com m.us detalhes em F/le COI//ro/ 0/ //1(' Irlm /\{/(e, capo 2. i I .irvmov avanou pnmcrrarncnrc essa proposta em uma rcumo da comlss;lo preparatria da Conferncia de Desarmamento das I -iga das Nacocs, em 1927, em Cicucbra, quando os delega dos sovtcncos comccararn a p~lrtlCtpar desses trabalhos; desenvolveu-a de forma mais completa na Conferencia \fundial sobre o Dcsarrnamcnro, em fevereiro de 1<>32. \'ide I Jga das Naccs,
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nizada inerente sociedade humana, e no pode ser abolida por um tratado. No se trata apenas do fato de que todas as propostas de "de sarmamento total" contam com a manuteno de foras de segurana interna, e s vezes tambcm de foras disponveis a uma autoridade mun dial para a sua tarefa de manter a ordem internacional. At mesmo um sistema de desarmamento que no tivesse tais excees deixaria aos es tados a capacidade de fazer a guerra em termos primitivos e, alm disso, com a capacidade de elevar esse nvel, restabelecendo o que fora proibi do, rclcmbrando ou rcinventando o que tinha sido abandonado. Tudo o que um tratado de desarmamento pode fazer proibir certos tipos de armas e foras armadas, devidamente especificados, e a conscqucncia aumentar a importncia estratgica do que deixado margem das pro viscs do tratado. Na verdade, o que chamamos de "desarmamento total" no qualitativamente diferente de outras formas de desarma mento, menos abrangentes. Portanto, no se sustenta o argumento de I.irvinov de que o desar mamento total tornaria a f;Uerra fisicamente impossvel, ao contrrio dos outros tipos de desarmamento. Alm disso, mesmo as formas mais drs ticas de desarmamento deixariam alguns estados mais capacitados para a hruerra do que outros. () potencial blico de uma nao no se limita aos seus "armamentos", mas reside em todo o complexo dos recursos eco nmicos, tecnolgicos e demogrficos, sua posio estratgica, liderana poltica, engenho e experincia militares, moral nacional, etc. Portanto, como qualquer outra forma de desarmamento, o "desarmamento total" teria como conseqncia uma variao do poder militar remanescente dos estados, num "mundo desarmado". Por isso, no se sustenta tambm o outro argumento de Litvinov, de que a simplicidade do "desarmamento total" permitiria superar as dificuldades da sua negociao. ;\ variedade restrita ou fraca do argumento a favor do desarma mento geral e completo no est sujeita a objees desse tipo. No logicamente impossvel ou contrrio natureza da sociedade humana fazer com que os armamentos e as foras armadas existam em nmero limitado e com limitaes de qualidade e eficcia, como tambm no impossvel que essa situao seja preservada graas a hbitos, institui

Alrcrnanvas para o sistema de estados contemporneo

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es, cdigos ou tabus. Prima [aae h um argumento importante para sustentar que um mundo que abolisse os armamentos sofisticados e as formas avanadas de organi~ao e tecnologia militar proporcionaria maior segurana contra a guerra. I '~m particular, pode-se argir que, em igualdade de condies, a irrupo de uma guerra nesse mundo seria menos provvel, dada a inexistncia de grandes estabelecimentos mili tares, que concorrem como um fator bclicista. Haveria menos mobilida de estratgica e portanto um nmero menor de estados distncia de um ataque, inexistindo sistemas de armamentos capa~es de gerar o temor de um ataque de surpresa. Poder-se-ia aq..,'Umentar tambm que se assim mes mo houvesse uma f-"uerra, em if-,'Ualdade de condies, ela seria menos catas trfica, por se desdobrar de forma mais lenta e menos custosa, envolvendo menor destruio fsica e menos deslocamentos econmicos.' Seja ou no realizvel do ponto de vista prtico, o instinto comum leva-nos a imaginar a viso de um mundo desarmado uma forma supe rior de ordem mundial, em contraste com a do sistema de estados con temporneo. No entanto, preciso tambm reconhecer que, simples mente conceber um mundo de estados desarmados, a um baixo nvel quantitativo e qualitativo, no nos mostra como seria possvel manter a ordem nesse mundo. Assim, a viso de U1TI mundo desarmado ser na melhor das hipteses incompleta, se no estiver acompanhada por uma explicao (nos termos do argumento do Captulo 3) sobre as regras e instituicocs mediante as quais os objetivos elementares da vida social possam ser alcanados. I ~m primeiro lugar, h o problema de como manter desarmados to dos os estados do mundo, depois de terem reduzido sua capacidade blica. () que nos leva a considerar a possibilidade de um sistema de verificao que aponte violaes do acordo de desarmamento, assim como um sistema de sanes e represlias para punir tais violaes, e garantir a segurana dos estados que respeitem o acordo, caso elas ocorram. H fortes razoes para supor que em um sistema de desarmamento drstico, que inclua a completa
I No entanto, a rapidez, o custo e a capacidade clcsrrunva de uma guerra no "mundo desarma do" no seria funco apenas da quantidade e sofisricaco das armas cxrstcntcs, mas tambm de fatores mor.us e sociai-;

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abolio de armas nucleares e outras armas de destruio macia, a violao do sistema colocaria o violador em situao de preponderncia militar com relao aos demais estados. Para impedir violaes desse tipo, pareceria es sencial pressupor uma autoridade mundial com preponderncia de poder militar, inclusive acesso a armas nucleares. Mais sria porm do yue como preservar um sistema drstico de desarmamento a questo de como garantir a ordem em geral. Como vimos, mesmo em um mundo desarmado pode haver violncia organiza da, desempenhando um papel nos assuntos humanos. (~ um mundo divi dido em estados soberanos e sujeito aos conflitos polticos yue selnpre o caracterizaram. A ordem interna continuaria exigindo a presena de uma fora armada preponderante nas mos dos governos, e a ordem interna cional continuaria dependendo do funcionamento de regras e instituies para controlar ou conter o emprego do poder militar seja preservando um equilbrio de poder (permitindo o seu uso na aplicao da lei, limitan do os meios do seu emprego, facilitando a soluo dos conflitos polticos yue possam envolver o uso da fora) ou explorando a preponderncia das grandes potncias por meio de um concerto entre elas. Alm de levar em conta estas questes familiares relativas manu teno da ordem, a perspectiva de um mundo desarmado prope dvi das tambm sobre a realizao de mudanas justas. Se um mundo sem armas demonstrasse ser mais pacfico e seguro do yue o mundo pesadamente armado hoje existente, isto significaria tambm yue seria um mundo menos propenso a uma mudana justa provocada pela for a, e mais dependente da cxitncia de instituies orientadas para a mudana pacfica. A verdade yue s a concepo de um desarmamen to drstico no basta para nos mostrar como essa funo poderia ser exercida, para indicar se um mundo com menos armamentos estaria menos ou mais habilitado a promover mudanas justas. Em outras palavras, os mesmos temas yue defrontamos hoje com respeito manuteno da ordem no nosso mundo repleto de armamen tos poderiam ressurgir em um mundo com menos armas. () que no significa que haja razes para preferir o primeiro, mas significa yue em si mesma a viso de um mundo desarmado no nos prope um cami nho alternativo para a ordem mundial.

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ltcmativas para o sistema de estados contemporneo

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Outra possvel estrutura poltica do mundo seria aquela em que as Naes l lnidas, ou alguma organizao comparvel, fundamentada na cooperao dos estados soberanos em base mundial, se tornasse a fora predominante da poltica mundial. Situao (lue poderamos descrever como a observncia da Carta da ()N l T pelos estados membros do modo sonhado pelos visionrios que fundaram a organizao. Representaria a realizao da doutrina solidarista ou grociana da ordem internacional, para a qual os estados, embora contrrios criaco de um governo mundial, buscam um substituto para esse governo, mediante a coopera o entre si e a adeso aos princpios constitucionais da ordem entre as nacocs a que deram o seu assentimento.' Sua premissa principal a solidariedade, ou solidariedade potencial, da maioria dos estados, sus tentando a vontade coletiva da sociedade dos estados contra os desafios qUl' lhe so feitos. Outra Vl'Z, essa condio da poltica mundial seria radicalmente diversa da qUl' existe hoje, mas representaria uma nova fase do sistema de estados, no a sua substituio por algo diferente. A doutrina grociana ou solidarista procura construir um mundo mais ordenado, restringindo ou abolindo o recurso guerra pelos esta dos individuais para fins polticos, e promovendo a idia de que a fora s pode ser usada ll'gitimamente em prol dos objetivos da comunidade internacional. Procura assim reproduzir na sociedade internacional uma das caractersticas centrais da sociedade nacional. () sistema de regras concebido por Grotius tinha por meta honrar o triunfo, em qualquer guerra, da parte cuja causa fosse justa, e que nessas condiccs estivesse agindo em nome da comunidade como um todo. Conforme observamos no Captulo 2, a Conveno da 1-iga das Naes refletiu as idias nco-grocianas, que probem os estados de fazer a t-,Yllerra sem respeitar certos procedimentos estabelecidos - o Pacto de Paris de 1929 proibia o recurso t-,Yllerra como instrumento da poltica

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nacional, e a Carta das Naes Unidas probe o uso da fora, ou a sua ameaa, contra a integridade territorial ou a independncia poltica de qualquer estado - ou de qualquer outra forma inconsistente COlTI os objc tivos da ()N U I '~mbora imponham essas rcsrriccs ao uso da fora pelos csraclos a Conveno da 1jga das Naccs e a Carta das Nacocs Unidas justIficam o emprego e a ameaa do emprego da fora pelos estados que agem em nome da organizao internacional para sustentar um sistema de segurana coletiva. () princpio da sq,Turana coletiva implica que a ordem internacional deve basear-se no em um equilbrio de poder, mas na preponderncia de poder exercida por uma combinao de estados, atuando como agentes da sociedade internacional, para responder aos desafios feitos ao sistema ou para tratar com eles, quando ocorrem. ,\ frmula solidarisra promete um modo superior de manter a or dem porque busca fazer da fora exclusivamente, ou principalmente, um instrumento do conjunto da sociedade internacional. No entanto, para que funcione, ~ crucial a existncia de UlTI grau suficiente de solida riedade entre os estados, para permitir o reconhecimento de objetivos comuns e para promov-los. Nas circunstncias concretas deste fim do sculo XX essa solidariedade no existe. ,\ tentativa de aplicar a for mu la grociana ou solidarista teve a conseqncia nao s de frustrar o xito da tentativa de construir uma ordem mundial superior mas tambm de debilitar ou prejudicar os recursos clssicos para manter essa ordem, conforme observamos no Captulo (). !\ iniciativa tomada pela J jga das Naes contra a Itlia, em 1935, a propsito da invaso da Abissnia, e contra a Unio Sovitica, em 1939, quando da invaso da Finlndia, no s desrespeitou o princpio da segurana coletiva como ameaou o ob jetivo de impedir que a Alemanha desrespeitasse o princpio do equil brio do poder. A deciso da Assemblia Geral das Naoes Unidas de endossar a ao dos Estados Unidos e dos seus aliados na Coria, con siderando-a uma operao de segurana coletiva, no s enfraqueceu a posio da ()NU na poltica mundial, em vez de fortalec-la, como im pediu o recurso aos processos da diplomacia entre grande potncias, ao apresentar o assunto como uma confrontao entre potncias defenso ras do direito e estados delinqentes.

Alrcrnativns para o sistema de estados contemporneo

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Se no sculo XX a tentativa de aplicar a frmula solidarista foi prematura, isto no significa que no possa haver condices em que ela funcione. Toda a histria das relaes entre os estados pode ser lembra da em apoio tese de que os estados soberanos so inerentemente inca pa/:es de alcanar solidariedade quando subordinam o uso da fora a objetivos comuns. No entanto, chegar a essa concluso seria ir alm da evidencia disponvel.

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Outra mudana bsica no carter do sistema de estados contempo rneo, que no entanto no significaria ainda a subsrituico do sistema de estados por algo diferente, seria a cmcrgncia de um mundo com muitas potncias nucleares. 1~sta alternativa ;1 forma contempornea do sisl cm.i de estados chama ateno especialmente porclue pode ser provocad: rw]() processo de proliferao nuclear, c n1Cn()S pela perspectiva de inc()1") ~{ 11";)1' um meio de maior eficcia para garantir a ordem mundial, cml .r.r os defensores da proliferao s vezes adotem esta posio. Um mundo com muitas potncias nucleares diferiria clr.rmarica mente do Inundo atual, se houvesse condicocs para o llue i\Iorton Kaplan chamou de "sistema de veto unitrio" (/lJlil reto J)'J!cIl/), e Arrhur Burns de "sistema de conteno" (dderren/ :1)'J/ell/).() Seria preciso que as armas nucleares estivessem disponveis para todos os estados, ou pelo menos para todos os grupos ou hlocos de estados (com efeito, mais fcil visualizar um mundo ('1' clue todos os estados tivessem a proteo do "guarda-chuva nuclca-: de algum grupo ou bloco do que imaginar que todos eles possussem suas prprias foras nucleares). 1~ seria preciso tambm que houvesse urna relao de conteno nuclear recproca en tre todos esses estados ou essas alianas. 1<~m outras palavras, precisa ramos admitir no s que todos os estados ou blocos possussem armas nucleares como tambm que pudessem causar um "dano inaceitvel"

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aos outros estados ou blocos, sem poder impedir contudo qUL fossem vitimados por um ataque nuclear, Assim, a caracterstica principal desse sistema a capacidade de cada estado ou bloco de vetar o recurso deliberado e "racional" gULrra nuclear ilimitada, a exemplo do aCLSSO pelos ":stados Unidos e pela Unio Sovitica a esse tipo de veto, na sua relao (IL conteno mtua. No entanto, importante observar que esta uma descrio muito incom pleta do comportamento dos estados em tal sistema, e dela s podemos derivar irnplicaocs muito limitadas. Kaplan precisa recorrer a premis sas estranhas ao seu modelo para argumentar qUL o sistema de "veto unitrio" corrcspondcria ao "estado da natureza" de que fala Hobbes, em qUL h uma oposio aos interesses de todo os atores, em qUL LStLS s podem existir em um nico nvel, em que desapareceriam as coali ZLS, o equilbrio e as mudanas de alianas e no qual no haveria lugar para atores universais, como as Naes Unidas. De acordo com esse argumento, o sistema perpetuaria a situao existente, seria altamente no-intcgrado e no-solidrio, marcado por uma tenso extrema." Se aceitssemos a premissa de (Iue no "sistema de veto unitrio" as armas nucleares estratgicas so os nicos instrumentos disponveis aos atores, para a prornoco dos seus objetivos, est claro que a posse do poder de veto sobre o uso desse instrumento por todos os atores levaria s conseqncias descritas, No entanto, esta no uma premissa razo vel. Se o "sistema (IL veto unitrio" incorporasse em escala universal as caractersticas do sistema de veto mtuo entre os I .srados Unidos c a Unio Sovitica, cada um dos atores poderia neutralizar o emprLgo de armas nucleares estratgicas pelo outro mas continuaria tendo condi ces de utilizar diferentes instrumentos de poder e influncia (milita res, polticos L econmicos), mediante os quais persistiriam a colabora o e o conflito diplomticos. No se deve presumir, portanto, que deixaria de existir uma gradao de poder e influncia entre os vrios atores, assim como as coalizes L mudanas de alinhamento; ou que deixaria de haver mudanas no status quo. No prevaleceria necessria

Alternativas para o sistema de estados conrcmpornco

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mente o "estado da natureza" hobbesiano, marcado por tenso extre ma, nem atores universais como as Naes Unidas estariam impedidos de desempenhar um papel. No inconcebvel que nesse sistema os atores pudessem conter e at mesmo resolver seus conflitos polticos, neutralizando ao mesmo tempo seus instrumentos nucleares estratgi cos. Pode-se mesmo imaginar que um sistema internacional que perdu rasse por vrias geraes sob a disciplina do medo, pudesse eventual mente descobrir que a ordem assim alcanada existiria independen temente daquela disciplina; que os meios de conteno nuclear univer sal se tornassem suprfluos, podendo ser abandonados. Naturalmente, isto especulativo, e o meu ponto que uma conduta desse tipo seria to consistente com a premissa do "sistema de veto unitrio" quanto as dedues feitas por Kaplan, Haver alguma razo para considerar que um mundo com muitas potncias nucleares uma modalidade de sistema de estados mais apro priada ordem mundial do que a hoje existente? H o argumento fami liar de lJue quanto mais estados tiverem armas nucleares mais o sistema internacional ser capaz de alcanar os objetivos da paz e sq,rurana, pois dessa forma se generalizaria o fator de conteno nuclear recpro ca, que ajudou a preservar a paz nas relaes entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica. Esse argumento exagera a estabilidade daquele rela cionamento de mtua conteno nuclear, sujeito a alteraes introduzidas por mudanas tcnicas ou polticas, e que no torna a guerra nuclear impossvel, mas apenas "irracional" (vide Captulo 5). Alm disso, ele parte do equvoco de presumir que a difuso das armas nucleares resul tar necessariamente na duplicao, em outros relacionamentos, do con flito internacional existente na relao de conteno nuclear recproca entre as duas super-potncias. Em outras palavras, presume que a difu so das armas nucleares levar obrigatoriamente a um "sistema de veto unitrio", o que no correto. H outro argumento mais forte: leve ou no ao aumento da se gurana internacional, a difuso de armas nucleares promoveria a cau sa da justia internacional, se todos os estados ou blocos de estados tivessem acesso a essas armas. No sentido representado pela igualda

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de com respeito posse de armas nucleares, a justia internacional s pode ser alcanada plenamente mediante o completo desarmamento nuclear ou, ento, por um sistema que tornasse disponveis essas ar mas a todos os estados ou blocos de estados. Sob este ponto de vista, qualquer regime que crie distines entre os estados nuclearizados e os no nuclearizados estar sujeito a objees. f~ importante observar que no debate entre as potncias que aprovam o Tratado de No Proliferao Nuclear de 1968 e as que a ele se opem, ou de modo geral entre os estados que dispem de armas atmicas e os demais, o que est em jogo no traar uma linha separando essas duas catego rias, mas saber onde ela deve ser traada: quais os pases membros do clube e quais os que no seriam reconhecidos como membros? Em bora tenham por vezes justificado a proliferao com argumentos apli cveis aos outros pases, alm deles prprios, os principais estados "recalcitrantes" (China, Frana e ndia) em nenhum momento defen deram uma proliferao nuclear generalizada e completa, mas preocu param-se principalmente em remover obstculos sua incluso no clube restrito dos pases nuclearizados. Esta uma rea em que os objetivos da ordem internacional e da justia internacional (ou seja, da igualdade de tratamento) entram em contlito. Seja ou no o mundo de muitas potncias nucleares uma alterna tiva desejvel presente forma do sistema internacional, preciso ad mitir que se trata de alternativa que tem uma boa possibilidade de realizao. Como a viso de um mundo desarmado, a viso de um mundo com muitas potncias nucleares , em si mesma, incompleta. Na forma alternativa de um sistema de estados com muitas potncias nucleares, as perspectivas de ordem e justia dependeriam de outros fatores alm da tecnologia militar prevalecente e o nmero de estados com acesso a ela.

A homogeneidade ideolgica
Outra forma alternativa para o sistema de estados a marcada pela homogeneidade ideolgica, diferentemente da heterogeneidade ideol

Alternativas rara o sistema de estados contempornco

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gica prevalecente no sistema atual. Os expoentes das ideologias polti cas sustentam muitas vezes que o triunfo da sua doutrina em todo o sistema internacional traria, entre outros benefcios, o de eliminar ou reduzir as fontes de guerra e conflito, levando a um mundo mais orde nado. Assim, os defensores da Reforma e da Contra- Reforma, da Revo luo e da Contra-Revoluo, e, na nossa poca, os apologistas do Co munismo e do Anti-Comunismo sustentam que a sua causa a causa da paz, mesmo quando preconizam a guerra. Conforme se tem observado, esses revolucionrios e contra-revo lucionrios ideolgicos adotam, s vezes, a meta de uma sociedade uni versal, que substituiria o sistema de estados (vide Captulo 2). Mas em outras oportunidades aderem a uma viso do mundo que ainda orga nizada como um sistema de estados, mas na qual todos os estados acei tam a nica ideologia verdadeira e, por isso, podem manter entre si rcla es harmoniosas. I~ esta viso que nos interessa aqui. A adeso de Kant ideologia da Revoluo Francesa levou-o noo de que a paz deveria ter como fundamento uma repblica mundial, ou aiitas gentium, mas em Paz Perptua o filsofo mostra seu desapontamento com a idia, voltando-se para a sua substituio por uma liga de estados "republi canos" ou constitucionais, que evitasse a guerra e se difundisse por todo o globo. H Os "legitimistas" da era ps-napolenica viam a perspectiva da paz internacional, com tranqilidade interna, em uma Santa Aliana de estados soberanos, unidos pela piedade e os direitos dinsticos. Para Mazzini a pers pectiva da paz tinha por base o triunfo universal do nacionalismo, que seria assistido por uma Santa Aliana dos Povos, entre os quais no haveria qual quer conflito de interesse. De modo diferente, tanto o Presidente Wil son, nos Estados Unidos, como os membros da Union for J)emocratic Contrai; na Inglaterra, e os bolchevistas, na Rssia, sustentavam yue o controle da poltica exterior por foras democrticas ou populares era uma fonte de paz e concrdia entre os estados. Marx considerava que a perspectiva de paz dependia da abolio do capitalismo e da luta de classes. Achava que o estado no passava de

Kant, Pcrj!d/((/!PC(/CC, pgs. I<J-20.

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um instrumento da luta de classes, e tambm (embora isto seja menos claro) que a nao seria um fenmeno transitrio. Dessa forma, sua teoria pode ser entendida como implicitamente presumir que, com a revoluo proletria universal, o estado desapareceria e, com ele, o siste ma de estados. Por outro lado, Marx e Engels, s vezes, ar~rumentavam como se unidades distintas continuariam a existir depois da revoluo. A partir de 1917, os marxistas-leninistas tiveram que aceitar como subs tituto o conceito de uma liga de estados socialistas (a Comunidade Socialista) por viverem em um mundo onde a revoluo proletria s aconteceu em um nmero limitado de pases e, mesmo neles, o estado sobrevivia como instrumento da ditadura do proletariado. Hoje, na con cepo marxista-leninista, essa viso exemplificada pela doutrina de que o relacionamento entre os estados socialistas, governado pelos prin cpios do "internacionalismo socialista", deve ser diferenciado das rela es entre os estados capitalistas, governadas pelos princpios do impe rialismo, e tambm das relaes entre os estados socialistas e os capitalistas, sujeitas aos princpios da "coexistncia pacfica". A viso do sistema de estados que conquista a ordem ou harmonia pelo triunfo em todos os pases da nica ideologia verdadeira difere da viso grociana e da solidarista. Nesta ltima os conflitos de interesse con tinuariam a existir entre os estados, sendo preciso reduzi-los pelo poder da coletividade, enquanto a viso grociana sustenta que, com a entronizao da ideologia verdadeira, os conflitos de interesse deixaro de existir, ou tero muito pouca importncia. No entanto, essas duas vises por vezes aparecem combinadas, com alguma dificuldade, no pensamento da mes ma pessoa. O Presidente Wilson, por exemplo, depositava suas esperan as na idia solidarista da liga das Naes, mas era atrado tambm pela noo de que a liga devia ser uma associao de estados democrticos; e os arquitetos das Naes Unidas, tambm comprometidos primordial mente com a viso solidarista, fizeram um aceno em favor da idia de que a fonte de paz a ideologia verdadeira, com a exigncia de que os estados membros da organizao fossem "amantes da paz". Deveramos distinguir a idia de que haveria mais ordem em um sistema de estados ideologicamente homogneo pelo fato de se apoiar

Alternativas para o sistema de estados contemporneo

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em uma nica ideologia, deixando assim de provocar conflitos ideolgi cos, da idia de que essa maior ordenao se deveria capacidade da quela ideologia em particular de reduzir ou eliminar conflitos de inte resse entre os estados. Esta ltima interpretao est sujeita a algumas fortes objees, qualquer que seja a ideologia em questo. Na poca em gue a poltica exterior era decidida pelos monarcas e seus ministros, e as guerras eram ocasionadas por conflitos dinsticos, e combatidas por exrcitos profissionais liderados por aristocratas pro prietrios de terras, os idelogos liberais ou burgueses podiam conferir plausibilidade tese de que os conflitos internacionais eram fabricados artificialmente pelos grupos polticos dominantes, e que mudanas po lticas internas em todos os pases revelariam a harmonia natural de interesses entre os povos. Foi esta perspectiva que levou Paine percep o de que a causa das guerras era a soberania monrquica; Cobden a sustentar que o comrcio internacional seria a grande panacia e Comte a proclamar a incompatibilidade da sociedade industrial com a guerra. medida, porm, que ocorreram mudanas internas levando ao declnio no controle monrquico e aristocrtico da poltica externa, e aumentando a influncia da classe mdia, essa tese tornou-se menos plausvel. Os burgueses alemes e franceses, como os industriais de Manchestcr, eram menos motivados pelas disputas e rivalidades dinsti cas, o que no significava que no houvesse outros motivos para deto nar conflitos internacionais. As "razoes de estado" passaram a ter con tedo de interesse nacional, em lugar do interesse dinstico, e a paixo ou orgulho real cedeu lugar paixo nacionalista e ao orJ-.,l"lJlho pblico como causa de conflitos e guerras. No princpio do sculo XX, Lenin, com a ajuda de Hobson, pde tornar plausvel a tese de que era precisa mente a disputa entre capitalistas, financistas e industriais que levava tenso internacional e guerra, e que as perspectivas de paz residiam em outra mudana interna que desse o poder ao proletariado. No entanto, assim como os governos burgueses tinham seus pr prios motivos para fazer a guerra, embora estivessem livres de algumas das razoes que incitavam as classes feudais s hostilidades, os governos que refletem os interesses do proletariado, definidos pelo Partido Co

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munista, sofrem impulsos que tambm os levam ao conflito internacio nal. A experincia da Unio Sovitica, da Repblica Popular da China e de outros pases socialistas, no seu relacionamento recproco, no de monstra a existncia de uma harmonia natural de interesses entre os povos ou as classes trabalhadoras. Com efeito, em suas relaes mtuas os estados socialistas ou proletrios tm exibido os mesmos conflitos de interesse dos estados de todos os tipos. () ponto de vista de que um certo segmento da sociedade , por sua natureza, internacionalista s parece plausvel antes desse segmento chegar ao poder. Na verdade, so os elementos da sociedade que detm o poder que, mais de perto, se identificam com a manuteno ou amplia o do poder do estado no exterior. Os elementos mais afastados do poder interessam-se menos pelos interesses e honrarias externas, posicionando-se naturalmente em divergncia da poltica externa segui da, e chegando por vezes a simpatizar com os oponentes do seu pas. No entanto, quando chegam ao poder herdam o interesse pela projeo externa do estado. A doutrina de que o triunfo universal da ideologia verdadeira criar a paz no leva em conta o argumento apresentado por Hegel, na sua crtica a Kant, de que a fonte de tenso internacional, e das guerras, o estado enquanto estado, e no esta ou aquela forma particular de estado.') No entanto, pode-se esperar que um sistema de estados baseado na mesma ideologia, qualquer que seja, e que portanto estivesse livre dos conflitos ideolgicos, seria mais ordeiro do que o sistema de esta dos hoje existente. Conforme observou Raymond Aron, no passado o sistema de estados passou por vrias fases de pelo menos relativa homogeneidade ideolgica, nos intervalos entre as guerras de religio, as guerras da Revoluo Francesa, de Napoleo, as Guerras Mundiais e a Guerra fria do sculo XX, que foram os momentos de maior conflito de ideologias. 11} Pode-se concordar com a afirmativa de Aron de que a

') Vide Phz/oJop/Jy ollZ{~/)1 de Ilcgd, trad. de T. M. Knox hford, Clarcndon Press, 1942), parte III. 111 Raymond Aron, Peace and IYn": A Tbeory ~/ [II!emaliollrJ!Re!altonJ(Londres.\.Veidcnfcld & Nicolson, 1962), pgs. 99-104. Traduo para portugus: Paz e Guerra mire (/J Naes, Braslia, Universidade de Braslia.

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coincidncia das guerras mais importantes com a maior heterogeneidade do sistema de estados no acidental, no s porque os conflitos ideo lgicos sucessivos tm sido uma causa dessas guerras mas tambm por que elas mesmas contribuem para acentuar o conflito ideolgico, j que cada um dos estados beligerantes tende a aliar-se com certas faces internas dentro do estado inimigo. No entanto, esses perodos de relativa homogeneidade ideolgica tm-se caracterizado pela tolerncia de diferenas ideolgicas, em vez da uniformidade ideolgica. Embora tenham terminado aparentemente com a vitria de um dos lados em conflito, mediante um processo de exausto as guerras religiosas e as !-,TUerras da Revoluo Francesa e de Napoleo levaram a ajustes <1ue tornaram possvel a coexistncia ideo lgica, o <1ue poder acontecer tambm com os conflitos ideolgicos surgidos no sculo XX. Por sistema ideologican1ente homogneo con cebemos um sistema de estados em <1ue estes estejam unidos no por uma frmula <1ue permita a coexistncia de diferentes sistemas polti cos, econmicos e sociais, mas pela determinao de manter um nico tipo de sistema poltico, social e econmico. I ~m outras palavras, temos em conta uma Santa Aliana universal capaz de sustentar uma nica ideologia no conjunto do sistema de estados, da mesma forma como agora prevalece uma nica ideologia dentro das esferas limitadas da a liana norte-americana e da comunidade socialista. Um sistema desse tipo prOlllete um grau elevado de ordem inter na, pois quen1 desafia o sistema poltico, social e econmico predomi nante precisa enfrentar no se') o estado imediatamente interessado mas a sociedade de estados de modo geral. Para apoiar o sistema existente poderia haver intervenes do tipo com <1ue a Unio Sovitica e os Es tados Unidos reagiram a desafios feitos a suas respectivas reas de in fluncia, na I '~uropa Oriental e na Amrica Central, corri a diferena de <1ue no seriam condenadas ou criticadas por outros estados. () sistema prolllete tambm um grau elevado de ordem internacional: no haveria tcnses ideolgicas a dividir os estados, embora pudesse haver conflitos entre eles resultantes do choque entre interesses materiais ou da ansie dade sobre a sua segurana. Na verdade, o interesse comum de todos os

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estados em defender seu sistema econmico, poltico e social lhes daria um forte incentivo para moderar seus conflitos de interesse. Pode-se duvidar, porm, se a poltica mundial exibir algum dia o tipo de uniformidade ideolgica necessrio para instituir ou manter uma forma alternativa, como esta, para o sistema de estados. Se assumirmos que haver no futuro, como houve no passado, mudana e variedade constantes nas ideologias adotadas em diferentes partes do mundo, a tentativa de remodelar o sistema de estados com base nos princpios da uniformidade ideolgica seria provavelmente uma fonte de desordem, e retornaramos ao princpio de que a melhor forma de manter a ordem a disposio de tolerar diferenas ideolgicas, ou seja, o princpio em que se baseia o presente sistema de estados.

Se emergisse uma forma alternativa de ordem poltica universal que fosse mais do que uma simples mudana de fase ou condio do sistema de estados, mas representasse a completa superao do sistema tal como o conhecemos, essa transformao teria de extinguir alguns dos seus atributos essenciais: a existncia de estados soberanos; a interao entre eles, de modo a formarem um sistema; e um certo grau de aceitao de regras e instiruices comuns, que fazem com que esses estados constituam uma sociedade.
Um sistema mas no uma sociedade

l~ possvel conceber o surgimento de uma forma de organizao poltica universal que tivesse o primeiro e o segundo desses atributos, mas no o terceiro. Em outras palavras, podemos imaginar que haja uma pluralidade de estados soberanos, formando um sistema que, no entanto, no constitua uma sociedade internacional. Situao que repre sentaria o fim do sistema de estados, o qual, conforme observou-se aqui, uma sociedade internacional, alm de um sistema. Haveria esta dos interagindo em base global, mas teria desaparecido o elemento de

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aceitao de valores e interesses comuns, e em sua base, de regras e de instituies comuns. Haveria comunicao e negociao entre os esta dos, mas faltaria o compromisso com uma rede de instituies diplom ticas; haveria acordos, mas sem a aceitao de uma estrutura de obriga ces legais internacionais; haveria conflitos violentos entre os estados, limitados pela capacidade blica dos beligerantes mas no pela sua von tade de observar restries conduta da guerra; haveria equilbrios de poder surgidos fortuitamente, mas no como resultado de tentativas conscientes de preservar esse equilbrio; teramos potncias maiores e menores, mas no um consenso de grande potncia, no sentido de po tncia dotada de direitos e deveres especiais. Seria difcil determinar se em algum momento no futuro o sistema de estados teria deixado de ser uma sociedade internacional. Pode haver a aceitao de regras e instituies comuns por alguns estados, mas no por outros. Quantos estados precisariam desligar-se da sociedade inter nacional para que possamos dizer que essa sociedade deixou de existir? Certas regras e instituies podem continuar a ser aceitas, outras no. Ora, quais so as regras e instituies essenciais? 1\ aceitao de regras e instituies pode ser difcil de determinar: ser que ela repousa na acei tao verbal dessas regras, na conduta que se ajusta estritamente a elas ou na vontade de aceit-las mesmo quando o estado procura escapar delas? Consideradas estas dificuldades, j vimos que h amplos prece dentes histricos de um sistema internacional que no chega a ser uma sociedade internacional (vide Captulos 1 e 2). Um sistema desse tipo pode contar com al~l1.ms elementos de or dem. Certos estados podem conseguir um grau de ordem interna, a des peito da inexistncia de regras e instituies no seu relacionamento m tuo. Uma certa medida de ordem internacional pode tambm ser sustentada por equilbrios de poder fortuitos; por relaes de conteno nuclear rec proca; por esferas de preponderncia de grandes potncias, impostas de forma unilateral; por restries conduta na ~11.1erra resultantes da auto conteno ou por limitaes da capacidade blica. l\fas um sistema inter nacional deste tipo seria extremamente desordenado, exemplificando na verdade o estado da natureza descrito por Hobbes.

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HLDLE\' BULI

iistados, mas no um sistema

concebvel tambm que pudesse emergir uma forma de organi

zao poltica universal com o primeiro dos atributos essenciais citados, mas no o segundo. Podemos imaginar a existncia de estados sobera nos sem interao ou contato mtuo, ou pelo menos com contatos to escassos que seriam insuficientes para que se conduzissem como partes de um sistema. Os estados poderiam associar-se em determinadas re gies, formando assim sistemas regionais, mas no haveria propriamen te um sistema global. No conjunto do globo encontraramos uma per cepo recproca dos estados, e at mesmo contatos em escala limitada, mas a existncia desses estados em todas as partes do mundo deixaria de ser um fator vital nos clculos feitos por cada um deles. Seria difcil determinar o grau de declnio na interao global dos estados para que pudssemos dizer que eles deixaram de formar um sistema. Se h um grau elevado de interao econmica e social em todo o mundo, mas no estratgica, ser possvel falar em um sistema global? Ser que o sistema global de estados deixa de existir somente porque certas sociedades so dele excludas? Sabemos que ainda hoje existem sociedades quase intocadas, nas selvas do Brasil e nas monta nhas da Papua Nova Guin, e nem por isso deixamos de considerar que existe um sistema global de estados. Uma vez mais, h muitos precedentes histricos para esse tipo de alternativa ao sistema de estados. Conforme notamos, s depois do s culo XIX surgiu um sistema de estados com dimenso global. Ser que essa alternativa representa um caminho superior para a ordem mundial? Tem-se insistido em responder afirmativamente a essa pergunta. Dentro dos seus limites, um conjunto de estados isolados ou semi-iso lados, ou de outros tipos de comunidade, poderia alcanar uma forma tolervel de ordem social e uma modalidade de ordem mundial que se ria simplesmente a soma da ordem derivada de cada um desses estados ou comunidades. Ao mesmo tempo, as fontes clssicas de desordem surgidas nas situaes de interao entre estados seriam evitadas, pois essa prpria interao seria evitada ou mantida em um nvel mnimo.

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Em substncia, esta era a viso que tinha Rousseau de um mundo de pequenos estados auto-suficientes, cada um deles mantendo a or dem dentro dos seus limites mediante a vontade coletiva da sua comu nidade, e sustentando a ordem nas suas relaes recprocas ao minimizar os contatos.'! Essa viso fez tambm parte da receita deixada para os Estados Unidos por George Washington, no seu FareuJell.Address: "Com respeito s relaes externas, a grande regra de conduta para ns man ter, com elas, a menor vinculao poltica possvel, ao expandir nossas relaes comerciais."?" Para Washington esta mxima s era aplicvel aos Estados Unidos, que se encontravam em posio de isolamento fsico real das potncias que poderiam ameaar o pas. () estadista ingls Richard Cobden, mais tarde, transformou-a em uma regra geral aplic vel a todos os estados com sua receita: ({O menor relacionamento pOJSlJel entre osj!,overnos, a maior conexo possiie!entre as naes do mundo". J.) Cobden acreditava na no-interveno, no sentido mais rgido e absoluto do conceito. Opunha-se interveno nos conflitos internacio nais assim como nos internos: por razes ideolgicas (como o liberalis mo e o nacionalismo no continente europeu), que ele aprovava, assim como por razes que condenava, (como a interveno da Santa Alian a); e tambm por motivos de interesse nacional, como a preservao do equilbrio de poder ou a proteo do comrcio. Rejeitava a distino feita por John Stuart Mill entre a interveno nos assuntos dos pases civilizados e a interveno em pases brbaros, entre a interveno por si mesma e aquela destinada a defender o princpio da no-interveno contra uma potncia que o tivesse violado." Opunha-se at mesmo tentativa de influir sobre os assuntos de outro pas pela simples persua so moral, e deixou de sancionar a formao de qualquer organizao

11 Vide" JZ(JJlJJ{,(1II OI/ !flr IIfId Peao"; em Stanlcv Iloffman, 'Ihe S/cite 0/ lf~/r: f ;JJ(/J'J in Ihc Theorv and Praaice ofLntrmatioua] Poli/I (l .ondrcs, Pal Mall Prcss, 1%5). . I: Citado por Richard Cobden no princpio de "f:/il!,l(/lld, lrelaud IlIId /1IJ1enciI"; "Ide The Poli/(J1
lf?rltilil!,J 0/ Rjebard Cobden (Londres, Casscl, 1H8C, pg. 3,
I, l/h li/til' intcrcotirs as pOJJible bc/tI'!.,"/ lhe .!I,ol'emJJ/('fl/J, as IIJllch couneaion as jJoJJible /;f!JI'em Ibe tltI/io/IJ
0/ tbe trortd". (lbid" pg. 216).
11 [ohn Stuart Mill, "/1 I 'eJl' lfrdJ 011 i\ on-lnterrcntion", em I hfJertlllio/IJ IlIId 1hfCIIJJirJIlJ, \'01. 111
(l .ondrcs, Longmans, Creen & Co., 18C>7).

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HI:DLFY Bl'LL

inglesa que tivesse o objetivo de interferir em outro pas, como aquelas formadas para promover campanhas contra a escravido nos Estados Uni dos. No entanto, na viso de Cobden a promoo da maior interao siste mtica possvel nos campos econmico e social era to importante quanto a interao mnima em assuntos estratgicos e polticos. Aceitando a conve nincia da prtica universal do laiJsez/aire pelos governos, com relao economia, imaginava que o isolamento recproco estratgico e poltico dos estados podia coexistir com a sua interdependncia econmica." Uma forma de organizao poltica universal baseada no isolamento absoluto ou relativo das comunidades (supondo que este fosse um de senvolvimento possvel) teria certas desvantagens. Se verdade que no passado a interao sistemtica dos estados implicava certos custos (a desordem internacional, a sujeio dos fracos aos mais fortes, a explo rao dos pobres pelos ricos), trouxe tambm algumas vantagens (assis tncia aos fracos e pobres pelos fortes e ricos, a diviso internacional do trabalho, o mtuo enriquecimento intelectual dos pases). A receita do isolacionismo universal, mesmo na forma limitada preconizada por Cobden, de no-intervcncionismo poltico e estratgico, implica perda das oportunidades derivadas da interao humana em escala global, as sim como o afastamento dos perigos que ele provoca.

() /!)01JernO mundial
Pode-se conceber tambm que surgisse uma forma de organiza o poltica mundial sem o primeiro dos atributos essenciais menciona dos acima, a saber, os estados soberanos. Isto poderia ocorrer, por cxem plo, com a emergncia de um governo mundial. Podemos imaginar que esse governo mundial fosse instalado pela conquista, como resultado do que John Strachey chamou de, "torneio definitivo"!" entre as grandes potncias; neste caso teramos um imp rio universal baseado no domnio da potncia conquistadora. 1- Uma alterJ,

Vide especialmente"} :!{I',ldfld, lreland amndAmencc/' e "1{uJJia, ! 836", nos Political ll'iiti!{I',J de Cobden,
"Knock-otl//otlrl1allJetI/"
[- Strachcy, Ofl t//f Prerentson 0/ ll'r.

li,

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nativa seria um contrato social entre os estados, tendo como resultado uma cosmpolis ou repblica universal, fundamentada em alguma forma de consentimento ou consenso. Nesta hiptese pode-se imaginar que o governo mundial surgiria subitamente, talvez em conseqncia do esfor o de emergncia induzido por alt-,ruma catstrofe, como uma bruerra glo balou um desastre ecolgico (hiptese concebida por uma sucesso de futurlogos, de Kant a Herman Kahn); ou ento que se instalasse gra dualmente, talvez mediante o aumento dos poderes das Naes Unidas. Pode-se imaginar que resultasse de um ataque direto e frontal ao proble ma poltico de fazer com que os estados abandonassem a sua soberania, conforme certas teorias "funcionalistas", ou como o efeito indireto da dcsmobilizaco da soberania dos estados a partir das reas no-polticas. Nunca houve um governo mundial, mas j houve governos que exerciam o poder supremo sobre o que para a sua populao era a tota lidade do mundo conhecido. Durante toda a histria do moderno siste ma de estados houve sempre a percepo da possibilidade de um gover no universal, e argumentos em favor dessa idia: sob a forma de doutrina passadista, pregando um retorno unidade de Roma, ou sob a forma de doutrina futurista, para a qual um nico estado mundial seria uma con seqncia inevitvel do progresso. No sculo XX ressurgiu a doutrina do governo mundial, como reao aos dois grandes conflitos blicos. () argumento clssico em favor do governo mundial sustenta que a melhor forma de manter a ordem entre os estados a instituio de uma autoridade suprema, como a existente dentro do estado, qual os indivduos esto sujeitos. Em geral esse argumento est relacionado com o objetivo da ordem mnima e, em particular, com o afastamento da hiptese de guerra, considerada uma conseqncia inevitvel do siste ma de estados soberanos. Mas ele desenvolvido tambm com relao ao objetivo da ordem tima. Assim, hoje argumenta-se, muitas vezes, que o governo mundial seria a melhor maneira de alcanar a meta da justia econmica para todos os indivduos, ou o objetivo de asse;.m rar uma administrao adequada do ambiente natural. () argumento clssico contra o governo mundial tem sido o de que ele destruiria a liberdade, embora mantivesse a ordem, violando a indc

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pendncia dos estados e das naes (argumento utilizado pelos idelogos das grandes alianas, que se opunham monarquia universal); e prejudi caria tambm a liberdade dos indivduos que, diante de um governo mundial tirnico, no poderiam asilar-se sob um governo alternativo. Assim, os argumentos em favor do governo mundial parecem re pousar na presuno da prioridade da ordem sobre a justia internacio nal e humana, ou a liberdade. Pode-se considerar, contudo, que tambm para atingir o objetivo da ordem mundial o sistema de estados oferece uma melhor perspectiva do que o governo mundial.

Um

nOlJO

mcdieualismo

(~ igualmente concebvel que os estados soberanos desaparecessem, mas que fossem substitudos no por um governo mundial porm pelo equivalente moderno e secular do tipo de organizao poltica universal que existiu na Cristandade Ocidental, durante a Idade Mdia. Nesse sistema, nenhum estado ou governante era soberano no sentido de ter autoridade suprema sobre determinado territrio e um certo segmento da populao crist.Os governantes precisavam compartilhar sua autoridade com os vassalos, no nvel inferior, e com o Papa, no nvel mais alto (no caso da Alemanha e da Itlia,com o Sacro Imperador Romano). Assim, a ordem poltica universal da Cristandade Ocidental na Idade Mdia representa uma alternativa para o sis tema de estados, sem chegar a um governo universal. Nesse universo cristo, admitia-se que toda autoridade provinha em ltima anlise de Deus, e o sistema poltico era fundamentalmente teocrtico. Poderia assim parecer fantasioso contemplar um retorno ao modelo medie val, mas no uma fantasia imaginar a possibilidade de desenvolvimento de uma contra-partida moderna e secular que repetisse sua caracterstica cen tral: um sistema de lealdades mltiplas e autoridades sobrepostas. Sabemos que hoje os estados soberanos dividem o palco da polti ca mundial com "outros atores", assim como na poca medieval o esta do o partilhava com "outras associaes" (para empregar a terminolo gia dos medievalistas). Se os estados modernos dividissem sua autoridade l)--l) os cidados e a sua capacidade de comandar a lealdade desses

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cidados com certas autoridades regionais e mundiais, e de outro lado com autoridades sub-estatais ou sub-nacionais, de tal forma que o con ceito de soberania deixasse de ser aplicado, poderamos dizer que tinha surgido uma ordem poltica neo-medieval. Poderamos imaginar, por exemplo, que o governo do Reino Unido compartilhasse a sua autoridade com atores regionais, na Esccia, Gales, Wessex etc., assim como com uma autoridade europia, em Bruxelas, e autoridades mundiais em Nova York e Genebra, de tal forma que a noo da supremacia do governo de Londres sobre o territrio e povo do Reino Unido perderia sua fora. Poderamos imaginar que as autoridades sediadas na Esccia e em Gales, assim como as de Bruxelas, Nova York e Genebra fossem plenamente reconhecidas como atores da poltica mundial, com direitos e deveres prescritos pelo direito internacional, conduzindo nego ciaes e possivelmente comandando foras armadas. Imaginaramos que a lealdade poltica dos cidados da cidade de Glasgow, por exemplo, fica ria dividida entre Edimburgo, Londres, Bruxelas e Nova York, de modo que no se poderia presumir o primado do governo de Londres sobre os outros centros de poder, como acontece hoje. Se essa situao prevaleces se em todo o mundo, teramos o que estamos chamando de "ordem neo medieval", falta de melhor denominao. O ar~rumento a favor desse modelo de organizao poltica universal como mtodo para assegurar a ordem mundial mais eficaz do que o do sistema de estados baseia-se no fato de que ele promete evitar os clssicos perigos do sistema atual, mediante uma estrutura de autoridades sobrepos tas e de lealdades cruzadas, que reuniria todos os povos do mundo em uma nica sociedade universal e evitando, ao mesmo tempo, a concentrao de poder inerente a um governo mundial. Os que duvidam da superioridade do modelo neo-rnedieval afirmam que no h garantia de que ele seria mais propcio ordem do que o sistema de estados soberanos, e no menos favorveL concebvel que se pudesse instituir uma sociedade universal deste tipo, fornecendo uma base firme para a realizao das metas elemen tares da vida social. No entanto, se repetisse o precedente vivido pela Cris tandade Ocidental, traria mais insegurana e uma violncia mais contnua e difusa do que o moderno sistema de estados.

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Alternativas no-histricas
Finalmente devemos registrar a possibilidade de que o sistema de estados que conhecemos hoje viesse a desenvolver-se de uma forma que no se aproxime de nenhum dos quatro modelos mencionados de organizao poltica mundial. Obviamente, qualquer modelo futuro de organizao poltica mun dial ser diferente da experincia histrica precedente, pois ter certas caractersticas nicas, e no se parecer exatamente com qualquer siste ma existente no passado. Meu argumento no este, bastante trivial, e sim que poderemos ter um sistema poltico universal que nem de longe lembre qualquer uma das quatro alternativas derivadas da histria, o que bem mais difcil. Os termos bsicos com que hoje consideramos uma possvel organizao poltica universal poderiam ser modificados decisivamente pelo progresso tecnolgico, ou igualmente pelo seu re trocesso ou decadncia, por mudanas revolucionrias nas idias mo rais e polticas, cientficas e filosficas, ou por catstrofes previsveis ou no previsveis, de natureza militar, econmica ou ecolgica. No pretendo especular sobre quais seriam essas alternativas no histricas. Parece evidente a impossibilidade de confinar as variedades de possveis formas futuras a uma lista finita de sistemas polticos hoje concebveis. Por isso no podemos tratar seriamente as tentativas de decifrar as leis que regem a transformao de um tipo de sistema polti co universal para outro. Por definio no possvel prever modelos polticos que so imprevisveis, e as prprias tentativas de definir for matos polticos no-histricos dependem de apelos experincia hist rica. Mas a viso que temos das possveis alternativas para o sistema de estados soberanos deve levar em conta os limites da nossa imaginao e a nossa incapacidade de transcender a experincia passada.

C\ P T l

I. ()

XI

SISTEMA DE ESTADOS
ESTAR EM DECLNIO?

HOIl; bastante comum o argum~nto de yu~ o sistema d~ estados ~n

contra-se em declnio, ~ est sendo substitudo, ou ser substitudo, por uma forma fundamentalmente diferente de organizao poltica univcr sal. Qual a evidncia de yue isto esteja acontecendo e de yu~ o sistema de estados, yue conhecemos, ceder lugar a uma das alternativas discu tidas no Captulo precedente?
U\1 .\'1.\"1'/:,\1.1,

Ar 1.1'

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[T\II .\'()(I/:J> 11)/

Com respeito ao sistema de estados, no difcil imaginar LJu~, embora continue a ser uru sistema, poder deixar de ser urna sociedade internacional. J se mostrou LIu~ embora haja um elemento de socicda de no sistema de estados contemporneo, esse elemento tem base pr~ cria (vide o Captulo 2). 1\ despeito da iluso de fortalecimento da so ciedade dos estados, criada pela expanso do direito internacional e a multiplicao de organismos internacionais, desde o princpio da Pri meira Guerra J\1 undial vem ocorrendo um provvel declnio no con senso sobre os interesses ~ valores comuns dentro do sistema de esta dos. As divises ideolgicas LIue se seguiram revoluo bolchevista, a revolta dos povos e estados no europeus contra o domnio ocidental e a expanso do sistema de estados alem dos seus limites originalmente europeus e ocidentais criaram um quadro em LIue a rea de consenso reduziu-se em comparao com a LIu~ havia em 1914. (Z fcil imaginar LIue nas prximas dcadas essas tcnscs afetaro o LIue dela restou, re duzindo-a ainda mais, de forma drstica, c podendo at 111eS1110 fazer com LIue desaparea de todo.

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Ser desnecessrio enumerar as fontes de um possvel colapso, com o desaparecimento da sociedade internacional. As tenses ideolgicas entre os estados comunistas e no-comunistas, que dominaram os anos 1950 e 1960, diminuram muito, mas no se extinguiram de todo. As tenses entre os estados ricos e industrializados e os pobres e agrcolas no mostram sinais de abatimento, e talvez ainda no tenham chegado ao apogeu. Uma nova fonte de tenso so os conflitos de interesse de rivados da percepo mais a!-,TUda da escassez de certos recursos. E preciso reconhecer tambm que o grau da tenso sofrida pelas regras e instituies comuns surgidas na parte final do sculo XX pode ser de terminado em grande parte por fatores "acidentais" - no sentido de que so apenas conseqncia da ruptura do gerenciamento diplomtico de algum conflito em particular. Uma nica guerra nuclear em larga escala, mesmo se limitada a dois beligerantes no que respeita ao empre go de armas nucleares, poderia transformar, de sbito, o cenrio polti co mundial, provocando uma desintegrao rpida e generali~ada do respeito pelas regras e instituies da sociedade internacional. Com efeito, at aqui a histria internacional do sculo XX pode ser considerada como uma tentativa prolongada de lidar com o declnio drstico do elemento "sociedade" nas relaes internacionais causado por um sim ples e catastrfico "acidente": a Primeira Guerra Mundial. No obstante, se precisamos admitir yue o desaparecimento da sociedade internacional uma possibilidade, devemos mencionar igual mente certos fatores llue contribuem para a sua persistncia. Na verda de, considerando as tcnses sofridas pela sociedade internacional no sculo XX, talvez o mais extraordinrio yue ela tenha sobrevivido. Enquanto a rea de consenso entre os quase 140 estados existentes, que diferem radicalmente em ideologia, cultura, civilizao, riqueza e poder, muito menor do yue a existente entre os estados em 1914, em muito menor nmero, relativamente homogneos e predominantemente eu ropeus, subsiste uma estrutura de regras e instituies dentro da qual ficaram contidos os grandes cismas do sculo. Assim, o sistema de direito internacional derivado principalmente da experincia europia tem sido desafiado pelos estados no-europeus,

() Sistema de Estados I ~star em Declnio?

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em especial os novos estados asiticos e africanos, porque se desenvolveu em funo dos interesses especiais das potncias europias, servindo como instrumento para o seu domnio. No entanto, embora se tenha procurado provocar mudanas, de modo a estabelecer a ilegitimidade da soberania colonial, at certo ponto com sucesso, afirmando o direito soberano dos novos estados sobre os seus recursos naturais, a necessidade de transferir riqueza dos estados ricos para os pobres e os limites dentro dos quais os novos estados herdam as obrigaes dos seus predecessores, tudo isso ocorreu tendo como pano de fundo a aceitao pelos novos estados da estrutura e objetivos bsicos do sistema existente.' () mecanismo das relaes diplomticas entre os estados foi sacu dido pela luta ideolgica entre o comunismo e o anti-comunismo, le vando, durante o perodo da Guerra Fria, ao virtual desaparecimento da representao consular entre os dois blocos, assim como a uma reduo da sua representao diplomtica. No entanto, mesmo no auge do con flito ideolgico, continuou a haver relaes diplomticas entre os esta dos dos dois blocos, e as formalidades e procedimentos diplomticos continuaram a ser observados. Da mesma forma, o sbito ingresso na sociedade internacional de estados no-europeus, que constituem agora a maioria, teve seu impacto sobre o estilo e os mtodos diplomticos, no entanto notadamente menor do que a evidente disposio desses novos estados para ajustar-se diplomacia tradicional corno instituio estabelecida da sociedade dos estados. Na sociedade internacional no h um consenso, pelo menos de forma explcita, sobre a necessidade de um equilbrio de poder, ou de como mant-lo, mas na parte final do sculo XX podia-se falar na exis tncia de um equilbrio geral de poder baseado na relao de conteno nuclear recproca entre os I ~stados Unidos e a Unio Sovitica. Um equilbrio no de todo fortuito, mas resultante, em parte, da determina o desses dois estados e na qual ocupava um lugar importante a per cepo de ambos de que tinham um interesse cornurn.

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Como acontecera antes com a Liga das Naes, as Naes Unidas no conseguiram propor um caminho alternativo para a ordem mundial mediante a solidariedade dos estados na implementao da segurana coletiva. No entanto, conseguiu sobreviver como nica organizao universal internacional e, portanto, simbolizando os interesses e valores comuns subjacentes discrdia hoje presente no sistema internacional. A reduo e o desaparecimento do elemento "sociedade" nas relaes internacionais um desenvolvimento futuro, Llue devemos considerar inteiramente possvel, como projeo natural de certas tendncias a tuais, mas que no ternos razo para presumir que seja necessrio.
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Uma segunda alternativa concebvel, mencionada no ltimo Captu lo, a de que os estados continuem a existir, mas deixem de formar um sistema, por se isolarem completamente uns dos outros ou porque, em bora mantenham algutn contato, este fosse insuficiente para fazer com que se comportassem como partes de um mesmo conjunto. 1.ssa situa o representaria um retorno situao que existia antes do sculo XIX, quando no havia um nico sistema global de estados de que todos parti cipassem, embora, em vrias regies do mundo, houvesse estados, siste mas de estados e associaes polticas regionais de outros tipos. () desaparecimento do elemento "sistema" do presente cenrio da poltica universal s poderia ocorrer como conseqncia do colapso da atual civilizao cientfica, industrial e tecnolgica. (~ evidente que o progresso da indstria e da tecnologia nos ltimos dois sculos trouxe com ele um aumento no nvel de interao cconmica, social e estrat gica entre as vrias partes do mundo. No entanto, no inconcebvel que pudesse acontecer uma reverso dessas tendncias. A escassez de energia, a busca da auto-suficincia de recursos, o questionamento do progresso econmico como objetivo da poltica, a influncia crescente de filosofias anti-cientficas so tendncias nessa direo. No entanto, essas tendncias no chegam a ter uma importncia que pudesse fazer com que os estados deixassem de formar um sistema, limitando-se a agrupar as comunidades isoladas na forma imaginada por Rousseau.

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

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Naturalmente, possvel perceber na poltica mundial contempo rnea uma tendncia para maior regionalismo, tanto na organi7.ao da pa7. e segurana como na administrao dos assuntos econmicos inter nacionais. Pode-se conceber uma inverso na preferncia pelas organi zaes globais em lugar das regionais, exibida pelas potncias vitoriosas ao terminar a Segunda Guerra l\lundial, quando rejeitaram os esquemas regionais preferidos por Churchill, por exemplo, em favor das Naes Unidas e das suas agncias especializadas. I~ possvel tambm que a "paz em parcelas" (ttulo de uma obra recente) venha a dominar o pen samento sobre o papel das organizaes internacionais no campo da pa7. e da segurana; que o comrcio, as finanas e a assistncia ao desen volvimento venham a ser tratados principalmente por rgos regionais, e no globais; e que as Naes Unidas e outras organi7.aes mundiais possam declinar e at mesmo desaparecer de todo." Uma perspectiva para um futuro prximo envolvendo essa possibilidade a diviso do mundo em esferas de responsabilidade das grandes potncias: Estados Unidos, o complexo de estados da Europa Ocidental, a Rssia, China e Japo. Cada uma delas seria responsvel pela administrao dos assun tos de uma regio determinada, mantendo entre si uma forma de coo perao flexvel. No entanto, esta e outras vises de um sistema mundial mais regionalizado esto longe de representar a inexistncia de um sistema glo bal de estados. A caracterstica essencial desse sistema no a existncia de organizaes globais, mas sim de uma interao global entre os esta dos. Estes parecem tender a continuar existindo, persistam ou no aque las organizaes e nenhuma viso do futuro ser realista se no levar em conta a existncia de uma interao social, econmica, diplomtica e es tratgica em escala global. As mudanas catastrficas resultantes de uma guerra nuclear global, que reduzisse toda a vida a um baixo nvel econ mico e tecnolgico, a exausto das fontes de energia e conseqente falncia dos transportes e comunicaes em todo o mundo, ou uma revoluo nos valores humanos que provocasse o retorno universal a um estilo de vida
2

Vide Joseph Nye, Peace in Parts: In!l(l!,mtion aud Conllic! in Re,gionalO':l!,anJationJ (Boston, Lirrlc, Brown & Co., 1971).

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HI- DI.I-:Y 13l 1,1.

mais simples e localizado, representam o tipo de condies que poderiam criar uma estrutura de estados que no formassem um sistema.

No h qualquer sinal de que os estados soberanos estejam incli nados a se sujeitarem a Ull1 governo mundial fundado no consentimen to. i\ noo de um governo mundial baseado em contrato social entre os estados sempre firmou-se no argumento de que a necessidade criar as condies necessrias para torn-lo possvel. () que precisar aconte cer acontecer para que haja ordem na poltica mundial. No entanto, a verdade que na poltica internacional moderna os estados no reco nhecem essa necessidade. No se pode considerar que governos que no so capazes de chegar a um acordo entre si, at mesmo para aceitar o direito de existir, e para desistir do uso ou da ameaa do uso da fora na soluo das suas disputas, possam concordar em confiar sua segu rana e outros interesses vitais a uma autoridade mundial, Se isto era assim no passado, C0111 mais razo o ser no presente e no futuro previ svel, pois a rea de consenso entre os principais grupos de estados evidentemente pequena quando comparada com a de alguns perodos anteriores, e muitos estados ainda esto incbriados com a independn cia conquistada duramente das autoridades coloniais. i\ idia de que o governo mundial possa resultar de alguma catstrofe, C011l0 uma guerra nuclear total ou um desastre econmico ou ecolgico de escala mundial (a observao de Kanr de que a adversidade levar os estados ao rumo que j teriam adotado se quisessem agir racionalmente) presume que depois de uma tal catstrofe o comportamento internacional ser mais "racional", mas no temos meios de saber se esta presuno vlida. A noo de um governo mundial alcanado por contrato implica um dilema. () argumcnro em favor do governo mundial, conforme de senvolvido por Kant e por outros, comea com a afirmativa de que os estados soberanos se encontram no estado da natureza hobbesiano, do qual precisam escapar sujeitando-se a um governo comum. Mas se isto verdade, o contrato pelo qual eles devem emergir de tal situao no

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[~stados

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pode ocorrer. De fato, se sem a interveno da espada os acordos no so mais do <1ue meras palavras, esta ser a situao dos acordos dirigi dos para criar um governo universal, assim como de qualquer outro acordo. () problema com a receita proposta por Kant <1ue a descrio das relaes internacionais inconsistente com a prescrio para o seu aprimoramento. As aes no contexto da anarquia internacional so in conscqcntcs, no entanto, a grande soluo do contrato social internacio nal ocorre justamente dentro dessa anarquia internacional. () defensor do governo mundial S(') pode mostrar Llue a sua proposta factvel e desej vel se admitir L]Ue as relaes internacionais no constituem um estado da natureza hobbcsiano; de <1ue os seus acordos so mais do que palavras, e <1ue possvel provocar a colaborao entre os governos soberanos. Mas admitir isso enfraquecer o argumento sobre a necessidade de pr um fim ao estado de natureza prevalecente na vida internacional. No passado, o gO\TrnO mundial criado pela conquista parecia mais possvel do que o governo mundial criado por acordo. Com efeito, foi pela conquista, com disputas em 'torneios", que prncipes alcanaram uma posio de supremacia nos mais antigos dos estados nacionais modernos. I:oi a conquista que levou criao dos imprios universais precedentes. I <~m vrias ocasiocs o moderno sistema de estados esteve perto de transformar-se, pela conquista, em um imprio universal, com um nico governo supremo. No fim do sculo X X, porm, a possibilidade de criar-se um go verno mundial pela conquista parece pequena. Trs fatores atuam con tra ela. ( ) primeiro l' o "empate nuclear", que aumenta muito a estabili dade do equilbrio central sovicrico-norrc-amcricano, afetando do mesmo modo os outros equilbrios de poder entre potncias. Qualyuer potn cia que disponha de uma fora de revide nuclear segura tem em suas mos um trunfo para impedir qualquer tentativa de derrub-la, no im porta a situao do equilbrio militar em relao aos seus adversrios quando avaliada por outros indicadores. () segundo l' o surgimento, na dl'cada de 197(), de um equilbrio de poder complexo, ou multilateral, que aumenta tambm a estabilidade do equilbrio de poder geral. I,e vando em conta a auto-suficincia militar L]Ue podero ter, mais tarde,

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os Estados Unidos, a Rssia, a China, e talvez o Japo e uma combina o de estados da Europa Ocidental, no parece provvel que qualquer grande potncia venha a ter condies de adquirir preponderncia de modo a fazer com que as outras grandes potncias concordem em criar um sistema imperial. () terceiro fator a mobilizao poltica dos povos do mundo, manifestada principalmente, embora no exclusivamente, pelo nacionalismo. A oposio ascendncia de qualquer nao ou raa pode ser mobilizada to prontamente que difcil imaginar a instalao de um sistema imperial ou hierrquico. Se essa ascendncia ocorresse, no poderia ter mais do que uma curta existncia, como aconteceu com a nova ordem hitlerista na Europa. Nossa poca est marcada pela de sintegrao de imprios, e a perspectiva de uma monarquia universal nunca pareceu mais sombria.

UM NOr

D M/:f)II~1 /11 }SMO

Haver algum sinal de que o sistema de estados possa estar ceden do lugar a uma re-encarnao secular do sistema de autoridade sobre posta ou segmentada que caracterizou a Cristandade medieval? evidente que os estados soberanos no so os nicos atores ou agentes de importncia na poltica mundial. A simples existncia desses outros atores, alm dos estados, no nos d qualquer indicao de uma tendncia no sentido do ressurgimento do medievalismo. A questo crucial saber se a penetrao dessas "outras associaes" (para usar a expresso dos medievalistas) na soberania ou supremacia do estado so bre o seu territrio e os seus cidados de molde a desfazer tal supre macia, retirando do conceito de soberania a sua utilidade e viabilidade. H cinco caractersticas da poltica mundial contempornea que teste munham primafacie essa tendncia.

i} A integraro regional dos estados

A primeira dessas caractersticas a tendncia de alguns estados para integrarem-se em unidades maiores. Os estados membros da Co

() Sistema de Estados Estar em Declnio?

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munidade I ~uropia no abandonaram sua soberania territorial, mas avanaram alguns passos num processo de integrao que alguns consi deram conducente a uma eventual perda de soberania. Nenhum outro agrupamento regional alcanou o grau de integrao econmica da Comunidade Europia, mas outras associaes corno o C( )~fEC( )N, a ()rgani;t,ao da Unidade Africana, a ()rgani;t,ao dos Estados Amcri canos, o Mercado Comum Centro-Americano e a Associao das Na ccs do Sudeste da Asia foram influenciadas pelo seu exemplo. A retrica do movimento de integrao europeu sempre incluiu o argumento de llue a integrao da I.uropa teria efeitos inovadores e benficos sobre a ordem internacional, pOfllue criaria uma "comunida de de segurana" ou zona de pa;t, dentro da prpria I ~uropa e porllue demonstraria ao mundo clue (> possvel a um grupo de estados prescin dir voluntariamente da sua soberania. ) A dificuldade deste ponto de vista llue se o processo de integrao dos estados europeus viesse a conduzir criao de um nico estado (e, se em outras regies, processos semelhantes, inspirados no exemplo eu ropeu, tivessem if-,rual efeito), o resultado seria a reduo do nmero de estados soberanos, llue no entanto continuariam a existir como antes. Pode-se argumentar llue, embora continuasse sendo um estado soberano, o estado europeu resultante desse processo, pelo menos, no seria um estado nacional, ficando livre das tendncias nacionalistas e das arnbics llue no passado levaram os estados nacionais a mergulha rem em conflitos. Seria de esperar assim que tivessem uma conduta mais moderada c respeitadora das leis do llue os estados llue lhe hou vessem cedido a sua soberania; seria um estado soberano do qual teria sido erradicada a tendncia para empenhar-se em uma "poltica de po der" (no sentido de perseguir o poder como um objetivo, e no apenas como um meio). Esse ponto de vista no leva em conta o fato de llue o movimento em favor da integrao europia reflete no s a ambio de alguns europeus de transcender a "poltica de poder" como a de outros que desejam
; Vide. por exemplo, de Lorde (;Iad\\'yn, "11 odrl(Jider til/r! /lI(' ,\tlJifi/l-Sltlk: .: I I\(WOI/tI/ ,lrrmtlt//', em Coudittous o! I/' odrl Order. hl. Stanlcv l loffman (N. York, Simon & Schusrcr, 197()).

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criar uma unidade que, em um mundo dominado por estados de dimcn soes continentais, como os Estados Unidos, a Rssia e a China, a I.uro pa possa praticar mais efetivamente a "poltica de poder". Negligencia a conexo, que os federalistas europeus tem razo em acentuar, entre o desenvolvimento de um estado federal europeu e o desenvolvimento de um sentido de identidade ou personalidade europia (ou as condies prvias para esse sentido), afirmando em relao aos outros povos uma "nova ptria" que franceses, alemes e outros podem descobrir como sua, e que se torne um objeto mais amplo da sua lealdade. I.rn um nvel mais profundo, a noo de que L11n estado que no seja um estado naci onal poder abster-se da "poltica de poder" esquece o fato de que o perodo dos estados nacionais no seno uma fase histrica na evolu o do sistema de estados, e que o lugar ocupado pela "poltica de po der" nas relaes entre estados que no sejam "nacionais" ilustrado tambm por essa histria na fase dinstica ou absolutista. Se buscarmos um indcio de que a integrao europia est provo cando uma mudana qualitativa no sistema de estados ser mais til focalizar no o que imaginamos que seja o resultado desse processo um super-estado europeu que na verdade simplesmente em estado nacional em maior escala - mas sim a sua fase intermediria. (,~ possvel que o processo de integrao chegue a uma fase em que haja realmente dvida, na teoria e na prtica, sobre se a soberania reside nos governos nacionais ou nos rgos da Comunidade, ainda que, a rigor, no se pos sa falar em um "estado europeu". Um teste importante poderia ser se governos nacionais associados tivessem o direito e a capacidade de dei xar a Comunidade, em funo da fora e da lealdade humana sob o seu comando. Uma situao de incerteza prolongada sobre o /0(11.1 da sobe rania poderia estar apenas a um curto passo da situao de um "novo medievalismo", com o reconhecimento da irrelevncia do conceito tra dicional de soberania. Mas se essa situao se configurasse na Europa, ela no significaria que o sistema global de estados teria entrado em eclipse, mas somente que em uma regio determinada (como aconteceu na Alemanha nos primeiros sculos do sistema de estados) haveria uma entidade hbrida discordante das normas prevalecentes.

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1\0 lado dos esforos feitos por alguns estados para integrar-se em entidades regionais, podemos registrar uma outra tendncia, que nas dcadas de 19O e 1970 foi mais marcante, para que os estados exibis sem sinais de desintegrao. No se trata apenas do fato de que os "no vos estados" (com seus governos empenhados em promover um senti do de identidade e coeso nacional antes inexistente, ou que se') existia de forma precria) foram sacudidos por tormentas internas, e em um caso (o Paquisto) foram divididos tcrrirorialmcntc por movimentos de secesso. Na verdade, tendncias de desintegrao marcaram tambm a histria recente de um "novo estado" mais antigo, a Iugoslvia, assim como de estados nacionais h muito estabelecidos, como a lnglaterra, a Frana, I.spanha, Blgica e Canad. E possvel imaginar que das pretenses dos galeses, bascos, flamengos, dos habitantes de Quebec e outras minorias possam surgir mudanas de qualidade no sistema de estados. (~ verdade que dentro desses grupos dissidentes alguns esperam apenas conquistar a autono mia local, e no contestam a soberania dos estados que os englobam. J\1as h tambm os que pregam a dissoluo do estado que consideram opressor, para criar outro estado independente. Se o resultado dessas tendncia desintegrao fosse simplesmente dar um lugar Nagalndia, Biafra, Eritria, Gales, Quebec e Crocia um lugar entre os estados so beranos (como aconteceu com Bangladesh), o nmero desses estados cresceria, nus a instituio do estado soberano no seria mais afetada do que pela criao dos I~stados Unidos da Europa. Corno no caso da integrao de estados, a sua desintegrao s seria teoricamente importante se pernunecesse congelada em uma fase intermediria. Se essas novas unidades progredissem bastante no senti do da soberania, em termos de doutrina e do seu comando da fora e da lealdade da populao, duvidar da soberania dos estados existentes, e ao mesmo tempo deixar de proclamar a mesma soberania para eles, pode ria criar uma situao em que o prprio conceito de soberania entrasse em declnio.

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No podemos ignorar essa possibilidade, como tambm a de que a noo de soberania venha a ser prejudicada pela existncia de instituies supra-nacionais de mbito regional. () realista poltico que despreza, com impacincia, essas possibilidades est cometendo um erro. Uma das razoes porque os integracionistas europeus e cer tos grupos como os defensores da independncia de Quebcc e da nao basca (que poderamos chamar de "desintcgracionistas") so atrados por solues convencionais, que resultariam simplesmente na criao de novos estados soberanos, a tirania dos conceitos e das prticas existentes. () llomenftltll do sistema de estados cria um crculo (vicioso ou virtuoso, conforme o ponto de vista adotado) que tende a confinar os movimentos que visam criar novas comuni dades polticas. possvel que j tenha chegado o momento de enun ciar novos conceitos de organizao poltica universal segundo os quais Gales, o Reino Unido e a Comunidade 1~uropia poderiam ter um status poltico mundial sem postular urna soberania exclusiva. Entrementes, os movimentos de secesso, como os que provocaram a ruptura dos imprios europeus, limitam-se a confirmar a institui o do estado nacional soberano.

iil) A restauraro dei lJiolnciel internacional tmrada

Outro desenvolvimento que pode ser interpretado como um sinal de declnio do sistema de estados, e da sua transformao na re encarnao secular da ordem medieval, o recurso violncia em esca la internacional por grupos no-estatais, e a sua afirmao do direito de praticar essa violncia. J comentamos que uma das caractersticas fundamentais do mo derno sistema de estados tem sido o fato de que os estados soberanos procuram monopolizar o direito de usar a fora na poltica internacio nal (vide Captulo 8). Em contraste com a experincia da Cristandade medieval, no moderno sistema de estados tem-se admitido que a vio lncia legtima s pode ser praticada por uma autoridade pblica, e que a nica autoridade pblica autorizada a pratic-la o estado soberano.

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Pode-se argumentar que o monoplio da violncia internacional legtima pelo estado tem sido violado por organizacocs internacionais como as Naces Unidas, que tm pretendido o direito de exercer a for a em escala internacional, como aconteceu por exemplo durante a guerra da Coria e a crise do Congo. J\las nesses casos pode-se considerar que a organizao internacional atuou simplesmente como agente de um grupo de estados que cooperavam no seu reconhecido exerccio do re curso fora. Uma violao mais importante do monoplio tradicional do estado a prtica da violncia por grupos polticos llue no so estados soberanos, e LIue no passam de autoridades pblicas de carter duvidoso (como os grupos de guerrilheiros palestinos baseados em pa ses rabes), mas que atacam o territrio de estados estrangeiros, assim corno seu pessoal e propriedade em terceiros pases, ou sequestram ci dados de outros pases como retens. Ou ainda que (como os tupamaros no Uruguai outras organizaes revolucionrias em muitos pases) usam a violncia no S(') contra os governos ljUe esto procurando derrubar mas seqestram diplomatas ou civis para que seus respectivos governos pressionem as autoridades corri llue esto em conflito. Mais impressionante do que o recurso violncia por esses gru pos no-estatais o fato de LIue sua pretenso de legitimidade aceita por uma parte substancial da sociedade internacional. J\ sociedade dos estados no tem podido mobilizar, contra esse desafio ao monoplio da violncia legtima por grupos politicamente motivados, solidariedade que demonstrou contra a violncia internacional predatria, sem moti vao poltica, da pirataria clssica. As tentativas de impedir o seqestro de aeronaves e de diplomatas mediante ao internacional tem encon trado o obstculo dessa falta de solidariedade. I ~m 1972 a Assemblia Geral das Naes Unidas no aprovou uma conveno, proposta pelos l~stados Unidos, contrria ao terrorismo internacional".' Naquela oca sio, em vez de condenar o recurso violncia internacional pelos gru pos no-estatais a maioria dos estados socialistas e do Terceiro J\lundo tendia a conceder-lhes a proteo das leis de guerra, pelo menos nos

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urhircs (12-1 ~ de fL'H'ITIW dL' 1<n.)), p;gs. 25, 725.

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casos em que esses grupos se empenhavam na luta armada pela auto deterrninaco, contra o domnio colonial, a ocupao estrangeira ou go vernos "racistas".' Caso houvesse a intensificao dessas tendncias seria possvel ver nas manifestacoes da maior violncia internacional privada, que o estado csr.i perdendo o seu monoplio do emprego let-,Ttimo da violncia, e LJue est sendo restaurada a situao prevalecente na Idade Mdia, quando a violncia podia ser exercida legitimamente por muitos tipos de autoridade pblica quando no tambm por indivduos. No entanto, a violncia inter nacional privada desse tipo ne111 nova nem lhe faltam precedentes; o LJue novo a escala global em qUl:' ela est ocorrendo. 1\ violncia dos grupos anti-governamentais muitas vezes ultrapassa as fronteiras dos estados. () seqestro de aeronaves estrangeiras, com seus passageiros, por organi;;,a coes revolucionrias, tem precedente no sequestro de navios por esses gru pos. I ~m 1H77, por exemplo, rebeldes peruanos apoderaram-se do navio t nascar; e detiveram dois navios britnicos, dos quais retiraram autoridades peruanas. ( ) seqestro, por grupos rebeldes, de cidados de outro pas tem um precedente importante na captura de dois cidados norte-americanos e111 Tnger, em 1904, pelo bandoleiro marroquino I ~l Raisuli, para pressio nar seu inimigo local, o Sulto de Marrocos, por meio dos governos dos I '~stados Unidos c de outros pases." Portanto, a idia de LJue S(') os estados podem usar a fora na poltica mundial tem sido a doutrina jurdica predo minante mas nunca foi um reflexo exato da realidade. Precisamos levar em conta tambm LJue em todos os casos de gru pos no-estatais LJue pretendem hoje o direito de praticar a violncia internacional, sua meta criar novos estados ou conquistar o controle de estados existentes, e LJue a simpatia LJue existe por eles em uma boa parte da sociedade internacional a simpatia por esses objetivos, no o desejo de prejudicar a posio privilegiada dos estados com relao aos outros grupos, dentro do sistema poltico mundial.

, Vide os j)r{/Ji / Iddi/irJl/{/! Protocols lo I/Ii' CI'I/t/'{/ (,ol!l'('///irll!." 0/ /l/~~/lJI 12, 1949, do Comit Inter
nacional da Cruz Vermelha (C icncbra, 107.)).
(, I ':m "C'i! r 'iolen and Jl!kmtlliol!a! ()rdC/', / lrleiplii Papcrs, n. ~n (1071), discuti esses exemplos
e a qucstao mais ampla da violncia Internacional privada.

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( )s grupos no governatnentais empenhados na prtica da violn cia alem das fronteiras dos estados, para alcanar os seus fins, podem ser considerados um caso especial de fenomcno mais amplo yue amea a a sobrevivncia do sistema de estados: a organizao transnacional, I ~la funciona por meio das fronteiras nacionais, s vezes e111 escala glo bal, procurando, na medida do possvel, no tornar conhecimento des sas fronteiras, e cria vnculos entre diferentes sociedades nacionais, ou segmentos dessas sociedades. A categoria inclui empresas mulrinacionais, como Ford e U nilcvcr; movimentos polticos, como o Partido C0111U nista ou a ( hganizao de Solidariedade Tricontincntal; associaes no governamentais, como rgos cientficos ou profissionais; entidades rc1igiosas, como a Igreja Catlica Romana e agncias internacionais, como o Banco Mundial." (~ interessante considerar a distino feita por I I untington LT1tlLO o controle dessas organiza(-)es, a composio nacional do pessoal LjLle as integra e o escopo geogrfico da sua atuao. Assim, ele observa (!lIC a maior parte das maiores empresas mulrinacionais encontram-se sob controle nacional (principalmente nos I ':stados Unidos, com diretores norte-americanos); tm funcionrios de vrias nacionalidades e so rransnacionais no que se refere ao escopo da sua atuao. I ~m outras palavras, "desenvolvem opcraccs importantes dirigidas centralmente no territrio de dois ou mais estados.":-: De acordo com a definio de Huntington, as organizw'ocs so transnacionais se o mbito das suas operaes transnacio: "ti. Assim, a Fora Area norte-americana, que nacional do ponto de .rsta do pessoal e do controle, seria urna organiza o transnacional, da mesma forma que o Banco Mundial, yue te111 con trole internacional e pessoal multinacional. J\rgumenta-se, com fr cq ncia , yue essas organiza(-)es transnacionais, ou pelo menos algumas delas, esto provocando a
- Vide Sarnucl P. Ilul1nl1gtol1, XX\, 11..) (abril de 1(73),
, 1bid. P:g..).)(),

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extino do sistema de estados, porque ultrapassam esse sistema e con tribuem de forma direta para a consolidao da sociedade e da econo mia globais. Com referncia mais particularmente ao papel das empre sas multi nacionais, afirma-se que sua proliferao, seu tamanho cada vez maior e sua participao crescente no produto bruto mundial repre sentam o triunfo inevitvel da "tecnologia geocntrica" sobre a "polti ca etnocntrica". A empresa multinacional no uma novidade na poltica mundial, e nenhuma empresa contempornea j teve impacto comparvel ao da Companhia Inglesa das. ndias Orientais, (lue mantinha suas prprias foras armadas e controlava um vasto territrio. As multinacionais mo dernas impressionam pelo montante da suas operaes (com freqn cia elas tm mais capital do que o estado em cujo territrio funcionam), por sua natureza global, que procura ignorar as fronteiras dos estados, e por sua capacidade sem limites de se evadir do controle dos estados soberanos. Nas dcadas de 19S0 e 19O seu crescimento levou obser vao, feita por George Ball e outros, de que elas representam uma fora nova e construtiva na poltica mundial, smbolos da tecnologia geocntrica que dever prevalecer sobre a poltica ctnocntrica. Mas so tambm denunciadas pelos nacionalistas (em particular os latino-ameri canos e canadenses, mas tambm por J.-J. Servan-Schrciber em I..e Df!! /1l1Jrdin) que as consideram instrumentos do imperialismo norte-ame ricano, ou, em alguns casos, instrumentos de um imperialismo mais abrangente dos pases capitalistas avanados.') No parece claro, porm, que as organizaes transnacionais este jam prejudicando o sistema de estados. }~m primeiro lugar, os estados soberanos tm demonstrado uma grande capacidade de enfrentar as empresas multinacionais, negando-lhes completamente o acesso a suas opcracs (os pases comunistas tinham virtualmente excludo a pre sena de empresas multinacionais no seu territrio); ou impondo restri cs s suas atividades (como cada vez maior a tendncia tanto nos

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(;eorge Ball, "F/li' Pron/is 0/ !IH' ,\!If/lil/(/JiOIla!Corpollltirn/', I vrttme, vol. 75, n. 6 (I de junho de 1(67); e J. -J Scrvan-Schrcibcr, / f P/} /lllll:t7!m (Paris, 1<J6H).

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pases do Terceiro Mundo como nos pases capitalistas avanados - Aus trlia, Canad e os estados da Europa Ocidental). As sugestes de que os estados soberanos da Europa Ocidental e do Terceiro Mundo so impo tentes diante das exigncias ou dos atrativos das empresas multinacionais so um resultado da primeira dcada da sua penetrao. A medida que crescia a percepo do impacto econmico da sua presena, e desenvol via-se o debate internacional sobre o tema, houve uma reao que est demonstrando a capacidade de resistncia dos estados soberanos, capa zes, na maioria dos casos, de reter a principal lealdade dos seus cidados, e de ditar os termos do acesso a ser oferecido a essas elnpresas. Como observou Robert Gilpin, num conflito entre a tecnologia "geocntrica" (ou qualquer outra tecnologia) e a poltica "etnocntrica" (qualquer outra poltica), no h razo para assumir que ser a poltica a ceder. 1II Em segundo lugar, nos casos em que as oruanizaes transnacionais conseguem acesso ao territrio e ao mercado de um pas, no est claro que disto resulte necessariamente uma reduo do poder do estado em questo, ou um prejuzo aos seus objetivos. Huntington argumenta que as previses do fim do estado nacional baseiam-se
" ... em premissa de soma zero sobre () poder c a soberania: LJue o aumento do poder das organizaes transnacionais deve ser acompanhado da reduo do poder dos estados nacionais. No entanto, isto no prcClsa ser assim (...) o aumento do nmero, das funces Ldo LSCOPO das organiza(-)es transnacionais ampliar a demanda pelo acesso aos territrios nacionais, L portanto aumcn tar tambm o valor do nico recurso LJUL est LJuasL exclusivamente sob o controle dos governos nacionais". I I

No h dvida de que os acordos negociados pelos estados com as empresas multinacionais podem ser vistos como uma manifestao do exer ccio da sua soberania, e no como um obstculo a esse exerccio. Se muitos pases preferem conceder s empresas multinacionais acesso ao seu territrio, por acreditar nas vantagens que esse acesso lhes trar em termos de capital,
IIJ Robert Gilpin, "'1'/.1(' Politics of Transnational l iconomic Rdation.r" em Transnationat Re/atiom and
U'/or/d Politics, cd. Joscph Nye e Roberr Kcohanc (Harvard Univ. Press, 1972).
11 Huntington, "Transnational OrJ!,anizatiom in lf'or/d Politics"; pg. 363.

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emprego ou infuso de tecnologia, isto acontece porque decidem faz-lo, e no porque sejam impotentes diante da "tecnologia geocntrica. Em terceiro lugar, as empresas multinacionais s podem funcio nar quando o estado lhes garante um minimo de paz e segurana. Em todo o mundo so os estados soberanos que comandam a maior parte das foras armadas, objeto da lealdade mais poderosa, e que com seus conflitos e sua cooperao determinam a estrutura poltica mundial. Ora, as empresas multinacionais nem remotamente desafiam o estado no exerccio dessas funccs. () escopo das suas operaes e, at mcs mo, a sua sobrevivncia esto condicionados s dcciscs tomadas pe los estados.

Ouve-se, s vezes, o argumento de yue a extino do sistema de estados est ocorrendo devido unificao tecnolgica do mundo, As empresas multinacionais e os grupos no-estatais yue praticam a vio lncia no campo internacional no passam de manifcsraccs dessa ten dncia, qut' levar necessariamente poltica planetria, da "aldeia glo bal", de l]Ue o sistema de estados representaria apenas um dos componentes. Mas igualInente claro que o "encolhimento do mundo", ao mes mo tempo l]Ue trouxe s sociedades uma percepo e interao recpro cas que elas nunca tiveram antes, por si mesmo, no cria urna unidade de perspectiva, e com efeito no pro\'()Cou essa unificao. Hrzczinski desenvolve bem este ponto:
"( ) paradoxo da nossa poca l]Ue a humarudadc est, se tornando ao mesmo tempo mais unificada e m.us fragmentada (..,) ,\ hurnarudadc est, ficando mais integrada e ntima, embora aumente a diferena l]Ue cxisr nas condies das SOCIedades. Nestas crrcunstancia s, a proxirru dadc, em \T/. de prOmO\Tr a u nid ad e, pn )\'OC<l rcnscs es t nn uladas por uma nova pcrccpco da conucsro global.""

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Prossc;.r . uindo, Brzezinski argumenta que a idia de I\IcJ .uhan de uma "aldeia global" no leva em conta a estabilidade pessoal, a intimi dade inter-pessoal e as tradies e valores compartilhados que so in gredientes da vida na aldeia primitiva; observa que uma imagem mais apropriada a da "cidade global" de von l.auc: "uma rede nervosa, agitada, tensa e fragmentada de rclacs de interdependncia (...) me lhor caracterizadas pela interao do que pela intimidade." I) () "encolhimento do globo" no S(') cria novas fontes de tenso entre sociedades com diferente inclinaco idcolgjca, diferentes tama nhos, culturas ou civilizacocs, assim como estgios de desenvolvimento econmico. (,: duvidoso pensar se a expanso das comunicaccs contri bui em algo para promo~er perspectivas e insriruiccs globais, em \T7 de regionais ou nacionais. ( )s progressos tccnolouicos no transporte de mercadorias, pessoas e idias ao redor da Terra facilitam a integrao global, mas ajudam tambm a integrao regional, nacional e locai. Sabe se, por exemplo, que no sculo XX o valor do comrcio exterior das potncias industriais declinou na proporo do seu produto interno bruro.!" i\ expanso das cornunicacocs ampliou a gama de opes do comrcio internacional, mas aumentou tambm as opcocs do comrcio interno, onde a expanso foi maior. Se o comrcio, a migrao, as via gens e o intcrcmhio de idias s.io possibilidades crescentes para o mundo em geral, o mesmo acontece dentro do rnbito limitado do mundo oci dental, ou da I <~uropa, da Amrica J .arina ou dos pases andinos, i\ i\US rr.ilia costuma ser considerada COITlO a clssica vitima da "tirania da dis tncia", e pode-se pensar que se tenha beneficiado de forma nica da "unificao tecnolgica do globo", mas no est claro se o efeito mais importante do crescimento das comunicaccs nos ltimos cem anos foi a integrao da Austrlia com o resto do mundo ou a integrao rec proca das diferentes regi<>es daquele pas. I) ( ) cjue determina se o im portante so as opcocs globais, regionais, nacionais ou sub-nacionais
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criadas pelo progresso da tecnologia, no a prpria tecnologia, mas os critrios politicos e econmicos de vrias naturezas. A integrao regional dos estados, sua tendncia desintegrao, o aumento da violncia internacional privada, o papel das organizaes transnacionais e as oportunidades para a integrao regional e global propiciadas pela unificao tecnolgica do mundo, so fatos pouco com patveis com a teoria clssica da poltica mundial que focaliza as relaes entre os estados. No entanto, essa teoria sempre precisou enfrentar ano malias e irregularidades. Por exemplo, o Imprio Alemo at 1871 (um grupo de estados cuja soberania era teoricamente limitada); o Vaticano at 1929 (data do tratado de Latro), um estado sem territrio; Ir. os piratas, sem proteo de qualquer estado, e que todos esto obrigados a considerar como hostes bumanigeneris; o Commonwealth britnico entre 1919 e 1939 (uma associao de estados que negava aplicao inter se do princpio da soberania); os vnculos transnacionais de carter religioso, secular, tnico ou de nacionalidade, de classe ou lealdade poltica, que superam a diviso convencional entre assuntos internos e internacio nais; as Companhias das ndias Orientais (empresas que exerciam direi tos de conquista e de guerra; os corsrios da costa do Norte da frica). Todas elas, ilustram situaes to estranhas teoria como a dos guerri lheiros palestinos dos nossos dias. A teoria clssica manteve-se no porque pode abranger toda a com plexidade da poltica mundial, mas porque proporciona uma melhor orientao a esse universo do que qualquer viso alternativa, como a do sistema imperial ou da sociedade cosmopolita. Pode chegar um mo mento em que essas anomalias e irregularidades sejam to evidentes que venha a prevalecer alguma teoria alternativa, mais habilitada a explic las. Se prosperarem certas tendncias para um "novo medievalismo", como as j consideradas aqui, poderamos ter essa situao, mas seria excessivo concluir que "outros grupos que no o estado" tenham afeta-

J(, Hoje o Estado do Vaticano ou Santa S dispe de um pequeno territrio, encravado na cidade de Roma. O mesmo no acontece, porm, com a Ordem Soberana e Militar de Malta, desde 1834 sediada tambm em Roma, que um quase-estado, dispondo de representao diplomti ca (inclusive no Brasil), mas absolutamente desprovido de territrio (N. do T.).

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do de tal forma a soberania estatal que o sistema de estados que conhe cemos j est cedendo lugar a essa alternativa. Devemos assim responder a pergunta com a qual iniciamos este captulo (estar em declnio o sistema de estados?) afirmando que no h uma evidncia de que nas prximas dcadas esse sistema dever ser substitudo por qualquer uma das alternativas citadas. Poder-se- obje tar que essa concluso, afirmada de modo to incisivo, tem uma quali dade de auto-realizao, e deriva de distino excessivamente ntida entre a descrio das tendncias atuais e uma prescrio no mesmo sen tido. Afinal, reconhecemos a existncia de determinadas tendncias especialmente com respeito possvel emergncia de uma ordem uni versal "rico-medieval" - que operam contra a sobrevivncia do sistema de estados, e que, se progredissem suficientemente, poderiam ameaar a sua sobrevivncia. Ora, proclamar o seu potencial de criar uma alter nativa para o sistema de estados hoje existente no contribuiria para esse fim? J observamos que uma razo para a persistente vitalidade do sistema de estados a tirania dos conceitos e princpios normativos a ele associados. lntegracionistas regionais em busca de novas formas su pra-nacionais, separatistas "desintegracionistas" em busca de novas for mas de autonomia para as minorias, movimentos revolucionrios em penhados na prtica da violncia internacional- esto todos aprisionados pela teoria do sistema de estados, c quase sempre comprometidos com esse sistema, na qualidade de agentes de estados soberanos. Portanto, no ser preciso liberar nossas idias e aes desses limites, proclaman do novos conceitos e princpios normativos que atribuam forma e dire o s tendncias contrrias ao sistema existente, assim como Grotius e outros deram sentido e coerncia intelectual s tendncias que contraria vam uma ordem poltica anterior? Esta a perspectiva subjacente viso de Richard A. Falk, segundo a qual a forma da organizao poltica mun dial que vem prevalecendo desde a Paz de Westflia est passando por uma modificao drstica no sentido de uma "orientao mais centraliza da" e de "um papel mais importante para os atores no-territoriais", res tabelecendo assim algumas das caractersticas do perodo medieval. Uma parte essencial dessa perspectiva a observao de que os estudiosos do

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assunto podem desempenhar um papel ativo na acelerao dessas mu danas, que o professor Falk considera benficas." Parece-me, ao contrrio, que o perigo de confundir descrio com prescrio ao estudar a ordem mundial maior do que o de traar uma distino excessiva entre as duas categorias. As tendncias contrrias ao sistema de estados podem ser fortalecidas pelo seu reconhecimento e dramatizao, mas s at um certo ponto. H certas realidades que de vero persistir qualquer que seja a atitude adotada com relao a elas. Precisamos tambm evitar escapar da indagao sobre se existe real mente a tendncia no sentido de uma "orientao mais centralizada" e se ela existe, se contribui para uma ordem mundial vivel ou opera contra essa ordem.

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Se a nossa anlise levou-nos a rejeitar o ponto de vista de que o sistema de estados encontra-se em declnio, deveria levar-nos, tambm, a tomar nota de uma das caractersticas fundamentais da fase atual: a de que existe hoje um sistema poltico mundial mais amplo, do qual o sis tema de estados s uma da partes. Por "sistema poltico mundial" entendemos a rede mundial de interao que abrange no s os estados mas outros atores polticos, tanto "acima" do estado como "abaixo" dele. Uma viso da poltica mundial que s focalizasse o sistema de estados reconheceria que estes tm relaes com organizaes internacionais a que pertencem, e com grupos polticos dentro da sua jurisdio, que ajudam a formar a sua prpria poltica. Desse ponto de vista, as organizaes internacionais representam uma manifestao da poltica dos estados, e os grupos exis tentes dentro de cada estado so parte do processo de formao da poltica estatal.

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(jue objeto de afirmao mais clara no seu trabalho "'I'/N Jherrill f-f)'jJotbe,ri,r. Intcrnationa] and Drastic Globa] K~!orllJ: f listoncai and 1-utuns! Prrspectire". As idias do professor lalk so
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discutidas tambm nos Captulos

12 e 13.

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311

No entanto, a realidade mais complexa. Os grupos polticos den tro de um estado no se limitam a afetar a poltica mundial por meio da influncia que podem ter, em cada pas, sobre a poltica externa. Em primeiro lugar, eles podem relacionar-se com grupos polticos de ou tros estado (relaes de cooperao ou oposio); empresas comerciais, sindicatos, partidos polticos, associaes profissionais, igrejas - todas essas entidades atuam em parte dentro de ligaes transnacionais que ultrapassam o nvel das relaes inter-estatais. Em segundo lugar, po dem relacionar-se tambm com estados estrangeiros, o que acontece por exemplo quando uma empresa multinacional negocia um acordo com o governo de um estado que a recebe; quando grupos polticos organizam protestos na frente de uma embaixada estrangeira; quando grupos revolucionrios de um dado pas cooperam com grupos da mes ma ideologia de outro pas, empenhados em derrubar o governo. Em terceiro lugar, podem manter relaes diretas com uma organizao in ternacional, o que ocorre quando grupos no-estatais se fazem repre sentar em uma agncia especializada das Naes Unidas, ou agem em seu prprio pas como porta-voz ou antagonista das Naes Unidas, da Comunidade I ~uropia ou da Organizao da Unidade Africana. Joseph Nvc e Roberr Kcohane assumem que as relaces desse tipo exemplificam as "interaes internacionais", que definem como "o movimento de tens tangveis ou intangveis atravs das fronteiras dos estados quando pelo menos um ator no agente de governo ou de uma organizao inter-governamental." li; 1~sses autores sustentam que o estudo ortodoxo das rclaes internacionais tem sido moldado por um paradigma "cstatocntrico", que admite a existncia de fenmenos transnacionais mas os trata simplesmente corno parte do pano de fun do; e que esse paradigma deveria ser substitudo agora por um quadro de "poltica mundial", que trouxesse esses fenmenos para o primeiro plano, juntamente com as relaes entre os estados. Na medida em que esse ponto de vista significa que no passado as relaes transnacionais escaparam ao estudo sistemtico, o que deve ser corrigido, h muito

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que se pode dizer em favor do argumento. Com efeito, o estudo da poltica mundial deveria ocupar-se do processo da poltica global em seu conjunto, que no pode ser compreendido simplesmente em ter mos da poltica entre os estados, no sentido estrito. A perspectiva da "poltica mundial" tem igualmente a vantagem de superar a distino entre o estudo das relaes internacionais e da poltica interna, focali zando o sistema poltico global, de que fazem parte tanto o sistema de estados como os sistemas polticos nacionais. Mas se adotarmos o paradigma da "poltica mundial" precisare mos tambm abandonar certas idias com as quais ele , s vezes, asso ciado.'" Em primeiro lugar, seria absurdo sustentar que a existncia de um sistema poltico envolvendo outros atores, alm dos estados, um desenvolvimento novo ou recente. () sistema de estados sempre foi parte de um sistema de interaes mais amplo, incluindo outros grupos relacionados entre si, estados estrangeiros e rgos internacionais ou supra-nacionais, assim como o estado onde se localizam. Na verdade, no sculo XVI e no princpio do sculo XVII os grupos catlicos e protestantes mantinham relaes to importantes entre si, com potn cias estrangeiras e com entidades internacionais tais como o papado e o imprio, atravs das fronteiras nacionais, em comparao com as rela es entre as potncias crists, que a teoria da poltica europia como poltica do sistema de estados ainda encontrava-se no nascedouro. () que havia de novo, ou de recente, no sistema poltico mundial dos scu los XIX e XX era seu carter e sua abrangncia global, e s ento o prprio sistema de estados adquiriu uma dimenso mundial. Em segundo lugar, duvidoso que se possa demonstrar que as relaes transnacionais (empregando este termo no sentido definido por Nye e Keohane) desempenhem atualmente um papel mais impor tante, em comparao s relaes entre os estados, do que em fases anteriores do sistema poltico mais amplo de que ambas participam.
I') Idias que de modo geral no so aceitas por Nye e Keohanc. I ':~te~ fazem tantas conccsses aos seus crticos potenciais que a sua tese torna-se bastante dbil. No entanto, sustentam o segundo dos cinco pontos de vista llue eu rejeito. a saber, que as intcraccs transnacionais so agora claramente mais Importantes para a poltica mundial do que no passado. Vide a Introdu o de Transnational Eelatiomand W'orlrl Poli/ie.L

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Raymond Aron referiu-se, assim, "sociedade transnacional" exis tente em 1914, cuja ruptura total deu-se no perodo da Guerra Fria, entre 1946 e 1953:
"An tes de 1914 o in tercmbio econmico em toda a Europa gozava de uma liberdade (.jue o padro ouro e a conversibilidade monetria protegiam melhor do (.jue as leis. Os partidos trabalhistas agrupa vam-se em uma Internacional. A tradio grega dos Jogos Olmpi cos havia sido revivida. A despeito da pluralidade das Igrejas crists, as crenas religiosas, morais e at mesmo polticas eram fundamen talmente anlogas dos dois lados das fronteiras. Sem muitos obst culos, um francs podia morar na Alemanha, assim como um ale mo residir na Frana. Este exemplo, como o exemplo semelhante da sociedade helnica do sculo V, ilustra a relativa autonomia da ordem internacional, na paz e na guerra, em relao ao contexto da sociedade transnacional. Para (.jue reine a paz entre as unidades so beranas no basta (.jue os indivduos se visitem e se conheam, tro (.juem mercadorias e idias."
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Nye e Keohane argumentam que hoje as relaes entre os estados no tm a autonomia que Raymond Aron lhes atribui, e que so mais afetadas pela "sociedade transnacional" do que em 1914. bem verda de que desde ento tem crescido a interveno estatal na vida econmi ca e social e na esfera das crenas particulares, polticas e religiosas e que, em conseqncia, as relaes entre os estados adquiriram um con tedo econmico, social e ideolgico mais importante do que o existen te em 1914. Mas ser isto um sinal da maior relevncia de outros atores que no o estado na poltica mundial? Ou ser um indcio de que o sistema de estados estendeu os seus tentculos sobre a poltica mundial, retirando s empresas comerciais e bancrias, organizaes sindicais e desportivas, igrejas e migrantes em potencial () papel de atores autno mos que j tiveram um dia?

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Concordemos ou no com a suposio de que o papel dos atores no-estatais na poltica mundial maior do que em 1914, muito im provvel que esse papel seja to grande quanto nos sculos XVI e XVII, quando as relaes transnacionais, resduo da Idade Mdia, tinham um papel fundamental. Conforme a observao de Nye e Keohane, o papel das relaes transnacionais ainda no foi estudado de forma sistemti ca, no entanto, os estudos que esto sendo feitos focalizam o mundo contemporneo, o que nos pode levar a perder de vista o fato de que o papel dessas relaes nas fases anteriores do sistema de estados um tema que tem sido muito negligenciado pelos estudiosos. Em terceiro lugar, em si mesmos os fatores de consolidao do sistema poltico mundial no garantem a emergncia de uma sociedade mundial integrada. Por "sociedade mundial" entendemos no s um grau de interao vinculando entre si todas as partes da comunidade humana mas um sentido de interesse e valores comuns, com base no qual podem ser desenvolvidas regras e instituies coletivas. Neste sen tido, o conceito de uma sociedade mundial est para a totalidade da interao social em todo o mundo assim como o nosso conceito de sociedade internacional est para a noo de um sistema internacional. No se pode duvidar de que existe hoje um novo e importante fator afetando as relaes transnacionais: o desenvolvimento de uma rede de comunicao global que cria um grau de percepo recproca das diferentes partes da comunidade humana sem precedentes, tanto pela difuso de mensagens e imagens como pelas oportunidades criadas para viagens e contatos diretos. No entanto, preciso notar que isto no levou absolutamente a uma situao de "perfeita" percepo mtua das sociedades. Muitos governos usam sua autoridade para excluir os con tatos pelo rdio e a televiso com pases estrangeiros, e para proibir seus cidados de viajar. Todos os governos tm oportunidade de controlar e distorcer essa percepo e contatos mtuos, e mesmo quando as condi es para tal percepo so mais favorveis, o que uma sociedade co nhece das outras sempre seletivo e parcial. Alm disso, a percepo das outras sociedades, ainda quando "perfeita", no s contribui para remover conflitos imaginrios de interesse ou ideolgicos, inexistentes,

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mas revela tambm conflitos que de fato existem. No h dvida tambm de que h hoje entre todas as sociedades um grau elevado de interdependncia ou sensibilidade recproca na busca de objetivos humanos fundamentais. No entanto, precisamos reconhe cer igualmente que o termo "interdependncia" se vulgarizou e serve para racionalizar as relaes entre uma potncia dominante e seus terri trios, em que a sensibilidade mais unilateral do que mtua. Os apelos interdependncia (dos aliados da OTAN; dos pases ricos, membros da ()CDE; de produtores e consumidores de recursos) tm um forte contedo poltico, refletindo, muitas vezes, o temor de que a interdependncia das decises tomadas por duas sociedades no venha a ser reconhecida, ou a demanda de que deva ser reconhecida e no a crena de que tais decises sejam de fato interdependentes. Ademais, mesmo quando h uma genuna interdependncia das decises de duas sociedades, e da percepo deste fato, isto por si mes mo no gera um senso de interesse comum e, menos ainda, de valores comuns. A ocorrncia da sensibilidade mtua de estados e de outros atores com relao a suas decises estratgicas, econmicas ou ecolgi cas pode ser explicada pelos atores envolvidos, tendo em vista seus pr prios objetivos e, por si mesmos, no determina se haver cooperao ou conflito entre eles. Em quarto lugar, preciso observar que nos pontos do sistema poltico do mundo contemporneo em que as relaes transnacionais parecem ter penetrado, de forma significativa, o sistema de estados, isto ocorreu de modo desigual. H casos em que as relaes transnacionais assumiram um papel importante na poltica de determinada regio, como na Comunidade Europia, por meio das instituies comunitrias; nos pases socialistas, por meio do Comecon e dos partidos comunistas, ou nos pases rabes, devido ao fator do nacionalismo comum. Mas se vn culos desse tipo levam a uma integrao social transnacional, ou prome tem ter esse efeito, isto acontece apenas em carter regional, e no re fora necessariamente a integrao social global. Por outro lado, certas relaes transnacionais tm significado glo bal, e no meramente regional, mas o seu efeito consiste em promover

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no a integrao em escala mundial, e sim a integrao de uma cultura predominante, que, medida que se consolida, afasta-se daqueles ele mentos sociais que so deixados fora do processo. Sabe-se que os efei tos das empresas multinacionais, das grandes fundaes e associaes cientficas e profissionais sediadas nos pases capitalistas avanados, em particular nos Estados Unidos, consistem em promover um tipo de integrao que aproxima as sociedades desses pases desenvolvidos dos grupos de elite dentro dos pases pobres, mas cujo efeito tambm alargar a distncia social ou cultural entre as sociedades desenvolvidas e as no desenvolvidas, entre os grupos da elite modernizada e as pessoas comuns dentro das sociedades mais pobres. 21 difcil encontrar teste munhos de relaes transnacionais cujo efeito seja promover uma integrao social distribuda de forma igualitria em todo o mundo. Em quinto lugar, o sistema poltico mundial cuja existncia cons tatamos no implica, de forma alguma, extino do sistema de estados, que sempre funcionou dentro de um quadro mais amplo de interao poltica e, no sistema poltico mundial contemporneo, pela primeira vez, est garantida a primazia do sistema de estados.

21

Para uma aprcsenraco persuasiva deste ponto de vista vide Osvaldo Sunkcl, "J)el'elo/JlJleI1t, l TnderdeIJeloplJleIlt, Dependence, Mar:~illali!y and .Spatiallm/;alallce.r: Tonards a Clo/Jal/1.p/Jro{/(/J", docu mento preparado para a Conferencia dei Pacifico, Viria dcl Mar, Chl (1970).

C ;\ P T r r.() XII

SISTEMA DE ESTADOS
ESTAR OBSOLETO?

vezes que, esteja ou no em declnio, o sistema de estados obsoleto, no sentido de no ser mais funcional. Em outras palavras, ele teria deixado ou estaria deixando de cumprir os objetivos bsicos da humanidade. Deste ponto de vista, tenha ou no propiciado no passado um meio satisfatrio de atingir esses objetivos, no mais um caminho vivel para alcanar a ordem mundial, como no o ser no futuro. Em conseqncia, mesmo se aceitarmos o argumento do cap tulo precedente de que no h indcios evidentes de que o sistema de estados est cedendo lugar a uma forma alternativa de organizao po ltica universal, foroso reconhecer que os objetivos da ordem mun dial exigem alguma alternativa, e precisamos portanto dedicar-nos a tra balhar para que ela surja. Esta, por exemplo, a perspectiva dos editores de uma srie recente de volumes sobre Tbe Fiaure qf lhe International I ~!,al Order, de Cyril E. Black e Richard A. Falk. Um ponto que manifestado tambm por Falk, com mais paixo, no seu livro Tbis hndangered Planet. 1 Os que se inclinam por este ponto de vista tendem a fazer uma ou vrias das seguintes afirmativas: i) () sistema de estados deixou de garantir a pa~ e a segurana do mundo (se que no passado as garantiu) ou, de modo mais geral, a ordem mundial minima. Este o argumento clssico contra a "anarquia internacional", reforado agora pelos perigos especiais da guerra nuclear. ii) Embora possa ser compatvel com a manuteno de um mni mo de pa7, e segurana, o sistema de estados no pode prover a meta
I Vide Cvril 1;.0 Black e Richard i\. lalk (cds.). Tbe "'dllrc 0/ t!IC lntrruationa] I ):~a/ arder, vol. 1 (1969); c Richard ,\. lalk, 'IN. I :I/(/al~~ereri e/alie!: Prospects and eropOJ/rj{lr 111I!l/al! Xurrira] (N. York, Random I Iousc, 1971).

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mais ambiciosa da justia econmica e social entre as naes do mundo e dentro delas - um objetivo que est sendo perseguido por um mundo politicamente mais alerta. iiijO sistema de estados representa um obstculo consecuo do objetivo ecolgico da humanidade, que viver em harmonia com o seu ambiente; a inter-relao do controle democrtico, a produo e distri buio de alimentos, a administrao e conservao de recursos que s poder ser alcanado efetivamente por meio de uma abordagem global e de um sentido da solidariedade humana, elementos que so prejudica dos pela diviso da humanidade em estados soberanos.

A paz e a segNranpa
Aqueles que sustentam que o sistema de estados no funcio nal partem do argumento tradicional de que, dada a existncia de um sistema de estados, a guerra inevitvel. Para eles, esta uma situao que no passado podia ser tolervel, mas que deixou de s-lo. A recorrncia da guerra durante toda a histria do sistema de estado tem sido causa de misria e tragdias sem fim mas, pelo menos, o registro mostra que essa situao era compatvel com a sobrevivncia da espcie humana e com a manuteno da vida social civilizada, que inclui o progresso econmi co, cientfico e artstico de vrios tipos. No entanto, dada a existncia de armas nucleares e outros meios rpidos de destruio em massa, a recorrncia da guerra levar, mais cedo ou mais tarde, ao fim da vida social civilizada, e talvez at mesmo ao fim da humanidade. () remdio, portanto, seria a substituio do sistema de estados por outra forma de organizao politica universal em que a guerra no seja uma caracters tica endmica. No se pode negar que a guerra uma constante no sistema de estados, embora naturalmente no seja, logicamente, uma decorrncia inevitvel da sua existncia. H exemplos de pares e grupos de estados (que Karl Deutsch chama de "comunidades de segurana pluralistica") entre os quais houve no s longos perodos de paz como tambm fases em que nenhum desses estados concebeu seriamente a soluo de

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suas disputas mediante o recurso fora." Exemplos importantes so as relaes entre o Canad e os Estados Unidos, a Inglaterra e os Esta dos Unidos, entre os pases escandinavos, entre os membros mais anti gos do Commonwealth. Poderamos assim imaginar um sistema de esta dos desse tipo porm de mbito universal, em que se houvesse generalizado o tipo de relacionamento inter-estatal prevalecente entre os povos de lngua inglesa e entre os pases escandinavos. Uma tal mo dalidade de sistema de estados no logicamente impossvel, e pode mesmo representar uma viso que nos oferea esperana, mas no h motivo para supor que seja uma perspectiva realizvel no sistema de estados que conhecemos e que parece inclinado a perdurar nas prxi mas dcadas. Dentro do sistema de estados no h guerra que seja em si mesma inevitvel; acontece com freqncia que uma ameaa de guer ra decorrente de determinado conflito internacional evitada pela boa sorte ou pela diplomacia, mas a guerra em geral inevitvel, no senti do de que a sua irrupo em algum ponto do sistema de estados , no longo pra7.o, estatisticamente provvel. Dada a existncia de estados que so soberanos, armados e politicamente divididos, sempre foi (e continua a ser) pouco razovel esperar para o futuro previsvel uma paz universal e permanente. Tambm no se pode negar que a sociedade humana hoje menos capaz de tolerar uma forma de organizao poltica universal em que a guerra seja mais endmica do que j o foi no passado, quando esses conflitos resultavam s vezes na mutilao e at mesmo na extino de sociedades inteiras, mas no havia a possibilidade de destruio ins tantnea e global oferecida pela moderna tecnologia militar. Da mesma forma, tambm no havia, at o sculo vinte, a interdependncia eco nmica e ecolgica da comunidade humana, em todo o planeta, que aumenta a sua vulnerabilidade destruio provocada pela guerra em escala global.

Vide Kari W Dcursch er al., Poli/imlCOlll!JlIlIlity 1Il lhe Nortb Atlantic Areu (Princeron Univ Press,

1957).

320

Isto no significa porm que o atual sistema de estados no seja funcional com relao a um mnimo de ordem mundial. Em primeiro lugar, as desvantagens do sistema de estados precisam ser comparadas com os inconvenientes das formas alternativas de organizao poltica universal que podemos conceber. Considerar que os conflitos violentos so causados pela existncia de um sistema de estados, sem indagar se no haver causas mais profundas, que continuariam a existir em qualquer outra estrutura poltica, uma observao superficial. A violncia uma opo fsica para a soluo de disputas, e persiste o desejo dos homens de recorrer a ela em vez de aceitar a derrota naquilo que lhes vital. A afirmativa de que, com um governo mundial, a guerra se tor naria impossivel se baseia na confuso verbal entre "guerra" no sentido mais amplo de violncia organizada entre unidades polticas, e "guerra" no sentido estrito de guerra internacional, ou violncia organizada entre estados (vide o Capitulo 8). As guerras que acompanhassem a ruptura de um governo mundial, como as guerras civis que ocorrem dentro de um estado, no seriam menos violentas ou destrutivas por no serem "guerras" no sentido mais restrito do termo. Naturalmente, podemos imaginar um governo mundial que no se prestasse violncia civil ou interna, pelo menos em larga escala, por dispor de procedimentos institucionais para a soluo pacifica de conflitos, que permitissem mudanas e fossem aceitos de modo geral como lcgitimos. Sob esse governo mundial, como dentro de alguns estados modernos no Ocidente que tm um alto grau de estabilidade poltica e relativa ausncia de conflitos internos violentos, a violncia em larga escala poderia ser evitada durante longos perodos. Mas se temos a liberdade de atribuir a essa forma alternativa imaginria de organizao poltica universal essas caractersticas utpicas, poderamos pensar tambm no sistema de estados nos mesmos termos, como um sistema em que se generalizassem as condies de uma "comunidade de segurana pluralstica". Do mesmo modo, em uma ordem "neo-medieval" no haveria guerra no sentido de violncia organizada entre estados soberanos, por que estes ltimos teriam deixado de existir; o que no significa uma garantia de que houvesse, na prtica, mais paz e segurana do que no

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moderno sistema de estados. J notamos que a ordem poltica universal da Cristandade Ocidental continha mais violncia e insegurana ineren tes do que aquela que a sucedeu (vide o Captulo 10). Outra vez, pode mos imaginar uma ordem poltica "nco-medicval" com procedimentos institucionais para a soluo pacfica dos conflitos que fossem mais efe tivos do que os existentes no moderno sistema de estados, e levassem a uma ordem mundial sem precedentes. Por outro lado, se podemos ima ginar uma ordem "neo-medieval" com caractersticas utpicas, pode mos pensar tambm no sistema de estados no corno hoje mas corno poderia desenvolver-se em um meio mais efetivo para a sustentao da paz e da set-,>urana. Comparar utopias alternativas um exerccio arbitrrio e estril. Uma questo mais frutfera saber se, comparada tentativa de viabilizar o sistema de estados, urn sistema poltico mundial que podemos prever para as prximas dcadas, ern que os meios de violncia existem e o desejo de utiliz-los bastante evidentes, e ao qual no devemos atribuir caractersticas utpicas a qualquer forma concebvel de organizao poltica universal, a tentativa de tornar vivel um governo mundial ou qualquer outra alternativa mais promissora ou menos promissora para se alcanar os objetivos da ordem mundial mnima. Em segundo lugar, concluir que o sistema de estados no fun cional significa desconhecer o papel positivo que ele pode desempenhar para a realizao da ordem internacional em uma comunidade humana profundamente dividida. Na origem do sistema de estados est a per cepo de que onde a religio e a autoridade do papado e do Imprio eram matria de profundas diviscs e no de consenso, a ordem podia ser melhor alcanada mediante a divisao da I':uropa em estados e a sua coexistncia do que por intermdio da tentativa de ter um sistema alter nativo que implicasse um maior consenso. Por envolver o monoplio legal do emprego da fora, os governos tm condies de manter a ordem, mas ela tambm uma fonte de conflito entre grupos que competem pelo controle da sociedade. Se a autoridade governamental pode ser aplicada de forma a proibir o uso particular da fora, por grupos ou indivduos, tambm verdade que,

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nos casos de conflito poltico, a existncia desse mecanismo governa mental aumenta o prmio do que est em jogo. No tpico estado nacio nal moderno a melhor forma de preservar a ordem fazer com que os conflitos assumam as caractersticas de competio pelo controle de um nico governo, em lugar da disputa entre vrios governos. Contudo, a comunidade poltica est familiarizada tambm com os casos inversos, em que os perigos que ameaam a ordem, dada a coexistncia de gover nos soberanos, so menores do que os decorrentes da tentativa de man ter comunidades hostis dentro das mesmas fronteiras. A partio da ndia, em 1947, como a partio posterior do Paquisto, em 1971, tive ram essa justificativa. Pode-se ver deste modo o problema da ordem na comunidade mundial. () sistema de pluralidade de estados soberanos levanta alguns perigos clssicos, que precisam ser considerados luz dos perigos ine rentes tentativa de conter comunidades distintas dentro do quadro de um s governo. Pode-se argumentar que atualmente a ordem mundial melhor atendida convivendo com esses antigos perigos, em vez de ten tar enfrent-los.:' Em terceiro lugar, antes de concluir que o sistema de estados no pode proporcionar a ordem mundial mnima, precisamos levar em con ta a possibilidade de que os estados mantenham e desenvolvam a pru dncia e conteno que at aqui demonstraram com relao s armas nucleares e a outras armas de destruio em massa. Com a nica exceo do bombardeio nuclear do Japo pelos Esta dos Unidos, no fim da Segunda Guerra Mundial, as armas nucleares ainda no foram usadas na guerra. As potncias possuidoras de armas nucleares no s se abstiveram de us-las umas contra as outras mas evitaram envolver-se diretamente em conflitos militares diretos, com a exceo dos choques fronteirios entre a Unio Sovitica e a China, em 1969. Os Estados Unidos e a Unio Sovitica reconheceram seus inte resses comuns em evitar um conflito nuclear e criaram diretrizes ou

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regras operacionais que os ajudaram a evitar crises ou a control-las. Estabeleceram tambm uma estrutura de acordos sobre o controle de armamentos, a comear com o Tratado de Proscrio Parcial das I ~xpe rincias Nucleares, de 1963, que impe limites significativos competi o armamentista e simboliza a percepo dos perigos que essas potn cias enfrentavam em conjunto. No temos motivo para achar que esses elementos de conteno na poltica das duas principais potncias nucleares devessem necessa riamente perdurar, ou que se generalizem, abrangendo outros estados nuclearizados, j existentes ou potenciais. fcil conceber o desapareci mento das restries russas e norte-americanas; a no participao da China e de outras potncias nucleares no sistema de restries; o surgimento de outras potncias nucleares, menos interessadas nos es quemas de restrio e cooperao; a aquisio de armas nucleares por grupos no-estatais; ou o insucesso do esforo feito pelas potncias nucleares para consolidar e ampliar esse sistema. Certamente preciso reconhecer que se o esquema de restries no for mantido e ampliado, o sistema de estados no poder sustentar um mnimo de paz e segurana, uma ordem mundial mnima. No en tanto, razovel esperar que o sistema ser preservado e expandido, e trabalhar nesse sentido tem importncia vital para a ordem mundial. Conforme argumentamos no captulo precedente, se o sistema de esta dos, seja ou no funcional, persistir no futuro previsvel, a meta da or dem mundial mnima s poder ser atingida pela prornoco de rcstri es que o faa funcionar.
/1 jllJtira cconu/ica e Joal

A alegao tradicional de que o sistema de estados no pode pro porcionar paz e segurana de forma adequada sorna-se s vezes o argu mento de que tambm no pode criar a justia econmica e social na sociedade ou comunidade mundial. (~ evidente que a sociedade humana caracterizada hoje por gran de injustia econmica e social, tanto entre as naes e os estados C01no

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entre os indivduos e grupos. J observamos que o sistema de estados existente incompatvel com as noes de justia mundial ou cosmo polita e s acolhe de forma seletiva e ambgua as idias de justia indivi dual ou humana. Embora no seja basicamente hostil s noes de jus tia internacional ou inter-estatal, mantm-se de forma que se choca sistematicamente com essas noes (vide o Captulo 4). Como natural, essa injustia, e as modalidades de organizao poltica universal que a toleram ou estimulam, no so absolutamente novas ou inusitadas. Ao longo de toda a histria esses fatos tm sido admitidos com naturalidade, parecendo no merecer sequer um comen trio." Antes do sculo XIX no houve um sistema poltico genuina mente mundial que pudesse acolher as idias de justia econmica e social, e a busca dessas metas, quando ocorria, se dava no contexto local ou nacional. Entretanto, o sistema poltico mundial dos sculos XIX e XX criou as condies de interdependncia e conscincia globais em que as idias da justia econmica e social tinham uma aplicao global, notadamente por Marx, cuja doutrina da revoluo proletria interna cional afirmava a primazia e a natureza imediata dos objetivos econmi cos e sociais, no em contexto local ou nacional mas no quadro de uma comunidade ou sociedade mundial nascente. Uma comunidade ou sociedade mundial caracterizada pelo senti do de interesses e valores comuns de toda a humanidade (diferente por tanto de um sistema poltico mundial caracterizado simplesmente pela interdependncia e percepo globais) s pode existir em embrio, mas sustenta-se geralmente que deveria existir (estes termos so discutidos no Captulo 11). Alm disso, o dever de todas as pessoas sensveis e inteligentes, por mais conscientes que sejam dos obstculos ao surgimento dessa sociedade mundial, reconhecer que ela desejvel, e trabalhar pelo seu surgimento. Se o sistema de estados de fato um obstculo realizao dessas metas de justia econmica e social deve

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J N. Bhal-,"watl observa: "Procura-se quase inutilmente na literatura e nos textos soclOl(")gicos e polticos anteriores Segunda Guerra Mundial qualquer discusso sistemtica, coerente e sustentada sobre esse hiato." Vide I zcononncs and rrorldOrder/rolJl lhe 197() 's Ir; the 199() 's (Londres, Macmillan, 1972), pg. 6.

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ser motivo de preocupao hoje, embora em pocas precedentes no parecesse um dos critrios pelos quais a funcionalidade ou utilidade dessa forma de organizao poltica universal devesse ser avaliada. Pode-se argumentar que o sistema de estados prejudica a realiza o das metas de justia econmica e social de duas formas. Como im pe barreiras livre movimentao de pessoas, dinheiro e mercadorias pela superfcie da terra (assim como movimentao de acordo com um suposto plano global de desenvolvimento econmico), o sistema de estados inibe o crescimento da economia; ao mesmo tempo, como cada estado responsvel pelos interesses de um segmento limitado da hu manidade, o sistema de estados impede a justa distribuio dos benef cios econmicos e sociais pelos estados e naes, pelos indivduos ou em conformidade com uma certa concepo de bem comum mundial. A meta da justia econmica e social no nvel internacional ou inter-estatal reconhecida pelo compromisso dos estados em transferir recursos dos pases ricos para os pobres, o que qualificado s vezes como "fechar o hiato" entre as duas categorias e, s vezes, considerado como a busca do objetivo de habilitar todos os pases a ter um padro mnimo de bem-estar. No entanto, no apenas no foi possvel preen cher esse hiato como no h perspectiva de que possa s-lo no futuro previsvel. 'i Pode-se argumentar tambm que, enquanto perdurar o siste ma de estados soberanos, a justia ou igualdade econmica entre os estados e as naes no ser alcanada. Dada a orientao primria dos estados ricos de atender os interesses econmicos e sociais dos seus povos, no provvel que eles r-orientem sua poltica com relao assistncia oficial, ao investimento privado estrangeiro, ao comrcio ou migrao na escala necessria para "fechar o hiato", ou talvez at mesmo para assegurar um nvel mnimo de padro de vida ou de bem-estar globais. Pode-se argumentar tambm que ainda menos provvel que, per durando o sistema de estados, as metas da justia econmica e social possam ser realizadas. Mais importante do que a justia econmica en tre as naes a justia econmica e social entre os indivduos, seja ela

; Ibid., pgs. 5-10.

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concebida em termos de igualdade de benefcios a todos os seres huma nos ou de um nvel mnimo desses benefcios, com a eliminao em todo o mundo da pobreza e da excluso social. A realizao desse obje tivo depende no s da transferncia de recursos para os pases pobres como da justa distribuio de tais recursos ou dos benefcios deles re sultantes entre os cidados desses pases. Os estados desenvolvidos e as organizaes internacionais que canalizam em parte esses recursos (a "assistncia para o desenvolvimento") podem estabelecer condies para a sua transferncia, e no deixam de faz-lo. Mas como esto mais aten tos aos seus prprios interesses do que ao objetivo da justia humana, essas condies podem no garantir uma justa distribuio dos benef cios pelos governos beneficirios. Alm disso, a sua capacidade de impor condies limitada pela soberania dos estados que recebem tal assistn cia. Ainda que admitindo que tivessem uma preocupao fundamental com a promoo da justia humana, est fora do alcance dos estados e das agncias doadoras determinar a poltica social e econmica dos go vernos assistidos de forma a garantir a realizao desse objetivo. Pode-se dizer, dessa forma, que a meta de justia econmica e social no nvel mundial ou cosmopolita escapa inteiramente ao controle de um mundo organizado sob a forma de sistema de estados. Se a pol tica econmica e social de todos os estados fosse formulada de acordo com a concepo do bem comum mundial, isto implicaria o abandono por eles do controle que exercem sobre os temas econmicos e sociais, passando a atuar simplesmente como agentes de uma autoridade mun dial. difcil imaginar que viessem a agir assim, a no ser que ficassem subordinados politicamente a uma autoridade mundial, deixando por tanto de constituir um sistema de estados soberanos. Esses argumentos com relao meta de justia econmica e social implicam dificuldades do mesmo tipo que observamos acima com respei to ao objetivo da paz e segurana. Em primeiro lugar, a injustia econmi ca e social presente na sociedade humana tem causas mais profundas do que o sistema de estados, e essas causas continuariam atuando em qual quer alternativa de ordem poltica universal. Se presumimos que o gover no mundial ou uma nova ordem medieval, com que contrastamos o siste

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ma de estados, nos proporcionaria no s paz e segurana mas tambm justia econmica e social em escala global, ento o sistema de estados, naturalmente, nos parecer por contraste no funcional. No entanto, qual a base para esta presuno, e no a de que o governo mundial ou outra ordem alternativa mundial seria tirnica e injusta, estando igualmente sujeita a degenerar globalmente em conflitos civis? Os defensores do governo mundial admitem a premissa tcita de que ele dever incorporar as suas preferncias polticas e morais. Con cebem a autoridade mundial como uma projeo das suas prprias i dias, com o poder suficiente para vencer os obstculos que hoje impe dem a realizao dessas idias. Essa argumentao, no entanto, significa uma evaso do tema. () governo mundial com o qual o sistema de esta dos deve ser comparado com aquele sujeito aos fatores que causam a injustia no nosso mundo e no com aquele cuja imunidade a esses fatores fosse arbitrariamente decretada. ;\ realizao das metas de justi a econmica e social, no nvel internacional, humano ou mundial, re quer um sentido muito maior da solidariedade humana com relao a essas metas e a tarefa de criar e manter esse sentido de solidariedade precisaria estar presente na agenda da poltica mundial em qualquer for ma alternativa de organizao poltica universal da mesma forma que aparece na agenda do sistema de estados. Em segundo lugar, o argumento que expusemos no leva em con ta o papel positivo desempenhado pelo sistema de estados na resistn cia ao aumento da injustia econmica e social. No acidental que os defensores do governo mundial ou do fortalecimento das instituies globais esto nos pases mais ricos e poderosos, enquanto os pases do Terceiro Mundo e da comunidade socialista so os que mais insistem na preservao da soberania estatal (ponto melhor desenvolvido no cap tulo a seguir). Os pases mais pobres e mais fracos percebem que qualquer movi mento feito agora no sentido de instituir um governo mundial resultaria provavelmente no na redistribuio dos recursos econmicos em seu favor, mas na consolidao da distribuio em vigor, ou mesmo numa redistribuio que lhes fosse ainda mais desfavorvel. Consideram as

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sim a soberania do estado como salvaguarda contra a tentativa dos pa ses mais poderosos de retirar-lhes o controle sobre os recursos econ micos que hoje tm. Com efeito, as naes mais pobres e mais fracas conseguiram uma certa medida de justia internacional, em seu benef cio e, em alguns casos, de justia humana para os seus habitantes, graas criao de estados soberanos, desafiando o poder das potncias colo niais e defendendo contra a intruso ou penetrao das chamadas po tncias "neo-colonialistas". Por outro lado, este papel positivo do sistema de estados no fun ciona s em favor dos pases mais pobres e mais fracos. A justia econ mica e social que pode beneficiar as aes e os indivduos , em grande parte, uma conseqncia da atividade dos estados ou governos na rct::>>u lamentao da vida econmica e na distribuio e garantia de certos benefcios econmicos e sociais. A soberania estatal impe obstculos no s s formas de interferncia externa tendentes a promover maior justia econmica e social mas tambm quelas que ameaam e prejudi cam os progressos econmicos e sociais j alcanados. Em terceiro lugar, o argumento que estamos considerando no leva em considerao a possibilidade de que o sistema de estados possa ser infundido por um consenso mais vigoroso sobre os objetivos de justia econmica e social e tambm a possibilidade de que, enquanto persistir a diviso do mundo em estados soberanos, esses estados possam ser cada vez mais disciplinados ao definir seus objetivos por um sentido de solida riedade humana ou a partir da percepo de uma sociedade mundial nas cente. No temos razo para presumir que isso ocorrer e, conforme ob servado acima, podemos vir a testemunhar uma contrao, e no expanso, da rea de consenso entre os estados (vide o Captulo 11). No entanto, no inconcebvel que o sentido de um bem comum mundial, que hoje uma planta to delicada, possa sobreviver e at mesmo crescer.

o homem e o ambiente
Atualmente afirma-se com freqncia que o sistema de estados disfuncional no s com relao aos objetivos de paz e segurana, e de

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justia econmica e social, mas tambm em relao meta perseguida por todos os homens, de viver em harmonia com o seu ambiente. Argumenta-se assim que a humanidade est enfrentando ameaas derivadas do crescimento demogrfico, da busca do crescimento eco nmico, com as presses impostas pelo crescimento populacional e eco nmico sobre recursos escassos - terra, energia, alimentos, matrias primas - e a resultante tenso sofrida pelo meio fsico. Afirma-se que essas ameaas esto interligadas e que precisam ser enfrentadas em con junto; que para isso ser necessrio assegurar unidade e planejamento globais, obstaculizados pela diviso da humanidade em estados sobera nos. Escrevendo sobre "as quatro dimenses do perigo planetrio", que ele identifica com "o sistema de guerra", "a presso demogrfica", "a insuficincia de recursos" e "a presso sobre o ambiente", Richard Falk afirma que esses problemas no podem ser tratados independentemen te, como se fossem separveis. "I ~m essncia essas ameaas derivam todas de um ambiente mal administrado, resultado inevitvel de um conjunto deficiente de instituies polticas", afirma Falk." I~ bvio que se todas as pessoas estivessem to dispostas a coope rar na busca de objetivos comuns como os tripulantes de uma nave espacial, essas ameaas ao ambiente humano seriam mais fceis de con trolar. No entanto, o contexto em que elas surgem marcado pela dife rena das polticas demogrficas dos estados, que so conflitantes; pelas diferenas marcante na atitude diante da meta do crescimento econ mico; pelo uso dos alimentos, da energia e das matrias primas como armas nos conflitos internacionais; pelo fato de que alguns pases polu em o ar e a gua usados pelos outros; pelo desrespeito conveno tradicional de que o alto mar e seus recursos so propriedade comum da humanidade. Neste contexto, no est claro que a transcendncia do sistema de estados seja necessria ou suficiente para que se adote uma ao eficaz com relao a essas ameaas interligadas ao ambiente. Em primeiro lugar, o que inibe um plano global comum para aes com respeito ao ambiente no a existncia de um sistema de estados,

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mas os desacordos e conflitos existentes no campo da prpria ecologia. Com relao ao ambiente humano, como no que diz respeito aos obje tivos de paz e justia econmica, preciso reconhecer que os conflitos humanos tm origem mais profunda do que qualquer forma particular de ordem poltica universal. Para evitar a repetio da chamada "trag dia dos COJJlJJlons",- todos os indivduos precisam aprender a aceitar li mites para a liberdade de escolher o tamanho da sua famlia, de consu mir energia e outros recursos, de poluir o ambiente, etc., e um sistema de estados que no consegue impor esses limites pode ser disfuncional. () mesmo aconteceria em um estado mundial, uma ordem "neo-mcdic vai" ou em qualquer outra alternativa de ordem poltica universal que no pudesse limitar essas liberdades. I ~m segundo lugar, o argumento que estamos considerando no leva em conta a contribuio que o sistema de estados pode dar para a abordagem das ameaas ambientais ou ecolgicas. Conforme notamos, esse sistema fornece um meio pelo qual uma comunidade humana em que o desacordo e o conflito so endmicos pode alcanar um mnimo de ordem. 1\ aceitao recproca por comunidades polticas indepen dentes do seu direito a uma existncia independente, sujeita observn cia de certas regras de coexistncia, um recurso para introduzir um certo elemento de ordem que de outra forma poderia no ser vivel. Sem esta base de ordem mnima os problemas comuns do ambiente no poderiam ser enfrentados. No h dvida de Llue dependemos primordialmente da ao dos estados para restringir no curto prazo o crescimento demogrfico, para controlar o desenvolvimento econmico (limitando o desenvolvimento excessivo e erradicando o sub-desenvolvimento) ou para racionar de forma justa o consumo de recursos escassos. Se necessrio tomar ime diatamente aes frente aos perigos ambientais, como Falk e outros autores alegam, intil sustentar ao mesmo tempo que uma ao efeti

- i\ idia da "tragdia dos COIJ/IJ/om" (> desenvolvida por (;arett f Iardin em Srience (15 de dezem bro de 1968): refere-se destruio das pastagens comuns na Inglaterra, devido ao seu uso excessivo.

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va s poderia ser tomada por instituies polticas fundamentalmente distintas das que existem no mundo atual. Conforme Shic1ds e Ott ob servam com muita argcia em um artigo: no curto prazo s os governos nacionais dispem da informao, da experincia e dos recursos para agir com eficcia nesse campo. H Em terceiro lugar, o argumento de que o sistema de estados no funcional despreza a possibilidade de que por seu intermdio possa emergir um maior sentimento de solidariedade humana com relao s ameaas ambientais. No longo prazo improvvel que a ao tomada exclusivamente no nvel do estado seja suficiente para enfrentar os peri gos ambientais, e a funcionalidade do sistema de estados, ou de qual quer outra forma de ordem poltica universal, vai depender da emergn cia de um sentido mais agudo da coeso humana. No entanto, a idia de que o sistema de estados deva ser visto como um obstculo ao desen volvimento dessa maior coeso, em vez de um meio para cri-la, no contribui para essa criao. () sistema de estado proporciona a atual estrutura da organizao poltica da humanidade, e o sentido dos inte resses e valores comuns a ele subjacente (por mais limitado e por mais inadequado que demonstre ser frente aos desafios de longo prazo ordem mundial) a principal manifestao da unidade ou solidariedade humana hoje existente, e as esperanas que possamos ter com respeito emergncia de uma sociedade mundial mais coesa esto associadas ao seu desenvolvimento e, portanto, sua preservao. () sistema de estados e a ordem mundial () sistema de estados ser realmente disfuncional se os estados no puderem preservar e ampliar o sentido dos interesses, das regras e instituies comuns que no passado serviram para moderar os seus con flitos. Um sistema internacional que tenha degenerado em um "estado de guerra" hobbesiano no poderia ser defendido hoje como adequado

x I.mda P. Shrclds e l\1arvin C. Orr, "'!'Jc I un-ironn/enta] Cnsis: l nternanonai and JlIprana!zolla! Approacbe.r", Intcrnationa/ Rela/zonJ, vol. IV, n. 6 (novembro de 1(74).

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ou vivel em relao s metas da ordem mundial. Ademais, para que o sistema de estados permanea como estrutura vivel, a rea de consen so a ele subjacente deve ser no s preservada como ampliada. Mas nenhuma forma de organizao poltica universal ser vivel sem um consenso sobre certos requisitos mnimos de paz, justia e gerenciamento ambiental. A transcendncia do sistema de estados no ser suficiente para criar esse consenso, e talvez no seja mesmo necessria. Conta-se a histria do homem que estava perdido em algum lugar da I ~sccia e perguntou a um lavrador se ele poderia indicar o caminho para Edinburgo. () lavrador respondeu: "Se eu fosse o senhor eu no comearia daqui". A doutrina de que os sistema de estados no propor ciona o melhor ponto de partida para alcanar a ordem mundial faz lembrar algo desse tipo. A verdade que a forma de organizao polti ca universal que temos hoje o sistema de estados, e dentro desse sistema que devemos comear a nossa busca de um consenso.

C A P T (1 L () XII I

COMO REFORMAR O
SISTEMA DE ESTADOS?

SE a persistncia do sistema de estados no futuro parece provvel e, ao mesmo tempo, o seu destino no seja necessariamente tornar-se obso leto ou no-funcional, de que modo se poderia reform-lo ou reajust lo de forma que pudesse promover mais efetivamente a ordem mundial? Neste captulo vou considerar algumas das possveis respostas a esta indagao.

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Uma das respostas a que prope o modelo de um concerto de grandes potncias. Conhecido como "modelo Kissinger", tem recebido mais apoio nos Estados Unidos do que em qualquer outra grande po tncia. Embora na prtica colabore com os Estados Unidos para certos fins, a Unio Sovitica continua proclamando em sua retrica oficial a viso da luta entre o capitalismo e o socialismo, demonstrando hostili dade, no s em teoria como na prtica, a um sistema de colaborao entre as grandes potncias que inclusse a China. Quanto aos chineses, rejeitam inteiramente o papel de grande potncia, considerando-se os campees do Terceiro Mundo na sua luta contra a "hegemonia das super potncias". Os Estados Unidos, contudo, so atrados naturalmente pela concepo de um concerto de grandes potncias. De um lado, esto empenhados em manter a ordem internacional vigente; de outro, perce bem a possibilidade do declnio do seu prprio poder e a necessidade de contar com a colaborao de outras grandes potncias. () concerto imaginado seria dirigido para criar uma "estrutura de paz", embora fosse uma paz entre as grandes potncias, e no no

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HI':DLf':Y BULI.

mundo em geral. Leva em conta o objetivo de promover a justia eco nmica internacional, que no entanto perseguido mediante a assistn cia internacional para o desenvolvimento, dentro da estrutura de poder existente, e quase sem tocar nas metas da justia econmica no nvel humano ou cosmopolita. Por outro lado, a ateno dada aos temas ambientais principalmente retrica. Observamos anteriormente que existe de fato um equilibrio de poder entre trs grandes potncias, e outras grandes potncias virtuais, mas esse equilbrio difere sob vrios aspectos importantes do que havia entre as grandes potncias europias no sculo XIX. Notamos, em par ticular, a inexistncia de um concerto ou sistema de colaborao geral entre as grandes potncias, visando preservao do equilbrio (vide o Captulo 5). Comentamos tambm que quando entram em um sistema de colaborao recproca, as grandes potncias podem promover a or dem internacional manejando neste sentido as suas relaes mtuas, e explorando a sua posio de preponderncia em relao ao resto da sociedade internacional (vide o Captulo 9). No relacionamento que se desenvolveu entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica j esto pre sentes certos elementos desse sistema de colaborao. () projeto de criar um concerto de grandes potncias busca o fortalecimento da colabora o entre elas (entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica), incluindo sua extenso China, e estaria aberto implicitamente ao Japo, Comu nidade Europia e a outros atores, se e quando demonstrarem possuir a condio de grande potncia. No se pode deixar de reconhecer que, dentro do sistema de esta dos, pelo menos algum elemento de cooperao entre as grandes po tncias um dos fundamentos essenciais da ordem mundial. As gran des potncias existem, queiramos ou no: se prevalece a paz ou a guerra, a segurana ou a insegurana no conjunto do sistema politico mundial, algo determinado mais pelos grupos de liderana dentro dessas po tncias do que por qualquer outro grupo. Enquanto as grandes potn cias continuarem a manter esta posio, a ordem mundial ser melhor atendida pela harmonia entre elas, em lugar da discrdia. Deste ponto de vista, so construtivos os passos que precisam ser dados, ainda que

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tbios e incompletos, no sentido de fazer com que passem da atitude de confronto para uma outra de negociao. No o caso, como alguns crticos do "hegemonismo das super potncias" tm afirmado, que as aes tentativas tomadas no sentido de uma maior cooperao entre as grandes potncias sirvam apenas aos interesses delas prprias, sem promover tambm os interesses da socie dade internacional como um todo. Uma guerra nuclear envolvendo os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China, ou qualquer combinao de dois desses pases, poderia representar uma catstrofe tanto para as potncias pequenas ou intermedirias como para os prprios beligeran tes e, ao tomar providncias para reduzir os riscos desse conflito, as grandes potncias esto agindo em nome da humanidade como um todo. bem verdade CJue na motivao das grandes potncias que as levou a um mnimo de colaborao mtua, a parte representada pelo sentido de representao universal pode ter sido negligencivel ou at mesmo inexistente; no precisamos procurar mais do que os interesses especficos dessas potncias, vistos em termos estritos, para explicar o sentido da dtente. verdade, tambm, que quando as grandes potncias colabo ram entre si, no apenas para promover o interesse em evitar uma guerra nuclear ilimitada - um interesse que compartilham com toda a humanidade - mas tambm para promover determinados interesses especiais que lhes so prprios: a preservao do status quo poltico, a colaborao contra desafios potenciais sua posio de liderana, a preservao da sua ascendncia dentro das respectivas esferas de in fluncia. at mesmo possvel que sem esses interesses especiais das grandes potncias no houvesse a colaborao em causa, nem a pers pectiva de que fosse ampliada. E tambm verdade que mesmo quando a cooperao entre as grandes potncias est dirigida exclusivamente para promover o inte resse universal em evitar uma guerra nuclear ilimitada, ela pode ter a conseqncia de servir aos interesses das grandes potncias s custas dos interesses de outros pases. Os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a China podem tornar a guerra entre si menos provvel ao concorda

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rem em no interferir nas respectivas esferas de influncia, ao abando narem aliados e clientes que possam provocar seus opositores ou ao unir-se para impor sua vontade a estados que possam perturbar ou com plicar o seu relacionamento. Por todas estas razes, se as potncias pequenas ou intermedirias tm a ganhar com a cooperao entre as grandes potncias, elas tam bm podem perder com essa cooperao. Do ponto de vista dos seus interesses, natural e apropriado que acompanhem com cuidado os sinais de um concerto emergente das grandes potncias. O que no prejudica, em absoluto, o fato de que evitar uma guerra nuclear genera lizada tanto do interesse dos estados menores como das potncias cuja deciso poderia dar incio a tal guerra. No entanto, se para preservar a paz nuclear necessria a coopera o entre as grandes potncias, como parte do esforo do sistema de estados para preservar a ordem mundial, no suficiente. () modelo do concerto de grandes potncias ignora (quando no procura reprimir) as exigncias de mudana feitas pelos pases e pelos povos mais fracos. Conforme argumentamos, o sistema de estados soberanos s poder manter-se como um meio vivel para alcanar a ordem mundial se de monstrar a possibilidade de preservar e ampliar o consenso que man tm sobre os interesses e valores comuns. Um consenso que no pos svel alcanar sem levar em conta a exigncia de mudanas justas dos pases e povos asiticos, africanos e latino-americanos, que querem a eliminao do colonialismo e dos governos baseados na supremacia bran ca, a redistribuio da riqueza e dos recursos e o fim das relaes de dependncia ou subordinao da maior parte deles com respeito aos pases ricos. certo que um concerto de grandes potncias, especialmente se inclusse a China, no seria necessariamente de todo cego a essas de mandas, que as grandes potncias mesmo hoje procuram aliviar com medidas simblicas. verdade que um concerto de grandes potncias poderia ter xito em legitimar o seu papel e mobilizar um nvel impor tante de apoio na sociedade internacional. J observamos que isto po deria ser feito por um concerto de grandes potncias que evitasse tor

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nar explcito o seu papel e que proibisse a desordem conspcua ou as aes predatrias. Um concerto que procurasse atender as exigncias de mudana e co-optasse o apoio das principais potncias secundrias (vide o Captulo 9). certo tambm que a mera existncia de um grupo de estados descontentes no seria necessariamente fatal para a sobrevivncia de um regime internacional. Com efeito, todos os sistemas polticos tm pelo menos algumas parcelas de descontentes, segundo as quais os benef cios disponveis no foram suficientemente partilhados. Isto, no entanto, no significa que as bases desses sistemas sejam inseguras. difcil acreditar, todavia, que a insatisfao de alguns pases po bres possa ser mitigada com gestos simblicos, ou que no ir solapar um regime internacional que no seja capaz de por em prtica uma redistribuio radical da riqueza, dos recursos e do poder. bem verda de que, com a exceo da China, as potncias pobres nunca dispuseram de uma fora militar significativa e, mesmo em conjunto com a China, no teriam condies de desafiar militarmente a estrutura de poder mundial assentada sobre os Estados Unidos e a Unio Sovitica. () con flito entre os pases dos grupos "have" e "baie-not" difere neste particu lar do que havia nos anos 1930, quando a Inglaterra e a Frana, como defensores da Liga das Naes e da legalidade internacional, enfrenta ram a Alemanha revisionista, a Itlia e o Japo. N a poca, os pases "baue-not" representavam uma das duas principais concentraes de for a militar em todo o mundo, e a guerra era uma alternativa possvel para uma forma de mudana pacfica que atendesse suas demandas. Hoje porm os "baue-not" representam a maioria dos estados da sociedade internacional. Alm disso, so a maioria da populao do mundo, e o elemento predominante na sociedade mundial, que, confor me notamos, ainda no plenamente uma realidade, mas da qual h uma conscincia bastante ampla. Esses estados esto profundamente di vididos entre si, sendo improvvel que se organizem em qualquer tipo de eixo ou bloco, mas alguns deles conseguiram unir-se efetivamente para determinados fins, como a respeito do racismo na frica Meridional, ou a propsito do comrcio, da assistncia e do desenvolvimento, ou ainda sobre a explorao de petrleo com fins econmicos e polticos.

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() poder militar dos pases do grupo "have-not' poder aumentar, como a sua capacidade de aliar-se efetivamente e a sua inclinao para adotar tticas de confrontao com as grandes potncias. No entanto, mesmo gue isto no venha a acontecer, um regime internacional que no possa atender s suas exigncias perder autoridade moral mesmo dentro do grupo dos pases do grupo "have", e ser incapaz de conse guir o tipo de consenso exigido pela ordem mundial.
CI :I\TK/jl JSMO CI DHAI J: O MOj)/:1 D SAI J ;-1CIO!\'I.\"I/l R/j/J/CAI,

Outra resposta nossa pergunta aponta para o modelo da direo centralizada dos assuntos mundiais, baseado no na cooperao das gran des potncias, mas no sentido de vontade comum ou unidade de prop sito da comunidade humana, provocado pelo crescimento do sentido de emergncia global da Terra vista como "nave espacial".' Como o modelo do concerto de grandes potncias, este deriva do mundo ocidental, mas enquanto o primeiro proposto especialmente pelos crculos oficiais, o segundo preferido pelos intelectuais dissidentes ou radicais. Esses intelectuais radicais sentem-se atrados por formas de direo centralizada que transcendem o sistema de estados, no entanto, reconhe cendo que esse sistema de estados tende a persistir no futuro previsvel, procuram promover, inicialmente, o mximo possvel de direo centrali zada, considerando a existncia do sistema de estados soberanos. Neste ponto, no diferem dos que pregam um concerto de grandes potncias, mas buscam uma modalidade de direo centralizada que no reflita sim plesmente os interesses comuns das grandes potncias mas o que percebi do como interesses comuns de toda a humanidade (uma percepo cuja ausncia admitem, mas que tm a esperana de poder criar). Tomemos como exemplo mais importante as propostas de Richard Falk em Tbe Rndangered Planet. Em captulo intitulado "Planejando um
I ( ) relatrio da I Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente, realizado em 1972, na Sucia, tinha por ttulo "On!y One hartb" e, na poca, usava-se essa metfora da Terra como uma nave espacial para destacar a importncia de se produzir polticas globais de proteo do meio am biente e dos limitados recursos que, inescapavelmente, devem ser compartilhados pela humani dade como tripulantes dessa nave, (N.F.)

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novo sistema da ordem mundial" Falk prope os objetivos para os quais se voltaria o sistema que conta com a sua preferncia. Vale notar que esses objetivos incluem no s as metas tradicionais da ordem mnima, como a minimizao da violncia interna e internacional, mas uma vi so compreensiva de uma ordem tima: a unidade da espcie humana e da vida na Terra; a manuteno da qualidade ambiental, incluindo a fi xao de tetos para o crescimento demogrfico, o uso de recursos natu rais e a destinao de resduos; padres mnimos de bem-estar, reco nhecidos como o direito de todas as sociedades e indivduos; a primazia da dignidade humana, incluindo os direitos pessoais de conscincia e autonomia e direitos de reunio e afirmao cultural dos grupos; o res peito diversidade e o pluralismo com relao s lnguas, mitos e ideo logias polticas, com base no sentimento de que "a variedade , em si mesma, parte do esplendor da vida"; e a necessidade de participao universal, tanto para todos os governos nacionais como para os atores no-estatais, de modo a garantir que o sistema ter sensibilidade a todas as partes do mundo, evitando criar sentimentos de alienao. Para promover esses objetivos Falk advoga uma estrutura poltica cujos elementos so o fortalecimento das instituies centrais j existentes, como as Naes Unidas e a Corte Internacional de Justia; o desenvolvimento das agncias especializadas das Naes Unidas e de outros rgos "funcionais", cujo papel ele acredita que aumentar muito como reao s demandas do gerenciamento ambiental; modelos informais de cooperao entre os "prin cipais atores mundiais", consistindo nos cinco estados mais populosos, jun tamente com representantes de grupos regionais, culturais e tnicos; a trans formao de atores transnacionais e multinacionais em "grupos de presso lutando por um novo sistema de ordem mundial"; organizaes regionais e sub-regionais para movimentar as relaes internacionais fora do mbito do estado nacional e para criar um canal que leve organizao centralizada dos assuntos mundiais; uma mudana de perspectiva dentro das sociedades na cionais, favorecendo um modo mais cosmopolita de perceber o mundo; e movimentos tnicos e religiosos sub-nacionais que se afastem dos estados estabelecidos ou busquem autonomia dentro deles, ajudando a debilitar o poder dos estados existentes.

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Para criar essa estrutura poltica Falk esboa um programa de "ativismo da ordem mundial" ou de "conscientizao" mediante "de claraes de emergncia ecolgica", "universidades de sobrevivncia" e "academias de pacificadores"; a formao de um partido poltico mun dial e, para evitar a falncia desses esforos, com a ocorrncia de algum equivalente moderno inundao causada pelo dilvio universal, a "arca da renovao", que permitir a sobrevivncia de um ncleo de pessoas esclarecidas para reconstruir o mundo.' As receitas dos centralizadores radicais, como dos advogados de um concerto de grandes potncias, tm o mrito de reconhecer a neces sidade de algum quadro de cooperao entre as principais potncias para que as metas da ordem mundial possam ser alcanadas. Alm dis so, ao contrrio do modelo de concerto de grandes potncias, a posio dos centralizadores globais reconhece a insuficincia de um consenso que ficasse limitado a essas potncias, e procuram acomodar as exign cias de mudana radical por parte dos pases "baie-not", Afirmam que desejvel chegar a um consenso que abranja a sociedade internacional como um todo, e no apenas os seus elementos dominantes, assim como a necessidade de alcanar uma gama mais ampla de objetivos, e no apenas a paz e a segurana. Uma falha da proposta de Falk o fato de que, na sua busca de um consenso mais amplo ele no leva em conta o que so realmente as demandas do Terceiro Mundo, nem considera em que medida elas po dem ser conciliadas com os interesses percebidos pelos outros impor tantes grupos de estados. Ao invs disso, prefere basear suas prescri es na converso de todo o planeta a um conjunto de metas que refletem em detalhe as suas preferncias pessoais - uma converso a ser realiza da simplesmente pelo poder de persuaso e exortao de si prprio e de seus correligionrios. J comentamos que a demanda por uma centralizao da direo em escala global origina-se quase que exclusivamente nos pases ociden tais, e que os estados do Terceiro Mundo, assim como os socialistas, de

Falk, Tbis hndangered Planei, capo vii.

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fendem com veemncia a soberania estatal (vide o Captulo 12). Subjacente a essa posio, e em particular a dos pases do Terceiro Mundo, est a per cepo de que, neste momento, urna maior centralizao do poder resulta ria com toda probabilidade no em redistribuio efetiva da riqueza, de recursos e de poder que lhes fosse favorvel, mas simplesmente na conso lidao da distribuio atual. Como todos os defensores de uma autoridade centralizada, os globalistas radicais presumem que ela ir incorporar os seus prprios valores. Possivelmente, o mais provvel que uma autoridade mun dial centralizada reflitir os valores das grandes potncias de hoje, pois s elas teriam condies de transform-la em realidade. Neste particular, vale a pena comentar a crtica aos ccntralizadorcs radicais feitas por um autor indiano, Rajni Kothari, cujas idias exami naremos adiante em maior detalhe. Kothari escreve que de e seus cole gas indianos tm averso pelos "sons vazios dos homens inflamados e acomodados do Hemisfrio Norte, que saltam de um continente para outro com a proposta de transformar o mundo inteiro - a verso mais recente da tarefa confiada ao homem branco.") Para ele, os radicais que pretendem homogeneizar o mundo, como os conservadores, so "fa bricantes de mitos, usando os meios modernos de comunicao e as facilidades de conferncias para elaborar defesas complicadas de estru turas bsicas de dominao poltica e intelectual."! Enquanto a distribuio de riqueza, de recursos e de poder na so ciedade internacional mantiver sua atual desigualdade, as perspectivas de uma mudana no sentido de uma estrutura poltica global mais cen tralizada, com base em um processo consensual, parecem diminutas. Pode-se argumentar que se houver eventualmente tal mudana, ser preciso, antes de mais nada, que haja uma redistribuio da riqueza, das amenidades da vida e do poder em favor dos estados e dos povos do Terceiro Mundo. De qualquer forma, parece improvvc1 que uma tal estrutura pos sa ser criada e imbuda dos valores dos radicais do Ocidente mediante a
i Rajni Korhari, lvotsteps 111/0 tbe 1'/I/llrl': 1 )jt(~/10J 0/ tb Present Irorld IlIId ti 1 )eJ(~II/(Jr (//1 (Nova Dclhi, Oricnr Longman, 1(74), pg. lO. 4 lbrd., pg. 7

/l/ltnttl/I'I'

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pregao salvacionista propugnada por Falk e seus colegas. Eles afir mam que evitaro planos ou "utopias estticas", mas o que nos apre sentam so planos. Falam em uma situao de emergncia global sem precedentes, mas o que querem dizer simplesmente que a realidade da poltica mundial no se ajusta aos objetivos da paz e da justia que pres crevem, um argumento que se aplica ao presente e a todas as fases ante riores da poltica mundial. Pregam a necessidade de um recomeo, de promover uma nova ordem mundial, mas na verdade estamos no meio de um processo, no no princpio, e no podemos "recomear". H uma certa ingenuidade nos seus planos para conscientizar as pessoas, como se isto nunca tivesse sido tentado, e tambm uma certa presuno quando dizem falar em nome da "nave espacial Terra". H tambm um certo pessimismo fundamental subjacente ao otimismo superficial dos seus pro nunciamentos de que seremos atingidos por um desastre se no promover mos imediatamente transformaes drsticas no mundo, mudanas que eles prprios no podem deixar de reconhecer que so irrealizveis.

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Outra abordagem reforma do sistema de estados consiste em buscar um papel mais amplo para as organizaes regionais que ocu pam o terreno intermedirio entre os estados, de um lado, e as organiza es mundiais, de outro. Argumenta-se, por um lado, que as organiza es regionais tm condies de preencher pelo menos algumas das funes previstas para as organizaes globais, com respeito paz e segurana, justia econmica e administrao ambiental. Mas, por outro lado, elas no so abertas a certas objees levantadas contra os organismos de carter global como, por exemplo, a de que esses orga nismos podem levar ao domnio do sistema de estados pelas grandes potncias; de que esto sujeitos a falhas devido dificuldade de alcanar um consenso no conjunto do sistema de estados; e de que no refletem a diversidade e autonomia regionais. No seu estudo Peace in Paris, Joseph Nye distingue cinco doutrinas, todas recentes, que afirmam a vinculao entre o desenvolvimento das

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organizaes regionais e uma ordem mundial mais pacfica: 1) elas opem-se concentrao do poder nas super-potncias e reduzem es pecialmente os perigos do chamado "sistema bipolar" (argumento usa do muitas vezes com relao ao movimento regionalista europeu); 2) ao combinar estados pequenos e fracos, que tm uma soberania apenas nominal mas que juntos podem tornar-se viveis, eliminam a tentao das intervenes estrangeiras e dos conflitos (argumento avanado por Nkrumah com respeito ao regionalismo africano); 3) ao criar outras instituies distintas do estado, que qualificam ou diminuem a sobera nia estatal, ajudam a reduzir os clssicos perigos do sistema de estados soberanos (argumento que foi considerado no Captulo 11, a respeito do surgimento de uma nova verso do medievalismo); 4) ao associar os estados em uma rede estreita de relacionamento econmico, social e cultural, inibem o recurso guerra pelos estados regionais (uma verso regionalista da abordagem funcionalista ordem mundial, proposta com freqncia a propsito da Comunidade Europia); e 5) esto especial mente habilitadas a controlar conflitos entre os estados membros, por que servem para isolar a regio dos conflitos globais e porque apresen tam vantagens sobre as organizaes globais remotas, na compreenso das causas dos conflitos dentro da prpria regio, e das condies pro pcias sua soluo (um argumento apresentado muitas vezes, por exem plo, em favor da ASEAN, a Associao das Naes do Sudeste da sia).' () regionalismo como uma abordagem da ordem mundial nem sempre est associada tentativa de escapar ou modificar os perigos atribudos ao domnio pelas grandes potncias. Pelo contrrio, numa reorganizao da politi. ,l mundial segundo orientaes regionais tem sido considerada uma diviso do mundo em esferas de influncia ou responsabilidade das grandes potncias (vide o Captulo 9). No entanto, depois de 1945, perodo caracterizado pela ascendncia dos Estados Uni dos e da Unio Sovitica, cujo conflito era visto como o maior perigo paz e segurana mundiais, e cuja cooperao era considerada o principal obstculo s mudanas polticas e econmicas justas, a abordagem regionalista foi muitas vezes associada a tentativas de limitar a influncia
, Nvc,
PCI(C

ill Parts, capo 1.

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das grande potncias. No por acaso que todas as cinco doutrinas regionalistas da paz registradas por Nye surgiram nesse perodo. Podemos tomar como exemplo o livro Footsteps into the Fature, do Dr. Rajni Kothari, j citado, cujas propostas para reorganizar a poltica mundial em bases regionais esto vinculadas estreitamente defesa da resistncia do Terceiro Mundo contra o domnio pelas super-potncias. () tema principal de Kothari a necessidade da autonomia, tanto para os indivduos como para os estados e as naes. Segundo o autor, a realiza o da autonomia frustrada nos pases ricos pelo desenvolvimento ex cessivo e pela tica do consumo; nos pases pobres, pelo subdesenvolvi mento, a explorao organizada e a "violncia estrutural". E nos dois grupos de pases por uma "abordagem organizao humana que est fazendo dos homens um nus para o planeta, tornando o trabalho supr fluo e transformando a mquina na fonte de vida mais potenre.t" Ao prescrever polticas destinadas a promover a autonomia em base universal, Kothari enfatiza principalmente sua sustentao pelos pases do Terceiro Mundo. Preocupa-se com a consolidao da inde pendncia dos antigos territrios coloniais, prejudicados pela pobreza, e sustenta que o mundo de estados nacionais autnomos deve no s ser aceito como uma realidade mas tambm endossado como "realida de desejvel". Seu objetivo tornar a autonomia dos estados mais efeti va do que no mundo de hoje, dividido como se encontra em estados superiores, intermedirios e marginais. Kothari se ope no s ao governo mundial mas tambm s pro postas de centralizao global do poder. Afasta assim o "modelo Kissinger" de concerto ou diretrio de grandes potncias, e rejeita igual mente a posio dos radicais norte-americanos que prope o globalismo. Espera que a proliferao da tecnologia nuclear, a formao de um blo co unido de pases do Terceiro Mundo e as presses exercidas sobre as potncias do Ocidente, como o embargo do fornecimento de petrleo pelos rabes, em 1973, atuem como coadjuvantes para a redistribuio de poder e influncia em favor dos pases em desenvolvimento.

(, Rajni Kothari, lootsteps mio lhe 1'lIlur!:, pg. xx.

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Como uma modalidade de ordem mundial que permita maior au tonomia aos estados do Terceiro Mundo e a outros pases que vivem hoje sombra das grandes potncias, Kothari prope um sistema de vinte a vinte e cinco federaes regionais, definidas com base na conti gidade geogrfica e complementaridade econmica. Embora esses gru pos de pases no sejam uniformes em tamanho e poder, representam um sistema de unidades menos desiguais do que o atualmente existente. Assim, as grandes potncias teriam suas dimenscs reduzidas: a regio russa abrangeria, alm da URSS, s a Monglia; a chinesa compreende ria, alm da China, o Tibete e Taiwan (ambos considerados pelo gover no de Pequim como parte do territrio chins); os Estados Unidos se riam uma regio, sem qualquer acrscimo; o Canad seria reunido Groenlndia; o Mxico Amrica Central; a ndia teria o Sul da sia, regio que poderia eventualmente vincular-se ao Sudeste da sia e regio do Pacfico Sul, que incluiria a Austrlia, a Nova Zelndia e os estados insulares do Pacfico. Outras regies incluiriam a Europa Seten trional, a Europa Central e Oriental, a Comunidade Europia, o Mun do rabe, a frica Ocidental, Oriental e Meridional, o Caribe, a America do Sul andina, a regio da Bacia do Prata e o Brasil. Conforme j observamos, h muita fora na afirmativa de Kothari de que um movimento realizado hoje no sentido de centralizar a autori dade mundial consolidaria a ordem econmica e poltica predominante, com suas injustias. Assim, mesmo que se aceite que em ltima anlise essa centralizao da autoridade mundial desejvel, ela deveria pressu por um consenso entre os principais componentes da comunidade mun dial sobre o tipo de autoridade a ser instalada e as polticas implementadas, sendo improvvel que tal consenso possa emergir antes de uma redistribuio de poder em favor dos pases do Terceiro Mundo. Na viso de Kothari, essa redistribuio provavelmente exigiria esforos dos prprios pases em desenvolvimento para mobilizar seus recursos, combin-los e desafiar as autoridades prevalecentes. Mesmo se pudssemos presumir (o que no possvel, como vi mos anteriormente) que uma autoridade mundial criada agora incorpo rasse os valores dos radicais do Ocidente, isto no seria suficiente para

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atrair a cooperao dos pases do Terceiro Mundo. Os pases em desen volvimento esto alienados dos pases ocidentais no s devido falta de altrusmo destes ltimos, mas pelo seu poder extraordinrio. Segundo Kothari, a preocupao do Terceiro Mundo provocar uma redistribuio no s da riqueza, de recursos, ou das amenidades da vida, mas do poder inclusive do poder militar, que em sua maior parte no possuem. H trs objees que podem ser levantadas s propostas de Kothari, Em primeiro lugar, difcil imaginar que uma estrutura de organizaes regionais possa sustentar a ordem mundial se no estiver inscrita em alguma forma de estrutura global. Essas organizaes regionais (ou "fe deraes", como Kothari as chama) seriam em si mesmas potncias importantes, e a existncia da ordem no mundo dependeria em grande parte (talvez principalmente) das relaes entre elas. Se quisermos saber como as relaes entre potncias regionais podem contribuir para o objetivo da ordem mundial, precisaremos retornar considerao dos recursos tradicionais usados para garantir a ordem na sociedade anr quica, revistos na Segunda Parte deste livro. Kothari concebe um nvel global da organizao poltica mundial, alm do nvel regional. favorvel, em particular, a fazer do Conselho Econmico e Social o rgo principal das Naes Unidas; prope criar uma Assemblia Parlamentar Mundial, formada por representantes das legislaturas nacionais; o fortalecimento das agncias especializadas da ()NU; e at mesmo colocar uma fora armada disposio do "rgo mundial" (worfd borfy) , embora no diga de que "rgo mundial" se trata." Naturalmente, estas so propostas utpicas, e Kothari no explica como poderia ser criado um quadro global de ordem a partir das foras polti cas existentes no mundo. Despreza o que qualifica de abordagem do "equilbrio do poder" como fundamento da paz e da segurana baseado na cooperao entre as grandes potncias, por considerar um sistema precrio e instvel, que condena a maior parte da humanidade a uma posio de dependncia. Mas o seu mundo de federaes regionais seria um universo de concentraes de poder conflitivas, e exigiria a criao

Ibid., pg. 141.

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de um quadro mundial de cooperao para fazer frente a essas realida des, de modo a poder sustentar uma ordem mundial mnima. Em segundo lugar, o modo como Kothari apresenta as federaes regionais que prope criar , sob alguns aspectos, pouco satisfatrio. Ele no explica, por exemplo, quais os fatores da poltica mundial que ajudaro a criar essas federaes. Diz muito pouco sobre os processos de integrao, dentro de cada uma delas e nem trata adequadamente da dificuldade decorrente do fato de que se uma regio for isolada da in fluncia das potncias externas, os estados menores no seu interior es taro merc do estado regional dominante. Por esta razo pases como o Paquisto, Nepal, Sri Lanka e Bangladesh prefeririam no participar de uma "federao sul-asitica" onde tivessem que conviver com a ndia. Pelo mesmo motivo Papua Nova Guin, Fidji, Nova Zelndia e outros peque nos estados do Pacfico Sul prefeririam no participar, com a Austrlia, da "federao" regional onde foram colocados pelo Dr. Kothari. Em muitas das regies definidas pelo autor, os estados menores sentem-se mais inseguros com relao a seus vizinhos maiores do que com relao s grandes potncias mundiais, cuja influncia apreciam como forma de equilibrar sua situao internacional. Desta perspectiva, o desejo da ndia de excluir as grandes potncias do sub-continente indiano e do oceano ndico, por exemplo, anlogo ao desejo dos Esta dos Unidos de excluir as potncias europias do continente americano, por meio da Doutrina Monroe. Este um dos lados da moeda; o outro lado o desejo de utilizar a predominncia natural da ndia na regio para acomodar as coisas sua maneira. Essa uma dificuldade que po deria em princpio ser vencida, se fosse possvel desenvolver, dentro de cada uma das "federaes" previstas pelo Dr. Kothari, um sentido de comunidade forte o bastante para garantir que entre os habitantes dos pases menores os assuntos da regio no fossem vistos em termos de relacionamento entre estados. No entanto, este um ponto que no tratado pelo autor. Em terceiro lugar, h uma certa ambivalncia nas atitudes do Dr. Kothari quando, de um lado, procura recomendar os passos para o fu turo da humanidade como um todo e, de outro, prope uma politica a

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ser seguida pela ndia e pelo Terceiro Mundo. Seu livro trata formal mente do futuro da humanidade, e usa uma linguagem que prev solu es para problemas comuns da humanidade. No entanto, muitas de suas propostas dizem respeito ao futuro da ndia e de outros pases do Terceiro Mundo, dirigindo-se a um pblico mais restrito. Assim, escre ve: "A necessidade de uma consolidao regional uma realidade no tanto para o mundo como um todo mas sobretudo para o segmento pobre e dividido que representa dois teros da humanidade. () outro tero est bem organizado e poder a qualquer momento mobilizar-se tanto econmica como politicamente, a despeito dos seus conflitos de poder e antagonismos histricos.?" Uma das dificuldades de todas as receitas para uma ordem mundial futura determinar a quem est dirigida. Embora na maioria das vezes essas prescries dirijam-se aparentemente a todos, h quase sempre a premissa tcita de um pblico em particular. Considerada em conjunto, a humanidade no um agente ou ator poltico e, inevitavelmente, essas prescries sobre o seu futuro esto orientadas para determinados gru pos politicamente ativos. Deste ponto de vista, a abordagem do Dr. Kothari tem a vantagem de que a sua principal audincia um grupo de pases que tm certos interesses concretos em comum, assim como a capacidade de agir. No entanto, ela ilustra tambm a dificuldade de propor solues uni versais para problemas universais em um poca onde o consenso interna cional to reduzido, e parece diminuir cada vez mais.
Rh'VO] L!(JfO: (!M MO])hI D MARX].DA

Um outro caminho para a reforma do sistema de estados por meio de uma revoluo proletria universal, destinada a extinguir a ex plorao do homem pelo homem, dentro dos estados e entre eles. verdade que se pode considerar que Marx e Engels tenham sustentado que a revoluo universal levaria, em ltima anlise, ao desaparecimento do estado, e portanto do sistema de estados. Deste ponto de vista, se-

Ibid., pg. 156.

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riam favorveis superao desse sistema, e no sua reforma (vide o Captulo 10). Mas as vrias receitas revolucionrias contemporneas, marxistas e neo-marxistas, esto orientadas essencialmente para a revol ta das classes oprimidas, visando a alcanar a justia dentro dos estados, e para a revolta das naes oprimidas, com o objetivo de assegurar a justia entre elas. Essas prescries no incluem a exigncia da abolio do estado, ou da nao, aspecto mencionado apenas de forma especulativa, relacionada com o futuro remoto. Nesta curta seo no ser possvel examinar todo o sistema de idias marxista, de que essas prescries so parte, mas importante relat-las, neste levantamento das propostas contemporneas de reforma do sistema de estados. Podemos tomar como principal exemplo a variedade de revisionismo marxista que emana da China, cujo trao principal afirmar a primazia das mudanas justas sobre a ordem, pelo menos sobre a preservao da ordem existente. No relatrio apresentado ao Dcimo Congresso Nacional do Partido Comunista Chins, em 1973, Chou En Lai afirmava:
"A presente situao internacional caracterizada pela grande desordem sobre a Terra. 'O vento que sopra na torre anuncia uma tempestade que se levanta nas montanhas'. Isto descreve bem como as contradies fun damentais do mundo, analisadas por Lenin, se evidenciam em nossos dias. A distenso um fenmeno temporrio e superficial, e a grande desordem dever continuar. Essa grande desordem boa para o povo, contribuindo para que a situao internacional desenvolva-se em sentido favorvel ao povo, e desfavorvel ao imperialismo, assim como ao revisionismo moderno e a toda a reao."?

A prioridade das mudanas justas sobre a preservao da ordem existente o tema da polmica chinesa dos anos 1960, dirigida contra Khruschev, Tito, Togliatti, Thorez e outros "revisionistas", acusados de ignorar as "contradies" bsicas do mundo. to Havia as contradies
') "Report to the Tenth National CongreJJjr tbe COJJJlIJuniJt Partv of China, 24 AguJt 1973", AJia
ReJearcb Hulletin, vo1. 3, n. 4 (setembro de 1973), pg. 2116.
111 Sobre essa polmica vide a coleo de declaraes chinesas em If/benee tbe J)il/ereneeJ (Ncw
Era, sem data); G. F Hudson, R. Lowenthal e R. Maclarquhar (eds.), "The Xino-Sonet J)i.rpute",
China Quarterl)' (1961); e W F. Griffith, Tb Sino-Somt 1Vji, (Londres, Allcn & Unwin, 1964).

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entre os socialistas e os imperialistas; entre o proletariado e a burguesia, nos pases capitalistas; entre os vrios grupos de capital monopolstico; e tambm (a contradio fundamental na fase atual), entre as nacionali dades oprimidas e o imperialismo. Argumentava-se que os "revisionistas de K.hrushchev" procuravam ocultar essas contradies ou concili-as, desprezando o caminho da revoluo e da luta de classes. Em particular, negavam que a contradio entre os imperialistas e as naes oprimidas da sia, frica e Amrica Latina fosse de importncia primordial. 11 Em 1963 o Renmin Ribao proclamava: "A tempestade de revolues populares na sia, frica e Amrica Latina exige que todas as foras polticas do mundo assumam uma po sio. Essa potente tempestade revolucionria faz com que imperialis tas e colonialistas estremeam, e o povo revolucionrio do mundo vibre de alegria. Os imperialistas e colonialistas dizem " terrvel, terrvel!". E o povo revolucionrio responde, "Que bom, que bom!" ()s imperia listas e colonialistas dizem " uma rebelio, o que proibido." E o povo revolucionrio responde " a revoluo, direito do povo e o curso inexorvel da histria.'?" Os "revisionistas" soviticos eram acusados de tomar o partido dos imperialistas, ao mesmo tempo em que proferiam os lemas da revo luo. Ao afirmar que o colonialismo tinha iniciado a sua fase final, ignoravam o fato de que fora substitudo pelo neo-colonialismo: "() lobo escapou pela porta da frente, mas o tigre entrou pela porta de trs."!' Quando falavam na "nova fase" do movimento de liberao nacional, centralizada em aes econmicas, negavam a primazia da luta poltica contra o imperialismo, que se transforma em luta armada quan do os imperialistas recorrem represso. Ao falar no papel da sua assis tncia econmica aos novos pases independentes, os revisionistas dei xavam de reconhecer que a independncia nacional e o progresso social dos povos liberados so devidos primordialmente luta revolucionria

Vide "Tbe Kbrushiha- Rmsionls' tear ~l Coniradutions", Red Fk{g (31 de julho de 1965), pt,l"S. 34-41. Apo!og/J of Neo Colomas): COJJ1ttJmt 011 lhe Open J.etter of tbe Central Committee o/ C.E.U J. I?y lhe hditoria!J)epartml'lltJ of Renmin Ribao and Red l"a,g (Pequim, Foreign Languages Press), pgs., 1-2.
11

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Ibid., pg. 4.

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desses povos. Ao prever uma cooperao com os imperialistas norte americanos na assistncia internacional, no desarmamento como uma for ma de aumentar a ajuda aos novos estados, e no papel das Naes Unidas na abolio do colonialisrno, estavam admitindo, por decorrncia, que os imperialistas concederiam a liberdade aos povos oprimidos sem luta. Para os chineses, a coexistncia pacfica entre sistemas sociais dife rentes era possvel, mas isto no significava que houvesse uma coexis tncia pacfica entre naes oprimidas e seus opressores. Os revisionistas sustentavam que "as armas atmicas no respeitam os princpios de classe" e proclamavam o perigo de uma guerra entre "os dois blocos militares", assim como a necessidade de seguir polticas de desarma mento. Mas a guerra continuava a ser a continuao da poltica por ou tros meios, e algumas guerras eram justas. As armas nucleares no pre judicavam a concepo marxista-lcninista da guerra, que no devia ser confundida com o pacifismo burgus ou uma viso sentimental dos conflitos armados. Enquanto o imperialismo continuasse existindo, a guerra no podia ser descartada, e o desarmamento realizado. A guerra nuclear seria uma calamidade para toda a humanidade, mas isto no justificava a paralisia do medo, ou o "capitulacionismo" diante dos im perialistas norte-americanos, tipificado pela retirada dos msseis soviti cos de Cuba, em 1962, depois de terem sido instalados de forma pouco responsvel ("aventureirismo antes, capitulacionismo depois"). As ar mas nucleares no determinam o destino da humanidade, e a histria leva destruio das armas nucleares pelos homens, e no ao seu ani quilamento pelas armas nucleares.':' As propostas de revoluo proletria esboadas pelos marxistas chineses e de outros pases tm o mrito de admitir certos objetivos postos de lado por alhruns dos modelos anteriores de reforma do siste ma de estados que consideramos. Por exemplo, a necessidade de mu dana drstica na estrutura poltica de muitos pases, para realizar a jus tia humana na economia e na sociedade; a necessidade de mudana
14 Sobre esses pontos, vide em particular '! 'u D1lJi'rl'lll } jllfJ Oi/ 1/11' QUfJliollJ 0/ Ir ar and Peace (Pequim, h)reign I,anguages Prcss, 19(3); e Oi/ Khrushcbcr': [J/lOJlf)' COIIIII/tIi/l.rtll and i/r f ltstonra! } rssonsfor 1/l1' 1l'{)rlrI (Pel]uim, lorcign I ,anguagcs Pn~ss, 19(4).

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drstica nas relaes entre os estados, para assegurar a justia econmica e social no mbito internacional ou inter-estatal. Os caminhos da revoluo e do confronto no so os nicos que prometem realizar mudanas estrutu rais no padro de domnio e dependncia dentro dos estados e entre eles que hoje caracteriza as relaes entre algumas sociedades, mas o estudo dos mritos respectivos algo que excede o nosso objetivo. 15 As receitas revolucionrias marxistas no so intrinsecamente hostis com relao ordem internacional, no sentido em que ela foi definida no princpio deste livro. Em nome de uma mudana justa feita ameaa estrutura politica e econmica do mundo, no curso da qual h um rompimento da ordem (na acepo de padro de atividade que sustenta os objetivos elementares da vida social). Segue-se porm o estabeleci mento de uma nova estrutura econmica e politica, com a restaurao da ordem. O objetivo da revoluo substituir uma ordem que apoia o antigo conjunto de valores por outra que sustenta novos valores, e as prescries revolucionrias hostilizam inerentemente os antigos valo res, no propriamente a qualidade da ordem. Alm disso, j argumentamos que, atualmente, a ordem internaci onal precisa ser erigida com base no fortalecimento do consenso dentro da sociedade de estados, o que provavelmente no ocorrer sem uma redistribuio radical de recursos e poder em favor dos pases fracos e pobres do Terceiro Mundo, que constituem a maioria dos estados assim como da populao mundial. O modelo revolucionrio prope uma possvel abordagem a essa redistribuio. No entanto, o modelo revolucionrio marxista no se dirige ao ponto examinado pelo presente estudo - como a ordem mantida e fortalecida entre as comunidades politicas independentes - excetuada a assertiva de que ela pode ser alcanada pela abolio do capitalismo e das classes exploradoras. No entanto, o mundo em que surge a questo da ordem internacional formado por estados, inclusive capitalistas e nele, ademais, os estados socialistas entram em conflito entre si assim

1)

Em "A S/rue/uml Tbeory qf Impen'alm" (journalof Peace ReJeareh, 2, 1971), especialmente pgs. 106-9, Johan Galtung examina as estratgias alternativas para as mudanas estruturais.

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como sempre aconteceu com os outros. Por mais desejvel que seja, a revoluo proletria no extingue o sistema de estados, em que as co munidades polticas independentes tm acesso ao poder e perseguem objetivos que podem lev-las a situaes de conflito. Assim, a questo de como manter a ordem internacional surge em relao ao mundo que tivesse experimentado uma revoluo proletria universal, da mesma forma como est presente no mundo atual. Alm disso, no mundo que conhecemos ela relevante tanto nas relaes recprocas dos pases so cialistas como nas relaes mtuas entre os estados capitalistas e no relacionamento entre estados dos dois grupos. Portanto, o modelo re volucionrio no nos d uma resposta a essa indagao sobre a ordem entre os estados. Com efeito, ele sequer reconhece que a questo vli da. Oferea ou no um mtodo para as mudanas justas na sociedade internacional, a verdade que o modelo revolucionrio no nos habilita a dispensar as idias sobre a manuteno da ordem internacional que nos acompanharam ao longo de todo este volume.
As PhR\PI~ClnAs tx SOCIl:])A])h INThRNACIONAI,

O presente argumento sugere as seguintes tentativas de conclu ses sobre as condies em que o sistema de estados poderia continuar a prover um meio vivel de sustentar a ordem mundial. Em primeiro lugar, o sistema de estados s poder manter sua viabilidade se o ele mento de sociedade internacional que contm for preservado e fortale cido. O que vai depender, em primeiro lugar, da manuteno e amplia o do consenso sobre os interesse e valores comuns que fundamentam suas regras e instituies coletivas, justamente numa poca em que a rea desse consenso foi reduzida. Trata-se de consenso que precisa incluir uma percepo de inte resses comuns entre as grandes potncias, suficiente para habilit-las a colaborar com relao aos objetivos da ordem mundial mnima, e espe cialmente para evitar a guerra nuclear. No entanto, no se pode contar com a subsistncia de um consenso baseado exclusivamente nas gran des potncias, que no leve em conta as exigncias dos pases asiticos,

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HLDLI':Y BULI.

africanos e latino-americanos castigados pela pobreza e pela debilidade (naturalmente, nem todos so to fracos ou pobres), e que representam a maioria dos estados e da populao mundial. Ora, no provvel que essas exigncias de mudanas justas pos sam ser atendidas sem uma redistribuio radical da riqueza, dos recur sos e das amenidades da vida. E preciso reconhecer tambm que por trs da exigncia de certas mudanas justas por parte dos pases pobres h tambm a demanda de uma redistribuio radical do poder, inclusive do poder militar. As medidas destinadas a uma maior centralizao glo bal do poder s parecem possveis depois dessa redistribuio, e a con solidao das organizaes regionais, como prope o Dr. Kothari, po deria ser um dos passos para se chegar a essa redistribuio. A revoluo pode proporcionar o nico meio disponvel para efe tuar mudanas justas dentro de alguns estados, e pode ajudar tambm a mobilizao dos recursos polticos dos estados fracos, assim como as combinaes entre eles destinadas a facilitar os processos de redistribuio internacional mas, por si mesma, no permite escapar da questo clssica de como manter a ordem entre estados independentes. Finalmente, o futuro da sociedade internacional est ligado pers pectiva da cultura cosmopolita que hoje est presente no seu funciona mento. No Captulo 1 observamos que ao longo da histria todas as sociedades internacionais tiveram como um dos seus fundamentos uma cultura comum. Por um lado, houve sempre algum elemento comum de cultura intelectual- a lngua, a perspectiva filosfica ou epistemolgica, a tradio literria ou artstica - cuja presena serviu para facilitar a co municao entre os estados membros da sociedade. De outro lado, houve sempre alguns valores comuns - a religio ou o cdigo moral - que ser viram para reforar o sentido dos interesses comuns que unia os esta dos pela percepo de uma obrigao coletiva. Ao considerar o papel dessas culturas comuns em relao socie dade internacional, convm distinguir entre a cultura diplomtica, que mencionamos no Captulo 7 (o conjunto de idias e valores comparti lhado pelos representantes oficiais dos estados) e a cultura poltica in ternacional, ou seja, a cultura tica e intelectual que determina as atitu

Como reformar o sistema de estados?

355

des para com o sistema de estados das sociedades que o compem. evidente que a sociedade internacional europia dos sculos XVIII e XIX baseava-se em uma cultura diplomtica e em uma cultura poltica internacional que no esto mais presentes na sociedade internacional do mundo contemporneo. Podemos dizer que nesta sociedade internacional h pelo menos uma cultura diplomtica, ou de elite, abrangendo a cultura intelectual comum da modernidade: as lnguas comuns, principalmente o ingls; uma compreenso cientfica do mundo e certas noes e tcnicas co muns que derivam da aceitao universal do desenvolvimento econ mico por todos os governos do mundo moderno, assim como o seu envolvimento universal com a tecnologia moderna. No entanto, essa cultura intelectual comum s existe na elite. Em muitas sociedades suas razes so pouco profundas e a cultura diplomtica comum hoje exis tente no reforada com muito vigor por uma cultura poltica interna cional favorvel ao funcionamento do sistema de estados. Alm disso, duvidoso que, mesmo no patamar diplomtico, ela contenha o que foi chamado de "cultura tica comum": um conjunto de valores comuns, distintos da cultura intelectual compartilhada. Provavelmente o futuro da sociedade internacional ser determina do, entre outros fatores, pela preservao e ampliao de uma cultura cosmopolita, abrangendo idias e valores comuns, com razes nas socie dades em geral, assim como nas elites; cultura que poder proporcionar sociedade internacional o tipo de fundamentao que beneficiou as soci edades do passado, menores e mais homogneas. () que no quer dizer que qualquer cultura cosmopolita possa tornar-se dominante em todo o mundo, absorvendo os particularismos culturais, ou que esse desenvolvi mento seja desejvel. Precisamos reconhecer tambm que a cultura cos mopolita nascente que temos hoje, como a sociedade internacional que ela ajuda a sustentar, inclina-se a favor das culturas dominantes do Ocidente. Como a sociedade internacional, a cultura cosmopolita de que depende pode precisar absorver elementos no-ocidentais em escala muito maior para que se torne genuinamente universal, e para que proporcione base slida a uma sociedade internacional verdadeiramente universal.

CONCLUSES

No PRINCPIO desta investigao dissemos que o seu objetivo no era propor uma "soluo" para o problema de manter a ordem na politica mundial, ou identificar algum conjunto de politicas como "o caminho adequado nossa frente". Parece evidente, porm, que a nossa argu mentao tomou um sentido definido, e que parece trazer certas reco mendaes implcitas, que podem dela ser extradas. Neste captulo vou indicar brevemente qual esse sentido, e tambm por que este livro no deve ser tomado como um conjunto de prescries ou recomendaes. O argumento desenvolvido consiste em uma defesa implicita do sistema de estados, e mais particularmente do elemento que tem sido denominado de "sociedade internacional". Na Primeira Parte, o concei to de ordem na politica mundial recebeu um sentido em termos da no o da sociedade internacional. Deste modo foi demonstrada a existn cia da ordem na poltica mundial, avanando-se uma explicao sobre a forma como ela mantida. Na Segunda Parte, foi desenvolvido o argu mento de que, a despeito de haver, em princpio, alternativas de vrios tipos para o sistema de estados, no h sinais claros de que ele esteja em declnio, ou de que no seja funcional em relao aos objetivos huma nos fundamentais, desde que se possa preservar o elemento da socieda de internacional, nas formas indicadas. Hoje, a sociedade internacional encontra-se em declnio, mas as perspectivas existentes para manter a ordem na politica mundial dependem das tentativas que forem feitas para sustar esse declinio, em vez de apress-lo. No obstante, derivar do que dissemos um endosso da socieda de de estado conforme ela existe, com suas regras e instituies, seria no levar em conta outros pontos que foram tambm acentuados ao longo do livro. Em primeiro lugar, o que se disse foi que a sociedade internacional apenas um dos elementos constantes da politica mundial,

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elemento que compartilha o cenrio da poltica mundial com outros elementos: a guerra ou o conflito e a comunidade humana. E o funcio namento do que se tem chamado de regras e instituies da sociedade internacional precisa ser considerado em relao a esses dois outros elementos, alm da sociedade internacional. Em segundo lugar, sustentou-se que a ordem mundial, ou a or dem dentro da grande sociedade a que pertence toda a humanidade, no s mais ampla do que a ordem internacional, entendida como or dem entre os estados, como tambm mais fundamental e primordial do que ela, antecedendo-a do ponto de vista moral. () sistema de estados precisa ser avaliado constantemente com relao ao objetivo da ordem mundial. Na Terceira Parte conclumos que os argumentos no sentido de que o sistema de estados encontra-se em declnio, ou incapaz de atender os objetivos da ordem mundial, no so convincentes. Esta porm uma concluso que precisa ser reavaliada continuamente. Em terceiro lugar, argumentamos que na poltica mundial a ordem conflitante com os objetivos de justia internacional, humana e cosmopo lita, e embora em certo sentido a ordem preceda a justia, isto no significa que em todos os casos concretos os objetivos da ordem devam ter priorida de sobre os da justia. Argumentou-se que um estudo da ordem na poltica mundial, como este, precisa ser complementado por um estudo da justia. Propor recomendaes com base no exame dos objetivos humanos seria to parcial como os argumentos contidos no presente estudo. A busca de concluses que pudessem ser apresentadas como "solues" ou "conselhos prticos" um fator de corrupo no estudo contemporneo da poltica mundial. Este, devidamente compreendido, uma atividade intelectual e no prtica. Essas concluses so propos tas menos porque tm uma base slida do que pela existncia de uma demanda que vale a pena satisfazer. A verdade que embora haja muita vontade de conhecer o que trar o futuro da poltica mundial, e tambm de saber como devemos comportar-nos nesse contexto, com relao a esses dois temas precisamos tatear no escuro. Mas muito melhor ad mitir que estamos em plena escurido do que pretender que podemos enxergar uma luz.

./

INDICE REMISSIVO

A
Acton, Lorde - 128 Administrao tcnica internacional

201-204

Agostinho - 8
Ambiente - 328-331
Analogia interna - 57, 60-62
Anarquia internacional - 57-62
Ancillon, F. - 18. 42
Aristteles - 94
Aron, Raymond - 15,225.278,313
Austin, John - 150

Coibio - 136-146 Concerto de grandes potncias - 132 133, 257-259, 333-338

Crises, controle de - 133, 238-242
Cultural, base (da sociedade internaci
onal) - 18, 22, 42-43. 48-49, 77,

133-134,210,354-355

Curzon, Lorde - 250. 253, 256

D
Desintegrao dos estados - 299-300 Deutsch, KarI - 318-319 Diplomacia - Capo 7 passim, 41,47,50 Direito internacional - Capo 6 passim,

B
Ball, George - 304
Beaufr, Andr - 142
Bentham, Jeremy - 45. 156
Boulding, Kenneth - 103
Brownlie, lan - 177-178
Brzezinski, Z. - 306-307
Burke, Edmund - 42-43,119,121.125
Burns, A. L. - 14. 271
Butler, Sir Geoffrey - 193
Butterfield, Sir Herbert - 122. 231
Bynkershoek - 42, 46

40-41,45-47,50, 108. 125-126

Direito natural - 11. 37, 40-41. 45-46,

49,97,170.183

E
Equilbrio de poder - Capo 6 passim, 41,
47, 50, 79, 107-108, 238
Esferas de influncia - 2-3, 24. 86-87,

94, 250-257

c
Callieres, F. de - 47, 193-195,197.201
Clausewitz - 61-62
Cobden, Richard - 277, 283-284, 127

Falk, Richard A.- xxvii, 171, 173, 309

310,317,329-330,339-340

Fnlon - 128-129
Fortes, M. - 72, 77-78
Fox, W. T. R. - 232

360

HEDLEY BULL

Frico nas relaes internacionais

J
Jenks, C. Wilfred - 168, 172
Jessup, Philip - 168
Justia - Capo 4 passim, 2-3, 273-274,
323-328
Justia econmica e social - 323-328

197-198, 209

Friedmann, Wolfgang - 169 Funcional, explicao - 89-90

G
Galtung, Johan - 200
Gentili, Alberico - 39-40, 46
Gentz, Friedrich von - 18, 42, 121, 125
Gierke, Otto von - 36
Gilpin, Robert - 305
Governo mundial - 284-286, 294-296,

K
Kant, Immanuel - 33, 128, 243, 275,
294-295
Kaplan, Morton A. - 17-18, Jl8, 140,
271-273
Kelsen, Hans - 150-153, 155
Kothari, Rajni - 341, 344-348

320, 327-330

Grandes potncias - Capo 9 passim, 24,

42,47,62, 109

Grotius - 37-40, 45-46, 49, 55-56, 126,

212,226
Guerra - Cap.8 passim, 4, 88, 109

H
Hart, H. L. A. - 9,153-156
Heeren, A. H. L. - 18-19, 42, 121
Hegel - 33, 278
Higgins, Rosalyn - 172-173, 183
Hobbes, Thomas - 7, 36, 57-62, 149
Holbtraad, Carsten - 241, 258
Homogeneidade ideolgica - 274-280
Hume, David - 10, 122
Huntington, Samuel P. - 303-305

Legitimidade internacional - 43-44 Lindley, M. F. - 251 Lippman, Walter - 254 Lorimer, James - 48 Lowes Dickinson, Goldsworthy - 57

M
Maine, Dsir Henry - 72, 76-77
Marx, Karl- 67, 95, 275-276, 324, 348 353
Masters, Roger D. - 74
Mazrui, Ali - 91, 104-105, 108, lJ4
McDougal, Myres S. - 147, 184, 168
McNamara, Robert S. - 143
Mill, J.S. - 283
Mowat, R. B. - 210

I
Instituies internacionais - Parte 2
passim, 19, 40-41, 46-47, 50, 52,
65, 68-79, 85-89
Interesses - 65-66, 79-81

ndice remissivo

361

N
Neo-medievalismo - 286-287 Nicolson, Harold - 187, 198,202 Nucleares, pluralidade de potncias 218-221,271-274
Numelin, Ragnar - 189, 191
Nye, Joseph - 293, 311-314, 342-343

o
Oppenheim, L. - 126, 167

p
Paz e segurana - 24-25, 124, 143-146,
318-323
Previsibilidade - 12-13
Pufendorf, Samuel - 17-18, 37

Shields, Linda P. - 331

Sistema de estados - 15-21, 263
Sistema poltico mundial - 26-29, 310 316
Soberania - 13, 26, 40, 46, 84
Sociedade de estados - 19-22, 32-64,
77, 81-83, 162-163, 198, 209 210, 215-216, 226-228, 353-355,
357-358
Sociedade de toda a humanidade - 26 29,33-34,99-104,314-316,324, Solidarismo - 171-172,180-182,269 271, 276
Spinoza - 61
Stone, Julius - 106
Strachey, John - 258
Suarez - 37-38, 40, 45

T
Tecnologia, unificao do mundo pela - 306-310 Toynbee, Arnold - 121 Transnacionais, organizaes - 303-306

R
Racionalidade - 122, 144-145
Ranke, Leopold von - 42, 47, 230, 236
Regionalismo - 292-293,296-298,342-348
Regras - 3-4, 19, 38-39, 45-46, 52, 65 85, 133
Regras, proteo das - 69, 71, 87-88
Revoluo - 348-353
Rling, B. V. A. - 169, 217
Rousseau, J-J. - 18, 121, 283

Vattel, E. de - 42-43, 46-47, 49, 56

Victoria, Francisco de - 37-38, 54
Violncia internacional privada - 300 302

Satow, Sir Ernest - 187-188, 201

Schwarzenberger, Georg - 161,246

w
Wight, Martin - xxvii, 16-17, 44, 174
175