REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
RESUMO Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 28, p. 9-30, jun. 2007 Luiz Carlos Bresser-Pereira BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL Recebido em 12 de dezembro de 2006. Aprovado em 1 de julho de 2007. O Brasil experimentou a industrializao e um grande desenvolvimento econmico entre 1930 e 1980. o perodo da estratgia nacional-desenvolvimentista iniciada por Getlio Vargas e retomada, depois de uma crise nos anos 1960, pelos militares no poder. Em todo esse perodo, a burocracia pblica desempenhou papel-chave, sempre associada burguesia industrial. Essas duas classes surgem para a vida poltica nos anos 1930 e, associadas aos trabalhadores que desempenham o papel de scios menores, promovem a Revoluo Industrial brasileira. Nos anos 1960, a radicalizao de esquerda e o alarmismo de direita, provocados principalmente pela Revoluo Cubana de 1959, levam a um golpe militar em que burguesia e militares associam-se aos Estados Unidos. No obstante, burguesia e burocracia pblica voltam a adotar uma poltica econmica nacionalista e desenvolvimentista nos anos seguintes. Nos anos 1980, porm, a grande crise da dvida externa leva ao rompimento desta aliana, e, a partir do incio dos anos 1990, rendio ao neoliberalismo vindo do Norte. Nesse momento, a burocracia pblica, desorientada, tratou de defender seus prprios interesses corporativos. A partir dos anos 1990, porm, envolve-se na Reforma gerencial do Estado de 1995. O neoliberalismo, contudo, que tornara-se dominante, perde hegemonia nos anos 2000 devido a seu fracasso em promover o desenvolvimento econmico. Estes dois fatos, de um lado, restabelecem novas perspectivas republicanas para a burocracia pblica; de outro, sugerem que uma aliana renovada entre a burocracia pblica e a burguesia industrial pode ser novamente possvel, de forma que o pas retome o desenvolvimento econmico. PALAVRAS-CHAVE: Estado; burocracia; empresrios; pacto poltico. I. INTRODUO Nas sociedades modernas, a classe empresa- rial e a alta burocracia pblica so os dois grupos sociais estratgicos, do ponto de vista poltico. No processo de desenvolvimento capitalista, as classes sociais estiveram sempre em processo de transformao: a aristocracia perdeu poder e rele- vncia durante o sculo XIX; o mesmo aconte- ceu com a classe camponesa; a burguesia deixou de ser apenas uma classe mdia para incluir tam- bm uma camada alta; a classe trabalhadora di- versificou-se, e uma parte dela ganhou denomi- nao de camada ou estrato mdio; a burocracia, que era um pequeno estamento situado principal- mente dentro da organizao do Estado, transfor- mou-se em uma grande, seno imensa, classe pro- fissional ou em uma tecnoburocracia, tanto pbli- ca quanto privada 1 . Em todo este processo, po- rm, a alta burguesia, formada por empresrios e rentistas, e a alta burocracia poltica, constituda de burocratas profissionais e polticos eleitos, de- sempenharam sempre o papel poltico estratgi- co 2 . Ainda que a partir do sculo XX, quando a democracia tornou-se o regime poltico dominan- te e os trabalhadores e as camadas, tanto mdias burguesas quanto profissionais, tenham aumen- tado sua influncia graas ao poder do voto, os grandes empresrios e a burocracia poltica os primeiros como parte da classe capitalista e os segundos, da classe profissional foram sempre os principais detentores do poder. Embora, com 1 Uso a palavra classe em seu sentido clssico, presente em Marx e tambm em Weber, como dependente das for- mas de propriedade. Neste caso, a classe profissional con- trola a organizao (tem a propriedade coletiva da orga- nizao, conforme discuti em Bresser-Pereira (1977b)), da mesma forma que a classe capitalista tem a propriedade individual do capital. Uso camada ou estrato no senti- do da sociologia da estratificao social que se baseia nos critrios de renda, educao e prestgio social; nesse caso, cada classe pode incluir mais de uma camada. 2 Entende-se aqui por rentistas os capitalistas inativos que vivem de dividendos, juros e aluguis. DOSSI EMPRESARIADO, ECONOMIA E POLTICA 10 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL freqncia, estivessem em conflito, porque pos- suem interesses corporativos diferentes, associa- ram-se mais freqentemente em torno da cons- truo e da consolidao das respectivas naes. Sempre souberam que seu poder e prestgio de- pendem essencialmente da autonomia e da fora do Estado-nao que dirigem, o que leva-os a te- rem interesses comuns que superam eventuais divergncias ideolgicas. Neste trabalho, procura-se fazer uma anlise abrangente do papel desempenhado pela burocra- cia pblica na sociedade brasileira ou seja, pelo setor da classe profissional constitudo pelos ser- vidores pblicos, os administradores das empre- sas estatais, os consultores da administrao p- blica e os polticos profissionais. Como o interes- se deste estudo volta-se para as classes dirigen- tes, sua ateno ser dirigida para as camadas al- tas desses grupos, que podem ser denominadas alta burocracia pblica ou burocracia poltica. Incluem-se os consultores na burocracia pblica, porque eles so, geralmente, ex-funcionrios que desempenham papel importante na definio das estratgias organizacionais e administrativas do aparelho do Estado, constituindo parte da comu- nidade de gestores pblicos. Consideram-se ainda os polticos, porque, por um lado embora eles tenham, com freqncia, origem burguesa e, mais recentemente, tambm origem trabalhadora , quando so bem-sucedi- dos, profissionalizam-se, e a maior parte dos seus rendimentos passa a derivar do Estado. Tambm, porque, por outro lado, os altos burocratas no eleitos desempenham papeis polticos. O fato de incluir os polticos profissionais no conceito de burocracia pblica no significa, entretanto, ig- norar a ampla literatura existente sobre os confli- tos entre polticos e burocratas nem desconsiderar a insistncia de a alta burocracia no eleita brasi- leira distinguir-se dos polticos profissionais des- de os anos 1930. H uma longa histria deste conflito que, at hoje, persiste entre altos servidores pblicos. En- tretanto, por um lado, o carter poltico da ativi- dade dos altos servidores foi amplamente demons- trado na clssica pesquisa realizada nos Estados Unidos por Aberbach, Putnam e Rockman (1981). Por outro, como salientaram Loureiro e Abrcio, o aumento da cobrana democrtica por parte da populao e com a necessidade de uma atua- o cada vez mais eficiente por parte do Estado, o limite entre o que a tarefa do burocrata e o que cabe ao poltico vem-se tornando cada vez mais tnue e, em alguns casos, h um total embaralhamento das duas funes (LOUREI- RO & ABRCIO, 1999, p. 70). A distino entre os burocratas ou tcnicos, que seriam compe- tentes e identificariam-se com a racionalidade e a eficincia, e os polticos, que seriam clientelistas e despreparados, uma ideologia tecnoburocrtica. No Brasil, ela justificava-se nas fases iniciais do desenvolvimento capitalista bra- sileiro, quando os polticos, na esfera federal, es- tavam ainda muito presos aos coronis e ao clientelismo local. Era um modo de a burocracia pblica lograr legitimidade, ao opor-se s formas tradicionais de poltica. Estas formas, porm, fo- ram mudando a partir de 1930, ao mesmo tempo em que o sistema poltico democratizava-se, de maneira que foi ficando claro, de um lado, a pro- ximidade entre tcnicos e polticos, de outro, a necessidade de controlar ambos democraticamen- te, no apenas os polticos. ngela de Castro Gomes (1994), que estudou as novas elites buro- crticas brasileiras, formadas, principalmente, por economistas e engenheiros, salientou o carter maniquesta dessa diviso, seu carter de tradi- o inventada 3 . Nas sociedades modernas, na medida em que a classe profissional avana, o processo de profissionalizao no ocorre apenas com os bu- rocratas pblicos no-eleitos, ocorre tambm com os eleitos. Estes esto para os empresrios assim como os no eleitos esto para os administrado- res privados dispem de mais recursos polti- cos e esto mais dispostos a arriscar ou a aceitar uma relativa insegurana , mas, afinal, fazem parte de uma mesma classe profissional que tem, no conhecimento, seu ativo mais importante e, na eficincia ou na racionalidade, sua justificao maior. II. FORMAS DE ESTADO E PACTOS POLTI- COS dentro deste quadro amplo, no qual o Esta- do a expresso da sociedade, o instrumento por excelncia de ao coletiva da nao, que de- 3 A pesquisadora, entretanto, salientou que embora nos ltimos anos tal representao sofreu duros golpes, no se deve ter dvidas sobre sua capacidade de sobrevivncia (GOMES, 1994, p. 2). 11 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 vemos compreender a burocracia pblica. Esta, conjuntamente classe profissional privada, faz parte da classe profissional que reivindica o mo- noplio do conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo, ao pretender ser a nica classe com a capacidade de lograr eficincia nos pro- cessos de trabalho. A atuao poltica da burocracia pblica vai refletir esta condio bsica. Como setor de uma classe social, ela vai defender seus interesses; sen- do parte constitutiva do Estado, ela vai identifi- car-se com a organizao do Estado, vai vestir a camisa do Estado, ao mesmo tempo em que vai responder s presses das demais classes soci- ais. Conforme Paulo Srgio Pinheiro, em seu es- tudo sobre as classes mdias urbanas na Primeira Repblica, a ao poltica da burocracia pblica vai depender do funcionamento concreto dos aparelhos de Estado e das relaes do Estado com as diversas classes sociais (PINHEIRO, 1978, p. 31). Na condio de parte da classe profissio- nal e de elemento constitutivo do aparelho do Es- tado, a burocracia pblica tende a fazer parte da classe dirigente. J o fazia como burocracia patrimonial, no Imprio e na Primeira Repblica; o far como burocracia moderna no momento da proclamao da Repblica e depois de 1930; al- canar a condio de classe dirigente principal entre 1964 e 1984; a partir de ento, perde decisi- vamente poder juntamente burguesia industrial, com a qual aliou-se desde os anos 1930. QUADRO 1 FORMAS HISTRICAS DE ESTADO E DE ADMINISTRAO FONTE: o autor. As formas histricas do Estado no Brasil es- to naturalmente imbricadas na natureza de sua sociedade e, portanto, expressam, de um lado, as mudanas por que vai passando a sociedade e, de outro, a maneira pela qual o poder originrio derivado ou da riqueza, ou do conhecimento e da capacidade de organizao distribudo nesta sociedade. As formas do Estado brasileiro, pen- sadas de acordo com este critrio, esto resumi- das no Quadro 1. No sculo XIX, a sociedade essencialmente patriarcal e mercantil, porque dominada pelo latifndio agro-exportador e pe- los comerciantes locais, que no incorporam ain- da as idias de progresso tcnico e produtividade, enquanto o Estado conta com a participao im- portante de uma burocracia patrimonial. A primeira forma histrica de Estado, o Esta- do patriarcal-oligrquico, patriarcal no plano das relaes sociais e econmicas internas e mer- cantil no plano das relaes econmicas externas. Caracteriza-se ainda pela participao na classe dirigente oligrquica de uma burocracia patrimonial. um Estado dependente porque suas elites no tm suficiente autonomia nacional para formularem uma estratgia nacional de desenvol- vimento: limitam-se a copiar idias e instituies alheias com pouca adaptao s condies locais. A partir dos anos 1930, quando comea a Revolu- o Industrial brasileira, a sociedade passa a ser industrial, porque, agora, os empresrios indus- triais tornam-se dominantes, enquanto o Estado torna-se nacional-desenvolvimentista, porque est envolvido em uma bem-sucedida estratgia nacional de desenvolvimento. No Estado nacional-desenvolvimentista, do- minante entre 1930 e 1980, a classe dirigente caracterizada por uma forte aliana entre a bur- guesia industrial e a burocracia pblica, e o pero- do marcado por um grande desenvolvimento econmico. Alm de ser o momento da Revolu- o Industrial, tambm o da Revoluo Nacio- nal: o nico em que a nao sobrepe-se con- dio de dependncia. Seu sentido poltico maior a transio do autoritarismo para a democracia, CATEGORIA 1821-1930 1930-1985 1990-... Estado/sociedade Patriarcal-dependente Nacional-desenvolvimentista Liberal-dependente Regime poltico Oligrquico Autoritrio Democrtico Classes dirigentes Latinfundirios e burocracia patrimonial Empresrios e burocracia pblica Agentes financeiros e rentistas Administrao Patrimonial Burocrtica Gerencial 12 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL mas ser marcada por dois retrocessos: um em 1937 e o outro em 1964. Os anos 1980 so de crise e de transio, so o momento em que o pas atravessar a pior crise econmica de sua histria uma crise da dvida externa e da alta inflao inercial que merece o nome de Grande crise dos Anos 1980. Esta crise facilitar a transi- o democrtica, mas, em compensao, debili- tar a nao e a tornar novamente dependente. Surge, ento, a forma de Estado ainda hoje domi- nante no Brasil: o Estado liberal-dependente. A partir de 1991, as polticas pblicas, embora conservando o carter social acordado durante a transio democrtica, tornam-se, no plano eco- nmico, novamente dependentes, passando a se- guir risca as orientaes vindas do Norte. Soci- edade e Estado perdem o rumo, o Estado enfra- quece-se e torna-se incapaz de fazer o que fizera entre 1930 e 1980: coordenar uma estratgia na- cional de desenvolvimento. Com as aberturas co- mercial e financeira, deixa de ter capacidade de proteger-se contra a tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio, que caracteriza os pases em desenvolvimento, e entra em fase de desindustrializao e quase-estagnao. O retor- no condio de dependncia coincide, por pe- quena diferena, com a transio democrtica, porque ocorre em um momento em que as foras polticas que lideraram a transio no contavam com um projeto alternativo para enfrentar a crise do modelo nacional-desenvolvimentista. E tambm porque, nos anos 1990, logo aps o colapso da Unio Sovitica, a hegemonia ideolgica do Norte sobre a Amrica Latina tornara-se quase absoluta. Apesar de ser comum identificar o perodo nacional-desenvolvimentista com o corporativismo, no usa-se este conceito, porque ele mais confunde do que esclarece. Nos anos 1930, h, de fato, um elemento corporativista no Estado brasileiro que reflete-se na Constituio de 1934, a qual prev representao classista no Con- gresso. Entretanto, o que geralmente usa-se o conceito de corporativismo de Schmitter (1974) e Cawson (1986), que buscaram, por meio dele, explicar sistemas polticos avanados como o da Alemanha, no qual o Estado tem como um de seus papis intermediar interesses das classes capita- lista e trabalhadora representadas por sindicatos. Nesse caso, o corporativismo brasileiro com- preendido de maneira negativa, como autoritrio e excludente dos trabalhadores (SANTOS, 1990; COSTA, 1999) o que, de fato, foi , mas pre- ciso entender que o grau de desenvolvimento po- ltico do Brasil no possibilitava outra coisa. Neste trabalho, sero examinadas tambm as reformas do aparelho do Estado. Do ponto de vista administrativo, o Estado ser patrimonial at os anos 1930, prevalecendo, ento, a confuso in- trnseca ou inerente ao patrimonialismo entre o patrimnio pblico e o privado. Nos anos 1930 comea a Reforma Burocrtica ou do servio p- blico. A administrao passa a ser burocrtica ou weberiana, preocupada principalmente com a efetividade da ao pblica. A partir de 1995, quan- do comea a Reforma gerencial ou da Gesto Pblica, a administrao assume carter crescentemente, gerencial na medida em que o critrio da eficincia torna-se decisivo. A estas formas de Estado correspondem formas de buro- cracia: patrimonial, weberiana e gerencial, as duas ltimas podendo ser consideradas modernas, mas a weberiana est ainda preocupada com a racionalidade formal da organizao e com a efetividade de suas normas e regulamentos, en- quanto que a gerencial j est voltada para a reali- zao eficiente das tarefas, ou seja, para a redu- o dos custos e o aumento da qualidade dos ser- vios, independentemente das normas e rotinas, que continuam necessrias, mas so flexibilizadas. No Quadro 1, temos ainda os regimes polti- cos dominantes nesses trs perodos: ele foi oligrquico, entre 1822 e 1930; autoritrio, entre 1930 e 1985; democrtico, a partir de ento. Tal- vez mais significativos, entretanto, sejam os pac- tos polticos que caracterizam a sociedade brasi- leira, desde 1930, e que aparecem no Quadro 2. O perodo 1930-1959 corresponde ao Pacto Po- pular-Nacional de Getlio Vargas, do qual partici- pam a nova burguesia industrial, a nova burocra- cia pblica moderna, setores da velha oligarquia e os trabalhadores; tambm a primeira fase do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Ainda que a democracia seja estabelecida em 1945, no houve mudana de pacto poltico por- que, embora nos 15 anos anteriores os trabalha- dores no tivessem voto, j participavam, de al- guma forma, do processo poltico por meio do populismo de Vargas. Adicionalmente, tanto o pre- sidente Dutra, que o antecedeu, quanto o presi- dente Kubitschek, que o suceder depois de um breve intervalo, sero eleitos nos quadros do Pac- 13 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 to popular-nacional que Getlio Vargas liderou. H, em seguida, uma crise, entre 1960 e 1964, que no muda o modelo econmico (que continua substituidor de importaes e nacional- desenvolvimentista), mas muda o pacto poltico, que torna-se burocrtico-autoritrio, porque dele so excludos os trabalhadores, e a burocracia pblica militar ganha papel maior. A partir de 1977, comea a crise desse pacto e do regime militar, surgindo outra coalizo polti- ca, o pacto popular-democrtico de 1977. Esse pacto conseqncia do rompimento da aliana que a burguesia havia feito com os militares e tor- na-se realidade a partir da adeso dos empresri- os principalmente, industriais s foras que lutavam pela redemocratizao. O pacto popular- democrtico chega ao poder em 1985, mas dois anos depois, com o fracasso do Plano Cruzado, colapsa na medida em que deixou claro que os novos governantes no tinham um projeto para as novas condies que o pas enfrentava e princi- palmente para dar conta da grande crise da dvida externa e da alta inflao dos anos 1980. Temos, em seguida, um novo perodo intermedirio de crise que transforma-se em hiperinflao, em maro de 1990. No ano seguinte, depois do fra- casso de um novo plano de estabilizao, o Plano Collor, o pas rende-se ortodoxia convencional vinda do Norte, e o novo pacto poltico dominan- te passa a ser o pacto liberal-dependente, que tem como principais participantes os grandes rentistas que vivem de juros, os agentes do setor financei- ro que deles recebem comisses, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros no pas interessados em taxas de cmbio apreciadas. Fa- lamos de agentes em vez de empresrios do setor financeiro, porque a maioria deles provm direta- mente da classe profissional privada e realiza seus ganhos no mercado graas a seu conhecimento e no a seu capital. H, no entanto, no perodo, um grande avan- o econmico, que a estabilizao da alta infla- o pelo Plano Real um plano de estabilizao comandado por Fernando Henrique Cardoso no governo de transio de Itamar Franco. Esse pla- no, entretanto, nada tinha a ver com a ortodoxia convencional j ento dominante, mas fora o re- sultado da aplicao da teoria da inflao inercial desenvolvida por economistas brasileiros para re- solver um problema que afligia a sociedade brasi- leira desde 1980. III. SURGE A BUROCRACIA MODERNA: 1930- 1945 A burocracia de Estado moderna, que faz par- te da classe profissional, j estava surgindo no final do sculo XIX, mas ela s ganha fora pol- tica nos agitados anos 1920, quando as camadas mdias urbanas da qual faz parte revelam de ma- neira intensa sua insatisfao com o domnio da oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto aberto que permitia-lhe comandar o voto da po- pulao rural e da possibilidade de fraude eleito- ral, no lhe dava espao poltico. Virginio Santa Rosa acentua, com vigor, o sentido do tenentismo e da Revoluo de 1930 como sendo resultado da profunda insatisfao das camadas mdias urba- nas, que incluam a pequena burguesia, os profis- sionais liberais, os empregados privados e os ser- vidores pblicos mdios civis e militares. Em suas palavras, as classes mdias urbanas, alijadas das posies de mando e cargos eletivos pela ao decisiva da plebe dos latifndios, ficavam, absur- da e criminosamente, margem dos polticos bra- sileiros, sem influncia orientadora nos destinos ptrios (ROSA, 1976 [1933], p. 38). A partir, porm, da disputa ocorrida nos anos 1960 entre a Escola de Sociologia de So Paulo e o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) pelo mo- noplio do conhecimento sociolgico legtimo, formou-se uma espcie de consenso quanto ao carter no-burgus, mas oligrquico, da Revolu- o de 1930 e, portanto, da sua importncia me- nor na histria brasileira. No o caso, aqui, de resenhar esta viso equivocada que, ao rejeitar a possibilidade de uma burguesia industrial nacional no pas, renunciou tambm idia de nao. Hoje, esta questo est superada: sabemos que 1930 foi um divisor de guas da histria brasileira, que a Revoluo Industrial brasileira comeou ento QUADRO 2 PACTOS POLTICOS Fonte: o autor. ANOS PACTOS POLTICOS 1930-1959 Popular-nacional 1960-1964 Crise 1964-1977 Burocrtico-autoritrio 1977-1986 Popular-democrtico (crise) 1987-1990 Crise 1991-... Liberal-dependente 14 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL marcando o fim do Estado Oligrquico e o incio do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Esta transformao, entretanto, s foi possvel porque a prpria oligarquia dividira-se regionalmente, os setores voltados para o mercado interno dessa oligarquia aliando-se s camadas mdias urbanas na luta por uma participao poltica maior. Nos termos de Nelson Werneck Sodr, desde o mo- mento em que a classe dominante se apresentava cindida, surgia a possibilidade de recompor a ali- ana entre os setores daquela classe e os grupos atuantes da classe mdia (SODR, 1962, p. 322). O comando coube a um poltico autoritrio e na- cionalista, cujo liberalismo e positivismo da juven- tude, importados da Europa, cederam realidade de um pas que no havia ainda realizado a sua revoluo capitalista, mas apenas sua revoluo mercantil. Getlio Vargas liderou uma coalizo poltica heterognea, a Aliana Liberal, para reali- zar a revoluo e, depois, gradualmente, sem pla- no, mas com sentido de oportunidade, capacida- de de conciliao, esprito republicano e viso do futuro, estabeleceu uma nova coalizo poltica baseada na aliana entre os setores substituidores de importao da velha oligarquia, os empresrios industriais, os tcnicos e os militares do governo, alm dos trabalhadores urbanos 4 . Antes de 1930, no havia um Brasil feudal, como os intrpretes da primeira metade do sculo XX supuseram, mas houve um capitalismo patriarcal e mercantil, que, durante a Primeira Repblica, esteve sob o dom- nio da burguesia cafeeira paulista. Nesse perodo, entretanto, ocorria em So Paulo a emergncia de uma burguesia industrial de imigrantes e descen- dentes de imigrantes com pouca ou nenhuma ca- pacidade de formulao e de atuao poltica 5 . Graas, porm, liderana de Getlio Vargas e s condies favorveis que abriram-se para o Brasil com a crise do sistema central nos anos 1930 , a burocracia pblica moderna ter afinal um papel entre as classes dirigentes brasileiras, associado nova burguesia industrial manufatureira e aos velhos setores da oligarquia voltados para o mercado interno. Entre 1930 e 1964, estas trs classes dirigiro o pas em subs- tituio oligarquia agro-exportadora, associada aos interesses externos. Durante 15 anos sob re- gime autoritrio ou semi-autoritrio e, a partir de 1945, sob regime democrtico. O perodo autori- trio foi funcional para que a transio de poder realizasse-se, para que a Revoluo Nacional ou seja a formao do Estado-nao e a Revoluo Industrial completassem a Revoluo Capitalista. Antes, no existia democracia, mas o regime elei- toral viciado impedia qualquer mudana mudan- a que o sistema autoritrio permitiu. O voto se- creto, alcanado logo aps a Revoluo de 1930, foi fundamental, a partir de 1945, para que o po- der no voltasse para a oligarquia agrrioexportadora em um pas que ainda perma- necia principalmente agrcola e pecurio. Confor- me observa Pedro Cezar Dutra Fonseca, em sua anlise dos governos Vargas, a Revoluo de 1930 foi originalmente burguesa e oligrquica; obvia- mente, no criou a burguesia industrial porque hoje h vasta bibliografia mostrando a importn- cia da indstria brasileira na Repblica Velha (FONSECA, 1989, p. 144); mas, se sua origem foi oligrquica e burguesa, seus resultados foram eminentemente burgueses ou capitalistas; a par- tir de 1930 comeou no Brasil um novo tipo de desenvolvimento capitalista. Em linhas gerais, este consistiu em superar o capitalismo agrrio e co- mercial assentado nas atividades exportadoras de produtos primrios, rumando para outro cuja di- nmica iria gradualmente depender da indstria e do mercado interno (idem, p. 184). Conforme assinalou Octavio Ianni, o que caracteriza os anos posteriores a 1930 o fato de que ela cria condi- es para o desenvolvimento do Estado burgus (IANNI, 1971, p. 13). No seio da burocracia pblica, foram os mili- tares e, especificamente, os tenentes que de- sempenharam um papel poltico decisivo. Con- forme observa Maria Ceclia Forjaz, o compor- tamento poltico-ideolgico dos tenentes s pode ser explicado pela conjugao de duas dimenses: sua situao institucional como membros do apa- relho militar do Estado e sua composio social como membro das camadas mdias urbanas (FORJAZ, 1978, p. 20). O movimento tenentista, que surge das revoltas de 1922, 1924 e 1926, um fenmeno poltico e militar original. Embora os tenentes tenham-se revoltado contra a hierar- quia do Exrcito e no h maior afronta pa- ra uma organizao militar burocrtica do que is- so , eles no foram expulsos do Exrcito, e as punies que sofreram afinal foram menores, por- 4 A expresso substituidor de importaes para caracte- rizar o setor da oligarquia agropecuria que participou de Revoluo de 1930 de Igncio Rangel (1980). 5 A grande exceo foi Roberto Simonsen. 15 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 que eles revoltavam-se em nome do prestgio e da misso do Exrcito 6 . Embora tenham participado de revoltas ou de revolues, partilhavam uma ideologia essencialmente burguesa como a de Vargas. No era, entretanto, uma ideologia liberal, mas uma ideologia nacionalista e intervencionista. O liberalismo , sem dvida, a ideologia por exce- lncia da burguesia: foi baseada nele que a bur- guesia logrou vencer o Estado Absolutista domi- nado pela aristocracia. Mas as burguesias euro- pia e a americana sempre foram, tambm, naci- onalistas: foi o nacionalismo que permitiu bur- guesia, neste caso, associada primeiro ao rei ab- soluto e depois aos governos parlamentares, for- mar os Estados-nao, definir suas fronteiras as fronteiras de seus mercados seguros e lograr xito econmico na competio com os demais Estados nacionais. Nos anos 1920, quando sur- gem os tenentes, ou nos anos 1930, quando Vargas abandona os liberais e associa-se e eles, o desenvolvimento industrial brasileiro exigia que o nacionalismo sobrepusesse-se ao liberalismo e foi o que foi feito. Os tenentes foram o lado militar da buro- cracia moderna do Estado que, a partir da Revo- luo de 1930, passa a fazer parte da nova coali- zo poltica ou bloco de poder que se forma en- to. Houve, entretanto, uma burocracia civil do Estado que tambm comea a ganhar um papel decisivo a partir de deste ponto. Para que isto acon- tecesse, entretanto, era necessrio que o prprio aparelho de Estado desenvolvesse-se criando os postos para a classe mdia que as escolas superi- ores estavam formando. E foi isto o que ocorreu. Os anos 1930 foram anos de abandono do libera- lismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo. No Brasil, isto tambm ocorreu, no simplesmente como um mecanismo de defesa contra a depresso, como ocorreu nos Estados Unidos e na Europa, mas como uma forma de levar adiante uma estratgia nacional de desenvol- vimento. E, para isto, no havia lugar para o libe- ralismo econmico, para o laissez faire. A hora de organizar o Estado, de dar-lhe o pessoal e os instrumentos que lhe permitam desenvolver uma poltica nacional de desenvolvimento econmico. Desde que chega ao poder, Getlio Vargas en- tendeu que as deficincias administrativas eram centrais na explicao do atraso econmico do pas. Para explicar a revoluo, afirma Getlio Vargas em discurso de 1931: agravados esses males com a anarquia administrativa, a desorga- nizao financeira [do Estado], e a depresso eco- nmica [...] a reao impunha-se (Vargas apud FONSECA, 1986, p. 160). A palavra de ordem, nesse perodo, a da racionalizao, um outro nome para o planejamento da interveno do Es- tado. Sem uma boa administrao, nada seria possvel fazer. A partir desta tica, a reforma bu- rocrtica ou reforma do servio pblico impunha- se. Em 1936, com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, Vargas lana seu gover- no nessa empreitada. A reforma burocrtica de 1936, que tivera como precursor o embaixador Maurcio Nabuco, ter em Luiz Simes Lopes a figura poltica e administrativa principal 7 . Em se- guida, a Carta Constitucional de 1937 d um pas- so adiante com a exigncia de concurso pblico para os funcionrios pblicos e com a previso de um departamento administrativo junto presi- dncia da Repblica. No ano seguinte, este ltimo dispositivo efetiva-se com a criao do Departa- mento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que passou a ser o poderoso rgo executor da reforma 8 . 7 Maurcio Nabuco foi o pioneiro da reforma burocrtica no Brasil ao estabelecer os princpios do mrito no Itamaraty no final dos anos 1920. Entretanto, Lus Simes Lopes foi o principal empresrio pblico da reforma. Lopes o principal empresrio de polticas pblicas no perodo 1934- 1937, embora Nabuco jogasse um papel importante em iniciar o processo de definio da reforma, e Vargas tenha sido o empresrio poltico durante todo o tempo (GAETANI, 2005, p. 99). Luiz Simes Lopes continuaria seu trabalho de racionalizao do aparelho do Estado por meio da criao, em 1944, da Fundao Getlio Vargas, que, por meio da Escola Brasileira de Administrao Pbli- ca, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a admi- nistrao pblica no pas. Em 1954, cria em So Paulo a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, e, nos anos 1960, seu Curso de Administrao Pblica. Sobre essa reforma tambm significativa a contribuio de Lawrence S. Graham (1968). 8 O DASP foi criado pelo Decreto-Lei n. 579, de junho de 1938. Era, essencialmente, um rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o Conselho Federal do Servio Pblico Civil que havia sido criado pela Lei n. 284, de outubro de 1936, que institua tambm o primeiro plano geral de classificao de cargos e introduzia um sistema de mrito. 6 Conforme observa Jos Augusto Drummond em seu estudo sobre o movimento tenentista, os tenentes no perderam seu valorizado vnculo com as instituies mili- tares e nem a sua patente de oficiais (DRUMMOND, 1986, p. 51). 16 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL Com o Estado Novo, o autoritarismo brasilei- ro ressurgia com fora, mas agora revestido de um carter modernizante. Para justificar a deci- so arbitrria, o governo apelou para a luta contra o comunismo e o integralismo, movimentos que haviam recentemente tentado tomar o poder, mas a sua verdadeira lgica estava na orientao de Vargas e de uma parte importante das elites naci- onalistas brasileiras de levar a cabo a revoluo nacional iniciada em 1930: de realizar a revoluo modernizadora do pas, dot-lo de um Estado ca- paz e promover a industrializao no obstante insistncia da oligarquia agrrio-mercantil no ca- rter essencialmente agrcola do Brasil. Embo- ra a Revoluo Nacional fosse uma revoluo bur- guesa, o Estado Novo dar nfase ao papel da tcnica e dos tcnicos ou profissionais cujo pa- pel, nas empresas e principalmente na organiza- o do Estado, era estratgico para o desenvolvi- mento econmico buscado. Em certos momen- tos, o papel dos profissionais era o de meramente justificar as decises j tomadas, mas, em muitos outros, Vargas realmente valia-se dos conselhos e sugestes dos tcnicos ou dos intelectuais pbli- cos que reuniam-se em torno do DASP e, mais amplamente, em torno do governo para tomar suas decises. No apenas por meio do DASP, mas dos Conselhos de Geografia e de Economia e Finanas e do Ministrio da Educao, que tam- bm foi uma fonte de pensamento da poca, e de outros rgos pblicos que foram criados a partir de 1930, o Estado brasileiro reorganizou-se, ga- nhou consistncia administrativa e um sentido nacional para sua ao, ao mesmo tempo em que uma rgida disciplina fiscal o mantinha sadio no plano financeiro. Com isso, estava sendo construdo um Estado forte capaz ; um Estado cuja alta burocracia pblica passava, pela primei- ra vez, a ter um papel decisivo no desenvolvimen- to econmico brasileiro; um Estado que deixava de ser mero garantidor da ordem social, como ocor- rera at 1930, para assumir o papel de prestar ser- vios sociais e principalmente de ser agente do de- senvolvimento econmico; um Estado cujas buro- cracias tcnica e poltica constituam, ao lado da burguesia industrial, as classes dirigentes do pas. A burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao partici- par da criao das primeiras empresas de Econo- mia mista que teriam um papel decisivo no desen- volvimento do pas. Na II Guerra Mundial, Vargas hesitou entre o apoio aos Estados Unidos e In- glaterra e o apoio Alemanha e Itlia, mas per- cebeu que a vitria ficaria com os primeiros e decidiu, em um momento em que esta no estava ainda decidida, aliar-se aos primeiros. bem co- nhecida a histria de como Vargas usou esta deci- so para obter o financiamento e a tecnologia ne- cessrios para a criao da primeira grande side- rrgica nacional a Companhia Siderrgica Na- cional de Volta Redonda. Com a criao desta empresa, da Companhia de lcalis e da Compa- nhia do Vale do Rio Doce, abriu-se um grande espao para o desenvolvimento da burocracia p- blica. O pas passava agora a contar com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocra- cia de Estado e a burocracia das empresas esta- tais dois grupos que teriam entre si seus confli- tos, mas que seriam principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro, de xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. Os dois grupos tcnicos ou modernos da burocracia, por sua vez, ganhavam melhores condies para se associar aos empre- srios privados. Conforme observa Martins, de um lado, a juno dos empresrios como os gru- pos tcnicos da burocracia no interior do apare- lho do Estado; de outro lado, o fato de ser coloca- da em p de igualdade com os empresrios per- mite tecnocracia adquirir a liberdade necess- ria para planejar o desenvolvimento capitalista a partir de critrios universalistas (MARTINS, 1985). Com esse acordo, estabeleciam-se, assim, as bases para que a Nao, por meio de tentativas e erros, ganhasse densidade poltica, fizesse o di- agnstico do seu atraso e formulasse uma estra- tgia nacional bem sucedida de industrializao. IV. NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO VI- TORIOSO: 1945-1960 Ao aliar-se aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial, Getlio Vargas ganhava no curto prazo, mas sabia que o destino do Estado Novo estava selado. No foi surpreendente, portanto, que em 1945, com a queda pacfica de Getlio Vargas, o Brasil transformasse-se, pela primeira vez, em uma democracia digna desse nome uma democracia ainda de elites, mas baseada em elei- es livres e amplas 9 . O regime ditatorial violen- 9 Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os comunistas eleitos em 1946 foram logo cassados, mas es- tas restries no so suficientes para que no se considere democrtico o regime de 1945-1964. 17 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 tara direitos, mas, no final dos 15 anos do primei- ro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em pleno processo de revoluo industrial e nacional. Entretanto, com a democracia, e como se fosse parte integrante dela, veio do Norte o liberalismo econmico que ameaou interromper a transfor- mao em curso. Em dois anos, as grandes reser- vas internacionais que o pas acumulara durante a guerra foram transformadas em consumo de bens de luxo importados pelos novos ricos e por uma classe mdia deslumbrada. Como, porm, a tran- sio democrtica no implicara em conflito soci- al maior, mas fora antes o resultado de um quase- consenso estabelecido entre as classes mdias e as elites entusiasmadas com a vitria dos pases democrticos na guerra; no implicara em uma mudana substancial na coalizo poltica dominan- te no Brasil desde 1930. Por isso, no foi surpre- endente que, a partir de 1948, a poltica econmi- ca do governo voltasse a reproduzir o acordo na- cional entre a burguesia industrial, a burocracia pblica e os trabalhadores em torno da estratgia de desenvolvimento econmico substitutiva de importaes. Faltava nova poltica a legitimao ideolgica necessria, j que a anterior, baseada em grandes intelectuais como Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que prestara ao Estado Novo. Essa legitimao, entre- tanto, surgiria na virada da dcada de 1950, no Brasil, com as idias do grupo que a partir de 1955 seria conhecido como o grupo do ISEB, e na Amrica Latina, com as idias da Comisso Eco- nmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) 10 . Com as idias de Ral Prebisch e Celso Furta- do, da Cepal, legitimava-se a estratgia econmi- ca de proteo industria nacional. Esta legitimao baseava-se nas experincias bem-su- cedidas de interveno do Estado na Economia na Europa e no Japo, na nova teoria macroeconmica de base keynesiana e na crtica lei das vantagens comparativas do comrcio internacional que fora a principal arma ideolgica do imperialismo liberal para dificultar a industrializao dos pases peri- fricos e dependentes. A poltica econmica do Brasil desde 1930 constitura-se em uma anteci- pao a essas crticas da mesma forma que as polticas fiscais expansionistas de Franklin Delano Roosevelt haviam antecedido a Teoria geral de Keynes. Por outro lado, as idias dos grandes in- telectuais do ISEB, Guerreiro Ramos, Igncio Rangel, Vieira Pinto e Hlio Jaguaribe sero fun- damentais para legitimar a industrializao substitutiva de importao no plano poltico. Se- ro eles que diagnosticaro e defendero com mais vigor e coerncia o pacto poltico formulado por Getlio Vargas e a correspondente estratgia na- cional de desenvolvimento o nacional- desenvolvimentismo. So eles que mostram que o Brasil fora uma semicolnia at 1930, dominada por uma oligarquia agrrio-mercantil aliada ao imperialismo, e que a partir de 1930 comea a Revoluo Industrial e Nacional Brasileira, basea- da em uma coalizo poltica formada pela burgue- sia industrial, a burocracia pblica, os trabalhado- res e a oligarquia substituidora de importaes. Essa anlise ganha consistncia e fora quan- do, em 1950, Getlio Vargas eleito Presidente da Repblica com uma grande maioria de votos. Nos quatro anos que seguem, at seu suicdio em 1954, o nacional-desenvolvimentismo de Vargas ser conduzido sempre por ele mesmo, e por uma as- sessoria econmica da Presidncia da Repblica liderada por dois altos burocratas pblicos Rmulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Esta assessoria logra restabelecer as bases do desen- volvimento nacional a partir da criao de novas empresas estatais para se encarregar do desen- volvimento da infra-estrutura econmica do pas; a Petrobrs e a Eletrobrs sero os principais re- sultados desse trabalho. Por outro lado, um outro grupo de tcnicos mais liberais e mais compro- metidos com a cooperao internacional, do qual fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas Lopes e Glycon de Paiva, rene-se em torno da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, que, no entanto, sob o comando de Vargas, realiza um tra- balho que mais complementa do que neutraliza a tarefa do primeiro grupo. Contribua para isto o fato de que esses trabalhos e debates realizavam- se em um quadro intelectual em que o planeja- mento econmico do desenvolvimento estava le- gitimado: o quadro da teoria econmica do desen- volvimento (development economics) que nasce dos estudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse, 10 O ISEB, fundado em 1955 como setor do Ministrio da Educao, decorreu da transformao de uma entidade de direito privado, o Ibesp (Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica), o qual, por sua vez, reuniu o Grupo de Itatiaia que se reunia desde o final dos anos 1950 em Itatiaia para discutir os problemas brasileiros. A Cepal ini- cia suas atividades em 1948 e, em 1949, publica seu estudo histrico que funda a escola estruturalista latino-america- na. 18 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e Ral Prebisch um grupo de economistas do de- senvolvimento originados no processo de criao das Naes Unidas e, indiretamente, do Banco Mundial. O liberalismo da poca, portanto, era muito relativo, nada tendo a ver com o neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos nos anos 1960 e tornar-se-ia dominante nos anos 1980. As novas empresas estatais e a deciso do Estado de investir na infra-estrutura econmica representavam vitrias para a ala nacionalista da burocracia pblica econmica que, assim, con- cretizava seus planos de desenvolvimento, e ao mesmo tempo, criava postos de trabalho, prest- gio e poder para si prpria. Sua grande vitria, porm, ser a criao do Banco Nacional de De- senvolvimento Econmico (BNDE), em 1952, por proposta do Ministro da Fazenda da poca, o empresrio industrial de So Paulo, Horcio Lafer. O Banco do Brasil encarregava-se, ento, do fi- nanciamento da produo, e, com a criao da Carteira de Exportao e Importao (Cexim), passa a financiar o comrcio exterior brasileiro. Continuava, entretanto, sem um rgo apropria- do o financiamento dos investimentos industriais. Isto s ocorrer em 1952, depois da volta de Vargas ao governo. Forma-se, ento, a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, de 1951. Esta co- misso fora antecedida, durante o governo Dutra, em 1948, por uma misso americana, a Misso Abink, que tivera como contraparte brasileira Ot- vio Gouva de Bulhes; no obstante seu corte liberal, aceitara o projeto de estabelecer-se no pas um capitalismo industrial. Esta proposta vai ga- nhar consistncia no seio da Assessoria Econ- mica e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, criada para discutir e formular um plano de de- senvolvimento para o pas e seu financiamento internacional. Embora dominada pelo campo libe- ral, a Comisso Mista prope que o Estado encar- regue-se da infra-estrutura (energia, transportes, comunicaes), enquanto as iniciativas privada e estrangeira encarregar-se-iam da minerao (prin- cipal interesse estratgico dos Estados Unidos naquela poca em relao ao Brasil), e o Estado brasileiro garantiria o acesso de empresas ameri- canas a seu mercado. Havia, naturalmente, um conflito entre os dois grupos de tecnoburocratas pblicos, principalmente, porque o grupo nacio- nalista queria o monoplio estatal do petrleo, en- quanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam os dois grupos igualmente voltados para o plane- jamento econmico e a montagem de uma infra- estrutura de transportes e de energia de base esta- tal. Na poltica da Comisso Mista j estava deli- neado o que viria a ser o Plano de Metas de Jus- celino Kubitschek. Alm de contribuir para o desenvolvimento econmico, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes) passaria a ser, a par- tir de ento, e at hoje no obstante a todos os acidentes por que passou a burocracia pblica brasileira uma das bases da autonomia e de po- der da burocracia pblica brasileira. O Bndes, as- sim como o Banco Central, a Petrobrs e alguns outros rgos orientados para a coordenao eco- nmica, seria a materializao da estratgia de insulamento burocrtico que caracteriza o desen- volvimento econmico de pases como o Brasil em que a burocracia pblica joga um papel decisi- vo, mas a democracia nascente obriga os polti- cos ao exerccio da prtica do clientelismo. En- quanto os rgos pertencentes principalmente aos ministrios sociais so objeto de repartio polti- ca entre os partidos que apiam o governo e os rgos relacionados com a infra-estrutura so re- lativamente preservados, os rgos de coordena- o econmica so insulados do clientelismo. Essa uma reivindicao da burocracia pblica, mas uma deciso dos prprios polticos que, assim, reconhecem o carter estratgico dos rgos de coordenao econmica e o perigo que represen- ta para eles mesmos submet-los ao clientelismo. Na medida, porm, em que o desenvolvimento econmico acompanhado pelo desenvolvimen- to poltico do pas, esse tipo de insulamento vai perdendo importncia relativa porque, de um lado, o nmero de rgos no submetidos ao clientelismo diminui, e, de outro, porque a sociedade passa a exercer um controle mais direto sobre as polti- cas que promovem. Enquanto a burocracia pblica em sentido amplo desenvolvia-se a passos largos no mbito do Banco do Brasil, do Bndes e das empresas es- tatais, a burocracia pblica estatutria, que a Re- forma Burocrtica de 1936 procurara definir e tornar meritocrtica, retrocedera. Quando Get- lio Vargas volta ao governo, procura restabelecer a reforma, enviando ao Congresso, em 1953, um projeto global de reforma administrativa, mas no logra aprov-lo, como no o lograr Juscelino Kubitschek, que far a mesma tentativa. No 19 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 obstante, conforme relata Celso Lafer (2002 [1970]), a administrao pblica brasileira progre- dia: estimava-se que, em 1952, a porcentagem de servidores escolhidos segundo o mrito subia a 9%, contra 4%, em 1943 11 . O grande desenvol- vimento da burocracia pblica brasileira, entre- tanto, estava realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaes na po- ca, quase-estatais como a Fundao Getlio Vargas, criada em 1944 por Vargas e por autarquias como o Bndes. Quando, em 1956, Juscelino Kubitschek decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio da inds- tria automobilstica, completar a Revoluo In- dustrial brasileira iniciada por Vargas, o problema de qual setor da burocracia se o estatutrio ou o paralelo dever ser principalmente acionado se colocar novamente. Embora o Presidente ten- te a via estatutria, afinal a via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida; o grande nmero de rgos que ento so criados, entre os quais sali- enta-se o Grupo Executivo da Indstria Automo- bilstica (GEIA), liderado por Lcio Meira, em- pregam uma burocracia pblica no estatutria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito; a burocracia gerencial que est surgin- do, nem mal havia-se formalizado a weberiana. Conforme observa Celso Lafer, os auxiliares di- retos de Kubitschek para a implementao do Pro- grama de Metas eram todos tcnicos de alto n- vel, experimentados no apenas nas tentativas anteriores de planejamento como tambm em car- gos polticos relevantes (idem, p. 85). Destacam- se, entre eles, alm de Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante, j para criar a Sudene, Celso Furtado. Para o sucesso do plano, a escolha de uma burocracia paralela, que j pr- anunciava a lgica do Decreto-Lei n. 200 de 1967 e da reforma gerencial de 1995, foi fundamental. O nacional-desenvolvimentismo fora vitorio- so. O Brasil de 1960 era um outro pas quando comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento econmico fora extraordinrio, um parque indus- trial sofisticado e integrado fora montado, de for- ma que podia-se dizer que sua Revoluo Indus- trial estava completa; a Nao havia ganho coe- so, autonomia e identidade, seu Estado, como organizao, estava mais estruturado e profissionalizado e, como sistema constitucional- legal, estava mais legitimado por uma democracia nascente, de maneira que tambm sua Revoluo Nacional estava completa; quando estas duas re- volues consumam-se, consuma-se tambm a Revoluo Capitalista: o Brasil j no era mais uma sociedade mercantil e patriarcal, mas uma socie- dade capitalista industrial na qual a acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico pas- savam a fazer parte integrante do processo eco- nmico. Esse j um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro, que, conge- lando a sociedade e o Estado nessa formao, in- dica que o Governo Vargas foi ainda uma expres- so do Estado patrimonial. Faoro claro a respei- to: De D. Joo I a Getlio Vargas, numa viagem de seis sculos, uma estrutura poltico-social re- sistiu a todas as transformaes [...] a persistn- cia secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase progressiva, da experincia capitalista (FAORO, 1975 [1957], p. 733-736). Ora, ao in- sistir nesta tese, Faoro ignora a diferena funda- mental entre o patrimonialismo e a burocracia ra- cional-legal, que Weber tanto salientou. No con- sidera o carter essencialmente tradicional do Es- tado patrimonial, em oposio ao carter moder- no, racional-legal, do capitalismo industrial e da burocracia moderna. Erro que Srgio Buarque de Hollanda, por exemplo, embora escrevendo mui- to antes, no cometeu quando afirmou: O funci- onalismo patrimonial pode, com a progressiva di- viso das funes e com a racionalizao, adqui- rir traos burocrticos. Mas em sua essncia ele tanto mais diferente do burocrtico, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos (HOLLANDA, 1969 [1936], p. 106). Entretanto, um acontecimento no previsto a Revoluo Cubana de 1959 que, em breve, transforma-se em um episdio-chave na Guerra Fria entre Estados Unidos e Unio Sovitica mudar no plano pol- tico o quadro otimista que o governo Kubitschek deixara, enquanto uma crise econmica interna aprofundar a crise poltica. V. BUROCRACIA PBLICA NO PODER: 1964- 1984 Durante o governo Collor, a burocracia pbli- ca viver em sobressalto devido poltica radical 11 Em seu clssico trabalho sobre o Programa de Metas de Juscelino Kubitschek, Lafer (2002 [1970]) incluiu um ca- ptulo sobre a administrao pblica brasileira com o obje- tivo de avaliar sua capacidade de implementar um plano de governo abrangente como foi aquele programa. 20 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL que as autoridades econmicas adotam para re- duzir as despesas do Estado. Existe, entretanto, uma iniciativa importante que a tentativa de trans- ferir para o setor pblico a estratgia da qualida- de total uma forma de gesto bem-sucedida no setor privado. Esta iniciativa apontava para o novo. O mesmo no pode-se dizer da criao das c- maras setoriais segundo Eli Diniz, esse meca- nismo representou a retomada das experincias utilizadas em vrios graus de xito no passado voltadas para a construo de espaos de elabora- o de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais e representantes da iniciativa privada (DINIZ, 1997, p. 139). Esta iniciativa foi recebi- da calorosamente por vrios setores que espera- vam ver restabelecida a antiga forma de associa- o entre os empresrios e a burocracia pblica, mas era uma tentativa de se voltar ao passado em um quadro em que o Estado, totalmente afogado na crise fiscal e na alta inflao, no tinha mais poder para intervir no plano econmico de forma efetiva. O maior sucesso das cmaras foi o cha- mado Acordo das Montadoras que, significativa- mente, beneficiou um conjunto de empresas multinacionais. O Brasil, como conseqncia do pacto popu- lar-nacional e da estratgia nacional- desenvolvimentista que foi adotada entre 1930 e 1960, era, no final desse perodo, um pas em pleno desenvolvimento econmico, que havia pra- ticamente completado sua Revoluo Industrial e Nacional. Em 1959, porm, ocorre a Revoluo Cubana uma revoluo que inicialmente era ape- nas anti-oligrquica e antiimperialista, mas que, no quadro da Guerra Fria, e dada a incapacidade dos Estados Unidos de aceitarem a nacionalizao de empresas americanas que os revolucionrios comeavam a realizar, transforma-se em uma re- voluo comunista apoiada pela Unio Sovitica. Wright Mills viajou para Cuba logo aps a revolu- o, verificou que ela no era comunista e apelou a seus compatriotas americanos que a aceitassem em vez de lanar o pas aos braos do comunis- mo. Seu Listen, Yankees (1960), entretanto, no foi ouvido e Fidel Castro caminhou em direo ao comunismo. No cabe aqui discutir quais foram as conseqncias desta revoluo para o povo cubano; para a Amrica Latina e particularmente para o Brasil, porm, no h dvida que foram desastrosas. A revoluo socialista em Cuba, em um momento em que a Economia da Unio Sovi- tica estava ainda crescendo aceleradamente e Kruschev prometia alcanar em breve o nvel de desenvolvimento dos Estados Unidos, levou ime- diatamente a uma radicalizao poltica de setores importantes da esquerda brasileira que imagina- ram poder repetir aqui a experincia cubana. Esta radicalizao aconteceu aqui em um mo- mento em que, crise econmica provocada pe- los gastos excessivos e pela apreciao do cm- bio durante o governo Kubitschek, somava-se a crise poltica causada pela eleio e subseqente renncia do Presidente Jnio Quadros, e pela assuno Presidncia da Repblica de Joo Goulart. Goulart, por suas tendncias de esquer- da, no contava com a confiana da burguesia que agora unificava-se politicamente, depois de haver permanecido dividida durante 30 anos nem com a confiana dos militares que tambm rejei- tavam radicalmente o socialismo ou o comunis- mo. O resultado da radicalizao da esquerda e do alarmismo da direita, em um quadro de crise eco- nmica e instabilidade poltica, foi o golpe militar de 1964, que ocorre com o apoio dos Estados Unidos. O pacto popular-nacional de Vargas, reunindo burguesia industrial, burocracia poltica e traba- lhadores, que estava em crise desde 1960, rom- pe-se definitivamente. O novo pacto que reunir toda a burguesia e a burocracia poltica na qual os militares voltam a ser preeminentes o pacto bu- rocrtico-autoritrio. O ciclo nao e desenvolvi- mento que caracterizara a sociedade durante todo a primeira metade do sculo estava encerrado na medida em que os dois setores mais nacionalistas da classe capitalista e da burocracia pblica, res- pectivamente, os empresrios industriais e os mi- litares, haviam aliado-se aos americanos. Um pou- co mais tarde, no final dos anos 1960, comearia, no mbito da sociedade, outro ciclo que denomi- namos de ciclo democracia e justia social um ciclo no qual a sociedade esquecia a idia de nao, aceitando a dependncia, e supunha o de- senvolvimento econmico assegurado (estvamos em pleno milagre econmico); mas, em com- pensao, definia como objetivos sociais bsicos a correo das duas distores que aquele desen- volvimento causava: o autoritarismo e a desigual- dade. No mbito do Estado, entretanto, a estratgia nacional-desenvolvimentista teria prosseguimen- to no quadro de um pacto poltico no qual a buro- cracia poltica, principalmente militar, mas tam- 21 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 bm civil, matinha sua aliana com a burguesia e, principalmente, com a burguesia industrial. O modelo poltico, alm de autoritrio, era excludente do ponto de vista poltico e social, afastando os trabalhadores e as esquerdas do poder e promo- vendo uma forte concentrao de renda da classe mdia para cima, no quadro do que chamei de modelo de subdesenvolvimento industrializa- do 12 . Entre 1964 e 1984, inverte-se a relao entre a burguesia industrial e a burocracia poltica no Bra- sil, porque esta, apoiada no seu setor militar, pas- sa a ter precedncia sobre a primeira. Depois de um processo de ajustamento fiscal e externo que faz a inflao retornar para nveis aceitveis e equi- libra a conta corrente do pas, conduzido por Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes, e de uma srie de reformas que, significativamente, levam nacionalizao da telefonia e criao da Eletrobrs no obstante o credo liberal e internacionalista dos dois economistas, o Banco Central criado, substituindo a carteira do Banco do Brasil, a Sumoc, que desde 1944 desempenha- va esse papel. E o modelo de industrializao por substituio de importaes ou, mais amplamen- te, a estratgia nacional-desenvolvimentista retomada com vigor por meio de dois Planos Na- cionais de Desenvolvimento. A Eletrobrs ganha impulso, e definido um modelo tripartite envol- vendo o Estado, empresrios nacionais e empre- sas multinacionais para instalar no pas a indstria petroqumica. No plano da administrao pblica, dois fen- menos aparentemente contraditrios iro ocorrer: a concentrao e centralizao do poder na Unio, e a rpida e significativa ampliao da adminis- trao indireta ou descentralizada vis--vis a ad- ministrao direta ou centralizada a nvel federal (WAHRLICH, 1979, p. 8). Desde o incio dos anos 1960, formara-se a convico de que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Na verdade, esta insa- tisfao datava da dcada anterior, mas o desen- volvimento econmico acelerado que ocorria en- to permitia que as solues encontradas para contornar o problema tivessem carter ad hoc, como foi o caso dos grupos executivos setoriais do governo Kubitschek. No momento, entretan- to, em que a crise desencadeia-se, no incio dos anos 1960, a questo retorna. Guerreiro Ramos expressa a insatisfao com o modelo burocrti- co vigente: Modelo obsoleto de organizao e burocracia configura a prtica administrativa do- minante. Consciente ou inconscientemente sub- jugados por interesses radicados, muitos admi- nistradores esto tentando resolver problemas de hoje com solues de ontem (RAMOS, 1966, p. 19). Os estudos para uma reforma que tornasse mais eficiente a administrao pblica comearam a ser realizados em 1963, quando o Presidente Joo Goulart nomeou o Deputado Federal Amaral Peixoto como Ministro Extraordinrio para a Re- forma Administrativa, com a incumbncia de diri- gir diversos grupos de estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma 13 . No final desse ano, a Comisso apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das ati- vidades do governo. Foi, entretanto, s depois do golpe de Estado de 1964 que essa reforma viria a ser realizada. Em 1967, Roberto Campos comandou uma reforma administrativa ampla a reforma do De- creto-Lei n. 200 ou a reforma desenvolvimentista que ser pioneira, anunciando a reforma gerencial ou da gesto pblica de 1995. Para formular e implementar a reforma uma comisso fora mon- tada, j em 1964, a Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal inspirador das inovaes 14 . A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador. Denominamos essa reforma de reforma desenvolvimentista porque ela era realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a centrar-se 12 Analisei esse novo modelo originalmente em Bresser- Pereira (1970); inclu e ampliei anlise em Desenvolvimen- to e crise no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2003 [1968], p. 168-178) a partir de sua terceira edio, de 1972, e comple- tei-a no livro Estado e subdesenvolvimento industrializado (BRESSER-PEREIRA, 1977a). Neste livro fao ampla dis- cusso da classe mdia profissional e da sua burocracia pblica. 13 Objetivando a reforma dos servios pblicos fede- rais, a Comisso Amaral Peixoto foi instituda pelo Decre- to n. 51 705, de 14 de fevereiro de 1963. 14 Jos N. T. Dias foi seu Secretrio-Executivo; seu papel na implementao da reforma foi fundamental. 22 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL na industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerncia experi- ncia de descentralizao e de montagem de uma administrao paralela que caracterizara esse de- senvolvimento no plano administrativo. Duas idias so centrais: a distino entre a administrao di- reta e indireta e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder contratar emprega- dos regidos pela legislao aplicada s empresas privadas. H uma evidente correlao entre essa instituio e as organizaes sociais que estariam no centro da Reforma gerencial de 1995. A partir de 1979, Hlio Beltro, que havia par- ticipara ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Minist- rio da Desburocratizao do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983, Beltro transformou-se em um arauto das novas idias; criticando, mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo e a desconfiana que es- tava por trs do excesso de regulamentao buro- crtica, propondo uma administrao pblica vol- tada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando, pela administrao p- blica, a retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado (BELTRO, 1984, p. 11; cf. WAHRLICH, 1984). Graas ao ajustamento macroeconmico, ao fortalecimento das empresas estatais, nacionali- zao da telefonia e ao grande desenvolvimento que passa a conhecer a partir de ento, sob o co- mando do Ministro das Comunicaes, Euclides Quandt de Oliveira e s reformas, principalmente, tributria e administrativa, o Estado fortalece-se, seu projeto de industrializao recupera substn- cia e o pas volta ao desenvolvimento econmico de forma acelerada. Contribui para o milagre eco- nmico (1968-1974) que ento ocorre uma nova poltica macroeconmica pragmtica, comanda- da desde 1968 por Antnio Delfim Netto, que per- cebe que a inflao residual tinha mais carter administrado ou de custos do que de demanda. Seguindo, ento, os ensinamentos de Igncio Rangel, aproveita a oportunidade e adota uma po- ltica expansiva que leva a uma queda da taxa da inflao. Enquanto isso, ocorria no plano macroeconmico, no seio da burocracia pblica no qual os polticos haviam perdido poder, a nova estrutura do aparelho do Estado e o fortalecimen- to do ncleo de empresas estatais, que facilitam o processo de desenvolvimento econmico do lado da oferta agregada. A liderana do esforo de pla- nejamento da oferta que ocorre caber, durante grande parte dos anos 1970, ao Ministro do Pla- nejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso. O xito econmico do empreendimento leva a um novo aumento do poder e influncia da tecnoburocracia pblica. E leva, tambm, a um aprofundamento da sua aliana com a burguesia industrial pela execuo dos dois Planos Nacio- nais de Desenvolvimento (PNDs). No obstante ao xito da burocracia pblica em promover o desenvolvimento econmico e aos esforos do governo de implementar a Reforma Desenvolvimentista pelo Ministrio do Planejamen- to, a crtica do sistema administrativo brasileiro, porque no adaptava-se ao modelo clssico de administrao pblica, continuava viva. Ela vai aparecer principalmente no estudo realizado por Edson Nunes (1997 [1984]), que v nessas prti- cas um obstculo central ao desenvolvimento eco- nmico do pas e a estratgia de insulamento bu- rocrtico como a forma de contornar o proble- ma. Embora esta crtica fosse compreensvel, no era, entretanto, inteiramente justificada. O clientelismo que havia ressurgido em 1946, com a primeira democratizao, voltaria em 1985, com a redemocratizao. Durante o regime militar, po- rm, ele permanece presente, sem, entretanto, impedir que o Estado realizasse seu papel de pro- moo do desenvolvimento econmico. Isto foi possvel porque, por meio do sistema paralelo, havia surgido uma burocracia pblica de alta qualidade, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento industrial de ento. Assim, forma-se, no pas, dentro da burocracia pblica, no obstante a mobilidade dos altos burocratas, uma ntida clivagem entre os altos funcionrios pblicos e os dirigentes das empresas estatais. Na pesquisa que Luciano Martins dirigiu, em 1976, o problema central que se coloca o das articu- laes entre o setor governo e o setor produtivo do Estado (MARTINS, 1985, p. 72, 208): os executivos pblicos do segundo setor ganham grande autonomia, seus salrios descolam-se da- queles dos funcionrios, e os controles sobre eles passam a ser relativamente reduzidos. 23 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 A forma de seu recrutamento mais por cooptao do que por concurso. Sua auto-identi- ficao com a condio de executivos e no de funcionrios. Na pesquisa com 107 altos servidores, 77% dos servidores do governo ou aparelho do Estado e 95% dos executivos das empresas estatais identificaram-se com a primei- ra em vez da segunda denominao. Na mesma poca, oriento tese de doutorado de Vera Thorstensen (1980), na qual o tema central o do conflito entre os dois setores da burocracia pbli- ca na sua relao com as empresas privadas, os representantes do governo procurando regular tanto as empresas privadas quanto as estatais, enquanto os executivos destas ltimas buscavam uma associao mais direta com os empresrios privados. Essa elite burocrtica poltica, contratada prin- cipalmente por intermdio de empresas estatais, seguia uma carreira informal e muito flexvel, que Ben Ross Schneider (1994 [1991]) estudou de maneira inovadora 15 . Os novos administradores pblicos eram principalmente engenheiros e eco- nomistas, que nada tinham a ver com o sistema burocrtico de carreiras rgidas previsto pela Re- forma Burocrtica de 1938. Os resultados que al- canaram em suas autarquias, fundaes, empre- sas pblicas e empresas de Economia mista fo- ram substanciais. A questo central que colocou- se foi: de que forma explicar como um Estado to pouco institucionalizado como o brasileiro te- nha tido um efeito to positivo para a industriali- zao do pas. Ao fazer essa pergunta, ele tinha, naturalmente, como modelo alternativo, o modelo weberiano de burocracia, no qual a organizao burocrtica fortemente institucionalizada, e os burocratas so estritamente fiis a ela. No Brasil, no foi isso que Schneider obser- vou. Pelo contrrio, o que viu foram organiza- es estatais mal estruturadas e fragmentadas, a inexistncia de carreiras claramente definidas e formalizadas, e uma intensa circulao dos buro- cratas entre as agncias. Viu tambm que os cri- trios de promoo no eram os critrios clssi- cos da burocracia: antiguidade e mrito aferido principalmente por exames, mas a confiana que o burocrata era capaz de inspirar em seu chefe e a capacidade de alcanar resultados. O prprio con- ceito de burocrata teve de ser ampliado. Burocra- tas ou, mais precisamente, altos burocratas eram todos aqueles que trabalham nos principais cargos do governo brasileiro. Mas esses burocra- tas no enquadravam-se no modelo ideal de fun- cionrio burocrata. Schneider identificou e defi- niu quatro tipos de burocratas pblicos: os polti- cos, os militares, os tcnicos e os tcnicos-polti- cos. Polticos so os burocratas que, embora par- ticipando do processo eleitoral, ocupam cargos importantes na administrao pblica. Militares so os oficiais que ocupam cargos na administrao pblica fora das Foras Armadas. Tcnicos so os que mais aproximam-se do modelo burocrti- co convencional e tambm os menos importan- tes. E tcnicos-polticos, aqueles que intermedeiam entre a burocracia e a poltica, ou seja, que so capazes de sacrificar a pureza burocrtica em nome de apoio poltico. Todos esses burocratas, que no chegavam a um milhar no Brasil, eram homens e mulheres bem-sucedidos, ambiciosos, bem preparados tecnicamente, havendo estudado nas melhores universidades do pas e do exterior. Eram todos, no momento da pesquisa, nacional- desenvolvimentistas e pr-capitalistas. Recebiam salrios elevados, circulavam entre agncias cada quatro a cinco anos. Eram burocratas, mas, mes- mo os tcnicos, eram polticos tambm. Embora estivessem em um regime autoritrio, sabiam que o total isolamento burocrtico em relao polti- ca no vivel nem desejvel. O argumento fun- damental de Schneider o de que a eficincia desse sistema burocrtico informal est relacionada com sua estruturao por meio de carreiras, as quais realizam-se por nomeaes pessoais. Schneider reivindica ter sido o primeiro a ter levado a suas ltimas conseqncias essa abordagem das car- reiras eu diria das carreiras e das nomeaes , como uma alternativa abordagem convencio- nal baseada nas organizaes. Em um pas no qual, quando assume um novo Presidente da Repbli- ca, foram abertos 50 mil cargos para nomeao, estas tornam-se um fator estratgico fundamen- tal. E se forem usadas de uma forma razoavel- mente sistemtica e competente, como aconte- ceu no Brasil, podem ser a forma, por excelncia, 15 curioso, entretanto, observar que Schneider, que em seu estudo adotava linha semelhante ao trabalho de Peter Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana que ento se estabelece entre a burocracia estatal, o empresariado nacional e as empresas multinacionais, no assinala, como Evans no havia assinalado, que essa buro- cracia desenvolvimentista e gerencial bem-sucedida pouco tinha a ver com o burocrata weberiano. 24 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL de definir carreiras de burocratas bem-sucedidos e de estruturar o Estado. Desta forma, nomea- es e carreiras, mais do que organizaes, estruturam o Estado brasileiro. Conforme escla- rece Schneider, a rpida circulao burocrtica enfraquece as lealdades organizacionais e aumen- ta a dependncia nas relaes pessoais, um fato que por sua vez mina as organizaes formais. Alta mobilidade permite aos funcionrios formu- lar e coordenar polticas apesar da fragmentao organizacional, porque eles se importam pouco por suas agncias e porque as personalidades for- tes fornecem os canais alternativos de comunica- o. Personalismo pode, de fato, melhorar o de- sempenho burocrtico (SCHNEIDER, 1991, p. 28-29). De acordo com essa abordagem, o es- sencial compreender a carreira do burocrata e como ela realiza-se, com nomeaes. Por meio do estudo da forma de entrada na carreira, de cir- culao entre as agncias, das promoes e das formas de sada ou demisso, a abordagem das carreiras permite a Schneider compreender de forma sistemtica e inovadora a natureza personalista e desorganizada, mas flexvel e efici- ente do Estado brasileiro. Embora por outras vias, Gilda Portugal Gouva (1994), ao analisar a re- forma financeira realizada no mbito do Minist- rio da Fazenda, entre 1983 e 1987, por um grande nmero de tcnicos, entre os quais Joo Bastista de Abreu, Osires de Oliveira Lopes Filho, Malson da Nbrega e Yoshiaki Nakano, chega a conclu- ses semelhantes. O episdio que analisou, cujos ltimos atos eu assinei como Ministro da Fazen- da, foram o ltimo grande momento da burocra- cia poltica brasileira um grupo social que j es- tava em plena crise. VI. PACTO DEMOCRTICO-POPULAR Os tempos gloriosos desta alta burocracia po- ltica no poder, porm, estavam contados desde 1974 e, principalmente, de 1977. A escolha do General Ernesto Geisel para a Presidncia da Re- pblica (1974) e a definio do segundo PND ex- tremamente ambicioso levam a um aprofundamento da aliana entre a burocracia po- ltica e os empresrios e ao auge do prestgio do primeiro grupo, mas levam tambm s primeiras iniciativas do novo Presidente e do General Golbery do Couto e Silva de promover a abertura poltica que ento chamada de disteno. Dessa ma- neira, os militares reconheciam a inevitabilidade da redemocratizao, mas procuravam posterg- la com um processo de redemocratizao lento e gradual. O fato de que a economia mundial j entrara em retrao desde 1973, entretanto, mos- trava que esse projeto no tinha grande probabili- dade de xito e que o incio da verdadeira transi- o democrtica uma transio demandada pela sociedade estava espera de uma crise. Esta chega em abril de 1977, quando o Presidente Geisel, diante de dificuldades que enfrenta em aprovar no Congresso Nacional um projeto de re- forma do poder Judicirio, fecha temporariamen- te o Congresso e muda a Constituio por decre- to. O pacote de abril, como foi chamado, causa uma reao forte em toda a sociedade, inclusive na burguesia. Pela primeira vez, desde 1964, os empresrios passam a manifestar insatisfao com o regime e a demandar o retorno da democracia. Compreendi naquela poca que estava iniciando- se a transio democrtica e publiquei, em 1978, sete anos antes que essa consumasse-se, o livro O colapso de uma aliana de classes, que previa essa transio a partir da ruptura do acordo fir- mado entre os empresrios e os militares, que comeava a ocorrer. A transio democrtica que comea em 1977 e termina no incio de 1985 foi o resultado de um novo pacto poltico informal, o pacto popu- lar-democrtico de 1977 uma coalizo poltica popular, porque volta a contar com os trabalha- dores, mas que apresenta como grande novidade o fato de a burguesia aliar-se a eles e, mais direta- mente, aos amplos setores da classe profissional, inclusive da burocracia pblica, no diretamente comprometidos com o regime militar. Esta coali- zo poltica correspondia, no plano do Estado, ao ciclo democracia e justia social, iniciado na soci- edade como uma reao ao golpe militar de 1964, da mesma forma que o pacto popular-nacional e a estratgia nacional de desenvolvimento que ele dera origem a estratgia nacional-desenvolvimentista correspondera, a partir de 1930, ao ciclo nao e desenvolvimento, que surgira a partir do incio do sculo XX. O interessante desta coalizo po- pular e democrtica que ela forma-se antes de chegar ao poder, j em 1977, alcana o poder em 1985 e, dois anos depois, com o terrvel fracasso do Plano Cruzado, entra em colapso, no obstante generosidade de seus propsitos democrticos e sociais e o relativo xito que obteve em lograr a redemocratizao. H muitas razes para isto, mas a principal foi o fato de a democracia ter sido alcanada em meio a uma crise econmica de gra- 25 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 vidade sem precedentes a grande crise da dvi- da externa dos anos 1980 que trazia no seu bojo o colapso da estratgia nacional- desenvolvimentista que, desde 1930, tinha o pa- pel de instituio orientadora das decises de in- vestimento e, portanto, do desenvolvimento eco- nmico do pas. Esse colapso no constituiria pro- blema se o pacto democrtico-popular tivesse outra estratgia para substitu-la. No era isto, entre- tanto, o que ocorria. Os empresrios e os buro- cratas polticos que chegam ao poder em 1985 no haviam inteirado-se da gravidade da crise da dvida externa uma crise que, alm de no re- solver-se, dada a resistncia dos credores em re- alizar os prejuzos, transformara-se em uma crise fiscal do Estado de forma que pretenderam ignor-la e voltar s altas taxas de desenvolvimento econmico que, nos anos 1950, haviam sido pos- sveis com a democracia. Os anos 1980, entretanto, eram outros, e exi- giam uma nova estratgia um novo desenvolvimentismo coisa que os governantes no estavam preparados para adotar. Precisavam dar-se conta de que a crise da dvida externa ne- cessitava uma negociao soberana, mas que esta s poderia ser lograda se fosse combinada com uma nova e rgida disciplina que enfrentasse a crise fiscal e com uma poltica de taxa de cmbio que mantivesse a economia competitiva internacional- mente. O Plano Cruzado, que o governo demo- crtico implementa em 1986, no revelava nenhu- ma dessas tomadas de conscincia: foi realizado sem que paralelamente iniciasse-se um processo de efetiva negociao da dvida externa, ignorou a necessidade do ajuste fiscal e deixou que a taxa de cmbio apreciada mantivesse o pas nas con- dies de insolvncia externa, que existia desde que a crise da dvida externa desencadeara-se, no incio da dcada. No surpreendente, portanto, que este plano tenha fracassado to estrondosa- mente e que seu fracasso tenha, alm de aprofundado a crise econmica, levado ao colap- so do pacto democrtico-popular de 1977. O mesmo governo o governo Sarney continua- va no poder, mas j sem efetivo poder, porque estava sem a legitimidade que o pacto poltico agora ele prprio deslegitimado pelo fracasso emprestara-lhe at ento. O fracasso era funda- mentalmente dos empresrios industriais que ti- veram um de seus principais lderes, Dlson Funaro, na chefia do Ministrio da Fazenda, e da burocracia poltica ampliada, com origem nos es- tados da federao e nas universidades. Os em- presrios industriais, que haviam tido um papel decisivo na abertura democrtica, fracassaram em assumir a liderana poltica do pas, porque falta- va tambm projeto e porque comprometeram-se com o Plano Cruzado. Aps o seu fracasso, em vez de perceberem que estava na hora de abrir a economia para torn-la mais competitiva e de reformar o Estado para reconstru-lo, ao mesmo tempo em que administrava-se o cmbio e impe- dia-se que a tendncia sobre-apreciao inviabilizasse o desenvolvimento industrial , in- sistiram, inclusive, por meio da nova organizao que criam em 1988, o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), em lutar con- tra a abertura comercial e em defender o estabele- cimento de uma poltica industrial indefinida, com isto, mantendo-se enfraquecida politicamente. Esta estratgia no fazia sentido, dada a crise fiscal do Estado e a dimenso da dvida externa em que o pas estava mergulhado. O discurso perdera co- meo, meio e fim. Em conseqncia, abriu-se es- pao para que as idias neoliberais e globalistas entrassem de roldo no pas a partir da quase- hiperinflao de 1990 16 . Por outro lado, a buro- cracia poltica ampliada que ganhara poder com a transio democrtica, agitava de forma populista e irresponsvel a bandeira de um nacional- desenvolvimentismo que, mesmo na sua verso responsvel, j estava superado pelo fato de que o estgio de desenvolvimento econmico do pas j no autorizava uma poltica protecionista e uma interveno do Estado promovendo poupana for- ada e investindo por meio de empresas estatais. Nos dois primeiros anos do regime democrtico, o novo grupo no poder ignorou a crise fiscal e a necessidade de rever a forma de interveno do Estado na Economia. O retorno da democracia havia transformado a retomada do desenvolvimen- to e a realizao da justia social em uma questo de vontade. Vargas nunca pensara desta forma. Era populista no plano poltico, no no da poltica econmica. Foi s no final de seu perodo, nos governos Kubitschek e Joo Goulart, que o populismo econmico caracterizara o nacional- desenvolvimentismo; agora voltara a caracterizar o pacto democrtico-popular de 1977 e o levara 16 Entendo por globalismo a ideologia nascida da globalizao que afirma a perda de autonomia e relevncia do Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam no apenas um mercado mas uma sociedade global. 26 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL ao colapso com o Plano Cruzado. Estas iluses pareceram confirmar-se quando o Plano Cruza- do, concebido com competncia a partir da teoria inercial da inflao, foi deturpado de forma gros- seiramente populista, e durante um ano produziu uma falsa prosperidade. Aps seu fracasso, hou- ve uma tentativa de ajuste fiscal, correo da apre- ciao cambial e renegociao da dvida externa pela securitizao desta dvida, com um desconto durante minha passagem pelo Ministrio da Fa- zenda (1987). Esta tentativa, entretanto, no con- tou com o apoio necessrio do restante do gover- no e da sociedade brasileira, que testemunhava, perplexa, a crise do regime pelo qual tanto almeja- ra. Em vez do ajuste e da reforma, o pas, sob a gide de uma coalizo poltica populista no Con- gresso Nacional o Centro mergulhou em 1988 e 1989 no descontrole da poltica econmi- ca e, no incio de 1990, na hiperinflao. O Presi- dente Collor, eleito no final do ano anterior, implementa imediatamente um plano de estabili- zao, mas este o Plano Collor , por no neu- tralizar a inrcia inflacionria, fracassa, ainda que implicasse em um enorme ajustamento fiscal e monetrio. Em 1991, com o incio do segundo governo Collor, ou seja, com a mudana geral do ministrio que ocorre e, especialmente, com a mudana da equipe econmica, a nova coalizo poltica liberal, conservadora e cosmopolita que estava formando-se desde o fracasso do Plano Cruzado, chega ao poder. A partir de ento, o pas estar sob o domnio do pacto liberal-dependente um pacto poltico excludente constitudo fun- damentalmente pelos grandes rentistas, o setor financeiro, as empresas multinacionais e os inte- resses estrangeiros em relao ao Brasil. Dele pas- sam tambm a ser excludos os empresrios in- dustriais e a burocracia pblica que, entre 1930 e 1986, haviam sido as duas principais classes diri- gentes. Tanto uma quanto a outra haviam ficado marcadas pelo fracasso do Plano Cruzado, que as havia identificado com o protecionismo e o estatismo, as duas btes noires 17 da ideologia neoliberal que invadia o pas naquele momento de forma triunfante. Com o acordo que o Brasil assi- na com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em dezembro de 1991, o pas subordina-se for- malmente ortodoxia convencional. O territrio estava, naquele momento, com seu dficit pbli- co zerado, devido ao grande ajuste fiscal realiza- do pelo Plano Collor, mas a inflao inercial esta- va em torno de 20% ao ms. Para baix-la, o novo Ministro da Fazenda eleva a taxa de juros brutal- mente, esperando que, com isso nos termos da carta de inteno assinada com o FMI , a taxa de inflao casse gradualmente para 2% no fim de um ano 18 . Dado, entretanto, o carter inercial da inflao, a taxa de inflao permanece no mesmo nvel, no obstante ao desaquecimento econmi- co e ao dficit pblico que a elevao da taxa de juros provoca. Dois anos depois, j no governo Itamar Franco, o Plano Real logra, afinal, neutra- lizar de forma heterodoxa a alta inflao inercial que penalizava o pas desde 1994. A aplicao de uma estratgia que fugia aos ditames de Washing- ton e Nova Iorque, entretanto, durou o perodo que foi necessrio para implementar o Plano Real (primeiro semestre d 1994). Ainda no segundo semestre desse ano, a taxa de cmbio aprecia-se fortemente, e, logo em seguida, a taxa de juros elevada a nveis estratosfricos. A macroeconomia da estagnao comeava, assim, seu curso no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2007). A partir de ento, sob a gide da antiestratgia de desenvolvi- mento econmico, que a ortodoxia convencio- nal, a economia brasileira cresceria lentamente, ficando sistematicamente para trs, no apenas dos demais pases em desenvolvimento que ado- tam estratgias nacionais de desenvolvimento e realizam o catch up, mas tambm dos pases ri- cos. VII. CONCLUSO A Reforma gerencial iniciada em 1995, alm de tornar o aparelho do Estado mais eficiente, devolve burocracia pblica brasileira parte do prestgio social que perdeu em conseqncia, de um lado, do prprio colapso do regime militar, de outro, do esgotamento da estratgia nacional- desenvolvimentista. Em ambos os processos po- lticos, a burocracia pblica teve um papel decisi- vo que, entretanto, foi substancialmente reduzi- do, a partir do momento em que o Brasil, depois da grande crise dos anos 1980, no logra substi- tuir a estratgia nacional de desenvolvimento na- cional-desenvolvimentista por uma nova estrat- gia e volta a subordinar-se ao Norte. A burocracia pblica exerce um papel importante quando a res- pectiva sociedade e, principalmente, a classe bur- 17 Bestas negras, em francs (nota do revisor). 18 Em 1991, Marclio Marques Moreira substituiu Zlia Cardoso no Ministrio da Fazenda. 27 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 guesa, que nela exerce papel dominante, tem uma razovel clareza sobre os objetivos a serem alcan- ados e os mtodos a serem adotados. Entre 1930 e 1980, isto aconteceu, entremeada por uma crise na primeira metade dos anos 1960; mas, desde a grande crise dos anos 1980, o Brasil no conta mais com uma estratgia nacional de desenvolvi- mento, na medida em que aceitou uma anti-estra- tgia, que a ortodoxia convencional exportada pelo Norte. H muitas causas que explicam esse desastre nacional, todas elas associadas ao fracasso do pacto popular-democrtico de 1977 em conduzir o pas. Esse pacto foi capaz de promover a tran- sio democrtica, deu origem a toda uma srie de polticas sociais que contriburam para dimi- nuir um pouco a grande concentrao de renda existente no pas, mas no teve proposta em rela- o ao desenvolvimento econmico e, quando viu- se brevemente no poder, em 1985, levou o pas ao grande desastre que foi o Plano Cruzado. Ha- via necessidade, ento, de uma mudana profun- da das polticas econmicas para as quais a soci- edade brasileira no estava preparada. As causas imediatas da Grande crise eram a dvida externa contrada nos anos 1970 e a alta inflao inercial que decorreu do uso da indexao de preos, mas era preciso tambm mudar do velho desenvolvimentismo baseado na substituio de importaes e nos investimentos do Estado para um novo desenvolvimentismo que concentrasse- se em tornar a Economia brasileira mais competi- tiva externamente por polticas macroeconmicas que combinassem estabilidade com crescimento e que garantissem aos empresrios taxas de juros moderadas e, principalmente, taxas de cmbio competitivas. Esse , essencialmente, o tema de Macroeconomia da estagnao (2007) cujas te- ses no sero repetidas neste texto. Aqui, o que importante assinalar que os fatores que levaram o Brasil demisso nacional no segundo governo Collor e chegada ao poder de uma coalizo poltica intrinsecamente adversria do desenvolvimento econmico do pas o Pacto liberal-dependente esto desaparecendo. Embo- ra as taxas de crescimento sejam muito baixas quando comparadas com a dos demais pases, a economia brasileira no vive mais o quadro de crise dos anos 1980. Por outro lado, o pressuposto de suas elites intelectuais marcadas pela teoria da dependncia e pelo ciclo democracia e justia so- cial de que o desenvolvimento econmico estava assegurado no havendo por que se preocupar com ele perdeu qualquer base na realidade: o desenvol- vimento que estava assegurado durou apenas os anos 1970. Em terceiro lugar, est ficando claro para toda a sociedade o fracasso da ortodoxia convencional aqui e em outros pases como a Ar- gentina e o Mxico em promover o desenvolvi- mento econmico; quando, neste quadro, a Ar- gentina rompe com a ortodoxia convencional e passa a adotar estratgias macroeconmicas se- melhantes s dos pases asiticos (cmbio com- petitivo, taxa de juros moderada e ajuste fiscal r- gido), passa a crescer fortemente. Em quarto lu- gar, a hegemonia ideolgica norte-americana, que tornara-se absoluta nos anos 1990, enfraqueceu- se de maneira extraordinria nos anos 2000 devi- do ao fracasso da ortodoxia convencional em pro- mover o desenvolvimento econmico e devido ao desastre que representou para os Estados Unidos a guerra do Iraque. Finalmente, nota-se entre os empresrios industriais, que ficaram calados du- rante os anos 1990, uma nova conscincia dos problemas nacionais e uma nova competncia em matria macroeconmica por parte de suas as- sessorias, que sero essenciais para a definio em conjunto com a burocracia pblica de um novo desenvolvimentismo. nesse quadro mais amplo que a idia de um novo desenvolvimentismo que oponha-se tanto ao velho desenvolvimentismo, porque este desempe- nhou seu papel mas foi superado, quanto orto- doxia convencional que, sendo uma estratgia pro- posta por nossos concorrentes, mais neutraliza do que promove o desenvolvimento econmico, que devemos pensar o papel da burocracia pbli- ca. Por enquanto, ela continua essencialmente desorientada. Sua rea econmica limita-se racionalidade de reduzir despesas o que ne- cessrio, mas est longe de ser suficiente. Sua rea social logrou grandes xitos, especialmente na Sade Pblica, graas ao xito do Sistema nico de Sade (SUS) em estabelecer um siste- ma de atendimento de sade populao univer- sal, muito barato, e com qualidade razovel. Tem logrado tambm avanos na rea da Educao Fundamental, em que j no existe mais um pro- blema de quantidade, e o problema central agora o da qualidade do ensino. E poder ter mais avan- os, na medida em que esta qualidade depende no apenas de mais treinamento dos professores, mas principalmente de novas formas de proprie- 28 BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL dade e de gesto da educao. Fracassa na rea do ensino universitrio que, no Brasil, por ser es- tatal como na Frana e na Alemanha, ao invs de pblico no-estatal, como nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, apresenta resultados altamente insatisfatrios. Na rea da gesto, graas a con- cursos anuais para todas as carreiras do ciclo de gesto e especialmente para a dos gestores pbli- cos, o Estado brasileiro conta hoje, na esfera fe- deral, com uma burocracia muito melhor, mais preparada e eficiente do que geralmente imagina- se. Na esfera estadual, esto tambm multiplican- do-se as carreiras de gestores pblicos. Na rea do poder Legislativo, a burocracia pblica experi- mentou um grande avano graas s carreiras de assessoramento criadas no Senado e na Cmara dos Deputados. Em apenas um dos trs poderes, no Judici- rio, os burocratas stricto sensu possuem o poder final; nos demais, os polticos detm esse poder. Desde a Constituio Federal de 1988, a autono- mia da alta burocracia judicial, que inclui, alm da prpria magistratura, o Ministrio Pblico e a Ad- vocacia do Estado e a Advocacia Pblica, tornou- se muito mais forte em certos momentos, forte demais. Ocorreu um processo de gradual desvinculao da magistratura pblica de uma ide- ologia liberal e formalista que atende aos interes- ses da ordem constituda; ocorreu tambm sua vinculao, de um lado, a seus prprios interes- ses corporativos, de outro, aos interesses da jus- tia social que animaram a carta de 1988. Entre- tanto, conforme Vianna, embora parte do Esta- do, encravado em suas estruturas, o Judicirio como ator no est destinado a irromper como portador de rupturas a partir de um construto ra- cional que denuncie o mundo como injusto (VIANNA, 1997, p. 38). A lenta autonomizao do Judicirio dos interesses econmicos um fa- tor positivo que reflete o fato de que os magistra- dos percebem-se como parte da classe profissio- nal com deveres para com os pobres, em vez de fazerem parte da capitalista. Est claro, entretanto, que toda a burocracia pblica e, principalmente, a burocracia pblica judicial precisa de mais controle ou responsabilizao social (accountability). A refor- ma gerencial de 1965 deu um papel decisivo ao controle social, ou seja, responsabilizao da burocracia pblica perante a sociedade, mas isto vem ocorrendo de maneira lenta. visvel, po- rm, que a democracia implica no apenas em li- berdade de pensamento e eleies livres, no ape- nas em representao efetiva dos cidados pelos polticos e mais amplamente pela burocracia p- blica, mas significa tambm prestao de contas permanente por parte da burocracia pblica, para permitir a participao dos cidados no processo poltico. Os quatro pilares da democracia so: li- berdade, representao, responsabilizao e parti- cipao. Em outro trabalho (BRESSER-PEREI- RA, 2004), indicam-se trs estgios histricos da democracia: a democracia de elites ou liberal, da primeira metade do sculo XX; a democracia de opinio pblica ou social, da segunda metade do sculo XX, e a democracia participativa, que vai aos poucos aparecendo. No Brasil, as trs formas de democracia esto presentes e embaralhadas: temos muito de democracia de elites, j somos uma democracia social, e a Constituio de 1988 abriu espao para uma democracia participativa. Antes de chegar a ela, porm, alm de melhorar- mos os nossos sistemas de participao, ser ne- cessrio tornar a burocracia pblica mais respon- sabilizada perante a sociedade. No cremos, entretanto, que essa mudana seja possvel se a sociedade brasileira no voltar a ser uma verdadeira Nao e a ter uma estratgia naci- onal de desenvolvimento em que este no seja apenas econmico, mas tambm social e poltico. Entre o incio do sculo XX e 1964, a sociedade brasileira, no quadro do ciclo nao e desenvolvi- mento, enfatizou apenas esses dois objetivos e deixou em segundo plano a democracia e a justia social. A partir do incio dos anos 1970, um novo ciclo da sociedade comeou o ciclo democracia e justia social, que realizou muito nessas duas direes, mas deixou de lado a nao e o desen- volvimento econmico. O grande desafio que se coloca hoje para a sociedade brasileira o de fa- zer uma sntese desses dois ciclos algo que possvel e que dar orientao e sentido para sua burocracia pblica. Luiz Carlos Bresser-Pereira (lcbresser@uol.com.br) Doutor em Economia pela Universidade de So Paulo (USP) e Professor da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV-SP); foi Ministro da Fazenda, Ministro da Administrao e da Reforma do Estado e Ministro da Cincia e Tecnologia. 29 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007 ABERBACH, J. D.; PUTNAM, R. D. & ROCKMAN, B. A. 1981. Bureaucrats & Politicians in Western Democracies. Cambridge, Mass.: Harvard University. BELTRO, H. 1984. Descentralizao e liberda- de. Rio de Janeiro : Record. BRESSER-PEREIRA, L. C. 1964. Origens tni- cas e sociais do empresrio paulista. 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During the 1960s the radicalization of the Left and the right-wing alarmism which were both to a large extent stimulated by the Cuban revolution led to a military coup in which the bourgeoisie and the military joined interests with the United States. Nonetheless, both the bourgeoisie and public bureaucracy returned to a nationalist and developmentalist policy during the years that followed. Yet the major foreign debt crisis that took place during the 1980s led to the breaking apart of these alliances, and over the course of the decade, to the surrender to neo-liberalism coming from the North. At that moment, a disoriented public bureaucracy attempted to defend its own corporate interests. As of the 1990s, however, the sector involved itself in the State Administrative Reform of 1995; furthermore, neo- liberalism, which then became the dominant current, went on to lose its hegemony over the following decade due to failure in promoting economic development. These two facts work, on the one hand, to re-establish new republican perspectives for public bureaucracy and, on the other, suggest that the renewed alliance of public bureaucracy and industrial bourgeoisie may again be turning into the nations route to re-establishing economic development. KEYWORDS: bureaucracy; ruling classes; entrepreneurs; economic development. * * * 267 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 267-271 JUN. 2007 RSUMS BUREAUCRATIE PUBLIQUE ET LES CLASSES DIRIGEANTES AU BRSIL Luiz Carlos Bresser-Pereira Entre 1930 et 1980, le Brsil a connu une industrialisation et un important dveloppement conomique. Cest la priode de la stratgie nationale pour le dveloppement que Getlio Vargas a inaugure et qui a t reprise, aprs la crise des annes 1960, par les militaires au pouvoir. Tout au long de cette priode, la bureaucratie publique, associe la bourgeoisie industrielle, a jou un grand rle. Ces deux classes naissent pour la vie politique dans les annes 1930, et, avec les travailleurs qui sy sont associs dune faon moins importante, ont promu la Rvolution Industrielle brsilienne. Dans les annes 1960, les positions plus radicales de la gauche et lalarmisme de droite, influencs surtout par la Rvolution Cubaine de 1959, ont amen au coup dtat militaire pendant lequel la bourgeoisie et les militaires sassocient aux Etats-Unis. Cependant, la bourgeoisie et la bureaucratie publique reprennent la politique conomique nationaliste et de dveloppement conomique dans les annes qui se suivent. Mais dans les annes 1980, la crise de la dette extrieure provoque la rupture de cette alliance et, partir du dbut des annes 1990, la capitulation au nolibralisme originaire du Nord. La bureaucratie publique, alors dboussole, se met dfendre ses propres intrts. A partir des annes 1990, pourtant, elle fait partie de la Rforme de Gestion de lEtat de 1995. Dautre part, le nolibralisme qui triomphait, perd son hgmonie dans les annes 2000 en raison de son chec promouvoir la croissance conomique. Ces deux vnements non seulement introduisent de nouvelles perspectives rpublicaines lgard de la bureaucratie publique, mais encore suggrent quune nouvelle alliance entre la bureaucratie publique et la bourgeoisie industrielle puisse devenir encore une fois possible si bien que le pays se redresse conomiquement. MOTS-CLS: bureaucratie; classe dirigeante; entrepreneurs; dveloppement conomique. * * *