BRETTON WOODS AOS 60 ANOS

FERNANDO CARDIM DE CARVALHO

RESUMO A conferncia de Bretton Woods, realizada em julho de 1944, buscou estabelecer um sistema de pagamentos internacionais alternativo ao padro-ouro, visto como muito rgido e deflacionrio, e s desvalorizaes cambiais competitivas praticadas em perodos de instabilidade, como a Grande Depresso dos anos 1930. Dois planos principais foram ali examinados: o ingls, proposto por John M. Keynes, e o norte-americano, proposto por Harry D. White. Ao ratificar este ltimo, o acordo de Bretton Woods consagrou o dlar como moeda internacional e criou o FMI para a sustentao de um regime de cmbio fixo "ajustvel", mas a inconsistncia entre os papis do dlar como moeda nacional e internacional acabaria por levar ao colapso do sistema e reinveno do FMI. PALAVRAS-CHAVE: conferncia de Bretton Woods; FMI; Plano Keynes; poltica econmica. SUMMARY The Bretton Woods conference, in July 1944, tried to establish an international payments' system alternative to gold standard, regarded as too rigid and deflationary, and to competitive exchange devaluations adopted in unstable periods, as the 1930's Great Depression. There were examined two main planes: the British one, proposed by John M. Keynes, and the American, proposed by Harry D. White. Ratifying the latter, the Bretton Woods agreement consecrated the dollar as international money and created the IMF to support a regime of "adjusted" fixed exchange, but the inconsistency between the dollar roles as national and as international money ended up collapsing the system and taking to the reinvention of the IMF. KEYWORDS: Bretton Woods Conference; IMF; Keynes Plan; economic politics.

Em julho de 1944, representantes da Aliana das Naes Unidas, que reunia os pases em guerra contra o eixo fascista (inclusive o Brasil), reuniram-se na pequena localidade de Bretton Woods, no Nordeste dos Estados Unidos, para empreender uma das mais audaciosas iniciativas em engenharia social tentadas at ento ou mesmo, na verdade, desde ento. Tratava-se de criar regras e instituies formais de ordenao de um sistema monetrio internacional capaz de superar as enormes limitaes que os sistemas ento conhecidos, o padro-ouro e o sistema de desvalorizaes cambiais competitivas, haviam imposto no apenas ao comrcio internacional, mas tambm prpria operao das economias domsticas. Buscava-se assim definir regras comuns de comportamento para os pases participantes que, se poderiam contribuir para que eles atingissem nveis sustentados de prosperidade econmica como nunca havia sido possvel, exigiriam que abrissem mo de pelo menos parte da sua soberania na tomada de decises sobre polticas

domsticas, subordinando-as ao objetivo comum de conquista da estabilidade macroeconmica. A conferncia teve lugar sombra de um gigante do pensamento econmico do sculo XX: John Maynard Keynes. A enorme capacidade de argumentao e persuaso de Keynes, quase lendria, no poderia no entanto superar os condicionantes reais da conferncia, notadamente a consolidao da hegemonia norte-americana sobre o mundo capitalista, alcanada durante a II Grande Guerra1. O processo de debates que levou conferncia gerou algumas das idias mais avanadas j propostas para uma reordenao das relaes econmicas internacionais, visando a promoo do pleno emprego. Infelizmente, a conferncia propriamente dita alcanou resultados muito mais modestos do que os almejados de incio. Os debates preparatrios giraram em torno de duas propostas: a britnica, preparada por Keynes, e a dos Estados Unidos, que levou o nome do seu autor, Harry Dexter White2. Ambas eram animadas por um mesmo temor e uma mesma esperana: o temor de que o fim da guerra trouxesse de volta a grande depresso dos anos 1930 e a esperana de que a reconstruo das relaes econmicas pudesse ser realizada de modo a coordenar os esforos da comunidade internacional na busca do pleno emprego e da prosperidade continuada. Contudo, Keynes e White tinham vises radicalmente diferentes de como funcionaria essa comunidade de naes. Essas diferenas eram em parte explicadas por diferentes formas de entendimento de como opera uma economia de mercado, mas tambm refletiam, naturalmente, os interesses divergentes dos pases que cada um representava. Como no poderia deixar de ser, a proposta vencedora na conferncia foi a americana, praticamente nada restando do Plano Keynes nas instituies criadas em Bretton Woods3. Sessenta anos depois, o mundo muito diferente daquele vivido pelos participantes da conferncia. As instituies e as regras de relacionamento internacional criadas na reunio mudaram profundamente em todos esses anos, tornando-se certamente irreconhecveis aos olhos dos participantes originais. As instituies criadas em Bretton Woods, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, esto longe de receber a aprovao mundial que se esperaria se as intenes da conferncia houvessem se concretizado. A contnua instabilidade monetria internacional ainda hoje causa de preocupao constante, como ocorre atualmente com as expectativas de drstica desvalorizao do dlar. O FMI h muito deixou de ter utilidade para pases desenvolvidos e sua atuao em pases em desenvolvimento objeto de crtica cerrada, tanto esquerda como direita do espectro poltico. O mesmo acontece, embora em muito menor grau, com o Banco Mundial4. O que saiu errado? A passagem do tempo ter tornado obsoletos princpios que eram adequados para o imediato ps-guerra mas no para o mundo que se construiu depois? Ou ser que as esperanas

[1] A participao de Keynes est documentada em The collected writings of John Maynard Keynes. Londres/ Cambridge: MacMillan/Cambridge University Press, 1980, vols. 25 e 26. Um excelente relato da realizao da conferncia e da participao de Keynes dado no terceiro volume da biografia elaborada por Robert Skidelsky: John Maynard Keynes: fighting for Britain 1937-46. Londres: Macmillan, 2000. [2] Para os documentos originais de ambos os planos, cf. Horsefield, John K. The International Monetary Fund 1945-65. Washington-DC: IMF, 1969, vol. III, pp. 3-96. Para uma interessante avaliao dos planos, cf. Boughton, James. Why White, not Keynes? Inventing the post-war international monetary system,. Washington-DC: IMF, 2002 (Working Paper 02/52) esse autor o atual historiador oficial do FMI.

[3] Cf. Boughton, op. cit.

[4] Uma crtica notoriamente mais esquerda das atuaes do Fundo e do Banco feita por Stiglitz, Joseph. Globalization and its discontents. Nova York/Londres: W.W. Norton and Company, 2002. Uma crtica mais direita, mas igualmente contundente, foi publicada pelo ex-funcionrio do Banco Mundial William Easterly: The elusive quest for growth. Cambridge (MA)/Londres: The MIT Press, 2001.

iniciais eram simplesmente exageradas? E o que teria acontecido se, em vez da proposta americana, tivesse sido adotado o Plano Keynes? Teria a economia internacional se comportado de forma mais satisfatria? H muitas respostas simples para essas questes, e a maioria delas pode mesmo conter elementos de verdade. Por exemplo, muitos vem Bretton Woods como apenas mais um captulo da consolidao do imprio norte-americano, uma iniciativa voltada a dotar os Estados Unidos de instrumentos de dominao econmica mais adequados aos tempos de declnio dos velhos imprios europeus. No outro extremo do espectro poltico h os que acreditam que a conferncia foi uma iniciativa movida apenas por propsitos superiores dos pases aliados, que buscavam organizar coletivamente as relaes econmicas internacionais de modo a propiciar uma busca mais eficaz da prosperidade mundial. Provavelmente a conferncia e seus desdobramentos responderam a ambos os estmulos. Em face da documentao disponvel no h como negar que as propostas apresentadas em Bretton Woods incorporavam idias e propsitos generosos, em especial no que diz respeito criao de condies para que cada pas trilhasse o caminho do pleno emprego. A dramtica experincia da Grande Depresso no imediato pr-guerra fizera do pleno emprego um objetivo central da poltica econmica de qualquer economia de mercado. Esse ideal certamente animava as propostas da delegao inglesa, redigidas em sua maioria por Keynes, mas seria uma injustia histrica no reconhecer que a administrao Roosevelt era em grande parte movida por impulsos igualmente generosos. Por outro lado, seria mais do que ingnuo ignorar as realidades da poltica e da economia internacionais sobretudo no tocante s necessidades de expanso econmica dos Estados Unidos , realidades que inevitavelmente engendraram demandas diferenciadas e mesmo contraditrias. Se no podemos esquecer que as propostas levadas a Bretton Woods refletiam no apenas intenes elevadas, mas tambm interesses nacionais especficos, o frustrante balano dos ganhos e perdas de sessenta anos se deve ainda a outras razes. A mais importante a se considerar talvez seja a possibilidade de pura e simples obsolescncia das idias, premissas e diagnsticos que orientaram a conferncia. O mundo esperado pelos seus participantes mostrou-se um tanto diferente daquele efetivamente vivido nos anos que se seguiram ao fim da guerra, de modo que as regras e instituies criadas para um mundo que se tornou em alguns aspectos e s vezes rapidamente obsoleto foram freqentemente alteradas ao sabor dos acontecimentos, de forma quase acidental, rompendo a consistncia do plano original sem oporlhe de fato uma concepo alternativa. importante, por fim, conhecer a estrada no trilhada, definida pelo plano formulado por Keynes. comum a tentao de comparar as virtudes de uma idia aos defeitos de instituies realmente existentes,

de modo que preciso ter isso em mente ao se avaliar o plano ingls. No obstante, o Plano Keynes permaneceu em grande parte atual, e ao longo dos anos vem servindo de inspirao para vrias das propostas de reorganizao do sistema monetrio internacional, elaboradas por economistas como James Tobin, Paul Davidson e, mais recentemente, Joseph Stiglitz. Vale a pena revisit-lo e especular a respeito da capacidade que teria para responder aos desafios atuais.
ANTECEDENTES DA CONFERNCIA

A conferncia de Bretton Woods teve seus antecedentes mais remotos na discusso travada independentemente nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha sobre caminhos a serem trilhados no psguerra que evitassem a repetio de conflitos semelhantes quele iniciado em 1939. A II Guerra fora precedida por uma dcada marcada ou pelo desemprego e a agitao social, nos pases democrticos, ou pela paz dos cemitrios, sob os regimes fascistas. No incio da dcada de 1940, predominava nos pases desenvolvidos a viso de que quando a guerra terminasse os problemas da dcada anterior retornariam com a mesma virulncia. Acreditava-se que a guerra tinha interrompido a depresso em virtude da mobilizao de recursos que impunha , mas que os problemas que supostamente a teriam gerado no haviam sido resolvidos. Nessas condies, o fim da guerra poderia ter um efeito perverso: a paz nos campos de batalha traria de volta o desemprego e os conflitos sociais. Era essencial construir novas formas de organizao social que permitissem fugir do cruel dilema que parecia se impor: a depresso ou a guerra. A urgncia de implementar medidas que reduzissem o risco de retorno da depresso explica muitas mudanas econmicas, sociais e polticas importantes do perodo entre elas, notadamente, a aprovao da Lei de Emprego nos Estados Unidos em 1944. Medidas domsticas, no entanto, poderiam no ser suficientes para evitar a volta da depresso. No passado recente a economia internacional constitura uma forte restrio adoo de polticas que estimulassem a atividade econmica, de forma que tambm na esfera internacional era preciso criar instituies e regras de comportamento que reforassem o poder dos governos de perseguir a prosperidade domstica. A idia de organizar formalmente o sistema de pagamentos internacionais nasceu justamente da insatisfao, do ponto de vista da sustentao da atividade econmica, com as duas formas espontneas que haviam predominado at a II Guerra: o padro-ouro e o sistema de cmbio livre. A oposio mais acirrada restaurao do padro-ouro no psguerra vinha da Inglaterra. De fato, durante praticamente toda a sua vida Keynes foi um dos crticos mais radicais do padro-ouro, precisamente em razo dos custos que este impunha aos pases em termos de produto e emprego. Keynes discernia no padro-ouro dois defeitos

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fundamentais. O primeiro refere-se circunstncia de que o crescimento das economias exige uma oferta de moeda crescente para que as transaes adicionais, correspondentes ao maior volume de produto, no pressionem os juros para cima e/ou os preos de bens e servios para baixo (o Plano Collor, de 1990, ilustra bem a dificuldade que tentar realizar transaes quando a oferta de moeda insuficiente). No caso do padro-ouro, a disponibilidade de moeda depende de um fator exgeno operao dessas economias, que a disponibilidade de ouro. Se o ouro for escasso, poder no haver moeda suficiente para que a economia realize suas transaes normais. Uma forma de combater a falta de liquidez a elevao da taxa de juros, de modo a atrair ouro de outros pases. Essa sada, no entanto, prejudicial no apenas comunidade internacional (o pas que perdeu ouro ser obrigado a reagir de forma semelhante) como ao prprio pas interessado, j que a elevao dos juros domsticos prejudica investidores e consumidores. O segundo defeito conhecido como "ajuste assimtrico". Quando uma economia cresce mais do que seus parceiros, tende a apresentar um dficit em suas transaes comerciais. Isso se d porque quando cresce a renda de um pas tambm costumam crescer suas necessidade de bens importados (por exemplo, matrias-primas que no possam ser produzidas no pas, bens de capital ou mesmo bens de consumo que os residentes da economia em crescimento desejem importar de outros pases). J suas exportaes dependem, em grande medida, da renda dos pases que demandam os seus produtos. Se um pas cresce mais que os outros, suas demandas por importaes crescem mais depressa que a possibilidade de exportar para seus parceiros, e surge o problema de como pagar pela diferena. H duas alternativas: ou o pas se endivida para cobrir seus dficits (o que, claro, no pode ser feito indefinidamente) ou reduz suas demandas por importaes. Essa reduo, por sua vez, pode ser alcanada por restries s importaes, como tarifas, proibies administrativas etc., ou pela queda da renda domstica. Keynes apontava no entanto uma terceira sada, que era fazer com que os pases parceiros tambm crescessem, de modo a absorver mais exportaes. Para ele, o problema do padro-ouro era exatamente o de forar pases com dficits comerciais a reduzir sua renda para diminuir importaes, mas no os pases com supervit a aumentar sua renda de modo a absorver mais exportaes. Esse era o ajuste assimtrico: no padro-ouro o peso do desequilbrio recaa inteiramente sobre o pas deficitrio, sem se reconhecer que todo dficit em um pas tem como contrapartida um supervit em um outro. A proposta inglesa era justamente criar regras monetrias internacionais que resolvessem os dois problemas a rigidez da oferta de liquidez e a incidncia exclusiva da responsabilidade por ajustes de balano de pagamentos sobre os pases deficitrios. Tais ajustes sempre implicavam contrao da atividade econmica: ou o pas reduzia sua renda para importar menos ou adotava restries a importaes, prejudicando o comrcio internacional.

O temor dos Estados Unidos focalizava-se principalmente na adoo de restries ao comrcio exterior. Quando o padro-ouro foi abandonado por praticamente todos os pases no incio da dcada de 1930, o "sistema" que o substituiu consistiu na liberdade de cada pas em determinar a taxa de cmbio que julgasse adequada a cada instante. Em um cenrio de depresso, a maioria adotou a poltica que ficou conhecida como "transferir a misria para seu vizinho" ("beggar thy neighbor"): um pas sofrendo de depresso e desemprego desvalorizava sua moeda de modo a impulsionar suas exportaes lquidas (exportaes menos importaes), transferindo assim seus problemas para seus parceiros. Estes, naturalmente, tenderiam a fazer o mesmo, devolvendo o problema ao primeiro pas, que se veria forado a nova rodada de desvalorizaes, e assim por diante. Esse sistema, tambm conhecido como de "desvalorizaes competitivas", era obviamente instvel. Com o tempo, sua eficcia diminua (j que os parceiros reagiam cada vez mais rapidamente s tentativas de lhes tomar mercados) e as frices do comrcio cresciam. Era inevitvel que num tal cenrio os pases com problemas acabassem buscando medidas de defesa mais eficazes, restringindo o comrcio, adotando expedientes abertamente protecionistas ou mesmo tentando garantir pela mo militar o suprimento de bens e servios que tivessem de obter no exterior, de modo que a guerra comercial podia se transformar em guerra pura e simples. No ps-guerra, era evidente que os Estados Unidos seriam a nao que mais teria a lucrar com a liberdade de comrcio. Barreiras ao comrcio, por sua vez, certamente teriam como alvo as exportaes norteamericanas. A eventual restaurao do sistema de desvalorizaes competitivas causaria muito mais danos aos Estados Unidos que a qualquer outro pas. A construo de um sistema de pagamentos internacionais teria como meta, do ponto de vista daquele pas, eliminar a possibilidade de adoo desse regime cambial. Desse modo, tanto Estados Unidos quanto Inglaterra se preocupavam com o retorno s condies de operao da economia internacional vigentes no pr-guerra, ainda que por razes diferentes. Inglaterra preocupava o eventual retorno ao padro-ouro, e aos Estados Unidos a volta ao cmbio livre (que no deve ser confundido com o cmbio flutuante que se conhece hoje em dia). Ingleses buscavam um arranjo que lhes desse liberdade para adotar polticas que permitissem alcanar e sustentar o pleno emprego. Americanos pretendiam regimes cambiais organizados, que permitissem a expanso do comrcio internacional e tornassem ilegal o recurso a controles administrativos contra suas exportaes.
A CONFERNCIA DE BRETTON WOODS

Quando a conferncia foi realizada, em julho de 1944, os destinos das duas alianas, a das Naes Unidas e a do Eixo, j estavam em larga

[5] Outros planos foram apresentados por outras delegaes, sem maior impacto. Para os respectivos textos, cf. Horsefield, op. cit.

medida definidos. A reunio durou apenas trs semanas, porque os principais debates na verdade haviam sido travados nos meses anteriores, opondo as propostas das delegaes norte-americana (Plano White) e britnica (Plano Keynes)5. O Plano Keynes era certamente o mais ambicioso. Na verdade, durante a guerra Keynes havia se dedicado a delinear um conjunto de instituies que deveriam servir, na esfera internacional, aos mesmos propsitos que as polticas e reformas institucionais domsticas voltadas para a defesa dos nveis de produto e emprego da economia. Uma pea essencial daquele conjunto era a proposta de criao de uma Cmara de Compensaes Internacionais (International Clearing Union), que centralizaria todos os pagamentos concernentes a exportaes e importaes de bens, servios e ativos. Comporiam-na os bancos centrais nacionais, que realizariam os pagamentos internacionais do mesmo modo que os bancos domsticos realizam transaes entre si, ou seja, movimentariam saldos nas suas contas de reservas na Cmara, assim como os bancos domsticos com relao ao banco central. Pagamentos a exportaes brasileiras aos Estados Unidos, por exemplo, seriam feitos por transferncia de depsitos do Federal Reserve para a conta do Banco Central do Brasil na Cmara. Nessas contas de reservas todas as entradas de recursos estrangeiros numa economia seriam registradas como crditos, e as sadas como dbitos. De acordo com o Plano Keynes, no haveria nenhuma moeda fsica internacional que pudesse ser entesourada, como o ouro ou o dlar, mas apenas uma moeda escritural, que corresponderia ao registro das operaes entre os bancos centrais nos livros da Cmara e que Keynes props chamar bancor. claro que isso implicaria centralizao do mercado de cmbio, j que todas as operaes externas de uma economia teriam de passar pelos bancos centrais, nicos a ter acesso Cmara. Uma operao de exportaes, por exemplo, envolveria o recebimento por um banco no pas importador da receita de venda dos bens e sua transferncia para o banco central daquele pas, que faria a transferncia do valor correspondente em bancor para a conta do pas exportador, cujo banco central entregaria o contravalor em moeda local ao exportador. Nesse esquema, as duas preocupaes de Keynes seriam explicitamente contempladas. Em primeiro lugar, moeda escritural poderia ser criada pela autoridade monetria a Cmara, no caso sempre que necessrio. A liquidez internacional cresceria automaticamente com o valor do comrcio internacional, em vez de depender de algo como a disponibilidade de ouro, que no tem qualquer relao com a atividade econmica. Em segundo lugar, quando um pas apresentasse dficit em seu balano de pagamentos (isto , sua conta na Cmara estivesse "no vermelho") o esforo de ajuste recairia sobre si apenas se estivesse forando sua economia alm dos limites do pleno emprego. Se, em contraste, o dficit de um pas se devesse ao fato de o pas superavitrio estar mantendo sua demanda em nveis

inferiores ao pleno emprego, o peso do ajuste seria repartido entre o pas deficitrio, que teria de apertar o cinto, e o superavitrio, que teria de expandir sua demanda para permitir ao primeiro expandir suas exportaes caso se recusasse a faz-lo, uma multa seria imposta sobre os seus saldos em bancor na Cmara. O Plano Keynes provia portanto criao de liquidez automtica, de acordo com as necessidades de comrcio, e a possibilidade de ajuste expansivo de desequilbrios de balanos de pagamentos, mediante a expanso da demanda dos pases superavitrios. A proposta norte-americana era muito mais simples, j que as dificuldades esperadas no ps-guerra pelos Estados Unidos praticamente se resumiam adoo de prticas de comrcio restritivas. O Plano White previa a criao de uma instituio com papel duplo. O primeiro seria o de servir de frum para o exame das condies econmicas dos pases associados, de modo a fugir do dilema entre o cmbio fixo do padro-ouro e as desvalorizaes competitivas nos perodos de crise. Esse frum representaria a comunidade de naes e seria encarregado de avaliar quando as taxas de cmbio poderiam ser ajustadas, o que s se autorizaria quando um pas pudesse demonstrar que um ajuste era necessrio porque sua economia tivesse passado por mudanas fundamentais. Esse mecanismo eliminaria as desvalorizaes oportunistas, que tivessem to-somente o efeito de transferir problemas a vizinhos, e preservaria a possibilidade de mudanas do cmbio quando estas fossem realmente justificveis. A segunda funo dessa instituio seria a de financiar o ajuste de curto prazo de problemas de balano de pagamentos dos pases-membros, de modo a evitar que presses passageiras sobre as taxas de cmbio inviabilizassem o mecanismo descrito acima. Essa instituio constituiria um tesouro que conteria, em princpio, moedas de todos os pases associados, em quantidades proporcionais importncia dessas moedas no comrcio e na economia internacionais. Assim, sempre que um pas enfrentasse problemas temporrios de pagamentos com um ou mais parceiros poderia recorrer instituio para comprar temporariamente a moeda de que precisasse, enquanto promovesse os ajustes necessrios na operao de sua economia. Vale notar que tanto no Plano Keynes quanto no Plano White, ainda que com mais intensidade no primeiro, estava prevista a adoo de controles de capital para tratar de crises de balano de pagamentos causadas por fugas de capitais. Keynes insistiu na necessidade desses controles, dada a sua convico de que algumas classes de capitais desestabilizam a economia internacional e as economias domsticas sem oferecer nenhum benefcio em troca. J o plano americano estava voltado para o funcionamento do comrcio externo, e no para os fluxos de capitais. A linguagem do Plano Keynes era mais forte do que a do Plano White, mas ambos convergiam para a recomendao de controle de capitais.

A instituio prevista no Plano White, portanto, no era uma cmara de compensaes com capacidade de criao de uma moeda prpria, mas um fundo de estabilizao dotado de um estoque de moedas nacionais definido. Assim, as moedas nacionais com aceitao internacional, notadamente o dlar, continuariam sendo o meio de pagamento nas operaes estrangeiras, e a criao de liquidez internacional continuaria dependendo das polticas monetrias dos pases que emitissem essas moedas internacionalmente aceitas. O limite do apoio a ser concedido pelo fundo de estabilizao era fixado pelo valor de seu tesouro. Aumentos dessa capacidade de apoio dependeriam de negociaes peridicas para aumento das contribuies dos pasesmembros. Esse fundo de estabilizao no apenas no criaria liquidez, como tambm no teria autoridade para exercer a segunda funo proposta no Plano Keynes, de promover o ajuste expansionista. No teria qualquer controle sobre as reservas dos pases-membros nem, portanto, a autoridade e os meios para coagir pases superavitrios a expandir sua demanda. Repetidas vezes nos quarenta anos de sua existncia, o Fundo Monetrio Internacional, que ser criado para exercer as funes desse fundo de estabilizao, "exortar" seus membros superavitrios a gastar mais para facilitar o ajuste de economias deficitrias (mais recentemente, o Japo, com suas imensas reservas, tem sido alvo dessas "exortaes"), mas esse ser o limite de sua eficcia. Por isso, o FMI ser sempre identificado com a adoo de polticas contracionistas. Ele s poder agir sobre os pases deficitrios, porque sero estes que lhe pediro ajuda. Pases com supervit podero se dar ao luxo de desprezar as recomendaes do FMI, como sempre fizeram nestes quarenta anos.
A ECONOMIA MUNDIAL E O FMI DEPOIS DE BRETTON WOODS

Por razes bvias, os acordos de Bretton Woods seguiram de perto a proposta americana. Foi criado um fundo de estabilizao na linha proposta pelos Estados Unidos, com o nome de Fundo Monetrio Internacional (a outra instituio criada, o Banco Mundial, teve o mandato mais estreito de financiar a reconstruo das economias europias no ps-guerra). Complexas negociaes determinaram as cotas com que cada pas contribuiria para o tesouro do Fundo e que definiriam o nmero de votos de cada pas-membro na administrao da instituio. Os estatutos do FMI (articles of agreement) incluram a proibio de financiar desequilbrios de balanos de pagamento gerados por problemas na conta de capitais, recomendando que pases que sofressem tais crises utilizassem controles de capitais. Detalhes organizacionais foram deixados para uma nova conferncia, a ser realizada depois que um nmero mnimo de pases-membros ratificasse o acordo. Essa segunda conferncia ocorreu tambm nos Estados Unidos, em Savannah, no estado da Gergia, em 1946. Nela definiram-se a compo-

sio da diretoria do Fundo, sua estrutura organizacional, sua localizao em Washington-DC e outros detalhes. A partir de 1947, depois de alguns meses dedicados a montar sua estrutura operacional, o FMI comeou a considerar solicitaes de apoio. Como vimos, a principal preocupao de pases como os Estados Unidos e a Inglaterra em Bretton Woods era a volta da depresso quando a guerra terminasse. Em 1947, j quase dois anos depois da rendio dos pases do Eixo, o diagnstico predominante era outro: a ameaa da depresso deu lugar ameaa da inflao6. Vrios pasesmembros do FMI, notadamente os Estados Unidos, passaram a acreditar que a estabilidade cambial internacional poderia ser abalada mais provavelmente pelo excesso de demanda causado pela tentativa dos pases europeus de se recuperar rapidamente (e dos pases subdesenvolvidos de crescer) do que pela deficincia de demanda agregada. Muitos pases, inclusive os Estados Unidos, haviam adotado legislao voltada para a consagrao do pleno emprego como objetivo de poltica. Em outros, a manuteno de elevado nvel de atividades era um objetivo nacional tcito, quando no explcito. O anncio do Plano Marshall em 1948 viria a reforar essas tendncias. Para o Fundo, desequilbrios de balano de pagamentos proviriam muito mais de polticas econmicas que tentassem acentuar a demanda agregada domstica para alm dos nveis de produo possveis em cada economia do que de falta de demanda por parte dos pases importadores. Esse diagnstico, provavelmente correto nos anos imediatamente anteriores ao fim da guerra, reforou a inclinao do Fundo adoo de polticas restritivas, j que a ele foram conferidos poderes para atuar apenas junto aos pases com dficits em seus balanos de pagamento. O FMI foi criado sem poderes para induzir solues expansionistas, j que nada podia fazer contra os pases que se abstivessem de gastar suas reservas. Assim, sua ao tinha de se concentrar em forar pases deficitrios a gastar menos. medida que predominava a viso de que os riscos estabilidade financeira mundial provinham dos pases que tentavam gastar mais do que ganhavam, o Fundo se via confortado pela percepo de que era capaz de identificar os males corretamente e atuar na direo apropriada. Assim que o FMI passaria percepo popular como criador de recesses, como instituio que sempre intervm no sentido de combater inflaes, ainda que s custas do nvel de atividades. Aquele diagnstico se tornaria como que a segunda natureza do FMI, mesmo quando a conjuntura econmica internacional se alterasse: o receiturio de polticas contracionistas se manteria como elemento central de sua ao at nossos dias. A preocupao com a inflao e com polticas domsticas expansionistas orientar o desenho dos programas de ajuste que o Fundo impor aos pases que iro buscar sua ajuda, cuja aceitao se tornar condio para a realizao do emprstimo as chamadas condicionalidades. No entanto, a eficcia do FMI em preservar a estabilidade

[6] Para essa mudana de diagnstico cf. De Vries, Margaret G. Balance of payments adjustment, 1945 to 1986: the IMF experience. Washington-DC: IMF, 1987. A autora foi a historiadora oficial do FMI antes de James Boughton.

monetria internacional, mesmo nesses anos iniciais, encontrar seu mais importante limite na incapacidade de enquadrar a economia norte-americana. Especialmente nos anos 1960, a principal fonte de perturbaes no sistema monetrio internacional ser exatamente a poltica econmica fortemente inflacionria implementada nos Estados Unidos. O papel do dlar como moeda internacional, consagrado em Bretton Woods, tinha implantado no corao do sistema uma contradio fundamental (conhecida como "paradoxo de Triffin"): o mundo todo precisava de dlares para acomodar a expanso do comrcio internacional, mas dlares se tornavam disponveis para outros pases quando os Estados Unidos tinham dficits em suas operaes externas e pagavam pela diferena enviando dlares ao exterior, aumentando a liquidez internacional; esse aumento de liquidez, ao ser gerado por dficits nos pagamentos dos Estados Unidos, contribua para enfraquecer a confiana no prprio dlar quanto mais liquidez fosse criada, maior a desconfiana no valor da moeda americana. O bancor de Keynes teria evitado esse paradoxo criado pelo uso de uma moeda nacional como meio de pagamento internacional. O FMI nada podia fazer quanto ao balano de pagamentos dos Estados Unidos, e ainda que pudesse provavelmente no saberia o que propor sem violar seus prprios estatutos. Por isso mesmo foi impotente para impedir o desmoronamento do regime cambial criado em 1944, cuja garantia de funcionamento era sua misso central. Entre 1971 e 1973 todos os pases desenvolvidos abandonaram o regime cambial de Bretton Woods e passaram a cuidar de seus problemas de balano de pagamentos do modo que julgassem adequado. Depois de dois emprstimos feitos Inglaterra e Itlia, em 1977, apenas pases em desenvolvimento mantiveram-se como clientes do Fundo.
O FMI COMO "AGNCIA DE DESENVOLVIMENTO"

[7] Esse ponto foi discutido vrias vezes pela junta de diretores executivo do Fundo (cf. Horsefield, op. cit.). [8] Cf. Carvalho, Fernando J. C. "The changing role and strategies of the IMF and the perspectives for the emerging countries". Revista de Economia Poltica, vol. 20, n 1,
2000.

Desde a prpria conferncia de Bretton Woods, sempre foi muito claro que os clientes preferenciais do FMI seriam pases desenvolvidos e que pases em desenvolvimento no deveriam ser tratados de forma diversa daquela reservada queles. As autoridades do Fundo freqentemente reafirmaram sua viso de que no cabia instituio considerar aspectos ligados ao desenvolvimento econmico em suas decises de concesso de apoio financeiro7. Mas as coisas mudaram depois dos anos 1970: os pases desenvolvidos continuaram a ser as principais fontes de recursos financeiros do Fundo, mas os tomadores de emprstimos passaram a ser to-somente os pases em desenvolvimento8. Nesse contexto, logo se percebeu que as estratgias tradicionais do FMI, desenhadas para tratar de problemas de balano de pagamentos de curto prazo, no funcionariam adequadamente no caso dos seus novos clientes. Nestes se encontram dficits crnicos, como no caso das contas de rendas, em que remessas de lucros e pagamento de juros sobre

dvida externa so fatores de pesada e permanente presso. Tambm h acentuada volatilidade nas relaes comerciais, em razo da dependncia da exportao de matrias-primas e produtos agrcolas, cujos preos flutuam mais amplamente que os dos produtos industrializados. Nos pases subdesenvolvidos, polticas de demanda agregada podem agravar as dificuldades, mas dificilmente problemas de balano de pagamentos podero ser resolvidos pela simples calibragem das polticas fiscal e monetria, como parecia ser suficiente no caso dos pases industrializados. Em face dessa nova situao o FMI aprofundou suas condicionalidades para emprstimos e passou a definir as chamadas condicionalidades estruturais, mediante as quais o pas-cliente se compromete no somente com certos parmetros de poltica macroeconmica, mas tambm com mudanas mais ou menos profundas na sua estrutura institucional. Apesar de no ter mandato para tanto, o Fundo mudou sua misso de monitor da estabilidade financeira internacional, que nunca pde exercer adequadamente, para a de orientador de estratgias de desenvolvimento, para a qual nunca teve qualquer qualificao especial. com esse carter que o FMI se torna sexagenrio em 2004.
SESSENTA ANOS O BASTANTE?

O FMI e o Banco Mundial so os nicos sobreviventes da conferncia de Bretton Woods. O sistema de cmbio fixo ajustvel, acordado em 1944, ruiu no incio dos anos 1970. A reconstruo europia histria remota e para a qual, na verdade, o Banco Mundial acabou contribuindo pouco, suplantado por uma iniciativa muito mais eficaz: o Plano Marshall. A coordenao de polticas macroeconmicas, que se daria no mbito do FMI, nunca foi efetivamente tentada, j que os pases desenvolvidos nunca aceitaram realmente transferir o poder sobre as polticas econmicas domsticas para um organismo internacional. Promover a prosperidade internacional, a conquista do pleno emprego em todas as naes, mostrou-se um objetivo muito alm do alcance das reduzidas capacidades das instituies criadas em Bretton Woods. O FMI foi criado para gerir os processos de ajustes de balanos de pagamentos dos pases desenvolvidos no mbito de um sistema de cmbio fixo. Hoje, a misso da instituio parece ser a de promover sua viso de economia ideal entre os pases em desenvolvimento que a ela apelam quando pressionados por problemas de balano de pagamentos. O envolvimento com reformas estruturais levou a FMI a adotar cada vez mais posies com forte componente ideolgico, em contraste com o pragmatismo de seus primeiros anos9. O Fundo passou a promover nos pases em desenvolvimento uma concepo de capitalismo extrada de forma quase caricatural do modelo anglo-saxo. As cartas de intenes assinadas por pases como a Coria durante a crise de

[9] Cf. idem. "A influncia do FMI na escolha de polticas macroeconmicas em uma economia emergente: o caso do Brasil". In: Sics, Joo, Oreiro, Jos Lus e De Paula, Luiz Fernando (orgs.). Agenda Brasil: polticos econmicas para o crescimento com estabilidade de preos. So Paulo: Manole/Fundao Konrad Adenauer, 2003. Para a verso "oficial" da criao e operao do FMI nos seus primeiros anos, cf. Horsefield, op. cit., vol. I.

1997-98, em que so enumeradas as condicionalidades ento exigidas para a concesso de auxlio financeiro quele pas, mostram, sem qualquer disfarce, o grau de interveno em assuntos que no lhe cabiam e que a instituio julgou legtimo exercer. O FMI fracassou em sua tentativa de transformar a economia coreana porque esse pas foi capaz de acelerar sua recuperao, pagar o emprstimo recebido e assim livrarse do compromisso com suas condicionalidades. Na verdade, o prprio Fundo, quando a sua direo foi passada de Michel Camdessus para Horst Koehler, parece ter reconhecido que sua intromisso tinha passado dos limites, iniciando ento um processo de reviso de suas condicionalidades mas cujo resultado, de qualquer forma, ainda incerto. So essas condicionalidades a parte mais visvel do modo de atuar do FMI (o Banco Mundial tambm impe condicionalidades, mas estas so menos visveis, j que sua atuao se concentra em pases mais pobres). So elas que atraem o fogo raramente amigo de crticos que vo de Joseph Stiglitz e Jeffrey Sachs a ONGs como o Bretton Woods Project ou o 50 Years is Enough (que provavelmente deve estar atualizando seu nome). O Plano Keynes no considerava a necessidade de condicionalidades. Na verdade, Keynes concebia o acesso a financiamentos de balano de pagamentos pela Cmara de Compensao como algo automtico, como um "cheque especial". Buscava-se exatamente preservar o maior grau possvel de autonomia da poltica domstica, de modo a evitar que a busca do pleno emprego pudesse ser impedida por presses deflacionrias provindas do exterior. Por outro lado, a utilidade da Cmara para os pases desenvolvidos no teria se esgotado com o colapso do cmbio fixo entre 1971 e 1973 ( possvel que evitasse o prprio colapso). Mais importante, talvez avaliandose a evoluo do sistema do privilegiado ponto de vista de sessenta anos depois , o bancor teria evitado a principal inconsistncia do Plano White: a de tomar uma moeda nacional como moeda internacional. No h nenhuma nova conferncia de Bretton Woods vista. A economia internacional vive hoje em dia uma pletora de razes para crises, a comear pela de sempre: a contradio entre a fora do dlar como moeda de reserva e a fraqueza do balano de pagamentos norteamericano. No entanto, no h nem o sentimento de urgncia, nem a liderana necessria, nem uma viso de futuro suficientemente poderosa para galvanizar expectativas e viabilizar o desenho de um novo arranjo monetrio internacional. Estivessem dadas essas condies, o Plano Keynes provavelmente seria, em suas linhas essenciais, um ponto de partida to proveitoso agora como em 1944.
FERNANDO J. CARDIM DE CARVALHO professor titular do Instituto de Economia

da UFRJ.