Apostila Direito Financeiro

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Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia
Apostila de Direito Financeiro
Assunto:
DIREITO FINAN EIRO
Autor:
Prof.
L!I" F. MAIA
#isite o site do Prof. Maia $http://www.professormaia.com.br/)
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ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

ORIGEM
FINANAS
E
SIGNIFICADO
DA
PALAVRA FINANAS
PROVM DO TERMO FINATIO
muito discutida pelos autores a origem do termo finanas, entendendo uns que o mesmo provm do latim medieval financia, indicando os diferentes meios necessrios para a realiza o das despesas p!blicas e a consecu o dos fins do "stado. #utros autores defendem a tese, mais aceita, que a referida palavra emana, no latim medieval, do verbo finire, do qual surgiram o verbo finare e o termo finatio, sendo que este teve seu significado mudado atravs dos tempos. $ssim sendo, na %dade &dia, em um primeiro per'odo, designava decis o (udicial, depois multa fi)ada em (u'zo e, finalmente, os pagamentos e presta*es em geral. +osteriormente, por volta do sculo ,%-, os neg.cios financeiros eram identificados com os neg.cios monetrios em geral, e, ao mesmo tempo, dava/se 0 palavra finanz o significado deprimente de intriga, usura e fraude. "m um terceiro per'odo, primeiro na 1rana e depois em outros pa'ses, a palavra finanas passou a ser empregada unicamente em rela o aos recursos e despesas do "stado e das comunas. 2odavia, no 3mbito do direito, o termo finanas significa o fim das opera*es (ur'dicas, ou se(a, os pagamentos de somas em dinheiro. +or outro lado, a e)press o finanas pblicas refere/se aos dinheiros p!blicos e, por e)tens o, 0 sua aquisi o, administra o e emprego.
FINANAS PBLICAS
#s autores discordam, no entanto, quanto 0 e)press o adequada a ser empregada. $lguns preferem o simples substantivo finana ou finanas, sem adi o do ad(etivo p!blica ou pblicas, por consider/lo suficiente para indicar 4o con(unto dos meios de riqueza de que se serve o "stado para a consecu o dos seus fins5. #utros autores, no entanto, adotam a e)press o finana pblica ou finanas pblicas por entenderem que o termo finana ou finanas por si s. insuficiente, porque significa somente assuntos de dinheiro e sua administra o, enquanto o termo finanas pblicas, em seu sentido moderno, pres/ sup*e a e)ist6ncia de uma economia de dinheiro. 2odavia, 7ugh 8alton reconhece que, embora a despesa p!blica consista, em regra, em pagamentos em dinheiro, e)istem 4duas espcies de receitas p!blicas n o e)pressas em dinheiro, que s o9 a: certos servios de pessoas n o pagos em dinheiro; e b: o pagamento de certos impostos por outros meios que n o em
dinheiro. $lguns desses servios gratuitos s o prestados voluntariamente aos poderes p!blicos, outros por fora da lei. ")emplos dos primeiros, na %nglaterra, s o servios para a magistratura e para empresas. ")emplos dos !ltimos s o os servios do (!ri e as obriga*es que t6m todos os cidad os, de acordo com a Common Law <=ei Civil:, de a(udar na remo o da neve das ruas, na e)tin o de inc6ndios e na a(uda 0 pol'cia na persegui o a assassinos e ladr*es. >ma forma mais importante de servios em muitas comunidades modernas o servio militar obrigat.rio. &as este pago, embora numa base muito mais bai)a do que seria necessrio, a fim de obter um montante igual de servio voluntrio pago5. 1ace 0s raz*es e)postas, entendemos ser o termo finana insuficiente para compreender a atividade financeira do "stado, pelo que deve vir acompanhada do ad(etivo pblica.
EVOLUO
DO
CONCEITO
DA
ATIVIDADE FINANCEIRA
DO
ESTADO
PERODO CLSSICO $ atividade financeira do "stado deve ser e)aminada nos per'odos clssico e moderno das finanas p!blicas, para que se possa sentir o desenvolvimento que sofreu em raz o principalmente da evolu o do pr.prio conceito de "stado e das muta*es ocorridas no mundo econ?mico e social. # perodo clssico, ligado ao "stado liberal dos sculos ,-%%% e ,%, (Estado de Polcia), caracteriza/se principalmente pelo princ'pio do no inter encionismo do "stado no mundo econ?mico, baseado em que as leis financeiras eram imutveis como as leis cient'ficas, pelo que os desa(ustes econ?micos se recomporiam por si s.. Leis financeiras s o aquelas que disciplinam a atividade estatal no dirigir a economia privada, na obten o de recursos para atender 0s suas necessidades e no presidir a redistribui o da riqueza privada. 2al e)press o pode ser entendida sob os pontos de vista (ur'dico e econ?mico9 a: sob o aspecto !"rdico, leis financeiras s o as disposi*es bai)adas sobre a matria pelo poder legislativo; b: sob o aspecto econ#mico, s o aquelas que a tcnica econ?mica constatou pela observa o prolongada das causas e dos efeitos de determinadas situa*es de fato. # Estado Liberal, segundo $. +arodi, teve sua concep o surgida de dupla influ6ncia9 4de um lado, o individualismo filos.fico e pol'tico do sculo ,-%%% e da Revolu o 1rancesa, que considerava como um dos ob(etivos
essenciais do regime estatal a prote o de certos direitos individuais contra abusos da autoridade; de outro lado, o liberalismo econ?mico dos fisiocratas e de $dam @mith, segundo o qual a interven o da coletividade n o devia falsear o (ogo das leis econ?micas, benfaze(as por si, pois que esta coletividade era impr.pria para e)ercer fun*es de ordem econ?mica5. $ssim, o liberalismo entendia que tudo era do indiv'duo e para o indiv'duo, pugnava pelo livre comrcio e n o admitia a interven o do "stado no dom'nio econ?mico. 8ava ao imposto um carter ne"tro, isto , n o via na tributa o um meio de modificar a estrutura social e a con(untura econ?mica, disso resultando a e)press o $finanas ne"tras% para caracterizar este primeiro per'odo das finanas p!blicas. 8essa forma, o liberalismo defendia a total liberdade individual, que n o podia ser constrangida, e que a interven o econ?mica do "stado era desastrosa por improdutiva, ( que a iniciativa privada obtinha melhores resultados. 8essa forma, o "stado devia abster/se de intervir no dom'nio econ?mico, dei)ando funcionar livremente as iniciativas individuais, a livre concorr6ncia e 4as leis do mercado5, bem como s. recorrer a emprstimos em carter e)cepcional para fazer face 0s despesas de guerra e para investimentos reprodutivos. 8esse modo, em raz o do princ'pio do n o/intervencionismo, o "stado limitava/se a desempenhar o mnimo poss el de atividades, dei)ando tudo o mais para a iniciativa privada. $s atividades que o "stado e)ecutava eram apenas as que tinham um carter de essencialidade, como as pertinentes 0 (ustia, pol'tica, diplomacia, defesa contra agress o e)terna e segurana da ordem interna, cu(a atribui o n o podia cometer 0 iniciativa privada. #corre que o "stado, no desempenho de tais atividades, necessitava de recursos para fazer face 0s despesas p!blicas delas decorrentes, e os obtinha do patrim?nio do particular atravs da tributa o. #bserve/se, no entanto, que a carga tributria incidia de maneira equivalente entre os contribuintes, ou se(a, todos suportavam o mesmo peso do tributo, pois o "stado n o levava em considera o as condi*es e caracter'sticas pr.prias de cada contribuinte. $ssim sendo, a atividade financeira e)ercida pelo "stado somente visava 0 obten o de numerrio para fazer face 0s citadas despesas p!blicas, isto , as finanas p!blicas tinham finalidades e)clusivamente fiscais. Aaston Bze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade financeira desenvolvida pelo "stado no per'odo clssico, ao enunciar9 4%l C a des dpenses publiques; il faut les couvrir5. $ssim, as despesas tinham um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas visavam apenas a possibilitar a satisfa o dos gastos p!blicos. Desse per'odo, portanto, o tributo tinha um fim e)clusivamente fiscal, porque visava apenas a carrear recursos para os cofres do "stado. PERODO MODERNO 2odavia, a partir dos fins do sculo ,%,, comeou a ocorrer um
alargamento das atribui*es do "stado, que dei)ou sua posi o de mero espectador do que ocorria no dom'nio econ?mico e nele passo" a inter ir em conseqE6ncia principalmente9 a: das grandes oscila*es por que passavam as economias, fazendo com que fossem de per'odos de grande euforia para per'odos de depress o, e vice/versa; b: das crises provocadas pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas de depress o, gerando grandes tens*es sociais; e: dos efeitos cada vez mais intensos das descobertas cient'ficas e de suas aplica*es; d: dos efeitos originados da Revolu o %ndustrial com o surgimento de empresas fabris de grande porte, com o conseqEente agravamento das condi*es materiais dos trabalhadores. $p.s a +rimeira Arande Auerra, agravaram/se os fatos com a deteriora o das finanas dos pa'ses direta ou indiretamente por ela afetados, com o aparecimento, ap.s FGFH, das denominadas 4economias de guerra5, que se acentuaram entre FGFH e FGFI, e FGJG e FGHK , fazendo com que algumas na*es tivessem de preparar/se para o esforo blico atravs da mobiliza o de todas as suas atividades econ?micas. "m conseqE6ncia das raz*es acima enunciadas, o "stado passou a intervir no dom'nio econ?mico e social, utilizando as finanas p!blicas como instrumento dessa interven o, iniciando/se, assim, o chamado per'odo moderno das referidas finanas. $o L&'tat()endarme dos liberais seguiu/se o *elfare +tate, encarregado de assegurar o bem/ estar dos cidad os. $ primeira grande caracter'stica das finanas dos dias de ho(e o carter inter encionista do Estado atravs da utiliza o dos tributos. @eu outro trao marcante a preocupa o com a personalizao do imposto, uma vez que o "stado dei)ou de tributar de forma igual a todos os contribuintes para, ao contrrio, levar em conta, sempre que poss'vel, na imposi o da carga tributria, as qualidades de cada um. 2ornou/se mais (usta a tributa o, porque cada cidad o passou a pagar imposto na medida de sua capacidade contrib"ti a, de sua aptid o econ?mica de pagar tributos <C1, art. FHK, L FM:. $ssim sendo, o "stado, para a solu o dos problemas econ?micos e sociais, passou a gozar de uma op o quanto 0s medidas de que disp*e para alcanar o ob(etivo antes referido. $lm das medidas de ordem coercitiva e geralmente proibitivas, p?de obter o mesmo resultado atravs da utiliza o do tributo com uma finalidade e,trafiscal, como instrumento de interven o, permitindo/lhe uma atividade menos coercitiva e mais respeitosa da liberdade dos indiv'duos. TRIBUTO
COM FIM EXTRAFISCAL
# per'odo moderno , assim, caracterizado pelas finanas f"ncionais, isto , a atividade financeira do "stado orientada no sentido de influir sobre a con(untura econ?mica. +ode/se citar como e)emplo, no Nrasil, desta nova mentalidade do emprego das finanas p!blicas, como instrumento de intervencionismo
do "stado no mundo econ?mico e social, o que ocorreu com a ind!stria automobil'stica nacional. @eu desenvolvimento era dese(ado pelo governo, e, em vez de simplesmente proibir/se a importa o de autom.veis, recorreu/se 0s finanas p!blicas atravs de uma tributa o mais onerosa sobre a citada importa o, de modo a desestimul/la. 7odiernamente, verifica/se um fen?meno contrrio, porque o governo reduz progressivamente a al'quota sobre a importa o de autom.veis estrangeiros, visando a facilitar sua entrada no mercado nacional e estabelecer uma competi o mais saudvel com a ind!stria automobil'stica nacional, levando/a a reduzir seus preos. #utro e)emplo que pode ser apontado diz respeito 0 tributa o mais elevada de terras improdutivas ou mal utilizadas, forando o proprietrio rural a redistribu'/las ou dar/lhes a ocupa o conveniente, ao invs de o "stado simplesmente recorrer ao seu poder de desapropria o. >m terceiro e)emplo do emprego do tributo com finalidade e)trafiscal relaciona/se com o emprstimo compuls.rio. # art. FK do C2D permitia a sua cobrana para fazer face 0s despesas de guerra e)terna e calamidade p!blica, dando/lhe uma finalidade meramente fiscal, como mantido na Constitui o de FGII <art. FHI, %:. 2odavia, o mesmo dispositivo legal admitia ainda a institui o de emprstimo compuls.rio em raz o de con(untura econ?mica que e)igisse a absor o temporria do poder aquisitivo, visando a retirar do mercado o e)cesso de dinheiro em circula o. Desse caso o emprstimo compuls.rio tinha uma finalidade e)trafiscal. $ C1 de FGII, no entanto, n o recepcionou no art. FHI essa causa de institui o do emprstimo compuls.rio, devendo/se, portanto, entender que o inciso %%% do art. FK do C2D foi pura e simplesmente derrogado pelo novo te)to constitucional. >m quarto e)emplo do tributo com fim e)trafiscal encontra/se no art. FIO, L HM, inciso %%, da C1. # art. FIO disp*e sobre a pol'tica urbana e o seu L HM faculta ao poder p!blico municipal, mediante lei espec'fica para rea inclu'da no plano diretor <art. FIO, L FM:, e)igir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano n o edificado, subutilizado ou n o utilizado, que promova seu adequado aproveitamento. Caso o proprietrio do referido solo n o atenda 0 e)ig6ncia, o +oder +!blico municipal, por lei espec'fica, poder cobrar %+2> progressivo no tempo para a rea inclu'da no plano diretor, que ter, portanto, uma finalidade e)trafiscal. Registre/se que quando o "stado utiliza o tributo com um fim e)trafiscal, isso n o significa que desaparea a inten o de auferir receita, pois esta persiste, embora de forma secundria. Cumpre ressaltar, tambm, que a atividade financeira do "stado difere da e)ercida pelo particular porque a riqueza para o "stado constitui apenas um meio para que possa cumprir sua finalidade de satisfa o das necessidades p!blicas, enquanto para o particular a riqueza constitui o fim por ele visado. FORMAS DE INTERVENCIONISMO EXTRAFISCAL
&aurice 8uverger ensina as diversas formas que o "stado pode adotar para proceder ao intervencionismo fiscal, que s o as seguintes9 a: inter eno por a"mento o" dimin"io da car-a trib"tria -lobal mediante o aumento ou diminui o, em con(unto, da carga dos impostos, obtendo/se resultados econ?micos vlidos. $ssim, a diminui o da carga tributria produz uma bai)a de preo de revenda dos produtos e um aumento da disponibilidade dos particulares, gerando um desenvolvimento dos neg.cios; ( o aumento global dos impostos restringe o consumo pelos cidad os evita que um e)cesso de disponibilidade monetria faa subir os preos pela despropor o. entre a oferta e a procura; b: inter eno mediante discriminao, caso em que se escolhem determinados tributos que incidam sobre dadas atividades, tributando/ se gravosamente as que s o consideradas pre(udiciais, e concedendo/se vantagens fiscais 0quelas que devem ser protegidas, como a tributa o aduaneira sobre determinados bens; c: inter encionismo por amp"tao atravs do aumento de impostos sobre rendas e heranas elevadas, ob(etivando/se amputar parte delas como forma de tentar igualar o n'vel de vida dos indiv'duos, tendo tal forma de interven o um efeito direto e uma finalidade social; d: inter encionismo por redistrib"io, pelo qual o "stado n o s. retira parte das riquezas dos contribuintes como tambm a redistribui mediante subven o ou outra classe de au)'lio aos grupos sociais de bai)a capacidade econ?mica.
NECESSIDADE PBLICA
CONCEITO
DE
SERVIO PBLICO
NECESSIDADE PBLICA
+ode/se dizer que a atividade financeira do "stado isa a satisfazer .s necessidades pblicas e tem por ob(etivo estudar as formas pelas quais o "stado obtm as suas receitas e efetiva concretamente as suas despesas. /ecessidade pblica a necessidade que tem um interesse geral em determinado grupo social e satisfeita pelo processo do servio p!blico. "ntretanto, o mencionado conceito relativo, porque depende das circunst3ncias de tempo e de lugar, variando assim no tempo e no espao. 8isso resulta que a elei o das necessidades coletivas a serem satisfeitas pelo "stado deve atender a critrios eminentemente pol'ticos. $ necessidade pblica pode ser preferencial ou sec"ndria. $ necessidade pblica preferencial integra as necessidades bsicas, que s o inerentes 0 vida social <p. e)., defesa e)terna, ordem interna e administra o da (ustia:, possui carter permanente, e algumas dessas necessidades s o atendidas pelo "stado independentemente de solicita o pelo particular por ser seu cumprimento inerente 0 soberania estatal. +aralelamente, e)istem necessidades sec"ndrias decorrentes das idias pol'ticas dominantes em cada momento, tendo, em
conseqE6ncia, um carter eventual. CARACTERSTICAS

DA
NECESSIDADE PBLICA
$ necessidade p!blica possui duas caractersticas bsicas9 a sua no(indi id"alidade e a coao. $ no(indi id"alidade significa o modo de satisfa o das necessidades p!blicas, que diverso daquele pelo qual as necessidades individuais s o atendidas. 2oda necessidade p!blica tem natureza coletiva, por ser uma soma de necessidades individuais. 2odavia, nem toda necessidade coletiva corresponde a uma necessidade p!blica, porque somente deve ser considerada como tal aquela necessidade que o "stado tem a atribui o de satisfazer. +or outro lado, a coao se e)plica pela forma coercitiva com que o "stado obtm dos particulares as riquezas que utiliza para a satisfa o das necessidades p!blicas. SERVIO PBLICO Considera/se ser io pblico o con(unto de pessoas e bens sob a responsabilidade do "stado ou de outra pessoa de direito p!blico, atravs do qual o "stado pode cumprir os seus fins e atribui*es visando 0 satisfa o das necessidades p!blicas. "ssas ho(e cada vez mais se multiplicam em raz o do crescente intervencionismo do "stado. #s servios p!blicos denominam/se -erais quando indivis'veis, isto , quando prestados indiscriminadamente 0 coletividade e independente de provoca o, pelo que todos contribuem para o "stado, inclusive aqueles que n o se(am beneficiados por sua presta o, sendo tal contribui o feita atravs de imposto <C2D, art. FP:. @ervios p!blicos partic"lares s o aqueles que t6m natureza divis'vel, que somente s o prestados quando solicitados, e sua remunera o feita apenas por aqueles indiv'duos que deles se beneficiam diretamente. +ortanto, em regra, tal remunera o efetiva/se atravs do pagamento da espcie de tributo denominada ta)a <C2D, art. QQ e C1, art. FHK, %%:.
DESPESA PBLICA
CONCEITO
DE
DIREITO FINANCEIRO
+odemos conceit"ar o 8ireito 1inanceiro como o ramo do direito p!blico que estuda o ordenamento (ur'dico das finanas do "stado e as rela*es (ur'dicas decorrentes de sua atividade financeira que se estabelecem entre o "stado e o particular. $brange, pois, o 8ireito 1inanceiro o est"do da despesa p!blica, da receita p!blica, do oramento p!blico e do crdito p!blico. 8a' Ricardo =obo 2orres ensinar que o 8ireito 1inanceiro deve ser dividido nos seguintes ramos9 Receita +!blica <8ireito 2ributrio, 8ireito +atrimonial +!blico e 8ireito de Crdito +!blico:, 8espesa +!blica <8ireito da 8'vida +!blica e 8ireito das +resta*es 1inanceiras: e 8ireito #ramentrio. Como veremos mais minudentemente no cap'tulo %%%, o "stado pode obter sua receita das seguintes formas0 a: de suas pr.prias fontes de riqueza, se(a de seu patrim?nio, se(a do e)erc'cio de atividades industriais ou comerciais, hip.teses em que age no mesmo p de igualdade com o particular, sendo de direito privado a natureza de sua rela o com o mesmo (receita ori-inria)1 b: do patrim?nio do particular atravs de uma atua o que n o pode ser por ele recusada, eis que o "stado, no desempenho de tal atividade, age investido de seu poder de imprio, de sua soberania R e)emplo desta receita p!blica 2 o tributo (receita deri ada). # estudo e a disciplina da atividade desempenhada pelo "stado relativa ao tributo <receita derivada: constituem campo da atua o do 3ireito 4rib"trio R ramo do direito p!blico que disciplina as rela*es (ur'dicas decorrentes da atividade financeira do "stado, que ocorrem entre o "stado, o particular, no que se refere 0 imposi o, fiscaliza o, cobrana e arrecada o dos tributos. 1inalmente, deve/se esclarecer que o 8ireito 1inanceiro, no quadro geral do direito, pertence ao campo do direito pblico e se constitui em um ramo cientificamente aut?nomo em rela o aos demais ramos do direito, uma vez que possui institutos, princ'pios e conceitos (ur'dicos pr.prios e distintos dos e)istentes nos demais ramos. "sta autonomia do 8ireito 1inanceiro ( era reconhecida pela Constitui o anterior <art. IM, ,-%%, 4c5:, ao conferir compet6ncia 0 >ni o para legislar, dentre outras matrias, sobre normas gerais de direito financeiro. "ntretanto, a teor do disposto no pargrafo, !nico do citado art. IM, tal compet6ncia n o e)clu'a a dos "stados para legislar supletivamente sobre a mesma matria, com o que abrandava o princ'pio da r'gida reparti o constitucional de compet6ncia entre os entes pol'ticos. $ Constitui o atual <art. OH, %: manteve o reconhecimento da citada autonomia do 8ireito 1inanceiro e tambm do 8ireito 2ributrio.
A CONSTITUIO
E O
DIREITO FINANCEIRO
$ Constitui o em vigor n o se limita a disciplinar o 8ireito 1inanceiro no referido art. OH, vez que dedica o cap'tulo %% do 2'tulo -% <arts. FPJ a FPG: 0s finanas p!blicas, e isso sem pre(u'zo de igualmente regul/las em outras normas dispersas pelo seu te)to, a saber9 a: arts. OF, OJ e JS, pertinentes 0 discrimina o da despesa p!blica; b: arts. OF, -%%, OO, -% e HI, %-, relativos 0 emiss o de moeda e prescri o de medidas necessrias 0 sua estabilidade; c: art. JF, sobre a fiscaliza o dos &unic'pios; d: arts. QS a QK, a respeito da fiscaliza o oramentria; e: art. GG, sobre o oramento do +oder Budicirio; f: art. FSS, concernente 0 d'vida p!blica; e g: arts. OFF a OFJ, no que tange 0s presta*es financeiras. +or outro lado, na indispensvel li o de Ricardo =obo 2orres, deve/se entender por Constit"io 5inanceira material toda a Constitui o 2ributria, abrangendo, ademais, 4o lado da despesa p!blica, pelo que pertencem materialmente 0 Constitui o 1inanceira as normas sobre oramento e sobre a estrutura o da receita e da despesa p!blica, emprstimos p!blicos, financiamento dos direitos fundamentais, discrimina o de despesas p!blicas entre as diferentes esferas de governo, princ'pios constitucionais, como os da legalidade e da responsabilidade pelos gastos p!blicos e o da eqEidade no conceder incentivos financeiros. Comp*e basicamente a Constitui o 1inanceira material a limita o do poder financeiro do "stado ou, especificamente, a limita o do poder de -astar. $ Constitui o 1inanceira, que TconstituiU o "stado 1inanceiro, abrange, em suma, o 8ireito das +resta*es 1inanceiras, o sistema de discrimina o da despesa p!blica, o 8ireito #ramentrio e o 8ireito 1inanceiro 1ederado, todos em harmonia com o 8ireito Constitucional 2ributrio5. 1inalmente, relembre/se que, atualmente, a =ei nM H.JOS, de FQ/ SJ/PH, fi)a normas -erais de direito financeiro para elabora o e controle dos oramentos e balanos da >ni o, dos "stados, dos &unic'pios e do 8istrito 1ederal, que continuam a vigorar no que n o contrariem 0 Constitui o. Do caso de alguma de suas regras conflitar com a lei constitucional, a mesma deve ser considerada pura e simplesmente revogada, sem necessidade de argEi o de inconstitucionalidade.
CONCEITO DE DESPESA PBLICA

O CONCEITO DE DESPESA PBLICA DEVE ANTECEDER AO DA RECEITA PBLICA # e)ame da despesa p!blica deve anteceder ao estudo da receita p!blica, pois n o pode mais ser compreendida apenas vinculada ao conceito econ?mico privado, isto , de que a despesa deva ser realizada
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ap.s o clculo da receita, como ocorre normalmente com as empresas particulares. $lis, ho(e em dia, os particulares recorrem ao emprstimo sempre que a receita se apresenta deficiente em rela o 0 despesa. # "stado tem como ob!eti o, no e)erc'cio de sua atividade financeira, a realiza o de seus fins, pelo que procura a(ustar a receita 0 programa o de sua pol'tica, ou se(a, a despesa precede a esta. 2al ocorre porque o "stado cuida primeiro de conhecer as necessidades p!blicas ditadas pelos reclamos da comunidade social, ao contrrio do que acontece com o particular, que regula as suas despesas em face de sua receita. CONCEITO DE DESPESA PBLICA 8eve/se conceituar a despesa p!blica sob os pontos de vista oramentrio e cientfico. $liomar Naleeiro ensina que a despesa p!blica, sob o enfoque oramentrio, 4a aplica o de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente p!blico competente, dentro de uma autoriza o legislativa, para e)ecu o de um fim a cargo do governo5. $dotando/se um critrio e)clusivamente cientfico, parece/nos perfeito o conceito de Ricardo =obo 2orres9 4a despesa p!blica a soma de gastos realizados pelo "stado para a realiza o de obras e para a presta o de servios p!blicos5. +or outro lado, segundo &orselli, por despesa p!blica deve/se entender a invers o ou distribui o de riqueza que as entidades p!blicas realizam, ob(etivando a produ o dos servios reclamados para satisfa o das necessidades p!blicas e para fazer face a outras e)ig6ncias da vida p!blica, as quais n o s o chamadas propriamente servios.
A DESPESA PUBLICA NOS PERODOS CLSSICO E MODERNO

PERODO CLSSICO Do cap'tulo % e)plicamos que no per'odo clssico o "stado realizava o m'nimo poss'vel de despesas p!blicas porque restringia as suas atividades somente ao desempenho das denominadas atividades essenciais, em raz o de ser encarado apenas como consumidor, dei)ando a maior parte das atividades para o particular. $ssim, a despesa p!blica tinha apenas a finalidade de possibilitar ao "stado o e)erc'cio das mencionadas atividades bsicas. &as, nos dias de ho(e, ocorre uma anlise preponderante da natureza econ?mica das despesas p!blicas, que s o tambm utilizadas para outros fins, como o combate ao desemprego.
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"m suma, no per'odo clssico das finanas p!blicas, em raz o da preval6ncia da escola liberal, o "stado procurava comprimir as despesas aos seus menores limites, e era encarado apenas como consumidor. 2al pol'tica se devia 0 absoluta supremacia da iniciativa privada e 0 teoria da imutabilidade das leis financeiras. $s despesas visavam apenas a cobrir os gastos essenciais do governo. PERODO MODERNO +or outro lado, na concep o moderna das finanas p!blicas, o "stado funciona como um 6r-o de redistrib"io da ri7"eza, concorrendo com a iniciativa privada. # "stado passa a realizar despesas que, embora n o se(am !teis sob o ponto de vista econ?mico, s o !teis sob o ponto de vista da coletividade, como, por e)emplo, as despesas de guerra, vigendo, pois, ho(e, a regra de que a necessidade pblica faz a despesa.
ELEMENTOS
DA
DESPESA PBLICA
#s elementos da despesa p!blica s o os seguintes9 a: de nat"reza econ#mica0 o disp8ndio, incidente em um gasto para os cofres do "stado e em consumo para os beneficiados; a ri7"eza pblica, bem econ?mico, representada pelo acervo originrio das rendas do dom'nio privado do "stado e da arrecada o dos tributos; b: de nat"reza !"rdica0 a a"torizao le-al dada pelo poder competente para a efetiva o da despesa; c: de nat"reza poltica0 a finalidade de satisfao da necessidade pblica pelo Estado, o que feita pelo processo do servio p!blico, como medida de sua pol'tica financeira. universal o princ'pio de que a escolha do ob(etivo da despesa p!blica envolve um ato poltico, referente 0 determina o das necessidades p!blicas que dever o ser satisfeitas pelo processo do servio p!blico.
FORMAS
DE
EXECUO
DA
DESPESA PBLICA
Dos dias de ho(e prevalece a regra da e)ecu o da despesa p!blica em esp2cie, mas nem sempre foi assim, como passamos a demonstrar. $ntigamente, o "stado no rem"nera a a e)ecu o do servio p!blico, que era feita gratuitamente, quando, sem ?nus para si, requisitava bens e servios. $ssim, encontramos como e)emplos desta ( ultrapassada mentalidade do "stado as cor 2ias, que correspondiam ao trabalho compuls.rio de servio p!blico efetuado gratuitamente, a re7"isio para -"erra independente de indeniza o e o sa7"e dos povos vencidos. "ntretanto, posteriormente ocorreu uma pequena evolu o, e o 12
"stado, apesar de continuar a n o remunerar diretamente em dinheiro a presta o do servio p!blico, passou, em contrapartida, a conceder 9onrarias <t'tulos honor'ficos:, prerro-ati as e pri il2-ios especiais aos que realizavam gratuitamente tal servio. ")istiam ainda outras formas de remunera o9 a: isen o de tributos; b: autoriza o para que o prestador do servio p!blico recebesse o pagamento diretamente da parte por ele beneficiada, como ocorria no Nrasil Colonial com os (u'zes; c: ad(udica o, em favor do prestador do servio, em hasta p!blica, de receita em pagamento do mesmo. Desse sistema, a pessoa que prestava determinado servio podia ficar com o direito de receber, em substitui o ao "stado, a arrecada o de determinado tributo, lucrando com a diferena entre o que pagou e o que viesse a receber, vigorando tal sistema at o sculo ,%,. $tualmente, s. e)cepcionalmente gratuita a presta o do servio p!blico, como nos casos dos servios prestados pelos (urados dos 2ribunais de B!ri, dos servios eleitorais e dos servios dos membros do Conselho +enitencirio.
EFEITOS ECONMICOS
DA
DESPESA PBLICA
$ despesa p!blica produz efeitos na esfera econ#mica do pa's, e para que se possa entender tal fen?meno deve/se partir da import3ncia do volume das despesas em rela o 0 renda nacional, sendo que nos "stados modernos a despesa p!blica e)cede a JSV da renda nacional. $ssim, qualquer modifica o nessa quantia, se(a aumento ou diminui o, tem um inevitvel efeito econ?mico. 7, no entanto, uma diferena entre os efeitos da varia o da despesa p!blica e os da receita p!blica porque nesta as conseqE6ncias da varia o do tributo nem sempre podem ser percebidas devido ao processo de repercuss o <transfer6ncia da carga tributria do contribuinte de direito para o contribuinte de fato: e ao mecanismo dos preos. 2odavia, na despesa os efeitos da sua varia o podem ser sentidos, uma vez que seu alcance pode ser facilmente determinado. $ distin o entre os efeitos da despesa p!blica nos pa'ses cu(a economia este(a no auge ou em crise pode ser facilmente demonstrada. Do primeiro caso, o efeito da despesa p!blica ser provavelmente inflacionrio, pois como os fatores produtivos ( est o ocupados em sua totalidade, n o se pode produzir mais. "m conseqE6ncia, a despesa p!blica n o aumenta a oferta nacional, mas, ao contrrio, sendo es/ cassa a m o/de/obra, elevam/se os salrios, e este aumento de renda conduz a um aumento da renda global, mas n o ao aumento da oferta correspondente, o que leva ao aumento dos preos. Do segundo caso, em que os fatores de produ o n o atingiram o m)imo, o aumento da despesa p!blica faz crescer a renda nacional, pois h maior demanda de trabalho, maior n!mero de pessoas recebem salrios, e a produ o aumenta. "stes efeitos econ?micos da varia o da despesa p!blica ocorrem n o s. na produ o, como na circula o, na distribui o e no pr.prio
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consumo. Da distribui o, um dos efeitos mais sentidos o salrio/ fam'lia, que uma despesa que visa somente a atenuar as conseqE6ncias da despropor o da riqueza nacional. +or outro lado, se o "stado aumenta suas despesas ob(etivando elevar a renda dos particulares, ocorrer um aumento na rea do consumo, que acarretar um incremento da produ o, pois, como se sabe, quanto maior for a capacidade econ?mica do cidad o mais este consumir.
CRESCIMENTO PROGRESSIVO DA DESPESA PBLICA

7 uma tend6ncia universal no crescimento da despesa p!blica, que ocorreu lentamente at a +rimeira Arande Auerra, quando passou a acelerar/se consideravelmente. 2odavia, o aumento das despesas p!blicas fen?meno mais aparente 7"e real, pelo que a doutrina divide as causas do crescimento progressivo das despesas p!blicas em causas aparentes e causas reais. CAUSAS APARENTES F / $s ca"sas aparentes s o as seguintes9 a: aria:es no alor da moeda em decorr6ncia da infla o, que determina a perda do seu poder aquisitivo, fazendo com que as cifras das despesas p!blicas em determinado pa's cresam assustadoramente no transcorrer do tempo. "ntretanto, este aumento meramente aparente, pois, em face da citada desvaloriza o, o "stado, na realidade, gastou o mesmo dinheiro para efetiva o das mesmas despesas feitas anos atrs, como se pode observar no seguinte e)emplo9 em determinado ano o "stado gastou RW FSS.SSS,SS, enquanto no anterior havia gasto RW QK.SSS,SS, e no mesmo per'odo a moeda foi desvalorizada em OKV, o que demonstra a apar6ncia do aumento numrico das citadas despesas. $ssim, para se ter uma idia e)ata se o aumento numrico das despesas p!blicas corresponde, na realidade, a um crescimento efetivo, deve/se proceder a uma corre o das cifras encontradas em raz o da desvaloriza o da moeda; b: a e ol"o das re-ras da contabilidade pblica, substituindo/se o sistema de contabiliza o de receitas l'quidas pelo de contabiliza o das cifras brutas, com a inclus o de todas as receitas e despesas do "stado em raz o do princ'pio da universalidade, ao qual est submetido o oramento <C1, art. FPK, L KM:, far, 0 primeira vista, que se pense em um aumento poderoso das despesas p!blicas, mas, em raz o desta evolu o, ser uma eleva o mais aparente que real; c: ane,a:es de territ6rios feitas por um "stado acarretam, sem sombra de d!vidas, um aumento numrico das despesas p!blicas, que tambm ser mais ilus.rio que verdadeiro porque com a citada ane)a o ocorre igualmente um incremento da receita p!blica, pois um maior n!mero de pessoas passar a ser tributado; 14
d: a"mento da pop"lao de "m "stado, vegetativamenta ou pela entrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa p!blica, mas, em compensa o, haver um aumento tambm da receita p!blica; e: maior absoro das ati idades pri adas por parte do "stado em raz o dos modernos conceitos econ?mico/sociais, gerando um aumento de despesa, mas tal crescimento da despesa ser tambm ilus.rio porque passando tais atividades para o "stado, este ver crescer sua receita, bem como o custo do servio p!blico ser menor que a atividade at ent o e)ercida pelo particular, em raz o de o "stado n o visar ao lucro. CAUSAS REAIS $liomar Naleeiro ensina que as ca"sas reais que determinam na realidade um aumento da despesa p!blica s o as seguintes9 a: o incremento da capacidade econ#mica do 9omem contempor;neo, sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produ o e, portanto, da produtividade, faz com que se gaste mais em servios p!blicos; tal ocorre pelo fato da possibilidade do gasto em servios p!blicos estar ligada diretamente 0 capacidade econ?mica do grupo social, ( que povo pobre, ou que produz pouco, por maiores que se(am seus problemas a (ustificarem servios p!blicos, n o pode dedicar a estes sen o mesquinha parte do que disp*e para o total de suas necessidades; b: a mel9oria do n el poltico, moral e c"lt"ral da 9"manidade sob o influ)o de idias/foras, que levam os indiv'duos a e)igir e a conceder a mais ampla e eficaz e)pans o dos servios p!blicos. $ssim, quanto maiores forem os n'veis acima, mais e mais o particular passa a e)igir do "stado em servios p!blicos, como em conseqE6ncia do progresso da democratiza o, fazendo com que um maior n!mero de pessoas passe a participar da vida pol'tica do pa's; de um maior aprimoramento do sentimento de solidariedade humana, determinado maior e)ig6ncia ao "stado de um amparo mais efetivo aos invlidos, .rf os, menores desamparados, etc.; do entendimento dos (uristas, segundo o qual o "stado deve indenizar os indiv'duos pre(udicados pelos servios p!blicos, ha(a ou n o a o ou omiss o por parte dos funcionrios p!blicos, bem como os que foram pre(udicados por atos de hostilidade do inimigo em guerra; c: a chamada -"erra total das gera*es contempor3neas, que abrange n o s. as lutas entre os grupos armados, mas tambm a aplica o total das foras econ?micas, morais e humanas, enfim, do pa's na sorte do conflito. # mesmo $liomar Naleeiro refere/se a uma quarta causa real do aumento progressivo das despesas p!blicas, correspondente aos cios e erros dos -o ernantes, decorrentes de medidas demag.gicas e do padr o tcnico e moral do pessoal de administra o, alm de outros erros de pequena monta, embora representem uma pequena parcela em compara o com as outras causas ( enunciadas.
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+odemos acrescentar ao elenco feito pelo referido (urista uma outra causa real do aumento da despesa p!blica, decorrente da corrup o que lavra atualmente nos +oderes ")ecutivo e =egislativo, mormente com o desvio do dinheiro p!blico, que vai para os bolsos de alguns governantes e congressistas, quando sua destina o era a satisfa o das necessidades p!blicas. 2al comportamento odioso e reprovvel faz com que o "stado tenha de gastar mais dinheiro para a satisfa o das necessidades p!blicas, cu(as dota*es oramentrias foram desviadas. $ classifica o que apresentamos abai)o leva em conta os di ersos aspectos em rela o aos quais a despesa p!blica pode ser encarada; a: quanto . forma0 F: despesa em esp2cie, que constitui ho(e a forma usual de sua e)ecu o, embora, como ( se disse anteriormente, ainda e)istam alguns servios p!blicos que n o s o remunerados pelo "stado; O: despesa em nat"reza, forma que predominava na antiguidade mas que ho(e est praticamente abolida, embora ainda ocorra, como no caso de indeniza o pela desapropria o de im.vel rural mediante t'tulos da d'vida p!blica com clusula de corre o monetria <C1, art.FIH:; b: quanto ao aspecto econ#mico em -eral0 F: despesa real ou de ser io a efetivamente realizada pelo "stado em raz o da utiliza o de bens e servios particulares na satisfa o de necessidades p!blicas, havendo uma amputa o desses bens ou servios do setor privado em proveito do setor p!blico; corresponde, pois, 0 vida dos servios p!blicos e 0 atividade das administra*es, caracterizando/se pela contrapresta o que feita em favor do "stado; O: despesa de transfer8ncia, que aquela que efetivada pelo "stado sem que receba diretamente qualquer contrapresta o a seu favor, tendo o prop.sito meramente redistributivo, ( que o dinheiro de uns se transfere para outros, como, por e)emplo, no pagamento de pens*es e de subven*es a atividades ou empresas privadas; c:quanto ao ambiente0 F: despesa interna a feita para atender 0s necessidades de ordem interna do pa's e se realiza em moeda nacional e dentro do territ.rio nacional; O: despesa e,terna, que se realiza fora do pa's, em moeda estrangeira e visa a liquidar d'vidas e)ternas; d: quanto 0 d"rao0 F: despesa ordinria, que visa a atender 0s necessidades p!blicas estveis, permanentes e periodicamente previstas no oramento,
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constituindo mesmo uma rotina no servio p!blico, como, por e)emplo, a despesa relativa ao pagamento do funcionalismo p!blico; O: despesa e,traordinria, que ob(etiva satisfazer necessidades p!blicas acidentais, imprevis'veis e, portanto, n o constantes do oramento, n o apresentando, por outro lado, regularidade em sua verifica o, e est o mencionadas na Constitui o 1ederal <art. FPQ, LJM: como sendo as despesas decorrentes de guerra, como o interna ou calamidade p!blica, que por serem urgentes e inadiveis n o podem esperar o processo prvio da autoriza o legal; J: despesa especial, que tem por finalidade permitir o atendimento de necessidades p!blicas novas, surgidas no decorrer do e)erc'cio financeiro e, portanto, ap.s a aprova o do oramento, embora n o apresentem as caracter'sticas de imprevisibilidade e urg6ncia; assim, dependem de prvia lei para a sua efetiva o, sendo de se citar, como e)emplo, a despesa que o "stado obrigado a fazer em decorr6ncia de sentena (udicial; e: quanto 0 import;ncia de que se revestem9 F: despesa necessria aquela intransfer'vel em face da necessidade p!blica, sendo sua efetiva o provocada pela coletividade; O: despesa til aquela que, embora n o se(a reclamada pela coletividade e n o vise a atender necessidades p!blicas prementes, feita pelo "stado para produzir uma utilidade 0 comunidade social, como as despesas de assist6ncia social; portanto, 0 luz deste critrio, n o se pode falar em despesa intil, e mesmo as despesas de guerra podem produzir uma utilidade, como a independ6ncia nacional e a realiza o de unidade nacional, podendo, inclusive; esta utilidade ser de carter econ?mico, pois o "stado quando evita ou limita uma invas o ao seu territ.rio, impede ou diminui um pre(u'zo econ?mico. f: quanto aos efeitos econ#micos0 F: despesa prod"ti a, que, alm de satisfazer necessidades p!blicas, enriquece o patrim?nio do "stado ou aumenta a capacidade econ?mica do contribuinte, como as despesas referentes 0 constru o de portos, estradas de ferro, etc.; O: despesa improd"ti a aquela que n o gera um benef'cio de ordem econ?mica em favor da coletividade; g: quanto 0 mobilidade0 F: despesa fi)a aquela que consta do oramento e obrigat.ria pela Constitui o, n o podendo ser alterada a n o ser por uma lei anterior, e n o pode dei)ar de ser efetivada pelo "stado; O: despesa ari el aquela que n o obrigat.ria pela Constitui o, sendo limitativa, isto , o +oder ")ecutivo fica obrigado a respeitar seu limite, mas n o imperativa; da' o "stado ter a faculdade de realiz/la ou n o, dependendo de seus critrios administrativo e de oportunidade, sendo de se citar, como e)emplo, um au)'lio pecunirio em favor de uma institui o de caridade, n o gerando, por outro lado,
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direito sub(etivo em favor do beneficirio; h: quanto 0 compet8ncia0 F: despesa federal, que visa a atender a fins e servios da >ni o 1ederal, em cu(o oramento est consignada; O: despesa estad"al, que ob(etiva atender a fins e servios do "stado, estando fi)ada em seu oramento; J: despesa m"nicipal, que tem por finalidade atender a fins e servios do &unic'pio, sendo consignada no oramento municipal; i: quanto ao fim9 F: despesa de -o erno a despesa p!blica pr.pria e verdadeira, pois se destina 0 produ o e 0 manuten o do servio p!blico, estando enquadrados nesta categoria os gastos com os pagamentos dos funcionrios, militares, magistrados, etc., 0 aplica o de riquezas na realiza o de obras p!blicas e emprego de materiais de servio e 0 conserva o do dom'nio p!blico; O: despesa de e,erccio a que se destina 0 obten o e utiliza o da receita, como a despesa para a administra o do dom'nio fiscal <fiscaliza o de terras, de bosques, das minas, manuten o de fbricas, etc.: e para a administra o financeira <arrecada o e fiscaliza o de receitas tributrias, servio de d'vida p!blica, com o pagamento dos (uros e amortiza o dos emprstimos contra'dos:. CLASSIFICAO DA LEI N 4.3 !"#4 1inalmente, deve ser mencionada a classificao adotada pela Lei n< =.>?@, de ABC@>CD=, que estatui normas de direito financeiro para a elabora o e controle dos oramentos e balanos da >ni o, "stados, &unic'pios e 8istrito 1ederal, tendo a referida lei procedido 0 classifica o com base nas diversas cate-orias econ#micas da despesa p!blica9 %: 3espesas correntes s o aquelas que n o enriquecem o patrim?nio p!blico e s o necessrias 0 e)ecu o dos servios p!blicos e 0 vida do "stado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas9 a: 3espesas de c"steio s o aquelas que s o feitas ob(etivando assegurar o funcionamento dos servios p!blicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conserva o e adapta o de bens im.veis, recebendo o "stado, em contrapresta o, bens e servios <art. FO, LFO, e art. FJ:9 F. +essoal civil O. +essoal militar J. &aterial de consumo H. @ervios de terceiros K. "ncargos diversos b: 3espesas de transfer8ncias correntes s o as que se limitam a
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criar rendimentos para os indiv'duos, sem qualquer contrapresta o direta em bens ou servios, inclusive para contribui*es e subven*es destinadas a atender 0 manifesta o de outras entidades de direito p!blico ou privado, compreendendo todos os gastos sem aplica o governamental direta dos recursos de produ o nacional de bens e servios <art. FO, L OM, e art. FJ:9 F. @ubven*es sociais O. @ubven*es econ?micas J. %nativos H. +ensionistas K. @alrio/fam'lia e $bono familiar P. Buros da d'vida p!blica Q. Contribui*es de +revid6ncia @ocial I. 8iversas transfer6ncias correntes %%:3espesas de capital s o as que determinam uma modifica o do patrim?nio p!blico atravs de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem9 F. 3espesas de in estimentos s o as que n o revelam fins reprodutivos <art. FO, L HO, e art. FJ:9 % / #bras p!blicas %% / @ervios em regime de programa o especial %%% / "quipamentos e instala*es %- / &aterial permanente - / +articipa o em constitui o ou aumento de capital de em/ presas ou entidades industriais ou agr'colas O. 3espesas de in ers:es financeiras s o as que correspondem a aplica*es feitas pelo "stado e suscet'veis de lhe produzir rendas <art. FO, L KM, e art. FJ:9 % / $quisi o de im.veis %% / +articipa o em constitui o ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras %%% / $quisi o de t'tulos representativos de capital de empresas em funcionamento %- / Constitui o de fundos rotativos - / Concess o de emprstimos -% / 8iversas invers*es financeiras J. 3espesas de transfer8ncias de capital s o as que correspondem a dota*es para investimentos ou invers*es financeiras a serem realizadas por outras pessoas (ur'dicas de direito p!blico ou de direito privado, independentemente de contrapresta o direta em bens ou servios, constituindo essas transfer6ncias au)'lios ou contribui*es, segundo derivem diretamente da lei de oramento ou de lei especial anterior, bem como dota*es para amortiza o da d'vida p!blica <art. FO, L PM, e art. FJ:9 % / $mortiza o da d'vida p!blica %% / $u)'lios para obras p!blicas %%%/ $u)'lios para equipamentos e instala*es
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%- / $u)'lios para invers*es financeiras - / #utras contribui*es
PRINCPIO
DA
LEGALIDADE
DA
DESPESA PBLICA
NOO GERAL $ despesa p!blica somente pode ser realizada mediante pr2 ia a"torizao le-al, conforme prescrevem os arts. FPK, L IM, e FPQ, %, %%, -, -% e -%% da Constitui o 1ederal. 2al regra aplica/se inclusive 0s despesas que s o ob(eto de crditos adicionais e visam a atender a necessidades novas, n o previstas <crditos especiais:, ou insuficientemente previstas no oramento <crditos suplementares:, em raz o do disposto no art. FPQ, -, da C1. $s despesas ordinrias s o aquelas que visam a atender a necessidades p!blicas estveis, permanentes, que t6m um carter de periodicidade, e se(am previstas e autorizadas no oramento, como o pagamento do funcionalismo p!blico. 8a', se tais despesas n o foram previstas, ou foram insuficientemente previstas, a sua e)ecu o depender tambm da prvia autoriza o do +oder =egislativo. 2al e)ig6ncia (ustifica/se plenamente, pois caso o +oder ")ecutivo pudesse livremente aumentar as despesas a vota o do oramento pelo +oder =egislativo n o passaria, segundo Aaston BXze, de uma formalidade meramente ilus.ria. O PRINCPIO
DA
LEGALIDADE
E AS
DESPESAS EXTRAORDINRIAS
"ntretanto, a e)ig6ncia da prvia autoriza o legal no se aplica 0s despesas e,traordinrias porque, sendo urgentes e imprevis'veis, n o admitem delongas na sua satisfa o, como as decorrentes de calamidade p!blica, como o interna e guerra e)terna <C1, art. FPQ, L JM:. Destes casos, a autoridade realizar a despesa, cabendo ao +oder =egislativo ratific/la ou n o <=ei nM H.JOSYPH, art. HH:. #bserve/se que a autoridade p!blica deve ter muito cuidado na efetiva o de tais despesas, uma vez que ficar su(eita a san*es, caso realize uma despesa considerando/a como e)traordinria, sem que a necessidade p!blica atendida se revista das caracter'sticas e)igidas. Como um corolrio do princ'pio da legalidade da despesa p!blica, a autoridade somente pode efetivar a despesa se for competente para tal e se cin(a ao limite e fim previstos na lei. A NO$OBSERV%NCIA
DO
PRINCPIO
DA
LEGALIDADE
DA
DESPESA PBLICA
$ no(obser ;ncia do princ'pio da legalidade da despesa p!blica far com que o +residente da Rep!blica, os &inistros de "stado, os Aovernadores, os @ecretrios e os +refeitos incidam na prtica de crime de responsabilidade, nos termos do art. IK, -%%, da Constitui o 1ederal, e art. FS, itens O, J e H, art. FF, itens F e O, e art. QH da =ei nM F.SQG, de 20
FS/SH/KS. "sta lei define os citados crimes e regula o respectivo processo de (ulgamento, conforme o pargrafo !nico do art. IK da Constitui o. 8este modo, as aludidas autoridades incorrer o no mencionado crime, ficando su(eitas 0 pena de perda do cargo e inabilita o at cinco anos para o e)erc'cio de qualquer fun o p!blica, sem pre(u'zo da responsabilidade penal cab'vel. $ =ei nM F.SQG n o inclu'a os +refeitos entre as autoridades su(eitas ao crime de responsabilidade, o que foi feito pela =ei nM J.KOI, de SJ/SF/KG. 2odavia, essa lei foi revogada pelo 8ecreto/lei nM OSF, de OQ/SO/PQ, que passou a disciplinar a matria. #s atos, cu(a inobserv3ncia acarreta as san*es antes referidas, s o os seguintes9 a: e)ceder, ou transportar, sem autoriza o legal, as verbas dos oramentos; b: realizar o estorno de verbas; c: infringir, patentemente e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria; d: ordenar despesas n o autorizadas por lei, ou sem observ3ncia das prescri*es legais; e: abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais. $s demais autoridades e funcionrios p!blicos incorrer o nas penas do art. JFK do C.digo +enal se derem 0s verbas ou rendas p!blicas aplica o diversa da estabelecida em lei. Considera/se funcionrio p!blico, para os efeitos penais, aquele que, mesmo em carter transit.rio ou sem remunera o, e)ercer cargo, emprego ou fun o p!blica, inclusive em entidade paraestatal <art. JOQ da =ei +enal:.
O LIMITE
DAS
DESPESAS PBLICAS
PERODO CLSSICO >m problema que ense(ou solu o diferente pelos financistas clssicos e pelos financistas modernos o de se saber se o crescimento das despesas p!blicas deve ter um limite que, se ultrapassado, colo/ caria em risco a estrutura do "stado, e, resolvido este problema, qual deve ser este limite. #s clssicos, como visto anteriormente, ligados 0 idia do "stado =iberal, entendiam que o "stado n o devia intervir no dom'nio econ?mico pelas seguintes raz*es9 a: a iniciativa privada desempenharia melhor as atividades econ?micas; b: a atividade econ?mica por parte do "stado era considerada economicamente improdutiva por n o gerar riquezas, ( que o "stado somente consumia e n o produzia. $ssim, os clssicos achavam que o "stado devia se limitar ao desempenho apenas das tarefas que, por sua natureza, n o podiam ser
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delegadas ao particular <(ustia, diplomacia, segurana, etc.:, pelo que o "stado deveria gastar o m'nimo poss'vel. 8essa forma, pugnavam os clssicos pela fi)a o de um limite nos gastos p!blicos, embora nunca tenham definido o seu n'vel, o que &aurice 8uverger e)plica pela confus o que eles faziam entre despesa p!blica e carga p!blica, pela idia que esta apresenta de constituir um fardo, um peso sobre a coletividade, o que, segundo o mesmo autor, ine)ato porque se o indiv'duo paga tributos, ele recebe con/ trapresta*es por meio de servios que o "stado lhe fornece. PERODO MODERNO #s financistas modernos pensam diferentemente por n o aceitarem que deva e)istir um limite global para o crescimento das despesas p!blicas, (ustificando/se tal pensamento pelas seguintes raz*es. "m primeiro lugar, porque tal problema mais pol'tico que econ?mico, uma vez que uma escolha eminentemente pol'tica saber se e)iste perigo para a liberdade individual quando o "stado enfei)a em suas m os toda atividade econ?mica, atingindo a despesa p!blica FSSV da renda nacional uns podem entender que tal perigo e)iste, enquanto outros podem ver tal perigo apenas quando a e)plora o dos meios de produ o est nas m os dos particulares. "m segundo lugar, porque interessa mais se saber de que forma feita a reparti o das despesas p!blicas, pois, hodiernamente, os financistas preocupam/se mais com o conte!do da despesa p!blica do que com seu aspecto numrico, por n o terem as vrias despesas p!blicas o mesmo significado econ?mico; por e)emplo, a despesa p!blica relativa 0 compra de armas n o gera o mesmo benef'cio econ?mico que a despesa p!blica pertinente 0 constru o de uma barragem que produzir eletricidade, isto sem falar que uma despesa p!blica pode n o criar uma utilidade econ?mica mas proporcionar benef'cios sob o ponto de vista geral da coletividade. #s financistas modernos, em conseqE6ncia, s. admitem o limite da despesa p!blica para algumas categorias da despesa p!blica, que, segundo o mesmo 8uverger, s o as seguintes9 a: despesas de mera administra o; b: despesas improdutivas de transfer6ncia, isto , as transfer6ncias de um setor produtivo para um setor menos produtivo; c: as substitui*es onerosas, consistentes nas atividades que o "stado desempenha e cu(a gest o mais onerosa que uma atividade privada correspondente, caso em que, sob os pontos de vista econ?mico e financeiro, esta atividade deveria ser restitu'da ao setor privado. Zuanto ao problema de se saber se o "stado deve gastar muito ou pouco, ". Nur[e leciona o seguinte9 4&era parcim?nia n o economia. 8espesas, mesmo grandes, podem constituir parte essencial da verdadeira economia. "conomia uma virtude distributiva e n o consiste em poupana, mas em sele o. $ parcim?nia n o e)ige previd6ncia, sagacidade, poder de combina o, compara o, (ulgamento.
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# mero instinto pode produzir com perfei o essa falsa economia. $ outra economia tem vistas mais largas. ")ige senso de discernimento e esp'rito firme, sagaz5. $ssim, o que interessa n o a fi)a o de um limite para a despesa p!blica, ainda mais porque o n'vel desse limite ter sempre um sentido relativo. # importante apurar de que maneira ser efetivada a depesa p!blica, n o se devendo olvidar, como ensina 7. 8alton, que na base das finanas p!blicas h um princ'pio que deve estar sempre presente, o +rinc'pio do &aior Neneficio @ocial. $ssim, 4o melhor sistema de finanas p!blicas o que assegura maior beneficio social como resultado das opera*es que leva a efeito5, uma vez que estas opera*es geram muta*es no vulto e na natureza da riqueza produzida, bem como na distribui o dessa riqueza entre indiv'duos e classes. "m continua o, o mencionado autor ressalta que tais opera*es s. se (ustificam se essas muta*es forem socialmente benficas em seus efeitos con(untos. O LIMITE
DA
DESPESA PBLICA
E A
CONSTITUIO FEDERAL
DE
&'((
$ Constitui o de FGII demonstra que o constituinte se preocupou com o problema do limite da despesa p!blica. $ssim, o art. FPG revela a preocupa o do constituinte com a limita o de despesa com pessoal ativo e inativo da >ni o, dos "stados do 8istrito 1ederal e dos &unic'pios, que n o poder e)ceder os limites estabelecidos em lei complementar. +or outro lado, a concess o de qualquer vantagem ou aumento de remunera o, a cria o de cargos ou altera*es de estruturas de carreiras, bem como a admiss o de pessoal, a qualquer t'tulo, pelos .rg os e entidades da administra o direta ou indireta, inclusive funda*es institu'das e mantidas pelo +oder +!blico, s. poder o ser feitas se atendidos os pressupostos constantes dos incisos % e %% do art. FPG da C1. +or sua vez, o art. JI do $8C2 estabelece que at 4a promulga o da lei complementar referida no art. FPG, a >ni o, os "stados, o 8istrito 1ederal e os &unic'pios n o poder o despender com o pessoal mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivas receitas correntes5. # pargrafo !nico do mesmo art. JI determina que os mencionados entes pol'ticos, quando a respectiva despesa de pessoal e)ceder o limite previsto no cap"t do artigo, dever o retornar 0quele limite, reduzindo o percentual e)cedente 0 raz o de um quinto por ano.
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R)*)+,- P./0+*#s recursos financeiros canalizados para os cofres p!blicos ostentam, na prtica, natureza e conte!do bastante diversificados. Dem sempre derivam da atividade impositiva do "stado / campo de abrang6ncia do 8ireito 2ributrio / podendo resultar de contratos firmados pela administra o, com carter de bilateralidade. >ns e outros devem ser tidos como receitas pblicas, cu(o estudo amplo sens", pertence ao campo do 8ireito 1inanceiro, e mais remotamente, ao da Ci6ncia das 1inanas. +or isso, ao definirmos o 8ireito 1inanceiro como ramo do 3ireito Edministrati o 7"e re-"la a ati idade desen ol ida pelo Estado na obteno, -esto e aplicao dos rec"rsos financeiros, referimo/nos 0 receita p!blica como um dos cap'tulos dessa disciplina9 (ustamente aquele que versa sobre a capta o de recursos financeiros.
CLASSIFICAO
DAS
RECEITAS
7 uma corrente de opini o que entende por receita p!blica toda soma de dinheiro arrecadada pelo "stado, se(a a t'tulo de tributo ou renda da atividade econ?mica <insuscet'veis de restitui o:, se(a a t'tulo de cau o, fiana ou emprstimo p!blico <restitu'veis:. D o obstante, mais razovel a corrente doutrinria que diferencia entrada de receita. $quela, indistinta, compreendendo quaisquer import3ncias recolhidas ao tesouro, su(eitas ou n o 0 restitui o. $ designa o receita fica reservada, t o/somente, 0s import3ncias arrecadadas em carter definitivo, vale dizer, n o restitu'veis. $ esta !ltima corrente nos filiamos, sem dei)ar de ressaltar que as classifica*es, no mais das vezes, traduzem violenta fic o contra a realidade das coisas, pois n o e)aurem as hip.teses ocorrentes na prtica, alm do que, como ( disse, s o flutuantes e arbitrrias, destitu'das de rigorismo cient'fico. 8e qualquer modo, unicamente para fins didticos e procurando n o incorrer na atecnia do desmedido casu'smo, podemos esboar, em forma grfica, o seguinte quadro das receitas p!blicas9
%/ "ntradas ou %ngressos a: #riginrias +atrimoniais <preo quase privado:
Receitas Pblicas (amplo sensu)
empresariais <preo p!blico: %%/ Receitas (stricto sens") b: 8erivadas 2ributos impostos ta)as contribui o de melhoria
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Entrada ou in-resso todo dinheiro recolhido aos cofres p!blicos, mesmo su(eito 0 restitui o. $ no o compreende as import3ncias e valores realizados a qual/ quer t'tulo. $ssim, os tributos <impostos, ta)as, e contribui o de melhoria: e as rendas da atividade econ?mica do "stado <preos:, n o restitu'veis, s o ingressos ou entradas. \ semelhana, as fianas, cau*es, emprstimos p!blicos, posto que restitu'veis. Feceita a quantia recolhida aos cofres p!blicos n o su(eita a restitui o, ou, por outra, a import3ncia que integra o patrim?nio do "stado em carter definitivo. Da li o de $liomar Naleeiro receita pblica 2 a entrada 7"e, inte-rando(se no patrim#nio pblico sem 7"ais7"er reser as, condi:es o" correspond8ncia no passi o em acrescer o se" "lto como elemento no o e positi o. $ssociando os princ'pios e)postos, conclu'mos que toda receita <em sentido estrito: entrada, mas a rec'proca n o verdadeira. Correntio, na doutrina, a divis o das receitas em dois grandes grupos, como ser versado a seguir.
RECEITAS ORIGINRIAS
$s receitas originrias / tambm nomeadas de direito privado / s o aquelas cu(o processo de forma o assemelha o da rela o (ur'dica privada, caracterizada pela autonomia das vontades do "stado e do particular. $ designa o ori-inria se deve 0 fonte de produ o de tais receitas, pois tem origem no pr.prio patrim?nio p!blico ou na atua o do "stado como ente produtor de bens e servios. 8ecorrem da aliena o de bens p!blicos ou da e)plora o econ?mica, e)emplifica o que nos permite subdividi/las em patrimoniais e empresariais. Receitas originrias patrimoniais s o as que prov6m da aliena o de bens do dom'nio p!blico, como as rendas de arrendamento, loca o, venda de bens p!blicos m.veis ou im.veis. $s receitas patrimoniais, na tradi o terminol.gica financeira, classificam/se como preos, convencionando/se, na doutrina, particulariz/las como preos 7"ase(pri ados. +or sua vez, o segundo grupo de receitas originrias / ditas empresariais ( porque realizadas pelas empresas privadas, decorrem da atividade propriamente econ?mica do "stado, relacionada com a produ o de bens e servios. @ o as receitas dos empreendimentos industriais, comerciais, agr'colas <produ o de bens:, alm dos ligados aos setores de transportes e comunica*es <produ o de servios:. Da classifica o dos preos proposta por =uigi "inaudi, as receitas originrias empresariais, como concebemos, s o designadas preos pblicos ou tarifas.
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#s e)emplos desse tipo de receita s o os mais diversificados, a saber, tarifas de estradas de ferro; tarifas postais; tarifas das empresas de transportes coletivos, aludindo/se, comumente, a preos de monop6lio quando a entrada provenha de industrializa o, ou de prospec o do subsolo, como o caso da venda de produtos derivados do petr.leo, a cargo da +etrobrs. Deste ponto, cabe assinalar que alguns autores equivocadamente incluem entre as receitas originrias os bens do dom'nio p!blico, tais como a herana (acente, os bens im.veis doados aos entes p!blicos, as terras devolutas. &uito importa suprimir do 3mbito da nossa disciplina toda matria que n o constitua seu ob(eto. @e o 8ireito 1inanceiro somente se ocupa da obten o, gest o e aplica o de recursos monetrios, refoge a seu campo de a o o estudo dos bens do dom'nio p!blico, tema que mais convm e se a(usta 0 rea do 8ireito $dministrativo. Dem se recusa, por outro lado, que os bens do dom'nio p!blico possam constituir fontes de receitas, o que necessariamente ocorre quando s o vendidos, arrendados ou locados, despontando, ent o, como receitas patrimoniais. &as a considera o bastante diversa, pois, como intuitivo, envolve a destina o de tais bens.
RECEITAS DERIVADAS
Contrapondo/se 0 originrias, as receitas derivadas, ou de direito p!blico, s o aquelas embasadas na atividade financeira coercitiva do "stado. @e naquelas a bilateralidade a regra, estas derivam do comando unilateral de vontade do "stado. 1undamentam/nas o !"s imperii, o poder impositivo estatal, e chamam/se derivadas porque s o obtidas dos particulares, envolvendo o patrim?nio alheio e n o pr.prio do "stado. "nquanto as receitas p!blicas, em sentido amplo, constituem um cap'tulo do 8ireito 1inanceiro, o estudo das receitas derivadas pertence, especificamente, ao campo do 8ireito 2ributrio e s o representadas pelos tributos arrecadados pelos entes p!blicos.
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Tributos # nomen 4tributo5 designa, genericamente, as imposi*es legais institu'das, pelo "stado, para obten o de recursos financeiros. @uas espcies mais representativas s o os impostos, as ta,as e a contrib"io de mel9oria. "sta, a divis o tripartida dos tributos, consagrada na legisla o ptria. Do cap'tulo pr.)imo, iremos tratar, longamente, de cada espcie, analisando a estrutura conceitual de impostos, ta)as e contribui o de melhoria. 2odavia, para fi)a o preliminar das diferenas fundamentais, podemos, em f.rmula prtica, assinalar que os impostos so imposi:es le-ais 7"e independem de at"ao estatal referida ao obri-ado. $ssim, qualificamos como imposto toda imposi o legal institu'da sem qualquer relacionamento com servios prestados aos contribuintes. 8iversamente, as ta,as so imposi:es le-ais 7"e dependem de at"ao estatal diretamente referida ao obri-ado. $ no o sup*e, necessariamente, uma compensa o por servios p!blicos prestados ou postos 0 disposi o daqueles que se obrigam ao pagamento. -6/se, assim, que as ta)as t6m natureza compensat.ria, equivalendo a uma contrapresta o de servios. +or !ltimo, entende/se por contrib"io de mel9oria a imposio le-al 7"e depende de at"ao estatal indiretamente referida ao obri-ado. @e a ta)a a compensa o de servios p!blicos, o s"bstrat"m da contribui o de melhoria a obra p!blica. @. indiretamente a atua o estatal <obra p!blica: se relaciona com o obrigado. 8iretamente, consulta os interesses da coletividade. OUTRAS ESPCIES TRIBUTRIAS $liomar Naleeiro inclui, entre as receitas derivadas, as multas fiscais, as repara*es de guerra e as contribui*es parafiscais. $ inclus o das multas fiscais n o nos parece acertada, porque n o podem ser tidas, rigorosamente, como receitas. Aiannini, com insupervel mestria e para contrast/las com as receitas, assinala que as multas n o se preordenam 0 obten o de receita, e ainda que traduzam uma vantagem econ?mica ao ente p!blico, visam, somente, a infligir um sacrif'cio ao transgressor da lei. +or outro lado, as repara*es de guerra / a que se submetem, no trmino dos conflitos, os pa'ses vencidos, em benef'cio dos vencedores / tambm n o podem ser equiparadas aos tributos, porque impostas a t'tulo de indeniza o por danos causados. $lm de prevalecer, in cas", a raz o do mais forte. Com rela o 0s contribui*es parafiscais / recti"s, contribui*es sociais / embora ostentem natureza tributria, devem ser e)clu'das do quadro das receitas derivadas porque s o institu'das em benef'cio de entes diversos do "stado <paraestatais, semip!blicos:, que se n o confundem com as pessoas (ur'dicas de direito p!blico interno <>ni o,
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"stados/membros e &unic'pios:. 1inalmente, um destaque especial para o emprstimo compuls.rio. +articipa da natureza do tributo, configurando prestao pec"nirio restit" el <v. cap. %,:. @e pertence ao g6nero tributo deveria ser classificado como receita derivada. D o obstante, restitu'vel, o que significa9 ap.s determinado tempo e sob certas condi*es, o "stado obrigado a restitu'/lo ao contribuinte que o recolheu compulsoriamente. B vimos que as receitas se particularizam por n o serem pass'veis de restitui o. +ara contornar tais dificuldades, $liomar Naleeiro observa que o emprstimo compuls.rio tem o carter de receita h'brida9 mista de emprstimo <e como tal ingresso: e imposto <receita derivada:.
RECEITAS ORDINRIAS
EXTRAORDINRIAS
$s receitas p!blicas podem, ainda, ser classificadas sob o aspecto oramentrio. #ramento o ato de previs o e autoriza o das receitas e despesas anuais do "stado. @ob este aspecto, dividem/se em receitas ordinrias e e)traordinrias. Receitas ordinrias s o as receitas peri.dicas, de carter constante, que se renovam de ano a ano na pea oramentria. $ssim, todos os tributos especificados na pea oramentria constituem receitas ordinrias. Receitas e,traordinrias s o aquelas inconstantes, espordicas, 0s vezes e)cepcionais, e que, por isso, n o se renovam de ano a ano na pea oramentria. Como e)emplo mais t'pico, costuma/se citar o imposto e)traordinrio, previsto no art. QP do C.digo 2ributrio Dacional, e decretado, em circunst3ncias anormais, nos casos de guerra ou sua imin6ncia. $s receitas patrimoniais devem, tambm, ser consideradas como e)traordinrias, sob o aspecto oramentrio.
TEORIA
DOS
PREOS
$s import3ncias que o "stado recebe / provenientes da produ o de bens ou servios, ou ainda, da aliena o de bens p!blicos <receitas originrias: / s o designadas preos. +ara diferenci/los dos tributos basta realar que estes pertencem ao quadro das receitas que derivam da atividade financeira coercitiva do "stado, ditas receitas deri adas. $s atividades e os servios prestados pelo "stado que vinculam a forma o dos preos s o os mais diversificados, entre outros9 transporte ferrovirio, rodovirio, areo, distribui o de energia eltrica, gs, rede de telefone etc. # que se observa, em primeira apro)ima o, que tais servios e atividades traduzem aut6ntica forma de interven o estatal na economia privada, ditada pela supremacia do interesse p!blico, e, n o 28
raro, pela omiss o ou insufici6ncia da iniciativa privada. 8e qualquer forma, s o servios considerados impr.prios do "sta/ do, desempenhados pelo +oder +!blico, porque repugna 0 consci6ncia pol'tica e social sua e)plora o por particulares. CLASSIFICAO DE EINAUDI =uigi "inaudi, o grande financista e estadista italiano, nos legou uma das mais tradicionais formula*es das receitas p!blicas. @egundo "inaudi, as receitas passam pela seguinte grada o9 a: preo quase/privado; b) preo p!blico; c) preo pol'tico; d) contribui o de melhoria; e) imposto. Considera que as receitas se oferecem, inicialmente como um fen?meno econ?mico <preo quase/privado, preo p!blico e pol'tico transformando/se, gradativamente, em fen?meno financeiro <contribui o de melhoria e imposto:. Desta ordem de idias, 0 medida que fl< distanciamos da no o de preo, mais nos apro)imamos do seu contrrio que o tributo. "m apertada s'ntese, a classifica o dos preos sugerida por "inaudi a seguinte9 $a) preo 7"ase(pri ado0 forma/se no regime de concorr6ncia com a economia privada. " a import3ncia que o "stado recebe pela aliena o de bens p!blicos. Do quadro das receita encontra correspond6ncia com a patrimonial. #nde h preo quase/privado, em regra, h lucro; b) preo pblico0 fi)ado para s. cobertura dos servio prestados, a import3ncia que o "stado recebe em decorr6ncia de sua atua o no campo econ?mico. Corresponde, portanto, receita originria empresarial. Costuma/se afirmar que onde h preo p!blico n o h lucro; c)preo poltico0 insuficiente para cobertura das despesas a import3ncia que o "stado recebe das empresas p!blica deficitrias, cu(os servios s o mantidos em raz o de interesse p!blico relevante. Caracter'stica essencial, portanto, a e)ist6ncia de pre(u'zo. 2irante o assinalado aspecto deficitrio, o preo pol'tico , em tudo, semelhante ao preo p!blico, tratando/se, da mesma sorte, de receita empresarial5. CLASSIFICAO DE SELIGMAN notvel a semelhana da classifica o de "inaudi com aqueloutra engendrada por @eligman. +ara @eligman, o estudo da receita p!blica o da transforma o do preo privado, fen?meno t'pico da economia privada, em tributo, fen?meno t'pico da economia p!blica. +or isso, considera que a receita passa pela seguinte grada o9 a ) preo quase/privado; b: preo p!blico; c: ta)a; d: contribui o de melhoria; e: imposto. +artindo desta formula o e pondo em confronto, de um lado, a
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vantagem do particular <interesse particular: e, de outro, o interesse p!blico, assinala que no preo quase/privado s. h interesse do particular, ine)istindo interesse p!blico. $o revs, em se tratando de imposto, s. h interesse p!blico, ine)istindo interesse particular. $ ta)a representa o ponto de equil'brio resultante da interpenetra o dos interesses opostos.
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ORAMENTO PBLICO
NOO GERAL
IMPORT%NCIA
DO
ORAMENTO
D o preciso se chamar a aten o para a import;ncia do ora/ mento na vida pol'tica e administrativa de um pa's como o plano das suas necessidades monetrias, em um determinado per'odo de tempo, aprovado e decretado pelo +oder =egislativo como seu .rg o de representa o popular. $ssim, o oramento e)erce grande influ6ncia na vida do "stado, pois se for deficiente, ou mal/elaborado, produzir refle)os negativos na tarefa da consecu o de suas finalidades. CONCEITO
DE
ORAMENTO
$liomar Naleeiro conceitua o oramento, nos pa'ses democrticos, como sendo 4o ato pelo qual o +oder =egislativo prev6 e autoriza ao +oder ")ecutivo, por certo per'odo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios p!blicos e outros fins adotados pela pol'tica econ?mica ou geral do pa's, assim como a arrecada o das receitas ( criadas em lei5. 2al conceito dei)a claro que o oramento comp*e/se de duas partes distintas0 despesas e receitas. # +oder =egislativo autoriza o plano das despesas que o "stado ter de efetuar no cumprimento de suas finalidades, bem como o percebimento dos recursos necessrios 0 efetiva o de tais despesas dentro de um per'odo determinado de tempo.
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ORIGEM 1IST2RICA
DO
ORAMENTO
1i)a/se no art. FO da Ga-na Carta, imposta ao +r'ncipe Bo o, conhecido na hist.ria como Bo o/sem/2erra, em FOFK, na %nglaterra, a origem do oramento. # referido pr'ncipe, como se sabe, notabilizou/se pela arbitrariedade de seu governo, inclusive e especialmente pelas e)ig6ncias tributrias violentas e e)torsivas, o que provocou a rea o dos bar*es ingleses, impondo/lhe a &agna Carta, documento restritivo de seus poderes reais. # art. FO do referido documento prescrevia que nenhum tributo podia ser estabelecido sem o prvio consentimento do Conselho dos Comuns do Reino, ou se(a, o cidad o s. estaria obrigado a pagar os tributos se a sua cobrana tivesse sido previamente aprovada e autorizada pelo referido Conselho. 1oi esta, sem d!vida, a primeira conquista em defesa dos direitos individuais do povo contra os abusos da autoridade p!blica e que serviu de ponto de partida para outras medidas. &as tarde, a C3mara dos Comuns e)igiu tambm do +oder Real o direito de conhecer a aplica o dos recursos autorizados, ob(etivando, assim, o controle e a fiscaliza o da aplica o dos dinheiros p!blicos. $ concep o inicial do oramento, como resultado pol'tico da crescente rea o dos .rg os de representa o popular contra o e)cessivo poder tributrio dos soberanos, desenvolveu/se progressivamente na %nglaterra nos sculos ,-%% e ,-%%%, e ( no sculo ,%, havia se propagado na 1rana e em outros pa'ses do continente. $ssim, o princ'pio surgido do art. FO da &agna Carta foi, posteriormente, consagrado na %nglaterra, em FPOI, na Petition of Fi-9ts e na 3eclarao de 3ireitos de FPIG, resultante da revolu o de FPII, da qual o +arlamento saiu vencedor de sua luta contra a monarquia. $ mesma 8eclara o considerou ainda como ilegal o fato de o "stado manter, sem o consentimento do +arlamento, um e)rcito permanentemente em tempo de paz. +or outro lado, estabeleceu/se tambm a regra de que todos os anos o +arlamento e)aminaria, discutiria e votaria as despesas militares para o e)erc'cio seguinte. $ssim, a partir de FIJS, foram igualmente submetidas ao controle do +arlamento as denominadas despesas de servios civis, ou se(a, as relativas aos honorrios dos (u'zes, dos embai)adores e de outros membros do servio civil, as referentes 0s pens*es concedidas pela Coroa e aos servios de manuten o da Casa Real e do governo civil. "nfim, em seguida, ficaram sob o controle do +arlamento todas as outras despesas p!blicas. Da 1rana, a Revolu o de FQIG resultou da aceita o pelos "stados Aerais da convoca o feita por =u's ,-% para a obten o de novos impostos, tendo a Constituinte de FQIG estabelecido o princ'pio da periodicidade da vota o e autoriza o pelo +oder =egislativo para a arrecada o dos impostos. +osteriormente, o mesmo princ'pio foi acolhido pela Constitui o de FQGF, onde tambm se atribuiu ao mesmo +oder a compet6ncia e)clusiva para fi)ar as despesas p!blicas.
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$ origem do oramento deve/se a raz*es de natureza poltica e n o financeira, porque, nos "stados >nidos a mesma e)ig6ncia descabida de impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua independ6ncia e que culminou com a 48eclara o de 8ireitos5, do Congresso de 1iladlfia, em FQIQ. Do Nrasil, a Constitui o de FIOH, em seu art. JP, nM F, depois de cometer 0 C3mara dos 8eputados a iniciativa privativa das leis sobre impostos, disp?s, no art. FQO, que, anualmente, o &inistro da 1azenda submeteria 0 referida C3mara um balano geral da receita e despesa do 2esouro Dacional do ano antecedente e tambm o oramento geral de todas as despesas p!blicas do ano futuro e da import3ncia de todas as contribui*es e recursos p!blicos. 2ais balanos e oramentos apresentados pelo &inistro da 1azenda se baseavam em oramentos que lhe fossem fornecidos pelos outros &inistrios, referentes 0s despesas e receitas de suas reparti*es. "ntretanto, face 0 n o e)ecu o do disposto no referido art. FQO, somente em FHYFOYFIOQ surgiu nossa primeira lei oramentria.
ASPECTOS POLTICO3 ECONMICO
E 4URDICO DO
ORAMENTO
# oramento, alm do aspecto contbil, contm elementos pol'tico, econ?mico e (ur'dico. ASPECTO POLTICO
DO
ORAMENTO
# aspecto poltico reside no fato de funcionar atravs do ora/ mento 4o (ogo de harmonia e interdepend6ncia dos +oderes, especial/ mente nos regimes presidenciais5.J # +oder =egislativo autoriza re/ cursos e despesas 0 administra o, corporificada no +oder ")ecutivo. 2odavia, o +oder =egislativo fica com a capacidade de frear os e)ageros e e)cessos que o +oder ")ecutivo possa realizar na efetiva o das despesas p!blicas ou nas e)ig6ncias fiscais. $lm disso, o oramento est vinculado 0 delibera o do Congresso Dacional e 0 san o do +residente da Rep!blica, quanto 0 escolha dos meios financeiros e das necessidades p!blicas a serem satisfeitas. +or outro lado, o oramento permite ao povo conhecer a aplica o autorizada dos fundos p!blicos, assegurando, desta forma, o controle permanente, supremo e definitivo da opini o p!blica. 8a' Aaston BXze lecionar que a publicidade das finanas p!blicas (untamente com o debate contradit.rio constituem uma vantagem inestimvel e insubstitu'vel da interven o dos .rg os de representa o popular na matria oramentria. $demais, n o se esquea que o oramento, depois da Constitui o, o ato mais importante da vida de uma na o. ASPECTO ECONMICO DO ORAMENTO # aspecto econ#mico do oramento revela/se da maior
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import3ncia. $ssim, o oramento apresenta e7"ilbrio quando, durante sua vig6ncia, despesas e receitas apresentam somas iguais, d2ficit quando as despesas e)cedem 0s receitas e s"per it quando as receitas sobrepu(am as despesas. PER ODO CLSSICO #s clssicos viam no d2ficit oramentrio graves perigos para o "stado, eis que o obrigava a recorrer a emprstimos ou 0 emiss o de moeda, que poderia lev/lo 0 bancarrota ou 0 infla o. Do primeiro caso porque no momento de amortizar os emprstimos teria de aumentar as despesas dos oramentos posteriores, originando um d2ficit cada vez maior, determinando a assun o de novos emprstimos. @e n o conseguisse obter novos emprstimos, renunciaria 0s amortiza*es dos emprstimos ( feitos, caindo em estado de bancarrota. Do segundo caso, os clssicos consideravam como perigosa a infla o, quando o "stado, para fazer face ao desequil'brio oramentrio, via/se na conting6ncia de emitir papel/moeda, aumentando o meio circulante sem fazer crescer o quantitativo de bens consum'veis. %sso acarretaria a deprecia o da moeda, a ma(ora o dos preos, e, em conseqE6ncia, elevaria as despesas p!blicas e o dficit oramentrio, caso em que o "stado teria de realizar novas emiss*es produzindo a espiral inflacionria. #s clssicos tambm desaprovavam o s"per it oramentrio por consider/lo inconveniente sob os pontos de vista pol'tico e econ?mico. +oliticamente porque se o oramento apresentasse supervit, isto significaria que os +arlamentos teriam a tend6ncia de utilizar o supervit na realiza o de despesas demag.gicas e desnecessrias, que iriam onerar as gera*es futuras. +or outro lado, o inconveniente econ?mico residiria em que as quantias entesouradas seriam subtra'das 0 economia, esterilizando uma parte do poder de compra, freando, assim, a economia. +ugnavam, desta maneira, os clssicos pelo e7"ilbrio oramentrio baseados na idia de que o oramento do "stado estava isolado da vida econ?mica, na qual influiria somente em carter negativo no caso de dficit do oramento. &aurice 8uverger ensina que a doutrina clssica e)agerava os perigos do dficit oramentrio e as vantagens do equil'brio oramentrio. %sso porque se o "stado recorre a emprstimos e emprega as somas assim obtidas em invers*es produtivas, que incrementam a produ o geral do pa's, ocorrer um acrscimo da renda nacional superior ao aumento da d'vida p!blica. # seu peso real n o aumenta, mas, ao contrrio, se reduz, sendo fcil ao "stado assegurar a amortiza o do emprstimo pelo crescimento das receitas tributrias, que resulta naturalmente da eleva o da produ o e das rendas. $lm disso, o fato de o "stado recorrer 0 emiss o, como forma de financiar o dficit oramentrio, por si s. n o determinar necessariamente o fen?meno da infla o. +or outro lado, a infla o tambm n o apresenta perigo t o grave porque, efetuando/se invers*es
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produtivas, haver um aumento da produ o de bens de consumo de forma tal que se compense o crescimento do meio circulante, n o aumentando os preos. PER ODO MODERNO 8esta forma, os financistas modernos entendem que o equil'brio oramentrio est propriamente ligado 0 vida econ?mica do pa's e, em face dos problemas do mundo moderno, n o tem muita import3ncia a preval6ncia das despesas sobre as receitas em um determinado per'odo de tempo. $ssim, o que importa mais o equil'brio econ?mico em geral, pois pode, inclusive, acontecer de o "stado ter um equil'brio oramentrio, mas apresentar um desequil'brio em seu balano de pagamento porque as importa*es superam as e)porta*es. Deste caso deve/se aumentar as despesas, ainda que ha(a dficit, e n o se procurar manter o equil'brio oramentrio contbil. 8eve/se registrar que at a +rimeira Arande Auerra &undial n o era comum os oramentos apresentarem dficits, mas, posteriormente, com a guerra, o equil'brio oramentrio tornou/se imposs'vel por longo tempo, apesar dos esforos de alguns pa'ses, como a %nglaterra, em alcan/lo, enquanto, outros, como a 1rana, diante da facilidade para obter novas formas de financiamento, prolongavam e agravavam o desequil'brio oramentrio. # desequil'brio oramentrio agravou/se com a crise econ?mica de FGOG, pois a queda dos preos, aliada 0 diminui o da produ o e ao crescimento do desemprego, fez diminuir em muito a receita, enquanto a despesa aumentava em raz o de o "stado ter de intervir nos dom'nios econ?mico e social para poder satisfazer as novas necessidades p!blicas. +or outro lado, todos os esforos para a obten o do equil'brio oramentrio acabaram por esbarrar na luta ob(etivando o rearmamento dos "stados e na deflagra o da @egunda Arande Auerra. 1inalmente, como muito bem observa 7ugh 8alton, a nova maneira de encarar a pol'tica oramentria deve/se mais a ]eCnes que a qualquer outro autor, da' a (ustia de se falar na denominada re o( l"o HeInesiana. "sta defendia a tese que a %nglaterra devia realizar uma grande despesa de emprstimo para desenvolvimento, insistindo em um desequil'brio oramentrio imediato, para ser equilibrado posteriormente com a melhoria da situa o financeira. 2odavia, Ricardo =obo 2orres revela que nos !ltimos anos, 4como conseqE6ncia do e)cessivo endividamento dos "stados, volta/se a recomendar o equil'brio oramentrio, como ponto de partida para o equil'brio econ?mico5. NATURE5A 4URDICA DO ORAMENTO DIVERG!NCIAS DOUTRINRIAS
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8iscute/se, na doutrina sobre a nat"reza !"rdica do oramento, prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos. $ primeira corrente, nascida do pensamento do (urista e economista alem o 7oennel, entende que o oramento sempre uma lei porque emana de um .rg o que eminentemente legiferante, o +oder =egislativo. 2em, assim, o oramento todo o aspecto formal e e)terno de uma lei, embora de vig6ncia determinada, geralmente de um ano, e)aurindo/se pelo simples decurso do prazo, sem necessidade de revoga o e)pressa. " elaborado como as outras leis, ou se(a, mediante a apresenta o de um pro(eto, que discutido, sofre emendas, pareceres de comiss o e vai 0 aprova o final, san o e publica o. 7oennel entende que tudo aquilo que revestido sob a forma de lei constitui um preceito (ur'dico, pois a forma de lei traz em si mesma o conte!do (ur'dico, tendo esta forma o poder de transformar em preceito (ur'dico tudo aquilo que ela reveste. "sta idia encontrou resist6ncia na pr.pria $lemanha, principalmente por parte de =aband, que a respeito diz o seguinte9 4 verdade que a forma de lei n o poderia fazer do oramento uma lei, tomando esta palavra em seu sentido material, porque a utiliza o desta forma em nada altera o conte!do do oramento e n o supre a aus6ncia do preceito (ur'dico9 porm, n o obstante, disso n o se infere que o emprego da forma legislativa carea em absoluto de efeito (ur'dico5. 8a' que uma segunda corrente doutrinria adotou o critrio de classificar as leis de acordo com seu contedo !"rdico e n o segundo o .rg o de onde emanam. $ssim, entende que o oramento apresenta e)trinsecamente a forma de uma lei, mas seu conte!do de mero ato administrati o. "ntretanto, &aCer entende que se deve empregar a e)press o operao administrati a, pois quando se fala, no caso, em ato administrativo, n o se pretende referir/se a este em seu sentido tcnico, mas para dar a entender que a lei do oramento n o constitui uma regra de direito. $ terceira corrente, liderada por =on 8uguit, considera o ora/ mento, em algumas de suas partes como um simples ato administrati o. $ssim deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter meras autoriza*es concedidas pelo +oder =egislativo ao +oder ")ecutivo, para que este as efetue. 8a mesma forma na parte em que cuida das receitas denominadas originrias, isto , as que se originam de propriedades pertencentes ao "stado, que as e)plora com o fim de lucro. &as o oramento deve ser considerado lei na parte em que autoriza a cobrana e a arrecada o dos tributos, porque e com esta autoriza o que se torna compuls.rio o seu pagamento pelos contribuintes. $ quarta corrente, na qual se destaca Aaston BXze, defende a tese que o oramento em nenhuma de suas partes pode ser entendido como uma lei, considerada em sua subst3ncia, embora tenha o aspecto formal e a apar6ncia de lei, pois seu te)to desdobra/se em artigos, em pargrafos e em incisos. D o lei, n o pelo fato de ter vig6ncia por um
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per'odo determinado, pois isto n o lhe tira o carter de lei, eis que e)istem leis de vig6ncia transit.ria, mas sim em raz o de sua subst3ncia. $ssim, BXze concorda com 8uguit em n o considerar como lei as partes do oramento pertinentes 0s autoriza*es para efetiva o de despesas e para a arrecada o das receitas originrias. "ntretanto, dele diverge porque tambm n o entende como lei a parte relativa 0 autoriza o para cobrana e arrecada o dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato(condio. BXze defende tal ponto de vista porque o tributo institu'do anteriormente ao oramento atravs de uma lei espec'fica, mas a obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo fica dependendo do implemento de uma condio, correspondente a uma autoriza o anual dada atravs do oramento para a cobrana e arrecada o dos tributos. "sta obrigatoriedade ( e)iste com o surgimento da lei que cria o tributo, mas s. com o implemento da condio, pertinente 0 autoriza o anual dada atravs do oramento que o tributo se torna devido pelo contribuinte. Como se observa, a tese de BXze calcada no princ'pio da anualidade tributria, pelo que somente pode ser considerada nos sistemas (ur'dicos positivos que adotam o referido princ'pio. DIREITO VIGENTE
BRASILEIRO"
LEI
FORMAL
NO
SISTEMA
CONSTITUCIONAL
"ntre os nossos (uristas pontificava o entendimento de $liomar Naleeiro a respeito da natureza (ur'dica do oramento 0 luz da Constitui o de FGPQ. $ssim, considerando que o art. AJ@, L OG, da referida Constitui o, consagrava o princ'pio da anualidade tributria, e)igindo prvia autoriza o oramentria para a cobrana de tributos, Naleeiro entendia que o oramento era um verdadeiro ato/condi o. 2odavia, o princ'pio da anualidade tributria n o foi consagrado na "menda nM F, de FGPG, 0 Carta de FGPQ, substitu'do que foi pelo princ'pio da anterioridade da lei fiscal <art. FKJ, L OG:. "sse !ltimo princ'pio foi mantido pela Constitui o atual <art. FKS , %%%, b), que, portanto, n o mais e)ige a prvia autoriza o oramentria para a cobrana de tributos, mas sim que a lei tributria que institua ou ma( ore o tributo tenha sido publicada em ano anterior ao do in'cio do e)erc'cio financeiro onde vai ocorrer a cobrana. $ssim, o oramento n o pode mais ser considerado como ato/condi o. +or outro lado, o art. FPK, L IO, da Constitui o em vigor, pro'be a inser o no oramento de dispositivo estranho 0 fi)a o da despesa e 0 previs o da receita. 8essa forma, parece/nos claro que o oramento deve ser considerado no novo te)to constitucional como lei formal. , portanto, ato (ur'dico, pois tem o claro ob(etivo de limitar o oramento 0 sua fun o formal de ato governamental, cu(o prop.sito autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e calcular os recursos provveis com que tais gastos poder o ser realizados, mas n o cria direitos sub(etivos. $demais, o oramento, por n o ser lei em sentido material, n o cria os tributos, mas apenas os calcula, sendo os tributos institu'dos por
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outras leis totalmente distintas da lei do oramento. $lm disso, as chamadas despesas variveis n o criam para o "stado a obriga o de efetiv/las, por n o conferirem direito sub(etivo 0s pessoas que iriam ser beneficiadas com sua realiza o. Resumindo, entendemos que o oramento lei formal, que por ser disciplinada pela Constitui o em se o diferente daquela pr.pria das leis, deve tambm ser considerada lei especial, mas seu conte!do de mero ato de administrao. %sso porque fi)a as despesas p!blicas e prev6 as receitas p!blicas, n o podendo versar sobre outra matria que n o se(a a oramentria.
PRINCPIOS
DE
DIREITO ORAMENTRIO
# oramento deve atender a determinados princ'pios, que ob(etivam proporcionar uma maior facilidade no controle de sua e)ecu o, sendo considerados fundamentais os a seguir enunciados9 a: unidade; b: universalidade; c: anualidade; d: proibi o de estorno; e: n o/vincula o de receita p!blica; f: e)clusividade de matria oramentria. PRINCPIO
DA
UNIDADE
$ concep o tradicional do princpio da "nidade significava que todas as despesas e receitas do "stado deviam estar reunidas em um s. documento, permitindo a sua aprecia o em con(unto. %sso visava a facilitar o seu controle e o real conhecimento da situa o financeira do "stado, ( que, com a ado o deste princ'pio, evitar/se/iam as dissimula*es econ?micas e as manobras visando 0 oculta o de despesas em contas especiais. $ Constitui o de FGII deu uma concep o mais moderna ao princ'pio da unidade, ao dispor, no L KO, do art. FPK, que a lei oramentria compreende9 a: o oramento fiscal; b: o oramento de investimento; c: o oramento da seguridade social. $ssim, n o se pode mais dizer que o referido princ'pio implica na e)ist6ncia de um documento !nico, mas sim que os diversos oramentos se(am harm?nicos entre si. # oramento fiscal refere/se aos +oderes da >ni o, seus fundos, .rg os e entidades de administra o direta e indireta, inclusive funda*es institu'das e mantidas pelo +oder +!blico. # oramento de investimento diz respeito 0s empresas em que a >ni o, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. +or sua vez, o oramento da seguridade social abrange todas as entidades e .rg os a ela vinculados, da administra o direta ou indireta, bem como os fundos e funda*es institu'dos e mantidos pelo
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+oder +!blico. # art. FGK da C1 estabelece os seguintes meios de financiamento da seguridade social9 a: recursos provenientes dos oramentos da >ni o, dos "stados, do 8istrito 1ederal e dos &unic'pios; b: contribui*es sociais dos empregadores, incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; dos trabalhadores e sobre a receita de concursos de progn.sticos. CRDITOS ORAMENTRIOS E ADICIONAIS Cr2dito oramentrio a dota o inclu'da no oramento para atender 0s despesas do "stado. %ne)istindo ou revelando/se insuficiente o crdito oramentrio, o +oder =egislativo pode autorizar os cr2ditos adicionais. #s cr2ditos e,tra(oramentrios ou adicionais s o considerados e)ce o ao princ'pio clssico da unidade, porque cont6m autoriza o do +oder =egislativo para efetiva o de despesas n o previstas ou insuficientemente prevista na lei oramentria anual. $ Constitui o a eles se refere no art. FPQ, inciso -, e seus LL OM e JM, e a sua regulamenta o encontra/se nos arts. HS e HP da =ei nM H.JOS, de FGPH e no art. QO do 8ecreto/lei nM OSS, de FGPQ. 2ais crditos correspondem 0 autoriza o de despesas n o/ computadas ou insuficientemente dotadas na lei oramentria e obedecem 0 seguinte classifica o9 a: s"plementares s o os destinados a reforo de dota o oramentria que se mostrou insuficiente para atender 0s despesas e)igidas pelo interesse da $dministra o, e n o podem e)ceder 0 quantia fi)ada como limite pela lei oramentria, quando esta o estabelece <C1, arts. FPQ, -, e FPK, L IM:; b: especiais s o os destinados 0s despesas para as quais n o ha(a dota o oramentria espec'fica, e visam a satisfazer necessidades novas, surgidas no decorrer do e)erc'cio financeiro <C1, art. FPQ, -:; c: e,traordinrios s o os destinados a atender despesas urgentes e imprevis'veis, como em caso de guerra, subvers o interna ou calamidade p!blica <C1, art. FPI, L JM:. Ressalte/se que os crditos e)traordinrios podem ser autorizados por medida provis.ria em raz o de remiss o feita pelo L JM do art. FPQ ao art. PO da Constitui o. 2rata/se de e)ce o ao princ'pio pelo qual somente a lei formal pode aprovar os oramentos e os crditos adicionais. #s crditos suplementares e especiais dependem de prvia autoriza o legislativa e da indica o da e)ist6ncia de recursos dispon'veis para atender 0s despesas <art. FPQ, - da C1:, e a sua abertura se d por decreto do +oder ")ecutivo. $ autoriza o para abertura dos crditos suplementares pode vir embutida na pr.pria lei oramentria <C1, art. FPK, L IM, e =ei nM H.JOS, art. QO3 %: Deste caso, o ")ecutivo independer de uma lei especial autorizativa, ficando, no entanto, obrigado a respeitar o limite estabelecido pela lei oramentria para a abertura dos mencionados
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crditos. $ abertura dos crditos e)traordinrios, dadas as caracter'sticas especial'ssimas das raz*es que a determinam, independe da prvia autoriza o legislativa e prescinde da e)ist6ncia de recursos dispon'veis para atender 0s despesas. "ntretanto, o ")ecutivo deve, ap.s sua abertura, deles dar imediato conhecimento ao +oder =egislativo, para que este possa (ulgar o ato do ")ecutivo, evitando/se, assim, a ocorr6ncia de abusos. $centue/se, ainda, que os crditos adicionais s. devem vigorar no e)erc'cio financeiro em que foram abertos, permitindo, no entanto, o L OM do art. FPQ da C1 que os crditos especiais e e)traordinrios, cu(o ato de autoriza o for promulgado nos !ltimos quatro meses do mencionado e)erc'cio, e desde que reabertos nos limites de seus saldos, possam vigorar at o trmino do e)erc'cio financeiro subseqEente, sendo incorporados ao oramento deste !ltimo. PRINCPIO
DA
UNIVERSALIDADE
"ntende/se pelo princpio da "ni ersalidade que na lei oramentria devem ser inclu'das, por seus valores brutos, todas as despesas e receitas da >ni o, inclusive as relativas aos seus fundos, .rg os e entidades da administra o direta e indireta, bem como funda*es institu'das e mantidas pelo +oder +!blico <C1, art. FPK, L JM e =ei nM H.JOSYPH, art. PM:. 2al princ'pio visa, assim, a proporcionar maior clareza ao oramento, facilitando a sua compreens o e possibilitando que retrate fielmente as finanas do estado. Como se pode ver, s o bem distintos os princ'pios da unidade e universalidade oramentria. # primeiro, em sua concep o atual, determina uma integra o entre os diversos oramentos, compreendendo as despesas e receitas de todos os +oderes, .rg os e fundos. +elo segundo deve constar do oramento o produto bruto das despesas e receitas, sem compensa*es ou dedu*es. PRINCPIO
DA
ANUALIDADE
Resulta do princ'pio da an"alidade que o oramento deve ser elaborado para um per'odo determinado, que, na maioria dos "stados, corresponde ao prazo de um ano. "ste prazo n o fi)ado arbitraria/ mente porque representa uma unidade de tempo natural e corresponde a uma medida normal das previs*es humanas. $ vig6ncia peri.dica do oramento fundamenta/se principalmente nas seguintes raz*es9 a: a previs o oramentria n o pode ter uma e)ist6ncia ilimitada, sob pena de ficar fora do alcance da capacidade humana; b: sendo peri.dico o oramento, h um maior controle quanto 0 sua e)ecu o; c: o contribuinte est mais protegido, eis que, periodicamente, se pode fazer uma revis o da carga tributria e adapt/la 0s necessidades
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do "stado, que, como se sabe, variam no tempo e no espao. # art. FPK, L GM3 %, da C1, reza que cabe 0 lei complementar dispor sobre o e)erc'cio financeiro. # art. JH da =ei nM H.JOSYPH disp*e que o e)erc'cio financeiro coincidir com o ano civil. $ =ei nM H.JOS, em seu art. OM, prescreve e)pressamente que a lei do oramento obedecer aos princ'pios da unidade, universalidade e anualidade, verdadeiros c3nones das finanas clssicas. $tente/se que o princ'pio da anualidade oramentria n o se confunde com o princ'pio da anualidade trib"tria. "sse significava que o tributo s. poderia ser cobrado em um e)erc'cio se houvesse prvia autoriza o oramentria, e dei)ou de e)istir no nosso direito a partir da "menda nM F, de FGPG, 0 Carta de FGPQ. 1oi substitu'do pelo princ'pio da anterioridade da lei fiscal <C1, art. AJ@, %%%, b), que veda a cobrana de tributos no mesmo e)erc'cio financeiro em que ha(a sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. $ssim, n o mais se e)ige a prvia autoriza o oramentria. PRINCPIO
DA
PROIBIO
DE
ESTORNO
DE
VERBAS
# princ'pio da proibio de estorno de erbas est contido no inciso -% do art. FPQ da C1, quando veda a transposi o, o remane(amento ou a transfer6ncia de recursos de uma categoria de programa o para outra ou de um .rg o para outro, sem prvia autoriza o legislativa. # estorno de verbas, que era admitido anteriormente 0 Constitui o de FGJH, consistia no recurso utilizado pela $dministra o para fazer face 0 car6ncia ou insufici6ncia de verbas, mediante a transfer6ncia das sobras de determinadas verbas para suprir as dota*es esgotadas ou insuficientes. $ Constitui o de FGJQ <art. PG, L OM: conferiu ao +residente da Rep!blica poderes para autorizar o estorno de verbas, mas somente quanto a servios da mesma espcie. $tualmente, repita/se, vedada a utiliza o de tal processo, eis que o +oder ")ecutivo, no caso de estouro ou insufici6ncia de verbas, pode recorrer ao crdito suplementar, depois de previamente autorizado pelo +oder =egislativo e desde que preencha os requisitos estabelecidos pela =ei nM H.JOS sobre a matria.
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PRINCPIO
DA
NO$AFETAO
DA
RECEITA
# princ'pio da no(afetao da receita est e)pressamente consagrado no inciso %- do art. FPQ da C1 quando veda a vincula o de receita de impostos a .rg o, fundo ou despesa, ressalvadas a reparti o do produto da arrecada o dos impostos a que se referem os arts. FKI e FKG, a destina o de recursos para manuten o e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. OFO, a presta o de garantias 0s opera*es de crdito por antecipa o de receita, previstas no art. FPK, L IM, e bem assim a presta o de garantia ou contragarantia 0 >ni o e para pagamento de dbitos para com esta <L HM do art. FPQ, que foi inserido pela "C nM JYGJ:. Registre/se que a referida veda o constitucional prende/se apenas aos impostos, permitida, portanto, a vincula o quanto 0s demais espcies de tributo. PRINCPIO
DA
EXCLUSIVIDADE
DA
MATRIA ORAMENTRIA
#utro princ'pio a ser acatado pelo oramento o da e,cl"si idade da mat2ria oramentria, pelo qual s. pode constar do oramento matria pertinente 0 fi)a o da despesa e 0 previs o da receita, conforme determina o art. FPK, L IM da C1. "st o assim vedadas as denominadas 4caudas oramentrias5, que consistiam em medidas geralmente de carter pol'tico/demag.gico que eram introduzidas no oramento sem que se relacionassem com a matria oramentria. D o h d!vida que, adotando o princ'pio acima referido (ora( mento s6 cont2m oramento), a Constitui o limitou a compet6ncia do Congresso Dacional no e)ame, discuss o e delibera o da matria oramentria. "ntretanto, o L IM do art. FPK da C1 e,cet"o" do mencionado princ'pio as seguintes medidas9 a: autoriza o para abertura de crditos suplementares; b: opera*es de crdito, ainda que por antecipa o da receita, nos termos da lei. #s cr2ditos s"plementares, como visto antes, s o os que se destinam a suprir dota*es oramentrias insuficientes. 2al ocorre por ato do +oder =egislativo, autorizando o ")ecutivo a abrir, por decreto, os necessrios crditos, respeitado o limite que porventura for estabelecido pela lei, oramentria ou especial, e condicionado 0 e)ist6ncia de fundos dispon'veis para fazer 0 despesa pretendida. Bustifica/se a e)ce o feita pelo dispositivo constitucional porque a autoriza o para abertura dos crditos suplementares , em verdade, matria oramentria. $s opera:es de cr2dito por antecipao de receita visam a cobrir um eventual dficit de cai)a. %sso geralmente ocorre no in'cio do e)erc'cio financeiro, quando as receitas tributrias arrecadadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais. 8a' o ")ecutivo ficar autorizado a efetuar as opera*es de crdito necessrias, como obten o de emprstimos, a t'tulo de antecipa o da receita oramentria, para poder prover as referidas despesas. $ssim,
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tal autoriza o relaciona/se, na realidade, com a matria oramentria. Bos $fonso da @ilva esclarece que tais opera*es de crdito por antecipa o da receita somente dei)ar o de acontecer quando se fizer a denominada consolida o oramentria, qual se(a, a unifica o, numa cai)a !nica do 2esouro, das receitas p!blicas de todos os poderes, autarquias, empresas p!blicas e .rg os aut?nomos. 8este modo, por/ se/ fim a essa situa o esdr!)ula de ter o 2esouro de realizar as referidas opera*es para suprir sua cai)a, enquanto as cai)as especiais de outros .rg os, empresas e autarquias, apresentam disponibilidade de recursos que poderiam ser utilizadas para fazer face 0quele dficit eventual. de se aduzir ainda que a lei oramentria poder conter autoriza o ao ")ecutivo para realizar, em qualquer m6s do e)erc'cio financeiro, opera*es de crdito por antecipa o da receita, para atender 0 insufici6ncia de cai)a, dispensando/se, assim, autoriza o por lei espec'fica. Registre/se tambm que a Constitui o vigente silenciou quanto ao modo pelo qual se deve cobrir o dficit oramentrio, se e)istente, embora, em seu art. HI, ,%-, d6 ao Congresso Dacional, com a san o do +residente da Rep!blica, atribui o para dispor sobre moeda e seus limites de emiss o. 2al omiss o n o ocorreu nas Constitui*es de FGPQ <art. PJ, %%: e de FGHP <art. QJ, %%:, que e)cetuaram do princ'pio da e)clusividade da matria oramentria o modo pelo qual se cobriria o mencionado dficit oramentrio. PRINCPIO
DA
RESERVA
DA
LEI
#utro princ'pio que deve ser apontado o da reser a da lei, pelo qual os oramentos e os crditos adicionais s. podem ser aprovados por lei formal. "ntretanto, a Constitui o atual <art. FPQ, L JM: e)cetua do referido princ'pio os crditos e)traordinrios, que podem ser autorizados atravs de medida provis.ria <art. PO: em raz o da urg6ncia que se revestem. $note/se ainda que o art. FPK, L GM da C1, e)ige lei complementar para9 a: dispor sobre o e)erc'cio financeiro, a vig6ncia, os prazos, a elabora o e a organiza o do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; b: estabelecer normas de gest o financeira e patrimonial da administra o direta e indireta, bem como condi*es para a institui o e funcionamento de fundos. O6,7-8 V)9-:;)8 C<=8,+,6*+<=-+8 E> M-,?7+- O7:->)=,@7+$lm dos princ'pios antes mencionados, a Constitui o <art. FPQ: prescreve ainda as seguintes eda:es0 a: o in'cio de programas ou pro(etos n o inclu'dos na lei oramentria anual; b: a realiza o de despesas ou a assun o de obriga*es diretas que e)cedam os crditos oramentrios ou adicionais; c: a realiza o de opera*es de crdito que e)cedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
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autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo +oder =egislativo por maioria absoluta; d: a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autoriza o legislativa e sem indica o dos recursos correspondentes; e: a concess o ou utiliza o de crditos ilimitados; f: a utiliza o, sem autoriza o legislativa espec'fica, de recursos dos oramentos fiscal e de seguridade social para suprir necessidades ou cobrir dficit de empresas, funda*es e fundos, inclusive dos mencionados no art. FPK, L KM; g: a institui o de fundos de qualquer natureza, sem prvia autoriza o legislativa.
EVOLUO
DA
CONCEPO
DE
DE
ORAMENTO
NA
A CONCEPO CLSSICA
ORAMENTO
CONSTITUIO
DE
&'4#
$ Constitui o de FGHP adotou a concep o clssica de oramento como um ato de previs o e autoriza o das receitas e despesas p!blicas, que ob(etivava e)clusivamente permitir aos .rg os de representa o popular o controle das atividades do +oder ")ecutivo. $s/ sim, o oramento era encarado como um mero documento financeiro. #s elementos que definiam o oramento clssico eram o seu carter financeiro e os princ'pios de equil'brio oramentrio e de anualidade. $lm desses princ'pios, e)istiam ainda os da unidade, universalidade e n o/afeta o das receitas, embora relacionados n o com a concep o do oramento mas com as suas forma e conte!do. A IMPORT%NCIA DA LEI POSTERIORES
NA
4.3 !3
DE
&'#4
AS
CONSTITUIAES
$ =ei nM H.JOS, de FQ/SJ/PH, apesar de ter mantido a concep o clssica do oramento, assimilou tambm as novas tcnicas oramentrias. $demais, inovou tambm na classifica o das contas p!blicas ao efetiv/=a com base em atributos econ?micos, pelo que estabeleceu a divis o das receitas p!blicas em correntes e de capital. $lm disso, em seu art. HQ, prescreve que, promulgada a lei oramentria e respeitando os limites nela fi)ados, o +oder ")ecutivo deve aprovar um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar, obedecidos os seguintes ob(etivos na fi)a o das mencionadas cotas <art. HI:9 a: assegurar 0s unidades oramentrias, em tempo !til, a soma de recursos necessrios e suficientes 0 melhor e)ecu o do seu programa de trabalho; b: manter, durante o e)erc'cio, na medida do poss'vel, o equil'brio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao m'nimo as eventuais insufici6ncias de tesouraria. Ressalte/se que as mencionadas cotas trimestrais podem ser alteradas durante o e)erc'cio, observados o limite de dota o e o comportamento da e)ecu o oramentria, conforme disp*e o art. KS.
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$ssim, com a elabora o do aludido quadro de cotas trimestrais, ser melhor o aproveitamento da aplica o do dinheiro, uma vez que o per'odo administrativo fica dividido em quatro etapas. +or outro lado, coube 0 =ei nM H.JOS instituir o denominado oramento(pro-rama, embora s. posteriormente, atravs do 8ecreto/lei nM OSS, de OK/SO/PQ, viessem a ser fi)adas regras tomando mais e)eqE'vel a sua ado o. # oramento/programa corresponde ao performance b"d-et dos "stados >nidos e consiste em um 4oramento funcional5, isto , baseado 4nas fun*es, atividades e pro(etos , ou se(a, um plano de trabalho e)presso pelo con(unto de a*es a serem desenvolvidas <programa: e pela especifica o dos recursos necessrios 0 sua e)ecu o <oramento:. # oramento/programa est disciplinado basicamente no t'tulo %%% do 8ecreto/lei nM OSS e, nos termos de seu art. FP, deve ser elaborado anualmente, bem como pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no e)erc'cio seguinte que servir de roteiro 0 e)ecu o coordenada do programa anual. Da sua elabora o ser o considerados, alm dos recursos consignados no #ramento da >ni o, os recursos e)tra/oramentrios vinculados 0 e)ecu o do programa do Aoverno. $demais, toda a atividade dever a(ustar/se 0 programa o governamental e ao oramento/programa, e os compromissos financeiros s. poder o ser assumidos em conson3ncia com a programa o financeira do desembolso. -erifica/se, assim, que a fun o do oramento/programa acompanha necessariamente a fun o de plane(amento, sendo, portanto, um verdadeiro instrumento de dire o da a o administrativa do Aoverno, visando a atingir o desenvolvimento econ?mico/social do pa's. $ssim, o oramento/programa traduz as realiza*es do Aoverno. "ntretanto, a import3ncia da =ei nM H.JOS decorre tambm de outras regras que estabeleceu, como, por e)emplo, a do art. OJ, que versa sobre as previs*es plurianuais. # referido dispositivo determina que as receitas e despesas de capital ser o ob(eto de um Zuadro de Recursos e de $plica o de Capital, aprovado por decreto do +oder ")ecutivo, abrangendo, no m'nimo, um tri6nio. 8isp*e mais o seu pargrafo !nico que o citado Zuadro deve ser anualmente rea(ustado, acrescentando/lhe as previs*es de mais um ano, de modo a assegurar a pro(e o cont'nua dos per'odos. 8a' ter a Constitui o de FGPQ, em seu art. PJ, pargrafo !nico, prescrito que 4as despesas de capital obedecer o ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar5. $ "menda nM F, de FGPG, 0 Carta de FGPQ, em seu art. PS, pargrafo !nico, manteve a referida regra do pargrafo !nico do art. PJ do te)to constitucional anterior. +or outro lado, dedicou aos #ramentos +lurianuais de %nvestimento o art. PK e seus pargrafos. O ORAMENTO
NA
CONSTITUIO
DE
&'((
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$ Constitui o atual, em seu art. FPK, ao versar sobre o plane(a/ mento oramentrio, determina que leis de iniciativa do +oder ")ecutivo estabelecer o9 a: o plano plurianual b: as diretrizes oramentrias; c: os oramentos anuais. # plano plurianual deve contes, de forma regionalizada, as diretrizes, os ob(etivos e metas da administra o p!blica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de dura o continuada <art. FPK, L FM:. # art. FPK, L GM3 reserva 0 lei complementar dispor sobre o e)erc'cio financeiro, a vig6ncia, os prazos, a elabora o e a organiza o do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. +or sua vez, o art. FPK, L QM3 determina a compatibiliza o do oramento fiscal e do oramento de investimento das empresas estatais com o plano plurianual. $demais, nos termos do L HM do art. FPK, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constitui o devem ser elaborados tambm em conson3ncia com o mencionado plano plurianual. $ lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administra o p!blica federal, incluindo as despesas de capital para o e)erc'cio financeiro subseqEente, orientar a elabora o da lei oramentria anual, dispor sobre as altera*es na legisla o tributria e estabelecer a pol'tica de aplica o das ag6ncias financeiras oficiais de fomento <art. FPK, L OM, da C1:. @abe/se que uma das caracter'sticas das finanas p!blicas modernas consiste na depend6ncia do oramento em rela o 0 economia. +or outro lado, n o se desconhece que o "stado moderno se encontra diante de tarefas cu(a e)ecu o se estende por vrios anos, embora o seu custo global deva ser previsto, avaliado e decidido em bloco antes de sua realiza o. 8a' a Constitui o atual, em seu art. FPQ, L FM, dispor que nenhum investimento, cu(a e)ecu o ultrapasse um e)erc'cio financeiro, poder ser iniciado sem prvia inclus o no oramento plurianual de investimento, ou sem lei que autorize a inclus o, sob pena de crime de responsabilidade. Bos $fonso da @ilva assim e)plica a concep o moderna do oramento9 4&odernamente, com a aplica o da interven o estatal na ordem econ?mica e social, o oramento passou a ter novas fun*es, passou a ser um instr"mento de pro-ramao econ#mica, de pro-ramao da ao -o ernamental, em conson3ncia com a economia global da comunidade a que se refere. -isa a influir na economia global do pa's. um instrumento de pol'tica fiscal, quando procura criar condi*es para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal, conforme se trate de oramento federal, estadual ou municipal. ")atamente porque o oramento tem ho(e essa fun o primordial / realizar "m pro-rama de -o erno ( que os oramentos p!blicos, no Nrasil, devem seguir orienta o uniforme em todas as esferas governamentais, para que se possa, em cada e)erc'cio financeiro, verificar numa consolida o dos resultados oramentrios qual a contribui o que eles trou)eram
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para o desenvolvimento do pa's5.
ELABORAO DOS PRO4ETOS TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL

INICIATIVA
DO
ORAMENTRIOS
SUA
PRESIDENTE
DA
REPBLICA
$ lei oramentria tem sua origem na proposta oramentria, cu(a elabora o cabe ao Poder E,ec"ti o porque quem administra, conhecendo, portanto, melhor as suas necessidades. +or outro lado, ningum melhor que o +oder ")ecutivo para dizer onde se deve buscar os recursos de que carece, e, alm do mais, tem 0 sua disposi o os funcionrios que lhe podem fornecer os dados corretos referentes 0 situa o financeira do pa's. $ compet6ncia do +oder ")ecutivo para elabora o da proposta oramentria est consagrada universalmente, n o tendo vingado as e)peri6ncias feitas nos "stados >nidos e na 1rana no sentido de atribu'/la ao +oder =egislativo. 2odavia, h quem defenda esta !ltima orienta o sob o fundamento de preservar a plena compet6ncia do Congresso Dacional na parte mais necessria aos reclamos da coletividade e porque os representantes do povo s o os que mais conhecem as necessidades da comunidade social. "ntretanto, parece/nos mais correta a atribui o de tal iniciativa ao +oder ")ecutivo, conforme, alis, determina o art. FPK da Constitui o 1ederal, em conson3ncia com o art. IH, ,,%%%.
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NA AUSBNCIA DE D 3 DO ADCT
LEI COMPLEMENTAR PREVALECEM AS NORMAS DO ART.
3C#
$ Constitui o de FGII, no inciso %do L GM do art. FPK, estabelece que cabe 0 lei complementar dispor sobre o e)erc'cio financeiro, a vig6ncia, os prazos, a elabora o e a organiza o do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. "nquanto n o for aprovada a referida lei complementar, devem ser obedecidas as seguintes normas do L OM do art. JK, do $to das 8isposi*es Constitucionais 2ransit.rias, aplicvel no caso em tela9 a: o pro(eto do plano plurianual, para vig6ncia at o final do primeiro e)erc'cio financeiro da mandato presidencial subseqEente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro e)erc'cio financeiro e devolvido para san o at o encerramento da sess o legislativa; b: o pro(eto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do e)erc'cio financeiro e devolvido para san o at o encerramento do primeiro per'odo da sess o legislativa; c: o pro(eto de lei oramentria da >ni o ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do e)erc'cio financeiro e devolvido para san o at o encerramento da sess o legislativa. 1IP2TESE
DE
PRORROGAO
DO
ORAMENTO ANTERIOR
$ Constitui o de FGPG dispunha, no art. PP, que o pro(eto de lei oramentria anual devia ser enviado pelo +residente da Rep!blica, ao Congresso Dacional, at quatro meses antes do in'cio do e)erc'cio financeiro seguinte. " se, at trinta dias antes do encerramento do e)erc'cio financeiro, o +oder =egislativo n o o devolvesse para san o, seria promulgado como lei. $ Constitui o atual silencia quanto 0 hip.tese de o +oder =egislativo n o devolver o pro(eto de lei oramentria anual no prazo referido no inciso %%% do art. JK antes citado, por n o t6/lo votado at o in'cio do e)erc'cio financeiro seguinte. 2odavia, a =ei nM Q.ISS, de FS/Q/ IG <=ei de 8iretrizes #ramentrias:, em seu art. KM3 determina a prorroga o do oramento anterior, na raz o de FYFO das dota*es, at que o novo venha a ser publicado. APRECIAO
EM
CON4UNTO
PELAS
DUAS CASAS
DO
CONGRESSO NACIONAL
8ispondo da mesma forma que a Constitui o anterior, o art. FPP da C1 de FGII prescreve que os pro(etos oramentrios devem ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Dacional, na forma do regimento comum, e l.gico que a vota o deve ser em con(unto. COMPETBNCIA
DA
COMISSO MISTA
8isp*e o L FM do art. FPP da Constitui o de FGII que o
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Congresso Dacional dever constituir uma Comisso Gista de @enadores e 8eputados, de natureza permanente, para e)aminar e emitir parecer sobre os pro(etos oramentrios. +rescreve o L OM do mesmo dispositivo legal que qualquer emenda deve ser apresentada na mencionada Co/ miss o, que emitir parecer, para ser apreciada, na forma regimental, pelo +lenrio das duas Casas do Congresso Dacional. $ Constitui o anterior <art. PP, L JM: considerava conclusivo e final o parecer da referida Comiss o, somente admitindo a vota o em plenrio de emenda aprovada ou re(eitada na Comiss o, em havendo requerimento assinado por um tero dos membros da C3mara dos 8eputados e mais um tero de membros do @enado. +ela Constitui o atual, como se disse anteriormente, cabe 0 Comiss o &ista apenas dar parecer sobre a emenda, pois a aprecia o caber ao +lenrio das duas Casas do Congresso. COMPETBNCIA LIMITADA
PARA A
APRESENTAO
DE
EMENDAS
Do que concerne 0 apresentao de emendas ao pro(eto de lei oramentria anual, parece/nos que o sistema da Constitui o anterior restringia em demasia a fun o do +oder =egislativo. 2anto que Bos $fonso da @ilva, comentando o art. PK, L FM, da referida Constitui o, afirma9 4n o poder o ser transpostas, mediante emendas, verbas de um programa para outro. Como os programas s o feitos por fun o de governo, isso quer dizer que n o poder, por meio de emendas, suprimir/se, por e)emplo, parte da dota o consignada para a compra, digamos, de um caminh o ou para a realiza o de obras p!blicas <estradas, pontes, etc.:, a fim de ser destinada ao programa de bem/estar social, pois, ent o, estar/se/ia modificando as dota*es pr.prias de um .rg o, como de programas, como alterando a natureza e o ob(etivo da despesa5. 8esta forma, era muito pequena a possibilidade de emendas ao pro(eto de lei oramentria, como se poder ver de outro trecho do trabalho do ilustre +rofessor da 1aculdade de 8ireito da >niversidade 1ederal de &inas Aerais, a saber9 4+oder/se/, dentro do mesmo programa, realmente, emend/lo, mudando verba de um item para outro dentro do mesmo elemento da despesa <pessoal, material de consumo, transfer6ncias correntes; obras p!blicas, material permanente, equipamentos e instala*es, etc.:. D o ser leg'tima a sugest o de emenda que transponha verba do elemento pessoal para o elemento material de cons"mo, ou vice/versa, nem de obras pblicas para material permanente, ou vice/versa. &as, dentro do elemento material permanente poder o ser feitas transposi*es, por e)emplo, visando evitar a compra de uma mesa, para destinar a verba prevista 0 compra de li ros ou estantes1 mas isso n o fcil, porque as propostas oramentrias n o descem a tais min!cias5.
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# +rof. 2heot?nio &onteiro de Narros 1ilho, quando em palestra realizada no %nstituto Nrasileiro de 8ireito 1inanceiro, mostrou o acerto de se estabelecer uma limita o 0 compet6ncia do Congresso Dacional em matria oramentria, pelas seguintes raz*es9 4" se me pedissem uma opini o a respeito da escolha feita pelo nosso legislador constituinte eu responderia que estou de acordo com a mesma, porque se visa, com o regime de compet6ncia limitada, 0 restri o de demagogia atravs do plano oramentrio. avultada a possibilidade de que o legislador, levado pelo dese(o de conquista de popularidade, pelo dese(o de vit.ria num pleito ou por outros motivos igualmente inferiores e subalternos, apresente 0 proposta oramentria emendas que s o contra o interesse nacional, embora se(am a favor do interesse demag.gico de determinadas pessoas ou de determinados grupos ou regi*es. # regime de compet6ncia limitada do Congresso se n o elimina completamente essa possibilidade, pelo menos a atenua grandemente e evita, em boa parte, os males que da' podem decorrer5. $ Constitui o em vigor manteve a compet6ncia limitada do +oder =egislativo quanto 0 apresenta o de emendas ao pro(eto de lei oramentria anual, embora a rigidez se(a menor que o sistema da Constitui o anterior. $ssim, o L JM do art. FPP s. admite a aprova o de emendas ao pro(eto de lei do oramento anual, desde que as mesmas atendam, de forma cumulativa, aos seguintes requisitos9 a: se(am compat'veis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; b: indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anula o de despesa, e)clu'das as que incidam sobre dota*es para pessoal e seus encargos, servios da d'vida e transfer6ncia tributrias constitucionais para "stados e &unic'pios e 8istrito 1ederal; c: se(am relacionadas com a corre o de erros ou omiss*es ou com os dispositivos do te)to do pro(eto de lei. +or outro lado, nos termos do L HM do art. FPP, as emendas ao pro(eto de leis de diretrizes oramentrias n o poder o ser aprovadas quando incompat'veis com o plano plurianual. "m se tratando de emendas ao pro(eto de lei ao plano plurianual, aplica/se a regra do inciso % do art. PJ, que admite aumento da despesa prevista nos pro(etos de iniciativa e)clusiva do +residente da Rep!blica, ressalvado o disposto no art. FPP, LL JM e HM. +or sua vez, o L QM do art. FPP manda aplicar aos pro(etos oramentrios referidos no artigo, no que n o contrariar o disposto na @e o %%, as demais normas relativas ao processo legislativo <arts. PJ a PI:. 1inalmente, o L IM do mesmo art. FPP prescreve que os recursos que, em decorr6ncia de veto, emenda ou re(ei o do pro(eto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes, poder o ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e espec'fica autoriza o legislativa. -erifica/ se que o referido dispositivo admite e)pressamente a possibilidade de
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re(ei o do pro(eto de lei oramentria, o que fortalece o +oder =egislativo, e d a solu o para o problema, em ocorrendo a hip.tese.
EXECUO
DO
ORAMENTO
+ublicada a lei oramentria, os .rg os p!blicos competentes dever o tomar imediatamente as medidas iniciais pertinentes 0 sua e)ecu o, especialmente quanto 0 denominada 4programa o5, conforme preceituam o art. QS do 8ecreto/lei nM OSS, de OK/SO/PQ, e os arts. HQ a KS da =ei nM H.JOS. FASES
DA
EXECUO
# processo da despesa p!blica obedece a 7"atro fases, que s o as seguintes9 F. Empen9o o ato proveniente de autoridade competente que cria para o "stado obriga o de pagamento pendente de implemento de condi o, n o podendo haver realiza o de despesas sem prvio empenho. $ssim, o empenho uma medida preliminar, correspondente 0 dedu o em uma determinada dota o oramentria da parcela relativa ao pagamento de uma conta, e n o pode e)ceder o limite do crdito concedido no oramento. +ara cada empenho que for efetuado deve ser e)tra'do, salvo as e)ce*es previstas em lei, um documento denominado 4nota de empenho5, que dever conter os seguintes requisitos9 nome do credor, especifica o e import3ncia da despesa e a dedu o da verba correspondente. O. Li7"idao da despesa a verifica o do direito adquirido pelo credor mediante o e)ame dos documentos e t'tulos comprobat.rios do respectivo crdito, para que se apure o que se paga, por que se paga, quanto se paga e a quem se paga. 8everia esta fase do processo da despesa p!blica ter outra denomina o para n o se confundir com o pagamento, que, na realidade, o ato que liquida a despesa. J. Krdenao o despacho da autoridade competente que, ap.s a realiza o de empenho e da liquida o, determina o pagamento da despesa. H. Pa-amento da despesa o ato pelo qual o "stado recebe a quita o de sua obriga o e se processa atravs de via bancria, mediante ordem bancria ou cheque nominativo <art. QH, 8ecreto/lei nM OSS:. PAGAMENTOS
DEVIDOS PELA FA5ENDA PBLICA.
PRECAT2RIOS
#s pagamentos devidos pela 1azenda 1ederal, "stadual ou &unicipal, em virtude de sentena (udiciria, dever o ser feitos com observ3ncia da ordem de apresenta o dos precat.rios, conforme determinam o art. FSS da Constitui o 1ederal e o art. PQ da =ei nM
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H.JOS. 2rata/se de regra que se constitui em medida moralizadora da administra o p!blica no Nrasil e sua infra o implica processo por crime de responsabilidade p!blica. $ssim, transitada em (ulgado sentena condenando a 1azenda +!blica a qualquer pagamento, dever a parte vencedora requerer a e)pedi o do precat.rio e apresent/lo 0 autoridade competente. &ilton 1la[s leciona que vocbulo sentena referido no art. FSS da C1 deve ser entendido no seu sentido lato <decis o (udicial: e n o no sentido estrito do art. FPO, L FM do C+C, porque9 4#utro entendimento, inclusive, levaria ao contra/senso de n o serem e)eqE'veis contra a 1azenda as decis*es dos tribunais, em causas de compet6ncia originria, porquanto, sem sentena precedente, foram proferidas em ac6rdos...%. Precat6rio a requisi o de pagamento, ou se(a, a autoridade competente determina a sa'da da verba para o pagamento da d'vida ob(eto da condena o da 1azenda +!blica. 2al autoridade o +residente do 2ribunal que proferiu a decis o e)eqEenda. $ Constitui o, em seu art. FSS, prescreve que, 0 e)ce o dos crditos de natureza aliment'cia, os pagamentos devidos pela 1azenda 1ederal, "stadual ou &unicipal, em virtude de sentena (udiciria, far/ se/ o e)clusivamente na ordem cronol.gica de apresenta o dos precat.rios e 0 conta dos crditos respectivos, proibida a designa o de casos ou de pessoa nas dota*es oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim. +ara viabilizar os mencionados pagamentos, o L FM do art. FSS considera obrigat.ria a inclus o, no oramento das entidades de direito p!blico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precat.rios (udicirios, apresentados at FO de (ulho, data em que ter o atualizados seus valores, fazendo/se o pagamento at o final do e)erc'cio seguinte. +or outro lado, o L OM do art. FSS estabelece que as dota*es oramentrias e os crditos abertos ser o consignados ao +oder Budicirio, recolhendo/ se as import3ncias respectivas 0 reparti o competente, cabendo ao +residente do 2ribunal que proferir a decis o e)eqEenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do dep.sito, e autorizar, a requerimento do credor e e)clusivamente para o caso de preterimento de seu direito de preced6ncia, o seqEestro da quantia necessria 0 satisfa o do dbito. RESTOS
A
PAGAR
SUPRIMENTO
DE
FUNDOS
Constituem restos a pa-ar as diferenas empenhadas durante o e)erc'cio, mas que n o foram pagas at JF de dezembro, ficando, portanto, o pagamento transferido para o e)erc'cio seguinte de acordo com verbas previstas no oramento. 8eterminadas despesas definidas em lei, em regra de valor pequeno e que se destinem a determinados fins, e que n o possam subordinar/se ao processo normal de aplica o, poder o ser ob(eto de
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adiantamento ao servidor, para que as realize <=ei nM H.JOSYPH , art. PI:. # 8ecreto/lei nM OSSYPQ, em seu art. QH, L JM, constitui a figura do s"primento de f"ndos, que em casos e)cepcionais, quando houver despesa n o atend'vel pela via bancria, pode ser autorizado pelas autoridades ordenadoras, de prefer6ncia, agentes afianados, fazendo/ se os lanamentos contbeis necessrios e fi)ando/se prazo para comprova o dos gastos. $ =ei nM H.JOS e o 8ecreto/lei nM OSS, ( mencionados, cont6m normas a respeito dos processos da efetiva o da despesa e do procedimento da receita, complementadas pelo Regulamento Aeral de Contabilidade +!blica.
CONTROLE
RA5AES
DE
FISCALI5AO
E
DA
EXECUO ORAMENTRIA
DO
CONTROLE
FISCALI5AO
ORAMENTO
$ e)ecu o do oramento p!blico deve ser ob(eto de um controle, que se afigura indispensvel por raz*es pol'tica e financeira. @ob o ponto de vista poltico para que se verifique a aplica o da decis o do Congresso em matria oramentria, impedindo, assim, que o +oder ")ecutivo e)ceda os crditos que lhe foram concedidos ou n o perceba as receitas autorizadas pelo oramento. @ob o aspecto financeiro para evitar os desperd'cios e as dilapida*es do patrim?nio p!blico. "ntretanto, o controle da e)ecu o do oramento deve ser feito de forma a n o retardar ou paralisar as opera*es da e)ecu o oramentria para n o pre(udicar as finanas p!blicas e a vida do "stado. T+E<8 9) C<=,7<0) $ fiscaliza o da e)ecu o do oramento pode ser realizada de tr6s modos diferentes, tomando/se por base os sistemas adotados9 a: parlamentar, de origem inglesa; b: (udicirio, criado pela 1rana; c: pol'tico/partidrio, surgido na R!ssia. TIPO INGLBS Da %nglaterra, o controle e)ercido pelo +arlamento atravs de um funcionrio eleito pela Coroa, denominado Comptroller )eneral, que dotado de plenos poderes para o e)erc'cio de suas fun*es de acompanhar e controlar a e)ecu o oramentria, sendo demiss'vel apenas pelo +arlamento. 1indo o e)erc'cio, o que ocorre em JF de maro, o referido funcionrio elabora um relat.rio pertinente 0 e)ecu o oramentria e o envia 0 C3mara dos Comuns, porque este o .rg o que autoriza as despesas e receitas, pelo que deve tambm control/las. Da citada
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C3mara, o estudo do Relat.rio feito pela Comiss o de Contas +!blicas (P"blic Ecco"ntin- Committee), composta de FK deputados e, por tradi o, geralmente presidida por um membro da #posi o +arlamentar, sendo o seu parecer dirigido ao +lenrio da referida C3mara para aprova o ou re(ei o das contas. "ste sistema ingl6s foi adotado, dentre outros pa'ses e com algumas modifica*es, pelos "stados >nidos, e se baseia no critrio da amostragem, eis que o Comptroller )eneral, nomeado por FK anos pelo +residente, escolhe, eventualmente, um setor da administra o para ser ob(eto de um e)ame profundo e apurado, denominado test a"dit. 8a' ter a vantagem de realizar de surpresa uma verdadeira per'cia, o que leva a administra o a ter sempre em dia as suas contas, prevendo, a qualquer momento, a a o fiscalizadora do Comptroller )eneral. TIPO FRANCBS # sistema oriundo da 1rana desde a =ei de FP/SG/FISQ, que, alis, se deve a Dapole o %, comete ao +oder Budicirio a aludida fiscaliza o oramentria. 2al .rg o, Co"r des Comptes, cu(as atribui*es est o definidas pela =ei de OO/SP/PO, foi criado para se p?r fim a dois problemas que impediam uma real fiscaliza o9 o primeiro, correspondente 0 demasiada demora para o envio das contas aos +arlamentos, e o segundo referente a n o haver continuidade de a o dos citados +arlamentos at a Revolu o 1rancesa, eis que se reuniam esporadicamente. $ principal vantagem de se cometer a um .rg o do +oder Budicirio o controle e a fiscaliza o da e)ecu o oramentria est na independ6ncia do .rg o encarregado, que realiza seu trabalho livre das influ6ncias pol'ticas dos +oderes ")ecutivo e =egislativo. $s decis*es da Co"r des Comptes a respeito das contas a ela submetidas s o definitivas, e este sistema apresenta a caracter'stica de que os responsveis pelos gastos p!blicos s o os pagadores das despesas e n o os ordenadores, pelo que aqueles e)ercem um verdadeiro controle regressivo sobre estes. +or outro lado, o referido 2ribunal n o possui fun o (udicante quanto aos administradores, ( que (ulga ob(etiva e n o sub(etivamente, ou se(a, e)amina a regularidade das contas e n o a responsabilidade do pagador da despesa p!blica. "ntretanto, caso as contas se(am (ulgadas irregulares por e)cesso de despesas ou insufici6ncia de recursos, porque se gastou mais do que se deveria gastar ou se arrecadou menos do que se deveria fazer, o contador, caso n o consiga se e)imir da responsabilidade, pode ser compelido a pagar ao "stado o montante do dbito. $nualmente, o mencionado 2ribunal elabora um Relat.rio Aeral sobre as contas, dirigido ao +residente da Rep!blica, do mesmo constando as irregularidades encontradas, sendo o relat.rio publicado no Bornal #ficial.
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SISTEMAS ITALIANO
BELGA
# sistema preconizado pelos franceses serviu de modelo para a %tlia e a Nlgica, que, no entanto, adotaram caracter'sticas pr.prias. $ %tlia, ao contrrio do sistema fle)'vel franc6s, decorrente da fiscaliza o a posteriori, adotou um controle e)cessivamente r'gido, ao e)igir o registro a priori, alm de conceder ao 2ribunal de Contas (Corte dei Conti) o poder de veto absoluto sobre os documentos que lhe s o apresentados. +or outro lado, o citado 2ribunal (ulga tambm os ordenadores da despesa e n o somente os pagadores. &ais feliz foi o sistema adotado pela Nlgica, e)igindo o registro a priori para efetiva o das despesas, mas concedendo ao seu 2ribunal e Contas um poder apenas relativo de veto. %sso porque se o mesmo recusar o registro, poder o &inistrio interessado na realiza o da despesa ou na vig6ncia do contrato recorrer da citada decis o para o Conselho de &inistros. "sse poder manter o veto do 2ribunal ou determinar/lhe a realiza o do registro, o que ser feito sob protesto. # terceiro tipo de fiscaliza o oramentria era pr.prio do sistema sovitico, eis que o controle do oramento era feito por um .rg o do partido, denominado FabHrin. CONSTITUIO
DE
&'((
$ Constitui o atual disciplina a fiscaliza o contbil, financeira e oramentria, operacional e patrimonial na @e o %, do Cap'tulo F, que versa sobre o +oder =egislativo <arts. QS a BJ). MODOS
DE
FISCALI$AO
$ referida fiscaliza o deve ser feita atravs de dois modos0 me/ diante controle e)terno pelo Congresso Dacional, e pelo sistema de controle interno de cada +oder. # controle e)terno ser e)ercido com o au)'lio do 2ribunal de Contas da >ni o, cu(as atribui*es est o enumeradas no art. QF. # controle interno ser mantido pelos +oderes =egislativo, ")ecutivo e Budicirio nos termos do art. QH. FUN%ES
DO
TRIBUNAL
DE
CONTAS
Resulta do disposto no art. QF da C1 que o 2ribunal de Contas possui duas f"n:es0 a: de fiscaliza o, como as relativas 0 aprecia o das contas do +residente da Rep!blica; b: de (urisdi o, como (ulgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores p!blicos da administra o direta e indireta, inclu'das as funda*es e sociedades institu'das e mantidas pelo +oder +!blico federal, as contas daqueles que derem causa a perda, e)travio ou outra irregularidade de que resulte pre(u'zo ao errio p!blico. Cabe ao Congresso Dacional, como compet6ncia e)clusiva sua,
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(ulgar anualmente as contas prestadas pelo +residente da Rep!blica <art. HG, %,:. 2al compet6ncia lhe atribu'da, e n o ao 2ribunal de Contas, porque, ao lado da fun o (udicante, sobressai tambm o aspecto pol'tico de maior relev3ncia. $demais, a Constitui o n o comete ao Congresso Dacional o (ulgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores p!blicos, porque se o fizesse estaria condenado 0 inocuidade tal poder, face as in!meras e e)plicveis dificuldades que e)istiriam para que o Congresso pudesse e)ercer tal atribui o. ASPECTOS
DA
FISCALI$AO
$ fiscaliza o, a teor do disposto no art. QS da C1, deve abranger os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como aplica o das subven*es e ren!ncia de receitas. Le-alidade significa ter o ato assento em lei. Economicidade quer dizer controle de efici6ncia na gest o financeira. Le-itimidade significa o controle do resultado da e)ecu o oramentria, para apurar se o dinheiro p!blico foi ou n o bem aplicado em face da coletividade. +"b en:es s o transfer6ncias destinadas a cobrir despesas de custeio de .rg os p!blicos ou privados <art. FO, L JM, da =ei nM H.JOSYPH:. SISTEMAS
DE
CONTROLE POSTERIOR
CONCOMITANTE
-erifica/se do e)ame das atribui*es do 2ribunal de Contas <art. QF da C1: que a nossa Constitui o adota os sistemas de controle posterior e concomitante <art. QO:, realizando/se a fiscaliza o sem pre(u'zo ou retardamento dos servios que incumbem 0 administra o. $ssim, os incisos %, e , do art. QF permitem ao 2ribunal de Contas assinar prazo para que o .rg o ou entidade adote as provid6ncias necessrias ao e)ato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade, bem como sustar, se n o atendido, a e)ecu o do ato impugnado, comunicando a decis o 0 C3mara dos 8eputados e ao @enado 1ederal. Do caso de contrato, o ato de susta o ser adotado diretamente pelo Congresso Dacional, que solicitar, de imediato, ao +oder ")ecutivo as medidas cab'veis. @e o Congresso Dacional ou +oder ")ecutivo, no prazo de noventa dias, n o efetivar as medidas antes referidas, o 2ribunal decidir a respeito <LL FM e OM do art. QF da C1:. COMPOSIO
DO
TRIBUNAL
DE
CONTAS
# 2ribunal de Contas da >ni o deve ser inte-rado por nove &inistros, que devem preencher os requisitos do L FM do art. QJ da C1, a saber9 a: mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; b: idoneidade moral e reputa o ilibada; c: not.rios conhecimentos (ur'dicos, contbeis, econ?micos e financeiros ou de administra o p!blica; d: mais de dez anos de e)erc'cio de fun o ou de atividade profissional que e)i(a os conhecimentos anteriormente
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mencionados. $ escolha dos &inistros do 2ribunal de Contas da >ni o deve ser feita da seguinte forma9 a: um tero pelo +residente da Rep!blica, com aprova o do @enado 1ederal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do &inistrio +!blico (unto ao 2ribunal, indicados em lista tr'plice pelo 2ribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; b: dois teros pelo Congresso Dacional <L OM do art. QJ da C1:. CONSEL&OS
DE
CONTAS
DOS
MUNIC PIOS
1inalmente, o art. QK da C1 estatui que as normas estabelecidas na referida @e o %, aplicam/se, no que couber, 0 organiza o, com/ posi o e fiscaliza o dos 2ribunais de Contas dos "stados e do 8istrito 1ederal, bem como dos 2ribunais e Conselhos de Contas dos &unic'pios. $ e)ata compreens o do art. QK da C1 somente poss'vel atravs da sua interpreta o em con(unto com a norma constante do L HM do art. JF. 8essa e)egese resulta o seguinte9 a: o art. JF, L HM veda $a criao de tribunais, conselhos ou .rg os de Contas &unicipais5; b: a refer6ncia feita pelos L FM do art. JF e art. QK a Conselhos, 2ribunais de Contas dos &unic'pios e .rg os de Contas &unicipais significa t o/somente que a Constitui o respeitou a mantena dos .rg os que ( e)istiam ao tempo da sua promulga o.
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CRDITO PBLICO
NOO GERAL
ORIGEM ETIMOL2GICA
DO
TERMO CRDITO
$ palavra crdito se origina do latim credit"m, que, por sua vez, advm do verbo credere, isto , ter confiana. $ssim, crdito a confiana que os homens t6m uns nos outros e sua import3ncia demonstrada pela tradicional sentena de 8em.stenes9 4%gnorante aquele que desconhece que o crdito o maior capital dentre todos os que nos proporcionam a aquisi o da riqueza5. ELEMENTOS
DO
CRDITOF CONFIANA
PRA5O
$ssim, a base do crdito a confiana que o credor deposita na pessoa a quem concede o crdito de que a mesma lhe restituir o capital mutuado. "sta confiana tem de ser entendida sob os pontos de vista s"b!eti o e ob!eti o. @ignifica, pelo primeiro aspecto, que o devedor merece f, ou melhor, possui os requisitos morais bsicos que fazem a pessoa do credor ter a certeza de que ele aplicar a sua capacidade econ?mica no cumprimento de sua obriga o, correspondente 0 devolu o da quantia que lhe foi mutuada. "ncarada sob o aspecto ob!eti o, a confiana compreende a certeza que o credor tem de que o devedor economicamente capaz de liquidar o dbito que assumiu. $lm do elemento confiana, um outro elemento deve ser ressaltado, o tempo, que corresponde ao per'odo que decorre entre a presta o atual por parte de quem concede o crdito e a presta o futura a ser cumprida por quem dele se beneficiou e consistente na sua devolu o. $ssim, para alguns o crdito consiste em uma troca de um valor presente por um valor futuro, enquanto para outros seria a permiss o de usar o capital de outrem. +or outro lado, a e)press o pblico 2 empregada para caracterizar a pessoa do "stado como sendo a que se utiliza daquela confiana para obter recursos do particular contra a promessa de restitu'/los decorrido certo tempo. CONCEITO
DE
CRDITO PBLICO
+odemos, agora, conceituar cr2dito pblico como sendo a faculdade que tem o "stado de, com base na confiana que inspira e nas vantagens que oferece, obter, em emprstimo, recursos de quem deles disp*e, assumindo, em contrapartida, a obriga o de restitu'/los nos prazo e condi*es fi)ados. D o h d!vida que n o basta a confiana que o "stado inspira
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para que obtenha, por emprstimo, os recursos de que necessita, pois necessrio ser que acene ao possuidor do capital com o oferecimento de vantagens tais que o sensibilize a fornecer o crdito. # crdito p!blico, desta maneira, consiste em um processo de que o "stado lana m o para obter recursos de que carea para a satisfa o de suas necessidades, quando se mostra insuficiente o processo de utiliza o do tributo. #s recursos auferidos pelo "stado em decorr6ncia de emprstimo recebido n o constituem receita p!blica, mas sim mera entrada ou in-resso, eis que n o integram, de forma permanente, o patrim?nio do "stado face 0 obriga o de sua restitui o. $ssim, como ( foi visto anteriormente, receita p!blica a entrada que, integrando/se no patrim?nio p!blico sem quaisquer reservas, condi*es ou correspond6ncia no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. "ntretanto, a =ei nM H.JOS d ao termo receita um sentido amplo, compreendendo toda a entrada de recursos nos cofres do "stado, pelo que, sob o ponto de vista legal, o emprstimo considerado como receita de capital <L HM do art. FF:.
TCNICA
DO
CRDITO PBLICO
# "stado pode obter crdito p!blico quer contraindo emprstimos a entidades p!blicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, quer atravs da emiss o de t'tulos colocados (unto a tomadores privados de um determinado mercado. CONCEITO
DE
EMPRSTIMO PBLICO
$ssim, empr2stimo pblico a opera o pela qual o "stado re/ corre ao mercado interno ou e)terno em busca de recursos de que carea, face, normalmente, 0 insufici6ncia da receita fiscal, assumindo a obriga o de reembolsar o capital acrescido de vantagens, em de/ terminadas condi*es por ele fi)adas. EMPRSTIMO PBLICO
E IMPOSTO
# emprstimo distingue/se do imposto porque este, independente de ser obtido compulsoriamente, n o oferece promessa de devolu o, enquanto o emprstimo depende da vontade do mutuante em subscrever o emprstimo e se subordina 0 condi o de devolu o. $ssim, tal distin o fundamenta/se em considerar no emprstimo um carter voluntrio, contratual, enquanto o imposto tem um carter de coercitividade. NATURE5A CONTRATUAL
DO
EMPRSTIMO PBLICO
Consideramos um ponto indiscut'vel que o emprstimo p!blico encerra um carter contratual, apesar de alguns autores negarem tal fei o contratual sob o fundamento de que o emprstimo p!blico uma
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obriga o unilateral assumida pelo "stado, cu(a fonte direta n o a vontade das partes, mas a lei. D o concordamos com tal entendimento porque, apesar de o emprstimo p!blico decorrer de uma lei, o "stado fica impedido de alterar o seu regime que, depois de estabelecido, obriga a ambos os contratantes, o "stado e o particular. &aurice 8uverger, apesar de n o discrepar do entendimento da quase totalidade dos autores a respeito do carter contratual do em/ prstimo, chama aten o para o fato de que tal carter por vezes se atenua, e afirma que a diferena entre o privado e o p!blico ainda menos importante do que parece ao primeiro e)ame, pelas seguintes raz*es9 a: quanto aos limites do carter contratual, enquanto o emprstimo privado tem suas condi*es fi)adas em conseqE6ncia de comum acordo entre as partes, no emprstimo p!blico o "stado fi)a, unilateral/mente, as suas condi*es, cabendo, quando muito, ao subscritor aceit/lo ou recus/lo em bloco, ou se(a, sem poder discutir as suas condi*es; assim, caso se entenda que o emprstimo p!blico um contrato, ter/se/ de admitir que um contrato especial porque somente uma de suas partes, o "stado, fi)a as suas condi*es, e a aceitar/se, como pretendem alguns, que seria um 4contrato de ades o5, e e)istindo este nas rela*es entre particulares, como na venda a preo marcado e nas condi*es determinadas pelo vendedor, ser indiscut'vel que a no o de contrato livremente a(ustado mais te.rica que prtica, pelo que desapareceria o aspecto voluntrio que serve de base para distinguir o emprstimo p!blico do imposto; b: no que diz respeito 0s e)ce*es ao carter contratual e voluntrio do emprstimo, elas se apresentam de modo absoluto nos emprstimos obrigat.rios e s o mais relativas e mais limitadas nos em/ prstimos quase/obrigat.rios, a saber9 nos emprstimos obrigat.rios, em que cada cidad o deve subscrever uma parcela do emprstimo proporcional 0 sua renda ou 0 sua fortuna, estaremos diante n o de um emprstimo mas de um imposto e)traordinrio, embora com a obriga o de o "stado devolv6/lo em certo prazo, enquanto que nos emprstimos semi/obrigat.rios, quando o cidad o praticamente coagido a subscrev6/los, como no tempo de guerra, em que sofre os efeitos da propaganda e da press o social sobre ele e)ercida, o carter voluntrio do emprstimo fica grandemente atenuado. O/7+G-:H< 9< E8,-9< 9) D)I<0I)7 < E>E7?8,+>< +or outro lado, em rela o 0 obriga o que decorre do emprstimo para o "stado de devolver o seu valor nas condi*es fi)adas, 8uverger demonstra que ela pode desaparecer ou diminuir. 8iz/se que desaparece, nos "stados modernos, com a desvaloriza o da moeda em conseqE6ncia da infla o acelerada, como ocorreu na $lemanha, em FGOO, quando o marco ficou praticamente reduzido a zero, com o que o "stado alem o p?de reembolsar sua d'vida fi)ada em marcos com um papel/moeda despido de qualquer valor, sem que, (uridicamente, tenha rompido sua obriga o de devolu o.
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$ referida obriga o pode tambm se reduzir de duas formas9 a: ol"ntariamente, quando o "stado pede aos tomadores do emprstimo p!blico uma redu o das vantagens dadas, conferindo/lhes uma op o de reembolso imediato ou a redu o das citadas vantagens; b: comp"lsoriamente, que s. ocorre raramente, e resulta, na maioria das vezes, de uma desvaloriza o da moeda, conseqE6ncia de uma infla o menos acelerada que a referida acima, como quando os preos se elevam, por e)emplo, de trinta por cento em rela o . data da subscri o do emprstimo, pelo que s. se poder comprar com a mesma quantidade de dinheiro e)istente na poca da subscri o bens que custem no momento do resgate trinta por cento menos, embora o "stado continue a pagar a mesma quantia de (uros aos subscritores e a lhes reembolsar a mesma quantidade nominal, fazendo com que eles, com as mesmas quantias, s. possam adquirir trinta por cento menos de bens que eles poderiam faz6/lo quando da subscri o, tudo se passando, assim, como se a contrapartida de devolu o por parte do "stado ficasse reduzida de trinta por cento. CLASSIFICAO
DO
EMPRSTIMO PBLICO
# emprstimo p!blico pode ser classificado dos seguintes modos9 F: em rela o . forma de que se utiliza o "stado para sua obten o, os emprstimos podem ser9 a: ol"ntrios, quando o "stado n o se vale de qualquer coa o para a sua subscri o, pois recorre ao mercado de capitais em busca dos recursos de que carece, podendo o contribuinte livremente optar em realizar ou n o tal subscri o; b: semi(obri-at6rios ou patri6ticos, em que o "stado ainda n o obriga a sua subscri o mas se utiliza, em determinadas situa*es especiais, como no tempo de guerra, de uma coa o indireta, como a que resulta da propaganda, do apelo ao patriotismo dos cidad os e da press o social sobre eles e)ercida; O: em rela o 0 origem do emprstimo, este pode ser9 a: interno, quando o "stado o obtm em seu pr.prio territ.rio, dentro de suas pr.prias fronteiras, pouco importando que provenha de cidad os nacionais ou estrangeiros, ou b: e,terno, que o obtido no e)terior; J: em rela o -< prazo em que o emprstimo ser resgatado, ele se divide em emprstimo a prazo lon-o ou a prazo c"rto, e)istindo, ainda, os denominados emprstimos perptuos, que n o apresentam data de resgate, ficando o "stado obrigado apenas a pagar, anualmente, uma renda ou (uro aos subscritores; H: quanto 0 compet8ncia da pessoa (ur'dica de direito p!blico para a utiliza o do emprstimo p!blico, o mesmo divide/se em federal, estadual e municipal.
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FASES
DO
EMPRSTIMO PBLICO
# emprstimo p!blico compreende d"as fases distintas, a emiss o e a d'vida p!blica. $ emisso corresponde ao seu lanamento, pelo qual o "stado e)terioriza seu dese(o de obter crdito e indica as condi*es em que se far a subscri o, principalmente as vantagens que dela decorrer o para os subscritores. $ emiss o pode ser direta, se o "stado lana, por conta pr.pria, o emprstimo, servindo/se de subscri o, em que s o estipuladas as condi*es da opera o, ou mandando vender os t'tulos respectivos no 2esouro, nos bancos ou na Nolsa. indireta se o emprstimo lanado por meio de terceiros, ( por fora de concess o da emiss o a um capitalista, ( por ad(udica o da mesma a quem oferecer mais vantagens e garantias. Deste !ltimo caso, os concessionrios ou ad(udicatrios responder o pelo levantamento do capital necessrio ou pela coloca o dos t'tulos. AS CONDIAES
DO
EMPRSTIMO PBLICO
$s condi:es do emprstimo p!blico t6m papel relevante para sua subscri o. %sso porque no emprstimo particular o (uro o !nico interesse oferecido ao mutuante, mas no emprstimo p!blico o "stado deve tratar de oferecer outras vantagens para o sucesso da opera o a que recorre, como, por e)emplo, garantias contra a varia o do valor da moeda, a fim de que o subscritor, quando do reembolso, n o receba menos dinheiro que o emprestado. $s mencionadas anta-ens podem ser assim resumidas9 a: coloca o dos t'tulos 4abai)o do par5, como quando seu valor nominal de FSS, mas o "stado o lana por IS, obrigando/se, no entanto, a reembolsar o mutuante pelo seu valor nominal; b: lanamento do t'tulo 4ao par5, ou se(a, por seu valor nominal, obrigando/se o "stado a pagar ao mutuante quantia maior que ele emprestou; c: obriga o do "stado, atravs da realiza o de sorteios peri.dicos, reembolsar imediatamente os subscritores que forem premiados, sem esperar pelo decurso do prazo fi)ado, correspondendo aos denominados emprstimos de loterias; d: concess o de direito aos subscritores de pagarem tributos ou outras d'vidas com os t'tulos representativos do emprstimo, tomando por base seus valores nominais, que, se forem inferiores aos estabelecidos na Nolsa, beneficiar o os mutuantes; e: concess o de privilgios fiscais aos mutuantes, como isen o fiscal dos rendimentos produzidos pelos t'tulos quanto ao (uro ou quanto 0 sua renegocia o; f: atribui o de determinadas vantagens (ur'dicas aos t'tulos, como, por e)emplo, sua impenhorabilidade.
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GARANTIAS
DO
EMPRSTIMO PBLICO
2odavia, n o basta somente que o "stado oferea vantagens ao subscritor do t'tulo, pois deve tambm garantir/lhe n o s. o reembolso do capital mutuado, como igualmente que este n o ser afetado pela desvaloriza o da moeda. 2ais -arantias consistem basicamente no seguinte9 a: garantias reais, muito usadas na %dade &dia, quando o "stado dava em hipoteca, em favor do mutuante, castelos, terras, etc., estando ho(e em desuso; b: garantias dadas por terceiro de que o mutuante receber o capital mutuado caso o "stado n o honre seu compromisso, modalidade esta que tambm n o mais usada; e: garantias vinculadas, quando determinada renda do "stado, geralmente de ordem fiscal, fica vinculada ao pagamento do emprstimo; d: garantias de c3mbio, consistentes em uma clusula inserida nos contratos de emprstimo, pela qual, tendo em vista que geralmente os mutuantes t6m mais confiana no valor da moeda estrangeira que no da nacional, o "stado se obriga a reembolsar ao mutuante o capital emprestado, tomando por base, na poca do reembolso, o valor de determinada moeda estrangeira; e: inser o nos contratos da denominada 4clusula ouro5, pela qual o "stado vincula o pagamento da d'vida p!blica ao valor inter/ nacional do ouro que vigora na data do pagamento; f: garantia e)istente nos emprstimos 4inde)ados5, em que o valor do emprstimo fica vinculado ao preo de determinados produtos ou servios, como carv o, eletricidade, ferrovirio, etc. $s tr6s primeiras garantias visam a dar segurana ao mutuante de que ele receber o capital fornecido ao "stado, enquanto as demais visam a prevenir os efeitos da desvaloriza o da moeda. AMORTI5AO
DO
EMPRSTIMO
#s modos clssicos de resgate dos emprstimos p!blicos, conforme $liomar Naleeiro, s o os seguintes9 4a: simultaneamente9 todos os t'tulos s o resgatados duma s. vez na data do vencimento; b: em srie por sorteios peri.dicos; o 2esouro, a partir de certa data, sorteia todos os anos uma srie de t'tulos para resgate, at que se e)tinga toda a obriga o; e: anuidades terminveis9 (uros e amortiza*es s o pagos ao longo de um per'odo em presta*es iguais at completa liquida o da d'vida, de sorte que, na marcha do tempo, a parcela do capital restitu'do cada vez maior, segundo a 2abela +rice; d: rendas vital'cias9 forma europia antiga em que o 2esouro se obrigava a pagar uma presta o at o fim da vida do subscritor,
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e)tinguindo/se a d'vida com a morte deste ou do beneficirio; e: pelos saldos oramentrios9 o 2esouro, a seu critrio, compra os t'tulos em Nolsa, o que naturalmente s. lhe interessa fazer por cota*es inferiores ao valor nominal5. CONVERSO
DO
EMPRSTIMO
Co'()ito Con erso a altera o feita pelo "stado, ap.s a emiss o, de qualquer das condi*es fi)adas para a obten o do crdito p!blico, ob(etivando diminuir a carga anual do encargo que ele tem de suportar, em contrapartida 0 subscri o. $ convers o deve ser e)aminada sob seus aspectos (ur'dico e econ?mico/financeiro. As*)(to +ur,-i(o Zuanto ao aspecto (ur'dico, distinguem/se normalmente tr6s tipos de convers o9 a: forada , em que o "stado imp*e ao mutuante a substitui o do t'tulo primitivo por um novo, que oferece menor vantagem que o anterior, podendo tal imposi o ser feita indiretamente, quando, por e)emplo, o "stado n o obriga a referida substitui o, mas decreta a caducidade dos t'tulos que n o forem substitu'dos; tal modalidade de convers o atenta contra o direito adquirido do mutuante e repelida nos pa'ses em que os tribunais controlam a constitucionalidade das leis; b: fac"ltati a, em que o "stado concede ao mutuante, sem qual/ quer coa o direta ou indireta, o direito de escolher entre continuar com seu t'tulo primitivo ou receber, em substitui o, um novo t'tulo que n o lhe retire qualquer vantagem do anterior, como, por e)emplo, o t'tulo novo concede ao "stado um prazo maior de resgate em troca de uma vantagem de (uro maior em favor do mutuante; c: obri-at6ria, em que o "stado concede tambm ao mutuante um direito de op o, consistente em aceitar a substitui o de seu t'tulo por um outro que lhe oferea uma vantagem menor ou ser reembolsado do valor do t'tulo anterior. ASPECTO ECON.MICO/FINANCEIRO @ob o ponto de vista econ#mico e financeiro, para que a convers o obtenha sucesso, necessrio se torna que os novos t'tulos oferecidos, em substitui o, pelo "stado, concedam vantagem menor que aquela que este(a sendo, no mesmo momento, concedida por outros t'tulos vendidos na Nolsa. 8o contrrio, o mutuante preferir o reembolso que lhe permitir, de imediato, comprar na Nolsa os referidos t'tulos para ser beneficiado por um interesse maior.
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REPDIO
DA
DVIDA
+or outro lado, ocorre o repdio da d'vida quando o "stado, independentemente da vontade do subscritor do emprstimo, cancela a d'vida ou altera as suas condi*es, impondo novas condi*es que lhe paream mais favorveis, podendo o rep!dio se referir ao capital ou ao (uro. $ des anta-em do rep!dio consiste em desmerecer a confiana que o subscritor havia depositado no "stado, o que pode trazer dificuldades no caso do "stado necessitar de novos emprstimos.
DVIDA PBLICA
SENTIDOS LATO
E
ESTRITO
DA
EXPRESSO
$ e)press o d ida pblica pode ser considerada em dois sentidos diversos. "m sentido lato, compreende todas as obriga*es do "stado para com seus credores, se(a qual for a sua origem, como cau o, dep.sito, presta o de servios, fianas, pens*es, aposentadorias, fornecimento de bens, sentenas (udiciais ordenat.rias de pagamentos ou emprstimos. "m sentido estrito, no entanto, a d'vida p!blica aquela cu(a obriga o de pagamento decorra apenas de emprstimos. Do caso, interessa/nos somente a d'vida p!blica entendida estritamente. CLASSIFICAO $ d'vida p!blica admite vrias classifica:es, que variam em raz o do aspecto que se pretenda p?r em relevo. D
VIDA INTERNA E
EXTERNA
Considerando/se a sua ori-em territorial, a d'vida p!blica denominada interna quando decorre de obriga o assumida no pr.prio territ.rio do "stado, inclusive mediante coloca o de t'tulos no mercado de capitais atravs do Nanco Central <C1, art. FPH:, pouco importando que os credores se(am nacionais ou estrangeiros. 8iz/se e,terna a d'vida p!blica em que a obriga o foi assumida pelo "stado fora dos limites de seu territ.rio. D VIDA ADMINISTRATIVA
E
FINANCEIRA
$ d'vida p!blica pode ser classificada ainda em raz o da necessidade o" no de lei especial. $ssim, d'vida administrati a a que depende de lei especial e resulta do simples desempenho das finalidades pr.prias dos ramos da administra o. +or outro lado, d'vida pblica financeira a que resulta de emprstimo p!blico devidamente autorizado por lei especial.
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NA CONSTITUIO
DE
&'((
$ Constitui o atual, em seu art. OH, %, confere 0 >ni o, aos "stados e ao 8istrito 1ederal compet6ncia para legislar concorrente/ mente sobre direito financeiro, observadas as seguintes regras9 a: no 3mbito da legisla o concorrente, a compet6ncia da >ni o limitar/se/ a estabelecer normas gerais; b: tal compet6ncia n o e)clui a compet6ncia suplementar dos "stados; c: ine)istindo lei federal sobre normas gerais, os "stados e)ercer o a compet6ncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades; d: a superveni6ncia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. +or sua vez, o art. FPJ <incisos % a %-: prescreve que lei complementar dispor sobre finanas p!blicas; d'vida p!blica e)terna e interna, inclu'da a das autarquias, funda*es e demais entidades controladas pelo +oder +!blico; concess o de garantias pelas entidades p!blicas, e emiss o e resgate de t'tulos da d'vida p!blica. -ersando ainda sobre matria de crdito p!blico, a Constitui o de FGII disp*e ainda o seguinte9 a: compet6ncia do Congresso Dacional, com a san o do +residente da Rep!blica, para dispor sobre moeda, seus limites de emiss o, e montante da d'vida mobiliria federal <art. HI, ,%-:; b: compet6ncia privativa do @enado 1ederal para autorizar opera*es e)ternas de natureza financeira, de interesse da >ni o, dos "stados, do 8istrito 1ederal, dos 2errit.rios e dos &unic'pios; fi)ar, por proposta do +residente da Rep!blica, limites globais para o montante da d'vida consolidada da >ni o, dos "stados, do 8istrito 1ederal e dos &unic'pios; dispor sobre limites globais e condi*es para as opera*es de crdito e)terno e interno da >ni o, dos "stados, do 8istrito 1ederal e dos &unic'pios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo +oder +!blico 1ederal; dispor sobre limites e condi*es para a concess o de garantia da >ni o em opera*es de crdito e)terno e interno; estabelecer limites globais e condi*es para o montante da d'vida mobiliria dos "stados, do 8istrito 1ederal e dos &unic'pios <art. J?, incisos - a %,:; c: veda o de presta o de garantias 0s opera*es de crdito por antecipa o da receita <art. FPQ, %-:. +or outro lado, o art. JH, -, a, permite que a >ni o possa intervir nos "stados e no 8istrito 1ederal para reorganizar as finanas da unidade da 1edera o que suspender o pagamento da d'vida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior. 8a mesma forma, o art. JK, %, estatui que o "stado n o intervir em seus &unic'pios, nem a >ni o nos &unic'pios localizados em 2errit.rio 1ederal, e)ceto quando dei)ar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a d'vida fundada.
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1#D2"@ N%N=%#AR^1%C$@9 a:$2%-%8$8" 1%D$DC"%R$ 8# "@2$8#; 8"@+"@$ +>N=%C$; #R_$&"D2# +>N=%C# " CR8%2# +>N=%C#9 /4&$D>$= 8" 8%R"%2# 1%D$DC"%R# " 8%R"%2# 2R%N>2^R%#5 autor9=uiz "mCgdio 1ranco da Rosa Bunior "ditora9 Renovar b:R"C"%2$ +>N=%C$ 4 C>R@# 8" 8%R"%2# 2R%N>2^R%#5 $utor9 `elmo 8enari "ditora9 1orense
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DIREITO FINAN EIRO

#isite o site do Prof. Maia $http://www.professormaia.com.br/)

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

PROVM DO TERMO FINATIO

conseqE6ncia, um carter eventual. CARACTERSTICAS

CONCEITO DE DESPESA PBLICA

A DESPESA PUBLICA NOS PERODOS CLSSICO E MODERNO

CRESCIMENTO PROGRESSIVO DA DESPESA PBLICA

%- / $u)'lios para inverses financeiras - / #utras contribuies

Receitas Pblicas (amplo sensu)

ASPECTOS POLTICO3 ECONMICO

para o desenvolvimento do pa's5.

ELABORAO DOS PRO4ETOS TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL

LEI COMPLEMENTAR PREVALECEM AS NORMAS DO ART.

8isp*e o L FM do art. FPP da Constitui o de FGII que o

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