Planos e políticas educacionais:

das concepções às práticas

Sofia Lerche Vieira

Introdução

Este estudo retoma ideias de escritos anteriores (cf. VIEIRA

1998; VIEIRA, ALBUQUERQUE 2002) ressignificando-as à luz do
presente. O texto aprofunda articulações entre planos, planejamen-
to e políticas de educação, detendo-se de forma indireta sobre o pa-
pel exercido pela legislação nesse contexto.
Na expectativa de elucidar algo sobre as práticas, a reflexão
detém- se sobre alguns elementos teóricos, ao mesmo tempo em que
resgata aspectos relativos à trajetória dos planos de educação pro-
curando situá-los em sua historicidade. Isto porque não apenas o
próprio percurso, mas também os diferentes elementos de conjuntu-
ra que caracterizam cada período da política educacional imprimem
significados distintos ao lugar que os planos ocupam no decorrer da
história. O texto aborda os seguintes tópicos: 1) elementos teóricos;
2) o problema e seu(s) contexto(s); 3) breve reconstrução histórica;
4) convocações da/à sociedade e 5) planos e políticas educacionais.

Elementos teóricos

Planos fazem parte da vida, tanto na esfera individual quan-

to na institucional. No âmbito das organizações, mais do que meras
manifestações de projetos de futuro, os planos costumam traduzir intenções de
melhoria de situações existentes'. Sendo o planejamento componente imprescin-
dível das instituições políticas, econômicas e sociais, é oportuno lembrar que os
planos podem exercer funções diversas, a depender das circunstâncias em que são
gerados e das forças que contribuem para sua elaboração.
A análise dos planos feita pelos estudiosos da política educacional em geral
é conduzida "a posteriori dos acontecimentos" (TEDESCO 2012, p. 65). Estes não
raro se concentram em estudar aspectos negativos das políticas - por que este ou
aquele plano não deu certo, o que faltou, o que deveria ter sido feito. Os que se
envolvem diretamente com a concepção e a execução das políticas educacionais
(políticos e técnicos) se relacionam com os planos de forma diversa, pois suas de-
cisões são tomadas em funções de variáveis nem sempre visíveis aos olhos dos que
pesquisam a dinâmica das políticas e reformas educativas.
Sem fugir à lógica da investigação "a posteriori dos acontecimentos", este es-
tudo trata de aspectos relativos ao movimento de formulação dos planos, os quais
são concebidos com maior ou menor participação de atores externos ao aparato
estatal, a depender de circunstâncias diversas, algumas das quais aprofundadas ao
longo da reflexão.
As políticas educacionais são aqui compreendidas como ações do poder público
expressas num espaço e num tempo determinados. Espaço tem a ver com as noções
de território, lugar e local. Em tempos de globalização, por certo, essas circunstân-
cias sofrem modificações. A determinação espacial, todavia, é inegável. Tempo,
por sua vez, constitui o fio condutor entre o passado e o presentes. Retomando o
argumento anterior, ao analisar as políticas, os pesquisadores em geral se debru-
çam sobre o produto e portanto concentram-se no esclarecimento de algo que já e
passado. Os que fazem as políticas estão às voltas com o processo.
Tempo e espaço são movimentos mutuamente articulados. Assim, as políti-
cas têm um eixo cronológico, em termos de gerações ou sucessões, onde determina-
1. É oportuno registrar que neste estudo planos dizem respeito a documentos que informam os proces-
sos decisórios dos governos na tomada de decisão. Nesta perspectiva, podem ser elaborados com ou scan
participação da sociedade. Embora relacionados ao tema, não são aqui considerados planos de partidos
políticos.
2. Segundo o autor, os estudos sobre políticas educacionais tendem a ser feitos 'a posteriori dos aconte-
cimentos provocados pelas mudanças e costumam estar dirigidos a identificar suas limitações ou explicar
seu fracasso" (TEDESCO 2012, p. 65). O exame dos processos de reforma, todavia, permite perceber que
'a articulação da dimensão técnica com a tomada de decisões é muito mais importante ria fase prévia 55
decisões das reformas educacionais [.1 que no processo mesmo de implementação" (ibid., p. 72).
3. A esse respeito é oportuna a observação de que a oposição passado/presente é essencial na aq uisição
da consciência do tempo (L GOFF 2003, p. 13),
Parte 1 - Planos e planejamento da educação nacional
dos passos são dados antes, outros depois. No interior de cada momento histórico
ocorrem ciclos que se concretizam através de uma lógica onde se articulam contex-
tos de "influência", de "produção de textos" e de "implementação', conforme a
perspectiva teórica de Bowe, Bali e Gold (1992) e Bali (2006).
Analisando o tema pela perspectiva desses autores, pode-se dizer que os
planos têm relação com os contextos de influência e de produção de textos, mas
não necessariamente com os contextos de implementação. Para que se articulem
aos contextos de implementação, os planos precisam ser documentos que de fato
orientem a tomada de decisão política na condução das ações acima referidas. Por
razões as mais diversas, de natureza histórica, social e cultural, de espaço e tempo,
sobretudo, isto nem sempre ocorre no Brasil. Basta olhar a rede física escolar pelo
país afora para constatar que, se pianos existem, em muito poucas situações foram
considerados no planejamento da expansão dos sistemas públicos de ensino.
Os planos são elaborados por demandas cuja origem está associada a atores
sociais, políticos e econômicos diversos, daí relacionarem-se com os "contextos de
influência". Os agentes sociais e políticos mais visíveis costumam ser representa-
dos pelos movimentos organizados, no caso brasileiro sobretudo associações cien-
tificas e profissionais sindicatos e partidos políticos. Os atores econômicas, por
sua vez estão ligados a dimensão financeira das políticas - tanto no que se refere
as instancias do poder publico responsáveis pela identificação e por captações de
fontes de recursos para viabilizar a execução de políticas, como por segmentos que
podem obter benefícios pela venda dos mais diversos serviços ao governo - des-
de materiais permanentes ate material de consumo passando por obras (reforma
ampliação e construção) de pequeno e grande portes.
A articulação dos planos com o contexto de "produção de textos" não dei-
xa de ser um tanto quanto óbvia. Na esfera pública e na burocracia estatal, sejam
quais forem os autores dos planos - visíveis ou invisíveis aos estudiosos da(s)
politica(s) - os planos se configuram como documentos escritos cujo destino
e cuja implementação não dependem apenas da força das ideias que lhes deram
origem Como tais podem ou não ser traduzidos em legislação, bem como em pro
Jetos e programas que integram as iniciativas de politica educacional
O Brasil tem uma forte tradição em produzir leis, e o campo da educação é
Um
exemplo fecundo do muitoque já se acumulou nessa matéria (VIEIRA 2008).
4 Esta discussão pode ser aprofundada erri20l 2 p 283-297.
',.Sobre esta matéria, os estudos sobre políticas educacionais tendem a silenciar. Para bem conhecer
- OS
.meandros de tal dinâmica, há que se pesquisar junto aos Tribunais de Contas da União e de estados e
Planos e políticas educacionais: das concepções às práticas
Seria possível entender as leis de reforma como planos? Em certo sentido si
pois de uma maneira ou de outra estas apresentam indicações de mudanças. N
é este, porém, o entendimento que se tem no campo da política educacional,
noção de planos costuma estar associada a documentos previstos pela legislaç
e cuja finalidade é fazer projeções de futuro de médio e longo prazo, situações r
gistradas em vários momentos da história da política educacional, como se ve
neste ensaio.
O problema e seu(s) contexto(s)
Guardando uma articulação direta com o contexto econômico e político on
se inscrevem, não são as mesmas as convocações e demandas à participação dos
atores sociais sob a égide de regimes democráticos e autoritários. Nos últimos
cinquenta anos, intervalo que corresponde à presença do planejamento no país
viveu-se sob o primado de situações distintas das quais resultaram planos e políti
cas diferenciados.
Sendo, por princípio, atividade própria dos governos, o planejamento in-.
depende de circunstâncias políticas indutoras de maior ou menor participação
Como bem diz Matus a este respeito, "o essencial do governo é a ação e o essenci
do planejamento é o cálculo que a precede e preside, então planeja quem governa,
porque o governante faz o cálculo de última instância, e governa quem planeja,
porque governar é conduzir com uma direcionalidade que supera o imediatismo
de mera conjuntura" (1993, p. 32).
Sobre o assunto, vale ainda lembrar lanni, quando afirma que "o planeja
mento é um processo que começa e termina no âmbito das relações e estruturas de
poder" (1986, p. 309). Se isto é verdade, como se situariam os planos no âmbito
de tais processos? Em primeiro lugar, é preciso deixar claro que planos podem ser
elaborados com ou sem a contribuição da sociedade civil.
Em diferentes contextos históricos, os planos elaborados com participação
da sociedade civil representam um momento do processo mais amplo do planeja-
mento, mais especificamente aquele que diz respeito ao "contexto de influência"
antes mencionado, quando atores diversos entram em cena na arena de formula-
ção de políticas buscando fazer valer defesa de seus interesses. Com isto se quer
afirmar que planos elaborados com a colaboração da sociedade civil podem ou nãO,
se transformar em peças de planejamento das políticas públicas, a depender de
circunstâncias mais ou menos propícias à participação. E mesmo sob condições
favoráveis nada assegura que planos se transformem em projetos que venham a Se
traduzir em políticas.
Parte 1 -Planos e planejamento da educação nacional
ino sustenta Matus (1991, p. 28), na vida real o plano "está rodeado de
-ezas, imprecisões, surpresas, rejeições e apoio de outros atores. Em conse-
cia, seu cálculo é nebuloso e sustenta-se na compreensão da situação, ou seja,
Ljclade analisada na particular perspectiva de quem planifica". Para além das
ezas, na dinâmica mais ampla da ação estatal, outros fatores podem intervir
epção e a execução do que se planeja, a exemplo da troca de dirigentes,
e a conc
jidanças de prioridades, da escassez de recursos, entre outros.
planejamento educacional enquanto atividade que integra o modus ope-
organizações do poder público em suas diferentes instâncias (União, es-
s, municípios e Distrito Federal) e que via de regra é explicitado através de
as não necessariamente se confunde com os planos de educação elaborados
co da sociedade civil. E verdade que existem elos e aproximações
os planos governamentais e os planos elaborados com participação da so-
ade. Todavia, há que se ter clareza a respeito das diferenças para melhor com-
,reender as similitudes.
o bem ou para o mal, o planejamento educacional está entranhado no go-
yeino. Na esfera pública há que se prever para poder fazer, ainda que na prática o
á.zerpossa distanciar-se do planejado. Ao planejar, os governos comprometem-se
ino uso de recursos, daí a proximidade entre planejamento e execução orçamen-
tári Em relação aos planos elaborados com participação da sociedade civil, não
necessariamente. O planejamento educacional enquanto rotina inscrita na máqui-
ià governamental em geral é desenvolvido por agentes técnicos. Os planos com
rticipação da sociedade civil, por sua vez, tendem a ser assumidos por agentes
líticos.
As diferenças entre os planos de governo e os planos elaborados com partici-
çãc da sociedade civil podem diluir-se a depender dos contextos, mais ou me-
fl.os participativos. Tanto uns como outros correm o risco de configurar-se como
instrumentos de legitimação de ideologias e de grupos no poder. Considerando as
Circunstâncias políticas, contudo, é mais plausível a probabilidade de um plano da
Sociedade civil representar uma peça de retórica do que um plano de governo.
reve reconstrução histórica
A análise retrospectiva é um recurso propício à compreensão sobre as relações
re Estado, governo e sociedade civil na elaboração, na implantação e no cum-
)rimento dos planos de educação no Brasil. Isto porque "o interesse no passado
aenl esclarecer o presente; o passado é atingido a partir do presente" (LE GOFF
03, P. 13). Nessa perspectiva, costuma-se associar a presença do planejamento
Planos e poIticas educaciona,s das concepções is práticaS
governamental no país ao período da ditadura militar. De fato, a observação fã
QUADRO 1 Planos de golerno no Brasil
sentido. Embora tenha sido introduzido na vida pública em momento anterior dá1
história, foi no pós- 64 que este ganhou força e substâncias. Por isso mesmo, passou
- -, Governo Documento Autoria

Kubitschek Plano de Metas (1956-1961) Executivo

a ser incorporado às ações do Estado em geral e da educação em particular. É pre- JusosFf0 (cf. LAFER 1987)
1956-1
ciso registrar, entretanto, que o planejamento governamental antecipa e ultrapassa Ja.Goulart Plano Trienal de Desenvolvimento EconômLco e Social do Governo João Goulart
(1963-19651 (BRASIL. PR 1962)
Executivo

a longa permanência dos militares nas esferas de governo, sendo instrumento pró- Programa de Ação Econômica do Governo (1964-66) (BRASL. MI' 1964) Executivo
Branco
prio das atividades de gestão na esfera pública. Por outro lado, é importante reco- (19641967)
plano Decenal de Desenvolvimento Económico e Social (1967-1976) (BRASIL. Executivo
nhecer que muitas vezes, mesmo sem qualquer referência à palavra planejamento, costa e Silva
MI' 1965)
(1967-1969)
tais processos ocorrem. Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED) 1968-1970 (BRASIL. MP 1968) Executivo
Costa e Silva
(1967-1969)
No Brasil, a experiência do Estado Novo (sob Vargas, 1937-1945), por exemplo, 1 Plano Nacional de Desenvolvimento (1 PND) 1972-1974 (BRASIL. PR. SI' 1971) Executivo
poderia ser identificada como um momento em que se configura um projeto po (1969-1974)
lítico hegemônico no qual um razoável grau de coesão se expressa em ações coor- Geisel
II PND 1975-1979 (BRASIL, RI'. SP 1974) Executivo
denadas do setor público Mesmo que os métodos e procedimentos adotados não ()974-1979)
pgueiredO ti PND 1980-1985 (BRASIL RI'. SP 1980) Executivo
tenham se orientado pelos princípios defendidos por uma determinada concepção
(1979-1985)
de planejamento, o produto resultante daquelas ações pode ser entendido como
portador de atributos básicos que definem um processo de tal natureza (VIElIt, Sarney 1 PND da Nova República - 1985-1989 (BRASIL. PR . SP 1985) Executivo
(1985-1990) Plano de Metas 1986-1989 (BRASIL PR. SI' 1986)
ALBUQUERQUE 2002, p. 30-31). Collor 1 Plano Plurianual (PPA) 1991-1995 Executivo
(1990-1992) (BRASIL 1991)
A introdução do planejamento educacional no Brasil se insere neste contex- FHC PRA 1996-1999 -Brasil em Ação Executivo
Q994-1997) (BRASIL 1996)
to mais amplo e coincide com o advento de estruturas de planejamento governa-
EHC PPA 2000-2003 -Avança Brasil Executivo
mental criadas, de modo específico, a partir da segunda metade dos anos 1960, (, 1998-2002) (BRASIL 2000)
sob a égide dos governos militares. Foi então que surgiram os Planos Nacionais de LULA PRA 2004-2007 - Plano Brasil de lodos
(BRASIL MI'. SPI 2003; 2004; BRASIL 2004)
Executivo
(2003-2005)
Desenvolvimento (PNDs) e, como consequência, os Planos Setoriais de Educação
LULA PPA 2008-2011 - Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Executivo
e Cultura (Psecs) que caracterizaram as administrações daquele período. (2007-2010) Qualidade
(BRASIL. MI'. SPI 2007; BRASIL 2008)
Fazendo uma retrospectiva no tempo e situando a discussão proposta no caiu DILMA Executivo
PRA 2012-2015 -.-. Plano Mais Brasil
po mais amplo do planejamento governamental, percebe-se que no passado os pia (2011-2014) (BRASIL. MP. SPI 2011 1 BRASIL 2012)

nos nacionais de governo foram marcos referenciais importantes para a concepção Fonte: elaboração da autora

dos planos setoriais, aí incluídos os planos educacionais. Esta situação, entretanto,

começa a mudar no contexto da redemocratização do país, quando novas rotinas
de planejamento se instalam na burocracia pública.
O Quadro 1, a seguir, contribui para visualizar a trajetória dos planos de go
verno no país.
6. Para uma reflexão sobre a história do planejamento no país, cf. KON 1994; REZENDE 2009;
COC1-IRANE 2012.
Com o fim do regime militar há um redirecionamento dos planos, sendo o go-
verno de transição política de José Sarney o último a ter um plano nacional de de-
senvolvimento - o primeiro (e último) da chamada Nova República. Se aparato
dos planos perde visibilidade para a sociedade civil e em certo sentido é possível
observar uma desconstrução do processo de planejamento, tal como anteriormente
Ocorria na burocracia estatal (REZENDE 2009, p. 9-21), a verdade é que sua incor-
poração às rotinas governamentais tende a deslocar seu lugar do foco dos holofotes
da mídia para o interior das burocracias estatais.
Marco decisivo 'no que tange ao planejamento governamental, a Constituição
Federal (CF) de 1988 (BRASIL 1988) inequivocamente pode ser considerada um
iVisor de águas" (C0cHRANE 2012, p. 28) entre os planos do passado e do pre-

60
Parte 1 - Planos e planejamento da educação nacional Planos e politicas educacionais: das concepçDes as prãticas D
 sente. A nova Carta Magna (Art. 165) estabelece um
ciclo de planejamento co
tituído de três etapas na concepção e na execução de Políticas públicas. Segu
n Autoria
tal orientação, cabe ao poder Executivo definir seu programa de trabalho atra Documento
vi Executivo
Plano de Desenvolvimento Econômico e Social - Educação Diagnóstico
de leis de sua iniciativa a saber o Plano Plurianual (PP\) a Lei de Diretriz Preliminar III (Setembro/1966) (BRASIL. MP EPEA 1996)
Orçamentárjas (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)7 . 974) (BRASIL. MEC. SG1971) Executivo
1 Plano Setoríal de Educação e Cultura (1972-1
Executivo
Embora possa parecer óbvio - mas na prática não seja—, é importante lei II Plano Setorial de Educação e Cultura (1975-1979) (BRASIL. MEC. SG 1974)
Executivo
III Plano Setorial de Educação, Cultura e Desporto (1980-19851 (BRASIL. MEC.
brar que o planejamento associa-se ao orçamento. Sem previsão de recursos não
SG 1980)
como chegar à execução. Por sua própria natureza, a sociedade civil nem semp Educação para Todos: Caminho para Mudança (1985) (BRASIL. MEC 1985)
Executivo

está atenta a tal articulação, tampouco costuma acompanhar a tramitação dos pr Executivo
Programa Setorial de Educação do Governo Coilor ria Área de Educação (1990) Executivo

cessos da legislação relativa ao planejamento, embora tais instrumentos passe (BRASIL. MEC 1990)
Executivo
nI Plano Decenal de Educação para Todos (1993) (BRASIL. MEC 1993)
pelo crivo do poder Legislativo. Executivo
Planejamento Folitico-EstratégicO (1995-1998) (BRASIL. MEC 1995)
Como se pode verificar no Quadro 1, depois da regulamentação da dinâmj Executivo
PNE 2001-2010 - Proposta do Executivo ao Congresso Nacional (1998)
antes aludida pela Constituição Federal de 1988 o pais passa a conviver com aro (BRASIL. MEC. INEP 1998; BRASIL 1998)
Legislativo
tina dos PPAs8 Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001 - Aprova o Plano Nacional de
Não e demais lembrar que estes planos fazem parte da s1stematjCÈ Educação e dá outras providências (BRASIL, 200 1)
de planejamento governamental e não se confundem com aqueles elaborados con Executivo
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) —2007 (BRASIL 2007; BRASIL.
MEC 2007)
participação da sociedade Assim como ocorreu em relação aos planos elaborado Executivo
s PL 0.8.035/2010, Aprova o Plano Nacional de Educação para o decênio 2011-
Pelos governos autoritários no passado, também sob a égide da democracia no pre- 2020 e dá outras providências (BRASIL 2011)
sente tais planos podem ou não incorporar demandas da sociedade civil. ElaboraÇaO da autora
Como se viu, os planos de educação, em geral, são elaborados na estei
ra dos planos mais gerais de governo O Quadro 2 faz uma retrospectiva deste Quadro 2 permite perceber que a maioria dos planos de educação elabora-
movimento:
o nos últimos cinquenta anos, com exceção do PNE aprovado pelo Congresso
foram formulados pelo Executivo. É certo que
acional em 2001 (BRASIL 2001),
QUADRO 2. Planos de educação no Brasil i diferentes momentos da história muitos planos foram discutidos por organiza-
Governo es da sociedade civil e tiveram sua chancela; entretanto, a reconstituição desta
Documento
Autoria
Jango
Lei rt, 4.024, de 20 de dezembro de 1961, Art. 92, delega ao Conselho Federal Executivo 'ajetóna assinala o que antes foi dito em relação aos planos como atividade espe-
de Educação (CFE) a tarefa de elaboração do Plano Nacional de Educação (PNE)
(BRASIL 1961) cífica dos governos.
Jango Para melhor esclarecer a questão, o próximo tópico irá deter-se de modo bre-
PNE (1962) (BRASIL MEC. CFE 1962)
Executivo 1
Jango
Publicação do PNE/Aprovação do Programa de Emergência - Decreto n
Executivo vé sobre algumas circunstâncias em que a sociedade civil envolveu-se neste deba-
51 -552, de 26 de novembro de 1962 (BRASIL 1 962)
Jango
Plano Trienal de Educação (1963-1965) (BRASIL. MEC 1963)
e seja por iniciativa própria, seja por convocação do Executivo.
Executivo

Onvocações da/à sociedade

7. O PPA é A primeira manifestação concreta em defesa do que hoje poderia configurar-
uma lei ordinária que expr'esao planá le governo e apresenta as principais indicações dos
rumos das ações do poder Executivo. Visando a assegurar a continuidade e a transição entre os governos, a
vigência de um PPA é COEnO um plano nacional de educação surgiu por iniciativa do grupo de signatá-
de quatro anos não coincidentes com os mandatos dos governantes. O primeiro ano
de um governo corresponde ao último ano de execução do PPA os do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, que defenderam a ideia de um
cessivamente, A LDO, elaborado pelo governo anterior e assim aU
por sua vez, fixa as grandes linhas no uso de recursos, estabelecendo metas e priori-
dades do PPA. A esta se segue a LOA, lano de reconstrução educacional" (Manifesto 2006, p. 196). A ideia foi incor-
que faz um detalhamento da destinação dos recursos ano a ano.
S. Os
textos dos planos plurianuais podem ser acessados no Portal da Biblioteca da Presidência da Re orada à Constituição de 1934 (BRASIL 19 34) (art. 150 e 152) e às cartas magnas
pública. Disponível em: <
http://wwwblbliotecapresideflcjagovbr> acesso em: sei 2014. 'Ceto a de 1937) subsequentes. Só veio a tomar corpo, entretanto, com a prO-

Parte 1- Planos e planejamento da educação nacional Planos e politícas educacioiiais: das concepções às pratK5
mulgação da primeira Ldben - Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961 (BRASIL
1961), que atribuiu tal incumbência ao Conselho Federal de Educação (CFE).
Segundo Saviani (2010, p. 390), "o Conselho Federal de Educação elaborou et
1962 um documento (BRASIL 1962)1 em que procurou, numa primeira parte, tra..
çar as metas para um plano nacional de educação e, numa segunda parte, estabele.
cer as normas para a aplicação dos recursos correspondentes aos Fundos do Ensi 0
Primário, do Ensino Médio e do Ensino Superior".
Tendo a ideia sido motivada por educadores comprometidos já nos anos 19301
vale lembrar que não foram poucas as ocasiões em que a sociedade civil foi chama-
da a participar da elaboração de planos nacionais de educação. A concepção d
"planejamento participativo", por exemplo, circulou nos corredores do Ministério
da Educação e Cultura já sob a fugaz passagem de Eduardo Porteila pela pasta
(BRASIL. MEC. DDD 1980).
Com a redemocratização, a partir de meados dos anos 1980, os movimento
de educadores ganharam fóruns nacionais, e não foram poucas as manifestações n
sentido da necessidade da retomada da ideia de um plano nacional de educação. O
clima mostrou-se propício, pois, a novas convocações da/à sociedade.
No que diz respeito ao envolvimento da sociedade civil na democracia brasi
leira, o período pós-1988 tem fomentado e consolidado novas formas de participa-
ção popular na formulação e no controle das políticas públicas. Entre as novidades
do presente estão as conferências nacionais e os conselhos de participação, inicial-
mente presentes nas políticas de saúde e educação, mas que tiveram proliferação
pelas demais áreas das políticas públicas (BRASIL. SAE. IPEA 2010, p. 18).
Também no âmbito governamental convocações à participação ocorrem, nem
sempre na direção de planos e/ou planejamento, mas como exercício de ouvir os
interessados, caso, por exemplo, da iniciativa "DIA D da Educação", que mobili-
zou milhares de pessoas em escolas de todo o país (VIEIRA 2008, p. 56-57).
Os anos 1980, de fato, representam um período de intensos debates, em pari
ticular na direção da Assembleia Nacional Constituinte (1987) e na elaboração
da CF de 1988 (VIEIRA 2008). As demandas por participação adentram os anos
1990 e coincidem com um interesse maior do governo em incorporar demandas
de educadores aos planos de educação. Assim ocorreu, por exemplo, em relação ao
Plano Decenal de Educação, concebido no governo Itamar Franco (2/10/1992 a
10/1 / 1995), cuja culminância foi uma grande conferência nacional, realizada em
9. BRASIL. Ministério da Educação e Ctíltura. Conselho Federal de Educação. Plano Nacional de
Educação, 1962. Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Rio de Janeiro, v. 38, n. 88 (out.-dez. 1962)
108-126.
Parte 1 - Planos e planejamento da educação nacional
de 1994, à qual foram convidados a debater, inclusive, os então candidatos à
h,res
idência da República (VIEIRA 2008)10 .
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1°/1/1995 a 1°/1/2003),
debate sobre o Plano Nacional de Educação (PNE) é retomado e nem sempre
e forma amena. Governo e sociedade civil, neste caso, colocam-se em trincheiras
istintas' t Entre marchas e contramarchas e embates políticos diversos, o primei-
PNE é aprovado como lei em 2001 - Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001
RASIL 2001).
No governo Lula (1°/1/2007 a 1°/1/ 2011), a relação entre organizações do
campo educacional e governo é de natureza menos conflitiva. A ideia de um grande
fórum nacional para a manifestação das bases, buscada por associações de educado-
res que se opunham politicamente ao governo Fernando Henrique Cardoso, atra-
vés dos Congressos Nacionais de Educação (Coned), é abraçada pelo Ministério.
Em 2008 ocorre a Conferência Nacional de Educação Básica (Coneb), quando o
governo federal assume o compromisso institucional de organizar um grande de-
bate nacional sobre o PNE, cuja culminância nacional viria a ser a Conferência
Nacional de Educação (Conae), realizada de 28 de março a 10 de abril de 201312 .
As contribuições da Conae ofereceram matéria substantiva para a elaboração
o PNE do governo Lula, muitas das quais incorporadas ao Projeto de Lei (PL)
n. 8.035/2010 (BRASIL 2011) encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional
em 20 de dezembro de 2010. Como costuma ocorrer na esfera do Legislativo, a
amitação do projeto foi mais lenta do que uma expectativa otimista levaria a su-
por. Entre debates, emendas e alterações, o texto foi aprovado na Comissão de
Educação da Câmara dos Deputados em outubro de 2012, de onde seguiu para o
Senado. Nesta casa legislativa, o projeto também transita devagar, sendo objeto
de marchas e contramarchas. Votado no Senado em dezembro de 2013, retoma à
Câmara onde novo ciclo de votação ocorre. Entre idas e vindas, por fim é aprovado
sob forma de lei (Lei n. 13.005, de 15 de junho de 2014).
O percurso entre o envio do PNE pelo Executivo ao Congresso e sua apro-
ação final demorou quase quatro anos, gerando inegável descompasso temporal
10 -Os candidatos Fernando Henrique Cardoso —Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) - e
L tua
Partido dos Trabalhadores (PT) - não compareceram ao debate.
11.A esse respeito cf. a análise de BEISIEGEL (1999) sobre os dois projetos então encaminhados ao Con-
gresso Nacional: um do governo federal, outro de educadores de oposição, em documento aprovado no II
-'Ongresso Nacional de Educação (Coned) realizado em Belo Horizonte em 1997.
12. Para descrição e análise do significado histórico da Conae, conferir seu Documento Final (BR\SIL.
ÍEC. SE 2010), publicação de 164 páginas reunindo as principais propostas apresentadas e aprovadas no
'ento
Planos e políticas educacionas: das concepçôes às práticas D
 em sua aplicação. Os emperramentos no fluxo dos acontecimentos sinalizam
descaso para com um projeto de futuro para a educação brasileira. Mesmo apre
jari
vado, algo da energia gerada pela contribuição de tantas forças vivas acabou Por
áci,ri so
perder no caminho. Algo é possível, porém, aprender do movimento observad o
Sobre planos e políticas educacionais
A análise desenvolvida oferece alguns elementos para a reflexão sobre plariç
e políticas educacionais. As evidências apresentadas permitem concluir que a pro-
dução de planos de educação não é modesta como o senso comum levaria a Supor.
Os planos tiveram/têm seu lugar na política educacional brasileira. Sua existência '
todavia, não implicou um planejamento no sentido de melhor prever o encaminha
mento de iniciativas, evitando o desperdício de recursos humanos e financeiros.
Outra observação a fazer a partir da reconstituição da trajetória dos planos
que não necessariamente estes caminham na mesma direção das políticas. A título
de exemplo, vale a pena lembrar que mesmo em tempos de plena democracia ai:
gumas das ações mais significativas do governo federal não passam pelo crivo do
planos da sociedade. Tal é o caso, por exemplo, de todo o processo de avaliação de
sistemas educacionais, construído desde o final dos anos 1980 e início dos anos
1990 e consolidado pelos governos recentes. Também é o caso para o monitora-
mento de indicadores e, até mesmo, para o chamado Plano de Desenvolvimento
da Educação (PDE), lançado com pompa e circunstância pelo governo federal em
2007 (BRASIL. MEC 2007; BRASIL 2007).
Embora possa parecer haver plena sintonia entre planos e políticas, nem tudo
se passa assim - nem em termos de forma, nem de conteúdo, nem de timing...
Mesmo os planos concebidos em passado recente pouco dialogam entre si. Há.
pontos em comum, é verdade, mas também muitas dissonàncjas. As arenas onde:
se movimentamos diferentes atores do jogo da política educacional respondem pe
los compassos e descompassos na condução dos planos e projetos que informam,
ou não, as ações que se configuram como iniciativas do poder público.
As evidências parecem fazer crer que, enquanto a sociedade civil se ocupa coo)
os planos de educação, os governos levam adiante seus projetos por mecanismos
outros. É certo que os "contextos de influência" incorporam demandas da socieda-
de civil, mas, vale lembrar, apenas até certo ponto. Diante de tais circunstâncias,
cabe a pergunta: Para que servem os planos?. Os planos, como bem se sabe, em
princípio, servem para orientar decisões. Nem por isso deixam de ser instrumentos
de legitimação de grupos no poder, de obtenção de consensos e de atendimento a
demandas exercidas sobre os governos. Por isso mesmo, costumam também ser
Parte 1— Planos e planejamento da educação nacional
dissenso. Aqui, cabe retomar a advertência de Matus de que "No plane-
' to
,to ar a ideia de que existem conflitos, que se contrapõem
érito podemos recusara
e mudança; esta oposição é realizada por outros indivíduos com
desejo d
tes visões e opiniões, que podem aceitar a nossa proposta de futuro no todo
jjMrei
implesmente recusar esta possibilidade" (MATUS 1993, p. 14).
n parte ou s de cada uma das diferentes par-
Maimportante que a proposto' de futuro
ressadas é a capacidade de conceber um projeto de amanhã que contem-
s0
nacional pela educação de TODOS(AS) cidadãos e cidadãs
) O novo PNE há de contribuir nesse sentido.
a iieiros(a5
eféiênCia5
EducatiOflal Policy and Social Class: The Selected Works of Stephen J.
jíjStephen J.
all. London, Routiedge, 2006.
Cadernos de Pesquisa, São Paulo,
EISIEGEL, Celso de Rui. O plano nacional de Educação.
n.196 (mar. 1999) 217-231.
Reforming Education & Changing Schools:
E, Richard,BALL, Stephen, GOLD, Ann.
London, Routiedge, 1992-
Case Studies in Policy Sociology.
Ri'L.
Constituição [de 19341 da República dos Estados Unidos do Brasil. Diário Oficial
daUnião [da] República Federativa do Brasil. Rio de Janeiro, 16 jul. 1934.
RASIL. Constituição [de 19881 da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da União
[da] República Federativa do Brasil, Brasília, 5 out. 1988.
)ecreto n. 51.552, de 26 de novembro de 1962. Aprova Programa de Emergência do
Ministério da Educação e Cultura para 1962. Diário Oficial da União [da] República
Tederativa do Brasil, Brasília, 27 set. 1962.
lASIL. Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a implementação do Plano
de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de cola-
boração com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da
comunidade, mediante programas e ações de assistência técnica e financeira, visando
a mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica. Diário Oficial
da
União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 25 abr. 2007.
RASIL. Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação
Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 10 jan.
2001,
ItAsEL. Lei n. 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação
PNE) e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República Federativa do
razil, Brasília, DF, 26jun. 2014.
ASIL. Lei n. 10.933, de li de agosto de 2004. Dispõe sobre o Plano Plurianual para
•0 periodo 2004/2007. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil,
Brasilia, 12 out. 2004.
Planos e políticas educacionais: das concepções s prác
BRASIL. Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o perío-
do 2008/2011. Diário Oficial da União (da] República Federativa do Brasil, Brasília
8 abr. 2008.
BRASIL. Lei n. 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União Para
o período de 2012 a 2015. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil
Brasília, 19jan. 2012.
BRASIL. Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961. Fixa as diretrizes e bases da educação
nacional. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 27 dez;
1961.
BRASIL. Lei n. 8.173, de 30 de janeiro de 1991. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o
quinquênio 1991/1995. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil
Brasília, 31jan. 1991.
BRASIL. Lei n. 9.276, de 9 de maio de 1996. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o pe
ríodo de 1996/1999 e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República
Federativa do Brasil. Brasília, 10 maio 1996.
BRASIL. Lei n. 9.989, de 21 de julho de 2000. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o pe
ríodo de 2000/2003. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Bra-
sília, 24ju1. 2000.
BRASIL. Ministério da Educação e Cultura. Conselho Federal de Educação. Plano nacional
de educação. Rio de Janeiro, MEC/CFE, 1962.
BRASIL. Ministério da Educação. Planejamento político-estratégico (1995-1998). Brasília
1995.
BRASIL Ministério da Educação e Cultura Departamento de Documentação e Divulga-
ção. Subsídios ao planejamento participativo: textos selecionados. Brasília, MEC/DDD,
1980.
BRASIL. Ministério da Educação e Cultura. Educação para todos: caminho para a mudança.
Brasília, MEC, 1985.
BRASIL. Ministério da Educação e Cultura. Plano decenal de educação para todos 1993-
2003. Brasília, MEC/Unesco, 1993.
BRASIL. Ministério da Educação e Cultura. Plano trienal de educação e cultura 1963-1965.
Brasília, MEC, 1963.
BRASIL. Ministério da Educação e Cultura. Programa setorial de ação do Governo Colior ria
área de Educação. Brasília, MEC, 1990.
BRAsIL. Ministério da Educação e Cultura. Secretaria Geral. II Plano setorial de educação
ecultura 1975/1979. Brasília, MEC/DDD, 1974.
BRASIL. Ministério da Educação e Cultura. Secretaria Geral. Plano setorial de educação,
cultura e desporto 1980/1985. Brasília, MEC/DDD, 1980.
BRASIL. Ministério da Educação. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira. Plano nacional de educação. Brasília, MEC/Inep, 1998 (proposta do
poder Executivo ao Congresso Nacional).
D Parte 1- Planos e planejamento da educação nacional
.IL. Ministério da Educação. O plano de desenvolvimento da educação: razões, princí-
ios e programas. Brasília, MEC, 2007.
Ministério da Educação. Secretaria Executiva. Conferência Nacional de Educação
2010- Construindo o sistema nacional articulado de educação: o plano nacional de edu
co.ção, diretrizes e estratégias de ação. Documento Final. Brasília, MEC, 2010.
IifSIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica. Escritório de Pesquisa
Econômica Aplicada. Plano de desenvolvimento econômico e social: educação - diagnós-
tico preliminar III. Brasília, MP/Ipea, set. 1966.
pASIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica. Plano decenal de desen-
i..o lvirnento econômico e social Rio de Janeiro Ipea 1966
BRASIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica. Programa de ações econô-
micas do governo 1964 66 síntese. Rio de Janeiro nov. 1964
BRASIL. Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Programa estratégico de desen-
volvimento 1968-70 -Síntese. Rio de Janeiro IBGE 1968
BRASIL Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos. Plano plurianual 2004-2007: mensagem presidencial. Bra-
sília, MP/SPI, 2003.
RASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e
nvestimentos Estratégicos. Plano plurianual 2004-2007: projeto de lei de revisão. Bra-
sOja, MP/SPI, 2004,v. 2 [Anexos IVeV].
BRASIL Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos. Plano plurianual 2008-2011: desenvolvimento com inclusão
social e educação de qualidade - mensagem presidencial. Brasília, MP/SPI, 2007, v. 1.
BRASIL. Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratégicos. Plano plurianual 2012-2015: mensagem presidencial -
Plano Mais Brasil. Brasília, MP/SPI, 2011.
BRASIL Presidência da Republica Plano trienal de desenvolvimento econômico e social
1963-65 - Síntese. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional, 1962.
BRASIL Presidência da Republica Secretaria de Planejamento 1 Plano nacional de desen-
volvimento da Nova República: 1985-1989. Brasília, SP, 1985.
BRASIL Presidência da Republica Secretaria de Planejamento II Plano nacional de desen
volvimento, 1975-1979. Rio de Janeiro, IBGE, 1974.
BRASIL Presidência da Republica Secretaria de Planejamento III plano nacional de desen
VOlvimento, 1980-1985. Brasília, Secretaria de Comunicação Social, 1980.
BRASIL. Presidência da República. Secretaria de Planejamento. Plano de metas: sustentação
do crescimento e combate à pobreza, 1986-1989. Brasília, SP, 1986.
BRASIL Presidência da República. Secretaria de Planejamento. Primeiro plano nacional de
desenvolvimento, 1972-74. Brasília, Departamento de Imprensa Nacional, 1971.
BRASIL- Projeto de Lei do Plano Nacional de Educação (PNE 2011-2020): Projeto em tra-
mitação no Congresso Nacional - P1.. n. 8.035/2010. Brasília, Câmara dos Deputados!
Edições Câmara, 2011 (Série Ação Parlamentar 436).
Planos e políticas educaoortais: das concepções às prátrcau
 em tempos de transição. 2. ed. Brasília, Liber,
BRASIL. Projeto de Lei n. 4.155. Aprova o plano nacional de educação. Diário da Câm Sofia Lerche. Política educacional
dos Deputados, Brasília, v. 53, n. 42, 12 mar. 1998.
1008. ofessores em educação básica: po-
BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Instituto de P Pós-graduação e formaçãode pr
Sofia Lerche SILVA, Maria Abádia
quisa Econômica Aplicada. O Brasil em quatro décadas. Brasília, SAE/Ipea, set. 201 . Célio da, SOUSA, José Vieira,
1 iticaS em nstruÇao 1n CUNHA, articulações possíveis. Brasília, Liber,
(Texto para Discussão, 1500). Univer5" e educação básica: políticas e
)rg.).
BRASIL. Ministério da Educação e Cultura. Secretaria Geral. Plano setorial de educa çâa o12, p. 283-297.
cultura 1972-1974. Brasília, MEC/DDD, 1971. Maria Gláucia Menezes. Política e planejamento
Sofia Lerche, ALBUQUERQUE,
3. ed. Fortaleza, Fundação Demócrito Rocha, 2002.
COCHRANE, Teresinha Maria Cavalcanti. Planejamento e programação na administraç .ucacional.
pública. UFC Virtual, 2012. Disponível em: <http://ww. solar. virtual. ufc.br/arqu
vos/curso/1214/impressototal.pdf. Acesso em: 3 fev. 2013.
CURY, Carlos Roberto Jamil. O Plano Nacional de Educação: duas formulações. Cader, 0
de Pesquisa, São Paulo, n. 104 (jul. 1998) 162-180.
JANNI, Octávio. Estado e planejamento econômico no Brasil. 4. ed. Rio de Janeiro, Civiliza
çào Brasileira, 1986.
K0N, Anita. Quatro décadas de planejamento econômico no Brasil. Revista de Administra.
çào de Empresas, São Paulo, v. 34, n. 3 (maio-jun. 1994) 49-61.
LAFER, Celso. O planejamento no Brasil: observações sobre o Plano de Metas (1956/1961).
In: LAFER, Betty Mindlin (Org.). Planejamento no Brasil. S. ed. São Paulo, Perspecti-
va, 1987, p. 29-50.
LE GOFF, Jacques. História e memória. S. ed. Campinas, Ed. Unicamp, 2003.
MANIFESTO dos Pioneiros da Educação Nova. Revista Histedbr On-line, Campinas, n. es-
pecial (ago. 2006) 188-204. Disponível em <http://www.histedbr.fae.unicamp.b
revista/edicoes/22e/docl_22e.pdf>. Acesso em: 24 mar. 2013.
MATUS, Carlos. Política, planejamento e governo. Brasília, Ipea, 1993.
MATUS, Carlos. O plano como aposta. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 5, n. 4 (out.-
dez. 1991) 28-42.
REZENDE, Fernando. Planejamento no Brasil: auge, declínio e caminhos para reconstrução
CEPAL, LC/BRS/R.205 [sI.], jun. 2009. Disponível em <http://www.cepal.org
brasil/publicaciones/sinsigla/xml/9/36379/LCBRSR2osFernandoRezende.pdf>..
Acesso em: 23 mar. 2009.
SAvIANI, Dermeval. Sistema Nacional de Educação articulado ao Plano Nacional de Edu-
cação. Revista Brasileira de Educação, Rio de Janeiro, v. 15, n. 44 (maio-ago. 2010),
380-393.
TEDESCO, Juan Carlos. Qualidade da educação e políticas educacionais. Brasília, Liber,
2012.
VIEIRA, Sofia Lerche. Desejos de reforma: legislação educacional no Brasil Império e Repú-
blica. Brasília, Liber, 2008.
VIEIRA, Sofia Lerche. O planejamento educacional: entre a tecnocracia e a democracia.
Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, v. 14. n. 2 (jul.-dez.1998)
195-210.

70 Parte 1 - Planos e planejamento da educação nacional

Planos e políticas educacosaisi das concepções às pratiCas
 Educação e desenvolvimento:
planejamento de ações governamentais
e novos modos de regulação social?'
Mansa Ribeiro Teixeira Duarte
Maria Rosimary Soares Santos

Introdução

No final da década de 1960 foi lançado pelo International

Institute for Educational Planning (liep), órgão vinculado às Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), brochura
intitulada What is Educational Planning? (CO0MBs 19 70)2. O livre-
to era destinado principalmente, mas não exclusivamente, àqueles
que trabalhavam em planejamento educacional nos países em de-
senvolvimento e inaugurava a coleção Fundamentais ofEducational
Planning. Esta coleção encontra-se no número 95 (em 2011) e di-
rige-se também a outros públicos, menos especializados, incluindo
funcionários de governos, agentes políticos, professores e adminis-
tradores. Ao longo dos últimos cinquenta anos, com o acréscimo de
outros números à coleção, revelaram-se mudanças substantivas nas
concepções e nos procedimentos de planejamento educacional.

1. Este artigo expõe resultados de estudos efetuados no âmbito do projeto apresenta-

do para a cátedra Anisio Teixeira do programa "Cátedras Ipea/Capes para o Desenvol-
vimento', no período de 2011 a 2012.
2. O estudo recebeu tradução de Lecnidas Gontijo de Carvalho e edição pela Funda-
ção Carlos Chagas em 1972, como separata ri. 4 dos Cadernos de Pesquisa. Esta tradu-
ção serviu de base para este artigo.