GESTO PBLICA PARA

UM BRASIL DE TODOS
Plano de Gesto do Governo Lula
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Vice-Presidente da Repblica
Jos Alencar Gomes da Silva
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
Guido Mantega
Secretrio Executivo
Nelson Machado
Secretrio-Executivo Adjunto
lvio Lima Gaspar
Secretrio de Gesto
Humberto Falco Martins
Secretria-Adjunta
Maria Izabel Augusta Figueiredo Mota de Almeida
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO
SECRETARIA DE GESTO
ESPLANADA DOS MINISTRIOS, BLOCO K 4 ANDAR
CEP: 70.040-906 Braslia DF
FONES: (61) 429-4905
FAX: (61) 429-4917
E-MAIL: seges-gab-sec@planejamento.gov.br
Coordenador do Projeto Gesto Pblica para um Brasil de Todos
Paulo Daniel Barreto Lima
Equipe Tcnica
Andrey Vilas Boas de Freitas
Adriano Pinto Pereira
Gustavo Pereira Angelim
Letcia Schwarz
Lcia Mussnich Barreto
Luciano Rodrigues Maia Pinto
Nivia Leichtveis Carapeba
Sylvio Kelsen Coelho
permitida a reproduo total ou parcial desde que citada a fonte.
NORMALIZAO: DIBIB/CODIN/SPOA
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria
de Gesto.
Gesto pblica para um Brasil de todos : um plano de gesto
para o Governo Lula / Secretaria de Gesto. Braslia: MP, SEGES,
2003.
30 p.
1. Administrao pblica 2. Gesto administrativa I. Ttulo
CDU 35
Apresentao 07
1 - Gesto Pblica para o Desenvolvimento com Incluso Social 09
2 - Uma Nova Gerao de Transformaes da Gesto Pblica 12
3 - Uma Agenda Positiva 14
3.1) Modelo de Gesto do PPA 14
3.2) Intrumentos de Gesto 15
3.3) Estruturao da Administrao Pblica Federal 15
4 - Construo do Plano de Gesto Pblica 18
5 - Articulao das Trs Redes na formulo do Plano 21
6 - Aes Previstas 22
7 - Comentrios Finais 24
Anexo - Concepo de Transformaes na Administrao Pblica 25
Sumrio
O tema Gesto Pblica ultrapassou a rea acadmica. A sociedade organizada
reconhece que tanto os desafios contextuais quanto as condies de funcio-
namento dos Estados principalmente aqueles em desenvolvimento , exigem
aes no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional.
No Brasil, os contextos poltico, econmico e social impem transformaes
macro-institucionais que afetaro o papel do Estado. Estas, por sua vez, exigiro
significativas transformaes nas instituies pblicas, em especial as do Poder
Executivo Federal.
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da justia
social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o quadro global compe-
titivo requer um Estado regulador e uma gesto econmica consistente; e a
conquista da democracia exige um novo padro de deliberao que considere
o cidado como o foco da ao pblica.
Esse texto no traz uma discusso dogmtica sobre o tamanho do Estado ou
sobre definies das funes estatais, questes que cada sociedade deve equa-
cionar em funo de uma srie de condicionantes.
O processo institucional de diferenciao e complementaridade de funes
entre Estado, mercado e sociedade civil organizada um processo essencial-
mente poltico que tem reflexo nas competncias constitucionais, nos grandes
objetivos de governos legitimados pelas urnas e nas demandas identificadas
pelo sistema poltico e pela burocracia governamental.
O debate que aqui se prope, ainda que fundamentado nestes balizamentos
macro-institucionais, em torno da qualidade do Estado e da qualidade e
produtividade do gasto pblico , na perspectiva micro-institucional do processo
de modelagem e fortalecimento das instituies que compem o Estado, para
incrementar seu desempenho em benefcio do cidado.
Esse quadro desafiador requer uma estratgia de transformao da gesto pblica,
concebida e implementada de forma consensuada, com vistas construo de
um novo perfil de Estado.
Apresentao
7
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
8
Esse texto conceitua e delineia a operacionalizao de tal estratgia, fundamentada
nos seguintes pontos:
O Presidente Luiz Incio Lula da Silva se comprometeu a implementar
um modelo de desenvolvimento eqitativo e com incluso social;
Este compromisso se materializa no Plano Plurianual PPA 2004-2007;
O novo modelo de desenvolvimento exige um Estado atuante, promotor
do crescimento e da justia social e fiscalmente sustentvel, a partir das
reformas que a sociedade apoiar;
A construo deste Estado requer esforos sistemticos de transformao
da gesto pblica, objeto de um plano de gesto pblica; e
Um plano de gesto pblica, para ser efetivo, exige um processo de
formulao participativo, prvio diagnstico e formulao de solues
inovadoras e arranjos de implementao em rede.
A implementao de um plano de gesto pblica referenciado nesta nova
abordagem fortalece o Estado na medida em que reduz o dficit institucional
ausncia do Estado onde este deveria estar atuando, promovendo-se a capa-
cidade do governo em formular e implementar polticas pblicas de forma
eficiente, transparente e participativa.
Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o Plano de Gesto Pblica dever
contemplar, no mdio e longo prazos, a redefinio das estratgias, a recomposio
da fora de trabalho, a reconfigurao das estruturas e processos e o redimensio-
namento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados.
Inclui ainda a construo de um novo padro de relacionamento entre o governo
e as empresas estatais, no qual fiquem definidos os marcos da gesto empresarial
e da gesto voltada ao interesse pblico.
Estes balizamentos apontam para uma nova gerao de transformaes da gesto
pblica, cujo propsito a revitalizao do Estado, aportando solues para
questes mal resolvidas ou no abordadas nas iniciativas anteriores.
O que o novo governo prope uma GESTO PBLICA PARA UM BRASIL DE
TODOS.
Plano de Gesto do Governo Lula
9
O Plano Plurianual 2004-2007 a traduo, em Programas, do compromisso do
Governo de vencer a fome e a misria, construir uma sociedade dinmica e
moderna, gerar empregos e riqueza e estabelecer justia social. O PPA constituir
um projeto de Brasil alinhado com os ideais de eqidade e dinamismo, exigindo
do Estado um novo perfil de atuao, que transforme esse compromisso em
realidade.
Significativas transformaes na gesto pblica sero necessrias para que se
reduza o dficit institucional e seja ampliada a governana, alcanando-se
mais eficincia, transparncia, participao e um alto nvel tico.
A incapacidade do Estado em assegurar os direitos civis e sociais bsicos tem,
como conseqncia, a marcante e crescente desigualdade social, a excluso e a
insegurana que assolam a sociedade brasileira. O dficit institucional resultado
de um processo histrico de construo nacional, que produziu um Estado incom-
pleto, cujas lacunas vo sendo progressivamente preenchidas pelo no-Estado
desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora
a eqidade.
O dficit institucional se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas
instituies pblicas, quanto na qualidade desse atendimento. Demandas
identificadas nos programas do PPA expressam a incapacidade do Estado em
cumprir as funes definidas no quadro legal. A superao do dficit impe um
novo perfil de atuao do Estado que fortalea, nas instituies pblicas, o carter
de impessoalidade e universalismo de procedimentos, em contraposio ao carter
patrimonialista historicamente presente na cultura nacional manifestado em prticas
de captura do interesse pblico por interesses privados.
Aumentar a governana promover a capacidade do governo em formular e
implementar polticas pblicas e em decidir, entre diversas opes, qual a mais
adequada. Para isto, so necessrios o fortalecimento da inteligncia estratgica
governamental e a adoo de novas prticas de interlocuo e participao. Em
especial, a reativao da funo planejamento, conforme expressa no PPA 2004-
2007, demanda estas competncias.
Desenvolvimento com Incluso Social
1 Gesto Pblica para o
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
10
No que tange implementao, trata-se de proporcionar meios para que as
organizaes pblicas tenham como foco os resultados.
Isto requer:
O ajuste das estratgias, mediante a redefinio de suas misses, de seus
objetivos e de suas metas;
O desenvolvimento de sistemas contnuos de monitoramento e avaliao
de polticas, programas, projetos e desempenho institucional;
A adequao das estruturas e modelos institucionais para agilizar o processo
decisrio e de ao, otimizar a comunicao, permitir o alcance de resul-
tados e a eliminao de lacunas, paralelismos e sobreposies;
A otimizao dos processos de trabalho, adotando novos parmetros de
desempenho, regras mais flexveis e incorporando inovaes tecnolgicas
e gerenciais que permitam redimensionar, quantitativa e qualitativamente,
os recursos humanos, oramentrios, financeiros e logsticos;
O aprimoramento do atendimento ao cidado, mediante simplificao
de processos, eliminao de exigncias e controles desnecessrios e facilita-
o do acesso aos servios pblicos;
A adequao dos quadros funcionais, reestruturando carreiras e quadros
de cargos, remunerando-os em nveis compatveis com as responsabilidades
e competncias exigidas;
O aprendizado contnuo e a efetiva gesto do conhecimento, mediante,
principalmente, capacitao intensiva e permanente de servidores e
dirigentes;
Uma conduta tica e participativa pautada em elevados padres de
transparncia e responsabilizao; e
O aprimoramento de sistemas de informaes, que contribuam para a
melhoria da qualidade dos servios e da agilidade decisria.
A eficincia fazer mais e melhor com os recursos disponveis, que so escassos
em funo da restrio fiscal e do desperdcio no mbito do Estado. Eficincia
um princpio claramente republicano, que busca um melhor aproveitamento dos
recursos dos cidados em seu prprio benefcio. A perspectiva da eficincia deve
estar balizada em informaes confiveis sobre os custos que permitam uma
avaliao correta sobre os gastos. Isto evitaria o simples corte linear de despesas
que leva, usualmente, ao aumento do custo relativo e ineficcia.
Plano de Gesto do Governo Lula
11
Transparncia e participao so princpios basilares da gesto democrtica
que permitem aos cidados se informarem sobre a agenda proposta pelo governo
e, por meio dos canais adequados, participarem das decises sobre assuntos
relacionados ao interesse pblico e a seus legtimos interesses particulares.
Pretende-se a migrao de um Estado meramente regulador para um Estado
promotor do desenvolvimento com incluso social, o que demanda polticas
ativas de modernizao institucional.
Esta desafiadora tarefa de adequao entre estratgias PPA e organizaes
requer aes concertadas e transversais que se traduzem no Plano de Gesto.
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
12
A experincia e o aprendizado histricos de transformao da administrao
pblica (vide Anexo) indicam que a construo de um modelo de gesto pblica
voltado ao desenvolvimento com incluso social deve pautar-se nos seguintes
princpios ou premissas orientadoras:
O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das
desigualdades e promoo do desenvolvimento;
O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo membro
de uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e deveres,
ampliando-se a conscincia cidad, recriando-se a solidariedade e definindo-
se critrios de justia social; o cidado no um mero consumidor de
bens ou servios pblicos;
O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo,
supraministerial, independentemente da origem das proposies iniciais,
das modificaes, das excluses e das incluses incorporadas durante o
processo de discusso. A proposta de gesto pblica deve ser construda
coletivamente, sendo o Presidente da Repblica o seu empreendedor
mximo;
Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de Governo.
Com o endosso do Presidente da Repblica, o Plano adquire poder de
integrao de polticas. Ser um instrumento de gerao de resultados,
flexvel para permitir solues especficas para as diversas reas da ao
governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentao e a
coexistncia de polticas, projetos, e programas concorrentes e/ou
contraditrios;
Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e demais
atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias de inter-
veno ou induo de processos de mudana deve ser baseada na adeso
das organizaes e setores, na capacitao e na motivao intensivas, alm
da troca constante de informaes. Superam-se, assim, as transformaes
2 Uma Nova Gerao de
Transformaes da Gesto Pblica
Plano de Gesto do Governo Lula
13
baseadas predominantemente no carter legalista e coercitivo, em favor
de uma abordagem que resgate a formulao de polticas de gesto baseadas
em incentivos institucionais e pessoais;
Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser formulado
a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que identifique problemas
e suas causas e no apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a
identificao de problemas sistmicos e transversais; e contnuo, para dotar
de maior racionalidade as decises estratgicas sobre objetivos e aes; e
Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha ser
feita em funo dos problemas identificados no diagnstico ao invs da
adoo, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir transplan-
tao acrtica de idias e solues.
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
14
O Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos uma agenda positiva de
transformaes da gesto pblica que visa a fortalecer o Estado para o exerccio
de um papel mais ativo da gerao de desenvolvimento com incluso social.
Busca-se dotar o arranjo organizacional do Poder Executivo de reais condies
de formulao e alcance de resultados, por meio de aes em trs frentes de
atuao, paralelas, integradas e complementares, ilustradas na figura abaixo.
3 Uma Agenda Positiva
3.1) Modelo de Gesto do PPA
As aes do Plano de Gesto Pblica estaro voltadas implementao e
redefinio dos programas quando da reviso do PPA , tendo como objeto,
principalmente:
a definio do papel do gerente do programa e suas interseces com os
quadros dirigentes;
MODELO DE
GESTO DOS
PROGRAMAS DO
PPA
INSTRUMENTOS
DE GESTO
ESTRUTURAO
DAADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL
Papel do gerente/
dirigente
Integrao
programas
organizao
Recursos
(re)formulao de
programas
Monitoramento de
resultados
Avaliao e
redirecionamento
...

Relaes
interorganizacionais
Integrao de
programas
Coordenao
Otimizao de
recursos
Interlocuo e
negociao
Contratualizao
de resultados
...

Formulao de
polticas
Estruturas e modelos
institucionais
Processos
estruturadores
Carreiras, cargos e
remuneraes
Dirigentes pblicos
Simplificao
administrativa
Consolidao da
legislao
...
Livro
Branco
Livro
Verde
Plano de Gesto do Governo Lula
15
a integrao em rede entre programas, organizaes e processos de
trabalho relativos aos mesmos;
o dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao dos
resultados previstos pelos programas; e
o monitoramento e a avaliao de resultados.
3.2) Instrumentos de Gesto
Sero considerados tanto instrumentos consagrados pelas experincias pblicas
e privadas, nacionais e internacionais, quanto solues desenvolvidas para
problemas de gesto especficos.
As escolhas priorizaro os problemas que se referem principalmente:
integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para
tratamento de questes transversais, intergovernamentais e com segmentos
da sociedade civil;
coordenao governamental;
otimizao de recursos;
interlocuo e negociao; e
contratualizao de resultados.
3.3) Estruturao da Administrao Pblica Federal
Sero realizadas intervenes no curto e no longo prazos, no sentido de se
proceder:
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as ne-
cessidades e requisitos identificados, alm do redesenho dos sistemas de
cargos, carreiras, benefcios e concursos;
ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenci-
ais da burocracia;
definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e geren-
cial permanente de servidores;
promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive,
adoo de novas concepes institucionais, e o conseqente redimen-
sionamento de recursos oramentrios, logsticos e de tecnologias da in-
formao, de forma intensiva e em bases confiveis;
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
16
integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se refere
elaborao quanto execuo e avaliao oramentria;
redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio do
papel das agencias reguladoras;
ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contas;
simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades
processuais e tornando as decises mais geis e prximas dos interessados;
definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que
permitam uma contratualizao efetiva de resultados e a avaliao do
custo-benefcio, dotando o processo oramentrio de mais racionalidade;
ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e atendi-
mento ao cidado, que o informe a respeito de seus interesses legtimos
e proporcione uma prestao de servios condizente com altos padres
de qualidade; e
ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de transparncia
no trato de questes pblicas.
Estas trs frentes de atuao se aplicam, em diferentes extenses, s empresas
estatais, na medida em que urge integr-las ao projeto de desenvolvimento do
Pas. Partindo de um diagnstico que contemple mais do que os aspectos econmi-
co e financeiro, as empresas sero avaliadas segundo critrios de desempenho
que considerem tanto o interesse empresarial quanto o interesse pblico. Podero
ser propostos incentivos como a concesso de maior autonomia decisria s
empresas que demonstrem melhor desempenho.
O Plano de Gesto Pblica estar contido no Livro Verde - Modelo de Gesto
do PPA e no Livro Branco - Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos.
Estes livros propositivos sero agendas detalhadas que abordaro os trs domnios
de aes transformadoras em diferentes propores.
Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA - definio do modelo na perspectiva
do curto e mdio prazos, abordando tambm alguns instrumentos de gesto e
indicando questes estruturantes conexas.
Livro Branco - Gesto Pblica para um Brasil de Todos - complementarmente,
abordar questes estruturantes nas perspectivas de curto e longo prazos, assim
como instrumentos de gesto correlatos e desdobramentos no modelo de gesto
do PPA. Seu lanamento ser precedido pela 1 Conferncia Nacional da Gesto
Pblica, evento de mbito nacional, a ser realizado em Braslia, focado nas
questes estruturais relacionadas gesto pblica.
Plano de Gesto do Governo Lula
17
As solues, instrumentos e incentivos contidos nos LIVROS VERDE e BRANCO,
alm da aplicao no mbito do Poder Executivo Federal, podero servir de
documento de referncia, propositivo e inspirador para demais Poderes e es-
feras federativas.
Ademais, muitas proposies exigiro o aperfeioamento do quadro legal, tais
como a edio da Lei Orgnica da Administrao Pblica, da Lei de Simplifi-
cao Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
18
O Plano ser construdo de forma participativa e transparente, com amplo processo
de debate, envolvendo as organizaes e setores no mbito do governo federal
e os grupos interessados da sociedade civil.
A identificao prvia dos reais problemas e dificuldades da Administrao Pblica
Federal se dar mediante um diagnstico institucional abrangente.
A figura abaixo ilustra o processo de construo do Plano de Gesto Pblica:
4 Construo do Plano de
Gesto Pblica
A publicao O Estado Brasileiro em Nmeros constituir um pr-diagnstico
quantitativo da Administrao Pblica Federal a partir da coleta e anlise de
dados disponveis nos sistemas corporativos e no sistema nacional de estatstica.
O Livro Amarelo - Metodologia do Diagnstico Institucional dever contemplar
trs ncleos de questes:
1. Identificao das reas que o Estado deveria atingir e no o faz e tambm
daquelas em que o Estado atua, mas no de forma eficiente;
Plano de Gesto do Governo Lula
19
2. Identificao, nas organizaes governamentais e setores, de lacunas na
atuao e nas estruturas e insuficincia dos recursos e da fora de trabalho;
sobreposies e problemas de gesto, especialmente os que reduzem a
eficincia na utilizao de recursos destinados a aes e programas ; e
3. Identificao das barreiras que afetam a transparncia, a participao e a tica.
A execuo do diagnstico ser, necessariamente, participativa, para que os
agentes pblicos, vendo-se nos problemas, comprometam-se com as solues.
Sua elaborao envolve:
Especificao das questes e dados necessrios e identificao de fontes
de dados nos sistemas corporativos de governo;
Atividades de pesquisa com vistas ao aprofundamento do pr-diagnstico
quantitativo; levantamento de informaes para apoiar e complementar
o diagnstico; coleta de dados nas organizaes; informaes opinativas
e qualitativas;
Definio do universo de trabalho: organizaes e setores; definio das
polticas; definio da abordagem no que se refere ao PPA, entre outros
aspectos;
Elaborao dos instrumentos de coleta de dados: desenho de formulrios/
questionrios; modelagem de entrevistas/reunies e oficinas de coleta;
Definio das metodologias de tratamento de dados; e
Definio de formas de anlise dos dados.
Esta anlise de organizaes, setores e/ou polticas propiciar a escolha de abor-
dagens e a alocao de recursos mais adequada para a soluo de problemas
gerais e especficos.
A participao dos diversos atores no processo de construo e implementao
do Plano de Gesto Pblica essencial.
Trs redes principais daro suporte ao projeto: a Rede Deliberativa, a Rede de
Ao e a Rede Consultiva.
Rede Deliberativa - instncia governamental, formada a partir do
Conselho de Governo, responsvel pela superviso da elaborao do
Plano e pelas deliberaes finais no seu mbito. Esta rede tem trs nveis
deliberativos:
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
20
No mbito do Conselho de Governo - Cmara de Polticas de Gesto Pblica,
composta por Ministros, a instncia poltica de deliberao, negociao,
irradiao e legitimao do Plano;
No mbito da Cmara de Polticas de Gesto Pblica - Comit de Polticas de
Gesto Pblica, instncia de coordenao poltica do Plano. Formado por
Secretrios-Executivos, dar suporte Cmara de Polticas de Gesto Pblica na
coordenao, orientao, negociao, irradiao e legitimao do Plano; e
No mbito do Comit de Polticas de Gesto Pblica - Grupo Executivo do Plano
de Gesto Pblica do Governo Federal, com a funo de acompanhar e super-
visionar a elaborao do Plano de Gesto. Ser composto pelos secretrios das
Secretarias de Gesto - SEGES, que o coordenar, de Planejamento e
Investimentos Estratgicos - SPI, de Recursos Humanos - SRH, de Oramento
Federal - SOF, de Logstica e Tecnologia da Informao - SLTI, todas do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto - MP; pelos presidentes da Escola Nacional
de Administrao Pblica - ENAP e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
- IPEA; pelo Subchefe de Coordenao de Ao Governamental/Casa Civil/
Presidncia da Repblica e por representantes da Secretaria de Comunicao
de Governo e Gesto Estratgica/Presidncia da Repblica, Secretaria-Geral/
Presidncia da Repblica e Assessoria do Presidente da Repblica.
Rede de Ao das Polticas de Gesto Pblica - instncia direcionada
s organizaes implementadoras e beneficirias das polticas de gesto,
composta por representantes das organizaes da Administrao Pblica
Federal. uma plataforma de atuao, envolvimento, participao e mobi-
lizao, em torno do desenvolvimento e implementao do projeto, a
partir dos dirigentes dos rgos e instituies implementadoras e bene-
ficirios das polticas de gesto pblica no mbito da Administrao Pblica
Federal. A rede ser tambm uma plataforma de gesto do conheci-
mento em gesto pblica, com nfase para a apresentao e disseminao
de prticas e resultados. Ter participao direta na realizao do
diagnstico institucional.
Rede Consultiva do Plano de Gesto Pblica - instncia de participao
ampliada, aberta sociedade. uma instncia fornecedora de insumos,
avaliativa e irradiadora do Plano, formada por grupos de interlocuo
com a sociedade, procurando agregar atores e interessados em torno do
projeto. Os grupos sero formados por integrantes do governo, servidores
pblicos, partidos polticos, representantes de outros Poderes membros
do Congresso Nacional e do TCU, entre outros, representantes da
sociedade civil, da mdia, da academia, de organismos internacionais, de
estados e municpios, entre outros interessados. Os principais canais de
comunicao com a sociedade sero estabelecidos por meio de um portal
na internet, grupos de discusso e eventos abertos, tais como seminrios
e oficinas de trabalho.
Plano de Gesto do Governo Lula
21
5 Articulao das Trs Redes
na Formulao do Plano
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
22
Elaborao do Documento Referencial GESTO PBLICA PARA UM
BRASIL DE TODOS.
Elaborao da estratgia de ao para implementao do Plano.
Apresentao e debate do Documento Referencial no mbito do Governo.
Definio da estratgia de comunicao/divulgao do Plano: identidade
visual, portal na internet, linha editorial, formas e meios de divulgao,
dentre outras aes.
Elaborao dO Estado Brasileiro em Nmeros, pr-diagnstico quantitativo
da Administrao Pblica Federal a partir da coleta e anlise de dados
disponveis nos sistemas corporativos e no sistema nacional de estatstica.
LANAMENTO OFICIAL DO PROJETO DO PLANO DE GESTO
PBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS.
- Lanamento do Livro Amarelo - Metodologia do Diagnstico Institucional.
Lanamento dO Estado Brasileiro em Nmeros.
Criao das trs instncias da Rede de Deliberao do Plano.
Concluso do diagnstico institucional - anlise dos dados coletados,
elaborao, sistematizao, organizao e validao dos relatrios.
Elaborao do Livro Azul - Relatrio de Diagnstico da Administrao
Pblica Federal.
Lanamento do Livro Azul em evento aberto e realizao de seminrio
para apresentao e discusso dos seus resultados.
Incio da elaborao do Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA.
Incio da elaborao da proposta do Plano de Gesto Pblica, a partir dos
resultados do diagnstico institucional.
6 Aes Previstas
Plano de Gesto do Governo Lula
23
Concluso do Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA
Validao, no mbito do governo e da sociedade, do Livro Verde - Modelo
de Gesto do PPA.
Incio da elaborao do Livro Branco - Plano de Gesto Pblica.
1 Conferncia Nacional da Gesto Pblica.
Lanamento do Livro Branco - Plano de Gesto Pblica.
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
24
O Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos deve constituir uma proposta
ousada de revitalizao da Administrao Pblica Federal.
Primeiramente, porque ser o resultado de um processo singular, participativo,
abrangente e metodologicamente adequado estruturado em torno de
problemas. Trata-se de um processo de alta complexidade logstica mobiliza
e envolve mais de duas mil pessoas, entre agentes pblicos e da sociedade, e
mais de 300 organizaes pblicas e poltica, na medida em que busca a
formao estruturada de consenso sobre temas de alta sensibilidade e importncia
para a implementao de um projeto de governo.
Alm de institucionalizar o processo que se prope, de construo do Plano,
outro grande desafio envolve esta tarefa nada trivial: que este Plano, uma vez
em implementao, seja um elemento vital de institucionalizao do amplo e
contnuo processo de desenvolvimento institucional do Estado.
Fundamentalmente, o Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos conter uma
viso de futuro e uma estratgia de implementao de uma burocracia ideal,
voltada a instrumentalizar um Estado promotor do desenvolvimento e da justia
social. Nesse sentido, um dos principais significados do Plano o rompimento
com vises fatalistas que colocam a construo de um novo Estado na lista das
utopias no realizveis.
O Plano deve ser uma demonstrao clara de que as condies econmicas
alcanadas permitem, do ponto de vista macro-econmico e fiscal, a construo e
manuteno de uma burocracia profissional de padro equivalente dos pases
do 1 mundo; de que a consolidao da democracia permite, do ponto de vista
da transparncia e dos controles social e das instituies polticas, condies mpares
na nossa histria para se vencer o patrimonialismo; de que a existncia de massa
crtica na burocracia governamental e a disponibilidade de tecnologia de gesto
so condies mnimas necessrias, embora no suficientes, para promover a
arrancada de um processo de revitalizao do Estado.
Em sntese, a construo de uma burocracia governamental condizente com os
anseios da sociedade brasileira possvel.
E o Plano de Gesto Pblica constitui um instrumento importante para enfrentar,
com xito, o maior desafio do Governo: A CONSTRUO DE UM BRASIL
PARA TODOS.
7 Comentrios Finais
Plano de Gesto do Governo Lula
25
ANEXO
O quadro a seguir apresenta concepes anteriores de transformaes na adminis-
trao pblica reforma administrativa, modernizao administrativa e reforma do
Estado e as comparam concepo da revitalizao do Estado que ora se prope.
Concepes de Transformaes
na Admistrao Pblica
Uma primeira onda de transformaes sistemticas na gesto pblica lanou o
conceito de reforma administrativa, termo ainda amplamente utilizado, que
no expe sua origem instrumental e autoritria.
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
26
O exemplo maior de reforma administrativa foi o Departamento Administrativo
do Servio Pblico - DASP, estratgia concebida e implementada sob a gide do
regime do Estado Novo.
Instrumental, porque no considera as finalidades em questo. Presume que a
adequao de arranjos organizacionais se estabelece segundo princpios universais
de organizao centralizao e padronizao, princpios da administrao
progressivista , transplantados para o caso brasileiro. E mais, alm de inde-
pender das finalidades, no contempla sua formulao o aprendizado estra-
tgico. Esse padro ortodoxo de burocracia fundado na impessoalidade, no
mrito e no universalismo de procedimentos seria o antdoto administrao
patrimonialista baseada no clientelismo, no empreguismo e no casusmo.
Autoritria porque, implementada em regime ditatorial, o foi de forma impositiva
e tecnocrtica, de cima pra baixo, o que conduziu exorbitncia das aes do
DASP e sua decadncia.
Uma segunda onda se baseou na modernizao administrativa, que se
diferencia da anterior porque prescreve a adequao do aparato estatal aos
projetos especficos de desenvolvimento. Procura, assim, harmonizar meios
os arranjos organizacionais e fins os objetivos de desenvolvimento,
devendo-se buscar arranjos diferenciados flexibilidade e descentralizao
para finalidades igualmente diferentes.
Os casos exemplares desta modalidade de transformao da gesto pblica so:
a administrao paralela da era JK - grupos ou comits executivos para
implementar o Plano de Metas; e
a administrao para o desenvolvimento do regime militar - crescimento
e diferenciao da administrao indireta como recursos flexibilizadores
para o alcance de resultados de desenvolvimento.
Ambos os casos se basearam em diagnsticos que apontavam como problemas a
rigidez e a incapacidade de alcance de resultados da burocracia governamental;
o primeiro a partir da Comisso de Simplificao Burocrtica - COSB, de 1956;
o segundo a partir da Comisso Amaral Peixoto, de 1962.
A implementao da administrao paralela se deu de cima para baixo, mediante
forte liderana presidencial.
A administrao para o desenvolvimento aconteceu de forma tecnocrtica, em
regime ditatorial.
Ressalta-se, em ambos os casos, a adeso aos respectivos planos: o Plano de
Metas, no primeiro caso, e os Planos Nacionais de Desenvolvimento - PND, no
segundo, como vetores orientadores da ao governamental. Embora pragmtica,
esta estratgia gerou dois principais ncleos de disfuno, s aparentemente
Plano de Gesto do Governo Lula
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contraditrios: o engolfamento das estruturas paralelas geis e flexveis
pela burocracia ortodoxa remanescente; e a exorbitncia das estruturas paralelas,
que escapavam ao controle da poltica e da burocracia.
Uma terceira onda, inspirada na abordagem da reforma do Estado, surge a
partir dos anos 90 como uma resposta crise do Estado. Este debate se expressa
em duas vises:
inicialmente por teorias neoinstitucionalistas econmicas segundo as quais
o Estado , em princpio, um problema, a ao estatal estruturalmente
ineficiente e inconfivel na gerao de bem estar, relativamente ideali-
zao da eficincia do mercado pela economia neoclssica.
uma outra parte acentua a insuficincia do Estado na promoo de bem estar.
As duas vises preconizam profundas transformaes no Estado e na gesto
pblica.
Na qualidade de movimento e discusso acadmica e profissional, a proposta
da nova gesto pblica, nas dcadas de 80 e 90, mostra-se fortemente imbuda
da viso neoinstitucionalista e prope processos de ajuste nos arranjos organizativos
estatais, de sorte a reduzir seu tamanho e aplicar tecnologias gerenciais de
ponta adotadas no setor privado.
Na seqncia, a nova gesto pblica seguiria caminhos diversos. Concepes
radicais que previam a drstica reduo do Estado e a aplicao macia de
tecnologia gerencial privada no setor pblico. Exemplos so a Nova Zelndia, a
Austrlia, a Gr-Bretanha e os Estados Unidos.
No outro caminho aparecem concepes mais conciliadoras que visavam a
construo de uma burocracia governamental no to rgida, procedimental e
insulada, isto , mais flexvel, orientada para resultados, focada no cidado e
sujeita a crescente controle social. So os casos da Sucia, da Gr-Bretanha e
dos Estados Unidos, os dois ltimos num revisionismo da fase anterior.
No Brasil, os exemplos mais prximos de implementao de transformaes na
gesto pblica na linha da reforma do Estado foram a reforma gerencial preco-
nizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o modelo de
gesto por resultados proposto pelo PPA 2000-2003, a implementao do aparato
regulatrio a partir das privatizaes e alguns elementos do processo de ajuste
fiscal, notadamente a Lei de Responsabilidade Fiscal .
Estes quatro conjuntos de iniciativas ocorreram, todavia, de forma fragmentada:
o Plano Diretor era instrumental, no estava acoplado a uma estratgia de desen-
volvimento; a estratgia de desenvolvimento, o PPA, no previa um modelo de
implementao robusto que levasse em conta a complexidade dos arranjos
organizacionais e a necessidade de transform-los; e as agncias reguladoras se
estabeleceram desconsiderando as duas abordagens.
Fundamentalmente, estas iniciativas tm algumas caractersticas em comum:
foram solues em busca de problemas no definidos a priori, algumas
delas condicionantes da estabilidade econmica;
estabeleceram-se com nenhuma ou limitada participao, o que provocou
a rejeio de segmentos vitais sua implementao; e
pressupunham que exemplos concretos de implementao legitimariam
as concepes.
O resultado que, exceo do ajuste fiscal, tais formulaes tiveram baixa
efetividade, indicando que a democracia exige estratgias mais adequadas e
participativas para a transformao da gesto pblica.
Estas abordagens ilustram um processo histrico sobre transformaes organiza-
cionais no setor pblico. H neste processo trs dimenses:
A primeira a dimenso teleolgica ou finalstica, que representa o espao do
planejamento, no Projeto de Pas que se esboou em diferentes momentos do
processo recente de construo nacional. o terreno que vai do sonho, da
utopia, at sua forma de realizao.
A segunda a inovao gerencial, espao das solues de gesto que visavam
instrumentalizar o alcance de resultados. o terreno do pragmatismo.
A terceira a construo institucional, o espao das instituies estatais, polticas e
burocrticas, no sentido do processo de sedimentao de regras e estruturas de
incentivos que visam a harmonizar o comportamento dos atores internos (polticos
e burocratas) e externos (cidados, agentes econmicos etc.) aos princpios da
democracia para tornar a vida social possvel. o terreno da difcil e intrincada
relao entre poltica e administrao, a partir da qual se tece o Estado.
Contrastando-se estas dimenses com as ondas de transformaes recentes no
setor pblico brasileiro, algumas constataes emergem. primeira onda faltou
o ingrediente teleolgico; forjando-se a construo de uma burocracia proce-
dimental, inovadora para os padres preponderantes de burocracia patrimonial,
mas que servia ao propsito de fornecer o molde institucional sobre o qual se
erigiriam as instituies burocrticas. A segunda onda foi prdiga nas dimenses
teleolgica e inovadora, mas s custas do enfraquecimento das instituies buro-
crticas basais. A terceira onda centrou-se no terreno do pragmatismo, quer
aportando solues gerenciais inovadoras, quer promovendo o ajuste fiscal, mas
sem uma clara vinculao teleolgica e sem a centralidade da consolidao das
instituies burocrticas basais.
Amalgamar estas dimenses o que se pretende com o PLANO GESTO
PBLICA PARA UM BRASIL PARA TODOS.
GESTO PBLICA PARA
UM BRASIL DE TODOS
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