O Planejamento Estratgico Situacional no Setor Pblico A Contribuio de Carlos

Matus
AUTORES
SERGIO VITAL E SILVA
svsvital@uol.com.br
JOS CARLOS COELHO NIERO
Faculdade Anchieta de So Bernardo do Campo
nierotur@gmail.com
LEONEL MAZZALI
leonel_mazzali@uol.com.br
Resumo:Este artigo apresenta o Planejamento Estratgico Situacional PES como
mecanismo articulador das polticas pblicas, permitindo visualizar o comprometimento dos
agentes internos e externos em torno de um plano estratgico. A falta de planejamento e o
improviso tornaram-se caractersticas da gesto pblica. Os mtodos de planejamento tiveram
sua utilizao intensificadas nos ltimos vinte anos, mas sem que seus efeitos tenham passado
por aferies consistentes e permanentes dos seus resultados, ou mesmo, porque muitas das
experincias tem buscado apresentar as cidades como mais viveis, ou mais atraentes, em
uma disputa com outras localidades em busca de atrao de investimentos.Portanto, o
planejamento situacional pode contribuir para a inovao e a modernizao dos processos
decisrios no setor pblico. A partir da crtica elaborada por Carlos Matus ao planejamento
tradicional, buscam-se mecanismos para se identificar os pontos convergentes entre polticas
pblicas e a pluralidade dos atores e dos interesses envolvidos que passam a ser foco
permanente das administraes. Neste contexto, a proposta do Planejamento Estratgico
Situacional PES torna-se presente como ferramenta que potencializa a formulao de
polticas pblicas, alm de tambm agir como instrumento de articulao. Assim, todo o
processo de planejamento estar em permanente movimento, interagindo com uma realidade a
caminho da transformao.
Palavras Chaves:Planejamento Estratgico Situacional; Articulao; Atores.
Abstract:This article presents the Situational Strategic Planning - PES - as a mechanism for
articulating public policy, allowing officers view the involvement of internal and external on a
strategic plan. The lack of planning and improvisation have become characteristic of public
management. The planning methods had increased their use over the last twenty years, but
that its effects have gone through consistent and continuous measurements of their results, or
because many experiments have tried to make the cities more viable and more attractive in a
dispute with other localities in search of attracting investment. Therefore, the planning
situation can contribute to innovation and modernization in its decision making in the public
sector. From the criticism made by Carlos Matus to traditional planning, look up mechanisms
to identify the convergent points between public policy and plurality of actors and interests
involved to become a permanent focus of the administration. In this context, the proposal of
the Strategic Planning Situational - PES -becomes this as a tool that enhances the formulation
of public policies, and also act as an instrument of articulation. Thus, the entire planning
process will be in permanent motion, interacting with reality on the way of transformation.
Keywords:Strategic Planning Situational; Articulation; Actors.

Introduo
A gesto do setor pblico, no mbito municipal, se caracteriza pelo improviso e pela
falta de planejamento, com reflexos profundos na formulao e na implementao de polticas
pblicas e, de modo particular, na articulao entre elas. Na gesto pblica, o governante age
normalmente sem um plano, atua de acordo com as circunstncias emergncias que vo
acontecendo no dia a dia, ou seja, as organizaes atuam de forma anrquica ou de maneira
improvisada.
O planejamento estratgico na administrao pblica municipal constitui uma
inovao, abordada pelos estudos na rea de modernizao da gesto, pouco se
conhecendosobre o seu impacto no processo de gesto (Poister e Streib, 2005, p. 1). De
maneira geral, o Planejamento Estratgico tem sido aplicado por administraes locais, com o
objetivo de realizar o chamado marketing das cidades, propiciando condies de
competio para a atrao de investimentos.
Nesse contexto, a recuperao da abordagem proposta por Matus (1993) Planejamento Estratgico Situacional - PES, constitui uma oportunidade de aprofundamento
da discusso da importncia e do significado do planejamento para a administrao pblica.
Na proposta do autor, o planejamento se constitui no instrumento nuclear da ao de governo,
voltado transformao do presente na busca por um futuro diferente. Dentre os elementos
que esto na base do processo de planejamento, o autor destaca a dificuldade em articular a
pluralidade de atores e interesses envolvidos. Assim, o objetivo deste artigo demonstrar
como o Planejamento Estratgico Situacional PES pode contribuir como instrumento de
articulao dos agentes na formulao e na implementao de polticas pblicas.
uma pesquisa do tipo exploratrio que se assenta no aprofundamento da discusso
da obra de Matus (1993, 1996, 2000), recorrendo ainda a autores recentes, destacando-se
Martins (2004) e Marini (2004) com estudos sobre governo matricial e fragmentao de
polticas.
A primeira seo aborda a critica de Carlos Matus ao planejamento tradicional,
apresentando como contraponto as premissas do planejamento situacional. A segunda seo
detalha o Planejamento Estratgico Situacional (PES) e a importncia do Tringulo de
Governo na concepo de Matus. Na terceira seo so apresentados as possibilidades de
articulao e coordenao das polticas pblicas e dos atores que interagem com o plano.
1. O planejamento na administrao pblica na concepo de Carlos Matus
Um dos principais pesquisadores do planejamento estratgico governamental foi o
chileno Carlos Matus, Ministro da Economia do Governo Allende em 1973, que desenvolveu
a proposta denominada Planejamento Estratgico Situacional, a partir de sua experincia
como administrador pblico e de consultor do Instituto Latino Americano de Planejamento
Econmico e Social (ILPES / CEPAL)
Ao analisar o planejamento tradicional, tambm chamado de normativo, Matus
direciona sua crtica a seis pressupostos da elaborao do planejamento governamental :
123456-

o sujeito e o objeto planejado so independentes;

existe apenas uma verdade para o diagnstico;
o objeto planejado contm atores com comportamento previsveis;
o poder no um recurso escasso;
o planejamento tem por referncia o desenho de um contexto previsvel;
o plano refere-se a um conjunto de objetivos prprios e a situao final
conhecida.

Para o autor, os textos tradicionais de planejamento afirmam que o planejador um

tcnico a servio de uma fora social, cuja funo consiste em dominar a tcnica de fazer
planos. Nesse contexto, o planejador, ao definir os objetivos do plano, conjectura que estes
devem ser cumpridos exatamente como foram desenhados a priori, isto , as metas
estabelecidas pressupem um fim em si mesmo, no considerando as possibilidades de um
futuro diferente do previsto pelo plano. Portanto, ao estudar e criticar os resultados do
planejamento tradicional na America Latina, Matus prope tambm seis pressupostos para o
planejamento estratgico, a saber:
1- o ator que planeja no tem assegurada sua capacidade de controlar a realidade,
porque isso depender da ao de outros atores;
2- existe mais de uma explicao para a realidade, em funo dos vrios atores;
3- vrios atores sociais enfrentam-se, com objetivos conflitantes;
4- o poder escasso e o planejamento deve sistematizar o clculo poltico e centrar
sua ateno na conjuntura;
5- a incerteza predominante;
6- o governante lida com problemas no tempo, e com soluo aberta criao e ao
conflito.
Para Matus:
(...)planejar tentar submeter o curso dos acontecimentos vontade
humana, no deixar que nos levem e devemos tratar de ser condutores de
nosso prprio futuro, trata-se de uma reflexo pela qual o administrador
pblico no pode planejar isoladamente, esta se referindo a um processo
social, no qual realiza um ato de reflexo, que deve ser coletivo, ou seja,
planeja quem deve atuar como indutor do projeto. (MATUS, 1993, p. 13 )

Assim, merecem destaque os seguintes pontos :

a) deve existir uma ao deliberada para construir o futuro ou influir sobre o futuro;
b) o planejamento e seu sucesso no um ato solitrio, mas envolve o comprometimento
do conjunto de agentes que atuam na conduo do processo;
c) o planejamento no algo esttico, ele se transforma em virtude dos fatos;
d) o planejamento estratgico permite o equilbrio de uma organizao e propicia definir
a sua trajetria a longo prazo.
Para o autor:
No planejamento no podemos recusar a idia que existem conflitos, que se
contrapem ao nosso desejo de mudana, esta oposio realizada por
outros indivduos com diferentes vises e opinies, que podem aceitar a
nossa proposta de futuro no todo ou em parte, ou simplesmente recusar esta
possibilidade.(MATUS, 1993, p. 14).

Em sua essncia, o planejamento est associado a mudanas e estas a conflitos de

interesse entre os agentes internos e externos administrao pblica. O processo de
planejamento envolve a definio de prioridades que podem provocar tanto a adeso quanto a
oposio sistemtica de um ou vrios atores. Em outras palavras, planejar implica na
identificao dos agentes interessados, alm da definio de mecanismos de articulao dos
mesmos, visando consecuo de objetivos e a estratgia (forma) de alcan-los.

2. Planejamento Estratgico Situacional PES

O inicio da gesto pblica se caracteriza por um perodo de grande expectativa, onde o
governante apresenta as suas propostas de governo. No se pode esquecer que a euforia inicial
da conquista alcanada nas urnas pode transformar-se em desiluso, na medida em que o
perodo de gesto transcorre com celeridade, sem que o gestor consiga transformar os votos
obtidos em resultados efetivos. Da a importncia do plano e do processo de planejamento; o
governo precisa estabelecer um plano para criar foco e direcionamento. O ponto fundamental
que o plano se constitui em um elo entre a poltica e a gesto, na medida em que explicita
objetivos, recursos, competncias e, de modo particular os agentes e os mecanismos de
articulao entre eles e as polticas propostas pelo plano.
Essa a idia bsica do Planejamento Estratgico Situacional PES, pois como
afirma o autor, um plano :
Um instrumento terico com metodologia prtica, que busca tratar dos
problemas de transformao social e deve ser aplicada de forma sistemtica
e com rigor no acompanhamento das aes pr-definidas, alm de considerar
os agentes que atuam por vezes em cooperao ou em conflito.(MATUS,
1996, p. 22)

Matus sintetiza o ambiente do gestor pblico por meio de trs vrtices de um

tringulo, conforme a Figura 1. O primeiro vrtice o Projeto de Governo ou Plano que
expressa a direo que pretende imprimir administrao. O segundo vrtice a Capacidade
de Governo, determinada pela competncia tcnica e recursos financeiros. O ltimo vrtice
a Governabilidade, que demonstra o potencial de articulao com os agentes envolvidos nos
mbitos interno e externo.

Figura 1 Tringulo de Governo

Nesta proposta, as trs pontas do tringulo esto em permanente vinculao, elas

possuem um papel de articulao, de tal sorte que de nada adianta uma boa proposta,
apresentada pelo administrador pblico por meio do seu plano, se a capacidade de governo
for limitada, ou seja, se a capacidade intelectual e gestora da sua equipe no forem
condizentes com a ousadia do plano proposto, da mesma forma no campo da governabilidade
devem-se identificaros instrumentos necessrios para viabilizar o projeto de governo.
O autor apresenta o planejamento estratgico situacional como um original sistema,
que possibilita:
a) decidir e atuar de forma efetiva;
b) alterar metas e objetivos no curso da implantao, pois a interveno
governamental no homognea ou permanente, mas se altera ao longo do tempo, de acordo
com as situaes conjunturais que se apresentam;
c) administrar conflitos, permitindo a convergncia de interesses em prol de um
objetivo comum e prope transformar o plano em realidade, assim, planejamento e ao so
inseparveis.
Para Matus:
(...)o essencial do governo a ao e o essencial do planejamento o
clculo que a precede e preside, ento planeja quem governa, porque o
governante faz o clculo de ltima instncia, e governa quem planeja,
porque governar conduzir com uma direcionalidade que supera o
imediatismo de mera conjuntura. (MATUS, 1993, p. 32).

A funo do governo agir e transformar a realidade. Dada a complexidade do

ambiente, em termos de recursos, agentes envolvidos e natureza dos problemas a serem
enfrentados, o administrador pblico precisa organizar as aes em torno de metas claras,
visando dar direo e foco s aes, posicionando-se como condutor do processo. O plano
no uma carta de intenes, mas um instrumento que dirige e governa a ao.
O pressuposto do planejamento estabelecer diretrizes claras a serem perseguidas,
assim faz-se necessria a reviso permanente do plano em funo do comportamento dos
atores e da conjuntura. Na sua raiz metodolgica, o planejamento estratgico situacional
considera que o cenrio (variveis bsicas para formulao do plano) pode alterar-se ao longo
do tempo, de modo que fundamental a flexibilidade das metas e das aes. preciso
estabelecer fluxos de informao, controle, anlise, reviso do plano, articulaes entre
programas e execuo.
A busca da flexibilidade sintetizada pelo autor por meio da criao de um espao na
estrutura organizacional denominada de sala de situaes, onde um grupo tcnico designado
pelo dirigente, acompanha o desempenho das reas responsveis pela execuo do plano. O
mtodo PES qualifica a gesto do governo segundo os resultados e as condies fora do
controle do ator, as diversas variveis que esto fora da governabilidade de quem planeja e
nas quais os resultados so alcanados. Lembre-se que o ator escolhe seu plano, mas no pode
escolher as circunstncias favorveis ou desfavorveis em que elas acontecem.
O planejamento envolve a mobilizao dos agentes internos e externos
administrao, exigindo a criao de instrumentos para articular o conjunto de atores
envolvidos em permanente comprometimento em relao ao plano. O Planejamento
Estratgico Situacional confere a possibilidade de governar com objetivos claros que devem
ser acompanhados por meio de um sistema que permita visualizar o detalhamento do plano
em programas, projetos e aes coordenadas entre si e coerentemente articulados com os
diversos atores.

O processo de coordenao e de administrao dos conflitos entre os agentes

envolvidos merece especial destaque no mbito do Planejamento Estratgico Situacional
PES, pois, como acentua Oszlak , um plano para ser bem sucedido requer a capacidade de
articular atores internos e externos, ou melhor, o estado uma instncia de articulao da
sociedade, que condensa e reflete os conflitos e contradies das vrias instituies existentes
(Oszlak, 1980, p. 14).
3- Articulao Entre Agentes Internos e Externos
Um dos grandes problemas para qualquer governo o da fragmentao de polticas
pblicas, isto , a aplicao de polticas que so desenvolvidas sem coordenao.As
limitaes de recursos por que passam as administraes pblicas, implicam em estabelecer
critrios mais precisos de priorizao das diversas polticas, com o objetivo de racionalizar
gastos, o que torna mais problemtica a fragmentao de polticas pblicas. O planejamento
tenta introduzir uma racionalidade, ajustada a critrios tcnicos onde o comportamento dos
atores se manifesta, por vezes em conflito, negociao ou compromisso(Oszlak, 1980, p. 12),
busca-se, assim, um comportamento favorvel que transforme as polticas em aes efetivas.
Em estudo recente sobre planejamento estratgico e gesto pblica no Estado de
Minas Gerais, Corra chegou seguinte concluso:
A estratgia de entrelaar o planejamento estratgico gesto pblica por
resultados garantiu ao governo que os diversos servidores envolvidos em
todo o policy cicle estariam individualmente incentivados a contribuir para
que o Estado sasse de um quadro de projetos de governo noimplementados e chegasse a um cenrio de desenvolvimento integrado do
estado, para, futuramente, alcanar um cenrio econmico, poltico e
institucional eficiente e competitivo.(CORRA, 2007, p.502)

A busca por convergncia est centrada na identificao de elementos que

possibilitem pontos de contato entre as diversas polticas pblicas. Assim, considerando
esta necessidade, o Planejamento Estratgico Situacional PES pode atuar como elemento de
integrao entre as diferentes polticas e os diversos atores. Uma estrutura de governo
integrada e articulada com o plano constitui um territrio propcio para uma gesto sem
improvisos.
Um dos fatos marcantes da historia brasileira e que podem ilustrar um processo de
articulao, foi a conduo poltica exercida durante o Governo do presidente Kubitschek
atravs do Programa de Metas, nesse sentido, a abordagem desenvolvida pela tese defendida
por Benevides prope a articulao de trs eixos para a estabilidade do perodo JK: o papel
dos partidos polticos (especialmente a aliana PSD/PTB); o papel das Foras Armadas e o
papel do Executivo, atravs de sua poltica econmico-administrativa (Benevides, 1979, p.
26), estas trs variveis foi fruto de uma conjuntura favorvel, na qual as Foras Armadas e o
Congresso atuaram de maneira convergente no sentido de apoiar a poltica econmica, cujo
ncleo era o Programa de Metas (BENEVIDES, 1979, p. 28).
A articulao no mbito interno do governo pode ser melhor entendida recorrendo-se
uma viso matricial, integradora entre as diversas polticas pblicas, como abordada por
Martins (2004). A coordenao das polticas pblicas permite a obteno de coerncia nas
aes. Se a coordenao interna ao governo tem por base o comprometimento da burocracia
em torno do plano, da mesma forma o pblico externo merece ateno e ser, necessrio um
grau de compromisso ou identificao com as propostas apresentadas.O plano deve criar um
ambiente de convergncia, uma conjuntura especial entre as diversas polticas pblicas

atravs da explicitao de diretrizes claras e acordadas entre os atores internos e externos, e,

de modo particular, da convergncia das polticas especficas s diferentes reas.
Para Benevides, podemos avaliar o posicionamento do Presidente Kubitschek e sua
capacidade em articular esforos em torno do Plano de Metas :
Kubitschek podia manobrar a aliana de foras polticas canalizando seus
interesses em direes coincidentes com seu plano e gerando suporte poltico
necessrio para sua implementao. (BENEVIDES, 1979, p. 214)

Matus previa a necessidade de concertao ao realizar sua avaliao sobre teoria social
e teoria do planejamento, afirmando que no planejamento situacional possvel a articulao
entre simulao matemtica e a simulao humana, para que ambas se complementem como
instrumentos de apoio ao planejamento situacional (Matus, 1993, p.176).
Em outra passagem o autor reafirma a necessidade da integrao das polticas, ao
realizar uma crtica ao insucesso na conduo do governo Allende, no Chile, para o que
chamou de trplice divrcio.
A tentativa de transformao social do perodo de Allende no Chile produziuento um trplice divrcio entre o planejamento econmico normativo (que
ficou relegado a meras frmulas), a conduo econmica (que imps
autonomia em relao ao planejamento formal) e a conduo poltica (que no
considerou nem o planejamento formal nem as conseqncias da conduo
econmica).(MATUS, 1993, p.201)

Como afirma Matus:

A governabilidade do sistema no indiferente capacidade de governo
nem profundidade das mudanas pretendidas pelo projeto de governo
(tringulo de governo). As relaes de fora polticas e econmicas, internas
e externas, geradas em torno da equipe de governo e de seu projeto,
explicam o balano da governabilidade. (MATUS, 1996)

Neste ambiente de conflito de interesses, no mbito interno, as secretarias, autarquias,

fundaes e empresas publicas, entre outras, disputam os recursos escassos. Se no existir
uma coordenao em torno do plano esta disputa por recursos pode acarretar desvios no
objetivo central da administrao. No mbito externo, o Governo deve interagir de forma
constante com diversos atorese interesses (Cmara Municipal, Associao Comercial e
Industrial, Partidos Polticos (aliados e de oposio), Sindicatos, Igreja e Imprensa).
Nessa mesma linha: Putnam afirma:a governabilidade deve ser exercida
permanentemente pelo administrador pblico, considerar as demandas de seus cidados e agir
com eficcia em relao a tais demandas. (Putnam 1996, p. 77)
A busca da governabilidade requer a articulao dos atores em torno do plano
proposto, pressupondo que todos devem estar envolvidos em certa medida na elaborao e na
execuo do projeto. O Planejamento Estratgico Situacional ser o condutor do processo de
articulao entre as diversas polticas e atores.
4- Concluso
A preocupao com a boa gesto e com a eficincia das polticas pblicas passa a ser,
ou deveria ser, uma constante nos governos locais. A brevidade dos mandatos no permite aos
governantes trabalhar com improviso. Desta forma primordial a utilizao de ferramentas
que auxiliem a tomada de decises. O Planejamento Estratgico Situacional PES, apresenta-

se como um importante instrumental de planejamento e gesto que permite priorizar as aes

conforme a capacidade real de execuo, amparada no conceito do tringulo de governo.
No Planejamento Estratgico Situacional PES, no est assegurado o controle da
realidade, pois pressupe a ao de outros atores, e o clculo de implantao das polticas
pblicas deve avaliar esta reao, procurando medir o impacto em diferentes graus sobre os
diversos grupos que interagem com o governo. Portanto, construir o futuro envolve uma ao
deliberada para alterar a realidade, ou seja, o planejamento no esttico.
O processo de articulao de difcil execuo, mas no deve ser relegado a segundo
plano, pois a fragmentao de polticas pblicas traz desperdcio de recursos e incoerncia no
atendimento a populao. O ambiente de conflito, tambm uma caracterstica predominante
entre os atores, portanto, ao formular e implementar polticas pblicas os mesmos devem ser
considerados na avaliao de impactos, criando condies para a melhora da coerncia entre
as diversas aes. Assim, o conceito de governabilidade passa a ser um aliado quando
estruturado atravs do Planejamento Estratgico Situacional, pois possibilita identificar os
atores envolvidos em cada ao prioritria definida pelo governo.
E finalmente, a coordenao das aes de Governo deve utilizar a concepo de
matricialidade, buscando o melhor aproveitamento dos recursos humanos e financeiros,
integrando as aes mais importantes das diversas reas buscando mais agilidade e a
valorizao das aes, ou seja, uma estrutura mais enxuta possibilita a obteno de mais
recursos para aquilo que foi considerado prioritrio.
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