Curso de Formao em Gesto de Polticas Pblicas em Gnero e Raa | GPP-GeR

MDULO 1 | Polticas Pblicas e Promoo da Igualdade UNIDADE 1 | Polticas pblicas: conceitos, objetivos e prticas de participao social

O que so polticas pblicas? Este texto inicia a reflexo sobre a essencialidade das POLTICAS PBLICAS INTERSETORIAIS na superao das desigualdades de gnero e raa. O primeiro passo, portanto, compreender o que so polticas pblicas. A definio do que sejam polticas pblicas ainda um campo em discusso. Diferentes autores/as ressaltam o crescimento desta rea do conhecimento e tm produzido teorias sobre o tema. A cientista poltica Celina Souza, numa reviso da literatura sobre polticas pblicas, afirma que, como rea de conhecimento, as polticas pblicas surgiram nos EUA, inventando uma nova forma de estudos que focalizavam as produes dos governos sem o vnculo com as aes dos Estados: (...) na Europa, a rea de poltica pblica vai surgir como um desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes instituies do Estado o governo -, produtor, por excelncia, de polticas pblicas. Nos EUA, ao contrrio, a rea surge no mundo acadmico sem estabelecer relaes com as bases tericas sobre o papel do Estado, passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos governos (Souza, 2006: 22).
Estados? Governos? So sinnimos?

POLTICAS PBLICAS INTERSETORIAIS A intersetorialidade cria espaos de comunicao e relao de instituies que atuam em diversos setores (poltico, tcnico, administrativo etc.), em diferentes reas (sade, educao, meio ambiente, assistncia social, planejamento etc.), e que podem pertencer a rgos governamentais, no-governamentais, empresas e rgos internacionais. Polticas pblicas intersetoriais agregam setores diversos e vrias reas, permitindo melhor utilizao de conhecimentos e experincias acumuladas, colaborando para o alcance de metas comuns, sob uma coordenao que abarca todas as contribuies. Exemplo de poltica intersetorial: Programa Ao Intersetorial de sade: promoo da sade como estratgia para o desenvolvimento local sustentvel, desenvolvido de 2006 a 2008, que reuniu representantes dos governos federal, estadual e municipal, vrias reas de conhecimento e diversos parceiros. O objetivo era trabalhar com sade, saneamento bsico, produo de alimentos, uso da terra, melhorias ambientais, justia social para enfrentamento de desigualdades socioeconmicas, de gnero e de raa e etnia. Foram parceiros do Programa: ENSP/Fiocruz, Secretaria de Sade do Estado de Gois, Escola de Formao em Sade da Famlia Sobral/Cear, Ncleo de Sade Pblica da Universidade Federal de Pernambuco, PUC de Curitiba, Unicamp de So Paulo

Quando neste texto tratamos de Estado, nos referimos s unidades polticas (municpios, estados, naes), que se apresentam sob a forma de repblicas e/ou democracias, e, neste sentido, dizem respeito ao modo como o poder exercido e quem exerce o poder1. J governo pode ser entendi_

1. Pensar o tema Estado pensar o poder sob a forma mais pura e simples. E sabemos o quo complexa esta discusso que, teoricamente, corresponde aos primrdios da filosofia. Como o objetivo aqui no de simplificar as complexas teorias dos Estados, sugerimos a quem tenha interesse por esta discusso se lance s investigaes a partir do livro de Gerard Lebrun: O que o poder, Brasiliense (1994), onde o tema apresentado com sugestes preciosas de leitura. Alm de Lebrun, vale a pena ler o livro de Quentin Skinner: As Fundaes do Pensamento Poltico Moderno, Companhia das Letras (1996).

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do, como a organizao, que a autoridade administrativa ou gestora de uma unidade poltica. Sendo assim, governo no se confunde com Estado. Por exemplo, os Estados Democrticos de Direito, como so definidas todas as repblicas democrticas, assumem o compromisso da manuteno das liberdades individuais, do respeito aos DIREITOS HUMANOS, de agir em acordo com uma constituio com garantias jurdicas construdas ao longo dos tempos por representantes do povo. Este Estado DeNenhum mocrtico de Direito Estado, nem subsiste no importangoverno se do quem esteja no goconstituem sem verno: se o governante a atuao da X do partido Y ou se sociedade civil. o governante W do partido Z. Vale lembrar que o Estado pode ser alterado por GOLPES E REVOLUES que transformem DEMOCRACIAS em DITADURAS, ditaduras em democracias, monarquias em repblicas etc. ou por novas constituies. J os governos, podem ser alterados a cada nova eleio ou por meio de impeachment, como ocorreu no Brasil na gesto do presidente Fernando Collor de Mello.

DIREITOS HUMANOS Em 10 de dezembro de 1948, depois da II Guerra Mundial, a Organizao das Naes Unidas (ONU) aprova a Declarao Universal dos Direitos Humanos, com os direitos bsicos e as liberdades fundamentais de todos os seres humanos, sem distino de raa, cor, sexo, idade, religio, opinio poltica, origem nacional ou social, ou qualquer outra. H trs geraes de Direitos Humanos: a) Direitos Humanos de primeira gerao so os direitos civis e polticos que compreendem as liberdades clssicas, como o direito de ir e vir, o direito de votar e ser votado, e que realam o princpio da liberdade; b) Direitos Humanos de segunda gerao so os direitos econmicos, sociais e culturais que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas e acentuam o princpio da igualdade, tais como o direito sade, educao, ao emprego remunerado; c) Direitos Humanos de terceira gerao de titularidade coletiva, consagram o princpio da fraternidade e englobam o direito ao meio ambiente equilibrado, qualidade de vida saudvel, ao progresso, paz e outros direitos difusos. Hoje se fala em Direitos Humanos de quarta gerao, relativos biogentica, democratizao da comunicao e outros. A Declarao Universal proporcionou certeza, segurana e possibilidade dos direitos humanos, mas no a sua eficcia. Diante deste quadro, tem se procurado firmar Pactos Internacionais na busca da sua efetividade (ex. Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, aprovados pela Assembleia Geral da ONU em 16/12/66; Conveno Americana sobre Direitos Humanos: Pacto de San Jos da Costa Rica, de 22/11/1969, submetidos em seguida ratificao dos Estados-membros). Obs.: o Brasil somente aderiu a tais pactos em 24/01/1992, entrando em vigncia em nosso territrio em 24/04/92.

DEMOCRACIAS DEMOCRACIA REPUBLICANA o regime existente no Brasil, em que todos tm, igualmente, direito de cultivar seus prprios valores e modos de vida, desde que isso no importe em subordinar ou oprimir outros grupos e pessoas (Comparato, 1993). o regime poltico que mais garante e promove os direitos humanos. Est fundado na soberania popular, na separao e na desconcentrao de poderes, na alternncia e na transparncia no poder, na igualdade jurdica e na busca da igualdade social, na exigncia da participao popular na esfera pblica, na solidariedade, no respeito diversidade. So valores democrticos: a liberdade para o acesso e a reivindicao a direitos individuais e coletivos; a igualdade na dignidade humana; a solidariedade, dever de contribuir com o todo.

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Da mesma forma que Estado e governo, polticas de Estado e polticas de governo se distinguem, correspondem a diferentes esferas de poder. Paulo Roberto de Almeida nos oferece a seguinte definio: Polticas de governo so aquelas que o Executivo decide num processo bem mais elementar de formulao e implementao de determinadas medidas, para responder s demandas colocadas na prpria agenda poltica interna pela dinmica econmica ou poltica-parlamentar, por exemplo ou vindos de fora, como resultado de eventos internacionais com impacto domstico. Elas podem at envolver escolhas complexas, mas pode-se dizer que o caminho entre a apresentao do problema e a definio de uma poltica determinada (de governo) bem mais curto e simples, ficando geralmente no plano administrativo, ou na competncia dos prprios ministrios setoriais. Polticas de Estado, por sua vez, so aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agncia do Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instncias diversas de discusso, depois que sua tramitao dentro de uma esfera (ou mais de uma) da mquina do Estado envolveu estudos tcnicos, simulaes, anlises de impacto horizontal e vertical, efeitos econmicos ou oramentrios, quando no um clculo de custo-benefcio levando em conta a trajetria completa da poltica que se pretende implementar. O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame e discusso no Parlamento, pois polticas de Estado, que respondem efetivamente a essa designao, geralmente envolvem mudanas de outras normas ou disposies pr-existentes, com incidncia em setores mais amplos da sociedade.2
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GOLPES E REVOLUES GOLPE a tomada do poder pela fora. REVOLUO uma mudana poltica radical, com transformao social no poder ou nas estruturas organizacionais, em curto perodo de tempo. H revolues que acontecem de forma mais pacfica e outras so mais violentas e sangrentas. As revolues provocam no s mudanas polticas, mas tambm econmicas, sociais, culturais e institucionais. Um exemplo a Revoluo dos Cravos, que aconteceu em 25 de abril de 1974, em Portugal, de forma relativamente pacfica, contra o regime ditatorial herdado de Oliveira Salazar, existente desde 1933. A Revoluo foi liderada por jovens oficiais, com a proposta de Democratizar, Descolonizar e Desenvolver o pas. A Revoluo extinguiu a polcia e a censura, legalizou os sindicatos livres e os partidos polticos, libertou os presos polticos e propiciou a volta ao pas dos lderes polticos da oposio que estavam no exlio. Em 1975 realizaram-se as primeiras eleies livres para a Assembleia Constituinte, que elaborou e aprovou em 1976 a nova Constituio e estabeleceu uma democracia parlamentar no pas. Com a Revoluo dos Cravos, as colnias africanas e o Timor Leste tornaram-se independentes de Portugal.

DITADURAS Ditadura o regime poltico em que o governante ou o grupo governante no responde lei, e/ou no tem legitimidade conferida pela escolha popular. um governo autoritrio em que, pela fora, so revogadas as leis e as liberdades individuais. A ditadura pode ter um lder nico, como foi o caso de Adolf Hitler no nazismo, ou coletivo, como foi o caso de regimes militares na Amrica Latina. A ditadura normalmente implantada mediante um golpe de Estado.

2. Extrado do site http://www.imil.org.br/artigos/sobre-politicas-de-governo-e-politicas-de-estado-distincoes-necessarias/ em 29/01/2009. Autoria: Paulo Roberto de Almeida.

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da sociedade civil que emergem as demandas para que os governos efetivem com medidas concretas, os postulados muitas vezes genricos afirmados pelos Estados Democrticos de Direito.

Nenhum Estado, nem governo se constituem sem a atuao da sociedade civil. Para efeito deste texto, assumimos a seguinte definio:

Sociedade civil se refere arena de aes coletivas voluntrias em torno de interesses, propsitos e valores. Na teoria, suas formas institucionais so distintas daquelas do Estado, famlia e mercado, embora na prtica, as fronteiras entre Estado, sociedade civil, famlia e mercado sejam freqentemente complexas, indistintas e negociadas. A sociedade civil comumente abraa uma diversidade de espaos, atores/atrizes e formas institucionais, variando em seu grau de formalidade, autonomia e poder. Sociedades civis so freqentemente povoadas por organizaes como instituies de caridade, organizaes no-governamentais de desenvolvimento, grupos comunitrios, organizaes femininas, organizaes religiosas, associaes profissionais, sindicatos, grupos de auto-ajuda, movimentos sociais, associaes comerciais, coalizes e grupos de advocacy. 3
poltica pblica pode ser definida como tudo aquilo que o governo (municipal, estadual ou federal) faz no que diz respeito s leis, medidas reguladoras, decises e aes. (...) A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real

da sociedade civil que emergem as demandas para que os governos efetivem com medidas concretas, os postulados muitas vezes genricos afirmados pelos Estados Democrticos de Direito. Cabe destacar a atuao dos/as pesquisadores/as, sujeitos que tm contribudo para a qualificao das polticas pblicas. So economistas, matemticos/as, analistas de sistemas, engenheiros/as, socilogos/as, antroplogos/as, psiclogos/as, profissionais da rea da sade, pedagogos/as, educadores/as e de outras reas que ao pesquisar as polticas pblicas conferemlhe um carter interdisciplinar.

3. Esta definio a adotada pela Centre for Civil Society da London School of Economics, no stio http://www.lse.ac.uk/collections/CCS/what_is_civil_society.htm. No original: Civil society refers to the arena of uncoerced collective action around shared interests, purposes and values. In theory, its institutional forms are distinct from those of the state, family and market, though in practice, the boundaries between state, civil society, family and market are often complex, blurred and negotiated. Civil society commonly embraces a diversity of spaces, actors and institutional forms, varying in their degree of formality, autonomy and power. Civil societies are often populated by organisations such as registered charities, development non-governmental organisations, community groups, womens organisations, faith-based organisations, professional associations, trades unions, self-help groups, social movements, business associations, coalitions and advocacy group.

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De modo geral, poltica pblica pode ser definida como tudo aquilo que o governo (municipal, estadual ou federal) faz no que diz respeito s leis, medidas reguladoras, decises e aes. Por isso, Souza afirma que as polticas pblicas podem ser pensadas como: o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real (Souza, 2006: 26). A autora aponta tambm que no campo especfico da poltica pblica foram desenvolvidos alguns modelos explicativos com o intuito de entender o processo de formulao de polticas pblicas. Destaca-se o modelo de Theodor Lowi, considerada a tipologia mais conhecida, segundo a qual as polticas pblicas so divididas em quatro tipos: 1) Polticas distributivas, com relao aos recursos limitados e que tm efeitos mais individuais que gerais; 2) Polticas regulatrias, mais visveis, envolvendo a burocracia e os grupos de interesses; 3) Polticas redistributivas, que atingem maior nmero de pessoas e impe perdas a alguns, sendo de mais difcil aprovao e;
a poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo; envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao, execuo e avaliao

4) Polticas constitutivas, que tratam de procedimentos (Souza, 2006:28).

Certamente ao ler esta tipologia voc foi classificando algumas polticas pblicas que conhece. Se no fez isto, experimente faz-lo para ir organizando as novas aprendizagens.

Segundo a autora, o que importa considerar em todos os modelos que a poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos governos, e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so tambm importantes; abrangente e no se limita a leis e regras; uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; a poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo; envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao, execuo e avaliao (Souza, 2006, 36-37).

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O foco analtico principal da poltica pblica se encontra no tipo de problema que a poltica visa corrigir, de modo que seja possvel a identificao do problema e avaliao da forma de chegada desse problema ao sistema poltico (politics), sociedade poltica (polity) e s instituies-regras que iro modelar a deciso e a implementao da poltica pblica.
(...) fundamental, em uma poltica pblica, pensarmos em quem ganha o que, por que e que diferena faz. Isso nos remete diretamente ao corao da formulao das polticas pblicas e s relaes entre sociedade e governo para a definio das aes que sero tomadas.

O percurso da identificao do problema at a deciso de implementar uma certa poltica pblica, conta, quase sempre, com a ao da sociedade civil, que tambm tem responsabilidade na regulao e avaliao dos resultados da poltica por meio da construo de instrumentos de accountability. Em outras palavras, a sociedade civil tem como ao primordial, apontar os problemas a serem enfrentados, propor e colaborar na formulao das polticas mais adequadas para san-los e, ainda, fazer o controle social da execuo destas polticas por meio dos espaos de democracia participativa, como os conselhos, audincias pblicas etc.

Por isso, fundamental, em uma poltica pblica, pensarmos em quem ganha o que, por que e que diferena faz. Isso nos remete diretamente ao corao da formulao das polticas pblicas e s relaes entre sociedade e governo para a definio das aes que sero tomadas.

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GLOSSRIO

Accountability Este termo expressa o controle do poder poltico. Para Guilhermo ODonnell, politlogo argentino, h o controle ou accountabitily vertical, que se concretiza por meio do voto e da burocracia, e o controle ou accountabitily horizontal, exercido por meio da mtua vigilncia entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, em que um controla o outro. H ainda o controle ou accountability societal, que acontece por meio de plebiscitos, referendos, participao em conselhos, audincias pblicas e que requer uma sociedade civil bem organizada e a existncia de espaos de democracia participativa. Para mais detalhes ver: MIGUEL, Lus Felipe. Impasses da accountability: dilemas e alternativas da representao poltica. Rev. Sociol. Polit., Curitiba, n. 25, nov. 2005. ARATO, A. Representao e accountability. Lua Nova, So Paulo, n. 55-6:85-103, 2002 [2000]. ARAJO, C. Mulheres e representao poltica: a experincia das cotas no Brasil. Estudos Feministas, Rio de Janeiro, v. 6, n. 1:71-90, jan.-jun. 1998. _________. As cotas por sexo para a competio legislativa: o caso brasileiro em comparao com experincias internacionais. Dados, Rio de Janeiro, v. 44, n. 1:155-194, 2001. Advocacy Segundo a Dra. Maria Amlia Azevedo, do Instituto de Psicologia da USP, o termo advocacy, que no tem traduo em portugus, engloba aes de apoio e fortalecimento de grupos vulnerveis para que seus membros tenham acesso a informaes, conheam seus direitos, desenvolvam algumas habilidades e uma viso crtica da realidade. Grupos de advocacy ajudam a promover, defender, proteger e ampliar direitos de pessoas e grupos vulnerveis. Leia matrias e artigos em Advocacy: o lobby do bem, de Marcio Zeppelini, nos seguintes sites: www.ipea.gov.br/acaosocial/article26c3.html?id_article=592 www.filantropia.org www.agere.org.br Anlise de impacto horizontal e vertical As anlises de impacto horizontal e vertical so usadas em estudos avaliativos de tendncias, especialmente na rea financeira. A anlise horizontal se prope a demonstrar, por exemplo, a evoluo das despesas de uma poltica no decorrer dos tempos. chamada de horizontal porque estabelece um ano-base para a anlise e, a partir da, verifica qual foi a evoluo e o impacto nos anos seguintes; preocupa-se com o crescimento ou o declnio dos resultados e dos impactos em cada perodo, estabelece comparativos entre um exerccio e outro. A anlise vertical foca na avaliao da estrutura dos resultados e dos impactos de uma poltica e das aes que a compem. Assim, elege um item como base e, no tempo, verifica quanto e como cada um dos demais itens interfere nos resultados e nos impactos em relao quele item escolhido como base. Por exemplo, analisa o percentual que uma ao representou quanto receita de uma determinada poltica. Burocracia uma forma de organizao que se baseia na racionalidade. Max Weber (1864-1920), intelectual alemo, considerado um dos fundadores da Sociologia, uma referncia por seu estudo sobre a burocratizao da sociedade. Descreve a mudana da organizao social baseada em

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valores, chamada de autoridade tradicional, para uma organizao social orientada para objetivos e aes, chamada de legal-racional. Weber diz que a crescente burocratizao da vida humana coloca-a num caminho de regras e de controle racional. Assim, numa repartio pblica, a burocracia a organizao eficiente por excelncia e, para isto, ela precisa detalhar antecipadamente e nos mnimos detalhes como as coisas devem acontecer. Ela caracterizada por um sistema hierrquico, com alta diviso de responsabilidades, em que seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos-padro como se fossem engrenagens de uma mquina. Importante destacar que, popularmente, o termo burocracia usado em sentido contrrio para identificar os defeitos do sistema: quando numa repartio se exige ou existe muita papelada que impede solues rpidas e/ou para criticar funcionrios/as apegados a regulamentos e a rotinas que causam ineficincia no servio pblico. Conselhos So rgos colegiados com a incumbncia de formular, supervisionar e avaliar polticas pblicas, por isso, importantes espaos de participao da sociedade civil na gesto pblica. Os Conselhos Paritrios so aqueles igualmente compostos de representantes do Poder Executivo (indicados/as por suas chefias) e da sociedade civil organizada (eleitos/as por seus pares). Os Conselhos Tripartites, como o Conselho do Trabalho, tm representantes, em igual nmero, do Poder Pblico, dos/as empregadores/as e dos/as empregados/as. H Conselhos de Direitos, Conselhos de Polticas Pblicas, Conselhos Gestores de Polticas Pblicas Setoriais. Exemplos: Conselhos de Assistncia Social; Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente, e outros. Raa Do ponto de vista cientfico no existem raas humanas; h apenas uma raa humana. No entanto, do ponto de vista social e poltico possvel (e necessrio) reconhecer a existncia do racismo enquanto atitude. Assim, s h sentido em usar o termo raa numa sociedade racializada, ou seja, que define a trajetria social dos indivduos em razo da sua aparncia. Segundo Kabengele Munanga, professor de antropologia da USP, o conceito de raa, tal como o empregamos hoje, nada tem de biolgico. um conceito carregado de ideologia, pois como todas as ideologias ele esconde uma coisa no proclamada: a relao de poder e de dominao. A raa, sempre apresentada como categoria biolgica, isto , natural, de fato uma categoria etno-semntica. De outro modo, o campo semntico do conceito de raa determinado pela estrutura global da sociedade e pelas relaes de poder que a governam. Os conceitos de negro, branco, mestio no significam a mesma coisa nos Estados Unidos, no Brasil, na frica do Sul, na Inglaterra etc. Por isto, o contedo dessas palavras etno-semntico, poltico-ideolgico e no biolgico (MUNANGA, Kabengele. Uma abordagem Conceitual das Noes de Raa, Racismo, Identidade e Etnia. Palestra proferida no 3 Seminrio Nacional Relaes Raciais e Educao. PENESB-RJ, 05 nov. 2003. p. 27. In: COSTA, D.M., OSRIO, A.B. & SILVA, A. de O. Gnero e Raa no Oramento Municipal: um guia para fazer a diferena, vol. I, Orientaes Bsicas, IBAM/DES, Rio de Janeiro, 2006). Ao empregar o termo raa, os/as autores/as dos textos deste Curso consideram a posio de vrios/ as pesquisadores/as e do Movimento Negro do Brasil na utilizao do conceito como forma de expor a prtica social do racismo.