A Independncia de Angola

M INISTRIO DAS R ELAES E XTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

F UNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Instituto Rio Branco (IRBr) Diretor

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Fernando Guimares Reis

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

Mrcia Maro da Silva

A Independncia de Angola

Braslia, 2008

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br Capa: Felix Franois Barcos em Veneza leo sobre painel - 40x30cm

Equipe Tcnica Eliane Miranda Paiva, Maria Marta Cezar Lopes e Cintia Rejane Sousa Arajo Gonalves Programao Visual e Diagramao: Cludia Capella e Paulo Pedersolli

Impresso no Brasil 2008

Silva, Mrcia Maro da. A independncia de Angola / Mrcia Maro da Silva. - Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. 248 p. ISBN 978-85-7631-134-8 Originalmente apresentado como Tese da autora no LI CAE, (Curso de Altos Estudos), Instituto Rio Branco, 2007. 1. Poltica externa - Brasil. 2. Poltica externa - Angola. I. Instituto Rio Branco. II. Autor CDU 327(673)(043)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994 de 14.12.2004

Abreviaturas

CPDOC

Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas Central Intelligence Agency Conselho de Segurana Nacional Departamento de Administrao do Servio Pblico Doutrina de Segurana Nacional Escola Superior de Guerra Frente Nacional para a Liberao de Angola Frente para a Liberao de Moambique Ministrio das Relaes Exteriores Movimento Popular para a Liberao de Angola Partido Africano para a Independncia da Guin e do Cabo Verde Poltica Externa Independente (1961-1964) Processo de Tomada de Deciso Repblica Popular da China Secretaria de Estado das Relaes Exteriores Servio Nacional de Informao Unio Nacional para a Liberao Total de Angola

CIA CSN DASP DSN ESG FNLA FRELIMO MRE MPLA PAIGC PEI PTD RPC SERE SNI UNITA

Sumrio

ABREVIATURAS ............................................................................................ 9 1. INTRODUO: O PAPEL DO ITAMARATY NO RECONHECIMENTO DA INDEPENDNCIA DE ANGOLA E DO GOVERNO DO MPLA COMO QUESTO DE PESQUISA .............................................................. 11 1.1 Delimitao da pesquisa ..................................................................... 13 1.2 Objetivos ............................................................................................ 22 1.2.1 Objetivo geral ............................................................................ 22 1.2.2 Objetivo especfico .................................................................... 23 1.3 Referencial terico adotado ................................................................ 23 1.4 Hipteses e questes centrais ............................................................. 24 1.5 Metodologia ....................................................................................... 26 1.6 Estrutura ............................................................................................. 27 PARTE I: MARCO TERICO E A EVOLUO DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA DE KUBITSCHEK A GEISEL .................................. 29 2. REFERENCIAL TERICO ..................................................................... 31 2.1 Introduo: nveis de anlise ............................................................... 31 2.2 A opo pela Teoria Realista: razes .................................................... 32 2.3 O Modelo Clssico de Snyder .............................................................. 33 2.4 O Modelo de Allison e Zelikow ........................................................... 35 2.4.1 Consideraes gerais acerca do Modelo ..................................... 35 2.4.2 Os trs Modelos que integram o Modelo Geral de Allison e Zelikow ...................................................................... 37 2.4.2.1 O Modelo do Ator Racional ........................................... 37 2.4.2.2 O Modelo do Comportamento Organizacional ............. 38 2.4.2.3 O Modelo da Poltica Governamental ........................... 41 2.5 O Modelo Poltico-burocrtico de Brbara Geddes .............................. 44

2.6 O Institucionalismo Histrico ............................................................. 45 2.7 Reviso de Bibliografia acerca do Pragmatismo Responsvel .............. 47 2.7.1 O Pragmatismo Responsvel como ponto de inflexo na poltica externa .................................................................... 47 2.7.2 A questo do desenvolvimento econmico e da emancipao tecnolgica e as relaes com os EUA ................. 51 2.7.3 O Universalismo e as relaes com o Terceiro Mundo ............... 54 2.7.4 A personalidade do Presidente Geisel e o processo de tomada de deciso .................................................................... 57 3. CONTEXTO HISTRICO ..................................................................... 61

3.1 Introduo ......................................................................................... 61 3.2 O Governo Juscelino Kubitschek: do alinhamento ao Pragmatismo .... 62 3.2.1 A primeira fase do Governo Kubitschek .................................... 63 3.2.2 A segunda fase do Governo Kubitschek .................................... 64 3.2.3 O Processo decisrio em poltica externa no Governo JK ........... 65 3.3 A Poltica Externa Independente de Jnio/Jango .................................. 67 3.3.1 A Administrao Jnio Quadros ................................................ 67 3.3.2 A Administrao Joo Goulart ................................................... 69 3.3.2.1 O Processo Decisrio na Poltica Externa Independente .................................................. 70 3.4 O Governo Militar 1964-1974 ............................................................ 71 3.4.1 O Governo Castelo Branco: realinhamento com os EUA ........... 71 3.4.2 O Governo Costa e Silva: a Diplomacia da Prosperidade ............ 73 3.4.3 O Governo Mdici: o projeto Brasil Potncia .......................... 76 3.4.3.1 O Processo de Tomada de Deciso ................................ 78 3.5 Concluso ........................................................................................... 84 PARTE II: O RECONHECIMENTO DA INDEPENDNCIA DE ANGOLA E DO GOVERNO DO MPLA ..................................................................... 87 4. AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA 4.1 Introduo ................................................................................... 89

E OS PRINCIPAIS ATORES ....................................................................... 89

4.2 Perodos e correntes da poltica do Brasil para a frica ................ 90 4.3 A Poltica Externa para a frica a partir de 1961 .......................... 94 4.4 O comprometimento do Governo Geisel com o processo de descolonizao da frica e de Angola .................................... 97 4.5 Os atores e suas posies no Processo de Tomada de Deciso ..... 99 4.5.1 Geisel: pequena biografia .................................................. 99 4.5.1.1 Geisel: a ascenso .............................................. 103 4.5.1.1.1 O Contexto Interno ............................ 103 4.5.1.1.2 O Contexto Externo ........................... 107 4.5.1.2 Geisel e o Reconhecimento da Independncia de Angola e do MPLA ............................................. 110 4.5.2 O Itamaraty ..................................................................... 111 4.5.2.1 O Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira, Ministro de Estado das Relaes Exteriores (1974-1979) ...................................... 117 4.5.2.2 O Ministro talo Zappa, Chefe do Departamento da frica, sia e Oceania do MRE ........................... 129 4.5.2.3 O Ministro Ovdio de Andrade Melo, Representante Especial do Brasil em Luanda ....... 132 4.5.3 Os setores militares ......................................................... 136 4.6 Concluso ................................................................................. 137 5. O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO ..................... 139 5.1 Introduo ................................................................................ 139 5.2 O conflito angolano .................................................................. 141 5.2.1 Os principais atores internos: a FNLA, o MPLA, a UNITA ... 143 5.2.2 Principais atores externos: Unio Sovitica, Cuba, China, Estados Unidos, Zaire e a frica do Sul ................. 151 5.3 A Representao Especial do Brasil em Luanda .......................... 160 5.4 A hora da deciso ..................................................................... 171 5.5 O resultado do processo de tomada de deciso: o reconhecimento do Governo do MPLA em 1975 ...................... 177 5.5.1 Repercusses Internas ..................................................... 177 5.5.2 Repercusses Externas .................................................... 185

5.6 Articulao do processo de tomada de deciso com o Marco Terico ........................................................................ 187 5.7 Concluso ................................................................................. 200 6. CONCLUSO GERAL ...................................................................... 203

NOTAS ................................................................................................... 209 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................ 229 ANEXOS ................................................................................................. 241

INTRODUO

1. INTRODUO
RECONHECIMENTO DA INDEPENDNCIA DE ANGOLA E DO GOVERNO DO MPLA COMO QUESTO DE PESQUISA O PAPEL
DO ITAMARATY NO

1.1 DELIMITAO DA PESQUISA Em 11 de novembro de 1975, o Governo brasileiro reconheceu a independncia de Angola e o Governo de esquerda do Movimento Popular para a Libertao de Angola (MPLA), apoiado pelos Governos sovitico e cubano. Tendo em vista as restries de ordem ideolgica que dificultavam qualquer aproximao com Governos de esquerda e limitavam a ao no campo externo, a deciso de reconhecer a independncia de Angola e o Governo de Agostinho Neto provocou fortes reaes internas contrrias. Houve questionamento sobre o processo decisrio e o tratamento e circulao das informaes, por parte dos atores que participaram da tomada de deciso. Ainda que existissem setores internos favorveis ao referido reconhecimento e que a poltica de aproximao com a frica fizesse parte da poltica de universalizao das relaes externas, o reconhecimento de um Governo de esquerda, do outro lado do Atlntico, representava para os setores militares mais radicais e conservadores de direita uma questionvel aproximao e, mais ainda, uma ameaa de contgio1. Como explicar ento a deciso de reconhecer o Governo do MPLA? Qual foi o papel do Itamaraty? Que atores participaram do processo de tomada de deciso? Havia uma viso institucional com
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relao ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA ou o resultado do processo decisrio se deveu ao dos atores individuais? Os objetivos almejados com a deciso de reconhecer a independncia e o Governo do MPLA foram atingidos? O presente trabalho visa a analisar o processo de tomada de deciso (PTD) que levou ao reconhecimento do Governo do MPLA, buscando identificar o papel desempenhado pelo Itamaraty, em conjuntura complexa, onde se impunha legitimar dentro do Governo e para a opinio pblica a deciso tomada. Quando se analisa o processo do reconhecimento da independncia de Angola do ponto de vista da atuao do Itamaraty, a nfase dada ao papel desempenhado pelo Chefe da Representao do Brasil em Luanda, Ministro Ovdio de Andrade Melo. As percepes do Ministro e as avaliaes com relao ao contexto poltico angolano s vsperas da independncia so percebidas como o eixo condutor que levou as autoridades brasileiras ao reconhecimento do Governo do MPLA. Mais do que as avaliaes de Ovdio Melo, que consideravam o MPLA a organizao melhor preparada para assumir o Governo depois da independncia - e interpretadas a posteriori como parciais pelo Presidente Geisel -, a falta de informao oficial sobre a presena de tropas cubanas em Angola foi considerada fator determinante na adoo da deciso final. Especula-se que se o Conselho de Segurana Nacional tivesse tido conhecimento da participao das tropas cubanas no conflito, o resultado do processo de tomada de deciso teria sido diferente, pois no teria havido margem para o reconhecimento do Governo do MPLA. Apesar das declaraes oficiais de que o interesse nacional pautaria as decises brasileiras em poltica externa, Cuba continuava sendo um tabu. O receio de que Cuba servisse de plataforma na Amrica Latina para exportar a revoluo comunista estava bem arraigado no seio das Foras Armadas e na sociedade civil mais direita.
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INTRODUO

Analisando sob esse prisma, tem-se a impresso de que a viso do Ministro Ovdio Melo como ator individual, por meio das informaes originadas na Representao em Luanda, foi capaz de determinar todo o processo decisrio. Aps o reconhecimento da independncia e quando se tornou pblica a participao das tropas cubanas no conflito, as crticas externas e internas causaram dificuldades ao Governo brasileiro na legitimao da deciso adotada. Diante das crticas do jornal O Estado de So Paulo, em entrevista publicada, o Chanceler Azeredo da Silveira alegou desconhecimento do fato no momento da deciso. Anos depois, em entrevista ao Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas (CPDOC)2, o Presidente Geisel, contradizendo o que havia sido afirmado por Azeredo da Silveira, admitiu ter conhecimento da presena das tropas cubanas no momento da deciso, mas que havia outros interesses que preponderavam sobre tal fato. Que interesses eram esses? Qual a viso do Presidente sobre o processo de independncia de Angola e a posio que deveria adotar o Governo brasileiro? Qual a viso do Chanceler e dos principais formuladores, no Itamaraty, da poltica externa para a frica? Que interesses e atores se opunham percepo do Ministrio? Que estratgia foi adotada pelo MRE para superar as resistncias que ameaavam inviabilizar a posio do Itamaraty de neutralidade poltica e de reconhecer o vencedor das eleies angolanas, qualquer que fosse ele? A deciso de reconhecimento pelo Governo brasileiro da independncia de Angola, qualquer que fosse o resultado entre os diversos movimentos que disputavam o poder no processo de independncia, foi tomada bastante antes da independncia em si. Para Ges3, o raciocnio por detrs da referida deciso era de que se vencesse um dos dois grupos de direita, pr-ocidente, a Frente Nacional para a Liberao de Angola (FNLA) ou a Unio Nacional para Independncia Total de Angola (UNITA), o Governo brasileiro no teria a menor
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dificuldade em reconhec-los; caso sasse vencedor do processo eleitoral o Movimento Popular para a Liberao de Angola (MPLA), seria este um fato consumado, independente da posio do Brasil. O no reconhecimento implicaria apenas isolar-nos ainda mais no continente africano. Por outro lado, na possibilidade de subseqente alternncia de poder, por meio de guerra ou mesmo pela via eleitoral, com a vitria dos movimentos de direita, o Brasil no teria problema em manter boas relaes com o novo Governo por haver reconhecido o MPLA, j que a posio anticomunista do Brasil sempre fora inquestionvel. A verdade que havia a determinao de Geisel e de Silveira de reconhecer o vencedor das eleies em Angola independentemente de sua orientao ideolgica. Mas o processo decisrio no seria to fcil assim. Primeiro, porque a transio pacfica terminou em guerra entre as diversas faces e o vencedor no chegaria ao poder por via eleitoral, como previsto, mas, sim, por meio das armas. Segundo, porque o movimento que se afigurava como provvel vencedor era o Movimento Popular para a Liberao de Angola (MPLA), de orientao marxista, apoiado pela Unio Sovitica e por Cuba. Tais fatores tornaram o processo decisrio extremamente delicado, obrigando os dois principais atores, a Presidncia e o Itamaraty, a um grande exerccio de habilidade estratgica para obter o resultado almejado de pronto atamento de relaes com Angola. nesse contexto que se analisar o papel desempenhado pelo Itamaraty no processo de reconhecimento da independncia de Angola. Ao tentar identificar o papel do Itamaraty, pretende-se expor as variveis que influram no processo de tomada de deciso, tais como: o conflito entre os distintos rgos dentro da burocracia para obter maior poder de influncia no processo; o enfrentamento entre atores individuais com vises prprias sobre qual deveria ser a formulao poltica; o controle das informaes que circularam; e, finalmente, o papel do Itamaraty e sua estratgia de ao na adoo da deciso final.
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INTRODUO

A opo pelo referido trabalho procura a preencher lacuna existente na literatura sobre o papel desempenhado pelo Itamaraty, como Agncia de Governo, e seus funcionrios no processo decisrio que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Buscar-se- colocar em evidncia quais os canais decisrios efetivos, e no apenas formais, os interesses e viso de mundo que motivaram os distintos atores, se estas vises refletiam uma percepo institucional, e qual foi o peso especfico de cada um dos atores nas aes adotadas. O trabalho buscar agregar todos os fatores acima em uma perspectiva pouco explorada, a disputa entre Agncias dentro da burocracia. Os trabalhos sobre o chamado Pragmatismo Responsvel do grande nfase aos papis do Presidente Geisel e do Chanceler Azeredo da Silveira, inclusive s caractersticas pessoais, para tentar explicar a inflexo na poltica externa no perodo, como o reatamento das relaes com a Repblica Popular da China, a Assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha, o Reconhecimento da Independncia de Angola, o rompimento do Acordo Militar com os EUA. Nessa anlise, que privilegia o ator individual, a viso e papel do Itamaraty como instituio, na formulao do que seria o interesse nacional, ficam relegados a um segundo plano ou so analisados de um ponto de vista meramente reativo s presses do sistema internacional. No caso especfico do reconhecimento da independncia de Angola, e o fim do alinhamento automtico com Portugal, a posio do Itamaraty favorvel ao reconhecimento percebida como uma reao tardia do MRE a um processo inexorvel, o de descolonizao, ao qual a maior parte da comunidade internacional j havia aderido. Esse tipo de abordagem, buscando explicar as decises na esfera externa a partir dos constrangimentos impostos pelo sistema internacional, principalmente quando se trata de pas em desenvolvimento como o caso do Brasil, desconsidera que ainda que o sistema internacional imponha limitaes, este tambm oferece
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oportunidades aos Estados. H certa latitude de escolha por parte dos Estados entre cursos a seguir e a explicao de uma determinada ao deve ser buscada na anlise do processo decisrio e dos atores que dele participaram. No que tange independncia de Angola, certamente, a partir da abordagem do sistema internacional como determinante central da ao externa, no haveria qualquer oposio determinao da administrao Geisel de reconhecer o Estado angolano, uma vez que as colnias portuguesas, ou territrios de ultramar como eram denominadas, eram as nicas remanescente do processo de descolonizao. O no reconhecimento pelo Brasil da independncia colocaria o Pas na contramo da histria e seria totalmente descabida, uma vez que a potncia colonial, Portugal, havia concedido a independncia. O que no explicado pela abordagem das limitaes impostas pelo sistema internacional porque o Brasil reconheceu o Governo comunista do MPLA - e no apenas a independncia de Angola. A administrao Geisel teve opes e adotou uma deciso cuja explicao se encontra, argumenta este trabalho, na esfera interna, onde se definem os interesses nacionais. H trabalhos que analisam a poltica externa dos Governos militares (1964-1985) no como uma reao direta s imposies do sistema internacional, mas, sim, como fortemente condicionada pela poltica interna e seus constrangimentos4. Para seus autores, a poltica externa do perodo foi monoltica uma vez que seus preceitos emanavam da Doutrina de Segurana Nacional (DSN). Nessa percepo, o binmio segurana nacional e desenvolvimento presente na DSN e observado pelo Conselho de Segurana Nacional, considerado formalmente o locus de deciso -, de uma forma ou de outra, explica as aes tomadas. No caso da administrao Geisel, as inflexes so atribudas no apenas dtente, na esfera externa, mas, sobretudo, ao gradual processo de abertura poltica interna, que teria permitido uma maior flexibilidade do regime do ponto de
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INTRODUO

vista ideolgico, mas, ainda assim, teriam sido aes que obedeciam aos preceitos da DSN. A anlise explicativa a partir da Doutrina de Segurana Nacional no leva em considerao que os conceitos contidos na referida Doutrina eram to fluidos que permitiam sua adequao a qualquer deciso que tivesse sido tomada5. A flexibilidade era tal a ponto de permitir a inverso do binmio, da administrao Castelo Branco, de segurana/ desenvolvimento para desenvolvimento/segurana, na administrao Geisel, gerando conseqncias diretas nas decises tomadas na esfera externa. Da mesma forma, o conceito de interesse nacional, recorrente na Doutrina, no explicita quem o formula e define, e figura ao longo da DSN como se fosse algo definido a priori, reconhecido e aceito por todos os atores sem disputa. Ao considerar que havia consenso no Governo com relao ao que seria o interesse nacional, a abordagem desconsidera as divises internas e distintas percepes sobre o interesse nacional, cuja existncia ficou evidente com a tentativa de golpe do Ministro do Exrcito, Sylvio Frota. Por ltimo, ao considerar o CSN como locus de deciso na esfera externa, a referida anlise negligencia a posio do Itamaraty como Agncia de Governo privilegiada que, por questes que sero analisadas mais frente, conseguiu manter certa independncia frente ao CSN e DSN, mesmo que formalmente estes condicionassem todas as aes de Governo. Ainda no que tange s anlises que tratam de explicar o Pragmatismo Responsvel, e a ao especfica do reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA, h trabalhos centrados no Processo de Tomada de Deciso e que reconhecem as limitaes das abordagens das imposies do sistema internacional e da teoria da Doutrina de Segurana Nacional6. Os citados trabalhos adotam a perspectiva do ator individual como formulador e executor, impondo aos demais o seu ponto de vista7. So anlises que, como dito anteriormente, centram a explicao da ao na parceria e
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caractersticas pessoais do Presidente Geisel e do Chanceler Azeredo da Silveira e nas convices ideolgicas e determinao de propsitos dos Ministros de Segunda Classe talo Zappa e Ovdio Melo. O problema com esse tipo de abordagem que desconsidera a viso e a cultura institucionais que moldam os atores individuais e condicionam suas aes. A percepo do que o interesse nacional no gerada pelo indivduo, mas, sim, pela instituio. Os atores no operam no vazio, onde podem impor suas vises individuais, mas subordinados a uma cultura institucional, que influencia e condiciona suas percepes com relao ao que representa o interesse nacional. No se quer dizer com isso que a instituio gere atores homogneos, que compartilham as mesmas percepes. Ao contrrio, h divises e estas fazem parte da prpria cultura institucional. Os atores, ainda que discordem internamente, tm de respeitar e sujeitar-se s regras e aos mtodos de trabalho da instituio, o que inclui a escolha de atores individuais para ocupar determinadas funes, com vistas a se obter o resultado almejado pela instituio e no vice-versa. A tentativa de explicao do Pragmatismo Responsvel com nfase na parceria Geisel/Silveira faz crer que os dois, exclusivamente, formularam a poltica externa a partir de suas caractersticas e convices pessoais, desvinculados das instituies as quais pertenciam. Revelador de tal fato o uso permanente da palavra inflexo quando se analisa a poltica externa do perodo, pretendendo designar ruptura, padro inovador. Curiosamente, os analistas do perodo costumam reconhecer no Pragmatismo Responsvel uma continuidade com relao a valores que pautavam a atuao do Brasil na arena externa desde a chamada Poltica Externa Independente. Se os atores so inovadores e cabe ao seu comportamento a explicao da ao externa, de onde viria a continuidade, se os atores eram outros? A continuidade, este trabalho argumenta, vem da cultura institucional, da percepo cultivada de longa data no Itamaraty de quais eram os interesses nacionais do Pas no campo externo, e que teriam sido implementadas por Geisel e Silveira em conjuntura que este trabalho pretende analisar.
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INTRODUO

Da mesma forma, as explicaes centradas nos comportamentos dos Ministros talo Zappa e Ovdio Melo, como responsveis pelo fato do Itamaraty e a Presidncia terem tomado a deciso de reconhecer o MPLA8, tambm se revelam insatisfatrias. Zappa e Ovdio Melo que ao longo de suas carreiras tinham tido a oportunidade de manifestar suas posies favorveis ao apoio inequvoco do Brasil ao processo de descolonizao - foram escolhidos para as posies que ocuparam, com vistas a cumprir com o objetivo definido pela Presidncia e pelos formuladores do Itamaraty de reconhecer o Governo independente de Angola, qualquer que fosse a sua orientao ideolgica. Os atores cumpriram o papel que se esperava deles, uma vez que, apesar das dificuldades internas e externas, logrou-se a atingir o objetivo almejado. Em 1996, Geisel admitiu ter tido conhecimento da presena das tropas cubanas, mas que havia interesses maiores que determinaram sua deciso de reconhecer o Governo do MPLA9. Tal fato revela que o controle da circulao das informaes da Representao Especial em Luanda para a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, ou a falta de informao, no caso da presena cubana, foi instrumental aos interesses do MRE e da Presidncia. No se pretende, com esse enfoque, negar a importncia dos atores individuais no processo que culminou com o reconhecimento do Governo do MPLA. Ao contrrio, se reconhece o papel central dos atores individuais na concretizao da ao. Contudo, estes no determinaram a formulao ou a deciso final. Mesmo admitindo, como correto, que a deciso final coube ao Chanceler Azeredo da Silveira e ao Presidente Geisel, a linha seguida, a do reconhecimento da independncia qualquer que fosse o governo estabelecido em Luanda, no foi uma criao intelectual do Ministro de Estado ou do Presidente. A deciso derivava de posies defendidas pelo Itamaraty, conforme comprovam as comunicaes internas do MRE, antes mesmo das assunes de Geisel e Silveira. Geisel e Silveira, entre as opes de curso que tinham, abraaram a formulao do interesse nacional
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defendida pelo MRE e a traduziram em poltica externa, em contraposio linha defendida por outros atores (para efeitos deste trabalho, Agncias) dentro do Governo. Da mesma forma, o presente trabalho no pretende negar as oportunidades dadas pelo sistema internacional - como a dtente, a readmisso da Repblica Popular da China na ONU ou, mais especificamente, a Revoluo dos Cravos em Portugal - na concretizao das aes tomadas. O trabalho argumenta, no entanto, que tais fatores no explicam a formulao da poltica externa adotada, menos ainda quando se considera as limitaes impostas pelas amarras ideolgicas que inspiraram o golpe de 1964. Igualmente, no se pretende ignorar que a ascenso de Geisel Presidncia, com o predomnio de setores mais moderados do Exrcito sobre os mais radicais de direita, permitiu maior flexibilidade na interpretao e aplicao dos preceitos da DSN e a adoo de medida arrojada como o reconhecimento do MPLA. Mas se a flexibilidade ideolgica interna deu margem adoo da ao, ela nada acrescenta quando se pretende analisar a formulao da poltica externa implementada, nem quem definiu a viso de interesse nacional que a inspirou. O presente trabalho busca argumentar que na verdade as referidas aes, e, particularmente, o Reconhecimento da Independncia de Angola e do MPLA, representam a materializao de inflexes identificadas como necessrias aos interesses nacionais do Pas pelos funcionrios do Itamaraty, e que vinham sendo buscadas desde longa data. 1.2 OBJETIVOS 1.2.1 Objetivo geral O trabalho tem por objetivo geral analisar o papel do Itamaraty no processo de deciso que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA por parte
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do Governo brasileiro, em 11 de novembro de 1975. Pretendese tambm examinar quais foram os principais atores envolvidos no Processo de Tomada de Deciso10 e os interesses, motivaes e valores que animavam esses atores. 1.2.2 Objetivos especficos Os objetivos especficos deste trabalho so demonstrar que o reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA representou o predomnio da viso do Itamaraty sobre qual era o interesse nacional do Brasil sobre a viso de outras Agncias; e que interesses de Estado predominaram sobre interesses de Governo. 1.3 REFERENCIAL TERICO A DOTADO O referencial terico adotado o desenvolvido por Allison e Zelikow11, que analisam como se d o Processo de Tomada de Deciso em poltica externa dentro da burocracia governamental, o papel dos diferentes atores e a interao e jogo de poder entre eles, na defesa de seus interesses, e como tentam influenciar o PTD. Allison e Zelikow, em sua anlise, adotam uma perspectiva Realista para explicar o PTD. De acordo com os objetivos do presente trabalho, as categorias de anlise utilizadas pelos referidos autores so as que melhor explicam o PTD na administrao Geisel. As distintas categorias e modelos de Allison e Zelikow esto detalhados no Captulo 2. Ainda como marco terico, adota-se conceitos sobre institucionalismo histrico, visando a explicar o processo de formulao da Poltica Externa Brasileira pelo Itamaraty, bem como o seu insulamento burocrtico.
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1.4 HIPTESES DE TRABALHO O estudo parte de duas hipteses de trabalho. 1) A primeira hiptese a de que os objetivos polticoestratgicos de mdio e longo prazos como o aumento do peso especfico do Pas, por meio da diversificao das relaes externas, e maior autonomia no cenrio internacional - foram os que inspiraram as aes tomadas no Itamaraty, no que concerne ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Esses objetivos polticoestratgicos preponderaram, sempre que possvel, quando havia conflito, sobre os objetivos econmicos ou ideolgicos de curto prazo que orientavam parte dos atores que participaram do processo de tomada de deciso. 2) A segunda hiptese a de que a Presidncia da Repblica e o Itamaraty foram os atores que mais influenciaram no processo decisrio, apesar de outros atores terem igualmente buscado incidir sobre o processo, com vises nem sempre convergentes com as posies do Itamaraty e da Presidncia. Os setores militares e de segurana do Estado e a rea econmica do Governo, representados no Conselho de Segurana Nacional (CSN), tinham por vezes vises diferentes daquela do Ministrio das Relaes Exteriores com relao ao que seria o interesse nacional na rea externa. As aes adotadas pela poltica do Pragmatismo Responsvel, entre elas o reconhecimento da independncia de Angola, refletiam valores que inspiravam a poltica externa brasileira desde longa data, tais como o anseio de ter maior autonomia na esfera externa, sem os condicionamentos impostos pela poltica norte-americana.
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INTRODUO

O que instiga a curiosidade saber como as referidas aspiraes de maior autonomia tiveram vazo e se traduziram em aes externas concretas, como o reconhecimento do Governo do MPLA, durante a administrao Geisel, e como atuou o MRE no processo decisrio. Ainda que se reconhea que o presidente Geisel foi figura central no processo de tomada de deciso durante o Pragmatismo Responsvel e que suas caractersticas pessoais explicam parte das aes tomadas no perodo, este trabalho no pretende centrar a anlise nas caractersticas da personalidade do presidente. A referida caracterizao foi feita apenas para analisar como o Itamaraty se posicionou e operou em ambiente onde as caractersticas do Presidente ofereciam oportunidades e limitaes para influenciar no processo decisrio. Para Mouro,
(...) o acompanhamento atento da evoluo das relaes internacionais entre o Brasil e os pases africanos mostra claramente que o quadro dos entendimentos registrados, no nosso sculo, sem dvida fruto de uma atividade do Poder Executivo, especialmente do Ministrio das Relaes Exteriores12.

Nesse contexto, a anlise parte da premissa de que cada Ministrio ou rgo estatal tentou impor seu ponto de vista e influenciar o Presidente da Repblica. Na anlise, buscou-se delinear as motivaes dos atores no do ponto de vista de suas convices pessoais, mas, principalmente, da cultura institucional e dos mtodos de trabalho institucionais. A unidade de anlise foi o Ministrio das Relaes Exteriores. Os outros rgos e seus mtodos de trabalho, bem como sua percepo da poltica externa, em especial do processo do reconhecimento da independncia de Angola, foram analisados apenas para indicar sua
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MRCIA MARO DA SILVA

posio no processo de tomada de deciso e como condicionaram a ao do Itamaraty. 1.5 METODOLOGIA Ao se tentar identificar o papel do Itamaraty no reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA, pretendeu-se expor as variveis que influram no processo de tomada de deciso, tais como as distintas vises sobre o interesse nacional, o conflito entre Agncias para obter maior poder de influncia no processo; e, finalmente, a barganha entre os atores, incluindo o Presidente, na adoo da deciso final. De forma a permitir a consecuo dos objetivos estabelecidos, buscou-se identificar os atores que tiveram ao decisiva no PTD, os seus posicionamentos frente s diferentes opes e de que interesses eram representantes. A anlise da documentao da Secretaria de Estado, da srie telegrfica da Representao Especial em Luanda, bem como dos telegramas particulares e relatos pessoais dos atores envolvidos, permitiram avaliar a participao do Itamaraty no PTD, o peso especfico de cada ator individual e o nvel de informao que detinham o Itamaraty, a Presidncia e os demais atores no perodo que precedeu a declarao de independncia. Entre os procedimentos de pesquisa, foram utilizadas fontes primrias e documentos disponveis no Itamaraty. Tambm foram consultadas e entrevistadas pessoas que participaram diretamente dos eventos ou que assessoram as que tomavam as decises; com isso, foi possvel a comparao de discursos pessoais, que se constituiu em importante fonte de pesquisa para o trabalho. Como documentao secundria, foram utilizados trabalhos acadmicos e artigos publicados sobre o assunto. A adoo da referida metodologia permitiu a delimitao dos contextos interno e externo que facultaram a tomada da deciso, bem como o peso de cada ator especfico e seus interesses.
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INTRODUO

1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAO O trabalho est dividido em duas partes. Na primeira parte, que abrange os Captulos 2 e 3, faz-se uma apresentao do referencial terico adotado e das razes que levaram sua adoo. Em seguida, examina-se a evoluo da poltica externa brasileira desde a administrao Kubitschek, quando a frica comeou a ocupar espao na formulao, at o Pragmatismo Responsvel da administrao Geisel. Ainda na primeira parte, faz-se reviso de literatura centrada em trs eixos: 1) O Pragmatismo Responsvel como ponto de inflexo na poltica externa; 2) A questo do desenvolvimento econmico e as relaes com os EUA; e, 3) O Universalismo e as relaes com o Terceiro Mundo. Tentou-se nesta anlise evidenciar que a poltica externa apresentava uma continuidade evolutiva, que se pautava ora por uma aproximao com os Estados Unidos, ora por um afastamento, e no centro dos debates e das definies das aes externas estavam as questes do nacionalismo e do desenvolvimento. Pretendeu-se demonstrar a partir da reviso bibliogrfica e histrica que, a par das distintas vises dos diversos atores que participavam do processo decisrio, os formuladores da poltica externa no Itamaraty tinham uma viso prpria do que deveria ser a poltica para a frica. Essa viso vinha-se cristalizando no Ministrio desde o perodo da Poltica Externa Independente (PEI), de forma evolutiva. A segunda parte do trabalho tem incio no Captulo 4, no qual so apresentados os principais atores que tomaram parte no PTD. Inicia-se com uma breve apresentao da biografia do presidente Geisel, buscando identificar as caractersticas pessoais, a formao intelectual e a trajetria profissional que teriam influenciado com maior intensidade as decises tomadas pelo Presidente na esfera externa e como conduziu o PTD.
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Em seguida, so apresentados os principais atores dentro do Itamaraty que participaram do PTD, buscando pr em evidncia as diferentes percepes com relao formulao da poltica externa para a frica, bem como a posio que ocupavam no organograma do Ministrio. Busca-se igualmente identificar as posies dos outros rgos estatais que participaram do PTD e que tinham vises discrepantes daquela dominante no MRE. No Captulo 5, analisa-se o processo de reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Inicia-se com a descrio do quadro poltico angolano, com a apresentao dos trs Movimentos de Liberao que disputavam o poder. Em seguida, aborda-se a deflagrao da guerra civil angolana e a internacionalizao do conflito, com a interferncia dos Estados Unidos, Unio Sovitica, China, Zaire, Cuba e da frica do Sul. No mesmo Captulo, faz-se anlise da srie telegrfica da Representao Especial em Luanda, bem como outras informaes que circularam por canais informais. Por ltimo, analisa-se a interao e jogo de foras dos atores no PTD, o resultado final, e seu impacto nos campos interno - sobretudo com relao reao de setores militares e da sociedade civil - e externo. Finalmente, apresentam-se, no ltimo Captulo, as concluses relativas ao papel do Itamaraty e de seus funcionrios no processo decisrio, luz do paradigma terico adotado.

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PARTE I

MARCO TERICO E A EVOLUO DA POLTICA EXTERNA DE KUBITSCHEK A GEISEL

2. REFERENCIAL TERICO

2.1 NVEIS DE ANLISE No marco terico das Relaes Internacionais, e dentro das hipteses anteriormente definidas, o estudo tentar mostrar que em regimes autoritrios a formulao da poltica externa d-se dentro dos parmetros da Teoria Realista, segundo a qual o Estado projeta-se como unitrio, com o afastamento de demais grupos de interesse do processo de tomada de deciso. De acordo ainda com a Teoria Realista, a inspirao central e determinante da ao externa de cunho militarestratgico, em detrimento de outras condicionantes, como os interesses de natureza econmica ou poltica13. A Teoria Realista adota - com relao ao comportamento dos Estados no cenrio internacional - pressupostos que parecem ter sido os mesmos a inspirar a administrao Geisel no processo de deciso na arena externa entre 1974 e 1979. Entre os referidos pressupostos, destacam-se, como relevantes para o enquadramento do trabalho no plano da teoria das relaes internacionais que levaram adoo do Pragmatismo Responsvel , as seguintes premissas: a) o Estado um ator e, assim como o indivduo, capaz de adotar aes racionais; b) se um Estado visa a ser bem sucedido na esfera externa, a aquisio de poder tem que ser seu objetivo central e imediato nas aes externas;
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MRCIA MARO DA SILVA

c) a segurana e o acmulo de poder so objetivos definidos como interesse nacional; e d) todo Estado, em uma determinada situao poltica, tem um interesse nacional e esse interesse beneficiar ao conjunto da sociedade e no a indivduos isolados 14. O modelo clssico da Escola Realista, no entanto, contm simplificaes que impedem uma compreenso do processo decisrio em poltica externa, em todos os seus aspectos. Entre as crticas feitas ao modelo, a que teria maior impacto no estudo que aqui se prope a viso de que os Governos, que operam em nome dos Estados, seriam atores monolticos. 2.2 A OPO PELA TEORIA REALISTA: RAZES As abordagens sistmica ou pluralista no campo das relaes internacionais que buscam identificar fatores polticos ou econmicos como motivaes primordiais no processo de tomada de deciso na esfera externa15 no sero adotadas, por se considerar que, no perodo em anlise, ainda que o desenvolvimento econmico fosse um objetivo central do Governo ele no se constitua um fim em si, mas parte de uma estratgia que visava a diminuir a vulnerabilidade do Pas frente ao meio externo. O mesmo se considera no campo poltico. A aproximao com o Terceiro Mundo no constitua um fim poltico em si; tratava-se igualmente de deciso estratgica que buscava fortalecer a posio negociadora do Pas frente a parceiros mais fortes como os EUA e a Europa. O objetivo do Governo era aumentar o poder do Pas no cenrio internacional e melhorar suas condies de participao e influncia no sistema como um todo. Nesse contexto, a emancipao tecnolgica e o desenvolvimento econmico eram vistos como objetivos estratgicos que possibilitariam ao Pas ocupar posio de maior relevo no cenrio
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REFERENCIAL TERICO

internacional, compatvel com as dimenses e potencialidades do Brasil. O iderio de Brasil Potncia, do perodo Mdici, teve sua expresso mxima em termos de aes na administrao Geisel, e era este iderio, supe este estudo, a mola motriz da poltica externa do Governo Geisel. Nesse contexto, o desenvolvimento econmico era fator central para a manuteno da soberania do Pas, livrando-o de interferncias externas de parceiros economicamente mais fortes. O binmio segurana nacional/desenvolvimento econmico da era Mdici sofreu inverso para desenvolvimento econmico /segurana nacional na administrao Geisel. Mas as questes de segurana nacional, de soberania e de acmulo de poder foram centrais na inspirao das aes externas tomadas no perodo. Por isso, escolheu-se a Escola Realista como paradigma que melhor explicaria a poltica externa de Geisel. 2.3 MODELO CLSSICO DE SNYDER A competio entre os diversos atores internos que participam do processo de tomada de deciso foi analisada no trabalho de Snyder, que definia o PTD como um processo que permite a escolha, dentre um nmero limitado de solues possveis, definidas socialmente, de uma soluo particular que venha a produzir o resultado escolhido pelos responsveis pela deciso 16. Ainda que o modelo de Snyder reconhea a existncia de fatores irracionais no processo de deciso, ele centra-se, para efeito de anlise, nos fatores racionais do processo. Ou seja: o Governo busca por meio de uma determinada ao alcanar o objetivo que o Estado perseguia. Com relao aos atores, Snyder 17 reconhece como formuladores apenas os atores oficiais de um Governo, isto , pessoas investidas de autoridade reconhecida e que detm o poder decisrio efetivo em suas mos. Nesse contexto, a viso individual dos formuladores (nesse caso, dos funcionrios de Governo) com relao
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realidade objetiva e suas percepes sobre o que seria o interesse nacional constituem elementos centrais na compreenso do processo decisrio. O modelo de Snyder estabelece trs grupos de variveis como determinantes do comportamento dos tomadores de deciso: 1) o das esferas de competncia, que representa as atribuies de cada unidade decisria; 2) o da comunicao e informao, que diz respeito s redes de comunicao que servem para veicular as informaes e os dados dentro da organizao; 3) o da motivao, que tenta esclarecer o porque de uma ao, quais os valores, normas e vises que levaram uma unidade de deciso a tomar uma determinada ao. Muitas so as crticas feitas ao modelo anteriormente descrito. A principal delas com relao ao comportamento racional dos atores. Para os crticos do modelo, os fatores psicolgicos, questes de interesse e valores pessoais interagem no processo decisrio. Do ponto de vista da anlise desenvolvida neste trabalho, as referidas crticas se aplicam, e buscar-se- demonstrar que a racionalidade dos atores produto da cultura institucional da organizao a qual pertencem. Assim sendo, como ser visto mais adiante, o trabalho adotar, secundariamente, categorias de anlise do Institucionalismo Histrico, que, a par da Escolha Racional e do Institucionalismo Sociolgico, compe a Escola do chamado Novo Institucionalismo. Levando em considerao as ponderaes mencionadas, o trabalho bsico a ser usado como referencial terico ao longo deste estudo ser o de Graham Allison e Philip Zelikow18 - a ser apresentado a seguir -, que estabelece trs modelos tericos para explicar o processo decisrio em poltica externa : 1) o do ator racional; 2) o do comportamento organizacional; 3) o da poltica governamental, ou burocrtica. O trabalho buscar analisar o processo decisrio que levou ao reconhecimento da independncia
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de Angola e do Governo do MPLA a partir dos modelos 2 (o do comportamento organizacional) e 3 ( o da poltica governamental). 2.4 MODELO DE ALLISON E ZELIKOW 2.4.1 Consideraes Gerais acerca do modelo No modelo de Allison e Zelikow19, as aes e decises governamentais so resultantes da interao de diferentes opinies sobre o que deve ser feito. Nesse caso, so duas as possibilidades: um grupo triunfa sobre o outro, ou distintos grupos, pressionando em direes diversas, produzem um resultado que no reflete os propsitos de quaisquer dos atores envolvidos. O conceito bsico o de que,
when officials come together to take some action, the result will most often be different from what any of them intended before they began interacting as a group20.

A referida abordagem especialmente importante na anlise do processo de tomada de deciso em poltica externa no Governo Geisel, j que h uma tendncia a se buscar um ator preponderante em cada uma das decises tomadas e no a ver a deciso como resultante do enfrentamento de diversos atores. comum na literatura sobre o assunto encontrar-se nfase ora na figura do Presidente como a principal autoridade decisria21, ora no papel preponderante do Conselho de Segurana Nacional (CSN) como locus de deciso22. Ou, ainda, a atribuir-se as decises competncia e ao profissionalismo do Itamaraty e ao respeito que a Instituio sempre deteve nas demais esferas de Governo. Nesse sentido, a abordagem integrada de Allison e Zelikow23 torna-se especialmente til para a compreenso do PTD. O reconhecimento de que o processo decisrio d-se em ambiente interno complexo e exposto interferncia de mltiplos atores
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conduz a uma questo central do modelo: os diferentes atores compartilham as mesmas concepes com relao ao que se define como interesse nacional? Allison e Zelikow24 afirmam que nem sempre isso acontece. A maioria dos atores representa um Ministrio, ou uma Agncia, e defende os interesses da instituio que representam. Como suas crenas e preferncias so ligadas a diferentes instituies, suas anlises com relao s aes a serem tomadas, so, no raro, conflitantes25. Portanto, a racionalidade a ser esperada dos referidos atores com relao s oportunidades e s ameaas apresentadas na esfera externa tender a ser a racionalidade da organizao a que pertencem. Alm do mais, cumpre observar que nem sempre h consenso dentro da organizao sobre a melhor deciso, sendo recorrentes as disputas internas com relao linha de ao a ser adotada. As disputas internas podem envolver desde a manipulao e ocultao de informaes at a criao de estruturas paralelas dentro da organizao, com o objetivo de subverter a estrutura formal e seus procedimentos regulares26. As disputas internas dentro das organizaes, no entanto, tendem a se dirimir diante do enfrentamento potencial com outras agncias do governo no momento do processo de tomada de deciso. Na disputa burocrtica entre as diversas agncias que participam do processo decisrio, o aparelho governamental passa a ser, portanto, a verdadeira arena onde se desenrola o jogo que visa consecuo de objetivos internacionais que possam traduzir-se em ganhos. Os atores ora se confrontam, ora realizam pactos, em razo de conflitos ou de consensos de pontos de vista. Para Allison e Zelikow,
to explain why a particular formal governmental decision was made or why one pattern of governmental behavior emerged, it is necessary to identify the games and players, to display the coalitions, bargains, and compromises, and to convey some feel for the confusion27.
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Com relao ao conceito de ator racional, faz necessria, ainda, uma ltima considerao geral. Deve-se ter presente que na disputa interna pelas decises de governo, nem sempre o imperativo central dos atores a maximizao dos benefcios, para o pas, da adoo de uma linha de ao externa, mas, sim, o objetivo primordial dos atores de manterem internamente seu poder e influncia dentro do governo. 2.4.2 Os trs modelos que integram o Modelo Geral de Allison e Zelikow 2.4.2.1 O Modelo do Ator Racional A tentativa de explicar os fatos internacionais por meio da identificao dos objetivos dos governos das naes, e dos clculos que estes fazem de perdas e ganhos envolvidos em cada opo de ao externa para alcanar os referidos objetivos, constitui a principal caracterstica do Modelo do Ator Racional28 (modelo I). A premissa central desse modelo que os governos decidem com base em uma escolha racional, em meio a diversas opes, cada qual contendo prs e contras, buscando estrategicamente maximizar os ganhos em relao aos objetivos estabelecidos. Os conceitos que fundamentam o Modelo do Ator Racional 29 so : a. O governo dos Estados, concebido como um ator racional e unitrio, o agente da ao externa. O governo, como Agente, se antropomorfiza, passando a ter, assim, como os indivduos, preferncias e percepo individualizada dos fatos, das escolhas possveis e das conseqncias envolvidas em cada escolha. O governo , portanto, um ator unitrio.
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b. A ao escolhida em resposta situao estratgica especfica que o ator enfrenta. As ameaas e oportunidades que surgem na arena internacional levam a nao a agir. c. A ao uma escolha racional fundamentada em trs componentes: Objetivos: a Segurana Nacional e o interesse nacional so as principais categorias na determinao dos objetivos estratgicos; Opes: as aes para se alcanar os objetivos constituem as opes; Escolha: a escolha racional busca a maximizao dos objetivos; o agente racional escolhe a alternativa que melhor atende aos seus objetivos estratgicos. A inferncia central a de que se uma nao ou seus representantes tomam uma determinada ao, esta foi selecionada como sendo a que maximizava os objetivos do ator. O Modelo I, por adotar o pressuposto de que o governo um ator unitrio, no ser adotado. A perspectiva de anlise precisamente a contrria, a de que h distintas percepes dentro do governo sobre qual seria o interesse nacional, gerando com isso conflito e enfrentamento na arena decisria. Sero adotadas como categorias de anlise, portanto, a par do Institucionalismo Histrico, os Modelos II e III de Allison e Zellikow, como se ver. 2.4.2.2 O Modelo do Comportamento Organizacional30 O Modelo do Comportamento Organizacional (modelo II) busca explicar as aes externas por meio da anlise das organizaes que participam do processo decisrio. O posicionamento das organizaes com relao s decises explicado pela identificao
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dos objetivos de cada organizao e de sua cultura organizacional, que so compartilhados pelos indivduos que a compem. As tentativas de compreenso das decises externas so centradas, portanto, nas organizaes e no nos indivduos que as integram. A base conceitual que fundamenta esse modelo a de que as organizaes tm uma cultura prpria e que esta molda o comportamento dos indivduos dentro da organizao, de forma a que os mesmos ajam em conformidade com as normas formais e informais da organizao. O resultado que as organizaes passam a ter identidade prpria, individualizada, fruto das prticas, rotinas e valores que compem a cultura da organizao. Segundo Herbert Simon31, h duas lgicas de ao: a do ator racional, que fundamenta sua deciso na anlise das conseqncias de cada ao e busca diante de cada situao estratgica a opo que maximiza os seus objetivos; e, outra, a lgica de ao a do procedimento mais adequado em cada situao, e esta a que fundamenta as opes das organizaes. A lgica da ao, nessa segunda acepo, que orienta o comportamento da organizao uma lgica baseada na experincia acumulada em situaes passadas anlogas, e os resultados obtidos. Essa distino fundamental para diferenciar os dois modelos apresentados at aqui: do ator racional e o do comportamento organizacional. So lgicas distintas as que orientariam os atores enquanto agentes decisrios. Ainda que alguns autores, como Max Weber, considerem as organizaes como a forma mais efetiva de instrumento da escolha racional, analistas, em perodos mais recentes, chamam a ateno para a importncia se de aferir quanto o comportamento dos indivduos, como membros de uma instituio, influenciado e controlado pela instituio e pelos objetivos da organizao a qual pertencem. Nessa ltima linha de anlise, a eficincia e racionalidade descritas por Weber passam a estar comprometidas com os objetivos da organizao e no
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com o objetivo estabelecido pelo governo. Ou seja, a burocracia adquire vida prpria, vontade prpria, racionalidade prpria. Segundo esse modelo de anlise - o do comportamento organizacional-, os burocratas teriam autonomia para definir quais seriam as prioridades, de acordo com as preferncias que emergem da instituio e dos seus dirigentes. Allison e Zelikow ponderam que, toda vez que h conflito entre a cultura rotineira da organizao e critrios de eficincia, estes ltimos sempre perdem a batalha32. Os conceitos que fundamentam o Modelo do Comportamento Organizacional so: a. Unidade bsica de anlise: as aes do Governo so resultantes das aes das organizaes que o integram; as decises dos lderes governamentais desencadeiam rotinas organizacionais; os lderes governamentais podem moldar os resultados das aes das organizaes ou combin-los com os resultados de outras organizaes; geralmente o comportamento do Governo (aes) condicionado por procedimentos j previamente estabelecidos dentro das organizaes. b. Atores Organizacionais: o ator no um Governo, ou nao, monoltico, mas, sim, uma constelao de organizaes vagamente aliadas, sobre a qual paira o lder governamental. c. Problemas e poder fracionados: o acompanhamento dos assuntos externos e sua complexidade requer que os problemas e o poder sejam fracionados e encaminhados a distintas organizaes de acordo com as respectivas competncias. d. Coordenao Central: As aes de Governo requerem a descentralizao das responsabilidades e das atribuies; fazse necessria, no entanto, uma coordenao centralizada, sobretudo porque as competncias, com freqncia, so dbias ou h sobreposio de atribuies.
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2.4.2.3 O Modelo da Poltica Governamental O Modelo da Poltica Governamental (modelo III) parte da suposio de que os lderes de cada organizao/agncia so atores individuais, com direito legtimo - pelo cargo que ocupam - de participar de um jogo competitivo, denominado poltica. Nesse jogo, os atores barganham com outros atores, posicionados hierarquicamente dentro do Governo, por meio de canais regulares estabelecidos dentro da burocracia. Neste terceiro modelo de Allison e Zelikow33, os atores no se preocupam somente com uma nica questo estratgica, mas tambm com diversos problemas de ordem interna. Os atores tampouco escolhem em termos de um conjunto consistente de objetivos estratgicos como no modelo do ator racional, mas em conformidade com vrias concepes de segurana nacional, da organizao, domsticas e de interesses pessoais. Nesse contexto os atores que participam do processo de tomada de deciso no se pautam apenas pela escolha racional centrada em objetivos de poltica externa, ou da organizao a que pertencem, mas, sim, pelas as idas e vindas que caracterizam o jogo poltico e o processo de barganha. Na perspectiva desse modelo, o aparelho de governo passa a ser a arena decisria onde se desenrola o jogo poltico interno. Os atores principais so os lderes polticos no topo do aparelho de Estado e os dirigentes das organizaes mais importantes, envolvidas no PTD. O Presidente da Repblica participa do jogo como um poder moderador, um administrador dos conflitos entre as distintas organizaes, ao mesmo tempo em que tenta impor sua prpria viso, buscando influenciar os demais atores no processo decisrio. Para tanto, vale-se de sua posio como lder mximo do governo e dos seus poderes formais para forjar acordos e impor sua viso sobre a melhor linha de ao. Nas palavras de Allison e Zelikow,
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if the president is to rule, he must squeeze from the formal powers a full array of bargaining advantages. Bolstered by his professional reputation and public prestige, the president can use these advantages to translate the needs and fears of other participants into an appreciation that what he wants of them is what they should, in their own best interest, do34.

O modelo ora em anlise diferencia-se do modelo II, o Organizacional, por centrar-se mais nos indivduos e menos nas organizaes. No modelo II, os indivduos no so to importantes, j que so meros representantes das posies das instituies que representam e so por elas moldados. No modelo III, os indivduos constituem o centro da anlise, j que no agem apenas de acordo com as determinaes das agncias (organizaes) a que pertencem, mas, sim, extrapolam os procedimentos regulares, visando a impor sua viso no processo decisrio efetivo. Nesse contexto, o organograma menos relevante do que a viso dos indivduos que participam no processo decisrio. So os seguintes os conceitos que fundamentam o Modelo da Poltica Governamental: a. Unidade bsica de anlise: a ao governamental resultante de negociaes polticas internas; a deciso tomada no necessariamente a soluo para o um problema, mas, sim, o resultado de compromissos, conflitos entre atores com diferentes interesses e poder de influncia. b. Os atores: so funcionrios do Governo, que ocupam as principais posies nas instituies que participam do processo decisrio, ou que assessoram os agentes principais (no compem um aglomerado de instituies, mas de atores individuais); a imprensa, as organizaes no-governamentais e demais grupos de interesse formam crculos concntricos em torno da arena principal;35
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c. Interesses paroquiais e percepes: a posio, em termos do organograma do Governo, e os interesses que um determinado ator representa faz com que dificilmente haja unanimidade entre os diversos atores no processo decisrio; mas assim como no modelo II, o conhecimento do posicionamento da organizao a que o ator representa frente a determinado assunto tender a condicionar o posicionamento daquele preciso ator no processo decisrio; d. O jogo poltico: o jogo poltico toma lugar visando a determinar as decises e aes de Governo; os atores tentam impor sua viso particular do que seria o interesse nacional; esta viso condicionada pelos interesses especficos da organizao a que pertence o ator e por consideraes pessoais. Essa sobreposio de interesses constitui a razo central do jogo poltico que se desenrola ao longo do processo decisrio. e. Poder de influncia dos atores: o poder de influncia de um determinado ator no PTD depender de trs fatores bsicos: o poder de barganha, a habilidade e desejo do ator de fazer valer seu poder de barganha e a viso que os demais atores tm dos dois primeiros fatores. O poder de barganha decorre: da autoridade formal e da responsabilidade do ator sobre um determinado tema; do controle sobre os recursos necessrios para implementar a ao; do conhecimento especfico e controle sobre as fontes de informao que levam definio do problema; da identificao de opes e estimativa de viabilidade de implementao; do controle sobre informaes que levam a chefia a decidir se, e de que forma, as decises sero implementadas; da capacidade de interferir nos objetivos de outros atores em outros processos decisrios, incluindo os interesses de natureza domstica; do carisma, reputao e poder pessoal de persuaso frente aos demais atores.
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A inferncia central do modelo III a de que uma determinada ao de uma nao resultante de um jogo poltico interno do qual participam indivduos e grupos dentro do Governo36. Como j foi dito em 2.3, a combinao dos modelos II e III de Allison e Zelikow37 constitui a base terica sobre a qual ser analisado o processo de reconhecimento da Independncia de Angola e do Governo de Agostinho Neto. 2.5 O MODELO POLTICO-BUROCRTICO DE BARBARA GEDDES Ainda dentro da anlise poltico- institucional interna que possibilitou a adoo do Pragmatismo Responsvel, e como desdobramento e complementao da anlise de Allison e Zelikow, partiremos da viso de Geddes38 de que o Estado um reduto de poder, recursos e interesses mltiplos e, no raro, conflitantes entre si; de que o Estado tem autonomia para agir de forma independente dos grupos de interesse que compem a sociedade; e de que a burocracia tem vontade prpria, e que esta se mantm insulada das presses externas. Nas palavras de Geddes,
states are loci of power, resources, and interests (...) state officials sometimes have policy preferences independent of those of major social and economic groups in society, and that these officials can sometimes, by virtue of their position in Government, use state power and resources to pursue their own ideas and interests39.

Ponto de partida deste estudo ser igualmente o pressuposto de que as agncias governamentais competem entre si e de que a autonomia do Estado s pode ser percebida por meio das aes do Estado.
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State autonomy has not been, and perhaps cannot be, directly observed. Its presence is inferred on the basis of policy outcomes that appear to reflect the preferences of officials, or even of some disembodied national interest. State autonomy thus explains a situation that appears anomalous if one assumes that government policies generally reflect societal interests40.

Finalmente, adotar-se- ao longo do estudo a percepo de que os lderes polticos agem como atores racionais movidos por interesses e vises de mundo prprios41. 2.6 O INSTITUCIONALISMO HISTRICO O estudo adotar, ainda, como j dito, preceitos do Institucionalismo Histrico, com vistas a analisar o papel do Itamaraty, como Agncia de governo, no processo decisrio que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e do governo do MPLA. As premissas bsicas dessa Escola adotadas no trabalho so: a. As Instituies: os institucionalistas histricos definem as instituies como procedimentos formais e informais, rotina, normas e convenes incrustadas na estrutura organizacional. Para eles, as instituies fornecem informaes relevantes que afetam o comportamento de outros atores
by altering the expectations an actor has about the actions that others are likely to take in response to or simultaneously with his own action. Strategic interaction clearly plays a key role in such analyses42.

Esse aspecto ser especialmente relevante quando da anlise das Informaes ao Presidente da Repblica, que eram preparadas
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no Itamaraty, e que serviam de subsdios s informaes elaboradas pela Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional (CSN) para auxiliar seus membros no processo decisrio. Ainda com relao s instituies, os institucionalistas histricos salientam o fato de que algumas instituies so
so conventional or taken- for-granted that they escape direct scrutiny and, as a collective construction, cannot readily be transformed by the actions of any one individual. Institutions are resistant to redesign ultimately because they structure the very choices about reform that the individual is likely to make 43.

Essa percepo conduz interpretao de que

a given institutional setting may ossify over time into worldviews, which are propagated by formal organizations and ultimately shape even the self-images and basic preferences of the actors involved in them44.

b. Os Indivduos. No que concerne aos indivduos, estes so vistos como

an entity deeply embedded in a world of institutions, composed of symbols, scripts and routines, which provide the filters for interpretations, of both the situation and oneself, out of which a course of action is constructed. Not only do institutions provide strategically-useful information, they also affect the very identities, self-images and preferences of the actors45.

O Institucionalismo Histrico tende, ainda, a perceber os indivduos como

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satisficers, rather than utility maximizers, and to emphasize the degree to which the choice of a course of action dependes on the interpretation of a situation rather than on purely instrumental calculation46.

Essas premissas do Institucionalismo Histrico sero particularmente instrumentais ao se analisar o processo de institucionalizao do Itamaraty, e seu papel na conduo do processo decisrio que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e do governo do MPLA. 2.7 REVISO DE BIBLIOGRAFIA ACERCA DO PRAGMATISMO RESPONSVEL NO GOVERNO GEISEL A viso de que o Pragmatismo Responsvel representa um ponto de inflexo com relao poltica externa que vinha sendo adotada desde 1964 pelos antecessores de Geisel permeia a bibliografia dedicada anlise do perodo. A reviso da bibliografia aqui apresentada visa a dar uma viso geral sobre a poltica do Pragmatismo Responsvel e os diferentes matizes na interpretao dos diversos autores sobre quais teriam sido as reais motivaes e objetivos que levaram sua adoo. 2.7.1 O Pragmatismo Responsvel como ponto de inflexo na poltica externa Para Souto Maior,
a nfase na identificao ideolgica com o bloco poltico-militar ocidental, que caracterizara o Governo Castelo Branco e que apenas fora atenuada durante a gesto do General Costa e Silva, cedeu lugar na administrao Geisel a uma orientao mais
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pragmtica . A nova linha de ao diplomtica passou a dar prioridade aos interesses nacionais autonomamente definidos, rejeitando um alinhamento automtico e apriorstico com o Mundo Ocidental, com cujos valores declarava entretanto seguir identificando-se47.

Ainda na viso de Souto Maior48, a mudana na linha de atuao externa no implicou uma mudana na percepo de quais seriam os interesses nacionais identificados em 1964, mas, sim, teria decorrido de uma mudana ttica na defesa desses mesmos interesses em uma conjuntura, interna e externa, diferente. No campo interno, o Pas que Geisel encontrou em 1974 era bastante mais sofisticado em termos de diversificao econmica do que aquele que Castelo Branco assumiu em 1964. O Brasil estava muito mais vulnervel ao jogo das foras econmicas internacionais e uma maior participao de produtos industrializados em nossa pauta de exportaes colocara o Pas em atrito freqente com os pases industrializados. Calados, txteis, produtos siderrgicos, dentre outros, tornaram-se objeto de constantes controvrsias comerciais com a Europa e os Estados Unidos. Na arena externa, por outro lado, em 1974 o conflito lesteoeste estava menos acirrado e vivia-se um momento de distenso com a tmida, mas inequvoca, aproximao entre os EUA e a China, em contraposio forte tenso vigente entre os dois blocos em 1964, logo depois da crise dos msseis cubanos. Para Souto Maior, em 1974,
as condies objetivas do Pas colocavam os seus governantes diante do dilema de se definirem entre qual dos dois grandes conflitos mundiais era mais relevante para a atuao polticodiplomtica brasileira : o confronto poltico, ideolgico e militar entre os blocos capitalista e socialista ou o choque de interesses
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REFERENCIAL TERICO

criado pelo hiato econmico entre os pases ricos e pobres. A deciso de dar primazia a este ltimo est na raiz das mudanas que caracterizaram a poltica externa do Governo Geisel49.

Para Fonseca,
o Pragmatismo ser uma tentativa de superar uma histria que comea em 1964 e que resulta, de um lado, em algum isolamento diplomtico (especialmente no campo multilateral) e de outro em uma teia de contradies reais com a potncia hegemnica (em reas variadas como direito do mar, energia nuclear, comrcio etc) 50.

Para esse autor, o objetivo diplomtico do Pragmatismo Responsvel era a ampliao do campo de manobra na arena externa, aproveitando o espao conquistado pelos pases em desenvolvimento durante as dcadas de 60 e 70. Esse maior espao de manobra no caso brasileiro resultaria da interao das condies interna e externa do Pas em meados da dcada de 70. Do ponto de vista externo, a delimitao da rea de ao era dada pela estrutura bipolar em vigor, que dominava a agenda internacional, e pela incorporao das questes Norte-Sul, que passaram a se firmar na agenda. Para Soares Lima e Moura51, o Pragmatismo Responsvel foi fruto das mudanas ocorridas no cenrio internacional, somadas a uma tentativa de implementar internamente uma ordem poltico-econmica de um carter particular. Para esses autores, a diversificao das relaes bilaterais empreendida durante a administrao Geisel aumentava o poder de barganha do Brasil frente aos Estados Unidos, ao mesmo tempo em que potencializava as reas de diferenas e atritos. De acordo com Soares de Lima e Moura, o Pragmatismo Responsvel era conseqncia do
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modelo poltico e econmico que se estabeleceu e consolidou no Brasil, caracterizado pela tentativa de aprofundar um tipo de capitalismo associado, com o respaldo de um sistema poltico autoritrio. Este modelo, operando nas novas condies internacionais, gerou um projeto de potncia emergente, que procurou obter melhores condies de desenvolvimento econmico e acrscimo de poder no plano internacional52.

Para Pinheiro53, a crise energtica, a recesso internacional e o impacto negativo desses fatores na balana comercial do Brasil pressionavam por uma alterao de curso na poltica externa brasileira em meados da dcada de 70. A diminuio da tenso leste-oeste e a redemocratizao que j se iniciava no Pas permitiram ao Brasil a adoo de posies mais independentes e nacionalistas na esfera externa. Ainda em conformidade com o que apresenta Pinheiro54, essas condies positivas para a implementao de uma poltica externa mais autnoma, que atendesse pragmaticamente s necessidades do Pas na sua busca do desenvolvimento econmico, no implicavam, no entanto, que o Governo estivesse livre de constrangimentos internos para a sua implementao. Segundo essa autora, os setores mais conservadores, sobretudo militares, viam a diversificao comercial de parceiros, o abandono do alinhamento automtico com os Estados Unidos e o estabelecimento de relaes mais prximas com os pases do terceiro mundo como uma ameaa, j que poderiam representar desengajamento ideolgico com o Ocidente, com conseqncias desastrosas para a segurana do Pas. Nesse contexto, Pinheiro55 afirma que o Pragmatismo Responsvel foi uma tentativa de manter em equilbrio os dois lados da balana: promover os ajustes necessrios na poltica externa brasileira, de forma a melhor defender os interesses do Pas; e acalmar os setores
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mais conservadores, que davam sustentao e coeso ao Governo, temerosos que a desideologizao da poltica externa, com maior independncia frente aos Estados Unidos, representasse na verdade a abertura de espao a setores de esquerda externamente, com conseqncias no plano interno.

2.7.2 A questo do desenvolvimento econmico, a emancipao tecnolgica e as relaes com os Estados Unidos Para Souto Maior56, a opo feita pelo desenvolvimento econmico e social frente primazia da segurana, que vinha pautando os Governos militares anteriores, teria levado realizao de ajustes na nossa poltica externa. A consecuo do desenvolvimento econmico-social e a busca de um maior espao de atuao diplomtica teriam conduzido deciso estratgica de estabelecer maior aproximao com os pases em desenvolvimento, com vistas a aumentar o poder de barganha do Brasil no campo econmico frente aos pases desenvolvidos. As dificuldades impostas pelos norte-americanos ao acesso do Pas a tecnologias sensveis, o protecionismo comercial, as acusaes freqentes de violao dos direitos humanos eram fatos vistos como contrrios defesa do interesse nacional definido pelo Governo. Geisel reconhece a relao de desigualdade de negociao entre Brasil e Estados Unidos e busca, por meio de aes diplomticas, tornar as referidas negociaes mais equilibradas dentro do contexto do diferencial de poder entre os dois pases. O Acordo Nuclear com a Alemanha descrito por Geisel57 como uma tentativa de superar dificuldades impostas pelos Estados Unidos emancipao tecnolgica do Brasil. As proibies dos Estados Unidos s empresas americanas, quanto a transferirem ao Brasil
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tecnologia que permitisse o enriquecimento de urnio, teriam levado o Brasil a buscar a cooperao com a Alemanha, que nos permitiria deter o know-how do ciclo inteiro da tecnologia nuclear. Para Geisel58, o rompimento do Acordo Militar com os Estados Unidos reflete igualmente as duas fontes de inspirao do Pragmatismo Responsvel: a busca do desenvolvimento econmico por meio da emancipao tecnolgica e a da autodeterminao no campo poltico. O rompimento do Acordo representava a primeira delas, na medida em que, do ponto de vista da transferncia de equipamento e tecnologia blica, o Acordo no mais atendia aos interesses de aparelhamento e modernizao das Foras Armadas; do ponto de vista poltico, o rompimento representava a afirmao da autodeterminao e noaceitao de ingerncia em temas internos, j que o Senado americano ameaava no autorizar a renovao do Acordo Militar enquanto persistisse a situao de violao de direitos humanos pelo poder pblico. Geisel considerava o problema uma questo de independncia, de autonomia nacional59. Na viso de Soares Lima e Moura60, as relaes com os Estados Unidos constituram o aspecto central do Pragmatismo, tanto no plano poltico-militar como no econmico. A tese do no-alinhamento automtico e a propalada convico de que o Brasil no era um pas satelizvel eram manifestaes da determinao da administrao Geisel de perseguir os interesses do Brasil sem aceitar as amarras impostas pela existncia de aliados preferenciais. Nesse contexto, os referidos autores afirmam que o rompimento do Acordo Militar com os Estados Unidos teria sido uma jogada extremamente habilidosa da diplomacia brasileira. Soares de Lima e Moura61 entendem que o Acordo Militar de 1952 j no atendia mais aos interesses das foras armadas brasileiras, sobretudo depois das restries impostas pelo Military Sales Act de 1968 transferncia de equipamentos militares mais sofisticados Amrica Latina e frica.
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O rompimento possibilitou ao Governo angariar dividendos polticos tanto no plano interno como no externo. Domesticamente, a deciso governamental soou como uma resposta altiva s presses norte-americanas contra a assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha e contra as violaes dos direitos humanos; externamente, sinalizava para os demais pases do Sul certa independncia com relao aos Estados Unidos, que eram vistos como um aliado preferencial do Brasil desde o Golpe de 64. Conforme Soares de Lima e Moura62, as presses norteamericanas teriam suscitado um arrefecimento do sentimento nacionalista, presente nas burocracias civil e militar. No plano externo o referido sentimento manifestava-se na tentativa de ter uma posio mais afirmativa com relao aos assuntos considerados de interesse nacional e na busca de obteno de maior poder no cenrio internacional. Nesse contexto,
escapar da rbita de influncia norte-americana e se opor condio de pas satlite dos Estados Unidos constituam instrumentos fundamentais para a consecuo dos objetivos da poltica brasileira no plano externo63.

Para Arcela64, o Brasil teria sido o primeiro Pas a aderir doutrina norte-americana de segurana hemisfrica, a partir de 64, com o Governo Castelo Branco, pela qual o Governo e as Foras Armadas se responsabilizariam pela segurana interna, dando garantias ao capital norte-americano por meio da neutralizao das atividades sindicais e poltica das oposies. Por seu lado, os norte-americanos se ocupariam da segurana externa do Pas e assumiriam compromisso pelo desenvolvimento local, o que implicava que o Brasil abriria mo das possibilidades de autonomia e se submeteria poltica de Washington. Ainda segundo Arcela, o referido pacto teria comeado a ruir a partir do incio da dcada de setenta, em razo de uma conjuno de fatores:
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a) a decepo com as respostas insuficientes de Washington para com a poltica externa de Castelo Branco (em termos de recursos financeiros, transferncias tecnolgicas e tratamento especial); b) o fracasso da Aliana para o Progresso; c) a progressiva eroso da ordem internacional do ps-guerra com a eliminao do modelo bipolar e com uma nova redistribuio do poder econmico; d) a necessidade interna de combater a recesso e retomar a expanso industrial; e) a aspirao do pas ao status de grande potncia65.

Fez-se necessria nesse contexto, portanto, uma reformulao da doutrina de segurana nacional com a inverso do binmio segurana-desenvolvimento para desenvolvimento-segurana, em retomada dos princpios que guiaram a poltica externa de Vargas, Juscelino, Jnio, Goulart. A referida inflexo teria ressuscitado as faixas de conflito que haviam permeado as relaes entre os Estados Unidos e o Brasil desde a dcada de 50. Para Arcela66, na administrao Geisel a nfase passou a ser dada ao desenvolvimento econmico, cincia e tecnologia, em especial tecnologia nuclear. Na consecuo dos referidos objetivos o Brasil se teria visto na premncia de buscar novos parceiros tanto econmicos como polticos, seja como consumidores de seus produtos primrios e industrializados, seja como provedores em potencial de tecnologias de ponta. 2.7.3 O Universalismo e as relaes com o Terceiro Mundo Para Souto Maior67, a aproximao com o Terceiro Mundo teria sido estratgica. O autor chama ateno para o fato de que
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nada indica, porm, que tal aproximao com as demais naes pobres tenha sido considerada como um objetivo em si. Ao que tudo faz crer, ela teria sido antes a ttica considerada eficaz para a consecuo de uma meta julgada importante para o interesse nacional - a modificao da ordem econmica mundial68.

Geisel69 corrobora a viso de Souto Maior, ao afirmar que a aproximao com os pases em desenvolvimento teria sido mais diplomtica do que concreta. Na viso de Geisel, os pases subdesenvolvidos no teriam nada a nos oferecer, os nossos interesses, de fato, estavam no Hemisfrio Norte. Os pases do hemisfrio Sul, em termos de tecnologia, de financiamento, de equipamento, nada tinham que pudssemos aproveitar70. Ainda nas palavras de Geisel, (...) na questo do Terceiro Mundo, dos subdesenvolvidos, o Brasil no se vinculou a qualquer organizao correlata71. Com esse ponto de vista pragmtico, Geisel72 afirma que tinha viso um pouco diferente dos diplomatas e que nem sempre concordou com estes, que tinham uma postura mais favorvel a uma aproximao com os pases subdesenvolvidos. Justificou a aproximao com os pases rabes, por exemplo, e o reconhecimento da independncia de Angola e dos demais pases lusfonos na frica, como decorrncia de interesses concretos, como a expanso da fronteira martima, no caso da frica Ocidental, da conquista de mercados para nossos produtos e, sobretudo, para assegurar suprimento de petrleo. Para Fonseca73, a opo pela poltica externa universalista apresentava-se no apenas como algo natural a um Pas com as dimenses do Brasil e que pretendia participar dos grandes temas da agenda internacional, mas, principalmente, como forma de diminuir a vulnerabilidade do Pas a presses hegemnicas. Por outro lado, Fonseca chama a ateno para a limitao da opo universalista, cujo realismo tambm estava presente na viso de Geisel:
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as solues diplomticas para a opo universalista, tais como a ampliao das relaes com os socialistas, a aliana com os subdesenvolvidos, a projeo para a frica e a sia, encontram limites claros, que nascem de uma combinao de uma atitude bloqueadora do ator hegemnico e da falta de meios reais de projeo de poder74.

Ainda dentro dos marcos estruturais que condicionam a ao externa, Fonseca afirma que as dimenses da economia do Brasil na dcada de 70 pressionavam por correo correspondente de curso na poltica externa. Os interesses do Pas eram bastante mais diversificados e os indicadores econmicos ampliavam o instrumento diplomtico. Para Soares de Lima e Moura75, no que tange s relaes com os pases em desenvolvimento e ao universalismo, o Brasil teria sido levado a uma aproximao estratgica em razo: 1) das dificuldades das relaes bilaterais com os pases desenvolvidos, em especial com os EUA; 2) dos impasses recorrentes nos fruns multilaterais para a soluo de conflitos no contexto norte-sul. Nesse quadro, a intensificao das relaes sul-sul deveria ser vista dentro de uma perspectiva de fortalecimento das posies do Pas frente ao mundo desenvolvido, por meio do multilateralismo. Ao mesmo tempo, as relaes sul-sul abririam novas possibilidades de parcerias econmicas, seja com a conquista de fornecedores alternativos para os produtos importados, sobretudo petrleo, seja pela conquista de novos mercados para as exportaes. Para Pinheiro, a guinada em favor de uma maior aproximao com o Terceiro Mundo, de inspirao econmico-estratgica, no implicou um descuido das relaes com os pases desenvolvidos:
Although energy vulnerability and the need to expand and develop new markets for exports have driven Brazil towards a Third World approach, the need for foreign currency which
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REFERENCIAL TERICO

made Brazil very much dependent on the developed countries who controlled the international capitalist system led the country to maintain a high deference on the North76.

Por outro lado, essa autora v na opo de aproximao com o Terceiro Mundo uma deciso estratgica. No plano multilateral, Pinheiro77 afirma que a poltica brasileira visava a obter para o Pas maior participao e poder no sistema internacional. Para tanto, o Brasil buscava apoio dos pases do Terceiro Mundo para atuar em frente coesa nos fruns multilaterais, sobretudo nas Naes Unidas, onde se opunha ao congelamento de poder que os pases desenvolvidos buscavam impor. 2.7.4 A personalidade do Presidente Geisel e o processo de tomada de deciso Souto Maior78 afirma que a nova postura imposta pelo Pragmatismo Responsvel na arena externa no foi fruto de um debate interno; foi, na realidade, algo no apenas dispensvel em se tratando de um regime autoritrio, mas, sobretudo, incompatvel com a personalidade autoritria e centralizadora de Geisel. Por outro lado, sublinha que a adoo de cada medida controversa, como o reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA, ou mesmo a Assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha, sempre era acompanhada de esclarecimentos didticos visando a acalmar os setores descontentes, sobretudo a direita militar mais conservadora. Para Fonseca79, a figura forte e autoritria de Geisel aliada a uma conjuntura interna, no mais to condicionada ideologicamente como a que vigorava na dcada de sessenta, teriam sido fatores importantes na adoo de inovaes nas aes diplomticas. Ainda que os setores de direita vissem com certa reserva algumas decises na esfera externa, do ponto de vista interno, o fim da guerrilha de
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esquerda e o incio do processo de abertura permitiram maior tolerncia e espao de manobra ao Governo Geisel nas decises externas. No que tange ao processo decisrio que levou inflexo da poltica externa adotada por Geisel, Arcela80 chama a ateno para o fato de que sob a administrao Mdici teria sido processado um esvaziamento da funo executiva em favor do automatismo administrativo, da tecnocracia81; em 74, Geisel teria assumido com a proposta de reverter o quadro de acefalia poltica e, para tanto, teria procedido escolha minuciosa de seus Ministros, dos diretores das empresas estatais, das assessorias e dos titulares do segundo escalo. Com Geisel as decises passaram a ser centralizadas no Palcio do Planalto, que atuava como poder moderador e voto de minerva quando havia diferenas de opinio entre diferentes rgos da administrao. O Conselho de Segurana Nacional (CSN) teria sido o principal rgo de assessoramento de Geisel e locus fundamental do processo decisrio. A Secretaria-Geral do CSN desempenhava papel central, na medida em que Geisel concedia enorme mrito as informaes produzidas pelo rgo. Os estudos elaborados pela Secretaria-Geral do CSN, segundo 82 Arcela , exprimiam a convergncia de idias entre as tecnocracias civil e militar e teriam tido papel relevante nas principais decises de poltica externa do perodo como o reatamento das relaes diplomticas com a China Popular e o Acordo Nuclear com a Alemanha. Arcela83 chama a ateno para o fato de que, apesar da importncia dos pareceres do CSN para Geisel, este nem sempre acatava as referidas decises quando as mesmas iam de encontro sua viso dos fatos. Quando do processo de reatamento de relaes com a China Popular, os sete membros militares do CSN tinham-se oposto ao reatamento. Geisel solicitou que os referidos oficiais mudassem os seus votos e cinco teriam acedido ao pedido do Presidente.
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Finalmente com relao ao papel dos Ministros no processo decisrio, Arcela afirma que
o grau de afinidade estabelecido entre o Presidente e o Chefe de cada Pasta, as suas opinies acerca da capacidade de trabalho de seu subordinado, bem como a experincia do Ministro para o assunto que lhe era pertinente facultavam a cada membro da equipe ministerial um tratamento diferenciado84.

Para Pinheiro85, muitas das decises tomadas na administrao Geisel na arena externa tiveram sua origem no perodo da poltica externa independente, mas essa autora alerta que foi apenas no perodo Geisel que o pleno cumprimento dos referidos objetivos pde ser implementado. Segundo a referida autora, ainda que os ambientes interno e externo representassem as condicionantes bsicas do redirecionamento da poltica externa, o processo decisrio em si, com a parceria Geisel/ Silveira, foi fundamental para a adoo da inflexo poltica:
Although I regard the external and the internal environment as basic variables in the explanation of Geisels foreign policy redirection, I maintain that both had worked along with other source of foreign policy changes, e.g., the Geisel /Silveira partnership within the decision making arena. (...) it was within the process of decision making that these features could be actually converted into substantive attitudes86.

Pinheiro87 atenta tambm para as diferentes posies entre os Ministrios que compunham o Governo Geisel, com a rea econmica pressionando por uma maior aproximao com os pases desenvolvidos, em contraposio, muitas vezes, ao Itamaraty. A autora salienta ainda a importncia dessa disputa
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interministerial para a compreenso das medidas de poltica externa adotadas:

Although the inter-bureaucratic dispute is not sufficient to explain foreign policy contents, it is indeed a necessary part of the explanation88.

Com relao ao reconhecimento da independncia de Angola, Pinheiro89 acredita que o Itamaraty e o Presidente Geisel estavam determinados a reconhecer o Governo de esquerda do MPLA e teriam alegado o desconhecimento de que havia tropas cubanas em Angola apoiando aquela faco. Para a autora, Geisel e Azeredo da Silveira temiam que, se os demais participantes do processo decisrio soubessem do envolvimento cubano, no teriam reconhecido a independncia de Angola e o Governo de Agostinho Neto, causando danos irremediveis aproximao que se pretendia com os pases africanos.

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3. CONTEXTO HISTRICO

3.1 INTRODUO Este captulo tem por objetivo delinear os princpios que inspiraram a formulao da poltica externa brasileira desde a dcada de 50. Busca-se mostrar que a elaborao dos referidos princpios foi evolutiva e, em grandes linhas, contnua. medida que o Pas crescia e se desenvolvia, o processo de tomada de deciso em poltica externa tornava-se mais complexo, no s pela multiplicidade de interesses internos que lutavam entre si por sua projeo externa sob forma de ao poltica, mas tambm em razo da estratificao do sistema internacional em termos de poder. Foi nesse contexto que a diplomacia brasileira atuou desde a primeira administrao Vargas, buscando espaos para a defesa dos interesses do Pas que, grosso modo, eram representados pela defesa da industrializao e do desenvolvimento econmico. No centro das opes externas, estava sempre presente a relao com os Estados Unidos. Os limites da ao externa, ao longo de todo o perodo, eram dados, por um lado pela circunstncia geogrfica de estar o Brasil sob a rea de influncia geoestratgica dos Estados Unidos e, do ponto de vista poltico-ideolgico, estarem as elites brasileiras identificadas com o Ocidente, o cristianismo e o capitalismo, em contraposio ao Oriente (aqui entendido por Europa Oriental e URSS), ao atesmo e ao
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comunismo. Por outro lado, havia as limitaes dadas pelas reais necessidades materiais do Pas para a promoo do seu desenvolvimento, paralelamente conscincia que se tinha da posio perifrica do Brasil no sistema internacional e das dificuldades decorrentes para fazer valer seus interesses. Dentro desse marco, a diplomacia brasileira buscava o que suas elites definiam como melhores opes para o Pas, ora aproximando-se dos Estados Unidos, esperando reconhecimento e maior cooperao para o desenvolvimento, ora afastando-se daquele Pas, buscando maior autonomia na estrita defesa do que era definido como interesse nacional. Do ponto de vista do Processo de Tomada de Deciso, o que se verifica uma alternncia entre a Presidncia da Repblica e o Itamaraty como rgos da burocracia que detinham maior poder de influncia na tomada de deciso na esfera externa. Quando o Presidente tinha idias prprias e firmes sobre poltica externa, a Presidncia detinha a primazia sobre o Itamaraty; quando o Presidente no entendia, ou no se interessava pelos assuntos externos, a definio da linha de ao externa ficava a cargo do Itamaraty90. 3.2 O GOVERNO JUSCELINO KUBITSCHEK: DO ALINHAMENTO AO
PRAGMATISMO

Muitos autores vem a poltica externa do Governo Kubitschek como um divisor de guas que marca o incio da poltica externa brasileira contempornea91. A busca do desenvolvimento econmico e o pragmatismo na execuo da poltica externa com vistas a atingir o referido objetivo passaram a ser uma constante na poltica externa brasileira desde ento92. A poltica externa de Kubitschek pode ser dividida em duas 93 fases : entre 1956-1958, quando Kubitschek manteve o alinhamento poltico com os Estados Unidos, pautado na identificao maior do
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Brasil como um pas ocidental, cristo e democrtico, em contraposio ameaa r epresentada pela Unio Sovitica e o comunismo - ateu, ameaador e totalitrio; e entre 1958-1960, quando o pas lana a Operao Pan Americana, a OPA, por meio da qual o Brasil afirmava que no havia possibilidade de se manter o pan-americanismo com base apenas no alinhamento poltico/ideolgico, sem se levar em considerao a questo do desenvolvimento. 3.2.1 Primeira Fase do Governo Kubitschek Kubitschek clamou aos Estados Unidos que assumissem seu papel na cooperao ativa para a superao, na Amrica Latina, do subdesenvolvimento econmico e social que, segundo ele, representava o real perigo frente ao comunismo e propaganda socialista. A necessidade de ampliao do conceito de pan-americanismo para alm da questo da segurana do hemisfrio, de forma a englobar tambm o problema do desenvolvimento, constituiria a tnica da poltica externa brasileira a partir de ento, mudando apenas, a depender do Governo de turno, a ordem do binmio: segurana com desenvolvimento, desenvolvimento com segurana. Cumpre registrar que, no perodo Kubitschek, a cooperao militar com os EUA aumentou exponencialmente e houve, em 1957, a renovao do Acordo Militar de 1952, renovvel a cada cinco anos. Talvez o aspecto mais relevante da cooperao militar tenha sido o processo de doutrinao dos militares brasileiros, no sentido de assumir a viso norte-americana de segurana nacional e hemisfrica, cujo maior inimigo era a ameaa comunista, e que revelaria seus frutos no Golpe de 64. Em 1957, foi assinado, ainda, um acordo de cooperao nuclear que, se, por um lado representava um avano frente ao Acordo de Cooperao para Usos Civis de Energia Atmica de 1955, por outro deixava fora a questo fundamental sobre transferncia de
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MRCIA MARO DA SILVA

tecnologia para a utilizao de materiais potencialmente radioativos para a produo de energia nuclear. Dentro do anseio brasileiro de obteno de transferncia de tecnologia em matria de energia nuclear de forma mais ampla, o Brasil assinou, em 1958, Acordo de Cooperao com o Governo italiano que previa, entre outras coisas, a construo de centrais nucleares- e rompeu o monoplio nuclear que os EUA exerciam sobre o pas94. 3.2.2 Segunda Fase do Governo Kubitschek Em termos prticos, o Acordo com a Itlia representa o primeiro gesto - de uma srie que se seguiria - de diversificao das relaes externas do Brasil na busca do interesse nacional, com vistas a superar o excesso de dependncia do Brasil frente aos Estados Unidos e as limitaes por eles impostas. A partir de 58, o Governo Kubitschek buscou a referida diversificao, tanto de mercados para nossos produtos, quanto de fornecedores dos bens, equipamentos e das tecnologias consideradas estratgicas para o desenvolvimento do Pas. Foi nesse contexto que, segundo Caldas95, o Brasil em 1958 assinou um acordo interbancrio com a Repblica Democrtica da Alemanha, iniciando um processo de aproximao com a Europa Oriental. Alm disso, em dezembro de 59 foi assinado Termo de Entendimento entre o Brasil e a Unio Sovitica restabelecendo, oficialmente, as relaes comerciais entre os dois pases96. Ainda que Kubitschek tenha buscado a diversificao das relaes externas, estas estiveram mais centradas no contexto hemisfrico, buscando uma integrao regional, e apresentou postura mais retrada com relao aos outros continentes. Embora as iniciativas de aproximao com a Europa Oriental e com a sia (por meio do envio de misso diplomtica quele continente) representassem um avano rumo universalizao das relaes
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CONTEXTO HISTRICO

externas, em termos concretos, poucos resultados foram produzidos. No ocorreu efetiva aproximao com os pases asiticos, tampouco se restabeleceram relaes diplomticas com a URSS, rompidas em 47. Na verdade, apesar dos esforos da OPA, as conquistas foram bastante limitadas - entre elas, a criao da Associao Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento. A contribuio maior da poltica externa de Kubitschek foi a evoluo conceitual. O Brasil continuava sendo um Pas ocidental, baixo a esfera de influncia norte-americana, mas procuraria o seu prprio interesse na medida em que reconhecia que o posicionamento do Brasil como aliado dos Estados Unidos, em uma viso bipolar LesteOeste, no era suficiente e nem contribua muito para a superao das desigualdades Norte-Sul. A questo do desenvolvimento entrou na agenda da poltica externa do Pas, que, da para frente, ainda sujeita s ameaas e constrangimentos provocados pela diviso Leste-Oeste, procuraria margem de manobra para buscar os meios necessrios superao do subdesenvolvimento, em contextos externo e interno bastante mais complexos que os do Brasil das duas administraes anteriores. Aliada s presses internas para a promoo do desenvolvimento econmico e social do Pas, a necessidade de equilbrio interno e externo, moldado pelos valores que inspiravam a Guerra Fria, marcariam os limites da ao externa a partir da administrao Kubitschek. 3.2.3 O Processo decisrio em poltica externa no Governo JK Sem dvida alguma, a ao mais importante na poltica externa de Juscelino Kubitschek foi a Operao Panamericana, e o processo decisrio que levou sua adoo revelador com relao formulao e execuo da poltica externa brasileira no perodo.
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No que tange Operao Pan-Americana h consenso de que do ponto de vista do processo decisrio, o Presidente Juscelino Kubitschek foi o grande propulsor do projeto. A percepo dominante na administrao JK era de que mecanismos de cooperao e segurana do hemisfrio no eram suficientes para fazer frente ao desafio do desenvolvimento e ameaa da penetrao comunista no continente americano. As vozes dissidentes - especialmente Oswaldo Aranha- eram poucas e criticavam o excesso de dependncia que se tinha dos capitais e da tecnologia americana para o desenvolvimento. De qualquer forma, o Presidente traou a linha de ao externa e o Itamaraty a executou, por meio do Chanceler Horcio Lfer, que compartilhava a mesma viso de que a misria e a pobreza na Amrica Latina representavam forte ameaa s instituies democrticas e eram terreno frtil para a pregao comunista. A personalidade forte do Presidente Kubitschek, suas convices sobre os temas externos e sobre qual o caminho que o Brasil deveria trilhar, aliados ao bom trnsito que desfrutava junto ao Presidente Eisenhower, respondem pela maior parte das aes externas do perodo. A OPA, a criao do BID como conseqncia da OPA, e a aproximao com os pases latino-americanos so decises que foram tomadas por determinao direta de Kubitschek. Cumpre registrar, no entanto que - apesar da Presidncia ter fortes posies com relao poltica externa e do Itamaraty ter ficado em um plano secundrio em termos de formulao, e mesmo de execuo, uma vez que JK tinha acesso direto a Eisenhower-, j nesse momento, diplomatas de carreira que trabalhavam na Presidncia e tambm no Itamaraty participaram no processo de formulao. Atribuise ao Itamaraty certa resistncia, durante a gesto do Chanceler Jos Carlos de Macedo Soares ao novo tratamento que a OPA procurava imprimir tanto s relaes com os EUA como com os demais pases latino-americanos, direcionando-as para um plano multilateral e para a temtica comum do desenvolvimento econmico97.
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Na verdade, a referida resistncia teria ocorrido mais por parte do Chanceler Macedo Soares e do Embaixador em Washington, Ernni do Amaral Peixoto, ambos designados politicamente para seus respectivos cargos, no sendo diplomatas de carreira98. Por outro lado, segundo o Embaixador Mrio Gibson Barboza, no pequeno grupo que assessorava o Presidente, destacavam-se diplomatas como Jos Sette Cmara, sub-chefe do Gabinete Civil da Presidncia, e Joo Augusto de Arajo Castro chefe do Departamento Poltico e Cultural do MRE e que estiveram engajados na formulao da OPA. Datam desse perodo, como se ver mais adiante, as primeiras iniciativas por parte dos diplomatas do Itamaraty de influenciar na formulao da poltica externa e no apenas na sua execuo. Nesse processo, o Embaixador Arajo Castro seria um de seus expoentes. 3.3 A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE DE JNIO/JANGO 1961-1964 3.3.1 A Administrao Jnio Quadros A Poltica Externa Independente (PEI), que vigorou desde a assuno de Jnio Quadros, em 31 de janeiro de 1960, at 31 de maro de 1964, com o advento do Golpe Militar, marcou a consolidao e ampliao dos valores que j vinham, de forma incipiente, influenciando o redirecionamento de nossa atuao externa. A busca do desenvolvimento econmico e social do Pas e de opes na arena externa que atendessem s necessidades do Brasil para atingir os seus objetivos tornou-se a tnica da formulao da poltica externa99. Nessa busca incondicional de concretizar o interesse nacional, o Governo adotou uma postura pragmtica, evitando qualquer tipo de comprometimento com os dois blocos antagnicos, reagindo a cada situao de forma individual, sem alinhamentos ou consideraes ideolgicas. No campo dos princpios, no entanto, o Pas evoluiu
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bastante. Os princpios da universalizao das relaes, da coexistncia pacfica, do desarmamento, da no-interveno em assuntos internos, da autodeterminao e da defesa da democracia, solidificaram-se e passaram a nortear nossas posies com relao aos mais diversos temas100. Essa viso pragmtica, cuja legitimao era obtida por meio de uma sofisticao do discurso e da elaborao dos princpios inspiradores da ao externa, traduziu-se em aes concretas que efetivamente representavam ponto de inflexo e de maturidade da poltica externa. A busca da universalizao das relaes externas atendia no apenas aos objetivos econmicos do Pas de conquistar novos mercados e diversificar as relaes comerciais na busca da superao do subdesenvolvimento, mas, igualmente, abria alternativas extrema dependncia do Brasil frente aos Estados Unidos. Com efeito, uma das caractersticas da PEI foi o esfriamento das relaes com os Estados Unidos que, assim como parcela da sociedade brasileira, viam com desconfiana o reatamento das relaes diplomticas com a URSS, ocorrido em 1961, e a aproximao com Cuba. Era como se o Pas internamente no estivesse preparado para as aes arrojadas que vinham sendo tomadas na arena externa, apesar de todo o esforo governamental em explicar o carter pragmtico e no ideolgico de suas aes101, reconhecendo as resistncias e desconfianas que as referidas aes despertavam. Em coerncia com os princpios de autodeterminao e da universalizao, o Brasil passou a defender claramente, no discurso, o anticolonialismo e o direito das colnias autodeterminao. Em termos prticos, no entanto, os laos de amizade com Portugal dificultaram uma tomada de posio mais firme com relao ao problema das colnias portuguesas na frica. Dantas, porm, refletindo no discurso, por um lado, a ambigidade da situao, e, por outro, sua clarividncia e pragmatismo, afirmou:
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cumpre notar que no caso de Angola jamais o Brasil olvidou os laos de solidariedade histrica que nos unem a Portugal . Pelo contrrio, o que tememos, ainda hoje, que uma posio poltica demasiado rgida comprometa o papel que a cultura portuguesa pode representar na frica a longo prazo, e tornar difcil, seno impossvel, a transformao dos vnculos atuais em outros de carter comunitrio102.

Especificamente com relao ao processo de descolonizao da frica portuguesa, a administrao Quadros revelou o estilo mercurial do Presidente. Conforme comentado, anteriormente, as posies do Brasil na esfera externa encontravam resistncias e desconfianas, internas e externas. O momento era de acirramento da Guerra Fria, com o episdio da crise dos msseis cubanos em 1962 e o temor de que outro pas do hemisfrio, a exemplo de Cuba, fosse seduzido pela ideologia comunista. O momento poltico brasileiro, com a renncia de Jnio Quadros em 1961, tornou o ambiente interno mais confuso, e cresceram as desconfianas com relao PEI, j que o novo presidente Joo Goulart era visto como um esquerdista e provocava temores nos setores militares e de direita do Pas. 3.3.2 Administrao Joo Goulart Por refletir tendncias que j se vinham manifestando desde a administrao Vargas 103, como a busca de uma defesa mais autnoma dos interesses do Brasil e maior independncia frente aos EUA, no se verificou qualquer inflexo na poltica externa com a administrao Joo Goulart. O que se verificou, sim, foi que, se a administrao Quadros havia delineado os princpios que inspirariam a nossa ao externa, Jango efetivamente os executou.
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Os pontos de maior controvrsia foram a visita de Joo Goulart China continental, ainda como Vice-Presidente, o reatamento das relaes diplomticas com a URSS, em novembro de 1961, e a defesa intransigente do princpio de no-interveno nos negcios internos dos pases, no caso da questo cubana, para o que se afirmava que o princpio da no-interveno protege um regime democrtico, do mesmo modo que um regime nodemocrtico104. O medo do estabelecimento de uma repblica sindicalista no Brasil, aliado s desconfianas provocadas pelas aes externas, conduziria ao fim do regime democrtico no Pas, com o Golpe Militar de 64, que ps fim ao Governo populista de Joo Goulart. 3.3.2.1 O Processo Decisrio na Poltica Externa Independente A poltica externa independente refletia basicamente as idias do Presidente Jnio Quadros com relao a como o Brasil deveria se relacionar com o mundo. Durante todo o perodo das administraes Quadros e Goulart, o Brasil teve cinco Ministros das Relaes Exteriores, sem que tenha havido descontinuidade na linha de ao externa. Ao contrrio, os principais analistas vem o perodo como uma unidade fundamentada nos mesmos valores, os do nacional desenvolvimentismo populista105. A busca do interesse nacional sem condicionamentos ideolgicos, a defesa estrita dos princpios de autodeterminao e de no-ingerncia nos assuntos internos de outros pases e o pragmatismo levado ao extremo eram idias do Presidente Quadros, que tinha o Ministro Afonso Arinos de Mello Franco como executor e elaborador dos argumentos que fundamentariam e legitimariam as aes diplomticas.
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Os chanceleres que sucederam a Afonso Arinos mantiveram o mesmo curso de ao, dando consecuo poltica delineada por Quadros, aprimorando seus conceitos. Ainda que muitas das referidas decises na arena externa, como as aproximaes com a Europa Oriental e com a frica Negra, tenham ocorrido na administrao Goulart, as idias e a deciso de lev-las a cabo eram de Quadros. Talvez em razo de ter sido a definio da poltica externa essencialmente centrada em Quadros e sua viso do mundo, o que se verificou foi um amplo debate interno, uma verdadeira polmica, em torno das aes adotadas durante a Poltica Externa Independente. Nunca se havia discutido tanto os temas externos. Havia forte oposio s decises tomadas e falta de apoio poltico que lhes desse sustentao. Como dito anteriormente, o processo de tomada de deciso durante a PEI, sem negociao com a oposio e sem um trabalho de divulgao e explicao dos interesses que a moviam, teria contribudo fortemente para o Golpe de 64. 3.4 O GOVERNO MILITAR 1964-1974 3.4.1 O Governo Castelo Branco: o realinhamento com os Estados Unidos A ruptura abrupta da linha de ao externa viria com o advento do Golpe Militar de 1964. Tal fato se deu, como se verificar, menos por ter havido uma percepo diferente com relao aos anseios de autonomia do Pas e de maior independncia de ao na esfera externa, do que em razo da necessidade de maior alinhamento com os Estados Unidos, em troca do apoio e reconhecimento norte-americano do golpe militar. Ao assumir a Presidncia, Castelo Branco, logo aps o reconhecimento de seu Governo por parte da administrao Johnson, apressou-se em refutar os princpios que tinham guiado a PEI. Em
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contraposio ao neutralismo da PEI, o novo Governo reafirmou a aliana ocidental do Brasil com os Estados Unidos, alegando que, em um mundo bipolar, no cabia a neutralidade, e que a Guerra Fria impunha a aceitao de um certo grau de interdependncia, quer no campo militar, quer no econmico, quer no poltico106. Rebelou-se, igualmente, contra os princpios nacionalistas que vinham preponderando no Governo anterior, afirmando que aqueles princpios afugentavam capitais estrangeiros e atrasavam o nosso desenvolvimento107. O processo de tomada de deciso com relao correo do curso da poltica externa estava concentrado na cpula militar que governava o Pas. raiz da correo de rumo efetivada por Castelo Branco estava a necessidade de apoio norte-americano ao Golpe de 64, no apenas em termos polticos, mas tambm em termos econmicos, por meio do reconhecimento de que o Governo Castelo Branco estava comprometido com as reformas econmicas necessrias para pr fim inflao e ajustar as contas externas. Na verdade, foi imenso o esforo de Castelo Branco com vistas a atrair capitais externos para o Brasil e apoio financeiro dos EUA, para a promoo do ajuste econmico e para o financiamento do desenvolvimento108. Apesar do apoio conseguido por Castelo Branco109, eram muitas as crticas internas, na imprensa e na sociedade, com relao linha de conduo da poltica externa. Mesmo no seio das Foras Armadas no havia consenso e alguns setores militares condenavam o que viam como subservincia aos interesses americanos. O empresariado criticava a desnacionalizao da indstria brasileira que se seguiria forte entrada de capitais estrangeiros, como desejava o Governo110. Mesmo em nvel governamental, havia a percepo de que, apesar dos esforos brasileiros em prol da unidade ocidental e do apoio aos Estados Unidos em sua poltica para a Amrica
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Latina, incluindo o rompimento de relaes diplomticas com Cuba em 13 de maio de 1964, os benefcios auferidos pelo Brasil em reconhecimento sua nova atuao estavam aqum das expectativas111. A linha de aproximao com os Estados Unidos no foi suficiente para superar as barreiras impostas, no mercado norte-americano, aos produtos manufaturados oriundos de pases em desenvolvimento, nem a deteriorao dos termos de troca, com a crescente perda de valor dos produtos primrios no mercado internacional. Persistia, ainda, a questo do financiamento e do acesso a tecnologias para a promoo do desenvolvimento do pas. 3.4.2 O Governo Costa e Silva: a Diplomacia da Prosperidade Diante dos limitados resultados da poltica de alinhamento com os Estados Unidos, o Governo Costa Silva assumiu tendo como dado primordial do sistema internacional a diviso Norte-Sul e no a clivagem Leste-Oeste. Da mesma forma que a Poltica Externa Independente, a Diplomacia da Prosperidade tentou desvincularse da bipolaridade e passou a dar nfase poltica do desenvolvimento e da busca dos interesses nacionais, que no se coadunavam aos princpios de aliana ideolgica e de interdependncia anunciados por Castelo Branco. A tnica passou a ser a desigualdade vigente no sistema internacional entre os pases do norte e os pases do sul. O nacionalismo, de direita nessa ocasio, associava-se ao desenvolvimentismo na formulao das diretrizes de poltica externa. Segundo Cervo e Bueno, os conceitos que orientaram o realinhamento do Governo Castelo Branco foram considerados, pela administrao Costa e Silva, inadequados para orientar a poltica externa:
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o bipolarismo, porque o conflito leste-oeste esmoreceu, o entendimento entre as duas superpotncias avanou, a coeso dos sistemas de alianas enfraqueceu, ao tempo em que a diviso Norte-Sul acentuou-se; a segurana coletiva, porque no serve superao da desigualdade, em um mundo em que cada vez mais se acentua o contraste entre a riqueza de poucos e a pobreza de muitos; a interdependncia militar, poltica e econmica, porque as polticas externas se guiam pelos interesses nacionais, e no por motivaes ideolgicas; o ocidentalismo, porque vem eivado de prevenes e preconceitos que tolhem ao externa as vantagens do universalismo112.

O crescimento econmico acelerado a partir de 68, e at 73, s fez aumentar a determinao em conseguir, na arena externa, os meios para alcanar os objetivos internos do desenvolvimento econmico e da emancipao tecnolgica. Voltou-se linha da busca do interesse nacional, da universalidade, e da busca de maior autonomia. A Amrica Latina passou a ter um papel de maior relevncia para a poltica externa brasileira na manuteno do desenvolvimento sustentado do Pas, no s como mercado, mas tambm como provedora de energia e matrias-primas. A presena dos EUA na regio e a discrepncia entre os interesses brasileiros e latinoamericanos frente aos objetivos norte-americanos so percebidas com clareza pelo Governo Costa e Silva. Foi nesse contexto que o Governo props uma integrao regional exclusivamente latinoamericana, consagrada por meio do Tratado da Bacia do Prata, em Braslia, em 1969. A iniciativa de criao da Comunidade Latinoamericana do tomo, tomada por Costa e Silva em Punta del Este, deixa antever que o contedo da frase de Juracy Magalhes, Ministro das Relaes Exteriores de Castelo Branco, de que o que era bom para os Estados Unidos era bom para o Brasil, estava
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completamente superado e que j era outra a percepo do interesse nacional. Do ponto de vista do processo decisrio, possvel verificar que as decises tomadas refletiam as posies de Costa e Silva - que no via os Estados Unidos como um aliado incondicional - e Magalhes Pinto, ento Ministro das Relaes Exteriores e o Ministro civil de maior prestgio poltico do Gabinete ministerial113. Magalhes Pinto, que havia sido um dos principais conspiradores do Golpe de 64, haviase tornado ferrenho crtico da poltica externa adotada por Castelo Branco e Juracy Magalhes. Com efeito, havia coincidncia de idias entre Magalhes Pinto e Costa e Silva no que se referia s relaes com os EUA. Para ambos, os EUA tinham uma posio bloqueadora, que visava a impedir o acesso do Brasil a tecnologias que permitissem o desenvolvimento do Pas. Assim, buscaram alternativas de parcerias para a aquisio de tecnologias consideradas estratgicas, sobretudo a nuclear. As convices de Costa e Silva e Magalhes Pinto sobre as relaes do Brasil com os EUA eram coincidentes com a viso predominante no Itamaraty sobre a matria. J naquele momento, o pensamento do Embaixador Arajo Castro - principal formulador do MRE entre as dcadas de 60 e 70 - sobre possveis alternativas de insero do Brasil no cenrio internacional por meio do fortalecimento e maior articulao entre os pases do Sul, em contraposio ao alinhamento automtico com os EUA, predominava no Itamaraty. Costa e Silva, apesar do alinhamento ideolgico e do endurecimento da represso poltica em nvel interno, manteve uma poltica mais afirmativa e independente, sobretudo no discurso, com relao aos EUA. Tal fato foi possvel no apenas em razo das convices pessoais do Presidente e seu Ministro das Relaes Exteriores, e da prpria viso do Itamaraty sobre o tema, mas porque pde se beneficiar dos indicadores macroeconmicos mais favorveis, deixados pela administrao austera de Castelo Branco.
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3.4.3 O Governo Mdici: o projeto Brasil Potncia O Governo Mdici foi marcado por um perodo de crescimento econmico e de represso poltica. O conceito de segurana coletiva capitaneada pelos EUA cedeu lugar doutrina de segurana nacional, segundo a qual as Foras Armadas deveriam defender as instituies nacionais da subverso interna e das agresses externas. Foi na administrao Mdici que a tecnocracia, a burocracia estatal, atingiu o seu pice. A interveno estatal na economia, direta e indiretamente, e os planos plurianuais, aliados represso poltica, fizeram com que crescesse o papel do Estado no destino do Pas. Essa interveno estatal exacerbada, no entanto, no ocorria em prejuzo do setor privado. Ao contrrio, auxiliava a acumulao de capital necessria ao desenvolvimento econmico do Pas e a provia com a infra-estrutura de base necessria ao crescimento acelerado114. Se antes o Brasil condenava o congelamento do poder mundial entre as duas superpotncias, e clamava por uma reforma do sistema internacional que permitisse maior eqidade e participao dos pases subdesenvolvidos nas grandes decises internacionais, o Governo Mdici, por meio do Itamaraty, apresentava uma nova viso. Para ele o congelamento do poder era uma realidade, e cabia ao Brasil somente mudar a sua posio subalterna no sistema internacional, tentando ocupar o lugar ao qual tinha direito, em razo de seus recursos, dimenses territoriais e demogrficas estratgicas. O meio para ocupar essa posio que lhe era devida seria pelo acmulo de poder, da transformao do Brasil em uma grande potncia115. Nesse quadro, a poltica externa do Pas passa a se opor a qualquer tentativa de congelamento do status quo, que, mais adiante, impedisse o Brasil de aceder em igualdade de condies ao clube das grandes potncias. Foi dessa forma que o Brasil se ops ao Tratado de No-Proliferao Nuclear, o TNP - por acreditar ter o legtimo direito de adquirir o know how da tecnologia nuclear na sua integridade
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- e no reconheceu que as potncias nucleares tivessem direito de vetar o acesso dos demais pases a tal tecnologia. No se deve perceber essa postura brasileira da poca como uma manifestao da viso terceiro-mundista. Ao contrrio, o Brasil tinha a estratificao do poder como um dado e acreditava que o Pas, diferentemente dos pases subdesenvolvidos, estava fadado a ser um dos detentores desse poder. A aproximao maior com pases subdesenvolvidos, quando houve, foi mais no sentido de aumentar a capacidade de barganha do Brasil na sua determinao de ter maior peso nas decises internacionais e acmulo de poder, do que propriamente buscar uma participao mais igualitria dos pases no sistema internacional116 . Na administrao Mdici, a industrializao, o desenvolvimento econmico e a emancipao tecnolgica seriam as molas propulsoras do aumento de poder do Pas no cenrio internacional. Para Peixoto,
o modelo de desenvolvimento (...) na medida em que permitiu um grau de abertura mxima do Pas ao estrangeiro (investimentos, emprstimos e financiamento, compra de tecnologia), reforou os laos de solidariedade do Brasil com o ncleo dos pases capitalistas desenvolvidos e provocou uma integrao brasileira crescente ao mercado internacional117.

No Programa de Governo de Mdici, intitulado Metas e Bases para a Ao do Governo, estavam delineadas as variveis que viabilizariam o projeto de Brasil Potncia, e previam-se incrementos econmicos da seguinte ordem entre 1969 e 1973: PIB, 41%; investimento bruto, 58%; produto industrial, 51%; exportaes 46%. Quanto ao crescimento econmico mdio de longo prazo, o documento previa um mnimo de 7 a 10% ao ano118. A poltica do perodo Mdici para a Amrica Latina foi a de estreitar as relaes, aumentando o comrcio e a influncia do Brasil
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sobre a regio, sem, no entanto, incentivar a integrao regional, que poderia vir a conflitar com os interesses de hegemonia do Pas na regio. Buscou-se, porm, maior integrao fsica com os pases limtrofes com a construo de estradas e de corredores para exportao por meio dos portos de Santos e Paranagu. Essa poltica visava a alargar as fontes de matrias-primas e de energia, necessrias ao desenvolvimento auto-sustentvel do Pas. 3.4.3.1 O Processo de Tomada de Deciso No que tange ao processo de tomada de deciso em poltica externa, Mdici, assim como em outras reas do Governo, deixava a formulao para os tcnicos da rea, limitando-se a ratificar as propostas trazidas pelo Ministro das Relaes Exteriores, Gibson Barboza, e as ponderaes dos rgos de segurana do Estado, mais especificamente, do Conselho de Segurana Nacional. Dessa forma, o que se verificou foi um fortalecimento do Itamaraty que passou a ser o principal formulador da poltica externa, tendo, entretanto, sua atuao limitada pelo Conselho de Segurana Nacional. Mrio Gibson Barboza comeou a viabilizar as linhas traadas por diplomatas de carreira, que buscavam encontrar um novo espao de insero do Brasil na comunidade internacional, mais adequada s potencialidades do Pas. No que se referia, por exemplo, aproximao com o Terceiro Mundo, o Itamaraty buscou sempre justific-la como um caminho para o aumento de poder do Pas. Na verdade, essa viso, ainda que presente dentro do Itamaraty, mais refletia a percepo do CSN com relao aproximao proposta com o Terceiro Mundo. O processo de aproximao com pases com Governos de esquerda era percebido com desconfiana pelo CSN, e o Itamaraty elaborou discurso buscando argumentos que satisfizessem o CSN, mas que muitas vezes ocultavam os objetivos reais do Ministrio e seus formuladores polticos. A
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administrao Gibson Barboza iniciou negociao com o CSN, tentando contornar as dificuldades e desconfianas que imperavam naquele rgo com relao s questes externas. Essa habilidade do Itamaraty em lidar com o CSN e impor suas vises com relao poltica externa viria, no entanto, a atingir seu pice e aperfeioamento na administrao Silveira, conforme ser tratado adiante119. De qualquer forma, a administrao Gibson Barboza permitiu que o Itamaraty retomasse o papel de principal formulador da poltica externa brasileira, ainda que de forma limitada, respeitando os constrangimentos ditados pela poltica interna. Se, na administrao Quadros, o Itamaraty estava vulnervel s idias prprias do Presidente na esfera externa e ao seu estilo mercurial, na administrao Castelo Branco a poltica externa esteve totalmente subordinada aos interesses internos de alinhamento com os EUA, no havendo margem para a formulao com base em interesses mais autnomos. A administrao Costa e Silva revelou a necessidade de ajuste na poltica de alinhamento automtico, mas foi na administrao Mdici que aes efetivas comearam a florescer, possivelmente em razo de ser Gibson Barboza Embaixador de carreira, abrindo caminho para a denominada inflexo da administrao Ernesto Geisel. Nesse sentido, cumpre ressaltar os antecedentes de duas aes emblemticas da autonomia da administrao Geisel na esfera externa - o reatamento das relaes com a Repblica Popular da China e o apoio ao processo de descolonizao da frica portuguesa. Se o reatamento das relaes diplomticas com a Repblica Popular da China ocorreu em 1974, a poltica de aproximao e maior flexibilidade frente RPC fora iniciada na administrao Gibson Barboza, com a designao do Ministro Geraldo Holanda Cavalcanti como Cnsul-Geral em Hong Kong. Holanda Cavalcanti teria recebido instrues precisas de fazer seguimento poltico mais prximo do Governo de Pequim120. Gibson Barboza, que j havia autorizado visita de Holanda Cavalcanti a Pequim, usando passaporte comum, sob o
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pretexto de acompanhar misso comercial brasileira121, em Exposio de Motivos ao Presidente Mdici, recomendou a abertura de Escritrio Comercial do Brasil em Pequim, nos moldes do que j existia em Berlim Oriental. A proposta no prosperou, aparentemente, por oposio do CSN122. Ainda assim, na mesma poca, em comunicaes do Consulado-Geral em Hong Kong, foram feitas avaliaes do Chefe do Posto recomendando mudana na nossa poltica com relao RPC123, em favor do reatamento de relaes diplomticas. No que tange s relaes com a frica, sobretudo a frica portuguesa, a anlise das comunicaes do MRE revela que o assunto ocupou grande parte da agenda do Chanceler Gibson Barboza. Seu priplo pela frica, em 1972, teria sido o primeiro passo a evidenciar o esgotamento da poltica colonial portuguesa e a indicar que o Brasil deveria, no curto prazo, mudar sua posio de alinhamento com Portugal. De acordo com Gibson Barboza, ser africanista, no Brasil do incio da dcada de 70, equivalia a ser comunista, atraindo imediatamente a oposio dos setores militares e da sociedade conservadora de direita124. Com efeito, o Itamaraty sofreu crticas, sobretudo por meio da imprensa, que condenavam a anunciada viagem de Gibson Barboza frica. Havia temor do lobby portugus no Brasil, apoiado por setores conservadores da sociedade, de que a viagem encobrisse uma possvel mudana na poltica externa brasileira com relao s colnias portuguesas125. Curiosa e reveladora a leitura das duas Exposies de Motivos de Gibson Barboza ao Presidente Mdici sobre a visita frica. A primeira solicitava autorizao para empreender a viagem e a segunda relatava os resultados de seu priplo por nove pases africanos. Quando solicita permisso para a viagem, Gibson Barboza, sabedor das resistncias e desconfianas que encontraria, inicia a Exposio de Motivos afirmando que visitaria apenas pases alinhados com o Ocidente, como o Senegal de Senghor, a Costa do Marfim de
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Houphout Boigny e o Zaire de Mobutu, entre outros na mesma linha126. Afirma, ainda, que a misso tinha os seguintes objetivos:
(1) revigorar a presena brasileira na rea; (2) examinar os interesses comuns no Atlntico Sul e as possibilidades de uma poltica coerente de mar territorial; (3) ampliar mecanismos de consulta e colaborao sobre produtos primrios; (4) estimular a criao de correntes efetivas de comrcio; e (5) estabelecer novos modelos de cooperao cultural e de assistncia tcnica127.

Os objetivos apresentados para a viagem eram totalmente palatveis ao CSN, e o crivo ideolgico dos pases visitados servia de salvo conduto para os temores de que, durante a visita, pudesse haver contato com governos de esquerda e, mais ainda, com movimentos de liberao que atuavam na regio. Dessa forma, Gibson Barboza obteve apoio integral do Presidente Mdici viagem que empreenderia frica, um ano depois. Nada foi dito com relao ao processo de descolonizao, nem com relao posio do Brasil frente a Portugal e s colnias portuguesas na frica. A anlise da Exposio de Motivos que relata a viagem ao Presidente, no entanto, revela que o tema central das conversaes mantidas com os lderes africanos no foi nenhum dos objetivos estabelecidos para a viagem, mas, sim, o processo de descolonizao da frica portuguesa e a posio do Brasil no conflito. Segundo Gibson Barboza, a viagem teria sido profcua para diminuir as desconfianas com relao ao Brasil, ao permitir maior entendimento da nossa posio. Gibson Barboza afirmou aos seus interlocutores o apoio inequvoco do Brasil Resoluo 1514 das Naes Unidas, condenando o colonialismo e afirmando o direito dos povos autodeterminao. Mas observou que, em razo dos laos especiais que vinculavam o Brasil a
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Portugal, no podamos manifestar-nos sobre a matria, a menos que solicitados por Portugal, sob pena de estarmos ingerindo em negcios internos portugueses. Apesar de sublinhar o xito de suas explicaes, Gibson Barboza alerta o Presidente da precariedade e inconsistncia da posio brasileira, afirmando:
Expliquei a todos eles que o Brasil no est associado ao colonialismo, que votamos a favor da Resoluo 1514(XV) da Assemblia Geral das Naes Unidas sobre a outorga da independncia aos pases e povos coloniais, e que nos temos mantido fiis a esses princpios. Mostrei-lhes, porm, a impossibilidade de o Brasil associar-se a manifestaes antiportuguesas (...) Mas no devo ocultar a Vossa Excelncia, Senhor Presidente, que nossa posio diplomtica se tornar dia a dia mais difcil, rdua128.

Gibson Barboza acreditava na possibilidade de xito da poltica de presso, em nvel bilateral, sobre Portugal que permitisse uma sada negociada para a independncia das colnias portuguesas e a manuteno de relaes estreitas, ps-independncia, entre as excolnias e a metrpole129. Ele estava ciente, no entanto, que o prazo para essa linha de atuao se esgotava130. O Chanceler tinha ainda conscincia de que, independente de sua convico pessoal sobre a possibilidade de xito de uma sada negociada, e possivelmente mediada pelo Brasil, a poltica externa que adotara para a frica portuguesa era a medida do possvel, tendo em vista o momento interno que vivia o Pas. Por um lado, havia o lobby portugus extremamente atuante e articulado, apoiado pelos setores conservadores. Por outro, havia os limites impostos pelo CSN e os setores militares, quando o Pas sofria a mais dura represso de todo o perodo militar, iniciado em 64.
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As aes, aparentemente tmidas, mas firmes e consistentes, tomadas na administrao Gibson Barboza com relao frica devem ser valorizadas nesse contexto. O Itamaraty tinha presente que a manuteno do alinhamento automtico com Portugal, em detrimento de uma poltica firme de oposio ao colonialismo, custaria caro ao Brasil. Recorrentes foram os enfrentamentos entre o Ministrio das Relaes Exteriores e outros rgos de Governo visando a evitar medidas de interesse econmico ou estratgico-militar de curto prazo que viessem a comprometer irremediavelmente a posio do Brasil na frica, quando mudssemos nossa posio. Os enfrentamentos mais graves ocorreram inicialmente com o Ministrio da Marinha, que pretendia realizar operaes navais conjuntas com Portugal nas costas de Cabo Verde, iniciativa a qual o Itamaraty se ops 131. Em seguida, novo enfrentamento, dessa feita com o ento Presidente da Petrobrs, Ernesto Geisel, que pretendia explorar petrleo em Angola, por meio de triangulao com Portugal. 132 Por fim, a crise com o Ministro da Fazenda, Delfim Neto, que, como conta Gibson Barboza, por meio de seu porta-voz, afirmou que o Brasil deveria penetrar na frica atravs das provncias ultramarinas portuguesas133. Em nota oficial, conforme relata Gibson Barboza, o Itamaraty desqualificou a declarao, afirmando ser de cunho pessoal, e que cabia ao Presidente da Repblica a definio da poltica externa e ao Itamaraty a sua execuo. O episdio levou Gibson Barboza a colocar seu cargo disposio do Presidente, que, no entanto, recusou o pedido de demisso134 . Em todos os episdios, apesar do prestgio e poder relativo superior dos atores envolvidos, Geisel, Delfim Neto e o Ministro da Marinha, as posies defendidas pelo Itamaraty prevaleceram.
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3.5 CONCLUSO Desde a dcada de 30, os Estados Unidos assumiram posio central na poltica externa brasileira, e, de forma geral, havia a convico de que o desenvolvimento do Brasil dependia fundamentalmente da manuteno de relaes prximas com aquele Pas. Entretanto, a partir do final da dcada de 50, h uma alterao no curso da poltica externa, que buscava agora a universalizao das relaes e uma maior autonomia frente aos Estados Unidos, na defesa dos interesses brasileiros na arena externa. Nesse contexto, a Poltica Externa Independente veio a acirrar a determinao de o Pas deter maior latitude de ao, evitandose condicionamentos de ordem ideolgica. O perodo militar, iniciado com Castelo Branco, fortemente condicionado ideologicamente, determinou um novo realinhamento com os Estados Unidos e reacendeu as expectativas de que, por meio de uma aliana especial, o Brasil receberia dos Estados Unidos o apoio material e a capacitao tecnolgica de que necessitava para o seu desenvolvimento. A poltica da interdependncia com os EUA adotada por Castelo Branco logo se revelou insuficiente para permitir a consecuo dos objetivos permanentes do Brasil, de obter uma emancipao scio-econmica e de se desenvolver a ponto de se tornar uma grande potncia. Nesse sentido, a poltica externa de Costa e Silva retomou a linha de maior independncia na esfera externa, aumentando os conflitos pontuais com os Estados Unidos, mas mantendo-se firme na busca do que acreditava o Governo serem questes fundamentais ao desenvolvimento do Pas, como o direito de acesso tecnologia nuclear. O desenvolvimento tornou-se a prioridade e adotou-se uma poltica mais nacionalista. A administrao Mdici consolidou o nacionalismo por meio da crescente participao de empresas estatais na economia e dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). As elevadas taxas de
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crescimento econmico no perodo tinham aumentado a confiana de que o Brasil tinha um grande futuro e no deveria subordinar seus interesses aos interesses das grandes potncias, mas, sim, trilhar um caminho prprio. O acmulo de poder e o reconhecimento de seu peso relativo no sistema internacional passaram a ser a tnica da poltica externa brasileira. Portanto, da dcada de 30 at o fim da administrao Mdici, as distintas administraes do Pas foram marcadas pela convico crescente de que as relaes com os Estados Unidos eram centrais para o desenvolvimento do Brasil e sua insero no sistema internacional. Por outro lado, observou-se uma conscientizao gradual de que os Estados Unidos no atendiam s expectativas brasileiras de comprometimento com o desenvolvimento do Brasil, negando ao Pas um status diferenciado frente s demais naes latino-americanas. Havia, ainda, a percepo de que os EUA tinham interesses conflitantes com a poltica brasileira de desenvolvimento econmico e tecnolgico. A busca do equilbrio entre essa oposio de interesses e a necessidade de os dois Governos, brasileiro e norte-americano, manterem relaes de aliana maior, em um mundo dividido pelo conflito Leste-Oeste, tornou-se o foco das relaes bilaterais. No que tange s relaes com a frica, o continente negro entrou na agenda externa do Brasil a partir do final da dcada de 50, precisamente quando o Brasil comeava a busca de espao para uma atuao mais autnoma frente aos EUA com vistas ao desenvolvimento econmico-social e emancipao tecnolgica do Pas. A poltica externa para a frica refletia as mesmas ambivalncias das relaes com os EUA, sendo mais voluntarista quando havia maior afastamento dos EUA, e mais conservadora quando o Brasil se aproximava da esfera norte-americana. Por um lado, havia a aspirao de que uma comunho entre os pases do Sul pudesse contribuir a que os pases desenvolvidos aceitassem a negociar melhores condies para a insero dos pases subdesenvolvidos no sistema internacional. Nesse
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contexto, o surgimento das jovens naes africanas viria a reforar a poltica do terceiromundismo e deveria contar com o apoio e simpatia do Brasil. Por outro lado, a predominncia dos movimentos de esquerda nas frentes de liberao africanas provocava desconfianas nos setores mais conservadores da sociedade brasileira, e implicava que o apoio causa da liberao significasse um afastamento ideolgico frente aos EUA e Portugal, invivel at meados da dcada de 70. Tal ambivalncia implicou que as aes de apoio concreto ao processo de descolonizao da frica no fossem alm do discurso e do apoio Resoluo 1514 da Assemblia-Geral das Naes Unidas, em favor da liberao das colnias africanas.

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PARTE II

O RECONHECIMENTO DA INDEPENDNCIA ANGOLA E DO GOVERNO DO MPLA

DE

4. AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

4.1 INTRODUO Em 11 de novembro de 1975, o Governo brasileiro reconheceu a independncia de Angola e, por conseguinte, o Governo de esquerda do Movimento Popular para a Independncia de Angola (MPLA), apoiado pelos Governos sovitico e cubano. A deciso de reconhecer a independncia de Angola e o Governo de Agostinho Neto provocou grandes reaes internas e externas. Como j analisado, a poltica de aproximao com a frica fazia parte da poltica de universalizao das relaes externas, mas o reconhecimento de um Governo comunista do outro lado do Atlntico exigiria grande habilidade do Itamaraty e da Presidncia, com vistas a superar as resistncias dos setores militares mais radicais, que ameaavam inviabilizar a execuo da poltica externa traada para Angola. A anlise que se segue comear com um breve histrico da poltica externa brasileira para a frica at 1974 e a abordagem das diferentes correntes de pensamento que condicionavam a ao do Brasil a partir de 1956, quando a frica comeou a ocupar espao na formulao da poltica externa brasileira. Sero analisadas na mesma seo, igualmente, as condicionantes externas da poltica com relao frica, sobretudo as relaes com Portugal e com o Ocidente.
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Em seguida, a anlise centrar-se- no posicionamento do Governo Geisel com relao frica e no comprometimento dos diferentes atores com a poltica adotada. Na seo seguinte, sero identificados os principais atores que participaram do processo de tomada de deciso, suas respectivas posies e interesses no PTD. Em razo da posio que ocupava no PTD, nfase maior ser dada trajetria do Presidente Ernesto Geisel, e ao Itamaraty, por ter sido, segundo argumenta este trabalho, no apenas o executor, mas, sobretudo, o formulador da ao externa adotada com relao independncia de Angola. 4.2 PERODOS E CORRENTES DA POLTICA DO BRASIL PARA A FRICA Segundo Sampaio135, a participao do Brasil republicano nos assuntos internacionais poderia ser dividida em trs fases: de 1889 a 1917, de 1917 a 1945 e a partir de 1945. Na primeira fase, (18891917), a da diplomacia territorial, que fixou as fronteiras e que pouca ateno deu aos assuntos fora do hemisfrio, ocorrera uma guinada do foco de prioridade das relaes externas do Brasil de Londres para Washington, empreendida pelo Baro do Rio Branco, ento Chanceler. No segundo perodo (1917- 1945), o Brasil comeara a ter uma tmida participao nos assuntos extracontinentais, como sua participao na Liga das Naes e na Segunda Guerra Mundial, por exemplo. De qualquer forma, os interesses do Pas continuavam absolutamente centrados no mundo ocidental. Por fim, o terceiro perodo teria comeado em 1945, com um alinhamento quase total com os Estados Unidos nas questes externas. A partir de 1956, o Pas teria entrado em uma nova fase, buscando por meio de uma poltica nacionalista impulsionar o desenvolvimento econmico e adquirir mais prestgio e independncia de ao no sistema internacional. Assim, com interesses universais, o Brasil aspirava a chegar ao status de grande potncia136. , portanto,
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nesse contexto que deve ser analisada a entrada da frica na pauta de interesses brasileiros, como um desdobramento do processo de universalizao das relaes externas, que se teria iniciado na segunda metade da administrao Kubitschek, conforme j tratado. Apesar de ter sido Kubitschek o primeiro Presidente a associar a questo externa luta contra o subdesenvolvimento, um discurso mais claro, refletindo a poltica do Brasil com relao frica, s veio efetivamente a ocorrer com a administrao Quadros e a Poltica Externa Independente. Com efeito, a entrada da frica na pauta das nossas relaes externas foi uma das marcas da Poltica Externa Independente de Jnio Quadros e refletia as tenses que a PEI provocou internamente. A questo central em jogo - tanto para os que defendiam a aproximao com o continente africano, quanto para os que se opunham a essa iniciativa - dizia respeito aos efeitos que a referida poltica teria sobre as relaes do Brasil com o bloco comunista, sobre as relaes com as naes industrializadas e com aliados tradicionais137, especialmente Estados Unidos e Portugal. Havia, segundo Selcher, seis linhas internas que divergiam sobre que valores deveriam pautar a poltica externa para a frica138: a) a linha culturalista; b) a luso-brasileira; c) a econmica; d) a nacionalistaneutralista; e) a ocidentalista; f) a militar. Entre elas, as concepes variavam sobremaneira, como se ver a seguir. A corrente culturalista acreditava que nossas razes comuns, nossa formao tnica e o mito da democracia racial brasileira qualificavam-nos a exercer um papel protagnico na frica. Para tanto, os lderes nacionais deveriam capitalizar politicamente essas afinidades. Por sua vez, a corrente luso-brasileira partia da viso que a melhor forma de relacionamento do Brasil com o Terceiro Mundo seria por meio de Portugal, formando uma Comunidade Afro-Luso-Brasileira, fundamentada no que Gilberto Freire denominava de lusotropicalismo. As interpenetraes de raas, cultura e lngua seriam, de acordo com essa viso, algo peculiar colonizao portuguesa, cujo modelo teria
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sido mais bem sucedido na forma brasileira. A viso idealizada de que os portugueses lograram transmitir os valores europeus s regies tropicais por meio de uma fuso gradual de culturas e no por meio de conflito e destruio permeia toda a linha de pensamento dos que defendiam essa corrente. A poltica externa africana deveria ser feita, nesse contexto, em perfeita coordenao com Portugal. Esta lealdade lusitana, defendida por parte da elite brasileira, coibiu as iniciativas de aproximao com a frica em bases estritamente brasileiras, de defesa dos interesses brasileiros, de forma desvinculada de Portugal. J a linha econmica defendia uma aproximao imediata com a frica, vendo nessa aproximao possibilidades de expanso de mercado para produtos brasileiros. Advogavam seus defensores que a indstria nacional carecia de escala em razo das limitaes de nosso mercado interno. Acreditavam que os produtos industrializados brasileiros, por outro lado, teriam grande dificuldade de penetrar nos mercados dos pases desenvolvidos, fazendo-se necessria a conquista de novos mercados. A frica e a Amrica Latina afiguravam-se, dessa forma, como mercados potenciais a serem conquistados, e no apenas como demandantes dos produtos brasileiros, mas igualmente como fornecedores de matrias-primas, necessrias ao avano da industrializao brasileira. Percebiam, ainda, a possibilidade de, por meio de uma maior aproximao com a frica negra, fortalecer nossa posio nos fruns multilaterais de defesa contra a deteriorao das relaes de troca no sistema de comrcio internacional e em favor de maior apoio e comprometimento dos pases desenvolvidos para com o desenvolvimento econmico dos pases do Terceiro Mundo. Os adeptos da linha neutralista acreditavam ser a defesa do interesse nacional a principal inspirao na adoo de posies no cenrio externo, fugindo ao alinhamento ideolgico com qualquer dos dois blocos. A busca de maior independncia na ao externa adotada pelas administraes Quadros e Goulart levou a um debate interno sobre se a Poltica Externa Independente seria uma variao da poltica
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de neutralidade frente ao conflito Leste-Oeste139. Os defensores do neutralismo advogavam uma maior aproximao com o Terceiro Mundo, por meio da identificao de similaridades polticas e econmicas, e criticavam o alinhamento com o bloco ocidental, onde seramos parceiros de segunda categoria, alegando que o divisor de guas no sistema internacional era o nvel de desenvolvimento econmico entre os pases. O Brasil, o resto da Amrica Latina, a frica e a sia integrariam a periferia do mundo, sem poder de deciso para a superao de seus problemas poltico-econmicos. A linha ocidentalista era defendida por setores conservadores de direita, e militares, que viam a aliana do Brasil com o Ocidente como natural e mesmo moral. Acreditavam que nossos interesses estavam ligados aos Estados Unidos e Europa Ocidental e viam os eventuais conflitos como secundrios frente aos benefcios da aliana ocidental contra o Comunismo. Opunham-se aproximao com o Terceiro Mundo alegando que os laos culturais e a identificao de interesses comuns entre o Brasil e os demais pases subdesenvolvidos eram falaciosos e uma criao dos formuladores da Poltica Externa Independente. Afirmavam os ocidentalistas que o subdesenvolvimento no Brasil era temporrio, um mero atraso na revoluo industrial140, ao passo que o subdesenvolvimento africano e asitico era estrutural e de propores em nada comparveis com as do subdesenvolvimento brasileiro. Essa viso prevaleceu durante toda a administrao Castelo Branco e permeou, com maior ou menor intensidade, as administraes Costa e Silva, Mdici e Geisel. Por fim, a linha militarista, que via a frica como rea de suma importncia do ponto de vista geoestratgico, acreditava que o Brasil, ajudado pelos pases ocidentais, notadamente os Estados Unidos, tinha um papel crucial a desempenhar na manuteno da segurana e do equilbrio estratgico no Atlntico Sul. Os defensores dessa corrente temiam que o avano do comunismo na frica Ocidental representasse uma plataforma de propagao de idias e movimentos subversivos
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de esquerda no Brasil e no resto do continente americano. A frica era percebida como a ameaa mais concreta de avano do comunismo na Amrica Latina e considerada regio mais vulnervel penetrao sovitica. Uma pequena variao da referida viso era a que vislumbrava possibilidades de, como aliado de Portugal e de pases coloniais como a Frana, vir o Brasil a estabelecer uma presena maior no continente africano, sobretudo nos pases lusfonos, aumentando consideravelmente seu raio de ao e conseqentemente seu peso especfico no cenrio internacional. A possibilidade de formao de uma comunidade lusobrasileira da Amrica sia exercia forte apelo sobre os setores militares formados na doutrina de geoestratgia da Escola Superior de Guerra. 4.3 A POLTICA EXTERNA PARA FRICA A PARTIR DE 1961 De alguma forma, as correntes anteriormente descritas nortearam a poltica externa brasileira para a frica a partir da administrao Jnio Quadros, ainda que cada linha exercesse influncias sobre a outra. Na verdade, as decises tomadas eram resultantes da interao das diferentes linhas. Durante a PEI, houve um posicionamento mais forte contra o colonialismo, e a independncia de 17 ex-colnias ao longo de 1960 fez com que a hiptese de uma aliana terceiromundista se tornasse mais tangvel, j que cada pas representava um voto na ONU. A esse respeito
Quadros consciously sought to use anticolonial posture as an ideological instrument to increase Brazilian prestige in African nations for cooperation in development141.

Entretanto, apesar dos discursos de Quadros e de Afonso Arinos, ento Chanceler, em favor da autodeterminao dos pases
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africanos, em 1961 o Brasil, cedendo s presses externas (de Portugal) e internas (dos que defendiam a aliana com Portugal), absteve-se na votao da Resoluo 1.514 da ONU contra Portugal e a favor de Angola, cujo contedo condenava a poltica colonial portuguesa. Diante desse quadro, o Ministro Afonso Arinos, em 1962, descreveria bem os conflitos do Brasil com relao independncia de Angola, ao tentar esclarecer as duas condicionantes da ao externa do Pas no continente africano, conforme apresenta Selcher:
(1) Brazils most special historical and cultural ties with Portugal; and (2) its traditional anticolonialism evolving from racial brotherhood, geographic position, economic interests, and a conviction that, anticolonialism was, with disarmament, one of the two great problems of the century142.

Mais tarde, Arinos afirmaria que o Brasil se sentia responsvel por assistir Portugal em busca de uma soluo pacfica para seus conflitos coloniais, de forma a assegurar a sobrevivncia da lngua e da cultura portuguesas na frica143. A mesma linha de discurso foi mantida durante administrao Joo Goulart, com as tentativas de San Tiago Dantas, ento Ministro das Relaes Exteriores, de reconciliar posies irreconciliveis, tendo-se, como resultado final, a manuteno, na prtica, da aliana com Portugal. Nesse contexto, o golpe de 1964 representou um ponto de inflexo, com a preponderncia da viso que temia uma infiltrao comunista nos movimentos de liberao africanos. Em razo de nossa posio geogrfica e das pretenses de alguns setores de formao de uma grande comunidade lusfona liderada pelo Brasil e por Portugal, pregou-se uma aliana total com o Ocidente e oposio a qualquer apoio aos movimentos de independncia. A referida viso perdurou durante toda a administrao Castelo Branco.
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O afastamento poltico dos Estados Unidos, que comeou a ocorrer na administrao Costa e Silva e prosseguiu na administrao Mdici, no representou grande impacto na evoluo de nossa posio com relao frica. O combate ao comunismo continuava a ser a principal bandeira. De qualquer forma, ocorreram avanos, j que se buscou na formulao o que seria o interesse do Brasil - e este no se definia necessariamente como um interesse perfeitamente coincidente com o dos EUA e das potncias coloniais. Pode-se, e deve-se, considerar como um avano da nossa posio com relao frica a tentativa de aproximao com o continente africano, realizada na administrao Mdici pelo Ministro das Relaes Exteriores, Mrio Gibson Barboza, com seu priplo pela frica Ocidental. A viagem e as acusaes feitas a Gibson de no ter tido uma poltica voltada para os pases subdesenvolvidos carecem de uma reflexo mais profunda. Na verdade, Gibson foi o primeiro Chanceler dos Governos militares a incluir a frica na agenda do Pas. Naturalmente, h que se considerar que a margem de manobra interna era muito estreita e que propostas mais ousadas - como uma maior aproximao com os movimentos libertrios das colnias lusfonas poderiam ser consideradas subversivas. Recorde-se, ainda, que vrios diplomatas foram afastados de suas funes no Itamaraty em razo de acusaes de inclinaes esquerdistas. Gibson tinha conscincia das limitaes existentes e de at onde poderia avanar sem romper a linha do equilbrio interno de foras. Em termos prticos, por outro lado, o que se verificou foi um alinhamento do Brasil com Portugal, tendo o ano de 1972 sido declarado o Ano da Comunidade Luso-Brasileira. Nesse perodo, foram assinados Acordos que permitiam ao Brasil estabelecer empresas nas colnias portuguesas144. Desse modo, ocorreu um considervel incremento do comrcio com as colnias africanas, mas houve grande desgaste com as lideranas que viriam a assumir o controle das excolnias aps a independncia. Tal desgaste demonstrou que a viso
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de curto prazo que vigorou durante as administraes militares at o Governo Geisel deveria sofrer inflexo, se efetivamente o Brasil quisesse se beneficiar dos laos culturais e histricos com os pases lusfonos para sua penetrao no continente africano. No final da administrao Mdici as conseqncias da deciso de apoio aberto ao regime colonial portugus j se fazia sentir. O choque do petrleo - e a dependncia do Brasil em cerca de 80% de importaes para atender ao mercado interno - provocou uma reavaliao das relaes com os pases rabes, que apoiavam o processo de descolonizao, e com os pases africanos produtores de petrleo. Em 24 de novembro de 1973, 17 pases da frica Central e Ocidental assinaram resoluo incluindo o Brasil em lista de seis pases passveis de sofrerem sanes econmicas e diplomticas se no suspendessem imediatamente sua poltica de apoio s potncias coloniais e ao regime racista da frica do Sul145. 4.4 O COMPROMETIMENTO DO GOVERNO GEISEL COM O PROCESSO DE DESCOLONIZAO DA FRICA E DE ANGOLA Ao tomar posse, Geisel em seu discurso 146 afirmou que a poltica externa de seu Governo daria prioridade s naes irms da Amrica Latina e frica e que ele estava preparado para fazer os ajustes necessrios execuo da referida poltica, buscando a defesa dos interesses do Brasil. Em termos prticos, a declarao de Geisel significava o fim da conivncia do Brasil com a poltica colonial portuguesa. As razes para o redirecionamento da poltica externa para a frica eram muitas: a necessidade de conquista de novos mercados para os produtos manufaturados brasileiros; o aquecimento das relaes com os pases produtores de petrleo; maior dilogo e apoio das jovens naes em temas de interesse mtuo e melhor articulao de posies nos fruns multilaterais147. Mas, certamente, a causa determinante foi a
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percepo pragmtica de que a era colonial estava no seu fim e de que o processo de descolonizao era irreversvel148. Houve, igualmente, a constatao de que o Brasil tardara em descer do barco colonial e que no se podia mais perder oportunidade de aproximao com as colnias lusfonas, j em processo terminal de aquisio da independncia, ou o Brasil teria de se resignar a ter naes hostis ao Governo de Braslia do outro lado do Atlntico. Essa percepo, em especial, parecia ser cristalina aos olhos dos funcionrios do Itamaraty, como se ver, quando se proceder anlise da documentao da Secretaria de Estado. Cumpre registrar que, logo aps a assuno de Geisel, uma circular foi distribuda aos membros do primeiro escalo do Governo contendo informaes sobre as mudanas a serem efetivadas no curso das relaes com as colnias lusfonas149, como se ver com mais detalhes adiante. A Revoluo dos Cravos em 25 de Abril de 1974, dando fim ao Salazarismo e o imediato anncio do novo Governo de que concordava com a concesso da autodeterminao s colnias africanas, facilitou a posio brasileira, liberando o Pas dos compromissos com Portugal. De qualquer forma, a deciso de empreender mudana na poltica para a frica j estava tomada antes da Revoluo dos Cravos, como se depreende do discurso inaugural de Geisel e da consulta feita por meio da circular elaborada pelo Itamaraty. Estava claro, no entanto, que o passivo do Brasil com relao frica era grande e seriam necessrias atitudes firmes e inequvocas que atestassem o efetivo comprometimento e apoio do Brasil independncia dos pases africanos. Nessa linha, o Brasil reconheceu em 18 de julho de 1974 a independncia da Guin Bissau, dezessete dias antes do Governo portugus anunciar que assinaria o acordo de transferncia de poder150. Ainda que a deciso portuguesa de conceder a autodeterminao s
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colnias e a inexorabilidade do processo de independncia tornassem o reconhecimento dos novos Estados africanos um imperativo, persistiam internamente as resistncias com relao ao reconhecimento de Governos de esquerda frente dos novos pases. Os setores mais conservadores no teriam problemas em reconhecer um Governo independente de direita; mas se os grupos guerrilheiros de esquerda chegassem ao poder, a situao teria de ser encaminhada com maior cuidado. O reconhecimento do Governo marxista da Guin Bissau, surpreendentemente, no causou reaes de desagrado internas, mas tal fato no se repetiu quando se tratou da independncia de Angola. 4.5 OS ATORES E SUAS POSIES NO PTD A disposio de Geisel e Silveira de reconhecer a independncia de Angola, qualquer que fosse o vencedor entre os trs grupos que disputavam o poder, j existia bem antes da independncia propriamente dita. Entretanto, a conjuntura poltica e ideolgica na qual se concretizou a independncia tornou o processo decisrio que levou ao efetivo reconhecimento brasileiro extremamente delicado, e obrigou os atores que defendiam o reconhecimento a exercitarem suas habilidades estratgicas, de modo a alcanar o objetivo almejado. 4.5.1 Geisel: pequena biografia151 Ernesto Geisel nasceu em Bento Gonalves, Rio Grande do Sul, em 1907. Era o caula de uma famlia de cinco filhos, quatro homens - Orlando, Henrique, Bernardo e Ernesto-, e uma mulher, Amlia. O pai de Geisel era imigrante alemo e chegara ao Brasil aos dezesseis anos. A me era brasileira, descendente de alemes. A disciplina sempre foi a tnica da educao recebida152. Geisel, assim como Orlando e Henrique, estudou no Colgio Militar de Porto Alegre, tendo ingressado em seguida na Academia Militar do Exrcito no
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Realengo, Rio de Janeiro. Da Academia saiu como aspirante em 1928, era da artilharia e foi servir no Rio de Janeiro, juntamente com Juracy Magalhes, Bizarria Mamede e Agildo Barata153 que, segundo Geisel, eram seus amigos prximos154. Posteriormente, Geisel foi transferido para Santo ngelo, Rio Grande do Sul, onde estava quando a Revoluo de 30 iniciou. Ele havia votado em Getlio Vargas e, assim como seus dois irmos, Henrique e Orlando, fazia parte do grupo de tenentes que participaram ativamente da Revoluo. Naquela ocasio, Geisel tinha rebelado sua bateria e avanado no seu comando at So Paulo, alcanando em seguida o Rio de Janeiro155. Ali, Geisel reencontrou-se com revolucionrios como Juarez Tvora e Juracy Magalhes, que o convenceram a levar sua bateria para reforar as posies revolucionrias no Nordeste. No Nordeste, Geisel comeou sua vida poltica. Por indicao de Juarez Tvora, Geisel acabou assumindo a Secretaria-Geral do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, auxiliando o interventor Alusio Moura e acumulando igualmente o cargo de chefe do Departamento de Polcia. Foi o primeiro de uma longa srie de cargos polticos de Geisel. Mais tarde, do Rio Grande do Norte, Geisel retornaria ao Exrcito, assumindo seu posto frente da bateria que estava na Paraba, acumulando o cargo de Secretrio de Fazenda da Paraba e membro do Conselho Consultivo da Paraba, indicao feita por decreto assinado por Getlio Vargas e referendado por Oswaldo Aranha. Na Revoluo Constitucionalista, Geisel atuou combatendo contra os paulistas frente de sua bateria. Esteve envolvido igualmente no Golpe de 37 e, em 1945, quando da deposio de Vargas, era chefe de Gabinete do General lcio Souto, ligado ao General Dutra. Nessa ocasio, Geisel participou dos eventos, mais especificamente do cerco ao Palcio Guanabara, mas a favor da deposio de Vargas. Depois, no Governo Dutra, Geisel esteve
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lotado no Conselho de Segurana Nacional (CSN), trabalhando diretamente com o general lcio Souto, ento Secretrio-Geral do CSN. Ainda antes, em 1944, Geisel fizera um curso militar nos Estados Unidos, de onde retornou em 1945. Em 1947, foi indicado para o cargo de Adido Militar no Uruguai, onde ficou at 1950. Ao retornar, foi servir no Estado-Maior das Foras Armadas. Em 1952, Geisel cursou a Escola Superior de Guerra (ESG), ao mesmo tempo em que fazia parte do corpo permanente da Escola. Foi nessa ocasio que conheceu Golbery do Couto e Silva. Os dois oficiais tornaram-se amigos. Geisel participou ativamente da elaborao da doutrina da ESG e, no que tangia participao dos militares na poltica, afirmou os militares devem ficar fora da poltica partidria, mas no da poltica geral156. Ainda sobre a participao dos militares na poltica, Geisel dizia entre ns, no Brasil, a vinculao dos militares com a poltica tradicional; isso vem da nossa formao157. Durante o Governo Caf Filho, depois do suicdio de Getlio, Geisel foi trabalhar na subchefia da Casa Militar da Presidncia da Repblica. Nesse posto, travou contato mais prximo com as principais crises que assolavam o Pas: dficit comercial, balano de pagamentos e a instabilidade poltica. Aps o Gabinete Militar, Geisel foi para a refinaria de petrleo de Cubato, onde havia um problema de disciplina, razo pela qual o tinham solicitado para colocar ordem na, ento, maior refinaria de petrleo do Pas. Seus primeiros contatos com a rea de petrleo originaram-se nessa poca. Em Cubato, Geisel ficou de 1955 a 1956, quando foi para o interior de So Paulo, Quintana, cumprir o perodo mnimo de comando para poder ser promovido a General. De So Paulo, foi transferido para o Rio de Janeiro, para chefiar a 2a-Seo do Estado Maior do Exrcito, onde voltou a encontrar Golbery. Foi nessa mesma poca que Geisel foi
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indicado para integrar o Conselho Nacional do Petrleo, ocupando a vaga que cabia ao Exrcito. Em 1960, Geisel foi trabalhar no gabinete do Ministro da Guerra, Marechal Denys. O irmo de Geisel, Orlando Geisel, ligado a Denys, era poca chefe do Estado-Maior do I Exrcito e General de Brigada. Enviado ento para Braslia, Geisel foi incumbido de chefiar o escalo avanado que se ocuparia da transferncia do Ministrio para a nova Capital. Em seguida, j na administrao Jnio Quadros, e tendo sido promovido a General de Brigada, Geisel foi indicado Comandante Militar de Braslia - cargo que ocupou at a assuno de Joo Goulart - e participou ativamente das crises que se seguiram renncia de Jnio Quadros em 1961. Com a posse de Jango, Geisel pediu exonerao e ficou como adido Secretaria do Ministrio da Guerra, esperando funes. Ento, em 1962, foi indicado pelo Ministro da Guerra para comandar a Artilharia Divisionria da 5 Diviso de Infantaria, em Curitiba. Em 1963, seria designado subchefe do Departamento de Proviso Geral do Exrcito. Em 1964, juntamente com seus irmos, Henrique - a esta altura j na reserva - e Orlando, Geisel passou a integrar o grupo de militares que se ops a Goulart, e que tinha como lder Castelo Branco. Foi assim que, aps o Golpe de 64, Geisel passou a chefiar o Gabinete Militar da Presidncia, assumindo automaticamente a Secretaria Geral do CSN e sendo promovido a General de Diviso no mesmo ano. Em 1966, foi promovido a General de Exrcito. Mais tarde, Geisel ops-se candidatura de Costa Silva Presidncia e, pouco antes da assuno de Costa e Silva, foi nomeado Ministro do Supremo Tribunal Militar, afastando-se temporariamente da poltica. Em 1969, Geisel adoeceu, e acompanhou distncia a morte de Costa e Silva e a assuno de Mdici, cujo Ministro da Guerra viria a ser Orlando Geisel. No Governo, Mdici indicaria Ernesto Geisel para a presidncia da
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Petrobrs, funo que este ocuparia at sua indicao como candidato Presidncia da Repblica. Como se pode observar, a carreira de Geisel foi uma sucesso intermitente de funes militares e cargos de natureza civil. Mesmo quando estava ocupando cargos militares, poucas foram as vezes em que esteve desempenhando funes estritamente militares e tcnicas. De alguma forma, sempre esteve prximo a pessoas que participavam do processo poltico e decisrio. Se, por um lado, tinha slida formao militar, pautando-se pelos princpios bsicos da vida militar de autoridade, disciplina e respeito hierarquia, por outro tinha tido, na prtica, boa escola poltica. Participara de quase todos os eventos importantes na histria poltica do Pas desde a poca de Getlio Vargas e tinha slida opinio formada sobre qual seria o interesse do Brasil, inclusive na rea de poltica externa. 4.5.1.1 Geisel: a ascenso 4.5.1.1.1 O Contexto Interno Aspectos Polticos Ernesto Geisel foi eleito Presidente da Repblica pelo Colgio Eleitoral, com 400 votos contra 76 votos obtidos por Ulysses Guimares, candidato da oposio, em janeiro de 1974. Tomou posse em maro do mesmo ano. A sua candidatura representava a vitria do setor moderado das Foras Armadas, tambm chamado de castelista, sobre o setor mais conservador, que havia apoiado a candidatura de Costa e Silva para a Presidncia em 1967. A volta dos moderados - que acreditavam que, aps um limitado perodo governamental de emergncia, os militares deveriam conduzir o Pas a um pronto
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retorno democracia representativa158- provocou fortes desconfianas nos grupos radicais de direita dentro das Foras Armadas. Apesar de ter ganhado as eleies por amplssima maioria, Geisel no detinha o apoio integral das Foras Armadas159. Estas estavam divididas entre os que apoiavam a abertura poltica e os que a viam com desagrado. Essa diviso imps srios limites de ao a Geisel, inclusive na arena externa, e obrigou o Governo a um permanente processo de negociao e esclarecimentos de decises polticas que suscitassem desconfianas com relao s reais intenes do Governo. Na poltica externa, essa diviso se fazia presente no prprio conceito desenvolvido para orientar a sua formulao. A poltica externa denominada de pragmatismo responsvel, segundo Fonseca160, era pragmtica, porque buscava o interesse nacional, e era responsvel, porque sabia que no poderia dar passos para os quais o Pas no estivesse preparado internamente. Fazia-se necessrio um trabalho de convencimento interno, nem sempre bem sucedido161. Os cenrios nacional e internacional - que haviam propiciado xitos econmicos e militares, fornecendo temporariamente legitimidade ao regime e certa coeso das classes dominantes em torno do Governo autoritrio - haviam mudado drasticamente quando da assuno de Geisel. A crise econmica, a estagflao em que mergulhava o mundo, com conseqncias negativas sobre o PIB brasileiro, punha em evidncia as contradies do sistema. A expanso econmica com base em extremada concentrao de renda e apoiada na forte presena do Estado na economia comeava a revelar a outra face do regime, que teve de ser enfrentada pela administrao Geisel. As classes empresariais, que vinham sendo afastadas do poder decisrio em funo do papel preponderante do Estado, passaram a reivindicar reformas polticas.
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Por outro lado, o aumento do combate luta armada no perodo Mdici multiplicou os setores das Foras Armadas que exerciam atividades de represso, que atuavam cada vez mais de forma autnoma, fora das cadeias tradicionais de comando. A chamada Comunidade de Segurana e Informao estabelecia uma zona de conflito no interior das Foras Armadas ameaando alguns dos valores mais constitutivos da organizao militar: a hierarquia de seus comandos e a unidade de seus membros162. A politizao das Foras Armadas representava uma ameaa real ao Governo, na medida em que rompia com a unidade militar. Nas palavras de Wlder de Ges,
a transformao da presidncia da Repblica em ponto de provimento militar, dependente de votao entre oficiais, significava tcita autorizao para que se formassem, dentro das Foras Armadas, blocos polticos ou partidos- para disputar o poder163.

Nesse contexto, Geisel e o grupo que o apoiava tinham clara percepo de que os custos do autoritarismo eram crescentes e ameaavam a unidade das Foras Armadas. A nica alternativa seria colocar fim interveno militar iniciada em 64 e fazer a transio para um regime civil164. Diante desse quadro, o Governo Geisel concentrou esforos no sentido de viabilizar um processo gradual e seguro de distenso poltica. Nesse processo, a estabilidade econmica desempenhava um papel estratgico na medida em que reduzia os focos de tenso na sociedade. Aspectos Econmicos Geisel encontrou condies macroeconmicas adversas e distintas das que vigoraram no perodo Mdici. A crise do petrleo de
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1973 apresentou seu impacto na administrao Geisel, requerendo um grande esforo para o fechamento das contas externas. A crise energtica constitua forte ameaa manuteno do ritmo acelerado de crescimento. Por outro lado, o desgaste poltico decorrente da adoo de uma poltica de ajustes era inaceitvel para Geisel. Um dos pilares de sustentao dos governos militares ps-64 era exatamente as elevadas taxas de crescimento econmico, o chamado milagre brasileiro. Uma diminuio no ritmo de crescimento teria acirrado a oposio dos setores mais radicais das Foras Armadas, que poderiam consider-la como um rompimento com os princpios que pautaram a Revoluo. A crise do petrleo ps em evidncia a vulnerabilidade da economia e acenava para a necessidade de uma modificao estrutural. O modelo de expanso, que vigorou entre 1968 e 1973, estava baseado no capitalismo monopolista de Estado e na abertura da economia a capitais estrangeiros165. O referido modelo de desenvolvimento gerou distores com repercusses econmicas, polticas e sociais, tais como o enfraquecimento relativo da indstria nacional, a persistncia de distores no processo de distribuio de renda, a permanncia de desnveis regionais de desenvolvimento, a deteriorao das condies de vida nos grandes centros urbanos e a expanso insuficiente dos setores de infra-estrutura 166. A situao que se apresentava a Geisel no plano econmico lhe permitia duas linhas de ao: o ajuste econmico ou o financiamento do desenvolvimento por meio do endividamento externo, como j vinha sendo feito pelas administraes anteriores, dessa feita, acrescido do dficit provocado nas contas pblicas pelo aumento do preo do petrleo. Pelas razes polticas antes mencionadas, Geisel escolheu a segunda opo para tentar manter as elevadas taxas de crescimento e adotou o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que tinha como objetivos: a) ajuste da estrutura econmica situao de escassez de petrleo, dando-se nfase especial s indstrias bsicas, notadamente ao setor de bens de capital, de eletrnica pesada e de insumos bsicos;
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b) consolidao de uma sociedade industrial moderna e um modelo de economia competitiva, mediante a implantao de novos setores, criao e adaptao de tecnologias; c) destaque poltica energtica a fim de reduzir a dependncia em relao a fontes externas; d) nfase poltica cientfica e tecnolgica por meio da execuo do II e III Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; e) novo esforo de integrao nacional; f) ocupao produtiva da Amaznia e do Centro-Oeste; e g) desenvolvimento social visando a garantir substanciais aumentos de renda real e eliminar focos de pobreza absoluta167. A implementao das referidas metas requeria um aprofundamento da presena do Estado na economia, j que demandavam investimentos gigantescos com longo prazo de maturao e baixa rentabilidade relativa. Tendo em vista o baixo nvel de poupana interna, o meio encontrado para o financiamento das referidas diretrizes foi o do endividamento externo. Para Castro168, a estratgia de desenvolvimento adotada no conseguiu reduzir a vulnerabilidade da economia, devido forte dependncia desta em relao ao petrleo. Contudo, apesar dos percalos, a transformao da estrutura produtiva almejada pelo II PND, voltada para o desenvolvimento dos setores de infra-estrutura foi realizada, de modo significativo. 4.5.1.1.2 Contexto Externo Na esfera externa, igualmente, tambm haviam ocorrido mudanas estruturais considerveis em 1974. Os Estados Unidos haviam restabelecido relaes diplomticas com a China Popular, e a ameaa comunista no continente americano havia ficado circunscrita a
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Cuba. O arrefecimento da bipolaridade deu maior espao para as denncias de assimetria de poder entre os pases do norte e os pases do sul. O crescimento econmico, ocorrido em muitos pases em desenvolvimento na dcada de 60, e a emergncia dos pases rabes produtores de petrleo a partir de 73 provocaram alteraes no status dos pases em desenvolvimento, no cenrio internacional, com o surgimento de potncias mdias. O conflito Norte-Sul passou a ocupar o centro da agenda de pases em desenvolvimento, passando o conflito Leste-Oeste para um segundo plano169. Nesse contexto, havia maior espao na arena internacional para que pases como o Brasil aspirassem a buscar maior autonomia de ao, fosse por meio do fortalecimento da aliana terceiromundista, fosse por meio da busca de novas parcerias estratgicas com pases desenvolvidos, em tentativa de superar o excesso de dependncia do principal parceiro no caso brasileiro, os Estados Unidos170. Para Fonseca, no sistema bipolar, o Brasil viveu sob a hegemonia de uma das superpotncias, e isso definiu, estruturalmente, os limites de suas opes diplomticas. Uma das maneiras de conceber os caminhos para ampliar a autonomia, objetivo natural de qualquer poltica externa, seria, portanto, afastarse do campo hegemnico, por meio da universalizao da poltica externa. A universalizao significaria multiplicao dos contatos internacionais e, portanto, diminuio das possibilidades de presses hegemnicas171. nesse contexto que deve ser compreendida a busca de uma maior aproximao com os pases do Terceiro Mundo, materializada por meio de uma efetiva inflexo na poltica adotada com relao aos pases rabes e da frica negra, paralelamente materializao da chamada opo europia, com o estabelecimento da cooperao estratgica com a Alemanha. Essas aes, levadas a cabo pelo Governo
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Geisel, constituam afirmaes que demonstravam aos formuladores de poltica externa e sociedade, que a autonomia no era apenas um ideal a ser perseguido, mas, sim, um bem tangvel. Havia no seio do Governo, entre os atores que participavam do processo decisrio em poltica externa - a Presidncia da Repblica, o Itamaraty, o CSN-, a convico de que a autonomia era possvel e mesmo uma necessidade para a afirmao da identidade nacional. O setor econmico do Governo, nomeadamente o Ministrio da Fazenda, por meio do Ministro Mrio Henrique Simonsen, parecia ser a nica voz discordante, em uma viso mais pragmtica de que era preciso fechar as contas pblicas e isso no poderia ser feito sem a boa vontade norte-americana172. A compreenso do Pragmatismo Responsvel requer uma viso clara das circunstncias internacionais, como o arrefecimento da bipolaridade e a emergncia de potncias mdias, como era o caso do Brasil, no cenrio internacional. Entretanto, a poltica do Pragmatismo Responsvel s poder ser entendida como uma interao entre os fatores externos e os internos. O fato de o meio externo ter permitido as inovaes no explica por si que elas necessariamente se efetivassem. Era preciso, concomitantemente permissibilidade do meio externo, que houvesse condies e motivao internas para que a inovao diplomtica ocorresse. Para a compreenso dessa poltica adotada por Geisel, h que se considerar o crescimento econmico ocorrido no perodo 68-73 como fator de ampliao do instrumento diplomtico, que requeria, no plano externo, aes de dimenses proporcionais ao tamanho de nossa economia. Fazia-se necessrio o acesso a insumos bsicos para o a manuteno e ampliao do desenvolvimento industrial; acesso a fontes de financiamento para o desenvolvimento; acesso a tecnologias de ponta; e, finalmente, acesso a mercados consumidores no-tradicionais, no apenas para produtos primrios, mas tambm para produtos manufaturados.
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Entre os fatores polticos internos, preciso considerar:

a natureza do poder presidencial ( que decisivo para se inovar em poltica externa), a natureza dos limites inovao (que dependem, em boa medida, da liberdade poltica do presidente) e finalmente, o jogo de interesses sociais e polticos nos temas internacionais173.

No episdio da poltica externa de Geisel selecionado para estudo neste trabalho, verifica-se que as linhas de ao adotadas so resultantes da interveno dos trs fatores acima mencionados. 4.5.1.2 Geisel e o Reconhecimento da Independncia de Angola e do MPLA Geisel tinha posio favorvel emancipao das colnias portuguesas e afirmava que nosso comprometimento com Portugal sobre esse tema tinha que mudar174. Acreditava que a proximidade geogrfica e cultural e interesses econmicos, como, por exemplo, a explorao potencial de petrleo por companhia brasileira, tornavam Angola um Pas estratgico para o Brasil. Com relao ao fato de se instalar em Angola um Governo comunista, Geisel encarava o assunto da mesma forma que encarou o reatamento de relaes com a China Popular: tratava-se de tema interno e no deveria ser constrangimento para que o Brasil buscasse o seu interesse de forma pragmtica, noideolgica, a exemplo do que j fazia ao manter relaes plenas com a URSS. Geisel estava ciente, no entanto, das dificuldades causadas consecuo de seu objetivo de reconhecer a independncia de Angola independentemente da orientao ideolgica do Governo, caso este viesse a ser o MPLA, apoiado pelo bloco sovitico. O reatamento de relaes com a RPC em 1974 j havia dado mostras das resistncias
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internas, manifestadas no Conselho de Segurana Nacional quando o assunto foi tratado175 e Geisel teve de impor sua posio solicitando a alguns membros que se haviam posicionado contrariamente ao reatamento que mudassem o voto. 4.5.2 O Itamaraty argumento central deste trabalho a afirmao de que o Itamaraty foi o principal formulador da posio do Brasil com relao ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Argumenta igualmente que, por meio do poder de influncia de seu Chanceler sobre o Presidente e outras Agncias de Governo, mas, sobretudo, de sua cultura institucional, logrou a impor sua viso no processo decisrio e a materializar a deciso tomada. Cumpre, portanto, analisar os elementos que permitiram ao MRE deter o referido poder de influncia no processo. A relao especial entre o Presidente Geisel e o Ministro Azeredo da Silveira, fator que contribuiu para a aceitao da formulao e execuo da poltica externa proposta pelo MRE, ser discutida na prxima seo, quando se tratar do papel do Ministro das Relaes Exteriores como ator. A presente seo analisar o papel do MRE do ponto de vista institucional. Parece haver consenso na literatura de que a capacidade de influncia e definio das aes externas por parte do Itamaraty advm da sua autonomia, entendida como capacidade de insular-se frente a presses externas. Qual a origem de dita autonomia? Quais so os seus limites? De que forma o Itamaraty conseguiu superar as limitaes que ameaavam a concretizao dos seus objetivos com relao a Angola? Para Cheibub176, a autonomia do MRE decorre do processo de institucionalizao iniciado a partir da dcada de 30 e que visou a dotar o Itamaraty e a carreira diplomtica de uma estrutura racional e burocratizada, no sentido weberiano.
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A continuidade da poltica externa durante o perodo do Imprio em parte atribuda homogeneidade do recrutamento dos diplomatas no seio da elite imperial que, independentemente do partido no Governo, compartilhava a mesma percepo com relao poltica externa177. Sob a liderana carismtica do Baro do Rio Branco, o MRE teria transitado a crise de formao de elites dos primeiros anos do regime republicano sem maiores dificuldades ou soluo de descontinuidade. A partir de 1917, entretanto, o MRE comearia a sofrer os problemas de recrutamento, que afetavam a administrao pblica como um todo. Na dcada de 40, o processo de centralizao e burocratizao acelerada do Estado brasileiro e a criao de concursos pblicos, por meio do DASP, eram percebidos, de forma ambivalente, como uma soluo e uma ameaa estrutura do MRE. Por um lado, o concurso pblico solucionava o problema do recrutamento por meio do mrito. Por outro lado, ao no levar em considerao as particularidades do MRE, o recrutamento por meio do DASP representava uma ameaa, ao romper com a homogeneidade dos quadros do MRE. J em 1934, o ento Segundo Secretrio Jorge Latour afirmava:
Uma das maiores necessidades do Ministrio o recrutamento e seleo de elementos prprios para os seus trabalhos e para a ao diplomtica. No basta, porm, o recrutamento; faz-se mister o aperfeioamento posterior, dos elementos j integrados ao Ministrio. Devemos formar quadros aptos e melhor-los cada vez mais. Para tanto cumpre formar ambiente e fazer escola, como Oswaldo Cruz fez Manguinhos e Rio Branco fez, em parte, o Itamaraty178.

Apesar da preocupao com a formao dos quadros diplomticos, o Instituto Rio Branco, entretanto, s viria a ser criado em 1945, como uma reao ao recrutamento feito pelo
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DASP e uma maneira de manter a seleo dos novos membros da carreira sob o controle dos diplomatas179. O IRBR viria a exercer uma ao uniformizadora, neutralizando os efeitos diversificantes - como a disparidade da origem social, ou os advindos do clientelismo poltico da Era Vargas - permitindo, a mdio e longo prazos, maior coeso e esprito de corpo dos diplomatas. Nas palavras de Cheibub,
Pode-se dizer que em relao a outros grupos nacionais, exceo feita para os militares, os diplomatas lograram permanecer mais homogneos e articulados180.

Sobre a importncia das academias militares e o Instituto Rio Branco na formao de diplomatas e militares, Cheibub afirma
Estas instituies conseguem socializar seus membros dentro de sistemas articulados e coerentes, onde existe uma nfase grande no papel que militares e diplomatas desempenham no cenrio nacional. Ademais, a estrutura de treinamento e socializao de ambas as instituies favorece a formao de quadros bastante homogneos, por ser uma socializao em bases constantes181.

O paralelismo entre a formao diplomtica, por meio do Instituto Rio Branco, e a formao militar, por meio das respectivas Academias Militares, e mesmo o valor simblico de nacionalismo e patriotismo dos respectivos patronos, Rio Branco, Duque de Caxias e Tamandar, tero um papel importante na relao entre o MRE e as Foras Armadas durante o Governo militar, a partir de 64. Esse fator ser especialmente relevante quando se tratar, mais adiante, do enfrentamento do Itamaraty com outras Agncias de Governo na arena decisria.
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O esforo de racionalizao e burocratizao do MRE foi intenso e gradual e, de certa forma, acompanhou a complexidade e necessidade de maior especializao na esfera externa. As reformas administrativas, a criao da Secretaria Geral e de novas reas dentro da Secretaria de Estado foram respostas s referidas demandas. No objetivo deste trabalho, no entanto, analisar o processo de institucionalizao do MRE, mas, to somente, pr em evidncia aspectos relevantes desse processo que tm relao direta com o objeto da pesquisa. Nesse contexto, cumpre analisar em que momento o Itamaraty passa efetivamente a ter peso como formulador da poltica externa brasileira e deixa de ser mero condutor, executor, da ao externa. Analisando a poltica externa brasileira a partir da instalao da Repblica, observa-se que nem sempre o Itamaraty, como instituio, foi um ator central na formulao da ao externa. Mesmo durante a gesto do Baro do Rio Branco, a proeminncia do MRE advinha das capacidades individuais de Rio Branco e no das capacidades institucionais do Ministrio. Apesar da liderana carismtica de Rio Branco, do prestgio e simbolismo que ele emprestou ao Itamaraty, do ponto de vista institucional, parece haver consenso de que sua vocao centralizadora e seu estilo personalista teriam provocado um retrocesso nos mtodos de trabalho e na organizao interna do MRE. Nos anos seguintes gesto de Rio Branco, os diplomatas, como grupo profissional, no conseguiram transformar o prestgio e poder de influncia adquiridos pelo Itamaraty em recurso poltico, precisamente por que tais faculdades eram atribudas ao Chanceler e no ao Ministrio. At meados da dcada de 50, o MRE esteve voltado para si prprio, aprofundando o processo de burocratizao e racionalizao dos mtodos de trabalho e da carreira. Nesse perodo, em razo do pouco contedo poltico, os diplomatas ficaram margem do processo de formulao da poltica externa. Nas palavras de Cheibub sobre o perodo,
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Os diplomatas no tm, portanto, um papel muito relevante no processo de formulao poltica exatamente por no terem um contedo poltico substantivo como trao dominante. Estas caractersticas sofrem uma grande transformao no momento posterior, quando o Itamaraty comea a assumir um papel mais central na formulao da poltica externa brasileira182.

Efetivamente, a partir de meados da dcada de 50, os diplomatas comeam a desenvolver um novo sentido profissional e reivindicam para si o direito de influenciar nas opes de poltica externa183. Parte do processo pode ser atribuda a um grupo de diplomatas que aliavam vocao poltica excelncia de suas qualificaes tcnicas. Integravam o referido grupo diplomatas como Roberto Campos, Otvio Dias Carneiro, Joo Baptista Pinheiro, entre outros 184. Outros diplomatas, com igual determinao de obter maior participao do MRE na formulao da poltica externa, se seguiram, em longa lista, buscando uma articulao da poltica externa em termos globais. Possivelmente, a figura que melhor expresse esse processo seja o Embaixador Arajo Castro, Ministro de Estado durante o Governo Joo Goulart. O papel do Itamaraty como formulador da poltica externa, e no apenas executor, acentuou-se ps-64, quando os militares deixaram maior espao ao MRE para atuao na esfera externa. Tal fato se deu em razo de certa similaridade que os militares percebiam entre a carreira diplomtica e a militar, e que lhes inspirava respeito e reconhecimento ao profissionalismo do MRE. Nas palavras de Barros,
Do ponto de vista militar, o retorno de civis a posies relevantes depende da credibilidade que este grupo seja capaz de estabelecer, perante os militares, de que adquiriu competncia185.

Cumpre registrar igualmente, talvez como reflexo do papel central que o MRE vinha requerendo para si na formulao das aes
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externas, que, a partir da dcada de 60, um nmero cada vez maior de Embaixadores de carreira foi nomeado para o cargo de Ministro de Estado. A nomeao de diplomatas de carreira para o cargo de Chanceler no era uma novidade, mas passou a ocorrer de forma mais consistente, permitindo o fortalecimento do MRE como agente central da formulao da poltica externa, juntamente com a Presidncia da Repblica. Verifica-se que, quando o Ministro de Estado pertence aos quadros do MRE, o poder de influncia na formulao da poltica externa com relao a outros agentes formuladores se v aumentada. nica exceo teria ocorrido nos primeiros anos que se seguiram ao golpe de 64, quando o MRE em esforo para manter sua integridade e evitar cassaes e interveno, teria abdicado, temporariamente, de seu papel central como formulador. desse perodo, que vai de 1964 a 1967, a breve ruptura na linha da poltica externa, cuja continuidade foi retomada j durante a administrao Costa e Silva e reforada durante as gestes Gibson Barboza e Azeredo da Silveira. O esforo para manter a integridade de seus quadros e evitar intervenes foi preocupao central de todos os Ministros de Estado que pertenciam aos quadros do MRE durante o regime militar e condicionou o exerccio da autonomia do Itamaraty na esfera externa. Esse aspecto central na compreenso da conduo do processo decisrio que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. As hesitaes e ameaas de retrocesso com relao deciso de reconhecer a independncia e o Governo estabelecido em Luanda, qualquer que fosse sua orientao ideolgica, nada mais foram do que o Itamaraty testando os limites para o exerccio da sua autonomia. Da presente seo cabe ressaltar o processo de institucionalizao do MRE e sua vocao para participar como ator central na formulao da poltica externa a partir de meados da dcada de 50. Durante o regime militar, entretanto, a autonomia requeria a defesa do espao conquistado na formulao poltica, testando os
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limites, em precrio equilbrio para que no se pusesse em risco a prpria institucionalizao, diligentemente construda desde a poca do Baro e cara aos membros da Casa. A seguir, sero apresentados os principais atores no Itamaraty que participaram do processo de deciso do reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA, suas respectivas posies no processo decisrio e suas aes at maro de 1975, quando foi aberta a Representao Especial do Brasil em Luanda. O papel dos referidos atores de maro de 1975 at dezembro de 1975 ser analisado no Captulo 5, que tratar do processo de tomada de deciso em ao. 4.5.2.1 Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira, Ministro de Estado das Relaes Exteriores (1974-1979) O Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira foi convidado pelo Presidente eleito Ernesto Geisel para ser Ministro das Relaes Exteriores em 1974, quando servia como Embaixador do Brasil em Buenos Aires. Azeredo da Silveira era conhecido por defender uma linha de maior independncia para a poltica externa brasileira e havia chefiado a Delegao do Brasil nas negociaes da UNCTAD de 1966, 1967 e 1968. Suas posies em favor de uma maior autonomia da poltica externa brasileira teriam sido responsveis pelas desconfianas de setores militares mais radicais, que inviabilizaram sua nomeao como Secretrio-Geral do Itamaraty durante a administrao Costa e Silva186. Geisel e Azeredo da Silveira conheceram-se durante visita de Geisel a Buenos Aires. Alm de compartilharem vises comuns sobre o cenrio internacional, teria havido imediata empatia, fator que contribuiria para o estabelecimento de um dilogo formal, porm mais direto entre os dois, evitando as intermediaes dos canais burocrticos
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tradicionais, sobretudo em matrias de maior relevncia para a poltica externa brasileira187. No perodo que antecedeu a posse do Presidente, Azeredo da Silveira elaborou elaborado, em consultas constantes com Geisel e com o apoio de um pequeno nmero de assessores, o que viriam a ser as linhas centrais do Pragmatismo Responsvel188. No est claro se as propostas partiram de Silveira ou de Geisel. Assessores que participaram do processo, no entanto, afirmam que, em razo da profundidade dos temas e da apresentao das idias sob forma de conceitos polticos articulados, as propostas provavelmente teriam partido de Silveira. Segundo entrevista de Souto Maior, quando Silveira apresentou suas idias a Geisel teria havido uma grande convergncia de opinies, como se as propostas de Silveira j estivessem parcialmente formadas na mente de Geisel189. Na verdade, a escolha de Azeredo da Silveira como Ministro das Relaes Exteriores visava a permitir uma articulao em termos polticos de vagas idias que Geisel tinha para a poltica externa. Nas palavras de Costa,
Geisels own choice of Foreign Minister was essential in allowing him to have a subordinate with whom he shared a common global outlook and who could express and articulate his own sometimes unarticulated views on international affairs190.

Independentemente das propostas que viriam a constituir a poltica externa do Governo Geisel terem partido do Presidente ou de Azeredo da Silveira, fato mais relevante saber as origens das referidas formulaes. No final da administrao Garrastaz Mdici, o ento Ministro das Relaes Exteriores, Gibson Barboza, elaborou Exposio de Motivos ao Presidente, fazendo balano da poltica externa por ele executada e formulando propostas de ajustes que deveriam ser realizados pela prxima administrao. Garrastaz Mdici teria dado cpia da referida Exposio de Motivos a Geisel, que teria aprovado
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seu contedo e sugerido que Gibson Barboza trabalhasse conjuntamente com Azeredo da Silveira durante a transio de Governo191. Entre as propostas de ajustes recomendadas pela Exposio de Motivos, estavam o reatamento das relaes diplomticas com a Repblica Popular da China e a denncia de que a poltica adotada de tentar influenciar Portugal para obter uma soluo negociada para o processo de descolonizao da frica portuguesa estava esgotada. A Exposio de Motivos de Gibson Barboza afirmava, ainda, que o Brasil deveria mudar sua posio e apoiar claramente o processo de descolonizao, antes que a poltica externa do Brasil para a frica fosse irremediavelmente comprometida. Cumpre observar que as referidas recomendaes foram feitas em janeiro de 1974, portanto, anterior Revoluo dos Cravos, e que no ocorreu nenhum fato novo no cenrio internacional ou nacional que justificasse proposta da mudana de curso com relao ao processo de descolonizao da frica portuguesa. Na verdade, seria de se esperar que Gibson Barboza defendesse sua administrao e a poltica externa por ele executada. O contedo da Exposio de Motivos, no entanto, refletia viso do Itamaraty como instituio que, independentemente de consideraes ideolgicas, acreditava que a poltica externa do Brasil para a frica deveria sofrer inflexo. No que tange posio do Brasil com relao s colnias portuguesas, especificamente, em 22 de janeiro de 1974, Gibson Barboza, em Exposio de Motivos ao Presidente192, exps cuidadosamente o argumento de que era imperativa a mudana de curso da poltica africana. Com grande meticulosidade, em 45 pginas, relata os esforos empreendidos pelo Brasil, durante a sua gesto, buscando levar Portugal a aceitar uma sada negociada para a independncia das colnias lusfonas na frica. Gibson Barboza afirma que a deciso de tentar pressionar Portugal a negociar havia sido acertada, posto que, se bem sucedida, teria sido a melhor soluo para todas as partes envolvidas. Reconhece, entretanto, que a poltica
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teria fracassado diante do que chamou de imobilismo portugus e que os danos poltica externa do Brasil para a frica poderiam ser irreparveis se continussemos alinhados com Portugal. Segundo a Exposio de Motivos,
Confrontados por uma recusa de Portugal, s nos restar o caminho que no o ideal, mas que representa um mal menor: fazermos conhecer a nossa no-aceitao da poltica colonial portuguesa, sem que com isso deixemos de ter com o Portugal real- que abrange o territrio europeu e as ilhas adjacentes- as melhores relaes. Esse esforo de separar as relaes bilaterais entre o Brasil e Portugal do problema ultramarino portugus ser certamente difcil e mesmo penoso, mas bem menos rduo e prejudicial do que manter poltica que at agora foi acertada, pois que precisvamos esgotar todas as possibilidades de dilogo193.

As propostas de Gibson Barboza eram controversas e de difcil adoo, haja vista as circunstncias internas que constrangeram sua prpria administrao. Por que ento o Ministro que deixava o cargo no se limitou a avaliar sua gesto e fez propostas de mudana de curso? Segundo Gibson Barboza, porque acreditava que os ajustes eram necessrios para a defesa dos interesses brasileiros194. A viso de Gibson Barboza sobre qual era o interesse do Brasil na esfera externa era a viso do MRE, e o Ministro de Estado a quis registrar ao deixar o Governo. Porm, mais do que registrar a percepo do MRE com relao poltica externa, a Exposio de Motivos foi uma forma de influenciar na formulao poltica da administrao seguinte. Seus objetivos foram atingidos, uma vez que o Pragmatismo Responsvel materializou parte das propostas do MRE para a ao externa. Os argumentos apresentados, e longamente desenvolvidos na Exposio de Motivos 22/74, foram utilizados mais adiante por Azeredo da Silveira ao defender e justificar a mudana na linha de curso com relao
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poltica africana. Portanto, do ponto de vista da formulao, independentemente da Exposio de Motivos de Gibson Barboza ter inspirado a Geisel e a Azeredo da Silveira na elaborao da poltica externa do Pragmatismo Responsvel, o fato que a linha adotada refletia os delineamentos sugeridos pelo Itamaraty para a poltica externa do novo Governo, em especial com relao frica. Nesse contexto, a grande inflexo com relao poltica africana, do ponto de vista do MRE, no ocorreu na formulao, mas, sim, na execuo. A percepo do ponto de vista da formulao de que deveramos nos afastar de Portugal na matria e apoiar claramente o processo de descolonizao, como j tratado, estava presente no Itamaraty desde a Poltica Externa Independente. Fosse por meio da aproximao com a viagem de Gibson Barboza frica, fosse por meio das Exposies de Motivos informando ao Presidente que a posio do Brasil no contexto africano era insustentvel ou, finalmente, por meio da sugesto direta e inequvoca de mudana de curso, a formulao do Itamaraty era favorvel inflexo. Mas at a gesto Geisel/Silveira essa percepo no se traduziu em ao concreta, em execuo poltica, pelas restries ideolgicas impostas pelo perodo mais radical do Governo militar. Portanto, a grande inovao teria ocorrido, no na formulao, mas, sim, na execuo da linha traada, na conduo do processo decisrio pelo Itamaraty, visando a impedir que outras Agncias de Governo cerceassem a execuo da poltica externa formulada pelo MRE e referendada pelo Presidente Geisel. Ao contrrio de Gibson Barboza, Azeredo da Silveira contava com o apoio inequvoco de Geisel poltica formulada pelo MRE. Cumpre registrar, no entanto que, apesar do apoio do presidente, havia vises discrepantes em outros setores do Governo e que, nesse contexto, na execuo das linhas delineadas, o papel do Ministro Azeredo da Silveira e a forma como conduziu o processo decisrio, buscando neutralizar vises que discrepavam com as do MRE, foi essencial.
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O trabalho passa a analisar, portanto, os canais efetivos utilizados por Azeredo da Silveira na arena decisria e como interagia com as demais Agncias de Governo. Alm do Conselho de Segurana Nacional (CSN), do qual o MRE fazia parte, assim como todos os demais Ministrios, Geisel havia criado outros Conselhos para tratar de temas especficos que envolvessem mais de uma rea, como o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho Monetrio Nacional, o Conselho de Desenvolvimento Social. O MRE no tinha assento permanente em nenhum rgo consultivo permanente de assessoramento ao Presidente, exceto o CSN. Por outro lado, sempre que a matria em discusso envolvesse tema de poltica externa, o Itamaraty era chamado para fazer apresentao de seu ponto de vista. Segundo Azeredo da Silveira, o fato de no pertencer aos Conselhos consultivos permitia ao Itamaraty exercer uma influncia decisiva, posto que o MRE era ouvido como Agncia especializada e no apenas como mais um dos rgos integrantes do Conselho195. Apesar de o CSN ter sido importante locus de deciso durante os Governos militares, durante a administrao Geisel sua participao efetiva ficou bastante reduzida, tendo sido convocadas poucas reunies. Na maioria das vezes, as decises eram tomadas por Geisel em consulta com seus principais assessores, sobretudo os Ministros das pastas envolvidas na matria, e, posteriormente, o Presidente solicitava parecer ao CSN196. Nas matrias mais relevantes, Geisel costumava informar ao CSN qual deveria ser o contedo dos pareceres, cabendo quele Conselho a manuteno da forma na legitimao de decises que haviam sido tomadas por um crculo mais restrito de atores, em processo que Wlder de Ges chamou de mecanismo de ritualizao197. No que tange s decises de poltica externa, alm do contato direto entre o Chanceler e o Presidente, o Itamaraty costumava elaborar documentos intitulados Informao ao Presidente, que continham anlises e propostas de curso de acordo com a perspectiva do MRE198.
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Muitas vezes, as referidas informaes eram encaminhadas ao CSN, como subsdio, e acabavam por tornar-se opinio daquele Conselho. Alm das Informaes ao Presidente, o CSN, para temas externos, dependia de outras informaes, oriundas do MRE, para a elaborao de seus pareceres, fazendo com que, em matria de poltica externa, grande parte das informaes geradas pelo CSN - e legitimadas como opinies daquele Conselho, destinadas a informar os demais atores que participavam do processo decisrio - refletissem a formulao feita pelo Itamaraty. Esse canal de comunicao do CSN era instrumental ao Itamaraty por seu carter didtico, que permitia a explicao de determinadas posies aos demais atores, sem a explicitao de que era a percepo do MRE. Relao semelhante foi desenvolvida com a Escola Superior de Guerra, ESG, onde as palestras e cursos realizados por diplomatas serviam de oportunidade para apresentar e explicar as percepes do Itamaraty, em ambiente que favorecia a diminuio de desconfianas, e possveis resistncias, sobre aes que envolvessem maior contedo ideolgico. Por esses canais, mais do que ser doutrinado pelo CSN ou pela ESG, o MRE conseguia influir na formulao, buscando espao para a adoo de aes com potencial de atrito com a Doutrina de Segurana Nacional. Naturalmente que o canal vazante de comunicao com o CSN tambm impunha dificuldades e obrigava o MRE a exercer estrito controle sobre a circulao da informao, no apenas do MRE para o CSN, mas, igualmente, entre a SERE e os Postos. Tal fator ser de importncia capital no que se refere informao da presena das tropas cubanas em Angola, analisada no prximo Captulo, e deciso de se manter aberta a Representao Especial do Brasil em Luanda. Por ltimo, com relao ainda aos canais efetivos utilizados pelo Itamaraty para influenciar no processo de deciso na esfera externa na ao em anlise, cumpre analisar a relao entre Azeredo da Silveira e Golbery do Couto e Silva, Chefe do Gabinete Civil de Geisel, bem
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como a prtica desenvolvida por Silveira de administrar os tempos, atrasando ou antecipando a divulgao da deciso tomada, a depender dos seus objetivos. Golbery do Couto e Silva era amigo de longa data de Geisel e considerado mentor da doutrina da ESG, fundamentada nos princpios da Geoestratgia. Tambm atribuda a ele a participao em todas as decises importantes da administrao Geisel. No pretende esse trabalho analisar o papel de Golbery no processo decisrio da administrao Geisel, mas to somente seu papel, como ator, na adoo das decises tomadas na esfera externa. Em matrias que no requeriam participao direta do Presidente, era recorrente que Azeredo da Silveira tratasse das questes do MRE com Golbery do Couto e Silva. Em matria externa, Golbery tinha interesse maior na Amrica Latina, mas, em geral, Azeredo da Silveira costumava consult-lo sobre distintos temas. Era comum que Silveira, antes de apresentar proposta controversa ao Presidente, ouvisse antes a Golbery, no apenas para sondar a possvel receptividade de Geisel, alm da do prprio Golbery, mas tambm para testar e antecipar o nvel de dificuldade e resistncia que poderia advir de outros atores, sobretudo dos setores militares199. Essa estratgia permitia a Silveira fazer os ajustes necessrios, na forma e no contedo, de suas propostas, visando no apenas a influenciar o Presidente nas decises a serem tomadas, mas tambm a facilitar sua adoo frente aos demais atores, evitando desgaste maior para o Presidente e para o MRE. Simular o impacto da deciso, antecipando sua informao a atores-chaves, era estratgia comum em Silveira e foi prtica recorrente ao longo do processo de reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Uma vez definida a linha de curso que seria adotada com relao s colnias lusfonas, Azeredo da Silveira deu incio s aes para a sua execuo, adotando firme, porm cuidadosa, estratgia.
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Logo aps a assuno de Geisel, circular foi distribuda aos membros do primeiro escalo do Governo, contendo informaes sobre as mudanas a serem efetivadas no curso das relaes com as colnias lusfonas200. A circular era assinada por Azeredo da Silveira, mas com a completa aquiescncia do Presidente201. Segundo Azeredo da Silveira, os Ministros civis e alguns militares teriam respondido positivamente s propostas; outros setores militares teriam silenciado202. Assim como na administrao Gibson Barboza, Azeredo da Silveira sabia que havia resistncias internas nova linha proposta, e a circular serviu para testar o peso real das referidas resistncias mudana pretendida na posio do Brasil com relao ao processo de descolonizao, preservando o Presidente da Repblica. A dificuldade de execuo da nova poltica para a frica exigia que Azeredo da Silveira contasse com o apoio integral do Presidente e diminusse as desconfianas dos que questionavam seu compromisso com os objetivos da Revoluo (expresso utilizada pelo Governo para referir-se ao Golpe de 64). Para os setores conservadores, dentro e fora do Governo, propostas de aproximao com o Terceiro Mundo e de apoio aos movimentos de liberao africanos eram vistas, assim como na administrao anterior, como posies esquerdistas. Mais uma vez, cabia ao MRE buscar o precrio equilbrio que garantisse a preservao do espao conquistado na formulao da poltica externa e da autonomia na execuo da linha de ao definida pelo Presidente, sem colocar, contudo, em risco a integridade do Itamaraty. Exemplificativo da conscincia do Chanceler com relao dificuldade de execuo da poltica externa definida com o Presidente, e de sua habilidade poltica, foi o caso Fontoura. Pouco depois da Revoluo dos Cravos em Portugal, em abril de 1974, o Governo portugus sugeriu a Braslia que indicasse nome para substituir o General Carlos Alberto Fontoura, antigo Chefe do Servio Nacional de Informao, que havia sido designado pelo Presidente Garrastaz Mdici como Embaixador do Brasil em Lisboa,
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e para o qual o Governo portugus j havia concedido agrment. Em resposta, Azeredo da Silveira determinou elaborao de minuta de despacho telegrfico, informando que qualquer dificuldade do Governo portugus com a nomeao de Fontoura implicaria a no designao por parte do Brasil de outro Embaixador, deixando a Embaixada em Lisboa sob a chefia de Encarregado de Negcios. Alertado por um assessor sobre a dureza dos termos do despacho, Azeredo da Silveira teria alegado que necessitava ter credibilidade dentro do Governo para poder executar a poltica externa delineada, e que, nesse sentido, deveria propor ao Presidente resposta firme a Lisboa, antecipando o que, acreditava ele, seria a deciso do Presidente203. Em maio de 1974, o Encarregado de Negcios em Portugal204 informa sobre a sugesto feita pelo General Spnola de que Brasil pudesse exercer algum tipo de mediao para a soluo do contencioso portugus na frica205. Dias antes, havia sido enviada circular telegrfica a Embaixadas do Brasil na frica, informando a nova orientao do Brasil sobre a matria206. O contedo da circular marca claramente a mudana de curso na poltica para a frica e incorpora a avaliao feita por Gibson Barboza de que, do ponto de vista do Brasil, a linha adotada de tentar interceder junto ao Governo portugus para buscar uma sada negociada, intermediada pelo Brasil, estava esgotada. Segundo os termos da circular,
No cabe ao Brasil interpretar o que sejam os interesses de Portugal e consequentemente procurar influenciar o comportamento interno ou externo do Governo portugus (...). Da mesma forma, no cabe a Portugal procurar orientar a aplicao, em casos especficos, dos postulados da poltica externa brasileira em questes que nitidamente transcendem esfera dos seus assuntos internos. Situa-se nessa rbita a execuo, no plano operacional, de uma conseqente poltica anti-colonialista por parte do Brasil, no apoio que deve prestar s manifestaes
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dessa natureza que se processam no territrio africano. O Governo brasileiro (...) no deixar de apoiar, sempre que necessrio, na ocasio oportuna e no foro apropriado, aquelas manifestaes que, no seu entender, correspondam a expresses legtimas de aspiraes nacionais anti-colonialistas, ainda que possam ser divergentes as interpretaes que sobre o caso especfico tenham os Governos do Brasil e de Portugal207.

Visando a reparar os ressentimentos causados pela poltica brasileira de alinhamento com Portugal e a iniciar dilogo poltico que permitisse o pronto estabelecimento de relaes diplomticas com as colnias portuguesas em via de tornarem-se independentes, Azeredo da Silveira acolheu proposta sui generis feita pelo Chefe do Departamento da frica e Oceania, Ministro talo Zappa. Zappa props que o Brasil abrisse Representaes Especiais em Loureno Marques (Maputo) e em Luanda, para manter contato com os movimentos de liberao durante o perodo de transio, at a independncia, mantendo os Consulados-Gerais em Loureno Marques e Luanda para os contatos diplomticos com o Governo portugus, detentor da soberania sobre Moambique e Angola at a independncia. Durante a realizao da Assemblia-Geral da ONU, em setembro de 1974, Azeredo da Silveira comunicou ao Chanceler portugus Mrio Soares a inteno do Governo brasileiro de abrir as referidas Representaes e sua determinao de iniciar imediatamente contatos com os Movimentos de Liberao de Moambique e Angola, tendo solicitado na ocasio a aquiescncia do Governo portugus. Na mesma data, em discurso proferido na Assemblia-Geral, Azeredo da Silveira afirmou
o Brasil acredita, sem restries, que no se justificam protelaes ou subterfgios na conduo do processo descolonizatrio, no prprio Continente americano e em todo o mundo. O Brasil
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prestar o seu apoio a que os povos, ainda sujeitos a formas de dominao colonial, possam alcanar, no mais curto tempo possvel, a independncia nacional a que aspiram208.

No mesmo discurso Silveira fez citao de Amlcar Cabral209 que afirmava

Nosso interesse (em desenvolver as relaes de amizade, solidariedade e cooperao com o Brasil) tanto maior quanto nos sentimos ligados ao povo brasileiro por laos de sangue, cultura e histria e desejamos ardentemente estabelecer com o Brasil, depois da conquista de nossa independncia, amplas relaes fraternais em todos os planos, assim como com o povo de Portugal, que nunca confundimos com o colonialismo portugus210.

Cumpre registrar que a referida citao foi extrada de carta de Amlcar Cabral dirigida ao Chanceler Gibson Barboza e citada literalmente na Exposio de Motivos de Gibson Barboza ao Presidente Garrastaz Mdici211 que apontava o esgotamento da poltica executada para a frica e recomendava a mudana de curso. Tal fato relevante porque o discurso nas Naes Unidas foi a primeira ocasio em que o Brasil deu conhecimento ao mundo da nova orientao do Governo brasileiro com relao ao processo de descolonizao. E ao faz-lo, os assessores de Azeredo da Silveira, ou eventualmente o prprio Chanceler, buscaram inspirao para justificar a mudana de curso no texto elaborado pelo Itamaraty, ainda na administrao Garrastaz Mdici. Em outubro de 1974, o Governo portugus deu sua aquiescncia abertura das Representaes Especiais em Loureno Marques e em Luanda. O passo seguinte seria o estabelecimento de contato direto com os lderes dos movimentos de liberao de
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Moambique e Angola, para consult-los sobre a proposta e obter autorizao para a abertura das Representaes. Para a misso de realizar os contatos com os lderes da FRELIMO (Frente de Liberao de Moambique), do MPLA (Movimento Popular para a Liberao de Angola), da UNITA (Unio Nacional para a Independncia Total de Angola) e a FNLA (Frente Nacional para a Liberao de Angola) foi indicado o Ministro talo Zappa, principal assessor de Azeredo da Silveira para os temas africanos. Para eventual chefia da Representao em Loureno Marques ou Luanda, Azeredo da Silveira convidou o Ministro Ovdio de Andrade Melo, que ento ocupava o cargo de Cnsul-Geral em Londres. Em maro de 1975, Azeredo da Silveira autorizou a abertura da Representao Especial em Luanda, sob a chefia do Ministro de Segunda Classe Ovdio de Andrade Melo, depois que a FRELIMO havia recusado a proposta do Governo brasileiro de abrir Representao Especial em Loureno Marques. 4.5.2.2 Ministro talo Zappa - Chefe do Departamento da frica, sia e Oceania do MRE Ao tomar posse como Ministro das Relaes Exteriores, Azeredo da Silveira indicou para Chefe do Departamento da frica, sia e Oceania o Ministro talo Zappa, diplomata de carreira, habilidoso negociador e franco defensor de uma atuao mais arrojada do Governo brasileiro em favor da descolonizao e independncia das colnias portuguesas na frica. O maior desafio para Zappa era o desenho de estratgia que permitisse a execuo da nova poltica para a frica, tarefa que iria requerer grande habilidade na conduo do processo, tanto em nvel interno quanto externo. Paralelamente deciso de abertura da Representao Especial em Angola, o Itamaraty iniciou trabalho de esclarecimentos e de convencimento dos demais atores e da sociedade sobre as novas
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mudanas em curso na poltica externa do Brasil para a frica. Zappa foi indicado por Silveira para a tarefa. Em julho de 1974, Zappa proferiu palestra na Escola Superior de Guerra defendendo a descolonizao e afirmando que o Brasil tinha um papel a desempenhar no processo. A partir da, foram constantes os contatos de Zappa com a imprensa, explicando, didaticamente, a nova poltica para a frica. Depois da Revoluo dos Cravos, e uma vez definido por Portugal que concederia a soberania s colnias africanas, teria sido forjada no Gabinete de Silveira, por iniciativa de Zappa, a idia de abrir as Representaes Especiais em Loureno Marques e em Luanda. A inteno era a de antecipar o relacionamento poltico do Brasil com as colnias portuguesas, que se encaminhavam para a independncia, abrindo canal de dilogo com os movimentos negros que Portugal qualificasse como candidatos ao poder212. Tambm pode ser atribuda a Zappa a indicao a Silveira do nome de Ovdio Melo para chefiar a Representao Especial em Loureno Marques ou em Luanda. Zappa e Ovdio Melo eram conterrneos de Barra do Pira, Rio de Janeiro, e amigos desde a juventude. Ovdio Melo afirmou que conhecia superficialmente o novo Chanceler, Silveira213. Ao elaborar o convite a Ovdio Melo para chefiar a Representao Especial, Zappa esclareceu a posio do Brasil com relao ao conflito angolano:
O Brasil no tinha inteno alguma de moldar Angola independente a desgnios da antiga metrpole. Nem tinha qualquer propsito de favorecer a um ou outro dos movimentos negros que em Angola disputariam o poder. Seria isento, absolutamente isento, equnime e neutro entre todos eles e estaria pronto a reconhecer aquele que, sobrevinda a independncia, tivesse alcanado o poder. (...) O que o Brasil verdadeiramente pretendia com a criao antecipada de misses diplomticas nas colnias
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portuguesas era ir planejando desde logo um relacionamento intenso com Angola e Moambique214.

Indagado por Ovdio Melo se o Governo brasileiro manteria a sua posio de iseno e reconheceria o Governo de Luanda caso o MPLA chegasse ao poder, por via eleitoral, ou por meio de luta armada, Zappa teria revelado sua prpria dvida sobre o tema, mas via na abertura da Representao o fortalecimento da posio de iseno, alegando que
se a iseno, a equanimidade entre os movimentos fosse desde o incio declarado intento, a marca registrada de nossa poltica, e se, para sermos isentos e equnimes, chegssemos antecipadamente a Luanda com uma Representao Especial, desde o processo de transio independncia - mais difcil se tornaria uma guinada sbita de nossa poltica em 11 de novembro, quando a independncia se concretizasse, ainda que no sasse a gosto de alguns setores da opinio pblica internacional ou brasileira215.

Zappa e o Itamaraty tinham conscincia da dificuldade que teriam para impor aos demais atores governamentais e opinio pblica conservadora a deciso de reconhecer o Governo comunista do MPLA, caso este chegasse ao poder. A abertura da Representao Especial fortaleceria a posio do Itamaraty e do Presidente Geisel, j tornada pblica, na medida em que, apesar de eventuais presses, o retrocesso na posio anunciada criaria embarao ao Governo brasileiro. Talvez, mais do que antecipar as relaes com os movimentos negros e desfazer ressentimentos passados com relao poltica do Brasil de alinhamento com Portugal, o objetivo maior em abrir as Representaes Especiais fosse o de influir na deciso final, facilitando o reconhecimento de eventual Governo do MPLA. Cumpre observar
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que, em Moambique, o Movimento que detinha o poder, inconteste, era a FRELIMO, apoiado pela URSS. Autorizado por Geisel, em dezembro de 1974, Zappa realizou visita frica para fazer contatos com os lderes dos movimentos de independncia africanos, com vistas a negociar o estabelecimento de relaes diplomticas plenas com Moambique e Angola quando independentes. Em seus contatos com os lderes libertrios, Zappa assegurou que o Brasil reconheceria o grupo que chegasse ao poder, independentemente de sua orientao ideolgica216. Zappa, na ocasio, encontrou-se com Agostinho Neto (MPLA), Holden Roberto (FNLA) e Wilson Santos (UNITA); e com o lder moambicano da FRELIMO, Samora Machel217. Os lderes dos movimentos de liberao de Angola aprovaram a proposta de abertura da Representao em Luanda, no tendo o mesmo ocorrido com a FRELIMO, como se ver. 4.5.2.3 Ministro Ovdio de Andrade Melo, Representante Especial do Brasil em Luanda O Ministro de Segunda Classe do Itamaraty e Cnsul-Geral em Londres, Ovdio de Andrade Melo, foi convidado para chefiar eventual Representao Especial do Brasil em Loureno Marques ou em Luanda em novembro de 1974. O Ministro Ovdio Melo era diplomata muito respeitado por seus pares e considerado homem de fortes convices. Ele havia, antes de Luanda, servido em importantes postos da carreira diplomtica como Washington (Misso junto OEA), Buenos Aires e Londres. Em 1965, havia chefiado a Diviso das Naes Unidas do MRE e, apesar das dificuldades impostas pelo Golpe de 64, consistentemente, como encarregado de elaborar as instrues para a Assemblia-Geral Misso do Brasil nas Naes Unidas, recomendava mudana na posio brasileira com relao ao processo de descolonizao nas votaes da ONU218. Em 1965, durante o perodo o que bom para os EUA, bom para o Brasil219, Ovdio
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Melo sugeriu, por meio de memorando, que o Brasil - em vez de votar contra as resolues das Naes Unidas que impunham sanes a Portugal - seguisse o exemplo norte-americano e se abstivesse. No mesmo memorando, Ovdio Melo sugeria que, na justificativa do voto brasileiro de absteno, ao invs de alegar motivos sentimentais que uniam o Brasil a Portugal, o Brasil deveria justificar o voto afirmando acreditar que as sanes feitas Metrpole acabariam recaindo sobre as colnias, provocando explorao mais intensa220. As referidas consideraes jamais foram adotadas ou, nas palavras de Ovdio Melo, jamais passaram da Secretaria Geral221. Alm de sua opinio favorvel a um posicionamento inequvoco do Brasil de apoio independncia das colnias africanas, Ovdio Melo era pessoa de confiana de Zappa para executar a difcil tarefa de conduzir a Representao Especial durante o perodo de transio. Vale registrar que, durante a ditadura, Ovdio Melo fora argido duas vezes por Comisso formada por diplomatas e militares que buscavam apurar as motivaes ideolgicas que os inquiridos pudessem ter tido em sua atuao na poltica externa222. Ao aceitar o convite feito por Zappa, em nome do Ministro de Estado, ficou acordado que Ovdio Melo faria visita frica para contatar os lderes dos movimentos de liberao, a exemplo do que havia feito um ms antes Zappa, com vistas a ultimar os entendimentos sobre a pronta abertura das Representaes Especiais. Ele foi enviado a Angola e Moambique em misso precursora e decidiu-se que a Representao brasileira seria aberta durante o Governo transitrio, estipulado no Acordo de Alvor223. Ao agir dessa forma, o Governo Geisel pretendia recuperar o espao perdido com a poltica pr-colonial das administraes anteriores, demonstrando o compromisso do Brasil com o processo de independncia das naes africanas e - como dito anteriormente facilitando, internamente, o reconhecimento imediato da independncia e dos novos Governos instalados em Loureno Marques e em Luanda.
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Os contatos de Ovdio Melo com os lderes dos Movimentos de Liberao de Angola foram muito positivos e todos concordaram, de bom grado, com a abertura da Representao Especial do Brasil em Luanda. Igualmente, manifestaram sua aprovao nova orientao do Governo brasileiro com relao ao processo de descolonizao dos territrios portugueses na frica, sem fazer aluso ou qualquer reparo poltica externa do Brasil para a frica que tinha vigorado at ento224. A mesma receptividade no ocorreu no contato com Marcelino dos Santos, Vice-Presidente e responsvel pelas Relaes Exteriores da FRELIMO. Marcelino dos Santos, em resposta consulta brasileira sobre a abertura da Representao Especial do Brasil em Loureno Marques durante o Governo de transio, feita dois meses antes por talo Zappa a Samora Machel, teria afirmado a Ovdio Melo que
A FRELIMO no poderia aceitar a proposta brasileira, concedendo ao Brasil um status especial na criao antecipada de relaes diplomticas com Moambique, porque as mentes e coraes moambicanos - depois de sofrerem 14 anos de guerra, depois de verem durante todo esse tempo o Brasil apoiando Portugal no estavam acostumados a considerar o Brasil um pas amigo; (...) o Brasil deveria esperar que a independncia de Moambique se concretizasse e ento formalizar a proposta de relaes diplomticas em nvel conveniente225.

Tendo em vista que Moambique pretendia ter relaes diplomticas, depois da independncia, com Portugal e com a frica do Sul, pases que tiveram participao direta no sofrimento moambicano durante a luta pela independncia, a posio da FRELIMO com relao ao Brasil revelava-se, segundo Ovdio Melo, inconsistente e ocultava outro objetivo. Na sua avaliao,
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a posio ressentida e pouco coerente de Moambique era eminentemente poltica: a FRELIMO queria primeiro ver como o Brasil iria se comportar em Angola, agora que l abriramos uma Representao Especial. As relaes com Moambique dependeriam certamente do que fizssemos em Angola. E relaes diplomticas de confiana com a frica Negra, a mais longo prazo, o Brasil s poderia ter caso se entendesse bem com os novos pases que falam portugus naquele continente. A Representao Especial em Luanda assim ganharia uma dimenso maior e uma importncia decisiva nas relaes futuras com a frica. Passava a ser um laboratrio experimental para as relaes com todo o continente226.

A avaliao de Ovdio Melo era precisa. A abertura em Luanda da Representao Especial no foi suficiente para eliminar as resistncias que imperavam sobre a posio do Brasil nos negcios africanos. Em sua primeira conferncia de imprensa, o Primeiro Ministro Provisrio de Moambique, e lder da FRELIMO, Joaquim Chissano criticou o Brasil pela sua falta de apoio aos movimentos de libertao africanos227 e mostrou-se pouco convencido da recente converso do Brasil ao anticolonialismo. Ao tentar estabelecer relaes diplomticas com Moambique, o Brasil encontrou resistncias e ficou claro que o posicionamento do Brasil com relao ao processo de independncia de Angola seria determinante para uma tomada final de posio dos moambicanos com relao ao atamento de relaes diplomticas. A posio moambicana viria a ter forte impacto nas decises que seriam tomadas com relao independncia de Angola. Qualquer hesitao com relao ao reconhecimento imediato da independncia de Angola confirmaria as desconfianas levantadas por Chissano sobre o real comprometimento do Brasil com os pases africanos recm independentes, frustrando toda a poltica brasileira para o Continente. O Itamaraty estava consciente desse risco e disposto a tomar medidas
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firmes que refletissem uma real mudana de atitude do Governo brasileiro. O Itamaraty e seu Representante em Luanda, Ovdio Melo. Por ltimo, com relao aos encontros mantidos com os lderes dos Movimentos de Liberao de Angola, a primeira impresso de Ovdio Melo foi a de que o MPLA era o grupo melhor preparado para assumir o poder, por contar com melhores quadros. Tal percepo viria a se fortalecer na medida em que o Chefe da Representao foi intensificando os contatos com a UNITA, o MPLA e a FNLA, ao assumir a chefia da Representao em Luanda. 4.5.3 Os Setores Militares Por outro lado, persistiam as dificuldades internas com os grupos de direita com quem Geisel vinha mantendo um equilbrio precrio, o que levaria tentativa de golpe, em 1977, do General Sylvio Frota, ento Ministro do Exrcito de Geisel e legtimo representante dos setores mais radicais das Foras Armadas, avessos a qualquer tipo de aproximao com pases com governos de esquerda 228 . Geisel e Silveira sabiam das dificuldades representadas pelo reconhecimento do MPLA caso este sasse vitorioso no processo eleitoral em Angola. Por outro lado, eles estavam conscientes do preo poltico elevado que teria para o Brasil qualquer hesitao. O processo decisrio que levou o Brasil ao reatamento de relaes com a China Popular e a dificuldade em iniciar processo de aproximao com Cuba haviam demonstrado que a instalao em Luanda de um Governo de esquerda apresentaria dificuldades internas para o seu reconhecimento por parte do Brasil. O processo deveria ser conduzido de forma muito hbil de modo a no abalar a frgil relao entre o Governo Geisel e a ala mais radical das Foras Armadas.
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4.6 CONCLUSO O presente Captulo buscou analisar as diversas correntes de pensamento na sociedade brasileira que influenciaram na adoo da poltica externa para a frica at a administrao Geisel. Analisou tambm a viso que preponderou na definio da poltica externa de Geisel para a frica, que refletia a posio do Itamaraty de que o Brasil deveria apoiar inequivocamente o processo de descolonizao e reconhecer os novos governos africanos, independentemente de sua orientao ideolgica. Foram ainda apresentados os principais atores que tomaram parte no processo decisrio. nfase foi dada s caractersticas do Presidente Geisel, a partir da anlise de sua trajetria de carreira, que foi marcada por uma sucesso intermitente de cargos polticos e militares. Buscou-se, ainda, descrever o Itamaraty como Agncia de governo, seu processo de institucionalizao e sua vocao crescente para participar na formulao da poltica externa, fatores que explicam a autonomia e respeito institucional que o MRE inspirava em outras Agncias que tomavam parte no processo decisrio, em especial, na classe militar. Em seguida, buscou-se identificar os principais atores no Itamaraty que participaram no PTD. Foram descritos o papel do Chanceler Azeredo da Silveira, suas relaes com o Presidente Geisel e os canais formais e informais que utilizava para dialogar com o Presidente. Analisou-se, ainda, o modus operandi do Chanceler com os demais atores burocrticos, em especial, como realizava sondagens visando a antecipar a reao de outras Agncias frente a decises mais controvertidas na arena externa. Foi tambm descrito o esforo estratgico do MRE de explicao didtica - sociedade e s Agncias governamentais formadoras de opinio, como a ESG e o CSN - sobre as aes inovadoras na poltica externa. As duas ltimas sees buscaram descrever o papel dos dois principais atores no MRE, depois
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de Silveira, no processo decisrio: Zappa, chefe do Departamento da frica, sia e Oceania, e mentor intelectual da execuo da poltica externa traada para a frica; e Ovdio Melo, Chefe da Representao Especial do Brasil em Luanda, e responsvel por analisar, informar e orientar o Itamaraty sobre a evoluo do conflito angolano e possveis linhas de ao.

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5. O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

5.1 INTRODUO A instalao da Representao Especial em Luanda, em maro de 1975, tinha como objetivo estabelecer contato com os trs movimentos de liberao que disputavam o poder em Angola, durante o Governo de Transio. O objetivo era o de pronto estabelecimento de relaes diplomticas com o Governo de Luanda - que seria ocupado, logo aps a independncia, pelo movimento que ganhasse as eleies - independentemente de sua orientao ideolgica. O estabelecimento do Governo de Transio e a realizao de eleies foram entendimentos definidos no chamado Acordo de Alvor, entre as autoridades portuguesas e os lderes dos trs movimentos. A deteriorao do quadro poltico - que terminou em guerra civil, com o enfrentamento armado entre os trs grupos- e a interferncia de potncias externas no conflito produziram grande impacto no processo decisrio no Brasil, com relao ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo de esquerda do MPLA. As avaliaes do Ministro Ovdio Melo sobre os trs movimentos, sobretudo a de que o MPLA era o melhor qualificado para ocupar o poder, e suas informaes sobre a internacionalizao do conflito, em especial a no meno ao apoio sovitico/cubano ao MPLA, foram centrais para a tomada de deciso. Tendo em vista as reaes adversas deciso do Governo brasileiro de reconhecimento
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do Governo do MPLA de Agostinho Neto, nos planos interno e externo, e as acusaes feitas na imprensa brasileira sobre a parcialidade das informaes de Ovdio Melo, o presente Captulo ser iniciado com a apresentao dos trs movimentos, suas caractersticas e capacidades institucionais para ocupar o poder. A razo da referida anlise a de comprovar a preciso das avaliaes da Representao em Luanda. Em seguida, ser tratada a internacionalizao do conflito, com a participao das duas principais potncias mundiais no enfrentamento armado, assim como a interveno militar da frica do Sul e de Cuba. Na seo seguinte sero analisadas as comunicaes da Representao Especial em Luanda, sobre os temas acima mencionados, bem como as informaes que circularam entre a SERE e a Representao por canais informais, em especial telegramas particulares entre Zappa e Silveira229 e os depoimentos de Geisel e Silveira ao CPDOC. Buscar-se- avaliar o impacto das referidas comunicaes no processo decisrio, visando a identificar o peso real das informaes de Ovdio Melo no resultado final do PTD. A anlise do material acima referido permitir identificar, o nvel de informao que detinham os dois principais atores na adoo da deciso, Silveira e Geisel, e como conduziram o processo de deciso, alijando atores centrais, como CSN, que poderiam ter inviabilizado a execuo da linha traada de reconhecimento do Governo de Luanda, sem limitaes de ordem ideolgica. Por ltimo, ser feita articulao dos fatos apresentados com o marco terico de referncia tratado no Captulo 2, tentando demonstrar que os atores no Itamaraty atuaram no PTD buscando a executar a poltica externa formulada pelo MRE e aprovada pelo Presidente. Tentar-se- igualmente demonstrar que os funcionrios do MRE agiram em suas capacidades institucionais, no marco dos valores e prticas do Itamaraty e, portanto, moldados pela cultura organizacional, em conformidade com os parmetros definidos por Allison e Zelikow, sobre o processo de tomada de deciso em poltica externa. Ainda com relao
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ao marco terico, tentar-se- mostrar que as relaes entre Geisel e Silveira tambm se inscrevem no marco das culturas institucionais, uma vez que o respeito e admirao de Geisel por Silveira refletiam o respeito e reconhecimento de competncia que os militares, como classe, tinham pelo Itamaraty. 5.2 O CONFLITO ANGOLANO Pode-se afirmar que a guerra civil angolana iniciou-se em 1962 em Leopoldville, Congo belga, quando o MPLA e a FNLA deram incio rivalidade poltica que determinou o curso da luta pela independncia de Angola. O enfrentamento entre os dois grupos, e a UNITA, a partir de 1966, visando a obter o reconhecimento e apoio internacional para suas respectivas organizaes, acabaria por provocar a internacionalizao do conflito, tornando o territrio angolano, a partir de 1975, palco de conflito regional, que tinha como pano de fundo o enfrentamento Leste-Oeste. A luta armada para a liberao de Angola do jugo colonial portugus comeou em 1961, mas foi apenas com a queda do regime salazarista, em 25 de abril de 1974, que efetivamente teve incio o processo de descolonizao. O novo Governo portugus, dominado por oficiais militares de esquerda, assumiu o compromisso de conceder de forma negociada a independncia aos territrios ultramarinos. Apesar dos longos anos de confronto militar, em 1974, quando os portugueses concordaram com a independncia de Angola, os movimentos de liberao que emergiram do exlio no passavam, do ponto de vista militar, de pequenas unidades de guerrilha, que mal se conheciam e que jamais haviam lutado lado a lado230. Um ano mais tarde, quando o MPLA enfrentou as foras combinadas da FNLA e da UNITA, carros blindados, tanques, foguetes e avies militares estavam em ao na luta pelo poder em Angola, revelando a corrida armamentista que teve curso antes da declarao da independncia231.
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Em reunio realizada em Portugal em janeiro de 1975, ocorreram os entendimentos com relao transferncia de poder em Angola que ficariam conhecidos como o Acordo de Alvor. Segundo esse pacto, os trs movimentos de liberao - MPLA, FNLA e UNITA - integrariam conjuntamente o Governo de transio at que uma nova Constituio fosse elaborada e a futura estrutura administrativa estabelecida. O Acordo previa ainda a realizao de eleies para determinar o grupo que assumiria o Governo depois da independncia, marcada para o dia 11 de novembro de 1975. At aquela data, autoridades portuguesas participariam do Governo de transio. No segundo semestre de 1974, o Alto Comissrio Portugus em Angola, Rosa Coutinho, com quem Zappa se entrevistaria em dezembro do mesmo ano, e um dos oficiais com orientao comunista que apoiaram o golpe contra o regime Salazarista, fez vistas grossas para o recebimento de armas pelo MPLA, em franco favorecimento daquele movimento. Foi nesse perodo que o MPLA conseguiu armar a populao de Luanda, nas favelas conhecidas como musseques, ao que teria papel fundamental na expulso do FNLA e da UNITA de Luanda meses depois. No final de janeiro de 1975, Rosa Coutinho foi substitudo pelo General Silva Cardoso, como Alto Comissrio Portugus em Angola, que, em nome da imparcialidade e do respeito ao princpio de nointerveno na poltica domstica, estipulado no Acordo de Alvor, no interveio nos ocasionais enfrentamentos armados entre faces do MPLA e da FNLA. A escalada de violncia e a falta de autoridade levaram a uma rpida deteriorao dos compromissos polticos assumidos e, em agosto de 1975, o Acordo de Alvor estava formalmente anulado. A despeito das acusaes feitas por Agostinho Neto, lder do MPLA, atitude das autoridades portuguesas como de uma neutralidade criminosa, o caos beneficiava o MPLA. E, ademais, o MPLA continuava a contar com a benevolncia de oficiais
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portugueses que permaneceram em posies estratgicas no Conselho de Defesa e que controlavam as foras policiais. O recrudescimento da violncia em Luanda era instrumental ao MPLA, uma vez que, como se ver, era um movimento com bases slidas na regio central do Pas e nos principais centros urbanos. Se o conflito fosse solucionado por meio da fora, o MPLA estaria em melhores condies de se impor, expulsando a FNLA e a UNITA da Capital, passando a ser, desse modo, o nico movimento com os ps fincados em Luanda quando chegasse a data da independncia, como efetivamente ocorreu. Ser feita a seguir breve descrio dos trs movimentos de liberao, MPLA, FNLA e UNITA, para em seguida tratar da internacionalizao do conflito, que condicionou fortemente o processo de tomada de deciso no Brasil com relao ao reconhecimento do Governo do MPLA. 5.2.1Principais atores internos: a FNLA, o MPLA e a UNITA a) A Frente Nacional para a Liberao de Angola (FNLA) A Frente Nacional para a Liberao de Angola foi o primeiro movimento, dos trs que se enfrentariam durante o Governo de transio para obter o poder em Angola, a ser criado, ainda na dcada de 50, com o nome de Unio dos Povos de Angola, UPA. Seu lder, Holden Roberto, era membro da tribo Baxicongo, do norte de Angola, e havia sido criado em Leopoldville, antigo nome da Capital do ento Congo belga. Leopoldville fora nas dcadas de 50 e 60 a principal sede para os nacionalistas angolanos que viviam no exlio. A UPA, que viria a ser a base da FNLA, representava os povos de lngua Kikongo, que habitavam o norte de Angola e tambm o Congo. No incio da luta anti-colonial, Roberto defendia a separao e reconhecimento de
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soberania para o reino do Congo232. Mais adiante, Roberto mudaria de posio e passaria a defender uma s identidade para Angola. Apesar do esforo em dar representao nacional UPA, e posteriormente FNLA, o matiz tribal sempre acompanhou o movimento de Holden Roberto. Por um lado, a acusao de representar a um grupo tribal, e no a todos os povos de Angola, dificultava a expanso do apoio ao movimento no interior de Angola para alm da regio norte. Por outro lado, o fato de ter sido o primeiro movimento a se autodenominar o representante do nacionalismo angolano e o forte apoio das autoridades congolesas permitiram que Roberto obtivesse projeo internacional e canalizao de recursos financeiros para a sua causa. Em 1959, durante viagem aos EUA para participar da Assemblia-Geral da ONU, Roberto estabeleceu contatos que lhe viriam a ser importantes na obteno de financiamento por parte do Governo norte-americano para a FNLA, durante os conflitos com o MPLA. O estilo autocrtico de Roberto, entretanto, teria sido um entrave a que conseguisse aglutinar um nmero maior de foras em torno de seu movimento. As dissidncias eram constantes e Roberto s aceitava adeses se as antigas estruturas fossem desfeitas e se integrassem FNLA, sob sua chefia. Roberto no aceitava compartilhar o poder, fato que teria impedido a formao de um nico movimento nacionalista angolano, ao contrrio do que ocorreu em Moambique, onde a FRELIMO congregava todas as foras que lutavam contra a dominao colonial, e na Guin Bissau com o PAIGC (Partido Africano para a Independncia da Guin e de Cabo Verde), de Amlcar Cabral. De qualquer forma, no incio de dcada de 60, enquanto o MPLA ainda estava se formando, Holden Roberto j gozava de projeo e reconhecimento internacionais. Em 1961, em tentativa de dar maior representao territorial e tribal UPA, que no ano seguinte se transformaria na FNLA, Roberto convidou Jonas Savimbi, da tribo Ovimbundu, do sul de Angola, para assumir o cargo de SecretrioGeral da Organizao.
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Savimbi, que havia estudado em Lisboa, onde teria conhecido outros lderes da resistncia ao colonialismo portugus, no simpatizava com Roberto, e se teria juntado UPA por falta de opo e recomendao de dois quenianos, Jomo Kenyatta e Tom Mboya. Segundo Savimbi, Mboya teria afirmado que
The MPLA are mestios and Communists, so you cannot play any useful role there; the UPA is the organization for black people, so thats the one you should join233.

Ainda segundo Savimbi,

I protested that Roberto had no program and seemed to be a very ignorant man. OK, Keniatta said, thats one very good reason to join, because you have ideas and can produce a program. Thats when I decided to join UPA. Thats how it was.

Em 1963, Savimbi deixaria a FNLA para formar o seu prprio movimento. Do ponto de vista ideolgico, Roberto se apoiava em forte discurso anticomunista, condio essencial para que pudesse receber apoio norte-americano. De qualquer forma, assim como os demais movimentos nacionalistas, o objetivo principal era a sobrevivncia da Organizao e concesses de ordem ideolgicas eram feitas de forma pragmtica, sem maiores questionamentos234. Assim sendo, a FNLA, alm dos recursos advindos dos EUA, tambm foi financiada pela China comunista. O objetivo da China Popular era o de expandir sua influncia na regio e rivalizar com a Unio Sovitica no apoio aos movimentos de liberao africanos, mesmo quando esses professavam o anticomunismo, como era o caso de Roberto e de Savimbi que, mais frente, obteria apoio financeiro e treinamento militar dos chineses para a UNITA.
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b) O Movimento Popular para a Liberao de Angola (MPLA) O MPLA foi criado em 1961 por um grupo de intelectuais exilados, em sua maior parte, mulatos angolanos. Pertenciam ao grupo fundador Mario de Andrade, Viriato Cruz, Lcio Lara e Eduardo dos Santos. Agostinho Neto viria a juntar-se ao MPLA somente em 1962, depois de escapar da priso. At ento, Agostinho Neto no tinha nenhuma vinculao com o MPLA, mas sendo um dos mais conhecidos lderes nacionalistas em Angola, Mrio de Andrade estava determinado a lhe oferecer a liderana do Movimento, o que de fato ocorreu. Apesar dos fundadores do Movimento terem alegado participao nos levantes ocorridos em Luanda em fevereiro de 1961, e de depois terem clamado que essas manifestaes deram incio luta armada pela descolonizao de Angola, a verdade que o MPLA no teve a menor participao no episdio235. A estratgia de vincular-se aos episdios de fevereiro de 1961 tinha como objetivo obter legitimidade interna e externa para o MPLA frente UPA/FNLA, que j detinha reconhecimento interno e externo. Por outro lado, o MPLA, assim como a FNLA, at final da dcada de 60, acreditava em uma soluo negociada para o conflito com Portugal. Ao contrrio da FNLA - que em razo das relaes privilegiadas com as autoridades congolesas em Leopoldville tinha acesso fronteira norte de Angola, por onde infiltrava guerrilheiros e armamentos - o MPLA, no incio da dcada de 60, no dispunha de clulas guerrilheiras em Angola. Assim como os outros dois movimentos, o MPLA surgiu no exterior, sem bases internas em Angola. Segundo declaraes feitas em 1962, Jonas Savimbi afirmava que The MPLA are a party of students and intelectuals in exile: their movement started in Paris236.
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A orientao ideolgica marxista do MPLA se devia em parte pela presena de intelectuais de esquerda no Movimento e pelos laos que vinculavam seus lderes com o Partido Comunista francs. Para Marcum237, no entanto, o componente racial tambm teria influenciado no posicionamento de esquerda do MPLA. O fato de ser um movimento composto majoritariamente por mulatos contribua para que os lderes do MPLA favorecessem a tica marxista, uma vez que esta ideologia privilegiava o conflito de classes e no o conflito racial.
The racial characteristics of the MPLA help explain why Marxism held a special appeal for its leaders. By stressing class conflict over all others, it provided the urban mestios and assimilados with an ideology that transcended race and allowed co-operation between them and the black workers and lumpenproletariat of the musseques 238 .

A questo da composio racial do MPLA era de fato percebida como um elemento com potencial para limitar a expanso do Movimento. Acredita-se que a determinao de Mrio de Andrade em atrair Agostinho Neto para assumir a chefia do MPLA visava, entre outros fatores, a superar a referida limitao. Agostinho Neto era negro, ao contrrio de Viriato Cruz e do prprio Mrio de Andrade, que eram mulatos. O favorecimento de Agostinho Neto levou sada de Viriato Cruz do MPLA e, mais adiante, dissidncia de Daniel Chipenda, lder militar do MPLA. Os dois adeririam, posteriormente, FNLA239. Segundo Van Dunem, Neto came to the front of the movement. Viriato da Cruzs handicap was that he was a mulatto, and Neto was a black. Para Marcum, a sada de Viriato da Cruz representava
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an expression of the black/populism versus mestios/ intellectual split in angolan politics that seems to be one of the roots of the rivalry between the FNLA and the MPLA240.

A questo da composio do MPLA como um movimento de intelectuais e de mulatos ser especialmente relevante quando se analisar as comunicaes da Representao Especial em Luanda, quando Ovdio Melo afirmava que o MPLA era o movimento com melhores quadros e mais capacitado para assumir o novo Governo, posto ser o nico com representao nacional, fundamentada em bases no tribais. At 1964, o MPLA, visando a obter maior apoio para a sua causa, sobretudo dos EUA, tentou moderar seu discurso, evitando radicalismos. A tentativa no frutificou, pois os EUA j estavam comprometidos com Roberto e viam em seu discurso anticomunista a melhor aposta para neutralizar o MPLA e a influncia sovitica em Angola, depois da independncia. A partir de 1964, o MPLA assumiu seu carter de esquerda e passou a ter ligaes diretas com Moscou, que lhe permitiram se beneficiar dos favores dos pases africanos j independentes, apoiados por Moscou, como a Tanznia, de Nerere. Ao contrrio do ocorrido em Moambique e na Guin Bissau, nesse perodo, os enfrentamentos em Angola no eram entre as foras coloniais portuguesas e os movimentos libertrios, mas, sim, entre os movimentos nacionalistas entre si, com propostas diferentes para o novo Pas. As acusaes mtuas de cunho racista, mais que tnico, eram reflexos dessas diferenas. O MPLA acusava a FNLA de ser um veculo de cunho personalista, que representava interesses tribais e no da nao angolana. A FNLA, em troca, acusava o MPLA de ser um movimento de mulatos que no poderia ser representativo de um pas de esmagadora maioria negra. A orientao ideolgica tampouco era um fator menor. O MPLA, com uma assumida orientao de esquerda marxista, dificilmente poderia assimilar o discurso anticomunista de Roberto. Por ltimo, as ambies pessoais dos lderes
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do MPLA e da FNLA impediam que se dispusessem a compartilhar o poder241. Apesar dos elementos citados, que punham o MPLA e a FNLA em campos opostos e impossibilitavam uma cooperao entre os dois grupos, no se pode entender a guerra civil que se seguiu sem se analisar a internacionalizao do conflito. O recebimento de armas, recursos financeiros, treinamento militar e, at mesmo, de tropas, como foi o caso de Cuba e da frica do Sul, por parte dos diferentes grupos foi determinante para o resultado final do conflito. Para o Brasil, a deteriorao dos acordos polticos de Alvor e a soluo de fora que tomou conta do processo de descolonizao de Angola tornariam muito mais rdua a determinao de Geisel e Silveira de reconhecer o Governo estabelecido em Luanda no momento da independncia. Em agosto de 1975, nenhum dos principais atores envolvidos no processo decisrio, de Ovdio Melo a Geisel, tinha condies de afirmar qual seria a deciso do Governo brasileiro em 11 de novembro. c) A Unio Nacional para a Liberao Total de Angola (UNITA) Em 1964, Jonas Savimbi renunciou ao cargo de SecretrioGeral da FNLA e decidiu criar seu prprio movimento. Savimbi estava convencido da necessidade de estabelecer um movimento anticolonialista dentro de Angola e contava com o apoio de um grupo de dissidentes da FNLA, decepcionados com a gesto autocrtica de Holden Roberto, e de estudantes e seguidores baseados em Brazzaville. Savimbi representava o maior grupo tnico de Angola, os Ovimbundus, do centro-sul angolano, que no se sentiam representados pelo MPLA, nem pela FNLA. Savimbi acreditava que a soluo para o fim do colonialismo portugus era militar. Antes de fundar a UNITA, depois de deixar a FNLA, Savimbi teria visitado um acampamento do MPLA e ficado desiludido com a capacidade militar do Movimento.
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The MPLA had only 30 men there, and between five and ten of them might go into Cabinda at a time...There was no real fighting going on and Daniel Chipenda was drinking too much and so were all his men242

Em 1966, Savimbi ingressou em Angola com 11 homens que teriam sido treinados na Academia de Nanking, na Repblica Popular da China. Apesar de no se constituir uma fora militar, o fato mais importante que a UNITA j havia fincado p no sul de Angola e estava disposta a desafiar o colonialismo portugus pelas armas. Dois anos depois, em 1968, a UNITA era a terceira maior fora na luta anticolonial em Angola243. O fato mais relevante da criao da UNITA foi o impacto que teve sobre os demais movimentos nacionalistas, mudando suas prioridades e a estratgia de luta. Dois meses depois da fundao da UNITA, o MPLA estabeleceu bases guerrilheiras no leste de Angola e a estratgia de exercer presso poltica a partir do exterior, a chamada poltica do exlio, cedeu lugar luta armada, travada em territrio angolano. Assim como a FNLA, do ponto de vista ideolgico, a UNITA declarava militar no campo anticomunista. Em termos prticos, entretanto, buscou o apoio da China Popular, explorando o fato do MPLA ser respaldado por Moscou. Ao contrrio dos outros dois movimentos nacionalistas de maior expresso em Angola, o MPLA e a FNLA, a UNITA centrou seus esforos em cooptar as populaes das reas rurais, buscando mobiliz-las para a luta anticolonial. Para Savimbi, os fins justificavam os meios, nas palavras de Guimares, UNITA placed a greater value on the achievement of its aims than on the means by which these were achieved244. Tal fato seria especialmente relevante quando da associao da UNITA com o Governo da frica do Sul. Concesses de ordem
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ideolgicas, como dito anteriormente, eram comuns e ficavam subordinadas necessidade primria de sobrevivncia dos movimentos nacionalistas. A aliana com o regime racista de Pretria, no entanto, implicava concesso de natureza tnica. Ora, a identidade racial era a espinha dorsal de todos os movimentos nacionalistas africanos na luta anticolonial. Destarte, a referida aliana viria a ser um erro fatal para a UNITA. 5.2.2 Principais atores externos: Unio Sovitica, Cuba, China, Estados Unidos, Zaire e a frica do Sul Entre agosto e outubro de 1974, durante a administrao de Rosa Coutinho, Alto Comissrio Portugus para Angola, a Unio Sovitica teria intensificado sua ajuda militar ao MPLA por meio do Governo de Brazzaville245. Desde meados da dcada de 60, Brazzavile, cujo Governo era apoiado pela URSS, passara a ser a principal base de operao do MPLA. Por meio do enclave de Cabinda, que fazia fronteira com o Congo, o MPLA conseguia introduzir os armamentos recebidos da URSS em territrio angolano. Em dezembro de 1974, o MPLA teria enviado a Moscou 250 homens para receberem treinamento militar246. Acredita-se que no segundo semestre de 1974, o MPLA tenha multiplicado sua fora militar por meio do recebimento da ajuda sovitica e antes da entrada em vigor do Acordo de Alvor247. J antes, em maio de 1974, a China enviara ao Zaire, base de operao da FNLA, 112 assessores militares com 450 toneladas de armas, que teriam sido determinantes na consolidao do controle do norte de Angola pela FNLA 248. Em julho de 1974, os Estados Unidos comearam a financiar, com verba secreta, a FNLA, grupo, segundo a viso das autoridades norte-americanas, em melhores condies de defender seus interesses na Regio. A inclinao de Washington por Holden Roberto originavase no apenas dos laos que a FNLA tinha desenvolvido com entidades
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africanas nos EUA e do seu discurso anticomunista, mas, sobretudo, do apoio do Governo de Kinshasa (antiga Leopoldville) ao Movimento de Roberto. Os Governos de Kinshasa, apoiado por Washington, e de Brazzaville, apoiado pela URSS, representavam a materializao da Guerra Fria no continente africano. Em maro de 1975, o MPLA comeou a receber carregamentos de armas da URSS por via area e martima, em quantidade suficiente para munir 20.000 homens em Luanda249. O interesse da China em apoiar os movimentos de liberao teria estimulado Moscou a demonstrar seu compromisso com a internacionalizao da revoluo comunista, por meio de um papel mais ativo de apoio aos regimes anti-ocidentais e aos movimentos nacionais de liberao. Desde meados da dcada de 60, Cuba vinha prestando assistncia ao MPLA por meio da doao de armamentos, treinamento militar, auxlio financeiro e diplomtico e para a formao de quadros. Essa relao estreita de cooperao teria sido mantida at abril de 1974. Apesar de promover abertamente a internacionalizao do comunismo, o regime cubano tinha tambm limitaes auto-impostas. Havana alegava aceitar deslocar suas tropas militares para realizar intervenes em outros pases somente com o consentimento expresso do governo do pas afetado. Da mesma forma, as assistncias militar, tcnica e financeira s poderiam ser feitas em Cuba ou em um terceiro pas, se houvesse consentimento. No caso do MPLA, o treinamento era feito em Cuba ou em Brazaville. Caso tropas cubanas fossem flagradas em conflitos externos sem a autorizao do governo local, como ocorreu no Congo, Havana negaria seu envolvimento, alegando que se tratava de cidados cubanos, atuando privadamente, sem nenhuma relao com o Governo. As veleidades de Havana respondem em grande parte pela celeuma provocada quando se tenta identificar a data precisa do incio da interveno de Cuba no conflito armado angolano. Havana e o
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MPLA teriam realizados grandes esforos com vistas a estar em posio de alegar que a interveno cubana s teria ocorrido depois da independncia250. As tentativas do MPLA de manter a presena das tropas cubanas em territrio angolano encoberta at 11 de novembro 1975 e o imediato reconhecimento pblico do envolvimento cubano, logo depois da independncia, tiveram um impacto determinante no processo de deciso que levou o Brasil a reconhecer a independncia de Angola e do Governo do MPLA, aumentando a sua dramaticidade. O encobrimento da presena das tropas cubanas em territrio angolano at a independncia permitiu que a informao no chegasse ao conhecimento da opinio pblica brasileira e dos setores militares, facilitando ao Governo brasileiro o reconhecimento da independncia e do Governo do MPLA, em 11 de novembro de 1975. O anncio pelo Governo brasileiro do estabelecimento de relaes diplomticas com o Governo comunista de Luanda coincidiu com a divulgao da interveno cubana no conflito. As fortes reaes adversas e a presso sofrida nos planos interno e externos, contrrias ao reconhecimento, levariam o Governo brasileiro a reter a publicao do decreto de criao da Embaixada do Brasil em Luanda at 31 de dezembro de 1975, perodo durante o qual houve hesitao com relao manuteno da deciso tomada, como se ver. Independentemente das alegaes oficiais do MPLA e do Governo cubano, h evidncias de que as tropas cubanas teriam desembarcado em Angola entre maio e agosto de 1975.
sometime between May and August, 230 Cuban advisors, under the command of Raul Diaz Arguelles, arrived in Luanda (...) by June, according to Valenta, Cubans in Cabinda were already handling missiles and armoured cars, while some of their compatriots had already been involved in fighting just north of Luanda in Caxito at the end of May.
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Certainly by August, the presence of Cuban instructors among MPLA had already been noticed251.

Segundo fontes oficiais do MPLA, o pedido de auxlio a Cuba teria ocorrido somente em outubro de 1975, depois da ofensiva sulafricana, quando teria sido planejada a interveno cubana em Angola, na chamada Operao Carlota. Nas palavras de Guimares,
the major military intervention by Cuban forces is seen as having been decided upon and implemented after, and as a response to the South African invasion of the 23 October 1975. A smaller number of sources believe, however, that the Cuban intervention must have been decided upon before that date, if only for logistical reasons underpinning the complex operation of intervening militarily across the ocean252.

Para Kapuscinski, jornalista polons que esteve em outubro de 1975 na frente de combate, no sul de Angola, ao lado dos guerrilheiros do MPLA, as tropas cubanas chegaram a Luanda no dia 19 de outubro de 1975253, portanto quatro dias antes da ofensiva sul-africana, alegada como desencadeadora da Operao Carlota. Assim como a determinao da data da interveno cubana, outro ponto obscuro da guerra civil angolana, iniciada durante o processo de independncia, a data da interveno militar sul-africana no conflito. Formalmente, a deciso do Governo sul-africano de deslocar tropas para o norte da Nambia e sul de Angola visava a fortalecer o cordo sanitrio que protegeria suas fronteiras de um avano comunista na regio.
Pretoria sought, from the mid-1960s onward, to strengthen its relations with the white regime in Rhodesia and Portuguese
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Angola and Mozambique (...) to insulate their domains from the onslaught of international communism and African nationalism, which to Pretoria were one and the same254.

Do ponto de vista externo, a associao feita pela frica do Sul entre movimentos nacionalistas africanos e comunismo era instrumental, pois buscava justificar, no discurso, a represso autodeterminao das massas negras como uma forma de resistncia ao avano comunista e, desse modo, angariar cumplicidade das potncias ocidentais ao regime racista. A interveno sul-africana no conflito angolano se desenvolveu em trs etapas: a primeira visava apenas a fazer incurses no territrio angolano em busca de bases guerrilheiras da SWAPO (South West Peoples Organization), que lutavam contra a ocupao sul-africana da Nambia, em julho de 1975, quando teriam ocorrido os primeiros enfrentamentos com as tropas cubanas; a segunda etapa buscou dar apoio, de forma clandestina, aos guerrilheiros da UNITA, fortalecendo suas posies; a terceira, na chamada Operao Savana, a invaso do exrcito sul-africano visava a alcanar Luanda, desde o sul, lutando ao lado dos guerrilheiros da UNITA e da FNLA, para desalojar o MPLA da Capital, antes da data da independncia. Com relao Operao Savana,
in their few encounters, the units of the South African Defence Force (SADF) showed themselves to be militarily superior to the Cuban forces. Yet, the SADF-led column was successfully held outside Luanda by he MPLA/Cuban forces, thereby permitting the MPLA to claim sovereignty of Angola after independence day. The fact is that the overwhelming significance of the intervention of South African forces in Angolan civil war was not militarily but political255.
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Aparentemente, as foras sul-africanas teriam recebido recomendao de Washington de no entrar em Luanda, deixando que a FNLA invadisse a Capital pelo norte e desalojasse o MPLA256. Tal fato no ocorreu, o MPLA, apoiado por Cuba, no apenas reteve o controle de Luanda, como fez com que as foras da FNLA retrocedessem at a fronteira do Zaire. A interveno militar da frica do Sul em Angola revelou-se um grande erro estratgico, que terminou por dar legitimidade ao MPLA, e minimizar, frente aos demais pases africanos, a interveno militar cubana, respaldada por Moscou. Grande parte dos pases africanos, que eram simpatizantes da FNLA e da UNITA, reconheceu a legitimidade do Governo do MPLA, tendo em vista a interveno sul-africana. Quinze dias depois da independncia, o Governo da Nigria reconheceu o Governo do MPLA, e a Organizao da Unio Africana (OUA) o faria dois meses depois. Nas duas oportunidades, foi manifestado o repdio aliana entre a FNLA/UNITA e o Governo segregacionista de Pretria.
when revealed, Operation Savannah - which sent units of the South African apartheid regimes to a soon-to-be independent black African state was singularly effective in discrediting the efforts of the MPLAs rivals. In addition, it served to reduce dramatically the negative political impact of the Cuban/Soviet intervention257.

No que concernia aliana estratgica de alguns pases africanos com Washington na luta contra o comunismo no continente,
...Nigerias decision to recognize the MPLA 15 days after the transfer of power and within days of the arrival of Cuban troops should have warned [Kissinger] that the Africans were not prepared to fight communism with Pretoria as an ally258.
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Assim como a revelao da presena de tropas cubanas em Angola dificultou a adoo da deciso de reconhecer o Governo do MPLA, as intervenes da frica do Sul e dos EUA no conflito teriam contribudo para desacreditar os crticos da deciso do Governo brasileiro, nos planos interno e externo. Ambas as intervenes representavam flagrante violao dos princpios de autodeterminao dos povos e no-interveno nos negcios internos dos pases. Por ltimo, ainda com relao internacionalizao do conflito, cumpre analisar o papel dos EUA. At o golpe de abril de 1974, que deps o Governo de Marcello Caetano, a poltica de Washington para Angola estava diretamente condicionada pelas relaes bilaterais com Portugal e pela aliana estratgica da OTAN. As bases militares norteamericanas nos Aores tinham valor estratgico fundamental para os EUA e serviam de
a sort of security belt for the New State within a cold war context, and [which] guaranteed Portugal automatic American protection259.

Apesar de a administrao Kennedy ter mudado sua posio nas votaes da ONU, passando a condenar a poltica colonialista portuguesa, a cooperao militar com Portugal, no contexto dos acordos da OTAN, fortalecia a capacidade de Lisboa de reprimir militarmente os movimentos nacionalistas em Angola. Aparentemente, Washington no acreditava na possibilidade de queda do regime salazarista e, menos ainda, na possibilidade de xito dos movimentos de liberao em Angola e em Moambique. No incio da dcada de 70, Henry Kissinger teria adotado a chamada Opo Dois, como poltica dos EUA para a frica portuguesa, que recomendava
that the US establish a dual track policy of, on the one hand, continuing to express public opposition to racial repression
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while, on the other, quietly relaxing the political and economic isolation of the white states in Africa, Portugal and South Africa 260.

A Revoluo dos Cravos teria surpreendido Kissinger, que havia ignorado as informaes e recomendaes do embaixador dos EUA em Lisboa, que viria a ser demitido logo em seguida ao golpe militar, ao sugerir que Washington se aproximasse dos militares de esquerda instalados em Lisboa. Em janeiro de 1975, entretanto, quinze dias depois do Acordo de Alvor, os EUA teriam mudado radicalmente sua posio, com claras conseqncias sobre a soluo final do conflito. Kissinger havia decidido respaldar novas operaes encobertas da CIA para financiar a FNLA de Holden Roberto. Segundo um ex-membro da CIA, o financiamento inicial era small amounts at first, but enough for word to get around that the CIA was dealing itself into the race261. O objetivo de Kissinger ao decidir-se pela interveno dos EUA na guerra civil angolana era o de neutralizar o avano da influncia sovitica na regio. Era sua inteno, ainda, demonstrar que os EUA, apesar dos desgastes internos - com o escndalo do Watergate e as audincias no Congresso norte-americano para esclarecer as denncias de operaes clandestinas da CIA - e externo, com a derrota no Vietn e no Camboja, ainda estavam em condies de defender o Ocidente262. Kissinger felt that it was important to seize an opportunity to show that the US still had the will to counter Moscows moves263. A CIA j havia operado anteriormente no Zaire, ajudando Mobutu a consolidar seu poder em Kinshasa, em 1965, por meio da represso de seus opositores apoiados pela Unio Sovitica/Cuba, durante a crise do Congo. Kissinger acreditava ser possvel repetir o feito, alm de preservar sua aliana estratgica com o Zaire de Mobutu, que apoiava o movimento de Holden Roberto. A partir de setembro de 1975, a CIA comeou tambm a financiar a UNITA, na expectativa
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de que as foras combinadas da FNLA/UNITA pudessem derrubar o MPLA264. A despeito das riquezas minerais e de petrleo de Angola, alm da possibilidade de estabelecer naquele Pas uma base naval, Kissinger teria deixado claro que, para ele, o interesse primordial dos EUA em Angola era estratgico
I want these people to know that our concern in Angola is not the economic wealth or the naval base. It has do with the URSS operating 8,000 miles from home when all surrounding states are asking for our help...I dont care about the oil or the base, but I do care about the African reaction when they see the Soviets pull it off and we dont do anything. If the Europeans then say to themselves,If they cant hold Luanda, how can they defend Europe?265.

Em 13 de dezembro de 1975, o jornal The New York Times publicou matria com detalhes sobre as operaes encobertas dos EUA em Angola. No dia 19 de dezembro de 1975, o Congresso dos EUA aprovou emenda que proibia novos financiamentos para as foras antiMPLA em Angola. A retirada dos EUA do conflito desequilibrou a relao de foras entre o MPLA e a FNLA/UNITA, que se viram destitudas do seu maior provedor de armas e de suporte financeiro. Mais grave, porm, foi a exposio pblica da participao dos EUA no conflito. Assim como ocorreu com a frica do Sul, a revelao da interveno norte-americana deu maior legitimidade ao Governo do MPLA e diminuiu o impacto poltico do apoio cubano/sovitico ao MPLA. No caso do Brasil, a denncia de envolvimento dos EUA subtraiu autoridade ao Governo norte-americano de continuar presso poltica sobre o Brasil para que retrocedesse na deciso de reconhecer a independncia de Angola e o Governo do MPLA. No dia 31 de dezembro de 1975, finalmente, foi publicado o decreto de criao de
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Embaixada do Brasil em Luanda, confirmando deciso que havia sido anunciada em 11 de novembro de 1975. 5.3 A Representao Especial do Brasil em Luanda Ovdio Melo estabeleceu-se em Luanda em maro de 1975 com vistas a acompanhar o perodo transitrio e a iniciar processo de cooperao e aproximao diplomtica com o novo Pas. A evoluo do quadro interno em Angola, entretanto, no se deu como esperada e a transio pacfica transformou-se em guerra civil. Ovdio Melo passou a ter envolvimento maior com o processo de transio e suas anlises do quadro interno angolano tiveram grande impacto no processo de tomada de deciso que levou o Governo brasileiro a reconhecer o Governo do MPLA. Segundo Ovdio Melo, desde o seu primeiro encontro com os trs lderes dos movimentos independentistas, lhe havia ficado claro que o MPLA era o grupo mais preparado para assumir o Governo266, opinio compartilhada por outros representantes estrangeiros em Luanda, como o ltimo Alto Comissrio portugus em Angola, o Almirante Leonel Cardoso. A anlise da srie telegrfica da Representao em Luanda revela que Ovdio Melo deu conhecimento Secretaria de Estado da sua percepo da superioridade do MPLA, muito antes da vitria militar deste movimento sobre os outros dois. As comunicaes da Representao em Luanda informavam Braslia da deteriorao da situao poltico-militar, j a partir de maio de 1975. Em um primeiro momento, elas relatam os enfrentamentos entre membros do MPLA e da FNLA. A UNITA, que representava o maior grupo tnico de Angola, e militarmente era o movimento mais fraco, buscou manter-se afastada das escaramuas entre o MPLA e a FNLA, favorecendo o respeito s regras do Acordo de Alvor, j que via nas eleies sua melhor chance de chegar ao poder267. Apesar de
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seu esforo para manter distncia frente aos enfrentamentos, a UNITA foi atacada e acabou por ser arrastada para o conflito. Em julho de 1975, Ovdio Melo comunicava a Braslia o controle de Luanda pelo MPLA e a expulso da FNLA da Capital268. Em agosto, a Representao comunicou a expulso da UNITA de Luanda269, o que significou, na prtica, o fim do Governo de transio, estipulado no Acordo de Alvor. Ao descrever a superioridade militar do MPLA frente FNLA e UNITA, Ovdio Melo no menciona a qualidade, quantidade ou origem dos armamentos usados pelo MPLA. Informa, por outro lado, que, na viso geral do Corpo Consular em Luanda, o MPLA teria sido beneficiado pela conivncia das tropas portuguesas270.Tal informao explicaria parcialmente a superioridade do MPLA, sem entrar em detalhes maiores sobre armamentos, que necessariamente conduziriam meno do apoio recebido pelo MPLA da URSS. J em junho de 1975, Ovdio Melo comeou a informar o Itamaraty sobre a internacionalizao do conflito. Inicialmente, relata o envolvimento do Zaire de Mobutu, na regio norte de Angola271, o apoio de Kinshasa e de Pequim ao Movimento de Holden Roberto e o envolvimento de Brazaville, no Enclave de Cabinda272. Nas primeiras comunicaes, tanto as participaes dos Governos de Kinshasa quanto de Brazaville, em campos opostos, so descritas no contexto de interesses particulares com relao ao controle dos campos de petrleo de Cabinda, e no no contexto do enfrentamento da Guerra Fria. Mais adiante, em julho de 1975, Ovdio Melo menciona a relao entre Washington/Kinshasa/FNLA e o apoio dos EUA a Savimbi273. Em agosto de 1975, Ovdio Melo menciona Brazaville como fonte de abastecimento do MPLA274, mas em nenhum momento, at a data da independncia, o Posto faz referncia ao respaldo de Moscou ao Governo de Brazaville, e, por conseguinte, ao MPLA. Cumpre registrar que essa breve meno relao entre o MPLA e o Governo socialista de Brazaville foi a nica feita at 20/11/1975, nove dias depois da
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independncia, e quando j havia sido tornada pblica, inclusive no Brasil, a participao cubana no conflito. Ainda em agosto, o Posto analisava a participao da frica do Sul no conflito e a possibilidade de aliana entre UNITA e o Governo de Pretria, alertando, com muita propriedade, para as conseqncias de eventual aliana.
a nica ajuda que a UNITA poder ter ser a da frica do Sul, mas isto a tornaria muito impopular na frica inteira275.

Apesar das dificuldades de comunicaes e da precariedade da situao em Luanda, o distanciamento histrico permite-nos comprovar que as informaes de Ovdio Melo transmitidas a Braslia eram de alta qualidade e grande acuidade. No fim de agosto de 1975, as peas relevantes com relao ao conflito angolano j haviam sido devidamente apresentadas a Braslia. Faltava no tabuleiro apenas a pea referente ao eixo MPLA/Brazaville/Moscou/Cuba, que s viria a ser introduzida formalmente pelo Posto, em 20/11/1975276, depois da independncia. A anlise das comunicaes revela que Ovdio Melo tinha acesso direto aos principais lderes dos trs Movimentos. Observase, ainda, que o Chefe da Representao era fonte privilegiada de informaes, certamente em razo do bom trnsito que tinha, e suas avaliaes eram freqentemente demandadas pelos demais membros do corpo diplomtico em Luanda. Ovdio Melo, depois da independncia e da deciso brasileira de reconhecimento do Governo do MPLA, foi acusado de ser parcial e de ter posies pr-MPLA, e que teria manipulado as informaes com vistas a influenciar a deciso brasileira. As informaes de Ovdio de Melo, e sua eventual parcialidade, foram fundamentais no processo que levou deciso do reconhecimento do Governo do MPLA. Tal fato se d no apenas porque o Itamaraty era, juntamente com o Presidente da Repblica, o principal ator no
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processo decisrio, mas, igualmente, como j visto, porque as informaes oriundas do Itamaraty - no caso de Angola, portanto, as comunicaes de Ovdio Melo constituam a fonte primria de informao dos relatrios preparados pela Secretria-Geral do Conselho de Segurana Nacional. Cumpre, portanto, analisar o papel de Ovdio Melo, como ator, no processo decisrio e as motivaes que inspiraram o contedo de suas anlises. Nas entrevistas que concedeu ao CPDOC em 1994, o Presidente Geisel afirmou que ao ler, a posteriori, as comunicaes geradas pela Representao em Luanda, estas lhe pareceram parciais. Ainda que o ex-Presidente no tenha mencionado nenhum ponto especfico, de se supor que tivesse em mente, ao fazer a referncia, as avaliaes positivas sobre o MPLA e, talvez, a falta de informao sobre a participao cubano/sovitica no conflito. Com relao superioridade do MPLA para administrar Angola, a avaliao de Ovdio Melo era fundamentada. Conforme descrito antes, o MPLA era um movimento fundado e liderado por intelectuais mestios. O nvel scio-econmico-cultural dos seus membros objetivamente o qualificava, frente FNLA e UNITA, como o detentor de melhores quadros. Com relao capacidade de manter a unidade territorial de Angola, evitando uma balcanizao do Pas, de novo o MPLA era o que melhor se apresentava entre os trs postulantes. Sua composio mestia impedia uma identificao de cunho tribal, ao contrrio do que ocorria com a FNLA e a UNITA. No que tange falta de meno ao apoio sovitico/cubano ao MPLA, esta deve ser analisada em contexto mais amplo da misso encarregada pelo Itamaraty ao Ministro Ovdio Melo. A poltica externa para Angola definida pelo Presidente da Repblica pelo MRE e, em cuja execuo Ovdio Melo fora convidado a participar, era a de estabelecer contato com os movimentos de liberao que governariam Angola, assentando as bases para a futura Embaixada,
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independentemente da orientao ideolgica do grupo que ocupasse o poder em Luanda. A maior ameaa ao cumprimento das instrues recebidas era a possibilidade de que, por presses internas de cunho ideolgico dos setores militares mais radicais, o Governo brasileiro no pudesse reconhecer o MPLA, nico movimento que disputava o poder com matiz ideolgico de esquerda, e apoiado pela URSS, caso este sasse vitorioso no pleito, apesar da determinao do MRE e da Presidncia. A posio de Geisel de que a poltica externa de seu Governo seria pragmtica e sem alinhamentos automticos no eliminava o fato de o Brasil estar dentro da esfera de influncia norte-americana. O envolvimento norte-americano no conflito apoiando a FNLA, inicialmente, e depois tambm a UNITA, contrariava a posio brasileira de no-interveno em assuntos internos. Entretanto, como se tratava de um apoio velado, no reconhecido por Washington, e levado a cabo por um pas aliado, o Governo brasileiro no se posicionou sobre o assunto. A situao, no entanto, era diferente com relao a Cuba/URSS. A presena de tropas cubanas em territrio angolano, apoiando o MPLA, era dado que podia alterar completamente o quadro no processo decisrio brasileiro. O receio de que Cuba servisse de plataforma na Amrica Latina para exportar a revoluo comunista estava bem arraigado no seio das Foras Armadas e na sociedade civil mais direita. A informao oficial de que Cuba apoiava o MPLA poderia inviabilizar a poltica de neutralidade de reconhecer o vencedor das eleies angolanas, qualquer que fosse ele. Segundo Ovdio Melo, se havia militares cubanos lutando em Angola antes da independncia, eles deveriam estar ocultos nos confins do Pas e no eram visveis em Luanda277. Tendo em vista o objetivo de Cuba e do MPLA de tentarem manter a presena cubana de forma encoberta at a data da independncia, possvel que sua presena no tenha se feito notar em Luanda. Tendo em vista, no
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entanto, o fato de ser o Chefe da Representao extremamente bem informado e com grande acesso s principais fontes de informao em Luanda, como se comprova da anlise das suas comunicaes, instigante que jamais tenha feito referncia s relaes do MPLA e a URSS. De qualquer forma, Geisel admitiria em entrevista, em 1994, que tinha conhecimento da presena das tropas cubanas em Angola antes de tomar a deciso com relao ao reconhecimento do Governo do MPLA278. Tal fato revela seu compromisso, e o de Azeredo da Silveira, com a poltica externa para Angola, por eles definida um ano antes. Revela tambm que o processo decisrio no foi conduzido ou induzido pelo Chefe da Representao em Luanda. Ao no fazer referncias sobre as relaes do MPLA com a URSS e com Cuba, Ovdio Melo subtraiu peso ao componente ideolgico, o qual poderia inviabilizar a poltica externa formulada pelo Itamaraty para Angola, e referendada pelo Presidente da Repblica. Com essa atitude, Ovdio Melo, por meio do controle da informao, buscou a no-ideologizao do processo decisrio, fortalecendo a posio negociadora do MRE frente a outras Agncias de Governo, sobretudo os setores militares de direita. Independentemente de suas convices ideolgicas pessoais Ovdio Melo era visto como homem de convices polticas de esquerda279-, as comunicaes de Ovdio Melo eram convergentes com o cumprimento de suas instrues e para a execuo da poltica externa definida pelo Itamaraty para Angola. Como ator individual, agiu condicionado pela instituio a qual pertencia, desempenhando o papel que o MRE lhe havia incumbido e valendo-se dos mtodos de trabalho institucionais, onde o controle sobre a circulao da informao era central para a tomada final de deciso. Cumpre registrar ainda, a esse respeito, que a presena das tropas cubanas j vinha sendo denunciada, em vrios jornais europeus280, desde outubro de 1975. O fato da Representao em
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Luanda no ter informado sobre a matria no significa que a informao no fosse do conhecimento das autoridades brasileiras. Em telegrama proveniente da Embaixada do Brasil em Lagos, foi transmitido a Braslia rumor sobre a presena de militares cubanos no conflito angolano. A no-informao oficial de Luanda significou apenas que o CSN e os setores militares mais conservadores no tenham tido acesso informao antes da deciso do reconhecimento do Governo do MPLA. E isso foi essencial para a imposio da viso do Itamaraty e do Presidente no processo decisrio. A escalada de violncia em Angola e a degradao das condies de vida em Luanda foram informadas em inmeras comunicaes a Braslia da Representao Especial. medida que se aproximava a data de independncia e recrudescia o conflito armado, vrios Consulados europeus foram fechados em Luanda. Em suas comunicaes, entretanto, e nos possveis cenrios que traava para a evoluo do conflito e a conseqente necessidade de reavaliar a posio do Brasil e a situao da Representao, Ovdio Melo jamais aventou a possibilidade do fechamento da Misso281. No dia 4 de agosto de 1975, o Chefe do Departamento da frica do Itamaraty, talo Zappa, chegou a Luanda em companhia do ento Conselheiro Affonso Celso de Ouro Preto. Depois de percorrer a cidade e manter entrevistas com membros da UNITA e do MPLA, Zappa teria sugerido a Ovdio Melo o fechamento da Representao Especial. Ovdio Melo, apoiado por Ouro Preto e Cyro Cardoso, Conselheiro lotado em Luanda, teria repudiado a proposta com veemncia
disse-lhe que, pelas funes que exercia, poderia ele utilizar nosso telex para sugerir o que bem quisesse ao Ministro de Estado, at mesmo o fechamento da Representao. Mas que, imediatamente depois do telegrama dele, sairia um telegrama meu, explicando porque eu insistia em que a Representao perdurasse em Luanda
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(...) se em maro havamos chegado a Luanda proclamando iseno, eqanimidade, neutralidade, entre os trs movimentos; declarando que aceitaramos qualquer deles como vencedor na data da independncia, agora, em agosto, no poderamos nos retirar. Vencedor, j havia: o MPLA. Se nos retirssemos estaramos rompendo com toda uma poltica, sem ter qualquer outra para substitu-la. E no seramos perdoados to cedo por essa defeco282.

Segundo relato de Ovdio Melo283, Zappa teria aceitado seus argumentos e reconsiderado sua proposta inicial. Fato que, de Luanda, o Ministro Zappa embarcou para a Cidade do Cabo, de onde teria enviado telegrama particular para o Ministro de Estado, onde recomendava
contra a opinio do Ministro Ovdio Melo, sou levado, por tudo quanto vi e ouvi, a solicitar a vossencia considerar a deciso de ordenar a imediata retirada dos trs funcionrios do Itamaraty que permanecem neste posto. Sua permanncia aqui j no serviria a nenhum objetivo, pois est claramente desboroada a situao constitucional que a justificava284.

Em resposta, por meio de telegrama particular para Zappa, Azeredo da Silveira apoiou a posio de Ovdio Melo de manter a Representao Especial, afirmando
devo dizer a voc, em primeiro lugar, que nunca tive dvida de que deveramos, eventualmente, pagar um preo por termos criado a Representao Especial junto ao Governo de transio de Angola. Esse ato poltico consciente que praticamos leva-me - e o digo com absoluta franqueza - a concordar com a posio do Ovdio. Nossa posio de estrita no-interveno nos assuntos
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internos de Angola- posio que manteremos- no nos levar a qualquer apoio ostensivo a qualquer dos trs Movimentos, mas no nos impede tampouco de acreditar que, seja para o Brasil, seja para o universo ocidental a que pertencemos, uma eventual derrocada do MPLA no confronto com a aliana FNLA/UNITA seja uma soluo melhor do que o prevalecimento puro e simples do MPLA, de notria orientao marxista285.

Depois de informar sobre providncias que estava tomando para o caso de ter de evacuar rapidamente os funcionrios brasileiros que permaneceriam no Posto, Silveira encerra o telegrama, de prprio punho286 leia e destrua este telegrama, inclusive a fita respectiva287. Cumpre ressaltar com relao ao episdio que, curiosamente, apesar do telegrama particular de Zappa para Silveira ter sido emitido da Cidade do Cabo, e do particular de Silveira, em resposta, tambm ter sido enviado para o Cabo, em ambas as minutas figuram, respectivamente, como emissor e destinatrio a Representao Especial em Luanda, que jamais teve conhecimento dos referidos telegramas. Mais curioso, todavia, foi o fato de que - apesar da solicitao a Zappa de que destrusse o telegrama - Silveira teria guardado, em seu arquivo pessoal, cpia do telegrama de Zappa e da minuta de seu particular para Zappa. Anos depois, Silveira entregou cpia dos referidos documentos ao CPDOC. Affonso Ouro Preto teria informado a Ovdio Melo, j na dcada de 80, sobre a troca dos telegramas particulares entre Zappa e Silveira. Em 2006, o Embaixador Ovdio Melo obteve, casualmente, cpia dos referidos documentos, por meio de pesquisador do CPDOC. Segundo o Embaixador Ovdio Melo, a atitude de Zappa de solicitar o fechamento da Representao pode ter sido
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provocada por motivos de cunho humano, ao dar-se conta das enormes dificuldades do Posto. Ovdio Melo reconhece que estava abatido fisicamente, havia perdido 10 quilos desde maro, quando assumira o Posto, e que, ademais, Zappa podia temer por sua segurana e de sua famlia 288 (a mulher do Ministro Ovdio Melo, D.Ivony, o acompanhou durante toda sua permanncia em Luanda) e dos demais funcionrios do quadro do Itamaraty. Independentemente das razes humanas de Zappa, Ovdio Melo admite a legitimidade das motivaes polticas que teriam inspirado Zappa a propor o fechamento da Representao em Luanda, contrariando a sua posio sobre a matria
Trinta e um anos depois da troca de telegramas entre Zappa e Silveira, devo dizer que a atitude de Zappa no me espantou, nem me decepcionou, porque, ambos, muito bem sabamos que a direita militar brasileira e a imprensa lusfila ficariam atentas aos acontecimentos do outro lado do Atlntico e dificultariam o reconhecimento brasileiro ao novo Governo africano, se fosse um Governo do MPLA 289.

Vale registrar que durante sua estada em Luanda, Zappa se havia entrevistado com Andr Petrov, um dos principais assessores de Agostinho Neto, que, segundo Ovdio Melo, teria dito a Zappa que
a derrota rotunda que dava o poder a Agostinho Neto s poderia se alterar mais adiante, se os movimentos vencidos fossem buscar aliados estrangeiros para invadir Angola. Mas, j ento, se novas invases estrangeiras viessem, a luta em Angola seria um episdio da guerra fria e o MPLA poderia ter aliados tambm 290.
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O telegrama de Silveira a Zappa, reconhecendo a notria orientao marxista do MPLA, e a conversa entre Zappa e Petrov revelam que os principais atores no Itamaraty, Silveira, Zappa e Ovdio Melo, e, provavelmente, o Presidente Geisel compartilhavam o mesmo nvel de informao com relao guerra civil angolana, e tinham presente que se tratava de um enfrentamento no contexto da Guerra Fria. Uma vez mais, argumenta este trabalho, comprova-se que a omisso, nas comunicaes oficiais da Representao em Luanda, da orientao marxista do MPLA e do apoio sovitico/cubano quele movimento no visava a privar o MRE de elementos que poderiam alterar a linha da poltica externa definida. Ao contrrio, a referida omisso buscava reforar a deciso tomada, privando outros atores de informao que poderia inviabilizar a execuo da poltica externa formulada para Angola. Em fins de agosto de 1975, Ovdio Melo foi chamado a Braslia para consultas. Ao contrrio do que supunha, no havia ainda em Braslia uma definio do Governo brasileiro sobre se reconheceria a independncia de Angola e o Governo do MPLA em 11 de novembro de 1975291. Em meados de setembro, depois de passar um ms no Brasil, Ovdio Melo retornava a Angola para a etapa final que nos levaria at a data da independncia292. Por ltimo, ainda com relao s comunicaes da Representao em Luanda, cumpre registrar que a anlise da srie telegrfica revela que Gil Roberto Fernando de Ouro Preto - que substituiu Ovdio Melo na chefia da Representao, durante o seu afastamento entre agosto e setembro de 1975 - tampouco fez qualquer meno s relaes do MPLA com a URSS/Cuba. Vale recordar que os primeiros enfrentamentos entre as tropas sul-africanas e cubanas teriam ocorrido em fins de agosto de 1975 293 .
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5.4 A HORA DA DECISO No final de outubro de 1975, princpio de novembro, Ovdio Melo pressionava Braslia tentando obter um posicionamento com relao ao reconhecimento da independncia que se acercava294 e que, ao que tudo indicava, teria o MPLA como o Governo constitudo em Luanda. Silveira, tendo de assumir finalmente uma posio, comeou a fazer contatos internacionais com vistas a averiguar a posio que seria tomada pelas principais potncias e alguns pases sul-americanos295. As sondagens revelaram que: 1- Os Estados Unidos excluam a hiptese de um reconhecimento imediato do MPLA, ou de qualquer das faces, como o Governo independente de Angola, tendo por isso fechado, temporariamente, o seu Consulado em Luanda, para evitar um reconhecimento tcito ou automtico do novo Governo; 2- A Gr-Bretanha acreditava que nenhum dos trs Movimentos de liberao estava qualificado para ser reconhecido e preferia esperar at que a situao se esclarecesse; 3- A Frana emitiria, provavelmente, declarao de reconhecimento de Angola, mas sem notificao a qualquer dos trs Movimentos; 4- A Alemanha Federal pretendia emitir comunicado em que reconheceria a independncia de Angola, mas no expediria comunicado ao novo Governo; e, 5- Na Amrica do Sul, Argentina, Peru e Venezuela tinham a inteno de reconhecer a independncia e o Governo do MPLA296. Especula este trabalho que a inteno de Silveira, ao realizar as consultas, poderia ter sido - mais do que obter informao sobre a
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posio dos outros pases - a de informar a determinao do Brasil de reconhecer o MPLA e testar possveis resistncias externas. Tal interpretao surge do fato de que nenhuma das grandes potncias consultadas (Gr-Bretanha, Repblica Federal da Alemanha, Frana e Estados Unidos) tinha uma posio definida acerca do assunto, quando das consultas, mas todas ficaram, a partir de ento, informadas da inteno brasileira. Portanto, o objetivo de Silveira pode ter sido o de avaliar previamente o impacto externo da deciso, antecipando a informao sobre a deciso que seria tomada, como era de seu costume fazer em matria controversa. Tendo feito essas consultas prvias e de posse de dois documentos elaborados pelo Itamaraty - um da autoria de talo Zappa e outro, de Saraiva Guerreiro, ento Secretrio-Geral do Itamaraty, ambos favorveis ao reconhecimento do MPLA Silveira telefonou ao Presidente e tratou do assunto. Era comum Geisel e Silveira tratarem de assuntos urgentes por telefone297. A deciso sobre o voto sionista brasileiro na ONU em outubro do mesmo ano, que apoiava a Resoluo das Naes Unidas que definia o sionismo com forma de discriminao racial havia sido tomada da mesma forma, em carter de urgncia e em consulta telefnica entre Geisel e Silveira298. Porm, o que no se explica que a referida deciso tenha sido tomada por telefone quatro dias antes do prazo final, quando havia tempo para uma entrevista pessoal entre os dois. de se crer que Silveira tenha dado o carter de urgncia mxima ao tema, de forma a apressar o processo decisrio, com a adoo pelo Governo brasileiro da posio recomendada pelo Itamaraty, neutralizando possveis, porm seguras, dissidncias. Geisel teria tomado a deciso final sobre o reconhecimento da independncia de Angola e o Governo do MPLA depois de ouvir as ponderaes de Silveira e ser informado do contedo dos documentos preparados por Saraiva Guerreiro e Zappa para subsidiar o processo decisrio299. Nenhuma outra Agncia de Governo tomou parte no
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processo. A deciso final era difcil e implicava grande risco, uma vez que a situao em Angola em novembro de 1975 distava muito da de maro do mesmo ano, quando Ovdio Melo se estabeleceu em Luanda, com a determinao de reconhecer o Governo do movimento que vencesse as eleies em Angola, qualquer que fosse ele. Havia um vencedor em Luanda, o MPLA, mas este se havia imposto por meio das armas. A aposta de que o MPLA seria de fato o Governo de Angola, e que teria condies de manter o controle sobre todo o territrio, era arrojada. Primeiro, porque a guerra civil ainda estava em curso. Segundo, porque a internacionalizao do conflito com a interveno de potncias como a frica do Sul e os EUA poderia alterar o equilbrio de foras. Terceiro, pelas ligaes do MPLA com a Unio Sovitica e Cuba, que, como Geisel viria a confirmar em depoimento anos depois300, eram do conhecimento de Geisel e Silveira. A deciso do Governo brasileiro pautou-se, no que se refere ao reconhecimento do Governo do MPLA, nas informaes e anlises do Ministro Ovdio Melo de que o MPLA era o vencedor inconteste do enfrentamento e que no seria desalojado do poder pelos seus opositores. Segundo Stockwell, agente da CIA que havia operado em Angola no perodo, e que afirmou que a CIA teria pressionado o Governo brasileiro para que Ovdio Melo fosse retirado de Luanda301, os fatos mostraram que o diplomata brasileiro estava certo302. De fato, as fundamentadas anlises de Ovdio Melo provaramse corretas, e se o Governo brasileiro no tivesse reconhecido o Governo do MPLA no momento da independncia, o teria feito mais adiante, sem conseguir os benefcios de ter sido o primeiro pas a fazer o reconhecimento. Geisel e Silveira apostaram no MPLA e, no dia 6 de novembro de 1975, Ovdio Melo recebeu despacho telegrfico com instrues para informar ao MPLA que no dia 11 de novembro o Governo brasileiro emitiria nota imprensa, com os seguintes dizeres:
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Na data estabelecida para a proclamao da independncia de Angola 11 de novembro de 1975 o Governo brasileiro manifesta reconhecer o Governo instalado em Luanda, em observncia s regras que presidem convivncia internacional. Desde a criao, em 31 de janeiro ltimo, do Governo de Transio de Angola, o Governo brasileiro, com absoluta iseno e deliberao de no intervir nos assuntos internos de Angola, manteve na capital angolana uma Representao Especial, que ser convertida em Embaixada, com o estabelecimento de relaes diplomticas(...)303.

Apesar da deciso j ter sido tomada e comunicada Representao em Luanda, Geisel convocou reunio do CSN para deliberar sobre a matria304, repetindo, como j visto, processo denominado por Ges como de ritualizao da deciso305. A base para a deliberao do Conselho foram os documentos produzidos pelo Itamaraty306, por talo Zappa e Saraiva Guerreiro. Em relato sobre o episdio, Geisel revelou que houve resistncias dentro do Conselho de Segurana Nacional ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Ele afirmou que foi levantada no CSN a preocupao com o fato de os Estados Unidos estarem envolvidos no conflito contra o MPLA307. Entretanto, nesse momento no se mencionou o apoio cubano, o que indica que a informao da presena das tropas cubanas no fosse do conhecimento de todos os membros do CSN. Tal suposio mais tangvel quando se considera a declarao de Geisel de que ele teria imposto sua posio favorvel ao reconhecimento. Tendo em vista o temor do avano comunista, a presena de tropas cubanas em Angola, em enfrentamentos com grupos apoiados pelos EUA, se tivesse sido explicitada na ocasio, talvez tivesse impedido a imposio de Geisel. Da mesma forma, como se ver na prxima seo, diante das fortes reaes adversas, internas e externas, ao reconhecimento, quando
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se tentava apaziguar os nimos dos descontentes, a alegao de Silveira de que no tinha conhecimento da presena cubana no momento do reconhecimento s pde ser feita porque um grupo muito restrito sabia que tal informao no era verdica, conforme Geisel veio a confirmar anos depois. Se o CSN tivesse sabido da presena cubana em Angola quando o assunto foi submetido ao Conselho, Silveira certamente no teria dito que o fato no era conhecido no momento da deciso. Nas palavras de Pinheiro,
it is my hypothesis that the news about Cuban presence in Angola was deliberately played down by Brazilian decision makers- Geisel and Silveira in particular- in order to stick to their wish to recognize Angolan independence308.

Geisel e Silveira teriam controlado a circulao de informaes e se valido da urgncia de se tomar uma deciso para obter o resultado por eles almejado. Contaram com isso com as circunstncias favorveis de no ter Ovdio Melo jamais informado sobre as tropas cubanas, tampouco os Estados Unidos, permitindo-lhes alegar desconhecimento do assunto, que, caso tivesse sido de conhecimento de todos os atores que participavam do processo decisrio, poderia ter determinado uma diviso interna, ou mesmo uma tomada de deciso oposta. A capacidade de influncia de Silveira sobre Geisel se deve, em parte, ao respeito que os setores militares tinham pelo Itamaraty e seus quadros e tambm pelas relaes pessoais e respeito profissional entre Geisel e Silveira. Para Pinheiro, a deciso com relao ao reconhecimento da independncia e ao Governo do MPLA se deu
1) because of the outstanding prestige of Itamaraty in the eyes of the military regime, which used to give this agency a considerable amount of autonomy; 2) due to Geisels autocratic style and to the strong influence his Foreign
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Minister had over foreign issues, both aspects able to keep possible obstacles at bay; and 3) due to a likely misperception by Geisel/Azeredo da Silveira of the eventual reaction of the more conservative supporters of Brazilian regime about the Cuban presence in Angola309.

O ltimo aspecto, que o impacto da revelao da presena das tropas cubanas teria sido subestimado, merece maior reflexo, pois no condiz com os fatos. A conscincia com relao ao impacto dessa informao parece ter norteado o comportamento de todos os atores que participaram no processo decisrio no Itamaraty. Silveira, que j havia tido seu nome vetado para ocupar a Secretaria Geral do MRE pelos setores militares mais radicais, durante a gesto Costa e Silva, sabia o risco que corria e o manifestou ao escrever para Zappa nunca tive dvida de que deveramos, eventualmente, pagar um preo por termos criado a Representao Especial junto ao Governo de Transio de Angola310. Ao decidir-se pela manuteno da Representao Especial em Luanda, em agosto de 1975, o que provavelmente levaria o Governo brasileiro a reconhecer o Governo do MPLA em novembro de 1975, Silveira sabia que estava arriscando seu prprio cargo, e Zappa compartilhava a mesma apreenso, outra possvel motivao de seu telegrama particular sugerindo o fechamento da Representao. Com relao s vinculaes do MPLA com Cuba/ URSS e o impacto de tal informao, o controle sobre a circulao da informao, o calendrio da deciso e a forma do anncio evidenciam a conscincia de Silveira das reaes que adviriam. A proposta de publicar na imprensa nota sobre o reconhecimento da independncia buscava tornar a deciso pblica e diminuir eventuais presses, diante de um fato consumado. Igualmente, a deciso de abrir a Representao Especial em maro de 1975, conforme dito por Zappa a Ovdio Melo, visava a fortalecer a posio de
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reconhecimento imediato, em caso de eventual vitria do MPLA, e diminuir as j previstas resistncias. Por ltimo, vale registrar que Silveira estava convencido da pertinncia das anlises e recomendaes de Ovdio Melo sobre o quadro angolano e o MPLA311. Faltava-lhe convencer o Presidente Geisel e neutralizar possveis resistncias que poderiam pr a perder a poltica formulada pelo Itamaraty para a frica, e para a qual Angola era central. Como visto, com tal objetivo, Silveira controlou cuidadosamente o momento da deciso e a forma do seu anncio. 5.5 O RESULTADO DO PROCESSO DE TOMADA DE DECISO: O RECONHECIMENTO DO GOVERNO DO MPLA EM 1975 5.5.1 Repercusses Internas Pouco depois do reconhecimento da independncia de Angola por parte do Governo brasileiro, o primeiro a reconhecer o novo Pas, no dia 11 de novembro de 1975, comearam a surgir reaes internas de condenao deciso governamental de reconhecer o Governo comunista do MPLA312. As referidas crticas surgiram de setores que no detinham assento no Conselho de Segurana Nacional: a imprensa, representada pelo jornal O Estado de So Paulo, e os grupos conservadores de direita da sociedade civil, os mesmos que anos antes defendiam a aliana com Portugal e que de alguma forma estavam vinculados comunidade lusitana. Houve tambm manifestaes de setores militares dentro e fora do Governo. O Ministro do Exrcito, Sylvio Frota, comunicou ao Presidente Geisel a repercusso negativa no Exrcito do reconhecimento pelo Governo brasileiro do Governo comunista de Agostinho Neto e solicitou explicaes para o fato313. Ao deixar o Governo, em 1977, Sylvio Frota afirmaria ter-se dado conta da comunizao do Brasil, quando Geisel reconhecera a independncia de Angola314.
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A maior parte das crticas foi dirigida a Azeredo da Silveira, que era visto como o mentor da deciso, e o foco das crticas era precisamente o apoio militar que o MPLA recebia de Cuba e o temor de que os pases da costa oeste africana viessem a ser controlados por potncias alheias regio, colocando em risco a segurana do Brasil. Criticavam, igualmente, que a deciso tivesse sido tomada de forma to rpida, sem um debate que vislumbrasse outras possibilidades, como o reconhecimento da FNLA ou da UNITA, como chegaram a fazer alguns pases, ou mesmo o reconhecimento da independncia, mas no do Governo do MPLA. Apesar das crticas, Geisel e Silveira no pretendiam retroceder na deciso. Primeiro, porque os benefcios almejados, como o atamento de relaes diplomticas com Moambique, materializado no dia 15 de novembro de 1975, quatro dias depois do reconhecimento da independncia de Angola, e a aproximao com a frica negra, j eram visveis. Segundo, porque estavam conscientes de que, se cedessem presso dos grupos mais conservadores, toda a poltica do Pragmatismo Responsvel estaria ameaada. Por outro lado, fazia-se necessrio acalmar os nimos internamente. A deciso tomada foi a de dar um perfil discreto nas relaes com o Governo angolano. Apesar da nota divulgada sobre o reconhecimento da independncia, que anunciava a transformao da Representao Especial em Embaixada, o decreto de criao da Embaixada s foi publicado em 31/12/1975. No intuito de baixar o perfil, Ovdio de Melo recebeu instrues para no manter contato direto com as autoridades do MPLA, instruo que no foi seguida pelo referido diplomata. Tendo em vista as conseqncias nefastas que a hesitao do Governo brasileiro poderia ter sobre as relaes com Angola e o resto da frica negra e as repercusses negativas em Luanda das matrias publicadas nos jornais brasileiros, Ovdio Melo sugeriu a
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Braslia a publicao de comunicado conjunto, no Brasil e em Angola, no molde feito pelos pases socialistas, anunciando a abertura da Embaixada do Brasil em Luanda315. Tal gesto, afirmava Ovdio Melo, tranqilizaria o Governo angolano, que estaria temeroso de um retrocesso na posio brasileira com relao ao reconhecimento do MPLA, diante das presses sofridas316. O no-cumprimento das instrues - de no manter contato com as autoridades do MPLA - e a sugesto de publicao do comunicado conjunto causaram grande desagrado ao Ministro de Estado, que em despacho telegrfico afirmou
acreditei que Vossa Excelncia compreenderia, nos termos das instrues do despacho telegrfico 434, que o Governo brasileiro considera j estabelecidas as relaes diplomticas entre os dois Pases atravs das mensagens trocadas pelos Presidentes, pelo seu credenciamento como Encarregado de Negcios junto a esse Governo e da resposta do Ministro Jos Eduardo dos Santos, recebida por mim(...) no existe, pois, nenhuma justificativa para a publicao aqui de um comunicado conjunto anunciando a criao da Embaixada em Luanda. Tal ato provocaria, ao contrrio, nova reao de setores que no compreenderam a deciso do Governo, e, de outro lado, geraria perplexidade entre aqueles que a apoiaram. O que pretendo, portanto, obter a anuncia do senhor Presidente da Repblica para a assinatura do decreto no prximo despacho no dia 12. Pelo que estou lhe dizendo, Vossa Excelncia poder dar-se conta claramente das dificuldades que criou para a prpria consolidao da nossa posio em Angola ao ignorar as instrues recebidas.(...) o secretrio Affonso Celso Ouro Preto est partindo de Braslia amanh e dever chegar a na sextafeira, dia 12, podendo Vossa Excelncia adiantar conseqentemente a sua partida para o Brasil317.
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Em resposta, Ovdio Melo teria manifestado sua discordncia com os termos do despacho, afirmando que
a Declarao Conjunta, se recusada pelo Brasil, s viria a confirmar as fundamentadas e crescentes suspeitas que eles tinham de que o Itamaraty se paralizara, de que o Itamaraty recuava, por no ousar afrontar crticas ao reconhecimento que estava sofrendo...e poderia eventualmente at rever esse reconhecimento318.

Com relao ao perodo de indefinio, com a possibilidade de que o Governo brasileiro retrocedesse na posio tomada frente ao reconhecimento do MPLA, Ovdio Melo afirma que, a seu ver,
(...) Silveira verificou que, talvez pela primeira vez na Histria do Brasil, o Itamaraty e o Ministrio da Guerra de Sylvio Frota estariam em discordncia. Foi assim que Zappa e Silveira esqueceram de criar a nova Embaixada no mesmo dia do reconhecimento (...) e passaram a me intitular de Encarregado de Negcios de uma Embaixada no existente. Assim tambm, depois da independncia, Silveira insistiu para que eu ficasse em Angola, sem ter contato com o Governo. Respondi-lhe que achava isso totalmente absurdo e que, se quisesse, me removesse (...)319.

Apesar do desagrado do Itamaraty com a atitude de Ovdio Melo, a retirada do diplomata de Angola poderia parecer uma submisso campanha que se movia contra ele no Brasil. Segundo o jornal O Estado de So Paulo, ao ler, depois da deciso tomada, os relatrios enviados por Ovdio Melo, Geisel teria ficado com a percepo de que as informaes daquele diplomata eram parciais, a favor do MPLA. Ainda segundo O Estado de So Paulo, essas informaes deturpadas poderiam ter levado a uma deciso final
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equivocada, e sugeriu que uma reviso da deciso poderia estar em curso. O Itamaraty emitiu nota de apoio ao trabalho de Ovdio Melo e reiterou que no haveria alterao com relao deciso tomada. O fato que, logo em seguida, Ovdio Melo pediu afastamento do Posto alegando razes mdicas, o que permitiu uma sada a contento para o impasse de acalmar os setores conservadores, sem retroceder na deciso tomada. A avaliao de Geisel de que as informaes da Representao em Luanda eram parciais e favorveis ao MPLA, combinada com a resistncia de Ovdio Melo de manter perfil discreto logo depois da independncia, foi determinante para o seu afastamento do Posto. Vale registrar, no entanto, que a viso do diplomata sobre o contexto angolano320, incluindo suas avaliaes sobre o MPLA, coincidia com a viso do Itamaraty e com a posio que o Brasil deveria adotar frente ao conflito, como ficou claro no telegrama particular de Silveira a Zappa de 05/08/1975 (ver anexos). Possivelmente, mais do que as presses internas que responsabilizavam Ovdio Melo pela tomada de deciso, o seu afastamento pode ter decorrido do temor, confirmado, de Silveira de que, depois de haver estado to envolvido com as autoridades angolanas durante o Governo de Transio, Ovdio Melo no pudesse manter o baixo perfil requerido para as relaes bilaterais no curto prazo. O despacho telegrfico 290/1976, para a Embaixada em Luanda, relatando as posies do Brasil frente aos conflitos na frica Meridional, e que foram comunicadas s Chancelarias com as quais mantemos sistema de consultas em alto nvel321, corrobora a interpretao de que as informaes de Ovdio Melo refletiam a poltica externa do Brasil para Angola. Cumpre ressaltar que o referido despacho, cristalizando em ao externa as anlises de Ovdio Melo, foi expedido seis meses depois da partida do referido diplomata de Luanda e afirmava que
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as informaes de que dispe a Chancelaria brasileira sempre foram as de que o MPLA, de todos os movimentos, era o de melhor implantao. Era o mais urbanizado, o que dispunha de melhores quadros, de maior penetrao na classe mdia e o que falava uma linguagem mais moderna. Suas ligaes com Moscou eram conhecidas, mas no pareciam releg-lo condio de uma simples organizao de fachada.(...) o predomnio do MPLA em Angola , na presente fase, um dado da realidade, que s poderia ser alterado com altos custos para o Ocidente. (...)Resta, porm, a delicada questo da permanncia de tropas cubanas em Angola, esse envolvimento s foi possvel devido s atuais condies de relaxamento de tenses internacionais. (...) A dtente no , porm, obra de Cuba, de Angola ou de qualquer outra pequena potncia, mas se inscreve basicamente no relacionamento entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica. (...) Nas atuais circunstncias, a melhor maneira de evitar que Angola se transforme em um problema estratgico a absteno de medidas que a alienem ou que a joguem nos braos da Unio Sovitica ou de Cuba. Uma segunda ordem de consideraes que a presena cubana em Angola no uma aventura de tipo guevarista. No se trata de um pequeno grupo de guerrilheiros operando em um lugar ignoto, mas do exrcito regular de Cuba convidado pelo Governo de Luanda a se fazer presente.(...) a interveno do Zaire e da frica do Sul serviram admiravelmente para cobrir a aventura cubana com um manto de respeitabilidade(...) A inteno do Governo brasileiro , neste momento, continuar a trabalhar realisticamente no sentido de limitar os prejuzos diplomticos causados pela interferncia cubana322.

Em decreto publicado em 31 de dezembro de 1975, foi criada a Embaixada do Brasil em Luanda. No dia 6 de janeiro de 1976, Ovdio Melo deixaria definitivamente Angola. Sobre a campanha de
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imprensa que se armou depois do reconhecimento da independncia e do Governo do MPLA, Ovdio Melo afirmou
s vsperas do Natal de 1975, quando eu ainda estava em Luanda, um artigo publicado por Carlos Chagas no O Estado de So Paulo, fundado apenas em rumores, possivelmente originados no Itamaraty, atribua o reconhecimento de Angola minha pura e simples iniciativa e alta recreao (...) E a acusao que trazia, mais que absurda pois o reconhecimento fora feito por declaraes do Itamaraty, diretamente prpria imprensa brasileira, em 10 de novembro- era acintosa para a nossa Chancelaria, por conter implcita a noo de que sequer controlava os seus funcionrios no exterior, mesmo na tomada de decises dessa magnitude323.

O Itamaraty emitiu comunicado no dia seguinte, afirmando que Ovdio Melo havia cumprido suas funes em Luanda com competncia e dedicao e que estava sendo chamado a servio a Braslia porque necessitava de cuidados mdicos urgentes. Com relao ao comunicado, Ovdio Melo afirma
pareceu-me tmido e insuficiente. No contestava o ponto principal da acusao, no sentido de assumir plena e exclusiva responsabilidade pelo reconhecimento324.

No incio de 1976, a campanha persistia.

segundo artigos sados nos principais jornais do Rio, So Paulo e Braslia, fora eu o culpado pela deciso que o Itamaraty tomara ao reconhecer Angola por ter informado de forma errnea (subentendidamente, facciosa) sobre as perspectivas de que o MPLA pudesse prevalecer sobre os demais partidos e vir a governar Angola independente 325.
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Ainda que Geisel e Silveira tenham emitido nota defendendo o trabalho de Ovdio Melo, a impresso pblica que ficou, com o seu afastamento, de que ele fora o principal responsvel pelo curso dos fatos no processo decisrio do reconhecimento da independncia de Angola e do MPLA. As notas emitidas pelo MRE no foram suficientemente claras ao assumir que a deciso de reconhecer o Governo do MPLA fora uma deciso de Estado, tomada pelo Itamaraty e pelo Presidente da Repblica, em cumprimento da poltica externa que havia sido definida um ano antes. No dia 9 de dezembro de 1975, talo Zappa foi promovido a Ministro de Primeira Classe. Em 1976, j como Embaixador comissionado em Bangkok, Ovdio Melo entrou no quadro de acesso. Em 1977, Silveira
sem que eu nada lhe pedisse, prometeu-me promoo. Mas no cumpriu sua promessa at o fim de sua gesto, provavelmente porque ainda encontrou resistncias maiores daquelas foras que se haviam oposto ao reconhecimento de Angola e que me queriam ter como bode-expiatrio de uma poltica326.

Ovdio Melo somente foi promovido a Ministro de Primeira Classe, o grau mximo da carreira diplomtica, em 1986, depois do retorno do Brasil normalidade democrtica, tendo passado 19 anos na classe de Ministro de Segunda. Com relao presena das tropas cubanas em Angola, Ovdio Melo afirma que depois de longo silncio, que se seguiu independncia, o telex trepidou de novo, com uma interpelao do Itamaraty: onde esto os cubanos?327. Frente interpelao
respondi ao Itamaraty que eu e meus colaboradores h vrios dias no fazamos outra coisa seno comparecer a festas em
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praas pblicas,(...) mas no tnhamos visto cubano algum, em parte alguma, ningum sequer que falasse espanhol.(...)Em todo caso, redobraramos em Luanda nossa vigilncia perambulatria, especificamente em busca da presena de cubanos, prontos a imediatamente informar o que pudssemos descobrir a respeito328.

Diplomata experiente, Ovdio Melo sabia que dificilmente encontraria soldados cubanos festejando em praas pblicas de Luanda, mas, sim, lutando no interior do Pas, inclusive porque Luanda estava sob controle do MPLA, sem enfrentamentos armados, desde agosto. resposta irnica do Chefe da Representao sobre a presena cubana, some-se suas pertinentes observaes sobre o desconhecimento dos outros atores da participao cubana no conflito
A CIA no vira, no percebera os deslocamentos de tropas cubanas de Havana at Angola? S teria localizado cubanos, como se fossem fantasmas materializados em Angola, agora, quando, pela primeira vez, os sul-africanos tinham sido vencidos, na arrancada final para chegar Capital? E o Itamaraty, que tem postos no Caribe, nos pases socialistas, em Portugal, nos pases vizinhos da frica a despeito de seus reduzidos recursos tambm ele no pressentira coisa alguma, no percebera mesmo de longe os cubanos a caminho de Angola329?.

5.5.2 Repercusses Externas Aparentemente a estratgia de Azeredo da Silveira de antecipar aos principais parceiros desenvolvidos a inteno brasileira de reconhecer o MPLA evitou grandes surpresas com a deciso e reaes adversas imediatas. De qualquer forma, no impediu que, em meados de dezembro, tornada pblica a presena de tropas cubanas em Angola, os Estados Unidos criticassem a deciso brasileira.
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O Embaixador norte-americano para as Naes Unidas, Daniel Patrick Moynihan, declarou temor de que a segurana hemisfrica fosse ameaada a partir do estabelecimento de uma base sovitico-cubana em Angola e do controle do Atlntico Sul330. O apoio norte-americano ostensivo dado FNLA, e posteriormente tambm UNITA, tornava as relaes do Governo brasileiro com o MPLA ponto de atrito com os EUA. Durante a Conferncia Internacional de Cooperao Econmica, realizada em Paris entre 16 e 18 de dezembro de 1975, Henry Kissinger, ento Secretrio de Estado norte-americano, fez duras crticas poltica externa brasileira para a frica, as quais foram prontamente refutadas por Azeredo da Silveira, alegando que o Brasil tinha autonomia na formulao de sua poltica externa. Apesar das presses e preocupaes norte-americanas, o Brasil manteve-se firme na deciso, no reabrindo a questo. Na verdade, a crtica norte-americana fortaleceu a posio de Geisel e de Silveira que tinham um argumento forte para no retroceder na posio de reconhecimento do MPLA, posto que o retrocesso, aps as crticas externas, poderia ser visto como uma cesso de soberania e submisso aos interesses e vontade do Governo norte-americano. Ainda com relao interpelao de Kissinger, Silveira teria respondido, ironicamente, que no sabia da presena cubana, mas que, como aliados, os Estados Unidos, se estavam a par da participao militar cubana nos eventos em Angola, deveriam ter advertido o Brasil para o fato331. Na verdade, a resposta meio sarcstica de Silveira a Kissinger reflete a argumentao interna utilizada pelo Itamaraty, e pelo prprio Presidente, para dar consecuo determinao de reconhecer prontamente a independncia angolana, evitando resistncias internas dos demais atores. O Governo - no caso Itamaraty e Presidncia havia atuado com rapidez, decidindo-se pelo reconhecimento da independncia e do Governo do MPLA de Agostinho Neto, alegando, a posteriori, que a urgncia da deciso tinha impedido uma anlise de
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informaes mais completas sobre o quadro e que, no momento da deciso, segundo Silveira332, no se tinha conhecimento da presena militar cubana em Angola. Como j dito, anos depois, Geisel admitiria em coletnea de entrevistas333, que, no momento do reconhecimento da independncia, j se sabia que havia tropas cubanas em Angola, mas, segundo ele, havia outros interesses que preponderavam sobre tal fato para o reconhecimento. Geisel afirmaria, ainda, que Angola era nossa fronteira martima e que os poos de petrleo existentes naquele Pas tornavamno estratgico para o Brasil. A conseqncia imediata mais positiva e tangvel do reconhecimento do Governo angolano foi o pronto estabelecimento de relaes diplomticas com Moambique e uma mudana de atitude das jovens naes africanas com relao ao Brasil. Em princpio, o Governo brasileiro alcanou seu objetivo de reverter desvantagem que o Brasil herdara no continente em razo de sua poltica hesitante, pendular, e no raro francamente pr-colonial, ao aliar-se com Portugal. 5.6 ARTICULAO DO PROCESSO DE TOMADA DE DECISO COM O MARCO TERICO O objetivo deste trabalho o de analisar o papel do Itamaraty e de seus funcionrios no processo de reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. As ltimas sees estiveram centradas nas comunicaes trocadas entre a Representao Especial em Luanda e a Secretaria de Estado e no momento da deciso. Nesse contexto, os papis do Chefe da Representao Especial, do Chanceler e do Presidente da Repblica foram centrais na anlise. Cumpre observar, no entanto, que, de acordo com o argumento central deste trabalho, os referidos atores no atuaram em seu carter individual, mas, sim, como funcionrios de Governo, vinculados e condicionados pelas prticas e valores das instituies s quais pertenciam.
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Uma das razes que motivou o presente trabalho foi precisamente a de refutar as hipteses que buscam explicar a deciso do Governo brasileiro de reconhecer a independncia de Angola e o Governo do MPLA a partir da perspectiva do ator individual. Segundo essas hipteses, as convices poltico-ideolgicas de Ovdio Melo, omitindo informaes relevantes para os atores que participaram do processo decisrio, teriam sido responsveis pelo resultado final da deciso tomada. Da mesma forma, segundo a linha de abordagem que privilegia o ator individual, as caractersticas autoritrias do Presidente Geisel e as relaes de admirao e respeito profissional por Silveira, igualmente, explicariam o poder de influncia de Silveira sobre Geisel. Este trabalho argumenta, no entanto, que o tratamento dado informao oriunda da Representao Especial por Ovdio Melo era convergente com a linha da poltica externa traada para Angola pelo Itamaraty. Suas instrues eram a de que o Governo brasileiro reconheceria o Movimento que tivesse alcanado o poder em Luanda, independentemente de sua orientao ideolgica. Ovdio Melo agiu como funcionrio do MRE, cumprindo suas instrues. Informar sobre as relaes entre o MPLA e a URSS seria, no contexto brasileiro vigente poca, desqualificar aquele Movimento frente aos outros dois e, portanto, inviabilizar a poltica externa traada pelo Itamaraty. Poltica que havia sido idealizada por talo Zappa, na qualidade de Chefe do Departamento da frica, referendada por Silveira, Ministro de Estado das Relaes Exteriores, e por Saraiva Guerreiro, Secretrio-Geral do MRE e autor de um dos dois documentos sobre a posio do Brasil frente ao conflito angolano, que orientou a deciso final do Presidente. Todos, assim com Ovdio Melo, funcionrios do MRE, comprometidos com os objetivos traados pelo Ministrio para a poltica angolana e que, portanto, agiram no como atores individuais, mas, sim, institucionais.
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No que tange s relaes Geisel/Silveira, as mesmas tambm devem ser analisadas em contexto institucional. Independentemente da empatia pessoal com relao a Silveira, Geisel tinha especial respeito pela tecnocracia, pelos funcionrios de carreiras de Estado. Uma vez mais, essa no era uma caracterstica individual de Geisel. O apego tecnocracia era um trao de sua formao institucional, militar, e que, por essa razo, esteve presente durante todo o perodo do regime de exceo. Em maior ou menor medida, inclusive para diminuir interferncias polticas, os distintos Governos militares se apoiaram na tecnocracia para administrar. E nesse contexto, assim como para os Generais que o precederam, o Itamaraty ocupava um lugar de destaque nas preferncias de Geisel. Como tratado no Captulo 4, quando se analisou as razes da autonomia do MRE frente a outras Agncias de Governo e o seu processo de institucionalizao, os militares, como classe, tinham grande respeito ao Itamaraty e aos seus quadros. Portanto, as relaes Geisel/Silveira devem ser analisadas no contexto das instituies as quais representavam e a percepo que tinham das referidas instituies. Por ltimo, ainda no que concerne s anlises centradas nos atores individuais, cumpre reiterar que a definio da linha da poltica externa para Angola no se deu em razo das convices pessoais de Geisel ou Silveira, menos ainda de Ovdio Melo. No foi uma poltica inovadora do ponto de vista da formulao. Como j visto, o MRE defendia, desde o princpio do processo de descolonizao das colnias portuguesas, mudana na posio do Brasil de apoio a Portugal. Em razo da instabilidade de posies do Presidente Jnio Quadros, o Chanceler Affonso Arinos de Melo Franco no pde executar a poltica formulada pelo MRE. Igualmente, depois do golpe militar, por motivos j mencionados, o Itamaraty sucumbiu presso ideolgica, que via propostas de aproximao com os Movimentos de Liberao africanos como iniciativas esquerdistas. Tal fato no impediu que Gibson Barboza propusesse claramente a inflexo da poltica externa para a frica ao
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final de seu Governo, em que pesem os controles ideolgicos vigentes. De novo, a formulao foi, portanto, institucional, e no obra de um ou dois atores individuais. O elemento novo no que concerne ao episdio do reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA foi, possivelmente, a determinao de Silveira de influir no processo decisrio, impondo a viso do MRE. Mas, ainda assim, Silveira agia como Ministro das Relaes Exteriores buscando fazer prevalecer a posio do MRE, formulada por seus antecessores e por ele acolhida. A determinao de participar de forma mais ativa na formulao da poltica externa, como j visto, era tendncia que vinha se afirmando no MRE desde a segunda metade da dcada de 50. O que ocorreu na administrao Geisel foi a possibilidade do Itamaraty voltar a ocupar espao central na definio da poltica externa e Silveira, apoiado por outros funcionrios do MRE, no perdeu a oportunidade, atuando, em nome da instituio, com determinao e ousadia, assim como muitos de seus funcionrios. De forma a no perder o carter institucional dos atores que participaram no processo decisrio, e a no cair na tentao de tentar entender a ao externa a partir da anlise do comportamento dos atores individuais, como se operassem em vcuo institucional, o trabalho far uma articulao com o marco terico de referncia, apresentado no Captulo 2. No se pretende reapresentar o marco terico, mas, to somente, sublinhar as categorias mais relevantes para o presente trabalho e que melhor explicam a ao externa adotada de reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Vale notar que o Modelo terico elaborado por Allison e Zelikow334 compe-se da interao, como j apresentado, de trs submodelos para o processo de tomada de deciso em poltica externa, como descrito no Captulo 2. Sero feitas observaes sobre os aspectos mais pertinentes com relao a cada um dos submodelos que integram o Modelo geral.
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a) Modelo do Ator Racional A premissa central do Modelo do Ator Racional a de que os Governos decidem com base em uma escolha racional, em meio a diversas opes, cada qual contendo prs e contras, buscando estrategicamente maximizar os ganhos com relao aos objetivos estabelecidos. Sendo um Modelo terico dentro da Escola Realista, os objetivos do ator seriam a maximizao do interesse nacional e a preservao da Segurana Nacional. O Modelo do Ator Racional explica em boa medida a posio do MRE, que finalmente foi a que se prevaleceu, com relao poltica africana do Brasil. Como tratado na reviso de literatura, o Terceiro Mundismo da Poltica Externa Independente e a poltica de diversificao das relaes externas do Pragmatismo Responsvel tinham como objetivo comum aumentar o peso especfico do Brasil no cenrio internacional. As consideraes de ordem econmica, como o acesso a fontes de matrias-primas e de energia e a conquista de novos mercados para os produtos brasileiros, eram mais importantes para justificar, em nvel de discurso, as aes tomadas, do que sua verdadeira fonte de inspirao. As relaes econmico-comerciais, mesmo que potenciais, com Moambique eram irrelevantes e no justificariam a preocupao do Governo brasileiro com a resistncia daquele Pas em manter relaes diplomticas com o Brasil, logo depois da independncia. Angola, igualmente, apesar das importantes reservas minerais e de petrleo, alm do potencial de seu mercado interno para consumo de produtos brasileiros ambos os argumentos mencionados por Geisel para justificar o esforo de aproximao, em bases pragmticas, com o Governo de Agostinho Neto-, manteve, at 1978, baixo nvel de comrcio com o Brasil. Do ponto de vista do Itamaraty, a diversificao das relaes externas era estratgica, era uma determinao poltica que, na viso do MRE, correspondia ao interesse nacional do Pas no mdio e longo
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prazos, no devendo, portanto, estar subordinada a constrangimentos de ordem ideolgica do governo. Foi nesse contexto que Angola e Moambique tornaram-se essenciais. Ao manter relaes privilegiadas com as naes lusfonas africanas, o Brasil aumentaria seu peso especfico na Regio e teria maior facilidade de acesso s demais naes africanas, que se haviam tornado independentes desde a dcada de 60 e que, em razo da poltica brasileira de aliana com Portugal, viam o Brasil com grande desconfiana. Havia ainda a possibilidade de que pases da Amrica Latina viessem a conquistar maior espao na frica do que o Brasil, em especial a Argentina que vinha se aproximando das jovens naes africanas335 e tinha declarada sua inteno de reconhecer a independncia de Angola e o Governo do MPLA. No que tange Segurana Nacional, a viso do MRE era a de que o estabelecimento de um Governo de esquerda do outro lado do Atlntico independia de reconhecimento ou no do Governo brasileiro. Era uma situao de fato, e a melhor forma de lidar com ela seria por meio do estabelecimento de relaes prximas, buscando diminuir ou dar alternativas influncia de potncias alheias regio do Atlntico Sul. O reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA, entre outras alternativas possveis, foi considerado a opo que melhor atendia os objetivos de Segurana Nacional e de interesse nacional, no momento da deciso. Ainda que para alguns setores, a presena de um Governo de esquerda, do outro lado do Atlntico, apoiado por Cuba, representasse uma ameaa estratgica ao Brasil, para os que tomaram a deciso, Geisel e Silveira, tal ameaa no procedia. Os protestos com relao ao processo decisrio se pautavam precisamente no fato de que no foram discutidas todas as opes possveis, mas, sim, apenas comunicada a adoo de uma das opes, de um determinado ponto de vista. Certamente, as outras opes foram consideradas, mas prevaleceu a do reconhecimento do MPLA, que era a formulao postulada pelo Itamaraty.
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No Marco do Modelo do Ator Racional, o Estado se projeta como unitrio, como se no houvesse dissenses internas com relao deciso tomada. Esse Modelo, portanto, nada revela sobre os enfrentamentos entre os distintos atores para influir na deciso final. Para compreender o processo decisrio em si, faz-se necessria uma anlise mais detalhada, valendo-se dos dois outros parmetros desenvolvidos por Allison e Zelikow. b) Modelo do Comportamento Organizacional A base conceitual que fundamenta esse modelo a de que as organizaes tm uma cultura prpria e que esta molda o comportamento dos indivduos dentro da organizao, de forma a que os mesmos ajam em conformidade com as normas formais e informais da organizao. O resultado que as instituies passam a ter vida prpria, individualizada, fruto das prticas, rotinas e valores que compem a cultura da instituio. Segundo esse Modelo, ainda, os burocratas teriam autonomia para definir quais seriam as prioridades, de acordo com as preferncias que emergem da instituio e de seus dirigentes. Ainda que haja disputas internas dentro das organizaes, estas tendem a se dirimir diante do enfrentamento potencial com outras agncias do Governo, no momento do processo de tomada de deciso. Tal fato especialmente relevante quando se analisa o processo de reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Os atores do Itamaraty que participaram do processo decisrio, Silveira, Saraiva Guerreiro, Zappa, Ovdio Melo, e outros funcionrios de menor hierarquia336, atuaram tendo como objetivo materializar as prioridades de acordo com as preferncias que emergiram da Instituio e de seus dirigentes. A troca de comunicaes entre a Representao Especial em Luanda e a Secretaria de Estado e a anlise dos documentos elaborados sobre a matria na Secretaria de Estado revelam que os atores que participaram do processo decisrio no
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Itamaraty detinham o mesmo nvel de informao e atuaram de forma coordenada. Segundo Saraiva Guerreiro,
nunca atamos nossa limitada possibilidade de presena e desenvolvimento de relaes porque fosse comunista a liderana desse ou daquele pas africano(...) a mim, sempre me pareceu que se um pas alcana a independncia com um governo comunista (ou que pretende s-lo), ele no deixa de existir e, independentemente de sua ideologia, no nos sendo hostil no h razo para no reconhec-lo e estimular as relaes que as circunstncias permitam ou aconselhem337.

Vale ainda registrar, com relao circulao de informaes, dentro do MRE, a utilizao dos canais informais de comunicao. A troca de expedientes mais importante sobre o processo decisrio, por exemplo, foi feita por meio de telegramas particulares entre Zappa e Silveira338, no constando, portanto, da srie oficial de comunicaes. A instruo de Silveira de que seu telegrama particular para Zappa339, e a respectiva fita, fossem destrudos, bem como o confuso episdio do envio/recebimento dos telegramas particulares entre Zappa e Silveira na Cidade do Cabo, quando na minuta figura Representao em Luanda, visavam a eliminar qualquer registro sobre a troca de comunicaes. Ainda com relao utilizao de canais informais, cumpre observar que a visita de Zappa a Angola, nos dias 4 e 5 de agosto de 1975, e sua entrevista com o assessor de Agostinho Neto, Andr Petrov, quando este o alertou, segundo Ovdio Melo, que, se Angola fosse invadida, poderia receber ajuda externa340, no figura em nenhuma comunicao oficial. A conversa entre Zappa e Petrov deve ter sido relatada pessoalmente por Zappa a Silveira. A revelao de Geisel de que ele e Silveira tinham conhecimento da presena das tropas cubanas, igualmente, revela que tal informao circulou, provavelmente, por canais informais.
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Cumpre ainda sublinhar o fato de que, assim como Ovdio Melo jamais tenha analisado, em seus telegramas, as relaes entre o MPLA e a URSS/Cuba, a Secretaria de Estado, igualmente, ainda que ciente das vinculaes, tampouco em nenhum momento pediu que o fizesse. Apesar da presena das tropas cubanas terem sido denunciadas por jornais europeus desde outubro de 1975, a Secretaria de Estado enviou despacho telegrfico a Luanda perguntando onde esto os cubanos?341 apenas dias depois da independncia, quando o fato j era de conhecimento pblico no Brasil. Com relao deciso de manter aberta a Representao em Luanda at s vsperas da independncia, no marco da cultura institucional das prticas diplomticas, essa constitua indicao clara e tcita de que o Governo brasileiro reconheceria o novo Governo. Se assim no fosse, o Brasil deveria ter fechado a Representao em Luanda, como o fizeram outros pases, entre eles os EUA, antes da independncia. Certamente, os outros atores - as demais Agncias de Governo - no tinham presentes tais filigranas, mas o MRE, sim. Internamente, a deciso de reconhecer o MPLA j havia sido tomada em agosto de 1975, como indica o telegrama particular de Silveira a Zappa342, faltava ao MRE influenciar o Presidente e cuidar, ao longo do processo decisrio, que outros atores no inviabilizassem a execuo da poltica formulada pelo MRE. Em sua resposta interpelao do Ministro Sylvio Frota sobre o reconhecimento da independncia e do Governo do MPLA, Geisel teria alegado a existncia da Representao Especial como razo para a deciso do pronto reconhecimento
Respondeu-me o Presidente que aproveitara a existncia do representante diplomtico do Brasil em Luanda para concretizar logo o reconhecimento, pois, se o retirasse, teria maiores dificuldades, no futuro. E nada mais me disse343.
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No marco da cultura institucional, Ovdio Melo, como ator individual, atuou de forma coordenada com Braslia, no cumprimento das instrues recebidas, vinculado e condicionado pela Organizao a qual pertencia. Quando no lhe foi mais possvel cumprir as instrues, foi substitudo, obedecendo s prticas do MRE. Por ltimo, com relao s disputas internas dentro da organizao, Ovdio Melo afirma que havia no Itamaraty posies contrrias s que estavam sendo adotadas com relao a Angola344. Ao afirmar, igualmente, que os rumores sobre sua parcialidade no processo, publicados nos principais jornais, teriam sido originados no Itamaraty345, Ovdio Melo reconhece a existncia de dissenses internas no MRE. Na arena decisria, no entanto, frente a outras Agncias de Governo, tais vozes no se manifestaram, e Silveira exps ao Presidente a posio unvoca do Itamaraty com relao s diversas opes para Angola. c) o Modelo da Poltica Governamental Segundo esse Modelo, na arena decisria h conflitos entre os distintos atores para influir na deciso final. Ainda que os referidos atores sejam os principais dirigentes das instituies s quais pertencem, eles atuam como atores individuais, no como um aglomerado de instituies. Os principais aspectos do Modelo para a anlise do objeto deste trabalho so os de que o poder de influncia de um determinado ator depende de seu poder de barganha. Este est condicionado autonomia formal e responsabilidade do ator sobre um determinado tema; ao controle sobre os recursos necessrios para executar a ao; ao conhecimento especfico e controle sobre as fontes de informao que levam definio do problema; identificao de opes e estimativa de viabilidade de execuo; ao carisma, reputao e ao poder pessoal de persuaso frente aos demais atores. Alm do poder
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de barganha, o poder de influncia do ator depender ainda da sua habilidade e do desejo de fazer valer seu ponto de vista, e da viso que os demais atores tm dos dois primeiros fatores. Com relao ao objeto, a responsabilidade pela execuo da poltica externa era do Itamaraty e, portanto, de Silveira, tendo este autoridade formal sobre a matria. Com relao formulao, como j visto, ainda que formalmente o CSN fosse o locus de deciso e outros Ministrios tambm participassem das deliberaes, quando se tratava de temas de poltica externa, o Itamaraty era sempre o primeiro Ministrio a apresentar seu ponto de vista. No raro, a deciso era tomada por Geisel e Silveira e, somente depois, submetida ao CSN, como ocorreu com o reatamento de relaes diplomticas com a China continental e, especificamente, com o reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA. Segundo Sylvio Frota, Ministro do Exrcito de Geisel,
No soube com antecedncia, da inteno oficial brasileira de reconhecer a Repblica Popular de Angola, porque, como j mencionei, estas decises eram, normalmente, tomadas pelo Presidente da Repblica e o Ministro das Relaes Exteriores e, somente pela difuso na imprensa, fiquei ciente do fato346.

Com relao definio do problema, verifica-se que o Itamaraty, e no apenas Silveira, efetivamente detinha o controle da informao para a definio do problema, assim como a viabilidade de execuo da opo apresentada. No que tange percepo dos demais atores sobre a autoridade do Itamaraty na matria, a credibilidade conquistada pelo MRE, como rgo de excelncia na administrao pblica, os rigorosos critrios de seleo e ascenso funcional e a forte institucionalizao tornavam difcil o desafio aberto s posies do MRE. Os militares, como classe, tinham grande respeito ao Itamaraty e certa identificao, do ponto de vista de estruturao de carreira e
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organizacional, que inibiam intromisses em matrias de poltica externa, sobretudo, se fossem contrrias s posies do MRE. Tal fato no impediu, no entanto, que o Ministro Sylvio Frota pedisse, a posteriori, durante despacho, explicaes ao Presidente Geisel sobre o voto sionista e o reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA347. A predileo de Geisel pela tecnocracia para gerir a coisa pblica, aliada ao respeito que tinha pelo Itamaraty, contribuiu para a capacidade de Silveira de influir de maneira central nas decises do Presidente da Repblica em poltica externa. Como ator individual, Silveira tinha a seu favor sua reputao de hbil e experimentado diplomata e suas excelentes relaes pessoais com Geisel, que lhe tinha grande respeito e admirao profissional348. Tais fatores, combinados, permitiram a Silveira ter acesso direto ao Presidente, evitando os canais formais e, dessa forma, possveis interferncias de outros atores no processo decisrio, como bem revelam as declaraes de Frota.
na primeira oportunidade - durante uma audincia normal disse ao Presidente que a deciso sobre Angola repercutira negativamente no Exrcito. Ns no entendamos como o nosso Governo revolucionrio, de base anticomunista, tivesse sido o primeiro a reconhecer Agostinho Neto, sustentado por tropas cubanas que combatiam naquela colnia portuguesa, na qual tinham sido implantadas duas repblicas e a luta continuava349.

Ainda que fosse grande o poder de persuaso de Silveira sobre o Presidente, a neutralizao dos setores mais radicais do Governo era fundamental para a implementao da poltica externa formulada pelo MRE. Para tanto, Silveira valeu-se, com a anuncia do Presidente da Repblica, de dois artifcios: o controle sobre a circulao de informaes dentro da burocracia, com vistas a influir na deciso final,
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e a utilizao do carter de urgncia para impor uma deciso no compartilhada por todos os atores. O Itamaraty e a Presidncia da Repblica, como se viu, no apenas se valeram dos dois artifcios para interferirem no processo decisrio, como igualmente os utilizaram para, a posteriori, justificar a deciso tomada. As eventuais imperfeies do processo decisrio, que foram objeto de crtica dos que se opunham deciso, foram justificadas como imponderveis - no caso o desconhecimento da presena das tropas cubanas no momento da deciso-, decorrentes da prpria natureza das aes externas que requer muitas vezes decises urgentes, sem tempo suficiente para uma anlise mais detalhada da situao. Por ltimo, cumpre analisar a parmetro estabelecido por Allison e Zelikow no que se refere ao desejo do ator de fazer valer seu ponto de vista, como determinante para aumentar seu poder de influncia na poltica governamental. A determinao central de Silveira de exercer o poder do MRE e influir no processo decisrio, como j tratado, refletia demanda do Itamaraty de participar da formulao da poltica externa de forma mais direta. Essa tendncia do MRE, de requerer maior participao na formulao, teria se iniciado, igualmente como j visto, a partir da segunda metade da dcada de 50. Durante o regime militar, no entanto, o MRE fora obrigado a manter um baixo perfil na formulao, corrigindo o curso das aes externas, de forma a acomod-las aos constrangimentos de ordem ideolgica impostos pelo regime militar. O pragmatismo do Itamaraty no recuo com relao formulao tinha como objetivo primordial preservar a sua integridade e institucionalizao, buscando evitar novas intervenes e cassaes dentre os funcionrios de carreira do MRE. A ascenso de Geisel, um militar da ala moderada das Foras Armadas, e, sobretudo, sua viso menos ideolgica e pragmtica das relaes internacionais, permitiu a Silveira exercer de forma intensa a vocao do MRE para a formulao da ao externa, desafiando, com o apoio do Presidente, setores mais conservadores da
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Administrao. O reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA evidncia do esforo do Chanceler de impor a viso do Itamaraty nas decises externas. Apesar do desejo do ator de fazer valer seu ponto de vista, nem sempre, porm, foi possvel alcanar os objetivos traados,
O ex-chanceler Azeredo da Silveira disse ontem Comisso de Relaes Exteriores do Senado que, durante sua gesto no Itamaraty, chegou a tentar uma aproximao com Cuba, acompanhando gestos de outros pases, inclusive os EUA, mas as presses contrrias foram muito grandes350.

5.7 CONCLUSO A deciso do Governo brasileiro de reconhecer a independncia de Angola e o Governo do MPLA parece, primeira vista, fora de sintonia com o quadro poltico vigente. E no apenas porque no Brasil, naquele momento, havia uma ditadura militar de direita, mas tambm por no se entender como a referida deciso pde ser aprovada pelos setores conservadores que dominavam o Governo poca. A explicao do fato s pode se dar a partir da identificao dos distintos atores burocrticos que participaram do processo decisrio, das motivaes institucionais e da anlise das condies em que se deu o processo em si. O Presidente Geisel, com postura de estadista, e o Itamaraty, enquanto instituio perene, viam a poltica externa como uma poltica de Estado e no apenas de Governo. Acreditavam nos interesses brasileiros de mdio e longo prazos, buscando evitar na medida do possvel - que as decises de poltica externa fossem contaminadas por questes de ordem ideolgica. J os setores mais conservadores e, sobretudo, os militares mais direita, com campos de viso mais estreitos, tinham posies contrrias a
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qualquer aproximao com pases comunistas e estavam dispostos a impedir aes nesse sentido. Por sua vez, Geisel e Silveira estavam dispostos a reconhecer o Governo angolano, qualquer que fosse sua orientao ideolgica, com vistas a superar a imagem negativa que o Brasil tinha no continente africano em razo de seu alinhamento com Portugal nas questes referentes s colnias. Acreditavam, tambm, que o mercado africano tinha grande potencial para a absoro de produtos brasileiros, bem como poderia vir a ser um estratgico fornecedor de matrias primas, sobretudo petrleo. A deteriorao do Acordo de Alvor e a deflagrao da guerra civil em Angola complicaram o cenrio, uma vez que o vencedor da disputa e Governo, de fato, instalado em Luanda, no havia chegado ao poder por via eleitoral, como previsto, mas, sim, por meio das armas. A agravar o quadro, havia o fato do MPLA, que a partir de agosto de 1975 passara a ocupar o Governo em Luanda, ser apoiado pela URSS/Cuba. A Representao Especial em Luanda, at a data da independncia, nunca havia mencionado a presena de tropas cubanas em Angola, tampouco o apoio militar, sob a forma de armamentos e treinamento, que o MPLA recebia da URSS. Tal fato no impediu que, possivelmente por meio de canais informais, o Ministro Azeredo da Silveira e o Presidente Ernesto Geisel estivessem devidamente informados sobre o assunto. Sabedores das dificuldades que encontrariam no Conselho de Segurana Nacional para o reconhecimento do MPLA, Geisel e Silveira ocultaram do CSN a informao de que havia tropas cubanas em Angola lutando a favor do MPLA, contra as foras da UNITA e da FLNA, apoiadas pelos Estados Unidos e pela frica do Sul. Alm disso, tomaram a deciso, alegando urgncia, antes de consultarem o CSN. Da mesma forma, os documentos que serviram de subsdios para o CSN na apreciao do assunto foram
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elaborados pelo Itamaraty e pelo prprio CSN, com base nas informaes originrias do Itamaraty. Apesar das fortes presses internas e externas contrrias ao reconhecimento, Silveira e Geisel mantiveram a deciso tomada, mas adotaram um baixo perfil nas relaes bilaterais com Angola, at 1978. O Ministro Ovdio Melo, alvo de forte campanha de imprensa, que tentava responsabiliz-lo pela deciso tomada, deixou Angola pouco depois da independncia.

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6. CONCLUSO GERAL

O objetivo deste trabalho foi o de analisar o papel do Itamaraty e de seus funcionrios no processo de deciso que levou o Governo brasileiro a reconhecer a independncia de Angola e o Governo do MPLA, em 11 de novembro de 1975. Foi hiptese bsica do estudo que os objetivos polticoestratgicos de mdio e longo prazos - como a busca por maior autonomia na esfera externa e o aumento do peso especfico do Pas no cenrio internacional, por meio da diversificao das relaes externas - foram os que inspiraram o MRE e seus funcionrios na formulao e execuo da poltica externa para Angola, entre janeiro de 1974 e dezembro de 1975. A segunda hiptese foi de que havia conflito de opinies entre as diversas Agncias e os atores que participavam do processo decisrio, sobretudo entre o setor militar, de um lado, e o Itamaraty e a Presidncia da Repblica, de outro. As posies do Itamaraty e da Presidncia acabaram por preponderar, e tal fato se deu por meio da manipulao do processo decisrio e do controle das informaes que circularam para os demais atores, por parte dos funcionrios do MRE e do Presidente Geisel. Nesse contexto, os demais atores e o Conselho de Segurana Nacional, que era considerado o principal locus de deciso em poltica externa no perodo, teriam atuado como meros rgos assessores do Presidente, sendo manipulados por este com vistas a dar legitimidade s decises tomadas.
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No mbito do referencial terico adotado, buscou-se mostrar que, ainda que a anlise possa partir de presuno de que o Estado o principal ator da ao externa, e que se projeta como um ator unitrio, monoltico at o momento da deciso h enfrentamentos dentro da burocracia para decidir o curso de ao. No caso analisado, indicouse que havia importantes diferenas de viso dentro da burocracia com relao ao que viesse a ser o interesse nacional. Teoricamente, podese dizer que essas diferentes vises so moldadas pela cultura institucional de cada organizao, pelas percepes individuais de cada ator, pela interao entre os diversos atores no prprio governo. A ao externa, portanto, seria uma resultante da interao entre esses diversos fatores e a posio e fora de cada um ao longo do processo decisrio. Ainda com relao ao referencial terico utilizado, partiu-se da suposio de que o meio externo fundamental para as opes de ao a serem adotadas, em consonncia com o preceito formulado pela Teoria Realista, mas no constitui razo suficiente para explicar decises. Conforme o que se viu, a permissibilidade do meio externo no explica necessariamente a ao. Nesse sentido, na anlise feita ao longo do trabalho, buscou-se demonstrar que o Estado atua dentro dos constrangimentos e oportunidades dadas no cenrio internacional e que na anlise do processo decisrio e dos atores que se pode encontrar a razo determinante da adoo das medidas de poltica externa. No contexto especfico deste trabalho, os papis de Geisel, Silveira, Ovdio Melo e Zappa - assim com de outros atores do MRE que participaram do processo de formulao e execuo da ao externa adotada -, atuando como atores institucionais, mais do que as condies estruturais ou convices pessoais, explicam as decises tomadas. A esse respeito, a anlise acerca de Geisel, e seu papel no processo decisrio, considerou aspectos relativos ao Presidente e sua posio no PTD, ao militar e a sua cultura institucional e, finalmente,
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CONCLUSO GERAL

sua personalidade autoritria, submetendo o CSN. Igualmente, ao se analisar o papel do Itamaraty, levou-se em considerao a solidez e autonomia da instituio, bem como sua vocao para participar de forma mais intensa na formulao da poltica externa a partir de meados da dcada de 50. Foram tambm analisadas as relaes entre Geisel e Silveira e as caractersticas deste como diplomata de carreira, respeitado pelo Presidente e pela burocracia por suas qualificaes profissionais e pela Instituio a qual representava. Da mesma forma, a anlise acerca dos militares foi feita no sentido de identific-los no apenas como membros de um Governo militar, mas tambm como representantes de uma instituio, com suas divises internas. Desse modo, analisouse o processo decisrio, desejando-se mostr-lo como uma interao entre atores moldados pela cultura institucional e as estruturas - interna, externa e da prpria burocracia. Na parte deste trabalho referente reviso de literatura, revelou-se que, para a maior parte dos autores, o Pragmatismo Responsvel teria sido uma janela, uma abertura de curta durao, por meio da qual o Brasil acreditara que poderia finalmente exercer sua autonomia no cenrio internacional. As elevadas taxas de crescimento econmico entre 1968-1973, o arrefecimento da bipolaridade EUA-URSS, a diversificao dos interesses do Pas, bem como a abertura poltica interna que se iniciava, proporcionaram as condies objetivas para a implantao de uma poltica externa mais arrojada, sem condicionamentos de ordem ideolgica, que buscava o que era identificado pelo Itamaraty e o Presidente Geisel como interesse nacional. Verificou-se, ainda, consenso entre os autores com relao ao fato de que, a partir de 1977, o estrangulamento das contas externas e o subseqente segundo choque do petrleo evidenciaram a fragilidade do Pas para exercer a pretendida autonomia, forando um maior realinhamento com as posies norte-americanas e a composio com as condies impostas pelas instituies internacionais de financiamento e pelas organizaes multilaterais de ajuda financeira, como o FMI, frustrando a mdio e longo prazos os projetos de Geisel e Silveira.
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Com relao contextualizao histrica do evento analisado, buscou-se resgatar a evoluo da poltica externa brasileira a partir da administrao Kubitschek, identificando os princpios que vinham inspirando a ao externa desde ento, notadamente o nacionalismo, o desenvolvimentismo e a busca de espao para exercer a poltica externa com maior autonomia. Sem embargo, o trabalho demonstrou que os constrangimentos internos e externos impediram, at a administrao Geisel, que se exercesse essa autonomia da forma desejada. A anlise histrica revela, tambm, que as condies internas e externas, conforme visto na reviso de literatura sobre o Pragmatismo Responsvel, permitiram a Geisel implementar durante um curto perodo, na esfera externa, decises que refletiam maior independncia frente aos EUA e aos condicionamentos ideolgicos internos e externos. Como isso foi possvel, no entanto, no pode ser explicado apenas com a anlise das condies internas e externas, mas, sim, com a anlise do PTD e do papel desempenhado pelo Itamaraty e Geisel - o que efetivamente se fez no Captulo 5, sobre o processo de tomada de deciso. Buscou-se demonstrar no Captulo 5 que a determinao de Silveira e dos funcionrios do Itamaraty, que influram no processo decisrio, de implementar a formulao poltica de reconhecer, de imediato, o Estado angolano, independentemente do governo de turno, foi crucial para a forma como o PTD foi conduzido e para o resultado final alcanado. Com efeito, havia, no campo interno, resistncias ao reconhecimento de um governo de esquerda em Luanda, sobretudo dos setores militares. Os funcionrios do MRE, especificamente, Silveira, Saraiva Guerreiro, Zappa e Ovdio Melo sabiam das dificuldades da negociao interna com os setores conservadores para o reconhecimento do futuro governo angolano. Alm disso, a guerra civil que se instalou, j antes da data prevista para a independncia e, sobretudo, a internacionalizao do conflito, com a participao de
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CONCLUSO GERAL

potncias estrangeiras, como os EUA, frica do Sul, URSS e Cuba, s dificultaram mais o processo. Assim, para neutralizar as foras que se opunham ao reconhecimento do Governo marxista de Luanda, e que poderiam inviabilizar a poltica formulada pelo Itamaraty e o Presidente da Repblica de reconhecer o governo de Luanda independentemente de sua orientao ideolgica, a Representao Especial em Luanda, chefiada pelo Ministro Ovdio Melo, deixou de informar sobre o apoio da URSS/Cuba ao MPLA. Apesar da falta de informao oficial sobre as vinculaes entre o MPLA, a Unio Sovitica e Cuba, a anlise das comunicaes oficiais e particulares entre a SERE e a Representao Especial, bem como os depoimentos de Ernesto Geisel e Silveira ao CPDOC revelam que o Itamaraty e o Presidente detinham a referida informao e a ocultaram dos demais atores. A interpretao de que Ovdio Melo teria agido motivado por suas inclinaes polticas pessoais - buscando omitir do Itamaraty e da Presidncia informaes que poderiam alterar o processo decisrio - falaciosa. O Itamaraty e a Presidncia, por meio dos canais informais, telegramas particulares e relatos orais, estavam amplamente informados sobre a orientao marxista do MPLA e do envolvimento sovitico/cubano no conflito, conforme reconhecido por Geisel e por Silveira, posteriormente. Ovdio Melo atuou como ator institucional, como funcionrio do MRE, cumprindo as instrues que havia recebido com relao posio do Brasil frente ao conflito angolano. Ressaltar as vinculaes do MPLA com a URSS nas comunicaes oficiais permitiria aos setores radicais de direita, representados no CSN, inviabilizarem a poltica traada pelo Itamaraty e aprovada pelo Presidente. Ainda com vistas a neutralizar as foras que se opunham ao reconhecimento do Governo marxista de Luanda, Geisel e Silveira controlaram a circulao de informao, no permitindo que os demais atores tomassem conhecimento, pelo menos no por via oficial, da presena das tropas cubanas em Angola. Ademais, ao tratarem o tema
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do reconhecimento em carter de urgncia, quando h meses se sabia da data da independncia, Geisel e Silveira subtraram aos demais atores a oportunidade de debate sobre o tema. A abertura da matria para discusso talvez viesse a pr em evidncia a participao cubana no conflito e frustrar as intenes de ambos, de estabelecer prontamente relaes diplomticas com o Governo de Luanda. Outro fator relevante, ainda, refere-se personalidade autoritria do Presidente, sua extremada confiana na competncia e no comprometimento do Chanceler Azeredo da Silveira para a conduo da poltica externa e a viso que compartilhava com os formuladores do MRE de que o Brasil no mais poderia se pautar, para sua ao externa, por condicionantes ideolgicas. Silveira encontrara em Geisel o parceiro ideal para a implementao da percepo do MRE, do que seria, na esfera externa, o interesse do Brasil. O compromisso com a linha adotada por parte dos funcionrios do Itamaraty permitiu traduzir essa percepo em uma poltica autoafirmativa e condizente com as aspiraes de um pas de porte mdio que ambicionava tornar-se uma grande potncia a mdio e longo prazos. A habilidade e determinao dos funcionrios do MRE - em especial Ovdio Melo, Zappa e Silveira e do Presidente Geisel na conduo das negociaes internas e externas, buscando driblar as dificuldades que se antepunham em seus caminhos, explicam a deciso controvertida de reconhecer o Governo do MPLA em Angola. Em sntese, pode-se afirmar, ao final deste trabalho, que o Itamaraty e o Presidente Geisel tinham a percepo de que a poltica externa deveria ser de Estado e no de governo. Ambos buscaram, dessa forma, traduzir em aes o que consideravam ser o interesse permanente do Pas em uma viso de mdio e longo prazos, superando as amarras burocrticas internas e as aes bloqueadoras das grandes potncias, por meio da prevalncia do conflito Norte-Sul sobre o conflito Leste-Oeste.

208

NOTAS

NOTAS

1 2

SELCHER, 1974 p. 72 Entre 1993 e 1995 o Presidente Ernesto Geisel prestou depoimento ao Centro

de Pesquisa e Documentap de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC), da Fundao Getlio Vargas, do qual resultou o livro Ernesto Geisel, Editado pela Fundao Getlio Vargas.
3 4 5 6 7

GES, 1978 FERREIRA, 1974 PINHEIRO, 1994 p. 71 PINHEIRO, 1994. ARCELA, Nina. O Acordo Nuclear Teuto-Brasileiro: estudo de caso em poltica

exterior sob a perspectiva do processo decisrio. 1992.( Dissertao Mestrado), Universidade de Braslia, Braslia, 1992.
8 9

PINHEIRO,1994 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.344 Categoria central da anlise, doravante ser muitas vezes denominada de ALLISON & ZELIKOW, 1999 MOURO, 1986 NICHOLSON, 1996 FRANKEL, 1973 NICHOLSON, 1996 SNYDER et al. 1962 p.90 Ibidem. ALLISON & ZELIKOW, 1999 Ibidem.
211

10

forma simplificada, PTD

11 12 13 14 15 16 17 18 19

MRCIA MARO DA SILVA

20 21 22 23 24 25 26

ALLISON&ZELIKOW, 1999. p.258 GOES, 1978; ARCELA, 1992 ALLISON&ZELIKOW, 1999 Ibidem. ALLISON&ZELIKOW, 1999 Tal fato ter maior relevncia quando se analisar a atuao do Itamaraty e as

comunicaes internas daquele Ministrio no processo do reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA.
27 28 29 30 31 32 33 34 35

ALLISON & ZELIKOW, 1999 p. 257 ALLISON & ZELIKOW, 1999 Ibidem. p. 258-260 ALLISON & ZELIKOW, 1999. p. 166-185 SIMON, 1957 p.57 ALLISON e ZELIKOW, 1999. p.155 ALLISON & ZELIKOW, 1999.p.177 Ibid, p.259 Cumpre notar que na anlise de Allison e Zelikow (1999), assim como na de ALLISON &ZELIKOW, 1999 p.306 ALLISON & ZELIKOW, 1999 GEDDES, 1996 GEDDES, 1996 p. 2 Ibidem. p.4-5 Ibidem p.6 Ibidem. p.939 Ibidem.p.941 Ibidem. p.940 Ibidem.p.939 Ibidem. SOUTO MAIOR, 1996 p. 337 SOUTO MAIOR, 1996
212

Snyder (1962), os funcionrios governamentais so os atores centrais no PTD.

36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48

NOTAS

49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80

SOUTO MAOIR, 1996.p. 343 FONSECA, 1998 p. 302 SOARES DE LIMA & MOURA, 1987 Ibidem, p. 351 PINHEIRO, 1994. passim. Ibidem. PINHEIRO, 1994 SOUTO MAIOR, 1996 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p. 350 SOARES LIMA & MOURA, 1987 SOARES LIMA & MOURA, 1987 Ibidem SOARES LIMA & MOURA, 1987 p. 354 ARCELA, 1992 ARCELA, 1992 p. 104 ARCELA, 1992 SOUTO MAIOR, 1996. Ibidem p. 340 GEISEL apud DARAJO & CASTRO,1997 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p. 338 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 FONSECA, 1998 FONSECA, 1998 SOARES DE LIMA& MOURA, 1987 PINHEIRO, 1994 p. 121 PINHEIRO, 1994 SOUTO MAIOR, 1996 FONSECA, 1998 ARCELA, 1992
213

MRCIA MARO DA SILVA

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

ARCELA, 1992, p.123 ARCELA, 1992 ARCELA, 1992 Ibidem p. 137 PINHEIRO, 1994 PINHEIRO, 1994 p. 140 PINHEIRO, 1994 Ibidem p. 140 PINHEIRO, 1994 Para Maria Regina Soares, o parmetro que regula os graus de liberdade ou

autonomia relativa mantida pela diplomacia a autorizao presidencial, seja por omisso ou delegao de poder ou por afinidade de pontos de vista.LIMA, 1994.
91

CALDAS, 1996. passim; CERVO&BUENO, 1992 p.255-256; SARDENBERG, A administrao Castelo Branco representou um breve intervalo nessa linha

2000
92

de poltica externa para o desenvolvimento, ao subordinar este ao alinhamento ideolgico e segurana coletiva com os EUA.
93 94 95 96

CALDAS, 1996 CALDAS, 1996 p. 103 CALDAS, 1996 Essa viso pragmtica, que busca o interesse do Brasil a despeito das

diferenas ideolgicas porventura existentes, e a busca da universalizao representaram uma tmida antecipao das diretrizes bsicas que inspiraram a Poltica Externa Independente do Governo Jnio/Jango.
97 98 99

MELLO E SILVA, 1992, p. 58 e 59. Idem.. Segundo Dantas (1962), o Brasil aspirava na execuo da PEI (1) ao

desenvolvimento e emancipao econmica e (2) conciliao histrica entre o regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria (p.5)
100

DANTAS, 1962 p. 6
214

NOTAS

101 102 103 104 105 106

Cf. SOUTO MAIOR, 1996. DANTAS, 1964 p. 13 CERVO & BUENO, 1992. p. 293. DANTAS, 1964. p. 465-467 CERVO & BUENO, 1992 p. 278 Castelo Branco, em discurso proferido aos formandos do Instituto Rio Branco, CERVO & BUENO, 1992 p. 332 SKIDMORE, 1994 p. 84 Segundo Skidmore (1994), 70% dos pagamentos de crditos comerciais a

em 31 de julho de 1964
107 108 109

mdio prazo com vencimentos em 1964/ 1965 foram refinanciados com o Tesouro americano, o FMI, o Eximbank e um consrcio de credores europeus.
110 111 112 113 114

CERVO & BUENO, p. 326 SKIDMORE, 1994 p. 85-86 CERVO & BUENO, 1992 p. 344 SKIDMORE, 1994 p. 140 Uma das teses defendidas para o apoio das elites ao Golpe de 64 a de que

a poltica distributiva do Governo populista de Joo Goulart no permitiria a concentrao e acumulao de capitais necessrias ao financiamento do desenvolvimento do Pas.
115

A questo do acmulo de poder por parte do Brasil passa a ser central em

nossa poltica externa. Para o Embaixador Arajo Castro, O Brasil est condenado grandeza. A ela condenado por vrios motivos, por sua extenso territorial, por sua massa demogrfica, por sua composio tnica, seu ordenamento scio-econmico e, sobretudo, por sua incontida vontade de progresso e desenvolvimento (...) A poltica internacional do Brasil tem como objetivo primordial a neutralizao de todos os fatores externos que possam contribuir para limitar o Poder Nacional.(Castro, 1972)
116

sintomtico que Embaixador Gibson Barboza jamais tenha afirmado que o

Brasil pertencia ao Terceiro Mundo; na viso de Martins (1975) Gibson Barboza no acreditava na idia de que pudesse ser atribudo ao Terceiro Mundo qualquer papel positivo como fora poltica autnoma na cena internacional; para Gibson
215

MRCIA MARO DA SILVA

Barboza o Brasil no pertencia ao Terceiro Mundo e, portanto, tinha outro papel no cenrio internacional. Altemani de Oliveira, no entanto, discorda de tal viso e acredita que Gibson Barboza evita o conceito de Terceiro Mundismo pela conotao esquerdista que a denominao continha e que suscitava desconfianas nos setores castrenses que governavam o Pas; mas afirma que ao aproximar-se da Arglia, Iugoslvia e empreender visita frica, Barboza efetivamente comeou a alinhavar uma aproximao com o Terceiro Mundo, ainda que de forma contida (Altemani de Oliveira, 1996.p. 99).
117 118 119 120

PEIXOTO apud ALTEMANI DE OLIVEIRA, 1996 p. 99 MARTINS, 1975 p.65 PINHEIRO,1996 Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, 4/ Ibidem. Entrevista com o ex-Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, 6/08/ Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, 3/ Entrevista com o ex-Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, 6/08/ GIBSON BARBOZA, 2002 Exposio de Motivos ao Presidente Emlio Garrastazu Mdici, dezembro de GIBSON BARBOZA, 2002, p. 348; Exposio de Motivos ao Presidente

08/2006
121 122

2006
123

08/2006
124

2006
125 126

1971. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.

127

Emlio Garrastazu Mdici, dezembro de 1971. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.
128

Exposio de Motivos ao Presidente Emlio Garrastazu Mdici, dezembro de GIBSON BARBOZA, 2002 Entrevista com o Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, 6/08/2006 GIBSON BARBOZA, 2002 P. 352 GIBSON BARBOZA, 2002 p. 350
216

1972. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

129 130 131 132

NOTAS

133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143

GIBSON BARBOZA, 2002 p. 356 GIBSON BARBOZA, 2002 p. 353 SAMPAIO apud SELCHER, 1974 p. 9 SELCHER, 1974.p. 10 SELCHER, 1974 p. 49 SELCHER, 1974 p.52 a 73 SELCHER, 1974 p. 65 SELCHER, 1974 p. 70 SELCHER, 1974 p. 157 SELCHER, 1974 p. 159 ABREU, 1988 p.54 PINHEIRO, 1994 p. 267 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Ernesto Geisel.. Discursos.

SELCHER, 1974 p. 161

144 145 146

Assessoria de Imprensa e Relaes Pblicas da Presidncia da Repblica. Vol. I, 1975, p.37

147 148 149

PINHEIRO, 1994 p. 269 DARAJO & CASTRO, 1997, p.345 Entrevista de Azeredo da Silveira a Mnica Hirst e Maria Regina S. de Lima. PINHEIRO, 1994. p. 271 Dados biogrficos retirados de DARAJO & CASTRO, 1997. Meu pai, quando ramos crianas, era muito severo, exigente (...) meus pais no

Rio, 24/05/79, CPDOC.

150 151 152

admitiam que andssemos na rua, como os outros, feito moleques (...) s admitiam as nossas brincadeiras se eles viessem nossa casa, para evitar que nos contaminssemos com seus defeitos educacionais. (GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997p. 19)
153

Anos depois, Agildo Barata viria a tornar-se comunista, opondo-se a Geisel no

campo das idias. Geisel, no entanto, tentou ajudar Agildo sempre que pde, inclusive com remessas financeiras para o exterior para ajud-lo durante o perodo em que esteve exilado. Agildo Barata era amigo de Geisel desde a poca do Colgio Militar em Porto Alegre. (GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997. p. 59 e 67)
217

MRCIA MARO DA SILVA

154 155

Ibidem p. 43 Entretanto, ele mesmo dizia: ns fizemos a Revoluo sem dar um tiro GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.111 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.113 SKIDIMORE, 1994 p.321 Ibidem, p. 319 FONSECA, 1998 nesse contexto que se compreendem aes aparentemente incoerentes

(GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p. 50)

156 157 158 159 160 161

como o reatamento das relaes diplomticas com a China Popular, um pas comunista, ao mesmo tempo em que o Brasil se abstinha em votao realizada em reunio de consulta da OEA, em Quito, em 1974, sobre a reintegrao de Cuba ao sistema interamericano. No primeiro caso, Geisel pressionou os membros do Conselho Nacional de Segurana, sobretudo os membros militares, para que votassem a favor do reatamento; no segundo caso, Geisel determinou ao Itamaraty que se abstivesse, ainda que o CSN e as Foras Armadas tivessem se manifestado a favor da deciso. Geisel sabia que a situao de Cuba ainda era vista como um tabu e que uma manifestao favorvel a este Pas poderia causar problemas com setores mais radicais da sociedade e das Foras Armadas.
162 163 164 165 166 167

CAMARGO & VASQUEZ OCAMPO, 1988 p. 27. CAMARGO &GOES, 1984 p.128 Ibidem p. 130 BAUER, 1985 p. 225-259 BAUER, 1985 p. 325-329 BRASIL. Presidncia da Repblica. II Plano Nacional de Desenvolvimento CASTRO, 1985 FONSECA, 1998. p. 298-299 FONSECA, 1998. FONSECA, 1998 DARAJO & CASTRO, 1997 p.359-360 FONSECA, 1998 p. 309
218

91975- 1979). p. 16-19.

168 169 170 171 172 173

NOTAS

174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187

DARAJO&CASTRO, 1997 p.345 Ibidem, p. 364 CHEIBUB, 1984. CARVALHO, 1980 LATOUR, 1934 apud CHEIBUB CHEIBUB, 1984 p.57 CHEIBUB, 1984 p.58 CHEIBUB, 1984 p. 59 CHEIBUB, 1984 p. 58 CHEIBUB, 1984 p. 60 ROSENBAUM, apud CHEIBUB, 1984 BARROS, 1977 Entrevista com o Embaixador Ovdio de Melo Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Subchefe de Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Subchefe de Entrevista com o Embaixador Luiz Augusto Pereira Souto Maior, Chefe de COSTA, Gino F. The Foreign Policy of Brazil towards her South Americans

Gabinete de Silveira, Rio de Janeiro, em 03/08/2006

188

Gabinete de Silveira, Rio de Janeiro, em 03/08/2006

189

Gabinete de Silveira, apud PINHEIRO, 1994.

190

Neighbours during Geisel and Figueiredo Administrations. Ph.D Thesis, Queens College, Cambridge, 1987, p.26 apud PINHEIRO, 1994.
191

Entrevista com o ex-Chanceler Embaixador Mrio Gibson Barboza, Rio de Exposio de Motivos, nmero 022 de 22 de janeiro de 1974. Arquivo do Exposio de Motivos, nmero 022 de 22 de janeiro de 1974. Arquivo Entrevista com o ex-Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, em 06/ Entrevista de Azeredo da Silveira Monica Hirst e Maria Regina S.de Lima GES, 1978
219

Janeiro, em 6/08/2006
192

Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.

193

Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

194

08/2006.
195 196

MRCIA MARO DA SILVA

197 198

GES, 1978 p.33 Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, em PINHEIRO, 1994 Entrevista de Azeredo da Silveira Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima, Entrevista de Azeredo da Silveira a Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima, Entrevista de Azeredo da Silveira a Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima, Entrevista confidencial apud PINHEIRO,1994 Ministro Antnio Fantinato Neto, Ministro-Conselheiro em Lisboa, 1971/ Telegrama da Embaixada em Lisboa, nmero 353, de 9/05/1974 Circular telegrfica, nmero 9821, de 7/05/1974 transmitida s Misses

3/08/2006
199 200

Rio de Janeiro, 24/05/1979, CPDOC apud PINHEIRO.

201

Rio de Janeiro, 24/05/1979, CPDOC apud PINHEIRO.

202

Rio de Janeiro, 24/05/1979, CPDOC apud PINHEIRO.

203 204

1974.
205 206

diplomticas do Brasil em Abdijan, Nairobi, Kinshasa, Acra, Dacar, Lagos e Cairo, com retransmisses para Lisboa, Genebra e Nova York (Misso junto ONU)
207 208

Circular telegrfica, nmero 9821, de 7/05/1974 Discurso do Chanceler Azeredo da Silveira proferido por ocasio da abertura Poeta e lder da luta pela independncia da Guin Bissau e do Cabo Discurso do Chanceler Azeredo da Silveira proferido por ocasio da abertura

da Assemblia-Geral das Naes Unidas, em setembro de 1974.

209

Verde
210

da Assemblia-Geral das Naes Unidas, em setembro de 1974. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia
211

Exposio de Motivos, nmero 22, de 22 de janeiro de1974. Arquivo MELO, 2006 MELO, 2006 p.14 MELO, 2006 p.18 MELO, 2006 p. 20
220

Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

212 213 214 215

NOTAS

216

Entrevista de talo Zappa Letcia Pinheiro, em 10/02/92.IN: PINHEIRO, op. Um Bom Incio. VEJA, 18/12/92.IN: PINHEIRO, 1994 p. 276 Entrevista com Embaixador Ovdio de Andrade Melo, Rio de Janeiro, 4/08/ 2006. Frase atribuda a Juracy Magalhes, Ministro das Relaes Exteriores de MELO, 2006 p. 4 MELO, 2006 MELO, 2006 p.2 e 5 O Acordo de Alvor firmado entre Portugal e os trs movimentos de liberao

cit, p.275.
217 218 219

Castelo Branco.
220 221 222 223

angolanos estipulava que seria estabelecido um Governo transitrio, administrado pelos trs grupos e que a independncia seria declarada no dia em 11 de novembro de 1975.
224 225 226 227 228 229

MELO, 2006 p.24 a 26 MELO, 2006 p.35 MELO, 2006 SELCHER, 1974 p.55 DARAJO& CASTRO, 1997, p.364. Telegrama particular do Ministro talo Zappa para o Ministro de Estado, de

05/08/1975, da Representao Especial em Luanda; Telegrama particular do Ministro de Estado para o Ministro Italo Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia
230 231 232 233 234 235 236 237 238 239

GUIMARES, 2001 p. 97 GUIMARES, 2001 p.97 GUIMARES, 2001 p. 48 SAVIMBI apud GUIMARES, 2001 p. 77 GUIMARES, 2001 p.57 GUIMARES, 2001 p. 45 GUIMARES, 2001 p.45 MARCUM, 1969 p.20 D. e M. OTTAWAY apud GUIMARES, 2001 GUIMARES, 2001
221

MRCIA MARO DA SILVA

240 241 242 243 244 245 246 247 248 249 250 251 252 253 254 255 256 257 258 259 260 261 262 263 264 265 266

MARCUM apud GUIMARES, 2001 p. 68 GUIMARES, 2001 p. 63 BRIDGLAND, 1986 p.65 GUIMARES, 2001 p.80 GUIMARES, 2002 p. 81 VALENTA, 1978 p.10 PORTER, 1984 p.56 apud GUIMARES BRIDGLAND, 1986 p.116 GUIMARES, 2001p. 100 VALENTA, 1978 p. 11 GUIMARES, 2001 p.140 GUIMARES, 2001 p.145 GUIMARES, 2001 p.144 KAPUSCINSKI, 1987 p.140 GUIMARES, 2001 p.125 GUIMARES, 2001 p.121 GUIMARES, 2001 GUIMARES, 2001 p.121 COKER,1985 p.40 nmero 295 apud GUIMARES ANTUNES,1991 p.131 EL-KHAWAS & COHEN, 1976 apud GUIMARES STOCKWELL, 1978 p. 67 GUIMARES, 2001 p.190 ISAACSON apud GUIMARES, 2001p.190 GUIMARES, 2001 p.190 ISAACSON apud GUIMARES, 2001p.682 Entrevista de Ovdio Melo Letcia Pinheiro, Vassouras, 10/01/92. Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 118, de 02/06/ Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 225, de 15/07/

PINHEIRO, 1996 p. 280

267

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

268

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

222

NOTAS

269

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 295, de 14/08/1975. Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 225, de 15/07/1975. Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 119 de 02/06/1975. Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 118 de 02/06/1975. Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 230 de 16/07/1975. Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 294 de 14/08/197. Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 298 de 15/08/1975. Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 513 de 20/11/1975. Entrevista com Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, em 4/08/2006 GEISEL apud DRAJO & CASTRO, 1994 Entrevistas confidenciais O Jornal Le Monde publicou no dia 19 de outubro afirmao atribuda a

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

270

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

271

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

272

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

273

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274

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

275

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

276

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

277 278 279 280

Jonas Savimbi de que 750 soldados cubanos teriam desembarcado na costa sul da Angola; no dia 23 o mesmo jornal informava que segundo fontes seguras 1.500 soldados cubanos estariam lutando nas fileiras do MPLA; no dia 9 de novembro o jornal ingls The Observer publicava que tropas cubanas ajudaram o MPLA no ataque a Lobito e Benguela. HALLET, Robin .The South African Intervention in Angola.1975-76. African Affairs. v.77, nr.308, July 1978, p. 347386 apud PINHEIRO
281

Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 296, de 14/08/ MELO, 2006 p.54 MELO, 2006 p.5 Telegrama particular do Ministro talo Zappa para o Ministro de Estado, de
223

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

282 283 284

MRCIA MARO DA SILVA

05/08/1975, da Representao Especial em Luanda. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
285

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975, para a Representao Especial em Luanda, mas, efetivamente, transmitido para a Cidade do Cabo e no para Luanda. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
286

Apesar de no telegrama de Zappa figurar como remetente a Representao

em Luanda e da resposta de Silveira ter como destino tambm a Representao em Luanda, a troca de comunicaes ocorreu com a Cidade do Cabo. Ovdio Melo s tomou conhecimento do fato em 2006. Silveira teria dado cpia dos telegramas ao CPDOC, em 1994, onde esto arquivados.
287

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
288 289 290 291 292 293 294

Entrevista com o Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, em 4/08/2006 MELO, 2006 p. 8 MELO, 2006 p.5 Entrevista com Ovdio Melo. Rio de Janeiro, 4/08/2006 MELO, 2006 p.55 GUIMARES, 2001 Entrevista com Ovdio Melo. Rio de Janeiro, 3/02/92 .IN: PINHEIRO, 1994. p. Despacho telegrfico para a Representao Especial em Luanda, nmero Despacho telegrfico para a Representao Especial em Luanda, nmero Entrevista com Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, em PINHEIRO, 1994 PINHEIRO, 1994 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 STOCKWELL, 1978. O Itamararaty negou por meio de nota as afirmaes do
224

289
295

395, de 6/11/75. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.

296

395, de 6/11/75. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

297

03/08/2006
298 299 300 301

NOTAS

ex-agente da CIA de que tivesse sofrido presso para a retirada de Ovdio Melo de Luanda. Segundo Ovdio Melo, se houve de fato presso, o Governo brasileiro no cedeu a ela, j que ele permaneceu em Luanda at a independncia, como previsto. Entrevista com Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, em 4/08/ 2006.
302

MELO, 2006. Despacho telegrfico para a Representao Especial em Luanda, nmero Tal questo no se apresentava como um problema para Geisel que tinha um

303

393, de 06/11/1975.
304

carter autoritrio e era centralizador; ademais nas prprias palavras de Geisel o CSN no era um rgo deliberativo, mas sim um rgo de consulta do Presidente. DARAJO & CASTRO, 1997 p.364
305 306 307 308 309 310

GES,1978 PINHEIRO, 1994 p.291 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.344 PINHEIRO, 1994 p.288 PINHEIRO, 1994 p. 291 Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro talo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
311

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Ialo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
312

Dize-me com quem andas e dir-te-ei quem s. Jornal da Tarde. 13/11/1975;

M Companhia, Jornal do Brasil, 15/11/1975; A Palavra que Falta. O Estado de So Paulo, 16/11/75, apud PINHEIRO, 1994
313 314 315 316 317

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436, de 08/12/1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

225

MRCIA MARO DA SILVA

318 319 320

MELO, 2006 MELO, 2006 p. 9 Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 513, de 20/11/ Despacho telegrfico para a Embaixada em Luanda, nmero 290, de 02/06/ Despacho telegrfico para a Embaixada em Luanda, nmero 290, de 02/06/ MELO, 2006 p.76 MELO, 2006 p.76 MELO, 2006 p. 77 MELO, 2006 p. 81 MELO, 2006 p.64 MELO, 2006 p. 65 MELO, 2006 p. 65 Angola poder ameaar o Brasil, Srgio Motta Mello. O Estado de So

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

321

1976. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

322

1976. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

323 324 325 326 327 328 329 330

Paulo, 16/12/75; Moyniham faz lembrar geopoltica de Golbery. O Estado de So Paulo. 17/12/75
331 332 333 334 335

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Mdici, nmero 22, de 20/01/1974

336

Roberto Ouro Preto, Affonso Celso Ouro Preto, Raul Taunay, Srgio Wegguelin Vieira.
337 338

GUERREIRO, 1992 p.186 Telegrama particular para o Chanceler Azeredo da Silveira, de 05/08/1975, da

Representao Especial em Luanda; Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
226

NOTAS

339

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
340 341 342

MELO, 2006 MELO, 2006 Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
343 344 345 346 347 348 349 350

FROTA, 2006 p.191 Entrevista com Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, 04/08/2006 MELO, 2006 FROTA, 2006 p.190 FROTA, 2006 p. 190 e 198 GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1996 passim FROTA, 2006 p.190 Jornal do Brasil, 6/04/1979, apud FROTA p.182

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ANEXOS

ANEXO

243

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ANEXO

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