Modelo Lógico Aplicado Ao PPA

Modelo Lógico aplicado ao
PPA 2024-2027
Orçamento e Finanças
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Flávia Pedrosa Pereira (Conteudista, 2023).
Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO
Enap, 2023
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Sumário
Módulo 1 – A importância do modelo lógico como técnica de
planejamento
Unidade 1: A importância do planejamento governamental.............................. 6
1.1. Questões fundamentais do planejamento governamental.................................. 6
1.2. Instrumentos de planejamento e orçamento do Governo Federal................... 10
Unidade 2: O modelo lógico como técnica de planejamento............................ 16
2.1. Conceitos básicos e reflexões sobre a abordagem do Planejamento
Estratégico Situacional ................................................................................................... 16
2.2. A importância do Modelo Lógico ........................................................................... 18
Unidade 3: As camadas estruturais da cadeia causal........................................ 22
3.1. As camadas da cadeia causal integrantes do Modelo Lógico:
insumos, ações, produtos, resultados e impactos...................................................... 22
Unidade 4: A utilização do modelo lógico como referência para elaborar
programas do PPA.................................................................................................. 26
4.1. O desenho de um programa para resolver os problemas identificados.......... 26
Módulo 2 – O Plano Plurianual como instrumento de planejamento

e orçamento e Plano Central do Governo
Unidade 1: O que é o Plano Plurianual?............................................................... 28
1.1. O PPA: origens, definições e principais características........................................ 28
Unidade 2: Marcos constitucionais e legais relacionados ao PPA.................... 34
2.1. Previsão legal do PPA e sua relação com outros planos..................................... 34
2.2. O PPA e os planos regionais de desenvolvimento............................................... 38
Unidade 3: O papel do PPA como plano central do governo............................. 43
3.1. A importância do PPA como instrumento de planejamento de médio prazo
central de Governo.......................................................................................................... 43
Unidade 4: A relação entre o PPA, a LDO e a LOA............................................... 46
4.1. O PPA como instrumento de planejamento e sua relação
com a LDO e a LOA ......................................................................................................... 46
4.2. Financiamento do PPA: recursos orçamentários e extraorçamentários........... 49
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3

Módulo 3 – Pilares metodológicos, metodologia e estrutura do PPA
2024–2027 do governo federal
Unidade 1: Os pilares metodológicos do PPA 2024 – 2027.................................. 51
1.1. Aperfeiçoamento Metodológico, Fortalecimento da Dimensão
Estratégica do PPA, Integração dos objetivos e metas do PPA
com os recursos orçamentários e não orçamentários............................................... 51
Unidade 2: Visão Geral da proposta metodológica do PPA 2024–2027............. 58
2.1. Panorama sobre a proposta metodológica do PPA 2024–2027......................... 58
Unidade 3: Metodologia e Estrutura do PPA 2024–2027..................................... 60
3.1. As dimensões do PPA 2024-2027........................................................................... 60
3.2. Conceitos e atributos do PPA 2024–2027 ............................................................. 65
Unidade 4: Programas multissetoriais; agendas transversais e participação
social no PPA........................................................................................................... 74
4.1. Os programas multissetoriais no PPA................................................................... 74
4.2. As agendas transversais no PPA............................................................................. 76
4.3. A participação social no PPA................................................................................... 78
Unidade 5: O monitoramento, avaliação e revisão do PPA............................... 81
5.1. Os processo inerentes ao PPA com seus pontos de atenção e desafios.......... 81
Módulo 4 – A construção de programas tomando como

referência o modelo lógico
Unidade 1: Orientações para a aplicação da metodologia do Modelo Lógico
no PPA...................................................................................................................... 85
1.1. Componentes do modelo lógico no PPA da União.............................................. 85
Unidade 2: A análise de problemas para orientar o desenho de
programas................................................................................................................ 89
2.1. Identificação e análise do macroproblema........................................................... 89
2.2. As informações necessárias para o desenho dos programas
(Causa do Problema, Evidências do Problema, Justificativa para a
intervenção, Resultados Esperados)............................................................................. 90
Unidade 3: Estruturação do programa para alcance de resultados................. 92
3.1. As oficinas do PPA e o trabalho interno realizado pelos órgãos
setoriais no processo de estruturação dos programas.............................................. 92
3.2. Exemplos de programas com seus atributos: como fazer e
como não fazer................................................................................................................ 97
Unidade 4: Análise de consistência dos programas......................................... 112
4.1. Perguntas norteadoras para analisar a consistência dos programas ............ 112
Referências............................................................................................................ 120
Glossário ............................................................................................................... 124

Olá!
No curso Modelo Lógico aplicado ao PPA 2024-2027 você conhecerá o processo
de elaboração de programas que utiliza como referência o modelo lógico aplicado
ao PPA federal 2024-2027 e considera as dimensões estratégica, tática e operacional
do planejamento. Este curso integra o conjunto de atividades preparatórias para a
elaboração de um plano plurianual conforme o modelo supracitado..
O conteúdo deste curso é estruturado em 2 módulos:
• Módulo 1 - A importância do modelo lógico como técnica de planejamento
• Módulo 2 - O Plano Plurianual como instrumento de planejamento e

orçamento e Plano Central do Governo
• Módulo 3 - Pilares metodológicos, metodologia e estrutura do PPA 2024-

2027 do governo federal
• Módulo 4 - A construção de programas no PPA tomando como referência

o modelo lógico.
Desejamos um excelente estudo!

Módulo
1 A importância do modelo lógico

como técnica de planejamento
Unidade 1: A importância do planejamento

governamental
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer as questões

fundamentais sobre o planejamento governamental e os
instrumentos de planejamento do Governo Federal.
1.1. Questões fundamentais do planejamento

governamental
Vídeo 1 – Questões fundamentais do planejamento governamental

Duração: 07:07
O planejamento é uma das funções essenciais da governança do setor público. É

por meio dele que se definem as estratégias do governo federal para orientar o
rumo que se deseja para o país.
Planejamento
Mediação para o futuro que permite aproveitar oportunidades
ou minimizar problemas. Aprender com o passado. Orientar a
ação a partir do conhecimento, reflexão técnica, política e social.
Coerência nas ações parciais dos diversos atores em prol de um
resultado global. (Matus, 1993).
O planejamento, em suas diversas instâncias, deve dialogar e buscar contribuir para

o alcance dos objetivos fundamentais da república.

Interfaces
Art. 3º Constituem objetivos

fundamentais da República
Federativa do Brasil:
I — construir uma sociedade livre,
justa e solidária;
II — garantir o desenvolvimento
nacional;
III — erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV — promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação.
Imagem: Planejamento contribui para o alcance dos objetivos fundamentais da República.

Fonte: elaboração própria
Entre as múltiplas funções desempenhadas pelo planejamento, merece destaque

sua contribuição para expressar as prioridades de governo. Como a capacidade
financeira do país é limitada, é preciso fazer escolhas.
Nesse sentido, o planejamento governamental se consagra como um espaço político

decisório no qual o governo decide — em resposta às demandas da sociedade —
quais políticas públicas serão implementadas para enfrentar problemas e aproveitar
oportunidades.
O primeiro ano do mandato presidencial apresenta importantes desafios. A

construção de um novo Plano Plurianual (PPA) do governo federal é um deles, por
ser preciso atender aos preceitos constitucionais que exigem o envio do Projeto de
Lei do PPA até 31 de agosto do primeiro ano do mandato.
Vigência do PPA
§ 2º do art. 35 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias (ADCT) da
CF/88 - vigência vai do segundo ano de mandato
do chefe do Poder Executivo eleito pelo voto
popular até o final do primeiro ano do mandato
seguinte.
Imagem: Vigência do PPA

Fonte: elaboraçãTo própria

O planejamento governamental é uma atividade permanente da administração
pública, além de constituir uma função essencial de Estado. O processo de
planejamento compreende a escolha de políticas públicas com seus instrumentos e
modelos de planejamento, que sejam capazes de combater os problemas a serem
enfrentados pela sociedade em um ambiente escasso de recursos financeiros,
organizacionais, informacionais e tecnológicos.
A relevância do planejamento na governança pública

contemporânea.
A utilização do planejamento como ferramenta de organização

da gestão governamental é “atividade recente na história, sendo
introduzido nas organizações especialmente como decorrência
da crescente complexidade das demandas da sociedade, que
passa a exigir maior qualidade, diversidade e disponibilidade dos
produtos e serviços ofertados pelo governo e pelo setor privado”
(Albuquerque, Medeiros, Feijó, 2008, p. 113).
Planejamento: entre a técnica e a política
A prática do planejamento envolve componentes técnicos, mas

também possui dimensão política. Como afirma Eugênio Vilela dos
Santos (2011, p. 314): “É imprescindível lidar com planejamento
governamental tendo como pressuposto que se trata de uma
função essencialmente política”. Portanto, o processo de
planejamento compreende aspectos técnicos e políticos, que
precisam, dentro do possível, operar de forma harmônica.
Desafios federativos no processo de elaboração do

planejamento
“A construção de instâncias de coordenação federativa é, todavia,

uma tarefa complexa e delicada, pois requer a instituição de
mecanismos e instrumentos que induzam a cooperação dos entes
federados na execução de políticas e programas relacionados às
prioridades estratégicas nacionais” (Rezende, 2011, p. 209).
O estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas para a administração pública

forma um Plano que combina aspectos políticos e técnicos para implementação
das políticas públicas. Porém, ainda que esses aspectos do planejamento sejam

fixados por atores políticos, é indispensável que eles sejam formalizados na Lei do
PPA, observando critérios e procedimentos legais e técnicos, de forma a garantir
viabilidade, confiabilidade e efetividade ao planejamento. (Matus, 2006).
No contexto federativo brasileiro, o planejamento governamental pressupõe,

ainda, o arranjo e a articulação entre os três níveis de governo (federal, estadual
e municipal), considerando as potencialidades e limitações específicas. De fato,
construir instrumentos capazes de promover a integração nacional, regional e local,
por meio da ação pública e do gasto público, tem se configurado como um grande
desafio da gestão governamental brasileira.
Por fim, enfatizar-se a necessidade de pensar o planejamento governamental

como um processo dinâmico em sintonia com as mudanças que se operam nas
dimensões política, social e econômica do país, relativas às preferências e demandas
(crescentemente complexas) dos vários grupos sociais que compõem a sociedade
brasileira. (De Toni, 2014).
Assim, para enfrentar os desafios da construção do PPA, busca-se identificar

técnicas adequadas de planejamento, que permitam traduzir as prioridades do país
em políticas públicas capazes de promover a transformação desejada da realidade
econômica e social.
Imagem: Planejamento ancorado no PPA

Fonte: elaboração própria

1.2. Instrumentos de planejamento e orçamento do
Governo Federal
Após mais de 20 anos de governo militar (1964 – 1985), o conjunto de instrumentos e
determinações constitucionais, como o próprio Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), adquire um sentido mais
claro quando observamos o contexto em que foram produzidos.
Foi um período que o Congresso Nacional teve seus poderes bastante reduzidos,
e o planejamento normativo da época, expresso nos Planos Nacionais de
Desenvolvimento (PND), mostrou-se relativamente eficaz para lidar com uma
sociedade menos complexa, social e politicamente contida.
Era o planejamento reducionista, sendo considerado apenas como técnica para

organizar a aplicação de recursos econômicos, sem considerar as instâncias políticas,
organizacionais e as reais demandas da população. Com o regime democrático, o
planejamento se tornou mais complexo e com novos desafios.
Segundo Garcia, 2015, de maneira geral, quando analisamos os temas do PPA e dos
orçamentos, podemos dizer que:
Durante o governo militar:
• O Legislativo não apreciava os PNDs, não emendava o orçamento e não

julgava as contas do presidente.
• Os constituintes buscaram criar um instrumento que explicitasse as
intenções de gasto do governo, desse coerência às ações ao longo do
tempo e organizasse as intervenções parlamentares nos orçamentos.
Com a Redemocratização:
• Os constituintes passaram a exigir que o Executivo informasse suas

prioridades na alocação de recursos, estipulasse objetivos com clareza e
detalhasse suas intenções de investimentos.
• A democratização revisitou as demandas sociais, muitas dessas
canalizadas para o Congresso Nacional, que buscou inscrevê-las nos
planos e nos orçamentos do governo.
• Daí a necessidade da explicitação de objetivos, metas e recursos
comprometidos e o desejo de consistência entre intenção e gesto na
programação orçamentária, ao controle a avaliação das ações
governamentais.
Entende-se que o planejamento governamental deve ser orientado para a

identificação e o enfrentamento dos problemas mais relevantes da população. Além

disso, deve ser voltado para a prospecção e o aproveitamento das oportunidades
que impulsionem o desenvolvimento do país.
Por ser uma atividade intensiva em conhecimento, o planejamento governamental

tem o potencial de oferecer elevado retorno à sociedade. Os planos de governo
devem orientar a atuação do setor público, por meio da definição de diretrizes,
programas, objetivos, metas, etc.
Desse modo, o planejamento comunica para a Administração Pública o que

deve ser feito e quais são as prioridades, fornecendo direção, coerência e foco.
Simultaneamente, os planos de governo declaram para a sociedade em geral quais
são os rumos da Administração Pública.
O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal envolve vários planos:
• Plano de Longo Prazo;

• Planos Nacionais e Setoriais;
• Planos Regionais;
• Plano Plurianual (PPA);
• Lei de Diretrizes Orçamentárias; e
• Lei Orçamentária Anual.
Para além dos supracitados instrumentos de planejamento, existem ainda os Planos

Estratégicos Institucionais (PEI), os quais devem estar alinhados ao PPA. O PEI é
um instrumento de gestão estratégica. Todos esses planos, incluindo os PEI, devem
estar integrados e coordenados.
Nesse sentido, conforme prevê o art. 165, §4º, da CF, “Os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em
consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”.
Por sua vez, o art. 165, §1º, da CF, disciplina que “A lei que instituir o plano
plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada”.
Percebe-se que o PPA é justamente o plano definido com o caráter coordenador das
despesas governamentais.

Qual o amparo legal do PPA?
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo

estabelecerão:
I — o plano plurianual;
II — as diretrizes orçamentárias;
III — os orçamentos anuais.
§ 1º — A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada.
Imagem: Amparo legal do PPA

Fonte: elaboração própria.
PPA: Seus programas devem ser

construídos a partir de problemas a
resolver ou oportunidades a aproveitar
(modelo lógico).
DIRETRIZES: normas gerais, amplas,

estratégicas, que mostram o caminho a
ser seguido na gestão dos recursos pelos
próximos quatro anos.
OBJETIVOS: correspondem ao que será perseguido com maior ênfase. Expressam

o que deve ser realizado, com desdobramento no território.
METAS: são medidas do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa

ou qualitativa, a depender das especificidades de cada caso.
Imagem: PPA com seus objetivos, diretrizes e metas.

Assim, a LDO e a LOA devem estar em consonância com o PPA. Sendo o PPA um
documento de planejamento de médio prazo, dele derivam as Leis de Diretrizes
Orçamentárias e as Leis de Orçamento Anuais. Desse modo, constata-se a
centralidade do PPA no âmbito do sistema de planejamento, bem como sua natureza
de plano orçamentário, ao definir diretrizes, objetivos e metas para as despesas da
administração federal.
Para ser realista, o PPA deve ter lastro orçamentário. Assim, os objetivos e as metas

de seus programas devem ser compatíveis com a legislação orçamentária em vigor,
parte dela disposta na Constituição (lembrando que a legislação orçamentária é
passível de ser alterada).
Por outro lado, a CF prevê que as emendas ao PLDO e ao PLOA só podem ser
aprovadas caso sejam compatíveis com o PPA (CF, art. 166, § 3º, I, e § 4º).
Pelo disposto, tem-se que:
- O Plano Plurianual define as diretrizes, os objetivos e as

metas da administração pública para as despesas de capital e
outras delas decorrentes, bem como para as despesas relativas
aos programas de duração continuada. Essas despesas serão
planejadas considerando as ações que integram os Programas
do PPA, os quais englobam tanto as oações orçamentárias e não-
orçamentárias, como subsídios financeiros e creditícios.
- A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades para o exercício financeiro subsequente, orientando
a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Assim, uma das
principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à
alocação dos recursos no orçamento anual, para garantir, dentro
do possível, a realização das metas e objetivos contemplados
no PPA. Cabe à LDO ajustar as ações de governo, previstas no
PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e
selecionar, dentre os programas incluídos no PPA, aqueles que
terão prioridade na execução do orçamento subsequente. Assim
podemos dizer que cabe à LDO definir, ano a ano, as prioridades,
considerando aquilo o que foi apontado previamente no PPA,
além das despesas obrigatórias.
- A Lei Orçamentária Anual proverá os recursos necessários para

cada ação constante da LDO.

Imagem: Vigência e conteúdo do PPA, LDO e LOA.
Imagem: Relação entre o PPA, a LDO e a LOA.


Ademais, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000) reforçou
a necessidade de articulação entre essas 3 leis,visto que a execução das ações
governamentais passa a estar condicionada à demonstração de sua compatibilidade
com os instrumentos de planejamento/orçamento.
Os artigos 15, 16 e 17 da LRF determinam que a criação, expansão ou aperfeiçoamento

da ação governamental que acarrete no aumento de despesa ordinária, bem como
o aumento de despesas de caráter continuado, devem estar compatíveis com o
PPA e com a LOA. Cabe também ressaltar que a Nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos (Lei n. 14.133/2021) estabelece que contratos que ultrapassam um
exercício financeiro precisam ser previstos no PPA.
Relação entre PPA e orçamentos*
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n. 101/2000) :
– Reforça vínculos entre PPA, LDO e LOA
– LOA compatível com o PPA e LDO
– Despesa adequada à LOA e compatível
com PPA e LDO
*MARTINS NETO, 2020
Imagem: LRF reforça o vínculo

entre o PPA, a LDO e a LOA.
CAPÍTULO V
DA DURAÇÃO DOS CONTRATOS
Art. 105. A duração dos contratos

regidos por esta Lei será a prevista
em edital, e deverão ser observadas,
no momento da contratação e a cada
exercício financeiro, a disponibilidade
de créditos orçamentários, bem como
a previsão no plano plurianual, quando
ultrapassar 1 (um) exercício financeiro.
Imagem: o PPA na Lei de

Licitações e Contratos.

Unidade 2: O modelo lógico como técnica de
planejamento
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer os conceitos

básicos do Planejamento Estratégico Situacional e a importância
do modelo lógico.
2.1. Conceitos básicos e reflexões sobre a

abordagem do Planejamento Estratégico
Situacional
Vídeo 2 – Conceitos básicos e reflexões sobre o Planejamento

Estratégico Situacional
Duração: 09:24
O sociólogo e economista chileno Carlus Matus desenvolveu o conceito do

Planejamento Estratégico Situacional (PES), uma abordagem que transcendeu
as fronteiras. Matus acreditava que o segredo para a formulação de estratégias
eficazes estava na compreensão profunda do contexto social, político e econômico.
Ele desafiou os paradigmas tradicionais, enfatizando a importância de analisar as
contradições e dinâmicas presentes na realidade.
Sua influência alcançou governos e organizações ao redor do continente. O

brilhantismo de Matus reside na capacidade de capturar a complexidade e traduzi-
la em planos de ação detalhados.
Sobre o Planejamento Estratégico Situacional (PES):
Além da mediação com o futuro e o aprendizado com o passado,

o planejamento estratégico situacional orienta a ação a partir do
conhecimento e reflexão técnica, política e social. ( Matus apud
Cardoso Jr. e Martins Neto, 2020).
Os dois eixos de um plano são (Cardoso Jr. e Melo, 2011):

✔ visão abrangente da sociedade;
✔ formulação interligada das diversas políticas públicas e
atividades de governo.

Desafio: Plano deve ser viável politicamente, realista, dirigido à
ação, capaz de expressar as prioridades do governo e de orientar
o orçamento.
A principal premissa do PES é que a estratégia deve ser construída a partir da

compreensão da realidade, considerando as interações entre os diferentes atores e
as contradições presentes no contexto. O planejamento visa superar a abordagem
tradicional de planejamento estratégico, que tende a ser rígida e baseada em
previsões lineares do futuro, ignorando as complexidades e incertezas do ambiente.
O processo do Planejamento Estratégico Situacional é composto por várias etapas,
que podem variar dependendo da abordagem adotada. No entanto, geralmente
envolve os seguintes passos:
1. Análise da realidade: nessa etapa, são identificados e analisados os

problemas e contradições presentes na situação atual, considerando os
diferentes pontos de vista dos atores envolvidos.
2. Construção de cenários: com base na análise da realidade, são
desenvolvidos cenários futuros possíveis. Esses cenários consideram
diferentes combinações de variáveis relevantes para a organização.
3. Definição de objetivos e estratégias: com base nos cenários, são
estabelecidos os objetivos estratégicos que a organização planeja
alcançar. As estratégias são formuladas considerando as contradições
identificadas na análise da realidade.
4. Elaboração de planos de ação: os planos de ação detalham as atividades
necessárias para a implementação das estratégias, definindo
responsabilidades, prazos e recursos necessários.
5. Implementação e monitoramento: os planos de ação são colocados em
prática e monitorados para avaliar o progresso em relação aos objetivos
estratégicos. Caso necessário, são realizados ajustes ao longo do tempo.
Nesse sentido, para Eugênio Santos (2011):
• Planejamento governamental é diagnóstico, escolhas e

organização dos meios (gestão).
• O diagnóstico remete à compreensão das dinâmicas

responsáveis pela configuração da realidade.
• A partir daí são feitas as escolhas que pretendem

conduzir a sociedade em questão a um patamar elevado
de desenvolvimento.
• A dimensão da gestão incorpora-se ao planejamento para

organizar e garantir a realização do que foi previsto.

• Diagnóstico e escolhas são intrínsecos à atividade de
planejamento, e dependem da visão de mundo das
pessoas (ideologia).
• Planejamento Governamental é essencialmente político.
Em resumo, no planejamento situacional, as etapas de um plano podem ser

apontadas da seguinte maneira:
1. Análise situacional, que consiste em uma espécie de diagnóstico subjetivo

e dinâmico, considerando também o aprendizado com o passado e os
cenários do futuro.
2. Definição de objetivos estratégicos e prioridades.
3. Definição de problemas a enfrentar (ou desafios a superar) e
oportunidades a aproveitar.
4. Legitimação das prioridades.
5. Tradução de prioridades em programas, objetivos e metas.
6. Definição de estratégia para alcançar os objetivos (necessidade de lidar
com outros atores, parceiros ou opositores).
7. Implementação do plano, lembrando que o plano só se completa na
ação.
8. Monitoramento e avaliação.
Uma das principais vantagens do Planejamento Estratégico Situacional é a sua

flexibilidade, ao permitir uma abordagem adaptativa em um ambiente complexo
e incerto. Além de valorizar a participação de múltiplos atores e promover uma
compreensão mais ampla das dinâmicas sociais e políticas que podem influenciar
no sucesso ou fracasso das estratégias organizacionais.
No entanto, é importante ressaltar que o PES requer uma análise aprofundada da

realidade e um alto grau de envolvimento e comprometimento dos atores envolvidos.
2.2. A importância do Modelo Lógico
Vídeo 3 – A importância do Modelo Lógico

Duração: 06:46
A literatura sobre planejamento no setor público costuma elencar diversas técnicas

de apoio para a elaboração e gestão de programas governamentais.

Boa parte dessas técnicas realça a importância de que os planos possam:
1. esclarecer os objetivos e apontar os resultados a serem alcançados;

2. estabelecer indicadores de desempenho e de gestão que viabilizem as
tarefas de monitoramento e avaliação;
3. quantificar os custos requeridos para o financiamento dos programas
de governo.
O exercício de planejamento pode ser facilitado mediante a adoção de modelos

lógicos que revelem as relações causais entre vários elementos. Nesse sentido, é
possível construir e organizar a ação governamental de forma que os recursos a
serem alocados, e os esforços institucionais empreendidos, possam contribuir para
atingir os efeitos positivos esperados pela sociedade.
A esse respeito, Cassiolato e Gueresi (2010, p. 5) fazem um comentário pertinente,

em que se elucida o conceito de “teoria do programa”, uma das bases conceituais
do modelo lógico:
Os pressupostos sobre recursos e ações e como esses

levam aos resultados esperados são frequentemente
referidos como a teoria do programa. As hipóteses são
de que os recursos adequados serão transformados
em ações necessárias para os beneficiários
selecionados, e isso, em um determinado contexto,
irá levar aos resultados que o programa pretende
alcançar. Tornar explícitas as hipóteses sobre como o
programa supostamente deve funcionar, em variados
contextos, cria a referência principal em que se
baseia a gestão e o seu instrumento imprescindível,
a avaliação.
Pode-se dizer que a Teoria do Programa é uma abordagem teórica e prática que visa
analisar e compreender os programas sociais e as políticas públicas. Ela visa investigar
como os programas são concebidos, implementados e avaliados, com foco especial
nos resultados e impactos alcançados. Procura, ainda, identificar os mecanismos
e processos que explicam a relação de causa e efeito entre as intervenções e os
resultados obtidos e entender como os programas são planejados, implementados
e avaliados, destacando a importância dos resultados e impactos alcançados.
Essa teoria fornece uma estrutura conceitual e metodológica para promover o
aprimoramento e a efetividade dos programas governamentais.

Em relação ao planejamento governamental baseado no modelo lógico, trata-se
de uma abordagem utilizada por governos e instituições públicas para definir e
monitorar programas, projetos e políticas públicas de forma estruturada e orientada
a resultados.
O modelo lógico é aplicado para estabelecer uma cadeia lógica de conexões entre as
atividades realizadas, os produtos ou serviços entregues, os resultados alcançados
e o impacto desejado na sociedade. Ele ajuda a visualizar a relação de causa e efeito
entre os diferentes elementos envolvidos.
As etapas principais do planejamento governamental baseado no modelo lógico

são:
1. Análise de problemas e necessidades: nesta fase, é realizado um

diagnóstico da situação atual, identificando os problemas, desafios e
necessidades da população. São coletados dados, realizadas pesquisas
e consultas para embasar essa análise.
2. Definição de objetivos e resultados: com base na análise realizada, são
estabelecidos os objetivos a serem alcançados e os resultados esperados.
Esses objetivos devem ser claros, mensuráveis e relevantes para a
solução dos problemas identificados.
3. Elaboração de estratégias e planos de ação: nesta etapa, são definidas
as estratégias e as atividades específicas que serão executadas para
atingir os objetivos estabelecidos. É importante determinar
responsabilidades, prazos e recursos necessários para cada atividade.
4. Monitoramento e avaliação: durante a implementação, é fundamental
monitorar o progresso e avaliar os resultados obtidos em relação aos
objetivos estabelecidos. São utilizados indicadores de desempenho para
acompanhar o avanço e identificar possíveis ajustes e melhorias no
caminho.
5. Aprendizado e ajustes: com base nas informações coletadas durante o
monitoramento e avaliação, são feitos ajustes e correções necessárias
no planejamento. O aprendizado contínuo é valorizado, permitindo que
o governo se adapte às mudanças nas circunstâncias e refine sua
abordagem.
No PPA, o modelo lógico se constitui como a principal ferramenta para a construção

do desenho dos programas. Nesse sentido, segue a especificação de alguns
elementos constitutivos dos programas, que devem ser considerados no processo
de elaboração do PPA:
1. o problema a ser enfrentado (ou mitigado);
2. as alternativas existentes para combater o problema;

3. os resultados pretendidos pela intervenção, ou seja, dos
benefícios a serem auferidos pelo público-alvo; e
4. o volume de recursos inanceiros requeridos para a

intervenção pública
(Brasil, 2018).

Unidade 3: As camadas estruturais da cadeia
causal
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer as camadas

da cadeia causal integrantes do Modelo Lógico.
3.1. As camadas da cadeia causal integrantes

do Modelo Lógico: insumos, ações, produtos,
resultados e impactos
No modelo lógico, é possível identificar vários elementos que podem ser designados
como componentes das denominadas “camadas estruturais da cadeia causal”. Em
virtude de sua importância para o desenho dos Programas no plano plurianual, eles
são apresentados e comentados a seguir (SEPLAN , 2017):
+ Insumos
São os meios ou recursos necessários para a execução da política pública.
Os insumos se desdobram em financeiros, infraestrutura (equipamentos,
materiais, instalações), humanos (perfil e quantitativo da força de trabalho
requerida), suporte institucional, condicionantes normativos, etc.;
+ Ações
Correspondem ao conjunto de procedimentos necessários para viabilizar
a implementação da política pública. O ideal é que essas ações possam
ser desenhadas na forma de processos, ou seja, atividades encadeadas,
passo a passo, ou materializadas na forma de projetos. Por sua vez, cada
atividade ou projeto corresponde a um conjunto de insumos necessário
à sua consecução.
+ Produtos
Compreendem as consequências diretas e quantificáveis das atividades
e projetos realizados no âmbito do programa, que podem ser entregues
à sociedade. Nesta categoria, inserem-se bens, serviços, medidas
normativas ou qualquer outra entrega que contribua para a consecução
dos objetivos da política.

+ Resultados
São mudanças na realidade social observadas no curto prazo, como
efeito dos produtos entregues. Essas alterações devem ser, sempre que
possível, observáveis e mensuráveis, tendo por referência os problemas
diagnosticados e os beneficiários da política pública.
+ Impactos
São efeitos relacionados ao fim esperado das ações públicas. Representam
as evidências detectadas, usualmente em prazo mais longo, das mudanças
ocorridas na sociedade. Podem ser definidos como as consequências
geradas a partir dos resultados atribuídos a um conjunto de intervenções.
Devem ser mensuráveis e possuir relação de causalidade verificável.
Possuem natureza abrangente e multidimensional.
Essas categorias são úteis, pois facilitam a tarefa de organizar as etapas de intervenção
governamental. Entretanto, além delas, é preciso considerar a melhor forma de
medir o desempenho das políticas públicas por meio de indicadores adequados.
A metodologia do PPA 2024–2027 da União previu indicadores para aferir o

desempenho dos objetivos, no nível estratégico, tático, e das entregas declaradas.
Aos indicadores estão vinculadas metas que revelam o valor que se visa alcançar
para o indicador no período a que ele se refere.
A preocupação com a apropriada mensuração do desempenho da ação pública

tem suscitado a proposição de diversos modelos conceituais (Fitzpatrick; Sanders;
Worthen; 2011; Jannuzzi, 2011). Um dos mais utilizados é a metodologia de aferição
de resultados por meio de indicadores que captam diferentes níveis de desempenho
da intervenção governamental. Tradicionalmente, esses indicadores costumam
abordar o desempenho do gasto público por meio de quatro indicadores.

Classificação de indicadores de desempenho (SEPLAN, 2017):
+ Economicidade
Medem os custos envolvidos na utilização dos insumos (materiais,
humanos, financeiros, etc.) necessários às ações que produzirão os
resultados pretendidos.
+ Eficiência
Medem a relação entre os produtos ou serviços gerados com os insumos
utilizados. Possuem estreita relação com produtividade, ou seja, o
quanto se consegue produzir com os meios disponibilizados. Assim, a
partir de um padrão ou referencial, a eficiência de uma ação será tanto
maior quanto mais produtos ou serviços forem entregues com a mesma
quantidade de insumos, ou quando os mesmos produtos/serviços forem
obtidos com menor quantidade de recursos.
+ Eficácia
Medem o grau com que um programa governamental atinge as metas
e os objetivos planejados, ou seja, uma vez estabelecido o referencial
(linha de base) e as metas a serem alcançadas, avalia-se se elas foram
atingidas ou superadas.
+ Efetividade
Medem os efeitos positivos ou negativos na realidade que sofreu a
intervenção. Indicam se houve mudanças socioeconômicas, ambientais
ou institucionais decorrentes dos resultados produzidos pela intervenção
governamental. É a chave variável para aferir os efeitos de transformação
social.
Ressalte-se que a técnica de planejamento que combina modelo lógico com

indicadores de desempenho será adotada na elaboração, no monitoramento, na
avaliação e revisão dos Programas do PPA 2024–2027.
A imagem a seguir exemplifica a relação entre camadas estruturais, indicadores do
PPA e indicadores de desempenho.

Imagem: relação entre camadas estruturais, indicadores do PPA e indicadores de desempenho.
Fonte: adaptada de Seplan/MPO
Essa arquitetura de relações no planejamento, que incorpora os conceitos do modelo

lógico e enfatiza as várias dimensões do desempenho, encontra-se relativamente
disseminada, não apenas na literatura acadêmica, mas também em estudos e
manuais técnicos.
Mesmo os esquemas conceituais adotados por órgãos de controle (Brasil, 2010;

2011a; 2015) costumam fazer referências às várias dimensões do desempenho da
política governamental. Nesse sentido, as camadas estruturais da cadeia causal
ajudam a identificar e entender as conexões entre os diferentes elementos e eventos
ao longo do processo de intervenção. Elas fornecem uma estrutura lógica para a
análise e o planejamento de programas e políticas públicas, permitindo que sejam
definidos indicadores de monitoramento e avaliação para cada camada.

Unidade 4: A utilização do modelo lógico como
referência para elaborar programas do PPA
Ao final da unidade, você será capaz de identificar as ferramentas

necessárias para a proposição de programas baseados na
identificação de problemas.
4.1. O desenho de um programa para resolver os

problemas identificados
Ao elaborar um programa considerando o modelo lógico, procura-se atuar para
solucionar os problemas identificados. Nesse sentido, apresentamos as etapas que
podem ser seguidas nesse processo.
+ 1. Identificação do problema ou necessidade

Nessa fase, é essencial realizar uma análise aprofundada do problema
ou da necessidade que o programa pretende abordar. A coleta de
dados relevantes, a consulta a especialistas e o envolvimento das
partes interessadas ajudarão a compreender a natureza do problema,
suas causas e os grupos afetados. Quanto mais abrangente for a
compreensão do problema, mais efetivo será o desenho do programa.
+ 2. Definição de objetivos e resultados

Com base na identificação do problema, é necessário estabelecer
objetivos claros e específicos para o programa. Esses objetivos devem
ser mensuráveis e orientados para os resultados desejados. Além disso,
é preciso identificar os resultados-chave que indicarão o progresso
e a eficácia do programa. Esses resultados devem ser mensuráveis
e alcançáveis, permitindo a avaliação dos impactos alcançados.
+ 3. Mapeamento da cadeia causal

Nessa etapa, são identificadas as causas subjacentes que contribuem
para o problema identificado. O mapeamento da cadeia causal auxilia
na compreensão das relações de causa e efeito entre as intervenções
planejadas e os resultados esperados. Dessa forma, garante-se que as
atividades do programa sejam direcionadas às causas fundamentais do
problema.

+ 4. Definição de estratégias e atividades
Com base no mapeamento da cadeia causal, é necessário estabelecer
as estratégias que serão utilizadas para abordar as causas subjacentes
e alcançar os resultados desejados. Além disso, devem ser identificadas
as atividades específicas que serão implementadas para executar as
estratégias propostas. É essencial que essas atividades sejam realistas,
alinhadas com as melhores práticas e viáveis dentro dos recursos disponíveis.
+ 5. Alocação de recursos
Nessa fase, são determinados os recursos necessários para a
implementação das atividades do programa. Isso inclui recursos
financeiros, humanos, materiais e tecnológicos. Uma análise criteriosa
dos recursos disponíveis é realizada, visando a alocação eficiente
e o planejamento para a sustentabilidade do programa a longo
prazo. Caso necessário, são buscadas fontes adicionais de recursos.
+ 6. Monitoramento e avaliação
Estabelece-se um sistema de monitoramento e avaliação para
acompanhar o progresso do programa. Indicadores de desempenho são
definidos para mensurar os resultados e o impacto do programa. Dados
relevantes são coletados e os indicadores são monitorados regularmente.
A avaliação contínua permite a obtenção de informações valiosas para
tomadas de decisão e ajustes necessários ao longo do tempo.
+ 7. Implementação e gestão
Nessa etapa, o programa é colocado em prática, garantindo-se uma
gestão eficaz e a coordenação adequada das atividades. Comunicação
regular com as partes interessadas, monitoramento do progresso das
atividades, ajustes quando necessários e resolução de desafios que
possam surgir são aspectos cruciais para o sucesso da implementação.
+ 8. Aprendizado e melhoria contínua

Fomenta-se uma cultura de aprendizado e melhoria contínua ao longo
do programa. Avaliações periódicas são realizadas para aprender com os
êxitos e desafios encontrados durante a implementação. Os resultados
dessas avaliações são utilizados para realizar ajustes e melhorias no
programa, adaptando as estratégias e atividades conforme necessário, a
fim de maximizar o impacto e a eficácia do programa.
Ao seguir essas etapas no desenho do programa, embasado no modelo lógico,

proporciona-se uma estrutura que visa abordar efetivamente problemas e
necessidades identificados, atuando em prol de resultados significativos para a
sociedade.

Módulo
2 O Plano Plurianual como

instrumento de planejamento
e orçamento e Plano Central do
Governo
Unidade 1: O que é o Plano Plurianual?
Ao final da unidade, você será capaz de identificar as origens,

principais definições e características do Plano Plurianual.
1.1. O PPA: origens, definições e principais

características
O planejamento governamental permite que as ações de governo sejam direcionadas
pelo conhecimento e aprendizado, de forma a construir o futuro pretendido a partir
do melhor aproveitamento de oportunidades e minimização dos problemas.
Planejar na administração pública é uma atividade tecnopolítica que combina a

racionalidade técnica com aspectos políticos, como os problemas e oportunidades
do plano de governo eleito e sua governabilidade para implementá-lo. As diferenças
entre os problemas sociais considerados prioritários decorrem do fato de que as
visões de mundo entre governantes, parlamentares e sociedade são diferentes e se
alterarem ao longo do tempo.
É papel do planejamento governamental identificar, a partir da adequada mensuração

do retorno para sociedade, da capacidade de implementação e do apoio político e
social, quais problemas e oportunidades devem ser priorizados no momento.
Além disso, o planejamento governamental busca construir estratégias, por meio

de políticas públicas, para enfrentar os problemas e aproveitar as oportunidades
priorizadas. Outras atividades relevantes do processo de planejamento são o
monitoramento de objetivos e metas por meio de indicadores e a avaliação.

A Constituição Federal de 1988 previu, em seu art. 165, um importante instrumento de
planejamento do Estado, que deve ser implementado por todos os entes federados:
o (PPA). Constitucionalmente, o PPA deve ser o plano central do Governo. No caso
da União, conforme o referido art. 165, § 1º, “A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada”. Dessa forma, essa Lei declara os
compromissos assumidos pelo Governo perante a sociedade, representados em
objetivos e metas, cujos resultados serão objeto de prestação de contas.
Previstos na seção “Dos Orçamentos” da Constituição de 1988, os objetivos e

metas definidos no PPA devem estar respaldados em recursos orçamentários e
não-orçamentários. Caso contrário, a tendência é ocorrer frustração das metas
planejadas. Destarte, tendo em vista que os recursos geralmente são escassos, ao
PPA cabe estabelecer as escolhas e prioridades do Governo, traduzidas em objetivos
e metas proporcionais aos recursos estimados para financiá-los. Ou seja, nem tudo
o que a administração pública realiza estará contemplado no PPA, mas tudo o que
for de mais relevante deverá constar.
Sendo o PPA é um plano de médio prazo, sua vigência tem início a partir do segundo
ano de mandato do chefe do Poder Executivo e termina no primeiro ano do mandato
subsequente. No tocante à sua elaboração, em geral, os governantes são eleitos com
base em propostas apresentadas no período eleitoral, as quais devem constar do
Plano de Governo elaborado para a eleição. É razoável supor que, em boa medida, o
governante deseje incluir tais propostas em seu PPA. Além disso, na elaboração do
PPA no âmbito do Executivo Federal, cada novo governo deve considerar os planos
setoriais dos ministérios e as várias políticas públicas em andamento. Boa parte
dessas políticas estão definidas em Lei, constituindo-se nas “despesas obrigatórias”.
Portanto, tudo somado, o PPA é o instrumento que visa compatibilizar:
i) o planejamento de longo prazo.

ii) as propostas constantes do Plano de Governo eleito.
iii) as políticas públicas que já estão em andamento.
iv) e a estimativa do espaço orçamentário e dos recursos não
orçamentários disponíveis.
Uma vez realizada essa compatibilização, os programas do PPA, com respectivos

objetivos e metas, deverão reunir, de forma coordenada, as ações orçamentárias
e não-orçamentárias necessárias ao enfrentamento dos problemas sociais ou ao
aproveitamento das oportunidades apresentadas.

Imagem: PPA como ferramenta de alinhamento entre vários instrumentos.
Fonte: Seplan/MPO.
Dessa forma, os objetivos e metas definidos no PPA, se técnica e politicamente

consistentes, deverão orientar a atuação do Governo e sua alocação de recursos.
Na medida em que o Governo Federal é um ator social de grande relevância, o
conteúdo do PPA da União também poderá guiar a tomada de decisão de atores
dos demais entes federados, da sociedade civil e do setor privado. Nesse sentido,
as informações do Plano — programas, projetos e outros — podem dar ânimo à
economia, ao coordenar as expectativas e sinalizar oportunidades para os atores
econômicos.
Quanto a alinhar a atuação do Governo Federal, o PPA tem o potencial de reunir,

num só fórum de discussão, vários ministérios, cujas políticas, caso fossem
implementadas de forma isolada, poderiam gerar sobreposição, retrabalho e
desperdício de recursos, por exemplo. Em outras palavras, o PPA pode contribuir
para a coordenação multissetorial e intersetorial no Governo. Também pode
favorecer a articulação interfederativa, por exemplo, ao explicitar as políticas
públicas executadas pelos entes subnacionais que poderiam ser apoiadas pelo
Governo Federal mediante parceria.

Outro importante papel do PPA é tornar a atividade de planejamento governamental
um processo contínuo da ação estatal. Seja a cada novo mandato, seja na ocasião
das revisões do plano, o Governo precisa se voltar para planejar seus programas
e refletir sobre as melhores escolhas. O PPA, ao ter como referência também o
planejamento dos ministérios, tem o mérito inclusive de traduzir os diversos planos
setoriais para uma só linguagem (objetivos e meta) e padronizar os resultados
almejados para um mesmo horizonte temporal, de quatro anos (os planos setoriais
têm horizontes temporais distintos).
O Plano só se realiza na implementação. Anteriormente a esta etapa, é somente

plano-livro. Durante a implementação, ganham relevo as etapas de monitoramento
e avaliação. Ambos fornecem informações sobre aferição de resultados de
programas, necessidade de aprimoramento e correção de rumos de políticas,
identificação de entraves à execução, entre outras. Mediante o aprendizado que
decorre dos processos de monitoramento e avaliação do PPA, o planejamento e a
alocação de recursos orçamentários são retroalimentados, melhorando a atuação
do setor público.
O triângulo de governo, de Carlos Matus, ajuda-nos a compreender a importância de

planejarmos, considerando as três dimensões: projeto de governo, governabilidade
e capacidades de governo. Para um planejamento governamental guiar um bom
governo, torna-se necessário ser bem-sucedido nas referidas três dimensões,
retratadas na imagem a seguir.
Imagem: Triângulo de governo de Carlos Matus.

Fonte: Seplan/MPO, adaptada de Matus (2006).

+ Projeto de Governo
• É o conjunto de propostas de ação do Governo.
• A definição das prioridades depende do diagnóstico ou da explicação
situacional do País (espécie de diagnóstico subjetivo e dinâmico).
• O Governo escolhe enfrentar alguns problemas sociais e priorizar
algumas oportunidades.
• O que é um problema para um ator político pode não ser para outro.
• Objetivos devem ser escolhidos e alterados segundo a governabilidade
e as capacidades do governo, disponíveis ou passíveis de construção.
+ Governabilidade
• Relação entre as variáveis que o ator controla e não controla no processo
de governo.
• Visando maior governabilidade, o plano deve ser objeto de discussão
coletiva, para: i) legitimar as aspirações coletivas da sociedade; ii) verificar
a solidez dos procedimentos técnicos.
• O Plano deve considerar os problemas dos distintos setores produtivos
e sociais: busca-se uma intervenção concertada.
• Um setor prejudicado pode minar a legitimidade do plano e a autoridade
do Governo. Este deve comunicar a racionalidade e as motivações do
plano, explicitando os benefícios para a sociedade.
• Na sua estratégia para a formulação e implementação do Plano, o
Governo pode se valer de autoridade,cooptação, negociação, confronto
e dissuasão.
+ Capacidades de Governo
• Refere-se a técnicas, métodos, destrezas, habilidades e experiências que
um ator e sua equipe de governo possuem para conduzir o processo de
alcance dos objetivos declarados.
Em suma, o PPA possui a capacidade de melhorar os resultados que a administração

pública pode entregar aos cidadãos. Já previsto na ordem constitucional e legal,
cabe aos governantes valorizá-lo e aproveitá-lo da melhor forma possível.
Nesse contexto são, de maneira resumida, alguns papéis do PPA:
• definir, com clareza, as metas e prioridades da administração, bem como

os resultados esperados;
• organizar, em Programas, as ações de que resulte oferta de bens ou
serviços que atendam às demandas da sociedade;
• estabelecer a necessária relação entre os Programas a serem
desenvolvidos e a orientação estratégica de governo;
• nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais, compatível com
as metas e recursos do Plano;

• facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo
responsabilidade pelo monitoramento destas ações e pelos resultados
obtidos;
• integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e governo local;
• estimular parcerias com entidades privadas, na busca de fontes
alternativas para o financiamento dos programas;
• explicitar, quando couber, a distribuição regional (espacialização) das
metas e gastos do governo;
• dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.

Unidade 2: Marcos constitucionais e legais
relacionados ao PPA
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer os marcos

legais relacionados ao Plano Plurianual e a sua relação com os
planos regionais de desenvolvimento.
2.1. Previsão legal do PPA e sua relação com outros

planos
Vídeo 4 – Previsão legal do PPA e sua relação com outros planos

Duração: 07:11
A Constituição Federal de 88 contém vários dispositivos referentes ao planejamento

plurianual. Eles constituem a base normativa fundamental para a estrutura e o
conteúdo do plano. Cabe destacar o § 1º do art. 165, no qual são estabelecidos os
aspectos constitutivos básicos do Plano Plurianual (PPA).
Constituição Federal
Art. 165, § 1º — A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada (grifos nossos).
Quanto à competência para a elaboração dos principais instrumentos de

planejamento e orçamento — PPA, LDO e LOA —, a Constituição Federal definiu
que a prerrogativa de elaboração dos respectivos Projetos de Lei caberá ao Poder
Executivo, que os encaminhará ao Congresso Nacional para discussão, deliberação
e aprovação.

Art. 165 — Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I — o plano plurianual;
II — as diretrizes orçamentárias;
III — os orçamentos anuais.
É oportuno destacar a necessidade de integrar os três instrumentos. A própria

Constituição indica como esse encadeamento deve ocorrer. Caberá ao PPA fixar
as diretrizes, os objetivos e as metas para administração federal (art. 165, § 1º), no
período de quatro anos, ao passo que a LDO disporá sobre as prioridades e as metas
(art. 165, § 2º) de cada exercício anual. Por sua vez, a LOA conterá a programação
orçamentária dos órgãos e entidades do governo federal (art. 165, § 5º) em cada
ano.
A preocupação com a compatibilidade entre os instrumentos de planejamento e

orçamento — PPA, LDO e LOA — manifesta-se também em relação ao processo
de interação entre os Poderes Executivo e Legislativo. A Constituição prevê que as
emendas ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) e ao Projeto de Lei
do Orçamento Anual (PLOA) só podem ser aprovadas caso haja compatibilidade
com o PPA (art. 166, § 3º, inc. I, e art. 166, § 4º). A Constituição postulou ainda a
importância de outros instrumentos de planejamento governamental observarem
o alinhamento com o Plano Plurianual. Assim, os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais devem estar em sintonia com o PPA, conforme expresso em
dispositivo constitucional específico.
Art. 165, § 4º — Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional (grifos nossos).
No âmbito constitucional, é válido notar, ainda, a existência de vedações que

precisam ser observadas por ocasião da elaboração do PPA. É o caso, por exemplo,
da obrigatoriedade de inclusão de investimentos plurianuais no PPA ou em lei que
autorize essa inclusão. O desrespeito a esse dispositivo se enquadra como uma das
hipóteses de crime de responsabilidade.

Art. 167, § 1º — Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei
que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
É oportuno notar que esse mesmo dispositivo constitucional foi reproduzido

em legislação complementar. Neste sentido, merece destaque a vedação
disposta na Lei Complementar n. 101, de 2000, conhecida popularmente como
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa Lei, além de reforçar a importância de
compatibilidade entre os instrumentos de planejamento e orçamento, estabeleceu
que a LOA só admitirá investimentos plurianuais previstos no PPA ou autorizados
em lei.
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
Art. 5º — O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com

o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:
§ 5º — A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração

superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual
ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1º do art. 167 da
Constituição (grifos nossos).
Considerados os principais marcos constitucionais e legais referentes à estrutura e

ao conteúdo do PPA, bem como à integração entre os instrumentos de orçamento
(LDO e LOA) e de planejamento (nacionais, setoriais e regionais), apresenta-se, a
seguir, as bases legais que definem a competência para a elaboração do Plano
Plurianual e o seu encaminhamento ao Congresso Nacional.
Competência para elaboração do PPA
Papéis e responsabilidades constitucionais
A própria Constituição Federal disciplina as responsabilidades para o encaminhamento

do Plano Plurianual (PPA). Assim, compete privativamente ao Presidente da República
enviar o Projeto de Lei do Plano Plurianual do governo federal (PLPPA) ao Congresso
Nacional (CF, art. 84, XXIII e art. 166, § 6º). Essa mesma regra aplica-se, também, aos
outros dois instrumentos orçamentários (PLDO e PLOA), complementares ao PPA.

Art. 165, § 6º Os projetos de lei do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias

e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso
Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
Como se depreende da leitura do dispositivo acima, caberá à Lei Complementar

definir as regras e condições que deverão ser observadas pelo Poder Executivo ao
enviar o projeto de lei ao Congresso Nacional. Essa Lei Complementar, ainda não
editada, decorre da seguinte previsão constitucional:
Art. 165, § 9º — Cabe à lei complementar:
I — dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e

a organização do Plano Plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual (grifo nosso).
É oportuno salientar que a referida Lei Complementar, também conhecida como

“Nova Lei de Finanças Públicas”, encontra-se em tramitação no Congresso Nacional,
por meio do PLP n. 295, de 2016. A nova lei irá substituir a Lei n. 4.320, de 1964,
que continua vigente. Diante dessa lacuna, prevalecem os procedimentos, prazos e
condições fixados no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
Constituição Federal — ADCT
Art. 35, § 2º, inc. I — O projeto do Plano Plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Nos termos do ADCT, o PLPPA 2024–2027 deverá ser encaminhado ao Congresso

Nacional para apreciação até 31 de agosto de 2023.
Ressalte-se, ainda, que o processo de elaboração do PPA não pode ser objeto de
medida provisória ou lei delegada (CF, art. 62, § 1º, I, “d” e art. 68, § 1º, III).

Atribuições do Ministério do Planejamento e Orçamento
No âmbito do Poder Executivo, compete ao Ministério do Planejamento e

Orçamento (MPO), na qualidade de órgão central de planejamento e orçamento
federal, a elaboração do PPA, além de outras atribuições quanto ao planejamento
governamental, conforme o disposto no art. 1º do Decreto n. 11.353/2023.
Art. 1º. O Ministério do Planejamento e Orçamento, órgão da administração pública

federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:
IV — elaboração, acompanhamento e avaliação do Plano Plurianual de investimentos

e dos orçamentos anuais;
O Decreto n. 11.353, de 1º de janeiro de 2023, ainda especifica em maior detalhe

os atores responsáveis pela condução do processo de elaboração do PPA. Nesse
sentido, o art. 14 do citado Decreto atribuiu essa competência à Secretaria Nacional
de Planejamento (SEPLAN).
2.2. O PPA e os planos regionais de

desenvolvimento
A abordagem territorial no PPA é norteada pela Constituição Federal.
Art. 165
§1º. “A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada”;
§7º. “Os orçamentos previstos no §5º, I e II, deste artigo (Fiscal e de Investimento das
Estatais), compatibilizados com o Plano Plurianual, terão entre as suas funções
a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”
(grifos nossos)
A atuação do Governo Federal com o objetivo explícito de reduzir as desigualdades

regionais tem como principais instrumentos os Planos Regionais de Desenvolvimento,
que possuem como foco as Regiões Norte (PRDA), Nordeste (PRDNE) e Centro-Oeste
(PRDCO).

Esses Planos Regionais tiveram seus referenciais normativos estabelecidos nas
leis complementares que criaram as Superintendências do Desenvolvimento do
Nordeste (SUDENE), da Amazônia (SUDAM) e do Centro-Oeste (SUDECO), as quais
receberam a competência de mobilizar o capital técnico e político para a sua
elaboração.
Estão inseridos no contexto da Política Nacional de Desenvolvimento Regional —

PNDR (Decreto n. 9.810/2019), de competência do Ministério da Integração e do
Desenvolvimento Regional, a qual tem como finalidade reduzir as desigualdades
econômicas e sociais, intra e interregionais, mediante a criação de oportunidades
de desenvolvimento que resultem em crescimento econômico, geração de renda e
melhoria da qualidade de vida da população.
Imagem: Áreas prioritárias da Política Nacional de Desenvolvimento Regional.

Fonte: Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR).

As Leis Complementares que instituíram a Sudam, Sudene e Sudeco (Leis
Complementares n. 124/2007, 125/2007 e 129/2009) definiram que:
• O Plano Regional de Desenvolvimento será elaborado em consonância

com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional e será um
instrumento de redução das desigualdades regionais;
• A Superintendência, em conjunto com o Ministério da Integração e do
Desenvolvimento Regional e os Ministérios setoriais, os órgãos e
entidades federais presentes na sua área de atuação e em articulação
com os governos estaduais, elaborará a minuta do projeto de lei que
instituirá o Plano Regional de Desenvolvimento, o qual será submetido
ao Congresso Nacional;
• Terá vigência de 4 (quatro) anos e será revisado anualmente;
• Tramitará juntamente com o Plano Plurianual (PPA).
São instrumentos financiadores da PNDR:
• Orçamento da União;
• Fundos Constitucionais de Financiamento Norte, Nordeste e Centro-
Oeste;
• Fundos de Desenvolvimento da Amazônia, do Nordeste e do Centro-
Oeste;
• Programas de desenvolvimento regional de bancos públicos federais;
• Incentivos e benefícios de natureza financeira, tributária ou creditícia;
• Outras fontes de recursos nacionais e internacionais.
Pelo disposto, segundo as leis complementares citadas, os Planos Regionais devem

ser elaborados em articulação com os governos estaduais, por meio de projeto
de lei que será submetido ao Congresso Nacional, com vigência de quatro anos
e tramitação conjunta com o PPA. Assim, a coordenação entre o PPA e os planos
regionais de desenvolvimento consiste em importante forma de articulação
federativa, por meio do planejamento.
Nesse sentido, a Secretaria Nacional de Planejamento desenvolveu, no âmbito

do processo de elaboração do PPA 2024–2027, um trabalho pioneiro, com vistas
à articulação dos Planos Regionais de Desenvolvimento, sob responsabilidade da
Sudene, Sudam e Sudeco, com o Plano Plurianual.
Com uma agenda intensiva envolvendo as Superintendências e o Ministério da

Integração e do Desenvolvimento Regional, elaborou-se uma proposta metodológica
para a qualificação dos planos macrorregionais e sua integração com o PPA.
Além da proposição de uma metodologia comum para os três planos, desenvolvida de

maneira integrada entre a Seplan, o MIDR e as Superintendências, para coordenação
entre o PPA 2024–2027 e os planos regionais de desenvolvimento, foram previstas duas

estratégias executadas no período de elaboração do PPA, as quais terão continuidade
nos processos posteriores de implementação e monitoramento. São elas:
• Realização de Oficinas de Planejamento Regional, com a participação

dos Ministérios Setoriais, em articulação com as Oficinas de elaboração
dos Programas do PPA, com foco na discussão dos Planos Regionais de
Desenvolvimento e na pactuação de metas conjuntas e no apoio a
projetos no âmbito do PPA 2024–20273;
• Criação de Agendas Transversais com foco territorial, para cada um dos
Planos Regionais de Desenvolvimento (PRDA/PRDNE/PRDCO).
As Oficinas de Planejamento Regional ocorreramentre os dias 3 e 5 de maio de

2023 na Escola Nacional da Administração Pública — Enap, e contaram com a
participação de representantes das três superintendências, de 21 ministérios , além
do BASA, BB, BNB, BNDES, Anatel, Suframa, Embrapa e Ipea. Totalizando cerca de
300 participantes.
Nas oficinas, houve a apresentação pelas superintendências dos programas e

respectivas ações estratégicas dos planos regionais, seguida pela identificação da
correlação entre os programas do novo PPA com as respectivas ações estratégicas
dos planos regionais.
Ao final, foram apresentados os resultados dos trabalhos em grupos e identificados

pontos focais, para que as atividades de aproximação entre as superintendências e
os ministérios tenham continuidade.
A expectativa é que a relação entre os Programas do PPA 2024–2027 com os Planos

de Desenvolvimento Regional seja alcançada a partir do atributo mais concreto
dos programas finalísticos — as Entregas — que representam os bens e serviços
entregues à sociedade.
Nesse sentido, espera-se ter, na camada gerencial do PPA (entregas) e na camada

gerencial dos planos regionais de desenvolvimento (projetos), uma carteira comum
prioritária coincidente com a dos investimentos selecionados no âmbito do novo
programa de investimentos. Destaca-se que entre os critérios apontados pela Casa
Civil para a priorização da carteira de investimentos, estão “os projetos que reduzam
a desigualdade social e regional e que estejam alinhados com a política e os planos
de desenvolvimento regional”.

Imagem: Estrutura proposta para os planos regionais e articulação com o PPA.
Fonte: Seplan.
Com esse trabalho espera-se não apenas ter planos regionais alinhados ao PPA e
ao novo programa de investimentos, mas também que as entregas do PPA reflitam
atributos tidos como prioritários, numa sinergia de esforços para alcançar o objetivo
comum de redução das desigualdades regionais.

Unidade 3: O papel do PPA como plano central
do governo
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer o PPA como

um importante instrumento de planejamento.
3.1. A importância do PPA como instrumento de

planejamento de médio prazo central de Governo
Vídeo 5 – A importância do PPA como instrumento de planejamento

de médio prazo central de Governo.
Duração: 06:15
Podemos caracterizar o Plano Plurianual (PPA) como um instrumento de integração,

que compatibiliza plano de governo, planejamento de longo prazo, compromissos
internacionais, planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento e
orçamento. O PPA traduz, em uma linguagem comum, os elementos-chave desses
diversos instrumentos, com foco no que é exequível no período.
O PPA não é um instrumento de planejamento de médio prazo existente apenas no

Brasil. Vários países o adotam.
Por exemplo:
• O Brasil possui o Plano Plurianual (PPA) como instrumento de

planejamento de médio prazo. O PPA abrange um período de quatro
anos e estabelece as diretrizes, objetivos e metas do governo federal.
• Na França, o Plano Plurianual é conhecido como “Programmation
pluriannuelle des finances publiques” (Programação Plurianual das
Finanças Públicas). Ele estabelece as metas de despesas e receitas do
governo para um período de 3 a 5 anos.
• Em Portugal, o Plano Plurianual é chamado de “Plano Plurianual de
Investimentos” (PPI). Ele define as prioridades e os projetos de investimento
do governo em áreas como infraestrutura, saúde, educação, entre
outros, para um período de médio prazo.
• A Argentina utiliza o Plano Plurianual denominado “Plano Plurianual de
Investimentos Públicos”. Ele tem o objetivo de orientar o investimento

público e estabelecer as prioridades e metas do governo em relação
àinfraestrutura e desenvolvimento.
• Na Colômbia, o plano plurianual é conhecido como “Plan Nacional de
Desarrollo” (Plano Nacional de Desenvolvimento). Ele define as políticas,
programas e projetos prioritários do governo para um período de quatro
anos.
Esses são apenas alguns exemplos de países que adotam o Plano Plurianual
como instrumento de planejamento governamental. É importante destacar
que as características e nomenclaturas podem variar de acordo com cada país,
mas a essência é estabelecer diretrizes e metas de médio prazo para a atuação
governamental.
Ele desempenha um papel fundamental na gestão pública, apresentando a visão

estratégica do governo e orientando a alocação de recursos em políticas e programas
prioritários.
A importância do PPA pode ser compreendida a partir dos seguintes aspectos:
1. Orientação do governo: O PPA fornece uma direção clara para o governo,

estabelecendo prioridades e metas de médio prazo. Ele ajuda a definir
as políticas e programas que serão implementados para atingir os
objetivos estabelecidos. Dessa forma, o PPA orienta a ação do governo e
ajuda a evitar ações pontuais e descoordenadas.
2. Planejamento de longo prazo: O PPA abrange um período de quatro
anos, permitindo um planejamento de médio prazo mais consistente.
Isso possibilita uma visão mais abrangente das necessidades do país e
permite que o governo planeje de forma mais eficaz as ações e
investimentos necessários para alcançar seus objetivos ao longo do
tempo.
3. Integração e articulação das políticas públicas: O PPA busca integrar as
diferentes áreas de atuação governamental, promovendo a articulação
entre os diversos setores e programas. Ele visa evitar a fragmentação
das políticas públicas e promover uma abordagem mais holística e
integrada para abordar os desafios sociais, econômicos e ambientais.
4. Transparência e participação social: O PPA é elaborado por meio de um
processo participativo, envolvendo a sociedade civil, órgãos
governamentais e outros atores relevantes. Isso contribui para aumentar
a transparência na definição das prioridades do governo e permite que
os cidadãos participem do processo de tomada de decisão, trazendo
suas demandas e contribuições.
5. Gestão e monitoramento: O PPA também desempenha um papel
importante na gestão e no monitoramento das ações governamentais.
Ele estabelece indicadores de desempenho e metas a serem alcançadas,
permitindo a avaliação do progresso ao longo do tempo. Isso ajuda a

garantir a efetividade das políticas públicas e a prestação de contas por
parte do governo.
Em resumo, o Plano Plurianual é uma ferramenta essencial para o planejamento

e a gestão governamental. Ele orienta a ação do governo, promove a integração
das políticas públicas, aumenta a transparência e a participação social, além de
contribuir para uma gestão mais eficiente e eficaz dos recursos públicos.

Unidade 4: A relação entre o PPA, a LDO e a LOA
Ao final da unidade, você será capaz de identificar a relação entre

o PPA, a LDO e a LOA e os recursos envolvidos no financiamento
do plano.
4.1. O PPA como instrumento de planejamento e

sua relação com a LDO e a LOA
Para compreender a relação entre o PPA, enquanto instrumento de planejamento e
lei orçamentária, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária
Anual (LOA), cabe antes abordar o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal
(Sipof).
O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal (Sipof), criado pela Lei n.

10.180, de 6 de fevereiro de 2001, tem por finalidade formular o planejamento
estratégico nacional, os planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento
econômico e social, o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos
anuais, além disso, gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal e
promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando
a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos
federal, estadual, distrital e municipal.
O Ministério do Planejamento e Orçamento é o Órgão Central do Sistema, responsável

por elaborar diretrizes e normas, além de coordenar e gerir os processos executados
no âmbito do sistema. Outro componente do Sipof são os Órgãos Setoriais,
representados por unidades de planejamento e de orçamento dos ministérios, da
AGU, da Vice-Presidência, da Casa Civil da Presidência, das agências reguladoras e
do Conselho Administrativo de Defesa Econômica.
A imagem a seguir ilustra o Sipof. Cabe ressaltar que os Órgãos Setoriais possuem
Unidades Orçamentárias (UO) responsáveis pela proposta orçamentária no seu
âmbito de atuação.

Imagem: Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal (Sipof).
Fonte: Seplan/MPO.
É importante esclarecer que o Órgão Central estabelece a orientação normativa do

sistema e supervisiona o processo de elaboração do PLPPA, do PLDO e do PLOA.
Além de articular-se com os órgãos setoriais para o sistema desenvolver suas
atividades de maneira coerente e harmonizada.
Compete às unidades responsáveis pelas atividades de planejamento no Sistema de

Planejamento e de Orçamento Federal:
• elaborar e supervisionar a execução de planos e programas nacionais e

setoriais de desenvolvimento econômico e social;
• coordenar a elaborar projetos de lei para o Plano Plurianual e o item,
metas e prioridades da Administração Pública Federal, integrantes do
projeto de lei de diretrizes orçamentárias, bem como de suas alterações,
compatibilizando as propostas de todos os Poderes, órgãos e entidades
integrantes da Administração Pública Federal com os objetivos
governamentais e os recursos disponíveis;
• acompanhar física e financeiramente os planos e programas referidos,
bem como avaliá-los, quanto à eficácia e efetividade, com vistas a
subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de
gastos e a coordenação das ações do governo;

• assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela execução
dos programas, projetos e atividades da Administração Pública Federal
mantenham rotinas de acompanhamento e avaliação da sua
programação;
• manter sistema de informações relacionados a indicadores econômicos
e sociais, assim como mecanismos para desenvolver previsões e
informação estratégica sobre tendências e mudanças no âmbito nacional
e internacional;
• identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo,
suas fontes de financiamento e sua articulação com os investimentos
privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional à sua
implementação;
• realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas
públicas; e
• estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas
estatais.
Por sua vez, compete às unidades responsáveis pelas atividades de orçamento:
• coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da lei

de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária da União,
compreendendo os orçamentos fiscais, da seguridade social e de
investimento das empresas estatais;
• estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração e à
implementação dos orçamentos federais, harmonizando-os com o Plano
Plurianual;
• realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao
aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;
• acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo
da competência atribuída a outros órgãos;
• estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades
de sua harmonização com o planejamento e o controle; e
• propor medidas que objetivem a consolidação das informações
orçamentárias das diversas esferas de governo.
O PPA e os orçamentos anuais devem ser integrados, como estabelece o art. 165 da
Constituição Federal de 1988. O PPA deve definir as diretrizes, os objetivos e as metas
para as despesas da administração federal. Por outro lado, o planejamento deve
estar lastreado nas estimativas e informações orçamentárias. Assim, é necessário
que a integração dos processos de planejamento e orçamento seja fortalecida. É
importante que as informações geradas pelo planejamento sejam consideradas
nos processos orçamentários, e vice-versa, num fluxo de “mão dupla”. Para tanto, é
importante também intensificar a comunicação entre as duas equipes, sobretudo
nas etapas de elaboração do PPA, LDO e LOA.

Uma das boas práticas orçamentárias promovidas pela OCDE (instrumento 0410) é:
alinhar o orçamento com as prioridades estratégicas

de médio prazo do Governo.
Tendo isso em vista, ao concluir o relatório da Revisão do Centro de Governo do Brasil

em 2022, a OCDE (2022) identificou haver necessidade de melhorar o alinhamento
do orçamento federal com os instrumentos de planejamento.
Seguem algumas deficiências apontadas no âmbito do relatório da OCDE, que

acabam por prejudicar a entrega de resultados efetivos para a sociedade. Ação do
governo desarticulada e menos eficiente pela:
• ausência de um conjunto claro de metas prioritárias compartilhadas;

e
• planos de médio e longo prazo desvinculados dos processos
orçamentários.
Tendo isso em vista, é preciso que o Governo defina prioridades e incorpore-as no

PPA, orientando toda a Administração para aquilo considerado o mais importante.
Na sequência, é necessário que a alocação de recursos nos orçamentos anuais
esteja em conformidade com as prioridades de Governo.
4.2. Financiamento do PPA: recursos orçamentários

e extraorçamentários
Para que o PPA esteja em consonância com a realidade fiscal, é importante que as
estimativas de recursos financeiros contidas no plano reflitam a situação fiscal e
orçamentária do país. Assim, a previsão de gastos orçamentários do PPA deve ser
elaborada em consonância com a regra fiscal predominante.
Como o plano é elaborado para o período de quatro anos, é natural que as

previsões para exercícios futuros sofram desatualização em virtude da alteração
nos parâmetros macroeconômicos (como projeções de taxas de inflação, juros,
câmbio e PIB) ou alteração no arcabouço fiscal.
Assim, para garantir que o plano continue retratando, de forma fidedigna, a efetiva
disponibilidade de recursos destinados ao financiamento das políticas públicas, é
necessário serem feitas atualizações periódicas no cenário fiscal adotado por este
e, consequentemente, a referida atualização de seus atributos. Há convergência

crescente sobre a necessidade de evitar descolamento entre o Plano Plurianual
(PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A atualização periódica pressupõe, assim, não apenas que o PPA incorpore revisões
de estimativas macroeconômicas, mas também que procure ajustar a programação
nele contida às alterações orçamentárias (como aprovação de créditos adicionais,
por exemplo) que costumam ocorrer ao longo do exercício financeiro.
Dessa maneira, durante o período de vigência de 4 anos, na revisão anual do PPA,

os recursos orçamentários disponíveis para o exercício corrente são atualizados
com os valores da LOA. Da mesma forma, na revisão anual, as metas devem ser
estabelecidas segundo a disponibilidade de recursos atualizada pela LOA.
Assim, nas etapas de elaboração e revisão do PPA, é importante a integração com

a área de orçamento, com vistas a observar a compatibilidade entre a definição de
objetivos e as metas físicas e os recursos disponíveis. Na sequência, é importante
que se busque assegurar nos orçamentos os recursos para lastrear as metas
estabelecidas no planejamento.
São as ações orçamentárias da LOA que materializam diretamente os objetivos e

entregas dos programas finalísticos do Governo Federal. A camada operacional do
PPA é complementada pelas ações não orçamentárias, tais como financiamentos do
FGTS e FAT e benefícios tributários e creditícios.
As ações não orçamentárias são elementos gerenciais do Plano Plurianual da União
e estão relacionadas aos respectivos programas. Em muitos casos, as ações não
orçamentárias também podem possuir produtos associados à sua execução, como
objetivos específicos e entregas, de forma que seu desempenho seja monitorado e
avaliado.
No PPA 2020–2023, por exemplo, 36,64% dos recursos associados à programação
finalística são financiados por fontes não orçamentárias: os gastos tributários
correspondem a 21,44% dos recursos, enquanto os créditos e outras fontes
correspondem a 15,2%. Esse montante é expressivo, e revela a importância de
o planejamento governamental (tanto no processo de elaboração quanto no de
gestão) considerar também os recursos não orçamentários.
Em relação aos subsídios, apesar de extremamente significativos

e do alto volume de recursos envolvidos, que representam
mais de 5% do PIB, entende-se que há significativo espaço para
avanços, especialmente na transparência daqueles já existentes
e na construção de critérios (legais e técnicos) para autorização
de futuros subsídios.

Módulo
3 Pilares metodológicos,
metodologia e estrutura do PPA
2024–2027 do governo federal
Unidade 1: Os pilares metodológicos do PPA
2024 – 2027
Ao final da unidade, você será capaz de identificar os pilares

metodológicos do PPA 2024–2027.
1.1. Aperfeiçoamento Metodológico, Fortalecimento

da Dimensão Estratégica do PPA, Integração
dos objetivos e metas do PPA com os recursos
orçamentários e não orçamentários
A premissa básica do PPA 2024–2027 da União é a valorização do planejamento

governamental estratégico, pautado nas prioridades e na escuta à sociedade. Em
consonância com técnicas e metodologias modernas, o processo de planejamento
é concebido como ferramenta capaz de organizar e orientar a intervenção
governamental, para viabilizar o alcance dos objetivos estabelecidos durante um
período de mandato governamental.
A metodologia desenvolvida visa conferir caráter estratégico ao PPA, de forma a

torná-lo instrumento efetivo de governança da ação governamental, direcionado
para avaliação de resultados, e não somente para o monitoramento da execução
físico-financeira. Cabe reconhecer que esse desafio tem sido apontado, de forma
recorrente, por técnicos e especialistas em planejamento e gestão governamental
(Schick, 2009; Paulo, 2010; 2013).
Ação governamental bem planejada significa orientar a alocação de recursos

públicos de forma eficiente, eficaz e efetiva, maximizando os benefícios das políticas

públicas para a sociedade. Nesse sentido, conforme se apresenta em maior detalhe
adiante, a metodologia para o PPA 2024–2027 apoia-se em 7 pilares:
+ 1. Aperfeiçoamento Metodológico
O PPA 2024–2027 busca aprender com os erros e acertos dos PPAs

anteriores. Dessa forma, foram introduzidas importantes mudanças, que
trazem aprimoramentos:
Os Programas Finalísticos passam a contar com Objetivos Específicos
A limitação de uma meta legal por programa no PPA 2020–2023 trouxe

um aumento na complexidade do plano, pois exigiu dos órgãos setoriais
a criação de “metas compostas” para agrupar os principais resultados e
produtos entregues à sociedade pelo programa. Essa “meta composta”
exigia o cálculo de um índice composto por vários produtos e resultados.
Em alguns casos, a meta era uma composição de 15 variáveis. Com

os objetivos específicos, além de possibilitar um número maior de
indicadores com suas respectivas metas, desta forma, torna-se possível
detalhar e delimitar o objetivo do programa, declarar mais de um
resultado esperado e melhorar a comunicação com a sociedade.
Substituição dos Resultados Intermediários pelas Entregas
Visando superar a restrição de se ter apenas uma meta por programa,

após a sanção da Lei do PPA 2020–2023, e em resposta ao acórdão
2.515/2019-TCU Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU), criou-
se o atributo gerencial Resultado Intermediário, com intuito de registrar
e monitorar as principais entregas e resultados da ação governamental
que contribuem para o alcance do objetivo do programa.
No entanto, a presença na dimensão tática do PPA de dois atributos

que declaram resultados não é ideal. Tendo isso em vista, o PPA 2024–
2027 conta com duas camadas, uma legal, na qual são declarados os
resultados esperados com seus respectivos indicadores e metas (objetivos
específicos) e uma camada gerencial, em que são declarados os produtos
(bens e serviços) entregues, também com seus respectivos indicadores e
metas (entregas).
Dessa forma, visa-se estruturar o PPA para dialogar de forma mais precisa
com as camadas estruturais da cadeia causal.

Inversão da vinculação meta-indicador para indicador-meta
No PPA 2020–2023, havia um texto declarando a meta e um respectivo

indicador para mensurá-la. No PPA 2024–2027, por sua vez, a meta é
apenas a declaração do valor do indicador que se deseja alcançar. Essa
mudança torna o PPA mais simples, já que era comum o texto da meta
repetir a descrição do indicador.
+ 2. Fortalecimento da Dimensão Estratégica do PPA
A Dimensão Estratégica precede e orienta a elaboração dos Programas.
A Dimensão Estratégica do PPA 2024–2027 é composta por uma Visão

de Futuro, Valores, Diretrizes Estratégicas, Eixos, Objetivos Estratégicos
e Indicadores-chave, com suas respectivas metas para o final do PPA. No
PPA 2020–2023, constam somente os atributos “eixos e diretrizes”.
A construção da Dimensão Estratégica contou com a participação

do núcleo de governo (Ministros e Secretários Nacionais), com a
sistematização de diversos documentos sobre o longo prazo, inclusive
os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), contemplando um
amplo processo de participação social e federativa e será aprovada pelo
Presidente da República.
Nesta dimensão, são declarados os macroproblemas públicos que

precisam ser enfrentados, assim estabelecendo-se as prioridades de
Governo.
+ 3. Integração dos objetivos e metas do PPA com os recursos orçamentários

e não orçamentário
Este pilar objetiva que o PPA observe o realismo fiscal e a melhor

identificação da relação entre as metas dos programas e os recursos
orçamentários e não orçamentários que as financiam.
Por se tratar de uma inovação de alta complexidade, optou-se por

não se alterar a estrutura formal de relação do PPA com seus recursos
orçamentários e não orçamentários. Assim, as ações continuam
vinculadas diretamente ao programa, e não integram formalmente o
PPA, mas a Lei Orçamentária Anual.
Contudo, pretende-se abrir a possibilidade de vincular de forma gerencial

ações e/ou planos orçamentários aos objetivos específicos e às entregas

do programa. Essa vinculação permitirá uma melhor compreensão de
como resultados e entregas do programa são financiados, fortalecendo
a concretude e exequibilidade das metas e qualificando os processos de
monitoramento e avaliação do PPA.
Para que o PPA se mantenha aderente à realidade fiscal, todos os anos

acontece uma revisão ordinária. Assim, a própria lei do plano busca
prever sua atualização de acordo com as alterações promovidas pelas
leis orçamentárias anuais e pelas leis de crédito adicional, permitindo:
• adequar o valor global do programa;

• adequar vinculações entre ações orçamentárias e programas;
• alterar as metas; e
• revisar ou atualizar os investimentos plurianuais constantes do
Anexo IV;
Há convergência crescente sobre a necessidade de evitar descolamento

entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A
atualização periódica pressupõe, assim, não apenas que o PPA incorpore
revisões de estimativas macroeconômicas, mas também, que procure
ajustar a programação nele contida às alterações orçamentárias (como
aprovação de créditos adicionais, por exemplo) que costumam ocorrer
ao longo do exercício financeiro.
+ 4. Integração entre planejamento e avaliação
A qualidade do planejamento governamental não depende apenas do

êxito na elaboração do PPA. Ela é função também da construção de
mecanismos de acompanhamento da atuação governamental ao longo
do período de quatro anos. Nesse sentido, a gestão do plano pressupõe
o desenho de processos eficientes de monitoramento e avaliação. O PPA
2024–2027 manterá o monitoramento e a avaliação do próprio PPA como
processos distintos e complementares.
Diferentemente da avaliação, o monitoramento consiste no

acompanhamento sistemático da execução das políticas públicas que
estão sendo conduzidas pelos órgãos da administração federal. Ele é
indispensável para detectar possíveis falhas de diagnóstico, desenho
ou implementação e indicar soluções tempestivas que contribuam para
mudanças de rumo, garantindo o alcance dos resultados almejados.
No PPA, serão objeto de monitoramento intensivo o objetivo geral do
programa, os objetivos específicos, as entregas e os investimentos
plurianuais.

A avaliação do PPA 2024–2027 permanecerá integrada com o Conselho
de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). Nesse pilar, o
principal desafio será promover uma maior integração entre os processos
de monitoramento, avaliação e revisão do PPA. O monitoramento do
plano poderá fornecer insumos para a escolha das políticas públicas
a serem avaliadas e os resultados da avaliação deverão subsidiar
aperfeiçoamentos nos programas e políticas durante o processo de
revisão do Plano Plurianual.
+ 5. Resgate da Participação Social: PPA Participativo
A efetiva participação da sociedade é elemento fundamental da

democracia. A restauração do Estado Democrático de Direito, ocorrida
com a promulgação da Constituição Federal de 1988, impõe ao Estado
o dever de criar espaços e instrumentos para a consolidação da
participação social.
Assim, o PPA 2024–2027 é um importante locus promotor da participação

social na definição das Diretrizes, Objetivos e Metas que o governo federal
buscará alcançar nos próximos quatro anos.
A elaboração do PPA 2024–2027 coincide com o período de reconstrução

dos espaços de participação social nas políticas públicas. Entre os
desafios, no que tange à desejável e necessária ampliação da participação
e do controle social na formulação e implementação das políticas
públicas, está a consolidação de instâncias plurais de diálogo entre o
Estado e a sociedade civil e o desenvolvimento de um sistema nacional
de participação social que abranja formas normativas, organizacionais
e institucionais, todas desenhadas estruturalmente para promover o
envolvimento dos cidadãos nas decisões sobre políticas públicas.
Desta forma, o Plano Plurianual apresenta-se como um importante

instrumento de interlocução e controle social, possibilitando o maior
alinhamento entre as ações de governo e as aspirações da sociedade. Para
isso, a ampliação da transparência e execução do PPA são fundamentais.
O processo de planejamento plurianual deve ser composto por pactuação
política e pela comunicação permanente com os atores envolvidos.
+ 6. Integração do território nos programas do Plano Plurianual
O planejamento e a implementação de políticas públicas, tendo como base

o território, são de grande importância para os resultados desejados pela
sociedade, além disso qualifica o debate acerca da eficiência e qualidade
dos gastos públicos.

A inserção da dimensão territorial no PPA pode trazer como resultado
direto um conhecimento mais apurado das demandas para a atuação
pública, tendo em vista as grandes desigualdades e a diversidade de
condições locais para a implementação de políticas públicas, muitas vezes,
pensadas de forma linear para a totalidade do país. O território deve
ser espaço para a integração das políticas públicas, buscando sinergias e
complementaridades, permitindo que a convergência de ações atue de
forma mais efetiva em problemas e demandas complexas da sociedade.
A atuação com base no território possibilita também ampliar os canais
de participação da sociedade no planejamento governamental e de
transparência dos resultados da atuação pública.
O papel estabelecido pela Constituição Federal de 1988 para o PPA

lança olhar sobre o território, por meio da regionalização. A diminuição
das desigualdades regionais e sociais, como objetivo fundamental da
República Federativa do Brasil, deve ser parâmetro para a atuação do
governo federal e, portanto, deve estar presente no escopo do PPA.
+ 7. Visão estratégica e foco em resultados
O PPA 2024–2027 traz a preocupação de ser ferramenta efetiva de

planejamento e governança do governo federal. Objetiva-se, desta forma,
tornar o PPA um instrumento estratégico de decisão governamental, ou
seja, um espaço de negociação entre atores (tanto do núcleo central de
governo quanto dos órgãos setoriais e da sociedade) para a realização
das escolhas alocativas, prioritárias e com maior impacto positivo na
sociedade.
Cabe ao processo de elaboração do PPA zelar pela qualidade e rigor

técnico no desenho dos programas governamentais, de forma que
contribuam para a consecução das diretrizes, dos objetivos e das metas
de governo. A visão estratégica e o foco em resultados são requisitos
fundamentais para fortalecer a atuação governamental e ampliar o
impacto das políticas públicas sobre a realidade social (OCDE, 2015).
A capacidade de transformação social e econômica do planejamento

governamental pode ser potencializada quando o plano opera de forma
estratégica e é orientado por resultados.
O que diz a experiência internacional sobre modelos de planejamento?
A experiência internacional em performance planning and budgeting

[planejamento e orçamento orientado a resultados] é enriquecedora e

pode contribuir para inspirar o aperfeiçoamento do desenho do modelo
brasileiro de planejamento governamental. É conveniente avançar de
forma gradual, de modo que informações de desempenho possam ir
se incorporando às rotinas de trabalho dos gestores governamentais
e, conforme as possibilidades, passem a embasar as suas decisões
(Robinson e Last, 2009).

Unidade 2: Visão Geral da proposta metodológica
do PPA 2024–2027
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer os aspectos

gerais sobre a proposta metodológica do PPA 2024–2027.
2.1. Panorama sobre a proposta metodológica do

PPA 2024–2027
Vídeo 6: Panorama sobre a proposta metodológica do PPA 2024–

2027 da União
Duração: 06:46
A elaboração de um Plano Plurianual no primeiro ano de um novo governo

representa, ao mesmo tempo, um grande desafio e uma grande oportunidade.
Os sete pilares metodológicos do PPA 2024–2027 da União (Aperfeiçoamento

Metodológico; Fortalecimento da Dimensão Estratégica do PPA; Integração
dos objetivos e metas do PPA com os recursos orçamentários e não
orçamentários;Integração entre planejamento e avaliação; Resgate da Participação
Social: PPA Participativo; Visão territorial; e Visão estratégica e foco em resultados)
fornecem o alicerce para a estrutura e conteúdo do PPA. Nesse sentido, buscou-
se delinear uma metodologia simples, integradora do planejamento com avaliação,
focada em resultados e orçamentariamente realista.
A imagem a seguir retrata o desenho metodológico do PPA 2024–2027.

Imagem: Desenho metodológico do PPA 2024-2027
Fonte: Seplan/MPO
Convém reforçar a relação da estrutura do PPA disposta na imagem com as

camadas estruturais da cadeia causal do modelo lógico. Na Dimensão Estratégica,
os indicadores e metas têm correspondência com impacto (no que se refere a
mensagem presidencial) e resultados (na parte do texto legal). Por seu turno, na
Dimensão Tática, os indicadores e metas têm correspondência com resultados na
camada legal e com produtos na camada gerencial. Por fim, indicadores e metas
de processo e insumo não constarão no PPA e deverão constar apenas nos Planos
Estratégicos Institucionais (PEIs) e LOAs.

Unidade 3: Metodologia e Estrutura do PPA
2024–2027
Ao final da unidade, você será capaz de identificar as dimensões

do PPA e os conceitos dos atributos mais relevantes.
3.1. As dimensões do PPA 2024-2027

Dimensões do PPA 2024–2027
O PPA 2024–2027 — na condição de plano central do governo federal — apresenta

três dimensões principais: estratégica, tática e operacional. Assim, o instrumento
atuará como mecanismo facilitador das decisões estratégicas de cada ministério,
ancorando-as por meio de seus programas. As ações (orçamentárias e não
orçamentárias) prioritárias de cada Ministério estarão no âmbito (da dimensão)
operacional.
Dimensão Estratégica
A Dimensão Estratégica do Plano Plurianual traduz as principais linhas estratégicas

definidas pelo governo federal para a implementação de políticas públicas, tendo
como horizonte o período de quatro anos.
No PPA 2024–2027 da União, a Dimensão Estratégica é composta pela Visão de

Futuro, pelos Valores, Diretrizes, Eixos Temáticos, Objetivos Estratégicos e
Indicadores-chave Nacionais e respectivas Metas.
Estes atributos orientam a elaboração da estrutura programática, composta pelos

Programas Finalísticos e de Gestão, que compõem a Dimensão Tática do PPA. O
infográfico a seguir mostra a relação entre a Dimensão Estratégica e a Dimensão
Tática.

Infográfico: relação entre a Dimensão Estratégica e a Dimensão Tática do PPA 2024-2027 da União.
Fonte: Adaptada de Seplan/MPO.
Visão de Futuro — Corresponde à declaração do desejo coletivo,

que orienta o planejamento da ação governamental. Estabelece
o retrato nacional ao fim do período, compromisso com o povo
brasileiro e a comunidade internacional.
Valores — Conjunto de princípios e atitudes que orientam as

decisões de governo. Devem guiar o comportamento de todos os
que contribuem para a ação estatal.
Diretrizes — Orientações que regulam o caminho a seguir,

estabelecendo critérios que determinam e direcionam as ações
para superação dos desafios compreendidos em cada Eixo
Temático.
Eixos temáticos — Agrupam os desafios a serem enfrentados no

período do PPA, de acordo com suas temáticas centrais.
Objetivos Estratégicos — Declarações objetivas e concisas que

indicam as mudanças que precisam ser realizadas para atingir a
Visão de Futuro.
Programas — Cumprem o papel de materializar os objetivos

declarados na Dimensão Estratégica do plano.

Importante destacar que, neste PPA, há um resgate e fortalecimento da Dimensão
Estratégica como documento orientador da ação governamental, organizada e
detalhada na Dimensão Tática.
Para além de anunciar o futuro desejado, as diretrizes e os objetivos estratégicos do

país para os próximos quatro anos, a Dimensão Estratégica contará, pela primeira
vez, com um conjunto de Indicadores-chave que permitirão acompanhar o progresso
para a superação de desafios nacionais. Serão fixadas metas para os indicadores, a
serem atingidas ao final do PPA.
Além disso, retoma-se o processo de elaboração da Dimensão Estratégica com a

participação e colaboração de atores da sociedade civil. A sociedade volta a ser
agente ativo na definição da orientação estratégica do PPA, unindo esforços e
potencializando resultados.
Dimensão Tática
A dimensão tática consiste nos programas com seus objetivos, objetivos específicos,
indicadores, metas, entregas, investimentos plurianuais e medidas institucionais e
normativas.
A seguir, são comentados aspectos importantes dos Programas, que devem ser
observados pelos gestores da administração federal, por ocasião da elaboração e
implementação da proposta do PPA.
Encadeamento entre a Dimensão Estratégica e a Dimensão Tática

Os Programas cumprem o papel de materializar os objetivos estratégicos declarados
na Dimensão Estratégica do plano. As Diretrizes e os Indicadores-chave devem
orientar as principais linhas de ação do governo para os próximos quatro anos,
cabendo aos objetivos estratégicos fundamentarem os Programas e seus objetivos,
os quais serão discriminados em objetivos específicos, metas e entregas que sejam
compatíveis com os recursos disponíveis e a capacidade de execução do governo.
Como verificar se os Programas contribuem para a viabilização dos Objetivos

Estratégicos e alcance das metas dos Indicadores-chave Nacionais?
A questão que pode ser levantada relaciona-se à forma de aferir a contribuição

dos programas (dimensão tática) para o atingimento dos objetivos estratégicos,
alinhados às diretrizes (dimensão estratégica). A esse respeito, cabe salientar que a
atuação governamental é apenas um dos elementos que contribuem para o alcance
das metas dos indicadores-chave nacionais. Assim, não é possível estabelecer
a priori o resultado e o impacto dos programas nos objetivos estratégicos, e
metas dos indicadores-chave nacionais. Qualquer inferência sobre o impacto da
implementação do programa (dimensão tática) no avanço da dimensão estratégica
deve ser realizada por meio de avaliações.

Porém, mais relevante que saber o exato impacto de cada programa no alcance
dos objetivos estratégicos e no avanço dos indicadores-chave, é monitorar como
estes indicadores evoluem ao longo do tempo e se este avanço está alinhado com
as metas definidas. Desvios entre o avanço dos indicadores-chave e a execução dos
Programas Finalísticos devem ser verificados por meio de avaliações.
Programas como expressão de prioridades de governo

Os Programas do PPA representam o conjunto coordenado de ações governamentais
financiadas por recursos orçamentários e não orçamentários visando à concretização
do objetivo. Desta forma, ele deve espelhar as prioridades do governo por meio
das pastas setoriais. Assim, é possível concentrar o foco nas principais políticas de
governo e evitar dispersão de esforços, tanto do núcleo central de governo quanto
dos órgãos setoriais.
Programas do PPA alinhados aos planos setoriais

É importante que os Programas do PPA, conforme as possibilidades, demonstrem
sintonia com o planejamento setorial dos órgãos e entidades do governo federal.
É possível que o escopo, o horizonte temporal e o nível de detalhamento dos
planos setoriais não coincidam com o desenho do Programa do PPA. Contudo, a
diferença de forma ou estrutura não deve desencorajar a busca pela convergência
entre os instrumentos de planejamento, pelo contrário. Conforme determina o §
4º do Art. 165 da Constituição Federal, “Os planos e programas nacionais, regionais
e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o
plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.”
Não seria factível esperar que os Programas do PPA fossem tradução exata dos
planos setoriais. Entretanto, quanto melhor o alinhamento, maior será a capacidade
do PPA em refletir as escolhas, preferências e decisões dos órgãos e entidades
governamentais. Desta forma, é reforçado durante o processo de elaboração do
PPA que os órgãos setoriais proponham programação convergente com planos
nacionais, regionais e setoriais relativos à sua área de atuação.
Por sua vez, consideramos que os Planos Estratégicos Institucionais (PEI) devem
estar alinhados ao PPA e aos planos nacionais, regionais e setoriais, em moldes
semelhantes ao previsto no art. 22, §2º, da Lei 13.971/2019.
Enquadramento dos Programas dentro da capacidade fiscal e

orçamentária do governo federal
Para observar o papel orçamentário do PPA, é necessário que a programação
contida no plano observe os limites de recursos disponíveis (em atendimento ao
regime fiscal vigente). Essa restrição aplica-se apenas aos gastos orçamentários do

PPA. As ações não orçamentárias e aquelas financiadas com recursos privados não
se enquadram nesses limites.
Além de conferir realismo fiscal ao plano, esse modelo segue a orientação

constitucional de integrar os três instrumentos constitucionais de planejamento
e orçamento: planejamento governamental (PPA), priorização de políticas (LDO) e
disponibilidade orçamentária de recursos públicos (LOA) (Gimene, 2017).
Com base em critérios definidos pela SOF/MPO, os órgãos e entidades do governo

recebem referenciais monetários setoriais. Eles se constituem em “tetos setoriais”,
ou seja, limites máximos de gastos que não podem ser ultrapassados. Dessa
forma, é possível enquadrar os programas do PPA dentro da capacidade fiscal e
orçamentária do governo federal.
Programas como mecanismo de integração entre PPA e LOA

Os Programas são o elo entre PPA e LOA. Na qualidade de elemento comum entre
os dois instrumentos, cabe ao Programa expressar a integração entre o desenho da
política (contido no PPA e detalhado nos programas) e o respectivo detalhamento
financeiro ou orçamentário (indicado na LOA e detalhado nas ações). Importante
destacar, no entanto, que as ações orçamentárias constarão apenas da Lei
Orçamentária Anual e não do PPA.
Programas finalísticos e Programas de gestão (do Poder Executivo)

O Programa Finalístico é o conjunto coordenado de ações governamentais financiadas
por recursos orçamentários e não orçamentários visando à concretização do
objetivo.
Além dos Programas Finalísticos, há um Programa de Gestão que retratará as

despesas com a manutenção dos órgãos de cada Poder, Ministério Público da União
(MPU) e Defensoria Pública da União (DPU) e Empresas Estatais, especialmente
gastos de pessoal e custeio indispensáveis ao funcionamento administrativo. A esse
programa não estão associadas metas nem indicadores.
Dimensão Operacional
A dimensão operacional compreende o conjunto de ações orçamentárias incluídas
na Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como ações não orçamentárias presentes
nos Programas Finalísticos do PPA.
As ações não orçamentárias são um atributo exclusivo do Plano Plurianual e

representam uma importante fonte de financiamento dos programas.

3.2. Conceitos e atributos do PPA 2024–2027
Os atributos das dimensões estratégica e tática do PPA 2024–2027 da União estão
ilustrados na imagem a seguir, e detalhados na sequência.
Imagem: Estrutura do PPA 2024–2027 da União.

Atributos da Dimensão Estratégica do PPA 2024-2027

• Visão de Futuro — a Visão de Futuro corresponde a uma declaração de
um desejo coletivo, factível e claro, que orienta o planejamento da ação
governamental. A Visão de Futuro estabelece o que se espera como um
retrato nacional ao fim do período, como compromisso com o povo
brasileiro e a comunidade internacional. Assim, a Visão é um ideal
possível de ser alcançado, que demanda o engajamento de todos.
• Valores — são o conjunto de princípios e atitudes que orientam as

decisões de governo no âmbito do PPA. Os valores devem guiar o
comportamento de todos os que contribuem para a ação do governo.
• Diretrizes — são orientações que regulam um caminho a seguir,

estabelecendo critérios que determinam e direcionam as ações para
superação dos desafios compreendidos em cada Eixo Temático.
• Eixos Temáticos — agrupam os desafios a serem enfrentados no

período do PPA de acordo com suas temáticas centrais. Os Eixos

Temáticos integram de forma sinérgica as ações governamentais e
explicitam as suas interrelações.
• Objetivos Estratégicos — são declarações objetivas e concisas que

indicam as mudanças que precisam ser realizadas em parceria entre
governo e sociedade para atingir a Visão de Futuro. Devem, sempre que
possível, ser quantificáveis a partir dos indicadores-chave nacionais de
resultado, permitindo conferir o seu andamento para o atingimento dos
resultados desejados ou para a correção de trajetória, caso necessário.
• Indicadores-chave Nacionais — os Indicadores-chave Nacionais são

um conjunto de indicadores que permitem realizar uma avaliação eficaz
das estratégias nacionais (INTOSAI, 2019). Podem ser vistos como parte
dos esforços para alinhar as políticas e programas do governo com os
resultados — uma população saudável e educada, emprego e moradia
adequados, meio ambiente conservado — esperados pelos cidadãos.
São variáveis-chave para aferir os efeitos de transformação e são
essenciais para o acompanhamento do desempenho da estratégia
adotada no Plano.
Os Indicadores-chave Nacionais medem os resultados obtidos no período (efeitos/

mudanças na realidade) gerados pela ação governamental. Contribuem para um
diagnóstico do país, subsidiam a definição de prioridades do governo no período do
PPA e informam a necessidade de ajustes na condução das políticas. Devem permitir,
sempre que possível ou relevante, a comparação internacional, a regionalização, o
detalhamento por setores e/ou diálogo com públicos específicos.
Para cada indicador será atribuída uma meta a ser atingida ao final do PPA. A Meta é
um marco para avaliar se os resultados e impactos estão sendo atingidos de acordo
com o planejado. As Metas devem ser desafiadoras, e, ao mesmo tempo, realistas.
Atributos da Dimensão Tática do PPA 2024–2027
Principais atributos do Programa Finalístico
• Título do Programa — nome do programa. O Programa possui uma

ficha de cadastro no SIOP cujas informações são publicizadas no site do
PPA, mas não integram a Lei. Os campos que devem ser preenchidos
são:
– Informações básicas: contextualização do programa.
– Problema: descrição do problema-público, sempre que possível,
apresentando recorte territorial, por gênero, raça/etnia, faixa etária;
causas do problema; evidências do problema; justificativa para a
intervenção; evolução histórica; e comparações internacionais.

– Informações complementares: relação com os ODS; resultados
esperados; agentes envolvidos; articulação federativa; enfoque
transversal; público-alvo; marco legal; e planos nacionais, setoriais e
regionais.
– Valor Anualizado por Esfera: declara os recursos orçamentários e
não orçamentários previstos para o programa durante cada ano de
vigência do PPA.
– Objetivo: expressa a mudança na realidade social que o programa
visa promover ao enfrentar o problema. O objetivo é um atributo
legal do PPA.
– Público-alvo: delimita a população que será atendida e priorizada.
– Órgão Responsável: órgão federal responsável pelo alcance do
atributo (programa, objetivo específico ou entrega).
– Objetivos Específicos: detalham e delimitam o objetivo do programa.
O objetivo específico comunica cada resultado esperado para o
alcance do objetivo do programa, decorrente da entrega de bens ou
serviços. O objetivo específico é um atributo legal do PPA.
– Entrega: comunica bens ou serviços relevantes a serem entregues
diretamente à sociedade para o alcance do objetivo específico ao
qual está vinculada. A entrega é um atributo gerencial do PPA.
– Indicador do Objetivo Específico: instrumento que permite medir
objetivamente o alcance do objetivo planejado. É usado para medir
as mudanças ocorridas (resultados). O indicador do objetivo
específico é um atributo legal do PPA. Os indicadores possuem uma
ficha de cadastro no SIOP cujas informações são publicizadas no site
do PPA, mas não integram a Lei, os campos que devem ser preenchidos
são especificados a seguir.
Ficha de Cadastro de Indicadores no Sistema Integrado de Planejamento e

Orçamento do Governo Federal — SIOP:
+ Denominação
Nomeia o indicador de forma sucinta e clara. Usualmente podem ser
usados termos como taxa, índice, percentual, coeficientes, dentre outros,
a depender do tipo de indicador. Exemplos de denominação são “taxa de
analfabetismo funcional”, “produto interno bruto”, “taxa de cobertura do
programa bolsa família”.
+ Órgão
Aponta qual organização ou organizações são responsáveis por calcular
o indicador, independentemente dos responsáveis por produzir os dados
de suas variáveis. Sugere-se informar, inclusive, a unidade responsável
dentro de cada organização responsável.

+ Índice de Referência
Consiste no valor assumido pelo indicador em um momento anterior
ao início de execução do Plano. O Índice de Referência corresponde à
linha de base do indicador, servindo para acompanhar a evolução desse
indicador ao longo do tempo.
+ Unidade de Medida
Unidade de medição determinada para o indicador. São exemplos: %,
quilômetros construídos, projetos concluídos, crianças atendidas, etc.
+ Data de Referência
Data a que se refere o Índice de Referência.
+ Descrição
Explica a racionalidade por trás do indicador, dando significado técnico
preciso à sua existência em determinado contexto.
+ Data de Divulgação/Disponibilização
Data em que normalmente os dados do indicador são divulgados/
disponibilizados em mídias eletrônicas, bancos de dados governamentais,
pesquisas, entre outros. Deve deixar claro o delay entre o período ou
data a que se refere o indicador e sua divulgação. Exemplo: junho do ano
seguinte ao ano a que se refere o indicador; 30 dias após a data a que se
refere o indicador, etc.
+ Periodicidade
Define de quanto em quanto tempo há valor atualizado disponível para
o indicador (ou para o conjunto de suas variáveis). Deve ter como base
racional a frequência com que os dados são coletados.
+ Polaridade
O sentido desejado de variação do indicador em termos do desempenho
esperado para o programa ou política. É dividido em “quanto maior
melhor”, “quanto menor melhor” e “não se aplica”.
+ Fórmula de Cálculo
Fórmula matemática que representa o modo de calcular o indicador, a
partir das suas variáveis. No caso de indicadores que são disponibilizados
diretamente por órgãos oficiais, este campo deverá ser preenchido
apenas com a variável disponível, que será o próprio indicador.

+ Variáveis de Cálculo
São as explicitações de cada um dos termos da fórmula de cálculo
apresentada.
+ Fonte de Dados das Variáveis de Cálculo

Uma fonte é a origem das variáveis de cálculo do indicador. Os
dados podem ser fornecidos por diversas fontes, incluindo agências
governamentais, instituições acadêmicas, organismos internacionais,
bancos de dados governamentais, relatórios e questionários.
+ Forma de Disponibilização do Indicador ou Dados

Forma de disponibilização do indicador ou dos dados necessários para
calculá-lo (links de acesso ao indicador, comunicação administrativa,
publicações, pesquisas, entre outros).
+ Procedimento de Cálculo
Descrição das etapas percorridas (passo a passo) para obter os dados
e calcular os indicadores de tal modo que seja possível a um ator
externo obter os mesmos resultados. Pode incluir descrição das
condições iniciais, pressupostos do modelo, modo de obtenção do
conhecimento, instrumentos utilizados, grau de certeza das respostas,
formas de agrupamento e tratamento dos dados, critérios de seleção de
amostragem e procedimentos metodológicos, bases de dados específicas
e cruzamentos de dados que deverão ser realizados.
+ Limitações
Restrições que foram consideradas no cálculo dos indicadores e que
devem ser observadas quando de sua análise e utilização. Exemplos de
limitações seriam: comportamento sazonal do indicador que influencia
seu valor, amostras utilizadas, limitações espaciais, entre outros.
+ Notas Explicativas
Informações complementares necessárias à análise dos resultados,
como indicações conjunturais, exceções, mudanças conceituais e
metodológicas ao longo de uma série de coletas, condições específicas
de cálculo, dentre outras que auxiliem uma melhor interpretação dos
resultados.
Indicador da Entrega – é um instrumento que permite medir o alcance da entrega.

É usado para medir os recursos que usamos e como os utilizamos (desempenho) e/
ou o que fizemos (entregas, produtos finais). O indicador da entrega é um atributo

gerencial do PPA. Os indicadores de entrega também possuem uma ficha de cadastro
no SIOP cujos campos a serem preenchidos são os mesmos descritos anteriormente
para o indicador do objetivo específico.
Mais informações sobre o assunto podem ser obtidas em

https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-
orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/manual-indicadores-
ppa-2020-2023.pdf
Para a seleção de indicadores do PPA, é recomendável observar algumas

propriedades. A seguir estão relacionadas algumas delas.
+ Validade
Capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a
realidade que se deseja medir e modificar.
+ Confiabilidade
Indicadores devem ter origem em fontes confiáveis, que utilizem
metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e
divulgação.
+ Disponibilidade
Os dados básicos para seu cômputo devem ser de fácil obtenção.
+ Simplicidade
Indicadores devem ser de fácil comunicação e entendimento pelo público
em geral, interno ou externo. Ou seja, devem ser de fácil compreensão
tanto por seus executores como por aqueles que receberão seus
resultados.
+ Sensibilidade
O indicador deve repercutir as variações do fenômeno.
+ Desagregabilidade
Capacidade de representação regionalizada de grupos sociodemográficos,
considerando que a dimensão territorial se apresenta como um
componente essencial na implementação de políticas públicas.

+ Economicidade
Capacidade do indicador de ser obtido a custos módicos; a relação entre
os custos de obtenção e os benefícios advindos deve ser favorável.
+ Estabilidade
Capacidade de estabelecimento de séries históricas estáveis, que
permitam monitoramentos e comparações das variáveis de interesse.
Meta – declara o valor esperado para o indicador no período a que se refere.

Considera o montante de recursos disponíveis e a capacidade operacional das
instituições envolvidas na execução do programa. A meta relacionada ao objetivo
específico é um atributo legal, enquanto a meta relacionada à entrega é um atributo
gerencial.
Método SMART para a definição de metas do PPA 2024–2027

O TCU tem avaliado as metas dos PPA, ano após ano, por ocasião da emissão do
Parecer sobre a Prestação de Contas do Presidente da República (PCPR). Os critérios
de avaliação adotados pelo Tribunal residem na confiabilidade e na qualidade das
metas. A confiabilidade é avaliada no que tange à credibilidade da informação. Já a
qualidade tem sido aferida com base no método “SMART”.
De acordo com esse método, as metas devem ser:
• S = específicas;
• M = mensuráveis;
• A = apropriadas (ou adequadas);
• R = realistas;
• T = ter limitação temporal.
Dito isso, para que as informações de desempenho relativas ao alcance das metas
sejam confiáveis e de boa qualidade, é imprescindível que os órgãos responsáveis
pelos programas do PPA desenvolvam rotinas consistentes de produção, coleta e
registro de dados.
Regionalização da Meta — fornece informações relacionadas à distribuição das

metas estipuladas para o programa no território. A regionalização é expressa em
macrorregiões, estados ou municípios. Em casos específicos, podem ser aplicados

recortes mais adequados para o tratamento de determinadas políticas públicas,
tais como região hidrográfica, bioma, territórios de identidade e área de relevante
interesse mineral.
• Investimentos Plurianuais: investimentos que possuem data de início

e término e impactam o programa finalístico em mais de um exercício
financeiro.
O Anexo de Investimentos plurianuais do PPA 2024–2027 da União será

composto por aqueles que possuem escopo delimitado, custo total
estimado e previsão de execução durante o período do PPA nos programas
finalísticos integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Esses investimentos deverão estar cadastrados em módulo específico no
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal
(SIOP).
O mencionado anexo será atualizado pelas leis orçamentárias anuais e

suas respectivas alterações, durante o período de vigência deste PPA.
O investimento que tenha previsão de ultrapassar um exercício financeiro

e que não se enquadre no disposto acima, durante o período de 2024 a
2027, será incluído no valor global dos programas. As leis orçamentárias e
as leis de créditos adicionais detalharão, em seus anexos, os investimentos
aqui mencionados, para o ano de sua vigência.
• Medidas Institucionais e Normativas: são atividades normativas de

caráter regulatório, de melhoria do ambiente de negócios ou de gestão,
relevantes para a sociedade.
• Programa“Operações Especiais”: segundo o Manual Técnico de

Orçamento, as operações especiais se constituem naquelas “despesas
que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento
das ações de governo no âmbito da União, das quais não resulta um
produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou
serviços.” (MTO, 2023). As informações sobre operações especiais estão
associadas aos seus respectivos programas. Alguns exemplos são:
Financiamentos com retorno, Serviço da Dívida Interna (juros e
amortizações), Serviço da Dívida Externa (juros e amortizações),
Refinanciamento da Dívida Interna. O PPA 2024–2027 não possui
Programas “Operações Especiais”, mas podem existir ações desta
tipologia vinculadas a programas finalísticos.

Atributos da Dimensão Operacional do PPA 2024–2027
• Ações não orçamentárias: representam os recursos financeiros não

constantes do Orçamento Geral da União que financiam a entrega de
bens e serviços públicos que contribuem para o alcance do objetivo do
programa. As ações não orçamentárias são um atributo gerencial do
PPA e serão discriminadas em Financiamentos; Subsídios tributários,
financeiros, creditícios, entre outros.
Em relação às ações orçamentárias, maiores informações poderão ser obtidas

mediante consulta ao Manual Técnico de Orçamento (MTO).
Destaca-se a importância dos programas e ações orçamentárias não serem

apenas bem desenhados, mas também de possuírem encadeamento, de forma
que a execução das ações contribua para que os programas atinjam os objetivos
pretendidos.

Unidade 4: Programas multissetoriais; agendas
transversais e participação social no PPA
Ao final da Unidade, o aluno será capaz de reconhecer o processo

participativo e a possibilidade de proposição de programas
multissetoriais e agendas transversais no PPA.
4.1. Os programas multissetoriais no PPA

Os Programas Finalísticos do PPA 2024–2027 da União podem ter características
multissetoriais — quando a sua execução é compartilhada por vários ministérios
— porém com a mesma estrutura e atributos dos outros programas, inclusive a
definição de um único órgão responsável por programa.
Para o programa multissetorial ser, de fato, incorporado como um meio para a

implementação e gestão, deve ser desenhado a partir de temas considerados
prioritários para a agenda de médio prazo do governo.
Em relação à forma de gestão do programa, tão importante quanto o desenho

é a estratégia de implementação que deve assegurar governança intersetorial
e participativa. Assim, o programa multissetorial deve se sustentar em um
modelo de gestão específico, como, um Comitê Gestor, que defina claramente as
responsabilidades de cada órgão e o processo de monitoramento da política. O ideal
é que o modelo de governança seja implementado antes da criação do Programa.
Os órgãos executores devem definir quem ficará formalmente responsável pelo

programa no PPA. Este órgão deverá articular junto aos demais a captação das
informações de monitoramento. Devido à dificuldade existente na gestão de
programas multissetoriais, recomenda-se parcimônia na sua construção.
Segundo o PPA, um programa multissetorial é aquele que visa enfrentar um

problema por meio de uma política pública cuja implementação é compartilhada por
mais de um ministério. A estrutura e atributos do programa multissetorial seguem
o mesmo padrão dos programas finalísticos setoriais, inclusive a definição de um
único órgão responsável pelo programa. A diferença é que alguns dos atributos —
objetivos específicos e entregas — podem ter outros ministérios como responsáveis
e executores.

É importante não confundir programa multissetorial com os
programas setoriais que tratam de temas transversais. Esses
últimos reúnem objetivos, entregas e os recursos orçamentários
e não orçamentários do próprio órgão.
Em resumo, recomenda-se que um programa multissetorial no PPA apresente as

seguintes características:
• Os objetivos específicos e entregas que compõem o programa

multissetorial devem estar lastreados com recursos orçamentários no
mesmo programa, de modo que fique transparente na Lei do PPA quais
os meios disponíveis para o alcance dos objetivos e metas;
• Exceções ao item acima devem ser analisadas caso a caso quanto à sua
razoabilidade;
• A execução do programa multissetorial e o alcance do seu objetivo só é
possível por meio da atuação conjunta de mais de um órgão. As
competências e responsabilidades pela sua execução devem ser
formalmente definidas e compartilhadas entre vários ministérios em
prol do alcance de um objetivo comum.
• A implementação do programa deve contar com governança intersetorial
e participativa. Assim, o programa multissetorial deve se sustentar em
um modelo de gestão específico, como, por exemplo, um Comitê Gestor,
que defina claramente as responsabilidades de cada órgão e o processo
de monitoramento da política;
• O ideal é que o modelo de governança seja implementado antes da
criação do Programa;
• O programa multissetorial deve ser desenhado a partir de temas
considerados prioritários para a agenda de médio prazo do Governo.
Segue exemplo de programa multissetorial no PPA, considerando estrutura

hipotética direcionada à questão dos Oceanos, Zona Costeira e Antártica.

Imagem: Exemplo de programa multissetorial no PPA.
Fonte: Seplan/MPO.
4.2. As agendas transversais no PPA

O PPA 2024–2027 da União resgata o conceito de agendas transversais. Trata-se
de forma de agrupamento das políticas públicas, segundo temas governamentais
de interesse da sociedade ou públicos-alvo específicos. Esses recortes podem ser
de gênero, etnia ou públicos específicos (como,, primeira infância, pessoa com
deficiência, povos indígenas).
A possibilidade de definição de agendas transversais no PPA é importante porque

existem problemas públicos cuja solução ou mitigação demandam atuação que
perpassa várias áreas de ação governamental setorial.
Tendo isso em vista, o primeiro passo é definir quais Agendas Transversais serão
construídas, ou, em outros termos, quais problemas que necessitam de atuação
transversal serão enfrentados. Esta decisão deverá ser tomada pelo nível estratégico

do Governo, ouvindo-se também a sociedade, em um contexto de PPA participativo.
Uma vez estabelecidas as Agendas Transversais, na sequência precisam ser

identificadas as principais políticas públicas que deverão ser implementadas em
cada área de atuação setorial para se enfrentar as principais questões afetas a cada
uma dessas agendas. Essas políticas públicas serão traduzidas no PPA em objetivos
específicos, entregas, metas ou outros atributos do PPA que contribuem para a
agenda, declarando os compromissos assumidos pelo Governo perante determinado
público específico ou frente a certo tema merecedor de atuação governamental,
norteando a ação da administração pública.
Após a construção da Agenda Transversal, serão reunidas, em documento único, as

políticas públicas mais relevantes para determinado tema que perpassa diferentes
áreas setoriais, com seus respectivos objetivos e metas. O referido documento
servirá de base para o monitoramento e avaliação da agenda, isso possibilitará maior
transparência para a sociedade sobre os resultados alcançados em determinada
área de atuação, ao mesmo tempo em que permitirá eventual correção de rumos
da ação governamental.
Em resumo:
• Agendas Transversais: consolidam as políticas públicas

que estão distribuídas em mais de um programa finalístico
e que contribuem para a agenda. Trata-se de políticas que
buscam incidir sobre problemas públicos cuja solução ou
mitigação demandam atuação que perpassa várias áreas
do Governo, tais como saúde, educação, meio ambiente,
justiça social e desenvolvimento econômico.
• As agendas transversais serão construídas a partir da

seleção de atributos dos programas do PPA – objetivos
específicos, entregas, metas ou outros atributos – ou
até mesmo de programas inteiros, desde que sejam
relevantes para a respectiva Agenda.
As agendas transversais serão definidas pelo núcleo estratégico do

Governo. Os elementos do PPA (programas, objetivos específicos,
entregas e metas) que comporão as agendas transversais serão
objeto de trabalho durante as oficinas do PPA, com o apoio da
equipe técnica do Ministério do Planejamento e Orçamento.

Segue exemplo hipotético de agenda transversal direcionada à promoção da
Igualdade de Gênero.
Imagem: exemplo de agenda transversal no PPA.

Fonte: Seplan/MPO.
4.3. A participação social no PPA

A promoção da participação social é uma das atribuições da Secretaria Nacional de
Planejamento (Decreto n.11.398/2023).
Art. 14. À Secretaria Nacional de Planejamento compete:

(...)
viii. promover a participação social nos processos de planejamento e avaliação
de políticas públicas e nos processos de planejamento governamental.
O PPA Participativo é fruto de uma parceria entre o Ministério do Planejamento e

Orçamento, responsável pela elaboração do Plano Plurianual (PPA), e a Secretaria-
Geral da Presidência da República, que articula a participação social no âmbito do

Governo Federal. O documento conta ainda com a participação do Ministério da
Gestão e Inovação em Serviços Públicos, da Casa Civil e da Secretaria de Comunicação
Social da Presidência.
Nas definições metodológicas inerentes ao PPA 2020–2023 da União, o resgate da

participação social na construção de um PPA constitui-se em um dos pilares do
instrumento.
O processo de participação social no PPA 2024–2027 da União acontece nas suas

dimensões Estratégica e Tática.
A tabela a seguir apresenta um resumo das formas de participação social no PPA

2024-2027 da União.
Evento/modo de
Conteúdo discutido Dimensão do PPA
participação
• Valores, eixos e
diretrizes
Fórum Interconselhos • Priorização de Estratégica e Tática
programas e sugestões
de programas
Priorização de programas
Plenárias Estaduais Tática
e sugestões de programas
Plataforma de Priorização de programas
Tática
participação e sugestões de programas
Na Dimensão Estratégica, construída com a participação do núcleo de governo

(Ministros e Secretários Nacionais), acontece a sistematização de diversos documentos
sobre o longo prazo, inclusive os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS);
contempla um amplo processo de participação social e federativa nos Fóruns
Interconselhos (foram programadas 3 edições durante o processo de elaboração
do PPA); e precisa ser aprovada pelo Presidente da República. É nessa dimensão
que são declarados os macroproblemas públicos que precisam ser enfrentados,
estabelecendo-se assim as prioridades de Governo.
As plenárias são uma das formas de participação da sociedade na construção do PPA,

que no formato participativo permitirá à sociedade civil organizada e ao conjunto
dos cidadãos brasileiros apontar diretrizes para as políticas públicas do País nos
próximos quatro anos. Durante o processo de elaboração do PPA 2024–2027 foram
previstas 27 plenárias, nas capitais dos estados e no Distrito Federal. Algumas com
a presença do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Paralelamente à realização das plenárias, os cidadãos também podem contribuir
por meio da plataforma Brasil Participativo. Nesse caso, terão a opção de eleger
programas prioritários, considerando o conjunto de todos os programas propostos
para o PPA 2024–2027 do governo federal, além de apresentar propostas e votar
em outras.
As propostas e os programas mais votados serão analisados pelo Governo Federal.

Em seguida, vão constar no Projeto de Lei (PL) encaminhado para o Congresso
Nacional até 31 de agosto, que deve ser votado ainda em 2023 para ser colocado em
prática a partir de 2024, com as demandas e contribuições da população brasileira.
Imagem: Divulgação do processo do PPA participativo.

Fonte: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/
planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa.

Unidade 5: O monitoramento, avaliação e
revisão do PPA
Ao final da unidade, você será capaz de relacionar os processos

envolvidos na gestão do PPA.
5.1. Os processo inerentes ao PPA com seus pontos

de atenção e desafios
Após o envio do projeto de lei do PPA ao Congresso Nacional, dá-se início à elaboração
do Decreto que irá regulamentar o plano, detalhando os principais processos
envolvidos na gestão do instrumento, a saber: o monitoramento, a avaliação e a
revisão.
Processo de monitoramento do PPA

O processo de monitoramento do PPA 2024–2027 da União será coordenado pela
Secretaria Nacional de Planejamento, do Ministério do Planejamento e Orçamento,
que disponibilizará metodologia, orientação e apoio técnico, a fim de se procurar
alcançar os Objetivos e Metas declarados no Plano.
O monitoramento do Plano Plurianual (PPA) deve contribuir com a produção de

informações que qualifiquem a ação governamental, aumentando sua eficiência,
eficácia e efetividade. O monitoramento destaca-se à medida em que cria em torno
dele uma institucionalidade associada a um fluxo de informações relevantes para a
tomada de decisão.
Dessa maneira, é importante diferenciar o processo de monitoramento do Plano

Plurianual dos processos de controle e prestação de contas do Governo Federal.
O controle e a prestação de contas das ações do governo são imprescindíveis às
práticas modernas de governança e possuem instituições com competência para
garantir que esses processos sejam realizados adequadamente.
O monitoramento do PPA é um processo de aprendizagem que busca o

aperfeiçoamento dos programas durante sua execução e aponta para possíveis
perturbações que devem ser detectadas para poder interferir positivamente no
processo de implementação. Ele deve ser:

• sistêmico: analisar a política pública para além da ótica setorial;
• dinâmico: para permitir ao PPA se adequar às mudanças conjunturais,
orçamentárias, financeiras e de prioridades do governo;
• participativo: deve prever a continuidade e aprofundamento das
instâncias participativas mobilizadas no período de elaboração do PPA.
O monitoramento do Plano é auxiliado pelo Sistema Integrado de Planejamento e

Orçamento (SIOP), ferramenta que reúne informações a respeito da implementação
dos Programas, com seus respectivos atributos, e envolve todas as entidades
governamentais responsáveis pelos referidos atributos.
Entre os objetivos do monitoramento, podemos elencar:
• identificar restrições e propor soluções para viabilizar a implementação

dos programas e o alcance dos objetivos e metas do governo;
• destacar informações relevantes para a implementação de programas e
políticas prioritários e agendas multissetoriais;
• facilitar a cooperação, a articulação e a integração entre órgãos e suas
políticas públicas;
• aprimorar as ações de monitoramento e avaliação das políticas públicas,
orientando-as para o alcance de resultados;
• captar subsídios para orientar a revisão/atualização do Plano;
• permitir à sociedade participar ativamente do processo de um
monitoramento participativo;
• permitir à sociedade verificar se os compromissos assumidos pelo
governo estão sendo alcançados.
Os atributos do PPA que serão monitorados e a periodicidade do referido

monitoramento serão detalhados no decreto de regulamentação do PPA.
Processo de avaliação do PPA

A avaliação no PPA deve consistir em processo sistemático, integrado e
institucionalizado de análise das políticas públicas, cujo objetivo seja aperfeiçoar
as políticas públicas, programas e ações do Poder Executivo Federal e aprimorar a
alocação de recursos e a qualidade do gasto público.
O processo de avaliação do PPA 2024–2027 será detalhado no decreto que

regulamentará o plano.
No PPA 2020 – 2023, por exemplo, a avaliação está prevista nos arts. 14 e 16 da
Lei n. 13.971, de 2019, sendo realizada no âmbito do Conselho de Monitoramento
e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP). Contemplando políticas públicas em
execução relacionadas a programas finalísticos, assim como a análise de propostas

de criação ou reestruturação de políticas públicas, consideradas estratégicas pelo
Comitê Interministerial de Governança (CIG). Todavia, ressalta-se que este processo
deverá passar por ajustes no PPA 2024–2027.
Destaca-se, ainda, que este processo não desobriga o Ministério, o órgão, o fundo
ou a entidade do Poder Executivo federal gestor da política pública de realizar
avaliações próprias das políticas em execução, ou em criação, com o intuito de
buscar o seu aperfeiçoamento permanente.
Processo de revisão do PPA

Alguns princípios balizadores do processo de revisão do PPA são:
• o plano aprovado no Congresso é uma situação de referência;

• o planejamento deve ser entendido como uma constante e incessante
articulação da estratégia e da tática que guia a ação do dia a dia;
• o futuro é um sistema de final aberto, impregnado de incertezas e
problemas; e
• o PPA deve ser um instrumento dinâmico e coerente com problemas,
objetivos, operações (providências e plano de monitoramento) e
resultados capazes de apoiar a tomada de decisão.
Assim como o monitoramento e a avaliação, o processo de revisão do PPA 2024–

2027 será detalhado no decreto regulamentador do plano, entretanto, pode-se
apontar como objetivos do processo de revisão:
• melhorar a qualidade dos atributos do PPA (de acordo com a sua

metodologia);
• manter o realismo fiscal;
• fortalecer o vínculo do PPA com as prioridades de governo e dos órgãos
setoriais.
O PPA 2020–2023, por exemplo, possibilita uma revisão bastante ampla por
iniciativa própria do poder executivo, ou seja, com a possibilidade de ajustes em
vários elementos do plano sem a necessidade de envio de novo projeto de lei ao
Congresso Nacional. Entende-se que essa perspectiva é bastante importante por
possibilitar que o PPA permaneça aderente à realidade. Nesse sentido, espera-se
que o PPA 2024–2027 apresente flexibilidade semelhante.
De maneira geral, as revisões ordinárias do PPA, por ato próprio do poder executivo,
devem possibilitar:
• conciliar o PPA com as alterações promovidas pelas leis orçamentárias
anuais e pelas leis de crédito adicional;
• alterar o valor global do programa;
• adequar vinculações entre ações orçamentárias e programas;

• revisar ou atualizar as metas; revisar ou atualizar os investimentos
plurianuais;
• incluir, excluir ou alterar a unidade responsável por programa;
• atualizar o valor dos gastos diretos ou dos subsídios;
• atualizar os atributos infralegais do PPA; e
• alterar o valor global do programa, em razão de alteração de fontes de
financiamento com recursos não orçamentários.
No que se referem às alterações que exigem envio de projeto de lei ao Congresso

Nacional, caso o PPA 2024–2027 adote a mesma sistemática do PPA 2020–2023,
deve prever:
Inclusão, exclusão e alteração de Programa, Objetivo Geral, Objetivo Específico, Meta

ou indicador, ou de outro atributo legal, mesmo que na camada estratégica do PPA.
A formalização da Revisão do PPA por ato próprio do Poder Executivo deverá ocorrer
de forma ordinária uma vez por ano, sempre após o encerramento do processo de
monitoramento do exercício anterior. O Ministério do Planejamento e Orçamento
publicará a revisão ordinária por meio de portaria e em seu sítio eletrônico, bem
como fará comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional.

Módulo
4 A construção de programas
tomando como referência o
modelo lógico
Unidade 1: Orientações para a aplicação da
metodologia do Modelo Lógico no PPA
Ao final da unidade, você será capaz de identificar como o modelo

lógico pode ser utilizado para a elaboração dos programas do
PPA.
1.1. Componentes do modelo lógico no PPA da

União
A utilização do modelo lógico no processo de elaboração do PPA 2024 – 2027 da
União acontece na dimensão tática, durante a construção dos programas.
Antes da realização das oficinas presenciais com os ministérios para a construção

dos referidos programas e definição de seus atributos (objetivo geral, objetivo
específicos, indicadores, entregas e medidas institucionais e normativas), a Secretaria
nacional de Planejamento orientou os ministérios a realizarem atividades internas
prévias, justamente para chegarem às oficinas com um nível maior de maturidade
relacionado aos seus programas, propiciando discussões mais produtivas.
O Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal (SIOP) é

preparado para conter os campos relativos à construção lógica dos programas.
Além de informações básicas, que incluem a possibilidade de anexar documento

com uma contextualização ampla do programa, há uma aba no referido sistema
denominada “problema”, na qual devem ser incluídas as seguintes informações:
• Descrição do Problema: problemas são demandas não satisfeitas,

carências ou oportunidades identificadas sobre as quais o Ministério

pretende atuar de forma ativa. O campo deve delimitar o problema que
se pretende mitigar ou resolver, associando-o a uma população ou grupo
em particular.
• Causa do Problema: causas críticas são aquelas sobre as quais se deve
intervir — com entregas e ações correspondentes — pelo seu maior
efeito para mitigar ou resolver o problema. Explicitar qual ou quais das
causas críticas do problema o programa pretende combater.
• Evidências do Problema: deve-se apresentar os descritores do problema,
ou seja, dados quantitativos para evidenciar a natureza e a dimensão do
problema identificado. Descritores do problema constituem a base para
a construção de indicadores que afiram o desempenho do programa.
Essa informação pode ser complementada pelo campo de Anexos,
quando existirem arquivos que contenham evidências e provas sobre a
questão.
• Justificativa para a intervenção: deve-se analisar objetivamente quais
são as razões que justificam a intervenção do governo federal no
problema. Considerando a multiplicidade de problemas que mereceriam
enfrentamento e a escassez de recursos para combatê-los, justificar por
que o programa deve ser criado para resolver ou mitigar este problema
específico.
• Evolução Histórica: deve-se apresentar experiências de políticas públicas
do governo federal, em execução ou descontinuadas, destinadas a
combater o mesmo problema ou problema semelhante, destacando-
lhes o tratamento em PPAs anteriores.
• Comparações Internacionais: deve-se analisar o problema e as políticas
públicas destinadas a combaterr no Brasil comparativamente ao que
ocorre em outros países. Sugere-se utilizar indicadores internacionais e
recortes por grupos de países (América Latina, Brics, OCDE, etc.), com
especial atenção a políticas públicas semelhantes reconhecidas como
casos de sucesso.

Imagem: Informações a serem preenchidas pelos ministérios na aba “Problema” do Siop.
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal - Siop.
Além da aba “Problema”, há ainda outra de “Informações Complementares”, com os

seguintes campos:
• Relação com os ODS: deve ser descrito o relacionamento do programa

com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, seus objetivos,
suas metas e seus indicadores. Sugere-se acessar o alinhamento
identificado entre a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável,
com seus 17 objetivos e 169 metas, e os elementos do PPA atual.
• Agentes Envolvidos: devem ser apresentados quem serão os agentes
públicos e privados envolvidos e como atuarão na execução do programa
proposto, dando ênfase a arranjos institucionais e de financiamento.
• Articulação federativa: neste campo, deve-se descrever o relacionamento
entre os entes federativos no campo das políticas públicas retratadas no
programa, enfocando a repartição de competências constitucionais e
legais, além da repercussão disso sobre o enfrentamento do problema.
• Enfoque Transversal: são apresentadas possíveis articulações das
políticas públicas retratadas no programa com outras políticas públicas
em curso, destacando, conforme o caso, aspectos multissetoriais e/ou
transversais implicados neste e em outros programas do PPA.

• Marco Legal: explicita-se a normatividade constitucional, legal e infralegal
aplicável às políticas públicas retratadas no programa.
• Planos nacionais, setoriais e regionais: é nesse campo que são explicitados
os demais instrumentos de planejamento — planos/programas/políticas/
estratégias — nacionais, setoriais e regionais que orientam as políticas
públicas retratadas no programa. Sugere-se acessar a Biblioteca Digital
da Economia.
Imagem: Informações a serem preenchidas pelos ministérios

na aba “Informações Complementares” do Siop.
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Governo Federal — Siop.
Ressalta-se que as referidas informações fazem parte do programa em si, sendo

atributos do cadastro gerencial que devem ser preenchidos na etapa qualitativa de
elaboração do PPA.

Unidade 2: A análise de problemas para orientar
o desenho de programas
Ao final da unidade, você será capaz de identificar macroproblemas

e demais informações necessárias para o desenho de programas
de acordo com o modelo lógico.
2.1. Identificação e análise do macroproblema
Vídeo 7 – Identificação e análise do macroproblema

Duração: 06:02
A identificação e análise do macroproblema é a etapa inicial para se pensar a

construção de um programa com base no modelo lógico. Isso requer uma abordagem
sistemática e cuidadosa para compreender um desafio abrangente.
A seguir estão algumas etapas que podem ser seguidas nesse processo:
1. Pesquisa e coleta de informações: inicie realizando uma pesquisa

aprofundada sobre o tema em questão. Busque dados, estatísticas,
relatórios e estudos relevantes que abordem o assunto. Essa investigação
ajudará a obter uma visão geral e a compreender a complexidade do
problema.
2. Identificação dos sintomas: observe os sintomas que se manifestam em
diferentes áreas relacionadas ao problema. Esses sintomas podem
variar dependendo do contexto, mas podem incluir desigualdades,
crises, insatisfação generalizada ou questões persistentes em diversos
setores da sociedade.
3. Análise das causas subjacentes: procure compreender as causas
subjacentes que contribuem para o macroproblema. Isso pode envolver
questões estruturais, políticas, econômicas, sociais ou culturais. Tente
identificar os principais fatores que alimentam o problema.
4. Análise do provável impacto: analise o impacto do macroproblema em
várias partes da sociedade ou em diferentes setores. Considere como
ele afeta indivíduos, comunidades, organizações, economia, meio

ambiente, entre outros aspectos relevantes. Avalie também a magnitude
do impacto e a persistência do problema ao longo do tempo.
5. Identificação de conexões e interações: procure identificar as
interconexões do macroproblema com outros problemas ou questões
menores. Compreenda as dinâmicas existentes entre eles e como podem
influenciar-se mutuamente. Essa análise contribuirá para uma visão
mais abrangente e para a identificação de possíveis abordagens de
solução.
6. Engajamento de especialistas e partes interessadas: busque envolver
especialistas e partes interessadas relevantes para obter diferentes
perspectivas e conhecimentos adicionais sobre o problema. Isso pode
incluir acadêmicos, profissionais, líderes comunitários e representantes
de grupos afetados. O diálogo com diversos atores auxiliará na obtenção
de uma compreensão mais completa do macroproblema.
7. Formulação de propostas de solução: com base na compreensão do
macroproblema e na identificação de suas causas, é possível começar a
pensar em possíveis soluções.
É importante ressaltar que a análise de um macroproblema é um processo contínuo

e iterativo, e apenas o passo inicial para a construção do modelo lógico. À medida
que avançar, pode ser necessário revisá-lo e ajustá-lo quanto mais conhecimento e
informações forem adquiridos.
2.2. As informações necessárias para o desenho

dos programas (Causa do Problema, Evidências
do Problema, Justificativa para a intervenção,
Resultados Esperados)
Vídeo 8 – As informações necessárias para o desenho dos

programas do PPA com base no modelo lógico.
Duração: 06:02
Para o desenho de programas no modelo lógico, são necessárias as seguintes

informações:
1. Análise de necessidades: é essencial entender as necessidades e

demandas das pessoas ou comunidades que o programa pretende
atender. Isso pode incluir dados demográficos, problemas ou desafios
enfrentados, prioridades identificadas e expectativas em relação aos
resultados.

2. Objetivos: defina claramente os objetivos do programa, ou seja, os
resultados desejados que se espera alcançar. Os objetivos devem ser
específicos, mensuráveis, alcançáveis, relevantes e temporais (critérios
SMART).
3. Público-alvo: identifique o público-alvo do programa, ou seja, as pessoas
ou grupos que serão diretamente beneficiados ou impactados pelas
atividades e resultados do programa. Compreender as características e
necessidades do público-alvo ajudará a adaptar as intervenções de
forma adequada.
4. Atividades: determine as atividades ou ações específicas que serão
realizadas como parte do programa. As atividades devem ser claramente
definidas e estar alinhadas aos objetivos estabelecidos. É importante
descrever as etapas, recursos necessários, responsabilidades e sequência
das atividades.
5. Inputs (insumos): identifique os recursos necessários para implementar
o programa, como pessoal qualificado, infraestrutura, financiamento,
parcerias, materiais e equipamentos. Garanta que os insumos estejam
disponíveis e sejam adequados para o desenvolvimento das atividades
propostas.
6. Outcomes (resultados intermediários): estabeleça os resultados
intermediários, que já são esperados, como consequência direta das
atividades realizadas pelo programa. Os outcomes são as mudanças ou
os efeitos imediatos que ocorrem em relação ao público-alvo, tais como
conhecimento adquirido, habilidades desenvolvidas ou atitudes
modificadas.
7. Impacto: identifique o impacto pretendido do programa, ou seja, as
mudanças a longo prazo que se esperam alcançar na vida das pessoas,
nas comunidades ou no sistema em geral. O impacto está relacionado às
transformações sociais, econômicas, ambientais ou de saúde que
resultam do programa.
8. Indicadores de monitoramento e avaliação: defina indicadores que
permitam medir o progresso e o impacto do programa. Esses indicadores
devem ser específicos, mensuráveis, alcançáveis, relevantes e temporais
(critérios SMART). Eles podem incluir dados quantitativos e qualitativos
para monitorar o desempenho e avaliar os resultados.
Ao considerar essas informações no desenho do programa no modelo lógico, você

estará estabelecendo uma base sólida para a implementação e o monitoramento do
programa, garantindo sua coerência e alinhamento com os objetivos estabelecidos.

Unidade 3: Estruturação do programa para
alcance de resultados
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer o processo

para a elaboração dos programas no PPA e exemplos de boas
práticas relacionadas à elaboração dos programas e de seus
atributos.
3.1. As oficinas do PPA e o trabalho interno

realizado pelos órgãos setoriais no processo de
estruturação dos programas
Vídeo 9 – As oficinas do PPA e o trabalho interno realizado pelos

órgãos setoriais no processo de estruturação dos programas
Duração: 11:59
Para a elaboração dos Programas Finalísticos do PPA 2024–2027 da União, a Secretaria

Nacional de Planejamento, do Ministério do Planejamento e Orçamento — SEPLAN/
MPO — ofertou capacitação aos técnicos dos Ministérios na metodologia do PPA 2024–
2027. O Webinário, com 5 episódios, pode ser acessado no canal da Enap no YouTube em:
https://www.youtube.com/playlist?list=PLCDO8oMmhbxukIlfkLVwtMiqPqkanQepd.
Após a capacitação, foram previstos dois ciclos de oficinas presenciais, com o objetivo
de auxiliar os órgãos setoriais no processo de construção de Programas Finalísticos,
em acordo com a metodologia do PPA 2024–2027, com seus principais atributos:
objetivo, objetivos específicos, entregas, indicadores e metas.
As oficinas também objetivaram permitir que representantes de vários órgãos e

entidades pudessem contribuir para a elaboração dos programas que possuam
interface com suas áreas, possibilitando um olhar transversal e multissetorial no
âmbito do PPA, potencializando este instrumento como fórum de coordenação das
ações de Governo.
Para o primeiro ciclo de oficinas, no qual foi prevista uma oficina por órgão setorial,
houve a definição de seus programas e respectivos objetivos gerais e início da
discussão sobre os objetivos específicos e transversalidades.

A imagem a seguir apresenta os atributos trabalhados no primeiro ciclo de oficinas:
Imagem - Atributos trabalhados no primeiro ciclo de oficinas

Fonte: Adaptada de Seplan/MPO
Atributos foco do Ciclo I de oficinas

• Programa - representa o conjunto coordenado de ações governamentais
financiadas por recursos orçamentários e não orçamentários visando à
concretização do objetivo.
• Título do programa: nome do programa, deve comunicar de forma

simples e objetiva o tema de atuação.
• Pergunta: O título comunica claramente o tema de atuação do programa?
• Objetivo - expressa a mudança na realidade social que o programa visa

promover ao enfrentar o problema.
Perguntas:
1) O objetivo apresenta de forma clara a mudança na realidade social?
2) Explicita claramente qual será o valor entregue ao público-alvo?
Durante as oficinas do primeiro ciclo, quando houve tempo hábil, foi iniciada a
discussão dos objetivos específicos.

Objetivos Específicos – detalham e delimitam o objetivo do programa. O objetivo
específico comunica cada resultado esperado para o alcance do objetivo do
programa, decorrente da entrega de bens ou serviços. O objetivo específico é um
atributo legal do PPA.
Fonte: Seplan/MPO
Entre o primeiro e o segundo ciclo de oficinas do PPA foram realizadas três oficinas
específicas sobre articulação entre os Planos Regionais de Desenvolvimento da
Amazônia, Nordeste e Centro-Oeste e o PPA 2024–2027, com o intuito de melhorar
a regionalização/territorialização do instrumento.
As oficinas regionais se constituíram em iniciativa inédita no âmbito da elaboração

do PPA da União e aconteceram justamente entre o primeiro e o segundo ciclo de
oficinas para qualificar os planos macrorregionais e promover sua integração ao
planejamento quadrienal.
Um dos focos do trabalho tem sido buscar metas conjuntas entre os Planos Regionais
de Desenvolvimento (PRDs) e os programas do PPA 2024-2027. Os representantes
das diversas áreas discutiram, em grupos temáticos, a correlação entre as ações
estratégicas dos planos e os programas do PPA, reforçando as possibilidades para o
desenvolvimento de um trabalho eficaz e voltado para o bem comum.
Na sequência, pretende-se criar agendas transversais com foco territorial para

cada um desses PRDs, articulando-as com objetivos e entregas estabelecidas pelos
programas discutidos nos Ciclos de Oficinas do PPA.
Os representantes das pastas aproveitaram o espaço de articulação entre

as superintendências e os órgãos ministeriais para identificar e estabelecer
interlocuções e pontos focais.
Já em relação ao 2º ciclo de oficinas, este contou com uma oficina por programa
finalístico (totalizando aproximadamente 88 oficinas), para definição dos objetivos
específicos e construção dos indicadores, metas, entregas e demais atributos dos
programas. Nesse sentido, os atributos abordados estão destacados nas imagens a
seguir.

Imagem: Atributos trabalhados no segundo ciclo de oficinas

Imagens - Metodologia de definição dos atributos
Fonte: Adaptadas de Seplan/MPO.
Algumas características específicas sobre os indicadores e serem definidos no

segundo ciclo de oficinas também foram ressaltadas, a saber
Principais características necessárias dos indicadores:

• Ser apurado no mínimo anualmente e permitir mensurar o alcance da
meta dentro do período do PPA.
• Deve representar, com a maior proximidade possível, aquilo que se
deseja medir e modificar (Validade).
• Ter fontes confiáveis, metodologias reconhecidas e transparentes de
coleta, processamento e divulgação (Confiabilidade).
• Deve refletir alterações em relação ao que se deseja medir (Sensibilidade).
• Ser de fácil obtenção (Disponibilidade).
• Capacidade de desagregação (regionalização/públicos específicos).
Após os ciclos de oficinas, os órgãos setoriais foram recomendados a inserir

as propostas acordadas dos Programas Finalísticos no Sistema Integrado de
Planejamento e Orçamento do Governo Federal (SIOP).
Essas propostas serão analisadas quanto à conformidade metodológica, consistência
e factibilidade pela equipe da SEPLAN/MPO, que poderá demandar dos órgãos
eventuais ajustes e esclarecimentos.
Posteriormente à construção dos atributos qualitativos dos programas, ocorrerá a

fase quantitativa do PPA, na qual serão definidos os limites plurianuais dos órgãos.
Nessa fase, os objetivos específicos, as entregas e as metas deverão ser ajustados à
previsão plurianual dos recursos orçamentários e não orçamentários.

3.2. Exemplos de programas com seus atributos:
como fazer e como não fazer
A elaboração dos programas finalísticos de um PPA depende do detalhamento de
seus atributos.
No que se refere ao PPA 2024–2027 da União, os programas precisam estar de

acordo com a metodologia apresentada no Manual Técnico.
Mais informações sobre o assunto estão disponíveis em

https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-
e-orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/manual-do-
ppa-2024-2027.pdf.
Os programas também precisam estar coerentes com a dimensão estratégica, bem

como alinhados aos objetivos estratégicos do eixo temático aos quais pertencem.
A imagem a seguir exemplifica o alinhamento dos programas aos objetivos

estratégicos do PPA.
Imagem: alinhamento dos programas aos objetivos estratégicos do PPA.

Fonte: adaptada de Seplan/MPO.

A seguir serão apresentados os atributos dos programas que precisam ser
detalhados, com os conceitos, exemplos e dicas para o referido detalhamento.
A ficha a seguir, com os atributos dos programas, foi elaborada para apoiar a
estruturação do PPA durante o seu processo de elaboração. Representa uma
aproximação do modelo disponibilizado pelo Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento do Governo Federal (SIOP).
Imagem: atributos dos programas no PPA 2024-2027 de União.

Fonte: adaptada de Seplan/MPO.
1. Título do programa
O que é?
É o nome do programa e deve comunicar de forma simples e objetiva o tema de

atuação.
Exemplos ilustrativos
Como fazer
• Bolsa Família.
• Moradia Digna.
Como NÃO fazer

• Brasil, Nosso Propósito.

2. Informações básicas
O que são?
Contextualização geral e escopo do programa: objetivo, público-alvo e resultados

esperados, bem como indicação dos objetivos estratégicos e das diretrizes
relacionadas (dimensão estratégica) ao programa.
Como fazer
• Bolsa Família: programa de transferência de renda, com objetivo de
combater a pobreza, a fome e as desigualdades. Destinado a famílias
que vivem em situação de pobreza e de extrema pobreza. Programa
vinculado aos objetivos estratégicos 1 e 2 e às diretrizes A e B¹.
• Moradia Digna: programa de apoio a municípios, estados e ao Distrito
Federal na realização de melhorias habitacionais nas moradias de
famílias de baixa renda que vivem em áreas passíveis de regularização,
por meio da contratação de serviços de assistência técnica e aquisição
de material de construção. Programa vinculado aos objetivos estratégicos
2 e 3 e às diretrizes B e C¹.
Como NÃO fazer

• Bolsa Família: programa que melhora a qualidade de vida das famílias
mais pobres do Brasil.
• Moradia Digna: melhoria na habitação dos brasileiros.
DICA: é fundamental conhecer, no detalhe, os objetivos estratégicos do

PPA 2024–2027, disponíveis na Dimensão Estratégica.
¹ As informações sobre os objetivos estratégicos e diretrizes estão disponíveis no documento da

Dimensão Estratégica do PPA 2024–2027.
3. Problema
O que é?
O problema público é a questão pública para a qual se busca resolução por meio da
execução do programa. Portanto, a delimitação deve ser o mais descritiva possível,
contendo informações como as causas e evidências do problema, justificativa para
a intervenção, historicidade, comparativos com outros países, etc. Sempre que
possível, devem ser apresentados o recorte territorial, por gênero, raça/etnia e por
faixa etária.

Como fazer
• Bolsa Família: persistência dos altos níveis de pobreza e da insegurança
alimentar na população brasileira, causados, entre outros fatores, pela
falta de inclusão produtiva, educação e oportunidades para mobilidade
social. No ano de 2021, cerca de 29,4% da população brasileira estava
em condição de pobreza¹ e 7,3% declarou insegurança alimentar em
20192.
• Moradia Digna: aumento drástico no número de famílias desabrigadas
ou vivendo em moradias precárias. Entre as causas do problema estão:
o acelerado crescimento da população urbana, que aumentou mais de
10 vezes entre 1950 e 20203, a falta de políticas para facilitação de acesso
à moradia, como crédito e regularização fundiária, e altos níveis de
pobreza. Em 2019, 21,6% dos brasileiros residiam em moradias
consideradas inadequadas4.
Como NÃO fazer

• Bolsa Família: a parcela de famílias em situação de pobreza no país é
alta.
• Moradia Digna: no Brasil, muitas pessoas vivem em habitações precárias
ou em aglomerados subnormais, e necessitam de apoio do governo para
melhorar suas moradias.
DICA: O documento de Dimensão Estratégica contém um capítulo

de Análise Situacional e Retrospectiva, com dados que podem ser
aproveitados na definição do problema.
¹ Pnad Contínua/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Linha de pobreza de US$ 5,5/
dia (PPC 2011).
² Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO). Disponível em: <https://
www.fao.org/3/cc0639en/online/sofi-2022/annexes1_a.html>. Acesso em: 2/4/2023.
3
IBGE: População Rural e Urbana. Acesso em: 11/4/20.
4
Pnad Contínua/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O índice representa o número
de habitantes que vivem em residências com, pelo menos, um dos seguintes componentes: ônus
excessivo de aluguel (proporção do preço do aluguel em relação à renda efetiva domiciliar maior
ou igual a 30%); paredes externas construídas com materiais não duráveis; adensamento excessivo;
ausência de banheiro de uso exclusivo do domicílio.
Bases de dados públicas que podem auxiliar na etapa de definição

do problema:
• Escola Nacional de Administração Pública - ENAP: https://

repositorio.enap.gov.br/handle/1/3128

• Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE:
https://www.ibge.gov.br/
• Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA Data:

http://www.ipeadata.gov.br
Nacionais:
• Agência de Bibliotecas e Coleções Digitais - ABCD USP:

https://www.abcd.usp.br/bases-dados
• Centro de Pesquisa e Documentação de História

Contemporânea do Brasil: https://www18.fgv.br/cpdoc/
acervo
• DATASUS / Ministério da Saúde: https://datasus.saude.

gov.br/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira - INEP: https://www.gov.br/
inep/pt-br
• Portal Brasileiro de Dados Abertos: https://dados.gov.br
Internacionais:
• Central Intelligence Agency - CIA The World Factbook:

https://www.cia.gov/the-world-factbook/
• Earthdata: https://search.earthdata.nasa.gov
• Find open data: https://www.data.gov.uk
• Google Trends: https://trends.google.com/home
• Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

Econômico – OCDE Statistics: https://www.oecd-ilibrary.
org/statistics
• Pew Research Center: https://www.pewresearch.org
• U.S. Government’s Open Data: https://data.gov
• Political Database of the Americas: https://pdba.

georgetown.edu
Fonte: Seplan/MPO

4. Informações complementares
O que são?
Informações sobre o contexto não abordadas no tópico “informações básicas” e
que são importantes para a melhor compreensão do problema público. Tais como:
relação com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU (ODS), enfoque
transversal, planos nacionais, setoriais e regionais da área, articulação federativa e
agentes envolvidos.
Como fazer
• Bolsa Família: o programa é alinhado ao ODS 1 — Erradicação da
pobreza, ao ODS 10 — Redução das desigualdades e à Estratégia Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (ENDES). Com a implementação
do programa espera-se melhorar as condições socioeconômicas das
famílias pobres e extremamente pobres do país. O Programa será
implementado de forma articulada entre os três entes da federação —
governos federal, estadual e municipal, e com apoio das áreas da saúde
e da educação. O programa foi instituído pela Medida Provisória n. 1.164,
de 2 de março de 2023.
DICA: o mapeamento e análise de estudos e propostas relacionadas

ao tema do programa podem ser bons insumos para elaboração deste
atributo.
5. Órgão responsável
O que é?
No caso do PPA da União, órgão federal responsável pelo alcance dos atributos
(programa, objetivo específico ou entrega), mesmo que o programa seja
multissetorial, apenas um órgão deverá ser indicado como gestor responsável.
Como fazer
• Bolsa Família: Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social,
Família e Combate à Fome.
• Moradia Digna: Ministério do Desenvolvimento Regional.
Como NÃO fazer

• Bolsa Família: Governo Federal.
• Moradia Digna: Ministério do Desenvolvimento Regional e Ministério
das Cidades.

6. Valor anualizado da esfera
O que é?
Declara os recursos orçamentários e não orçamentários previstos para o programa
durante cada ano de vigência do PPA.
Como fazer
Esfera 2024 2025 2026 2027

Orçamentos Fiscal e
R$ 130 R$ 110 R$ 100 R$ 90
da Seguridade Social
Despesas Correntes R$ 80 R$ 70 R$ 60 R$ 50
Despesas de Capital R$ 50 R$ 40 R$ 40 R$ 40
Como NÃO fazer
Esfera 2024 2025–2027

Orçamentos Fiscal e da
R$ 130 R$ 550
Seguridade Social
Despesas Correntes R$ 80 R$ 400
Despesas de Capital R$ 50 R$ 150
DICA: os valores expressos devem ser em moeda corrente, para se ter

dimensão da variação anual do programa detalhado.
7. Objetivo
O que é?
Expressa a transformação na realidade econômica e/ou social que o programa
visa promover ao enfrentar os problemas diagnosticados. Descreve a finalidade do
programa em sua totalidade, com concisão e precisão. O objetivo é um atributo
legal do PPA.
Como fazer
• Bolsa Família: melhorar as condições socioeconômicas das famílias
pobres e, sobretudo, extremamente pobres, por meio de transferência
direta de renda.
• Moradia Digna: melhorar a condição de vida das famílias de baixa renda
que vivem em assentamentos precários, desenvolvendo iniciativas

necessárias à regularização urbanística e fundiária, à promoção da
segurança e salubridade e à melhoria das condições de habitabilidade,
por intermédio da execução de ações integradas de habitação,
infraestrutura e inclusão socioambiental.
Como NÃO fazer

• Bolsa Família: transferir renda para as famílias mais pobres.
• Moradia Digna: construir moradia para famílias de baixa renda, que
vivem em assentamentos precários.
8. Público-alvo
O que é?
População que será impactada e priorizada. A identificação do público-alvo pode ser
feita a partir das seguintes perguntas: a quem este programa deve beneficiar? Onde
estão localizados os beneficiários? Qual a sua abrangência, em termos quantitativos?
Como fazer
• Bolsa Família: famílias de todo o território brasileiro em situação de
pobreza, com renda per capita mensal de até R$218,00.
• Moradia Digna: famílias de todo o território nacional com renda familiar
mensal de até R$ 2.000,00 que residam em áreas passíveis de
regularização.
Como NÃO fazer

• Bolsa Família: famílias em situação de pobreza.
• Moradia Digna: famílias morando em áreas irregulares.
9. Objetivo específico, indicador e meta

O que são?
»Objetivo específico: define cada resultado esperado para o alcance do objetivo

do programa, decorrente das entregas de bens ou serviços. O objetivo específico é
um atributo legal do PPA.
»Indicador: instrumento que permite medir objetivamente o alcance do objetivo

planejado. É usado para medir as mudanças ocorridas (resultados).
»Meta: declara o valor esperado para o indicador no período a que se refere. A

meta relacionada ao objetivo específico é um atributo legal do PPA.

DICAS:
• Objetivos específicos: os objetivos específicos representam o
desdobramento do objetivo do programa. Lembre-se disso ao fazer o
detalhamento.
• Indicadores: os indicadores possuem uma ficha de cadastro no SIOP
e as informações detalhadas estão apresentadas no Manual do PPA
2024–2027.
• Metas: no SIOP, haverá um campo disponível para incluir metas
regionalizadas. Observe o Método SMART para a definição de metas
do PPA 2024–2027, disponível na Manual do PPA 2024–2027.
Como fazer
Meta até
Objetivos específicos Indicador
2027
Ampliar a cobertura de
Percentual de famílias
transferência de renda
pobres e extremamente
de famílias pobres e 98%
pobres beneficiárias
extremamente pobres
do Programa.
Bolsa em todo o Brasil.
Família Integralizar o acesso das
Percentual de famílias
famílias extremamente
extremamente pobres
pobres das Regiões 100%
beneficiárias do Programa
“A” e “B” ao benefício
nas Regiões “A” e “B”.
do programa.
Ampliar a cobertura
Número de famílias
do programa Minha 100 mil
atendidas.
Moradia Casa Minha Vida.
digna Expandir a urbanização
Número de assentamentos
de assentamentos 30 mil
precários urbanizados.
precários.
Como NÃO fazer

Objetivos específicos Indicador Meta até 2027
Reforçar os direitos sociais Todos os
Ampliação dos
básicos dos mais pobres brasileiros
direitos sociais
para ruptura do ciclo em situação
básicos.
Bolsa intergeracional de pobreza. de pobreza.
Família Percentual de
Mitigar a pobreza
redução da pobreza
nas regiões mais 10 p.p.
nas regiões mais
vulneráveis do país.
vulneráveis do país.

10. Entrega, indicador e meta
O que são?
»Entrega: bens ou serviços mais relevantes entregues diretamente à sociedade pelo

programa para o alcance do objetivo específico ao qual está vinculado. A entrega é
um atributo gerencial do PPA.
»Indicador: é um instrumento que permite medir o alcance da entrega. É usado

para medir os recursos que usamos e como os utilizamos (desempenho) e/ou o que
fizemos (entregas e produtos).
»Meta: declara o valor esperado para o indicador no período a que se refere. A

meta relacionada à entrega é um atributo gerencial.
DICAS:
• Entregas: as entregas representam o desdobramento do objetivo
específico. Lembre-se disso ao fazer o detalhamento.
• Indicadores: os indicadores de entrega também possuem uma ficha
de cadastro no SIOP, cujos campos a serem preenchidos são os
mesmos descritos para o indicador do objetivo específico,
apresentados no Manual do PPA 2024–2027.
• Metas: observe o Método SMART para a definição de metas do PPA
2024–2027, disponível no Manual do PPA 2024–2027.
Como fazer
Objetivo Meta
específico Entrega Indicador até
relacionado 2027
Busca ativa
Número de novas
das famílias
Integralizar famílias extremamente
extremamente
o acesso pobres das regiões 20 mil
pobres das
das famílias “A” e “B” incluídas
regiões “A” e
extremamente no programa.
Bolsa “B” realizada.
pobres das
Família Percentual de
Regiões
“A” e “B” ao Gestão do municípios das
benefício do Bolsa Família regiões “A” e “B” com
90%
programa. fortalecida nas o Índice de Gestão
regiões “A” e “B” Descentralizada (IGD)
maior que 0,85

Objetivo Meta
relacionado 2027
Volume de
recursos
concedidos em
crédito para a Valor total de recursos
R$ 1 bi
urbanização de concedidos.
Expandir a assentamentos
Moradia urbanização de precários
digna assentamentos ampliados.
precários.
Regularização
fundiária de Número de títulos
assentamentos de regularização 50 mil
precários fundiária concedidos.
ampliadas.
Como NÃO fazer
Objetivo Meta
relacionado 2027
Melhorar o Ampliar o
Proporção de
atendimento número
famílias que recebem 100%
Bolsa das famílias de famílias
o benefício.
Família pobres por atendidas.
programas Aprimorar as Qualidade das
sociais. 100%
bases de dados. bases de dados.
11. Medidas institucionais e normativas

O que são?
São atividades normativas de caráter regulatório, de melhoria do ambiente de
negócios ou de gestão, relevantes para a sociedade.
Como fazer
• Bolsa Família: converter definitivamente em lei ordinária a Medida
Provisória n. 1.164, de 2 de março de 2023, que institui o Programa Bolsa
Família e altera a Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispõe
sobre a organização da Assistência Social, e a Lei n. 10.820, de 17 de

dezembro de 2003, que dispõe sobre a autorização para desconto em
folha de pagamento.
A seguir apresentamos quadros ilustrativos complementares com o intuito de

relembrar os principais conceitos e atributos dos programas abordados até aqui.
Relembrando os principais conceitos dos atributos do programa
1. Título do programa: é o nome do programa e deve comunicar

de forma simples e objetiva o tema de atuação.
2. Informações básicas: contextualização geral e escopo do programa:
objetivo, público-alvo e resultados esperados, bem como indicação dos
objetivos estratégicos relacionados (dimensão estratégica) ao programa.
3. Problema: questão pública para a qual se busca resolução por
meio da execução do programa. Portanto, a delimitação deve ser o
mais descritiva possível, contendo informações como as causas e
evidências do problema, justificativa para a intervenção, historicidade,
comparativos com outros países, etc. Sempre que possível devem ser
apresentados o recorte territorial, por gênero, raça/etnia, faixa etária.
4. Informações complementares: informações sobre o contexto não
abordadas no tópico “informações básicas” mas que são importantes
para a melhor compreensão do problema público. Tais como: relação
com os ODS, enfoque transversal, planos nacionais, setoriais e
regionais da área, articulação federativa e agentes envolvidos.
5. Órgão responsável: órgão 6. Valor anualizado: recursos
federal responsável pelo alcance orçamentários e não orçamentários
dos atributos (programa, objetivo previstos para o programa durante
específico ou entrega). cada ano de vigência do PPA.
7. Objetivo: expressa a transformação
na realidade econômica e/ou social
que o programa visa promover
ao enfrentar os problemas 8. Público-alvo: população que
diagnosticados. Descreve a finalidade será impactada e priorizada.
do programa em sua totalidade,
com concisão e precisão. O objetivo
é um atributo legal do PPA.

9. Objetivos 9.1. Indicador do objetivo 9.2. Meta
específicos: específico: instrumento que do objetivo
detalham e permite medir objetivamente o específico:
delimitam o alcance do objetivo planejado. declara o valor
objetivo do esperado para
programa. o indicador no
período a que
se refere.
10. Entrega: 10.1. Indicador da entrega: 10.2. Meta da
bens ou serviços instrumento que permite medir entrega: valor
relevantes a o alcance da entrega. esperado para
serem entregues o indicador no
diretamente período a que
à sociedade se refere.
para o alcance
do objetivo
específico.
11. Medidas institucionais e normativas: atividades
normativas de caráter regulatório, de melhoria do ambiente
de negócios ou de gestão, relevantes para a sociedade.
Visão de conjunto do exemplo do Programa Bolsa Família

1. Título: Bolsa Família.
2. Informações básicas: programa de transferência de renda,
com objetivo de combater a pobreza, a fome e as desigualdades.
Destinado a famílias que vivem em situação de pobreza e de extrema
pobreza. Programa vinculado aos objetivos estratégicos 1 e 2.
3. Problema: a taxa de pobreza, que até 2014 vinha registrando
queda, apresentou aumento nos três anos subsequentes. Em 2021,
cerca de 29,4% da população brasileira está em condição de pobreza.
A insegurança alimentar severa também aumentou nos últimos anos,
de 1,9% da população total em 2014–2016 para 7,3% em 2019–2021,
sendo o país que teve maior crescimento entre os da América do Sul.
4. Informações complementares: o programa é alinhado ao ODS 1 -
Erradicação da pobreza, ao ODS 10 — Redução das desigualdades e à Estratégia
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Endes). Com a implementação
do programa espera-se melhorar as condições socioeconômicas das famílias
pobres e extremamente pobres do país. O Programa será implementado
de forma articulada entre os três entes da federação — governos federal,
estadual e municipal, e com apoio das áreas da saúde e da educação. O
programa foi instituído Medida Provisória n. 1.164, de 2 de março de 2023.

5. Órgão responsável:
Ministério do
2024 2025 2026
Desenvolvimento e 6. Valor anualizado:
R$ 130 R$ 110 R$ 100
Assistência Social, Família
e Combate à Fome.
7. Objetivo: melhorar as
condições socioeconômicas
das famílias pobres e, 8. Público-alvo: famílias de todo o território
sobretudo, extremamente brasileiro em situação de pobreza, com
pobres, por meio de renda per capita mensal de até R$ 218,00.
transferência direta
de renda.
9. Objetivos
específicos¹:
integralizar 9.1. Indicador do
o acesso objetivo específico:
das famílias percentual de famílias 9.2. Meta do objetivo
extremamente extremamente pobres específico: 100%.
pobres das beneficiárias do Programa
Regiões “A” e nas Regiões “A” e “B”.
“B” ao benefício
do programa.
10. Entrega¹:
busca ativa 10.1. Indicador da
das famílias entrega: número de novas
10.2. Meta da
extremamente famílias extremamente
entrega: 20 mil.
pobres das pobres das regiões “A” e “B”
regiões “A” e incluídas no programa.
“B” realizada.
11. Medidas institucionais e normativas: converter definitivamente
em lei ordinária a Medida Provisória n. 1.164, de 2 de março de 2023,
que institui o Programa Bolsa Família e altera a Lei n. 8.742, de 7 de
dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da Assistência
Social, e a Lei n. 10.820, de 17 de dezembro de 2003, que dispõe
sobre a autorização para desconto em folha de pagamento.

Visão de conjunto do exemplo do Programa Moradia Digna
1. Título: Moradia Digna.

2. Informações básicas: programa de apoio a municípios, estados e o
Distrito Federal na realização de melhorias habitacionais nas moradias de
famílias de baixa renda que vivem em áreas passíveis de regularização,
por meio da contratação de serviços de assistência técnica e aquisição de
material de construção. Programa vinculado aos objetivos estratégicos 2 e 3.
3. Problema: entre 2012 e 2019, a proporção de pessoas que
residiam em moradias consideradas inadequadas manteve-
se em torno de 13%. Mais recentemente, o índice incorporou um
novo componente, o que o elevou para 21,6% em 2019.
4. Informações complementares: ODS 11:
Cidades e Comunidades Sustentáveis.
5. Órgão responsável:
Ministério do 2024 2025 2026
6. Valor anualizado:
Desenvolvimento R$ 130 R$ 110 R$ 100
Regional.
8. Público-alvo: famílias
7. Objetivo: melhorar a condição de vida de todo o território
das famílias de baixa renda que vivem em nacional com renda
assentamentos precários, desenvolvendo iniciativas familiar mensal de até
necessárias à regularização urbanística e fundiária, R$ 2.000,00 que residem
à promoção da segurança e salubridade e à em áreas passíveis
melhoria das condições de habitabilidade, por de regularização.
intermédio da execução de ações integradas de
habitação, infraestrutura e inclusão socioambiental.
9. Objetivos 9.1. Indicador 9.2. Meta do objetivo

específicos¹: expandir do objetivo específico: 30 mil.
a urbanização de específico: número
assentamentos de assentamentos
precários. precários urbanizados.
10. Entrega¹: 10.1. Indicador da 10.2. Meta da
volume de recursos entrega: valor total de entrega: R$1 bi.
concedidos em crédito recursos concedidos.
para a urbanização
de assentamentos
precários ampliado.
11. Medidas institucionais e normativas: nada consta.

Unidade 4: Análise de consistência dos
programas
Ao final da unidade, você será capaz de diferenciar os programas

do PPA que possuem consistência metodológica daqueles que
apresentam problemas para propor possíveis soluções.
4.1. Perguntas norteadoras para analisar a

consistência dos programas
Para avaliarmos se um programa do PPA ficou bem estruturado, é importante realizar
uma análise de consistência. A referida análise faz parte da jornada de elaboração
da dimensão tática do plano plurianual, conforme ilustrado na imagem a seguir.
imagem: etapa de análise de consistência e validação dos programas do PPA.

Fonte: adaptada de Guia de apoio à elaboração do PPA 2024–2027. Seplan, 2023.
Durante a avaliação do programa, os gestores podem realizar análises de consistência

metodológica dos atributos, ainda durante a elaboração dos programas do PPA.

A análise de consistência é o processo pelo qual se verifica se o programa contém
todos os elementos necessários e se os elementos estão coerentes entre si para
alcançar os resultados planejados, no prazo estipulado e com os recursos definidos.
Esta análise de consistência abrange:
• Conformidade — verifica se o programa contém todos os elementos,

conforme as especificações do Manual do PPA.
• Coerência — verifica se os elementos do programa mantêm coerência
entre si, se as relações de causalidade estão explícitas e se existem
lacunas no programa.
• Alinhamento estratégico — refere-se à análise da relevância estratégica
do programa, tendo em vista os objetivos estratégicos do PPA, e seu
potencial de impacto para o público-alvo.
Dicas para a análise de adequação metodológica
• Não deixe esta análise para o final.
• Realize esta análise por partes e faça verificações durante

a elaboração dos atributos do programa.
• Utilize as perguntas balizadoras apresentadas como base

para a análise.
• Ao final da etapa de elaboração do programa, recomenda-

se uma análise geral de adequação metodológica para
verificar a coerência entre os elementos e o alinhamento
estratégico do programa.
Sugere-se realizar a análise de consistência dos programas do PPA em cinco etapas,

somadas a uma análise geral final.

Etapa I. Título, informações básicas e problema do programa
Atributos do Perguntas balizadoras para

Descrição
programa a análise de consistência
Nome do programa e deve • O título comunica
1. Título do
comunicar de forma simples claramente o tema de
programa
e objetiva o tema de atuação. atuação do programa?
• É possível ter uma noção

geral do programa: seu
Contextualização geral
objetivo, foco de atuação
e escopo do programa:
e resultados esperados a
objetivo, público-alvo e
2. partir da sua
resultados esperados, bem
Informações implementação?
como indicação dos objetivos
básicas • As informações básicas
estratégicos e diretrizes
apresentam claramente
relacionados (dimensão
os objetivos estratégicos
estratégica) ao programa.
e as diretrizes vinculados
ao programa?
O problema público é a • A descrição do problema
questão pública a qual se identifica objetivamente
busca resolução por meio o desafio a ser
da execução do programa. superado?
Portanto, a delimitação deve • Apresenta evidências
ser o mais descritiva possível, que comprovam o
contendo informações como desafio?
as causas e evidências do • As evidências estão
3. Problema
problema, justificativa para detalhadas o suficiente
a intervenção, historicidade, para identificar os
comparativos com outros públicos-alvo prioritários
países etc. Sempre que do programa?
possível devem ser • Contém a justificativa da
apresentados o recorte intervenção – por que
territorial, por gênero, esse desafio precisa ser
raça/etnia, faixa etária. enfrentado?

Etapa II. Informações complementares sobre o programa

Descrição
4. Informações Informações sobre o • O programa está
complementares contexto não abordadas relacionado a algum
no tópico “informações Objetivo de
básicas” e que são Desenvolvimento
importantes para a Sustentável da ONU (Mais
melhor compreensão informações, acesse:
do problema público. https://brasil.un.org/
Tais como: relação pt-br/sdgs)?
com os Objetivos de • Os resultados
Desenvolvimento complementares
Sustentável da ONU esperados estão
(ODS), enfoque explicitados?
transversal, planos • O programa tem
nacionais, setoriais característica transversal
e regionais da área, ou multissetorial?
articulação federativa • O programa será
e agentes envolvidos. implantado de forma
articulada com outros
entes da Federação?
• O programa terá a
participação de outros
atores públicos, privados
ou do terceiro setor?
• O programa está alinhado
com algum plano
nacional, setorial ou
regional?
• Há algum marco legal
importante relacionado
ao programa?

Etapa III. Órgão responsável, valor anualizado, objetivo e público-
alvo

Descrição
5. Órgão Órgão federal responsável • O órgão responsável pelo
responsável pelo alcance do atributo programa está claramente
(programa, objetivo definido?
específico ou entrega).
6. Valor Recursos orçamentários e • O valor anualizado
anualizado não orçamentários previstos estimado contempla os
para o programa durante recursos orçamentários e
cada ano de vigência do PPA. não orçamentários para a
execução do programa?
• O valor contempla o custo
para implantação do
programa?
7. Objetivo Expressão da transformação • O objetivo apresenta de
na realidade econômica e/ou forma clara a mudança na
social que o programa visa realidade social?
promover ao enfrentar os • Explicita claramente qual
problemas diagnosticados. será o valor entregue ao
Descreve a finalidade público-alvo?
do programa em sua • O objetivo do programa
totalidade, com concisão e está alinhado ao objetivo
precisão. O objetivo é um estratégico e sua respectiva
atributo legal do PPA. meta?
8. Público- População que será • É possível identificar
alvo impactada e priorizada. claramente o público-alvo
beneficiado?
• É possível identificar onde
está localizado o público-
alvo?
• É possível estimar a
abrangência do público-alvo
(quantidade)?

Etapa IV. Objetivos específicos, seus indicadores e metas

Descrição
9. Objetivos Detalham e delimitam o • Todos os objetivos
específicos objetivo do programa. O específicos apresentam
objetivo específico comunica claramente os resultados
cada resultado esperado esperados?
para o alcance do objetivo • Os resultados
do programa, decorrente da representam o
entrega de bens ou serviços. desdobramento do
objetivo do programa?
• Os resultados são
mensuráveis?
9.1. Indicador Instrumento que permite • Todos os objetivos
do objetivo medir objetivamente específicos contém
específico o alcance do objetivo indicador?
planejado. É usado para • O indicador mede de
medir as mudanças forma objetiva o
ocorridas (resultados). resultado esperado em
cada objetivo?
9.2. Meta Declara o valor esperado • A meta definida
do objetivo para o indicador no período considera o montante de
específico a que se refere. A meta recursos disponível e a
relacionada ao objetivo capacidade operacional
específico é um atributo legal. para execução do
programa?
• As metas, se alcançadas,
levarão ao alcance dos
objetivos específicos e do
objetivo do programa?
• As metas contribuem
para o alcance da meta
do objetivo estratégico?

Etapa V. Entregas, seus indicadores e metas, e medidas institucionais
e normativas

Descrição
10. Entrega Bens ou serviços relevantes a • As entregas explicitam
serem entregues diretamente os bens ou serviços que
à sociedade para o alcance serão entregues à
do objetivo específico. sociedade?
• A partir da realização
das entregas será
possível alcançar o
objetivo específico?
10.1. Instrumento que permite • Todos as entregas
Indicador medir o alcance da entrega. apresentam indicador?
da entrega É usado para medir os • O indicador mede de
recursos que usamos e como forma objetiva a entrega
os utilizamos (desempenho) realizada ?
e/ou o que fizemos
(entregas, produtos finais).
10.2. Meta Valor esperado para o • A meta definida
da entrega indicador no período a considera o montante de
que se refere. A meta recursos disponível e a
relacionada à entrega é capacidade operacional
um atributo gerencial. para execução do
programa?
• As metas são suficientes
para o alcance da
entrega e do objetivo
específico?
11. Medidas Atividades normativas de • Todas as atividades
institucionais caráter regulatório, de normativas de caráter
e normativas melhoria do ambiente de regulatório relacionadas
negócios ou de gestão, ao programas estão
relevantes para a sociedade. apresentadas?

Análise geral final. Alinhamento estratégico
Após a análise dos atributos do programa é importante fazer uma análise de

consistência do alinhamento estratégico do programa, considerando a visão de
conjunto dos elementos.
Perguntas balizadoras para a análise do

linhamento estratégico do programa
• Os objetivos estratégicos e as diretrizes relacionadas estão devidamente

indicadas nas informações básicas do programa?
• Os atributos do programa estão alinhados aos objetivos estratégicos e

diretrizes relacionadas?
• O programa contribui para o alcance das metas dos objetivos

estratégicos relacionados?

Referências
ALBUQUERQUE, C.; MEDEIROS, M.; FEIJÓ, P. Gestão de finanças públicas. 2ª edição.
Brasília: Editora Gestão Pública, 2008.
BRASIL (2021) Manual Técnico do Plano Plurianual 2020-2023. Brasília: Secretaria de

Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria.
BRASIL. Casa Civil; IPEA. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex
ante. Volume 1. Brasília, 2018.
BRASIL. Casa Civil; IPEA. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex
post. Volume 2. Brasília, 2018.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF: Senado, 1988.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Secretaria Federal de Controle Interno.

Manual da metodologia para avaliação da execução de programas de governo.
Brasília, 2015.
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e

Loteria. Manual Técnico do Plano Plurianual 2020–2023. Brasília, 2020.
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Guia de apoio à elaboração do

PPA 2024-2027. Seplan, 2023.
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Guia do usuário: Captação

Qualitativa: PPA 2024-2027. Brasília: MPO, 2023.
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Manual de Indicadores do PPA

2020-2023. Disponível em: <manual-indicadores-ppa-2020-2023.pdf>. Brasília.
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Secretaria Nacional de

Planejamento. Guia de apoio à elaboração do PPA 2024–2027. Brasília, 2023.

Planejamento. Manual Técnico do Plano Plurianual 2024–2027. Brasília, 2023.
Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-
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uma análise qualitativa dos planos plurianuais 2004-2007 e 2012-2015 sob o
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Planejamento Governamental para Céticos: evidências históricas e teóricas no Brasil.
São Paulo: Editora Quanta, 2020.
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Lula: os percalços da cooperação territorial. Revista Brasileira de Ciências Sociais,
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Estatística (IBGE).
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export/sites/eurosai/.content/documents/White-Paper_final_edition_-on-key_
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LAVALLE, Jorge. L. Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental

em América Latina. In: CARDOSO JR. José Celso (ORG). A Reinvenção do Planejamento
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mais eficiente? Uma análise de 14 municípios sergipanos de pequeno porte. Revista
Nova Economia, Belo Horizonte, 2015.
MARTINS, Luís Gustavo. Regionalização das metas do PPA 2020-2023. Apresentação

no Seminário SECAP. Brasília, 2021.
MATUS, Carlos. O Plano como Aposta. In: GIACOMONI, James; PAGNUSSAT, José Luiz
(Orgs). Planejamento e orçamento governamental. Coletânea. Brasília: ENAP, 2006.
MERESSI, F.; OLIVEIRA, M.; PILETTI, F. Avaliação de Políticas Públicas sob a Ótica
Orçamentária: um processo em construção. Revista Brasileira de Planejamento e
Orçamento. Vol. 8, nº 2, pp. 114-129.
MERESSI, Fernando Sertã. Financiamento orçamentário do PPA. Apresentação no

Curso Planejamento Governamental e Priorização de Políticas Públicas. Brasília:
ENAP, 2020.
MTO (Ministério do Planejamento e Orçamento). Manual Técnico do Orçamento

2019. Versão on-line (7ª versão). Brasília, 2023.
Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO). Disponível

em: https://www.fao.org/3/cc0639en/online/sofi-2022/annexes1_a.html. Acesso
em: 02/04/2023.

REZENDE, Fernando. Planejamento no Brasil: auge, declínio e caminhos para a
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SANTOS, Eugênio A. Vilela. O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA.

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no Brasil. Diálogos para o Desenvolvimento, vol. 4, IPEA, 2011.
SEPLAN. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Proposta de

estrutura e metodologia para o PPA 2020-2023. Documento para discussão. Brasília,
2017.

Glossário
Termo: Definição / significado:
ADCT ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS
ANATEL AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES
BASA BANCO DA AMAZÔNIA
BB BANCO DO BRASIL
BNB BANCO DO NORDESTE
BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
BNDES
ECONÔMICO E SOCIAL
CF CONSTITUIÇÃO FEDERAL
CONSELHO DE MONITORAMENTO E
CMAP
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
DPU DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
EMPRAPA EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA
ENAP ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FAT FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR
FGTS FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA
LDO LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
LOA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
LRF LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
MPO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
MPU MINISTÉRO PÚBLICO DA UNIÃO
MTO MANUAL TÉCNICO DO ORÇAMENTO
MTPPA MANUAL TÉCNICO DO PLANO PLURIANUAL
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E
OCDE
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
ODS OBJETIVOS DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
ONU ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS
PEI PLANO ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL
PES PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL
PIB PRODUTO INTERNO BRUTO

Termo: Definição / significado:
PLDO PROJETO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
PLOA PROJETO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
PLPPA PROJETO DE LEI DO PLANO PLURIANUAL
PND PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
PNDR POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
PPA PLANO PLURIANUAL
PRD PLANO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO
PRDA PLANO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA
PRDCO PLANO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO CENTRO-OESTE
PRDNE PLANO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE
SEPLAN SECRETARIA NACIONAL DE PLANEJAMENTO
SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E
SIOP
ORÇAMENTO DO GOVERNO FEDERAL
SIPOF SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO FEDERAL
SOF SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL
SUDAM SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA
SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO
SUDECO
DO CENTRO-OESTE
SUDENE SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE
SUFRAMA SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS
TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
UO UNIDADE ORÇAMENTÁRIA

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Diretoria de Desenvolvimento Profissional

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Módulo 2 – O Plano Plurianual como instrumento de planejamento

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• Módulo 1 - A importância do modelo lógico como técnica de planejamento

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• Módulo 3 - Pilares metodológicos, metodologia e estrutura do PPA 2024-

• Módulo 4 - A construção de programas no PPA tomando como referência

Desejamos um excelente estudo!

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1 A importância do modelo lógico

Unidade 1: A importância do planejamento

Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer as questões

1.1. Questões fundamentais do planejamento

Vídeo 1 – Questões fundamentais do planejamento governamental

O planejamento é uma das funções essenciais da governança do setor público. É

O planejamento, em suas diversas instâncias, deve dialogar e buscar contribuir para

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Art. 3º Constituem objetivos

Imagem: Planejamento contribui para o alcance dos objetivos fundamentais da República.

Entre as múltiplas funções desempenhadas pelo planejamento, merece destaque

Nesse sentido, o planejamento governamental se consagra como um espaço político

O primeiro ano do mandato presidencial apresenta importantes desafios. A

§ 2º do art. 35 do Ato das Disposições

Imagem: Vigência do PPA

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A relevância do planejamento na governança pública

A utilização do planejamento como ferramenta de organização

Planejamento: entre a técnica e a política

A prática do planejamento envolve componentes técnicos, mas

Desafios federativos no processo de elaboração do

“A construção de instâncias de coordenação federativa é, todavia,

O estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas para a administração pública

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No contexto federativo brasileiro, o planejamento governamental pressupõe,

Por fim, enfatizar-se a necessidade de pensar o planejamento governamental

Assim, para enfrentar os desafios da construção do PPA, busca-se identificar

Imagem: Planejamento ancorado no PPA

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Era o planejamento reducionista, sendo considerado apenas como técnica para

Durante o governo militar:

• O Legislativo não apreciava os PNDs, não emendava o orçamento e não

• Os constituintes passaram a exigir que o Executivo informasse suas

Entende-se que o planejamento governamental deve ser orientado para a

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Por ser uma atividade intensiva em conhecimento, o planejamento governamental

Desse modo, o planejamento comunica para a Administração Pública o que

O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal envolve vários planos:

• Plano de Longo Prazo;

Para além dos supracitados instrumentos de planejamento, existem ainda os Planos

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 11

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo

Imagem: Amparo legal do PPA

PPA: Seus programas devem ser

DIRETRIZES: normas gerais, amplas,

OBJETIVOS: correspondem ao que será perseguido com maior ênfase. Expressam

METAS: são medidas do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa

Imagem: PPA com seus objetivos, diretrizes e metas.

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