Planejamento epara

Preparando-se Organização
Execução
Pessoal
da no Trabalho
Gestão Municipal

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Módulo
Módulo

Desenvolvimento
Políticas Pessoal
Públicas Setorias
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Desenvolvimento Profissional

Conteudista/s
Rodrigo Morais Lima Delgado, (Conteudista, 2021).

Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Sumário
1. Unidade 1: Qual a relevância da gestão estratégica?...................................... 5

2. Unidade 2: Lei de licitações e gestão de compras.......................................... 14

3. Referências.......................................................................................................... 19
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 Módulo

1 Construindo a estratégia para uma

gestão municipal efetiva

1. Qual a relevância da gestão estratégica?

Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer as características básicas da
relação entre o plano de governo e a gestão estratégica de projetos, processos e
pessoas.

Nesta aula, vamos abordar a relação entre o plano de governo eleito e seu respectivo
desdobramento em estratégia de governo: projetos ou planos de ação operacionais
a serem executados com foco em resultados, ao longo dos quatro anos de gestão.

Além disso, veremos como esses projetos se refletem no principal instrumento legal
de planejamento de médio prazo governamental, que é o Plano Plurianual (PPA).

Para iniciar nosso estudo, assista ao vídeo a seguir. Nele, o professor Rodrigo
Delgado entrevista o então Secretário de Gestão do Ministério de Economia Cristiano
Heckert, que reflete sobre as seguintes questões:

• Quais os maiores desafios para que o plano de governo eleito seja incorporado
pela estratégia de governo?

• Como o gestor municipal deve considerar seus objetivos, definidos na estratégia,

para a elaboração do próximo Plano Plurianual?

• Como a gestão municipal pode atuar para promover a concretização da estratégia,

considerando a necessidade de gerir entregas e pessoas nesse processo?

Assista ao vídeo e comece a refletir sobre essas questões!

Vídeo 1 - Diálogos federativos: Importância da gestão estratégica para o município

https://cdn.evg.gov.br/cursos/481_EVG/videos/modulo00_video01.mp4

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Plano, sempre uma aposta!

Vamos conhecer um pouco da teoria sobre o planejamento e a gestão estratégica?

O economista e político chileno Carlos Matus é uma importante referência nesse
campo de estudo. Lembrando suas palavras, no livro “O plano como aposta”:

“O plano é o produto momentâneo do processo pelo qual um ator

seleciona uma cadeia de ações para alcançar seus objetivos”.

Planejar é algo muito próprio de nossa condição humana, ou, como diz o autor, é
“algo inevitável na prática humana”, caso contrário estaríamos sempre no campo da
improvisação.

No entanto, a compreensão da realidade, fator fundamental para a definição de

um plano, estará sempre condicionada às perspectivas das pessoas que fazem essa
análise e ao momento em que ocorre, fazendo com que um plano, na vida real,
esteja sempre sujeito a “incertezas, imprecisões, surpresas, rejeições e apoio de
outros atores”, diz Matus.

Para o governante, equilibrar esses extremos entre o controle

total da realidade e sua falta de controle é decisivo para
assegurar a “governabilidade” sobre os resultados esperados de
um determinado plano.

Dessa forma, segundo Carlos Matus, o governante atua em ambiente similar a um

“jogo semicontrolado”, em que “todos os jogadores participantes são estrategistas
criativos que cooperam e entram em conflito pelos limitados recursos que o resultado
do jogo distribui em cada momento de seu interminável desenvolvimento”.

O planejamento sempre conterá, por um lado, cálculos parciais bem estruturados,

e, por outro, preferências declaradas e relacionadas, especialmente, com os
aspectos incertos da realidade. Veja quais são, segundo Matus, esses “ingredientes
de incerteza”:

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1. Ignorância quanto ao futuro

“É o aspecto da incerteza originado pelo nosso desconhecimento da natureza e dos

processos sociais em que vigora a lei dos grandes números. A investigação, o estudo,
a capacitação e o treinamento podem reduzir essa limitação”.

2. Criatividade dos jogadores

“É o aspecto interativo mais fascinante do jogo. A criatividade é uma característica

da interação humana entre poucos”. Antever qual será o próximo movimento de
um jogador não se baseia em leis, e essa incerteza não pode ser minimizada com a
aquisição de mais conhecimentos. Como antever um próximo movimento quando
as possibilidades são milhares?

3. Opacidade da linguagem

As conversações entre jogadores nem sempre são claras e objetivas, e as mensagens

precisam ser interpretadas. A realidade está povoada com esse tipo de situação.
“Como posso saber se a ameaça de uma greve, uma renúncia ou uma guerra é real
ou uma fanfarronada?”.

4. Circunstâncias em que ocorre

Nossa capacidade em predizer qual o contexto e as condições nas quais vai se

desenrolar a realidade faz com que nossas previsões estejam sempre condicionadas,
ou seja, elas só se confirmam se determinado contexto se confirmar, se determinada
situação existir, e assim por diante.

Mas, afinal, como isso se relaciona com a realidade de um gestor municipal? É o que
veremos nos próximos tópicos.

Relação da gestão estratégica com o PPA

Como transformar o plano em ação? Para isso, é preciso ter uma estratégia que
torne o plano viável.

Um ponto importante é saber como os diferentes recursos (que são sempre

escassos!) são controlados pelos variados atores. Assim, é relevante entender como
ocorre o domínio sobre os centros de poder e o controle de:

• recursos econômicos e decisões orçamentárias;

• recursos comunicacionais;
• capacidades científicas e técnicas.

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Conhecendo essas circunstâncias, você poderá entender melhor a posição dos
diferentes atores e avaliar se eles atuarão para apoiar ou se opor ao plano proposto.

Isso significa, na prática, que a estratégia política e a planificação

não podem ser tratadas de forma separada.

Do ponto de vista legal, o Plano Plurianual (PPA), criado pela Constituição Federal de
1988, é um instrumento importante, mas que ainda não se consolidou completamente
como instrumento de planejamento e gestão estratégica que integra as políticas
públicas com um plano, especialmente por conta de mudanças constantes de
estrutura e opções metodológicas para sua elaboração.

Apesar de a previsão do PPA estar presente na seção “Dos

Orçamentos”, da Carta Magna, o que poderia demonstrar uma
concepção “reducionista” do plano, a interpretação feita por Luiz
Fernando Arantes Paulo, em seu artigo “O PPA como instrumento
de planejamento e gestão estratégica”, é a de que os constituintes
foram sábios ao “reconhecer que a materialização do Plano só é
possível se ele for contemplado nas leis orçamentárias”.

Ainda que haja algumas críticas, especialmente em função dos aspectos citados, o
PPA possui um caráter de instrumento de planejamento estratégico ao estabelecer
diretrizes, objetivos e metas que consideram um horizonte que ultrapassa uma
gestão governamental, pois se inicia no segundo ano do mandato corrente e finaliza
no primeiro ano do mandato seguinte. Além disso, o PPA estabelece que todos os
poderes (no caso municipal, executivo e legislativo) devem avaliar o cumprimento
das metas estabelecidas.

Atualmente, os PPAs são estruturados em programas e ações (que podem ser

orçamentárias ou não), e esses programas são a materialização das políticas
governamentais.

O PPA, em linhas gerais, será a expressão do programa de governo

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 eleito. Assim, o plano de governo vencedor nas eleições orientará
a elaboração das diretrizes estratégicas de cada setor, criando um
ambiente de sinergia e cooperação entre as diferentes políticas
governamentais.

Instrumentos para definição de problemas e gestão

A base para a formulação de um programa são os problemas ou as demandas da

sociedade. Assim, a definição dos programas deve considerar essas questões, caso
queira promover verdadeiras mudanças na realidade.

Atualmente, há um conjunto de ferramentas e métodos muito útil para a exploração

de problemas públicos e para o aperfeiçoamento de políticas em curso. Dentre o
instrumental importante para a identificação de problemas e aperfeiçoamento de
programas já existentes, destacamos os seguintes:

1 – Árvore de problemas

É uma técnica que permite visualizar de forma gráfica uma situação-problema, as

causas relacionadas ao problema (representadas pelas raízes) e as consequências
negativas daquele problema (que são representadas por galhos e folhas). Quando
bem executada, permite identificar quais as causas mais relevantes do problema,
fazendo com que a ação pública seja mais efetiva, mobilizando recursos e atuando
sobre as causas, e não sobre os efeitos.

Fonte: https://www.researchgate.net/figure/Figura-10-Arvore-dos-problemas-Fonte-Brandt-2014-O-
produto-final-do-esforco-da_fig10_308735525

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2 – Modelo lógico

É uma ferramenta gráfica que permite desenhar ações voltadas para determinado
programa ou projeto e evidencia como acontecerá a relação efetiva entre a fonte do
problema e os meios e instrumentos a serem implementados para o alcance dos
objetivos e resultados esperados, com vistas a solucionar o problema em questão.

Fonte: https://edemocracia.mj.gov.br/wikilegis/media/e88f3bee-5bf6-43f4-a7ee-3d824320399a.pdf.

3 – Ciclo PDCA

Essa sigla vem do acrônimo das seguintes palavras em inglês: Plan (planejamento), Do
(execução), Check (checagem) e Act (ação). Essa é uma ferramenta muito importante
para melhoria contínua de políticas públicas: por meio de um processo de definição,
implementação e monitoramento, é possível ajustar a rota da política, avaliando,
identificando e corrigindo suas falhas ou potencializando o que está funcionando
bem.

Fonte: https://www.siteware.com.br/blog/metodologias/ciclo-pdca/.

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4 – Matriz 5W2H

Ferramenta que ajuda na tomada de decisão e no planejamento de ações para

concretização dessas decisões. É um “checklist” que auxiliará a identificação da
melhor decisão e a organização do trabalho.

A sigla corresponde às iniciais, em inglês, de sete perguntas que irão contribuir

para deixar claro se o caminho definido para se resolver um determinado problema
é o mais adequado. Elas significam: What (o que será feito); Why (por que será
feito); Where (onde será feito); When (quando será feito); Who (por quem será
feito) How (como será feito); e How much (quanto vai custar para fazer). No final,
o desdobramento operacional das ações macro (médio prazo) com a utilização da
matriz 5W2H resulta nos planos de ação a serem executados pelas diversas áreas
de governo em ciclos anuais (curto prazo).

Fonte: https://slideplayer.com.br/slide/380242/.

Por fim, cabe destacar que, nos últimos anos, a Administração Pública brasileira vem
amadurecendo a forma de elaborar políticas públicas com a estruturação de guias
e orientações que visam a tornar esse processo de definição de políticas públicas
mais robusto.

Em 2018, foi lançado o guia de orientação para elaboração de

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 políticas públicas, chamado de “Avaliação de Políticas Públicas:
guia prático de análise ex ante, volume 1”. Esse guia é um
importante marco para a estruturação de políticas públicas que
buscam atacar as causas dos problemas públicos de forma mais
efetiva.

Gestão de projetos contribuindo para o atingimento da estratégia

Para que um plano se concretize, é importante transformá-lo em ação, ou seja, um

plano se completa apenas com ação, e não antes.

Para isso, a direção do plano deve considerar quais projetos de

ação e quais processos de gestão deverão ser criados e colocados
em curso para a sua concretização.

Um ponto importante a ser identificado é que, após definidas essas ações táticas,
elas não podem ser consideradas imutáveis. Pelo contrário, é necessário constante
monitoramento e avaliação, verificando se esses projetos e processos ainda são
adequados para a realidade que se deseja modificar, ou se são necessários ajustes
de rota. Rota essa que deve ter o plano como uma referência, e esse plano também
deve considerar as mudanças que ocorrem na realidade para, se necessário, ajustar
as metas e os objetivos propostos inicialmente.

No entanto, sabemos que esse contexto de execução do plano é permeado por

urgências, ações que demandam velocidade, organismos executores com baixa
capacidade, desinformação, perda de foco no nível tático e operacional, além do
apelo à improvisação.

Dessa forma, possuir um sistema de direção estratégica que seja

liderado pelo prefeito é fundamental para que o dirigente consiga
prestar contas e exigir isso de seus secretários e demais dirigentes
que compõem o governo. Aqui é quando se concretiza o plano e
se verifica se há “um domínio do plano sobre a improvisação, ou
da improvisação sobre o plano”.

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A importância de se definir as entregas

Uma das estratégias para que o plano seja implementado é definir quais serão as
entregas necessárias ao alcance dos objetivos. A definição dessas entregas demanda
um esforço de gestão muito importante, seja no processo de pactuação das entregas
com as diversas áreas, seja no seu empacotamento em projetos, seja na definição
de líderes para esses projetos, seja na definição dos prazos para as entregas.

Assim, ao se constituir a carteira de projetos do município, será possível ter uma

visão do plano distribuído de acordo com as entregas previstas em cada projeto.

Esse empacotamento das entregas em projetos e sua relação

com os objetivos do planejamento permitirão que a gestão
comunique, de forma muito mais ágil e clara para a sociedade,
quais estão sendo os resultados alcançados. Além disso, permitirá
um alinhamento mais adequado dos recursos para o alcance dos
objetivos desejados.

Alinhando pessoas com a estratégia

Ao falarmos em alinhamento dos recursos, também estamos considerando a força

de trabalho existente. Esse alinhamento está presente quando as ações de todas as
pessoas da organização sustentam diretamente a visão e a estratégia.

Por que, como gestor, você deveria estar preocupado se os

servidores estão contribuindo para se atingir a visão e a estratégia
definidas?

Para que uma estratégia possa ser concretizada, além de instrumentos e

mecanismos de gestão adequados, é importante que as pessoas compreendam a
visão e os objetivos da gestão. Nesse sentido, é fundamental que a força de trabalho,
quando necessário, receba as capacitações e os treinamentos adequados para o
desenvolvimento de conhecimentos, habilidades e atitudes necessários. É dessa
forma que se criam as competências de governo, necessárias para transformar em
resultados efetivos para as pessoas aquilo que foi planejado na forma de projetos.

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 Para isso, é muito importante que a gestão tenha clareza de quais
competências precisarão ser desenvolvidas junto aos servidores
do município.

Imagine o quanto de recurso pode ser gasto de forma desnecessária se, por
exemplo, a definição de trilhas de capacitação de servidores não condiz com a
estratégia definida! Sem essa clareza, certamente haverá muito mais dificuldade
para se atingir os objetivos pretendidos. As pessoas que fazem parte do quadro
de servidores tenderão a não se engajar, assim como o sentido e o propósito, tão
necessários como fatores de motivação para a força de trabalho, não ficarão claros,
e poderão causar problemas de diversas ordens, como falta de iniciativa entre os
servidores, absenteísmo e indiferença quanto aos objetivos definidos.

Lembre-se: para engajar a força de trabalho, é importante que

sejam compartilhados a visão e os objetivos da gestão para os
próximos anos. Também é importante utilizar as ferramentas
adequadas para que as pessoas entendam e sejam cobradas por
aquilo que precisam entregar.

Com esse último recado, fechamos nossa aula sobre planejamento e gestão
estratégica e como desdobrá-la em ações de gestão de projetos e de pessoas,
adequadas para que a estratégia possa se concretizar.

2. Lei de licitações e gestão de compras

Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer as características básicas
da nova lei de licitações e da gestão de compras e contratos para o alcance dos
objetivos estratégicos do município.

Para iniciar o estudo sobre a lei de licitações e a gestão de compras, assista ao vídeo
“Conhecendo mais sobre compras públicas”. Você verá a entrevista que o professor
Rodrigo Delgado realizou com Lara Brainer, Diretora da Central de Compras do

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Ministério da Economia, abordando as seguintes questões:

• Quais são os desafios que exigem maior atenção do gestor municipal na realização
de processos licitatórios, especialmente considerando as mudanças trazidas pela
nova lei de licitações?

• As compras centralizadas, realizadas pelo governo federal, também podem ser

aproveitadas pelos municípios?

Então, vamos lá? Assista ao vídeo e, depois, leia também o texto abaixo, que apresenta
mais detalhes sobre essa temática tão importante para a gestão municipal.

Vídeo 2 – Diálogos federativos: conhecendo mais sobre compras públicas.

https://cdn.evg.gov.br/cursos/481_EVG/videos/modulo00_video02.mp4

Lei de licitações: pontos de atenção da nova legislação

As compras públicas têm um papel muito importante na Administração Pública

e, diferentemente das compras realizadas pela iniciativa privada, devem cumprir
um conjunto de requisitos que garantam a lisura e o bom emprego dos recursos
públicos por parte dos responsáveis.

Assim, a aquisição de bens e serviços por parte da Administração Pública deve

ocorrer por meio de processos licitatórios. Mas, afinal, o que é uma licitação?

De acordo com as orientações e jurisprudências do Tribunal de Contas da União:

“Licitação é procedimento administrativo formal em que

a Administração Pública convoca, por meio de condições
estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas
interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento
de bens e serviços” (TCU, 2010).

Recentemente, entrou em vigor uma nova lei que regulamenta os processos

licitatórios, conhecida como Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), que veio
substituir e consolidar a legislação vigente, especificamente as Leis nºs 8.666/1993
(Lei de Licitações e Contratos); 10.520/2002 (Lei do Pregão); e 12.462/2011 (Lei do
Regime Diferenciado de Contratações). Essa nova legislação, além de unificar as

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referidas leis, também se propõe a dar mais eficácia e agilidade para as licitações e
para a execução de contratos administrativos.

A nova Lei de Licitações trouxe várias mudanças. Dentre essas modificações,

destacamos:

"A instituição de novos princípios e objetivos."

"A criação de uma nova modalidade de licitação e a extinção de outras."

"A modificação de alguns critérios de julgamentos."

"O estabelecimento de novos conceitos relacionados aos agentes públicos que

farão parte do processo licitatório."

"A instituição de novos detalhes nos procedimentos

de inexigibilidade e dispensa de licitação."

"A criação de matriz de risco do processo de compra, de modo a identificar

problemas que poderão ocorrer ao longo da execução do contrato e reduzir riscos
na contratação de obras e serviços em relação a situações futuras e incertas."

Gestor e Gestora, importante ficar atento e garantir que os

servidores públicos responsáveis pela condução de processos
licitatórios no município sejam capacitados adequadamente e
tenham condições de implementar as modificações trazidas pela
Nova Lei de Licitações.

Compras públicas e seu papel no desenvolvimento local

Além da extrema importância dos aspectos legais, que devem ser de conhecimento
dos agentes públicos envolvidos nos processos licitatórios, as compras públicas
também desempenham um papel muito importante na dinamização da economia e
no desenvolvimento local.

Desse modo, a gestão municipal pode e deve aproveitar essa capacidade das

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compras públicas para a promoção da economia local.

Como exemplo desse aproveitamento, a gestão municipal pode

incentivar micro e pequenos empresários locais a participar dos
procedimentos de compras.

As compras públicas movimentam recursos que equivalem de 10% a 15% do Produto

Interno Bruto (PIB). E essas compras possuem a capacidade de influenciar o mercado,
gerando comportamentos mais adequados por parte de fornecedores, tais como
cuidado com meio ambiente, respeito às legislações trabalhistas e previdenciárias e
fomento à inovação tecnológica.

Quando se fala em o município fazer uso de seu poder de compra para a promoção
do desenvolvimento local, a gestão municipal se deparará com desafios sobre
como garantir a concorrência, a transparência, a lisura do processo e a oferta mais
vantajosa para a administração pública.

Dentre esses desafios, promover uma maior participação dos fornecedores locais
é crucial para que a prefeitura seja um agente de promoção do desenvolvimento
local.

Há várias estratégias que podem contribuir para uma maior participação de micro e
pequenas empresas localizadas no território municipal:

• Ter um canal de comunicação aberto entre o setor de compras do município e os

fornecedores locais é um dos aspectos cruciais que permite, entre outras coisas,
dirimir dúvidas e aumentar a confiança dos fornecedores nos processos de compras
públicas.

• Adotar estratégias que viabilizem a participação de fornecedores locais, tais como

a compra em lotes menores, a realização de pregões presenciais ou a previsão de
entregas periódicas de produtos perecíveis para reduzir custos de transporte e
armazenamento.

Para saber mais sobre estratégias a fim de viabilizar a compra de

bens e serviços junto ao comércio local e, especialmente, junto
aos micro e pequenos empreendedores, consulte a Cartilha do
Comprador, publicada pela CNM e pelo Sebrae.

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Consórcios públicos e seu uso para compras públicas

Um dos mecanismos importantes de cooperação para a solução de problemas

comuns a mais de um município sem que estes percam sua autonomia é a
constituição de consórcios públicos. Atualmente, a criação de consórcios públicos
está disciplinada pela Lei nº 11.107/2005 e pelo Decreto nº 6.017/2007.

A formação de consórcios é uma alternativa para o enfrentamento de diversos

problemas, assim como pode ser uma excelente alternativa para as compras
públicas.

Entre as vantagens, destaca-se a economia de escala, pois o poder

de negociação aumenta à medida que se compra em maiores
quantidades.

Há outras vantagens de se realizar compras por meio de consórcios de municípios,

tais como:

• ter acesso a mais tipos de marcas do mesmo produto;

• administrar os estoques providenciando aquisições programadas;
• compartilhar os custos de estocagem.

Promova a compra centralizada

Muitas secretarias e demais entidades da administração municipal compram

produtos e serviços bem semelhantes, tais como materiais de escritório, produtos
de informática, serviços de telefonia, entre outros. Uma forma de o município
racionalizar o processo de compras de bens e serviços comuns para seus órgãos é
com a constituição de um setor, dentro da gestão municipal (de preferência ligado
à secretaria de planejamento e gestão ou de administração), que seja responsável
pela compra centralizada desses serviços e bens.

No governo federal, a compra centralizada tem alcançado resultados muito

expressivos com a aquisição centralizada de serviços, como telefonia, computação
em nuvem e compra de passagens aéreas. E isso tem resultado em economias
tanto na aquisição desses serviços e produtos quanto na redução de custos, com
processos licitatórios elaborados por equipes constituídas para condução dessas
aquisições.

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As compras centralizadas trazem benefícios importantes, tais como:

Padronização

Maior facilidade de padronização dos produtos.

Controle

Maior controle sobre as compras realizadas.

Eficiência

Ganhos de eficiência com os fornecedores, especialmente por precisarem lidar com

apenas um contrato, e não com vários.

Especialização

Desenvolvimento de especialização nas atividades de compras, especialmente para

a aquisição de serviços mais complexos, já que, muitas das vezes, uma unidade
pequena dentro do município não teria equipe treinada para conduzir esse tipo de
compra.

Com isso, fechamos nossa aula! Esperamos que o município se organize para o
cumprimento das modificações trazidas pela nova lei de licitações e que vocês –
gestoras e gestores – consigam delinear as melhores estratégias de compra, de
acordo com a realidade de seu município.

Referências

KHADEM, R.; KHADEM, L. J. Alinhamento total: como transformar visão em realidade

e enriquecer a experiência gerencial. 1. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

MATUS, C. O plano como aposta. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 5, n. 4,

pp. 28-42, out./dez., 1991.

PAULO, L. F. A. O PPA como instrumento de planejamento e gestão estratégica.

Revista do Serviço Público, Brasília, v. 61, n. 2, pp. 171-187, abr./jun. 2010.

ARAÚJO JUNIOR, I. T. Análise comparada sobre medidas de favorecimento de

micro e pequenas empresas (MPEs) em compras públicas com avaliação de
eficácia e identificação de melhores práticas. Brasília; Rio de Janeiro: Ipea, 2018.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e

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jurisprudência do TCU Tribunal de Contas da União. 4. ed. Brasília: TCU; Senado
Federal, 2010.

GONÇALVES, M. F. R. (Coord. Téc.). Manual do prefeito. 16. ed. Rio de Janeiro: IBAM,
2020.

ZANIN, L. M. J., BARRETO, C. P. Cartilha do comprador: as compras públicas

alavancando o desenvolvimento. Brasília: CNM; SEBRAE, 2006.

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