A Independncia de Angola

M INISTRIO DAS R ELAES E XTERIORES

Ministro de Estado
Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim

Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

F UNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente
Instituto Rio Branco (IRBr)
Diretor

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Fernando Guimares Reis

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes
Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos
da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas
de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores

Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br

Mrcia Maro da Silva

A Independncia de Angola

Braslia, 2008

Direitos de publicao reservados

Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
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E-mail: funag@mre.gov.br
Capa:
Felix Franois
Barcos em Veneza
leo sobre painel - 40x30cm

Equipe Tcnica
Eliane Miranda Paiva, Maria Marta Cezar Lopes e
Cintia Rejane Sousa Arajo Gonalves
Programao Visual e Diagramao:
Cludia Capella e Paulo Pedersolli

Impresso no Brasil 2008

Silva, Mrcia Maro da.

A independncia de Angola / Mrcia Maro da Silva. - Braslia : Fundao
Alexandre de Gusmo, 2007.
248 p.
ISBN 978-85-7631-134-8
Originalmente apresentado como Tese da autora no LI CAE, (Curso de Altos
Estudos), Instituto Rio Branco, 2007.
1. Poltica externa - Brasil. 2. Poltica externa - Angola. I. Instituto Rio Branco. II.
Autor
CDU 327(673)(043)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994 de 14.12.2004

Abreviaturas

CPDOC

Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea

do Brasil da Fundao Getlio Vargas

CIA

Central Intelligence Agency

CSN

Conselho de Segurana Nacional

DASP

Departamento de Administrao do Servio Pblico

DSN

Doutrina de Segurana Nacional

ESG

Escola Superior de Guerra

FNLA

Frente Nacional para a Liberao de Angola

FRELIMO

Frente para a Liberao de Moambique

MRE

Ministrio das Relaes Exteriores

MPLA

Movimento Popular para a Liberao de Angola

PAIGC

Partido Africano para a Independncia da Guin e do Cabo Verde

PEI

Poltica Externa Independente (1961-1964)

PTD

Processo de Tomada de Deciso

RPC

Repblica Popular da China

SERE

Secretaria de Estado das Relaes Exteriores

SNI

Servio Nacional de Informao

UNITA

Unio Nacional para a Liberao Total de Angola

Sumrio

ABREVIATURAS ............................................................................................ 9
1. INTRODUO: O PAPEL DO ITAMARATY NO RECONHECIMENTO
DA INDEPENDNCIA DE ANGOLA E DO GOVERNO DO MPLA
COMO QUESTO DE PESQUISA .............................................................. 11
1.1 Delimitao da pesquisa ..................................................................... 13
1.2 Objetivos ............................................................................................ 22
1.2.1 Objetivo geral ............................................................................ 22
1.2.2 Objetivo especfico .................................................................... 23
1.3 Referencial terico adotado ................................................................ 23
1.4 Hipteses e questes centrais ............................................................. 24
1.5 Metodologia ....................................................................................... 26
1.6 Estrutura ............................................................................................. 27
PARTE I: MARCO TERICO E A EVOLUO DA POLTICA
EXTERNA BRASILEIRA DE KUBITSCHEK A GEISEL .................................. 29
2. REFERENCIAL TERICO ..................................................................... 31
2.1 Introduo: nveis de anlise ............................................................... 31
2.2 A opo pela Teoria Realista: razes .................................................... 32
2.3 O Modelo Clssico de Snyder .............................................................. 33
2.4 O Modelo de Allison e Zelikow ........................................................... 35
2.4.1 Consideraes gerais acerca do Modelo ..................................... 35
2.4.2 Os trs Modelos que integram o Modelo Geral de
Allison e Zelikow ...................................................................... 37
2.4.2.1 O Modelo do Ator Racional ........................................... 37
2.4.2.2 O Modelo do Comportamento Organizacional ............. 38
2.4.2.3 O Modelo da Poltica Governamental ........................... 41
2.5 O Modelo Poltico-burocrtico de Brbara Geddes .............................. 44

2.6 O Institucionalismo Histrico ............................................................. 45

2.7 Reviso de Bibliografia acerca do Pragmatismo Responsvel .............. 47
2.7.1 O Pragmatismo Responsvel como ponto de inflexo
na poltica externa .................................................................... 47
2.7.2 A questo do desenvolvimento econmico e da
emancipao tecnolgica e as relaes com os EUA ................. 51
2.7.3 O Universalismo e as relaes com o Terceiro Mundo ............... 54
2.7.4 A personalidade do Presidente Geisel e o processo de
tomada de deciso .................................................................... 57
3.

CONTEXTO HISTRICO ..................................................................... 61

3.1 Introduo ......................................................................................... 61

3.2 O Governo Juscelino Kubitschek: do alinhamento ao Pragmatismo .... 62
3.2.1 A primeira fase do Governo Kubitschek .................................... 63
3.2.2 A segunda fase do Governo Kubitschek .................................... 64
3.2.3 O Processo decisrio em poltica externa no Governo JK ........... 65
3.3 A Poltica Externa Independente de Jnio/Jango .................................. 67
3.3.1 A Administrao Jnio Quadros ................................................ 67
3.3.2 A Administrao Joo Goulart ................................................... 69
3.3.2.1 O Processo Decisrio na Poltica
Externa Independente .................................................. 70
3.4 O Governo Militar 1964-1974 ............................................................ 71
3.4.1 O Governo Castelo Branco: realinhamento com os EUA ........... 71
3.4.2 O Governo Costa e Silva: a Diplomacia da Prosperidade ............ 73
3.4.3 O Governo Mdici: o projeto Brasil Potncia .......................... 76
3.4.3.1 O Processo de Tomada de Deciso ................................ 78
3.5 Concluso ........................................................................................... 84
PARTE II: O RECONHECIMENTO DA INDEPENDNCIA DE ANGOLA
E DO GOVERNO DO MPLA ..................................................................... 87
4.

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA

E OS PRINCIPAIS ATORES ....................................................................... 89

4.1 Introduo ................................................................................... 89

4.2 Perodos e correntes da poltica do Brasil para a frica ................ 90

4.3 A Poltica Externa para a frica a partir de 1961 .......................... 94
4.4 O comprometimento do Governo Geisel com o processo
de descolonizao da frica e de Angola .................................... 97
4.5 Os atores e suas posies no Processo de Tomada de Deciso ..... 99
4.5.1 Geisel: pequena biografia .................................................. 99
4.5.1.1 Geisel: a ascenso .............................................. 103
4.5.1.1.1 O Contexto Interno ............................ 103
4.5.1.1.2 O Contexto Externo ........................... 107
4.5.1.2 Geisel e o Reconhecimento da Independncia de
Angola e do MPLA ............................................. 110
4.5.2 O Itamaraty ..................................................................... 111
4.5.2.1 O Embaixador Antnio Francisco Azeredo da
Silveira, Ministro de Estado das Relaes
Exteriores (1974-1979) ...................................... 117
4.5.2.2 O Ministro talo Zappa, Chefe do Departamento da
frica, sia e Oceania do MRE ........................... 129
4.5.2.3 O Ministro Ovdio de Andrade Melo,
Representante Especial do Brasil em Luanda ....... 132
4.5.3 Os setores militares ......................................................... 136
4.6 Concluso ................................................................................. 137
5.

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO ..................... 139

5.1 Introduo ................................................................................ 139
5.2 O conflito angolano .................................................................. 141
5.2.1 Os principais atores internos: a FNLA, o MPLA, a UNITA ... 143
5.2.2 Principais atores externos: Unio Sovitica, Cuba,
China, Estados Unidos, Zaire e a frica do Sul ................. 151
5.3 A Representao Especial do Brasil em Luanda .......................... 160
5.4 A hora da deciso ..................................................................... 171
5.5 O resultado do processo de tomada de deciso: o
reconhecimento do Governo do MPLA em 1975 ...................... 177
5.5.1 Repercusses Internas ..................................................... 177
5.5.2 Repercusses Externas .................................................... 185

5.6 Articulao do processo de tomada de deciso com

o Marco Terico ........................................................................ 187
5.7 Concluso ................................................................................. 200
6.

CONCLUSO GERAL ...................................................................... 203

NOTAS ................................................................................................... 209

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................ 229
ANEXOS ................................................................................................. 241

INTRODUO

1. INTRODUO
O PAPEL

DO ITAMARATY NO

RECONHECIMENTO DA
INDEPENDNCIA DE ANGOLA E DO GOVERNO DO MPLA
COMO QUESTO DE PESQUISA

1.1 DELIMITAO DA PESQUISA

Em 11 de novembro de 1975, o Governo brasileiro reconheceu
a independncia de Angola e o Governo de esquerda do Movimento
Popular para a Libertao de Angola (MPLA), apoiado pelos Governos
sovitico e cubano.
Tendo em vista as restries de ordem ideolgica que
dificultavam qualquer aproximao com Governos de esquerda e
limitavam a ao no campo externo, a deciso de reconhecer a
independncia de Angola e o Governo de Agostinho Neto provocou
fortes reaes internas contrrias. Houve questionamento sobre o
processo decisrio e o tratamento e circulao das informaes, por
parte dos atores que participaram da tomada de deciso.
Ainda que existissem setores internos favorveis ao referido
reconhecimento e que a poltica de aproximao com a frica fizesse
parte da poltica de universalizao das relaes externas, o
reconhecimento de um Governo de esquerda, do outro lado do
Atlntico, representava para os setores militares mais radicais e
conservadores de direita uma questionvel aproximao e, mais ainda,
uma ameaa de contgio1.
Como explicar ento a deciso de reconhecer o Governo do
MPLA? Qual foi o papel do Itamaraty? Que atores participaram do
processo de tomada de deciso? Havia uma viso institucional com
13

MRCIA MARO DA SILVA

relao ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo

do MPLA ou o resultado do processo decisrio se deveu ao dos
atores individuais? Os objetivos almejados com a deciso de
reconhecer a independncia e o Governo do MPLA foram atingidos?
O presente trabalho visa a analisar o processo de tomada de
deciso (PTD) que levou ao reconhecimento do Governo do MPLA,
buscando identificar o papel desempenhado pelo Itamaraty, em
conjuntura complexa, onde se impunha legitimar dentro do Governo e
para a opinio pblica a deciso tomada.
Quando se analisa o processo do reconhecimento da
independncia de Angola do ponto de vista da atuao do Itamaraty, a
nfase dada ao papel desempenhado pelo Chefe da Representao
do Brasil em Luanda, Ministro Ovdio de Andrade Melo. As
percepes do Ministro e as avaliaes com relao ao contexto
poltico angolano s vsperas da independncia so percebidas como
o eixo condutor que levou as autoridades brasileiras ao reconhecimento
do Governo do MPLA.
Mais do que as avaliaes de Ovdio Melo, que consideravam
o MPLA a organizao melhor preparada para assumir o Governo
depois da independncia - e interpretadas a posteriori como parciais
pelo Presidente Geisel -, a falta de informao oficial sobre a presena
de tropas cubanas em Angola foi considerada fator determinante na
adoo da deciso final.
Especula-se que se o Conselho de Segurana Nacional tivesse
tido conhecimento da participao das tropas cubanas no conflito, o
resultado do processo de tomada de deciso teria sido diferente, pois
no teria havido margem para o reconhecimento do Governo do MPLA.
Apesar das declaraes oficiais de que o interesse nacional pautaria as
decises brasileiras em poltica externa, Cuba continuava sendo um
tabu. O receio de que Cuba servisse de plataforma na Amrica Latina
para exportar a revoluo comunista estava bem arraigado no seio das
Foras Armadas e na sociedade civil mais direita.
14

INTRODUO

Analisando sob esse prisma, tem-se a impresso de que a viso

do Ministro Ovdio Melo como ator individual, por meio das informaes
originadas na Representao em Luanda, foi capaz de determinar todo
o processo decisrio. Aps o reconhecimento da independncia e
quando se tornou pblica a participao das tropas cubanas no conflito,
as crticas externas e internas causaram dificuldades ao Governo
brasileiro na legitimao da deciso adotada. Diante das crticas do
jornal O Estado de So Paulo, em entrevista publicada, o Chanceler
Azeredo da Silveira alegou desconhecimento do fato no momento da
deciso.
Anos depois, em entrevista ao Centro de Pesquisa e
Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao
Getlio Vargas (CPDOC)2, o Presidente Geisel, contradizendo o que
havia sido afirmado por Azeredo da Silveira, admitiu ter conhecimento
da presena das tropas cubanas no momento da deciso, mas que
havia outros interesses que preponderavam sobre tal fato. Que
interesses eram esses? Qual a viso do Presidente sobre o processo
de independncia de Angola e a posio que deveria adotar o Governo
brasileiro? Qual a viso do Chanceler e dos principais formuladores,
no Itamaraty, da poltica externa para a frica? Que interesses e atores
se opunham percepo do Ministrio? Que estratgia foi adotada
pelo MRE para superar as resistncias que ameaavam inviabilizar a
posio do Itamaraty de neutralidade poltica e de reconhecer o
vencedor das eleies angolanas, qualquer que fosse ele?
A deciso de reconhecimento pelo Governo brasileiro da
independncia de Angola, qualquer que fosse o resultado entre os
diversos movimentos que disputavam o poder no processo de
independncia, foi tomada bastante antes da independncia em si. Para
Ges3, o raciocnio por detrs da referida deciso era de que se vencesse
um dos dois grupos de direita, pr-ocidente, a Frente Nacional para a
Liberao de Angola (FNLA) ou a Unio Nacional para Independncia
Total de Angola (UNITA), o Governo brasileiro no teria a menor
15

MRCIA MARO DA SILVA

dificuldade em reconhec-los; caso sasse vencedor do processo

eleitoral o Movimento Popular para a Liberao de Angola (MPLA),
seria este um fato consumado, independente da posio do Brasil. O
no reconhecimento implicaria apenas isolar-nos ainda mais no
continente africano. Por outro lado, na possibilidade de subseqente
alternncia de poder, por meio de guerra ou mesmo pela via eleitoral,
com a vitria dos movimentos de direita, o Brasil no teria problema
em manter boas relaes com o novo Governo por haver reconhecido
o MPLA, j que a posio anticomunista do Brasil sempre fora
inquestionvel.
A verdade que havia a determinao de Geisel e de Silveira
de reconhecer o vencedor das eleies em Angola independentemente
de sua orientao ideolgica. Mas o processo decisrio no seria to
fcil assim. Primeiro, porque a transio pacfica terminou em guerra
entre as diversas faces e o vencedor no chegaria ao poder por via
eleitoral, como previsto, mas, sim, por meio das armas. Segundo, porque
o movimento que se afigurava como provvel vencedor era o
Movimento Popular para a Liberao de Angola (MPLA), de
orientao marxista, apoiado pela Unio Sovitica e por Cuba. Tais
fatores tornaram o processo decisrio extremamente delicado,
obrigando os dois principais atores, a Presidncia e o Itamaraty, a um
grande exerccio de habilidade estratgica para obter o resultado
almejado de pronto atamento de relaes com Angola.
nesse contexto que se analisar o papel desempenhado pelo
Itamaraty no processo de reconhecimento da independncia de Angola.
Ao tentar identificar o papel do Itamaraty, pretende-se expor as variveis
que influram no processo de tomada de deciso, tais como: o conflito
entre os distintos rgos dentro da burocracia para obter maior poder
de influncia no processo; o enfrentamento entre atores individuais com
vises prprias sobre qual deveria ser a formulao poltica; o controle
das informaes que circularam; e, finalmente, o papel do Itamaraty e
sua estratgia de ao na adoo da deciso final.
16

INTRODUO

A opo pelo referido trabalho procura a preencher lacuna

existente na literatura sobre o papel desempenhado pelo Itamaraty,
como Agncia de Governo, e seus funcionrios no processo decisrio
que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e do
Governo do MPLA. Buscar-se- colocar em evidncia quais os canais
decisrios efetivos, e no apenas formais, os interesses e viso de mundo
que motivaram os distintos atores, se estas vises refletiam uma
percepo institucional, e qual foi o peso especfico de cada um dos
atores nas aes adotadas. O trabalho buscar agregar todos os fatores
acima em uma perspectiva pouco explorada, a disputa entre Agncias
dentro da burocracia.
Os trabalhos sobre o chamado Pragmatismo Responsvel do
grande nfase aos papis do Presidente Geisel e do Chanceler Azeredo
da Silveira, inclusive s caractersticas pessoais, para tentar explicar a
inflexo na poltica externa no perodo, como o reatamento das relaes
com a Repblica Popular da China, a Assinatura do Acordo Nuclear
com a Alemanha, o Reconhecimento da Independncia de Angola, o
rompimento do Acordo Militar com os EUA. Nessa anlise, que
privilegia o ator individual, a viso e papel do Itamaraty como instituio,
na formulao do que seria o interesse nacional, ficam relegados a um
segundo plano ou so analisados de um ponto de vista meramente
reativo s presses do sistema internacional. No caso especfico do
reconhecimento da independncia de Angola, e o fim do alinhamento
automtico com Portugal, a posio do Itamaraty favorvel ao
reconhecimento percebida como uma reao tardia do MRE a um
processo inexorvel, o de descolonizao, ao qual a maior parte da
comunidade internacional j havia aderido.
Esse tipo de abordagem, buscando explicar as decises na
esfera externa a partir dos constrangimentos impostos pelo sistema
internacional, principalmente quando se trata de pas em
desenvolvimento como o caso do Brasil, desconsidera que ainda que
o sistema internacional imponha limitaes, este tambm oferece
17

MRCIA MARO DA SILVA

oportunidades aos Estados. H certa latitude de escolha por parte dos

Estados entre cursos a seguir e a explicao de uma determinada ao
deve ser buscada na anlise do processo decisrio e dos atores que
dele participaram.
No que tange independncia de Angola, certamente, a partir
da abordagem do sistema internacional como determinante central da
ao externa, no haveria qualquer oposio determinao da
administrao Geisel de reconhecer o Estado angolano, uma vez que
as colnias portuguesas, ou territrios de ultramar como eram
denominadas, eram as nicas remanescente do processo de
descolonizao. O no reconhecimento pelo Brasil da independncia
colocaria o Pas na contramo da histria e seria totalmente descabida,
uma vez que a potncia colonial, Portugal, havia concedido a
independncia. O que no explicado pela abordagem das limitaes
impostas pelo sistema internacional porque o Brasil reconheceu o
Governo comunista do MPLA - e no apenas a independncia de
Angola. A administrao Geisel teve opes e adotou uma deciso
cuja explicao se encontra, argumenta este trabalho, na esfera interna,
onde se definem os interesses nacionais.
H trabalhos que analisam a poltica externa dos Governos
militares (1964-1985) no como uma reao direta s imposies
do sistema internacional, mas, sim, como fortemente condicionada
pela poltica interna e seus constrangimentos4. Para seus autores, a
poltica externa do perodo foi monoltica uma vez que seus preceitos
emanavam da Doutrina de Segurana Nacional (DSN). Nessa
percepo, o binmio segurana nacional e desenvolvimento
presente na DSN e observado pelo Conselho de Segurana Nacional,
considerado formalmente o locus de deciso -, de uma forma ou de
outra, explica as aes tomadas. No caso da administrao Geisel,
as inflexes so atribudas no apenas dtente, na esfera externa,
mas, sobretudo, ao gradual processo de abertura poltica interna,
que teria permitido uma maior flexibilidade do regime do ponto de
18

INTRODUO

vista ideolgico, mas, ainda assim, teriam sido aes que obedeciam
aos preceitos da DSN.
A anlise explicativa a partir da Doutrina de Segurana Nacional
no leva em considerao que os conceitos contidos na referida Doutrina
eram to fluidos que permitiam sua adequao a qualquer deciso que
tivesse sido tomada5. A flexibilidade era tal a ponto de permitir a
inverso do binmio, da administrao Castelo Branco, de segurana/
desenvolvimento para desenvolvimento/segurana, na administrao
Geisel, gerando conseqncias diretas nas decises tomadas na esfera
externa. Da mesma forma, o conceito de interesse nacional, recorrente
na Doutrina, no explicita quem o formula e define, e figura ao longo
da DSN como se fosse algo definido a priori, reconhecido e aceito
por todos os atores sem disputa. Ao considerar que havia consenso no
Governo com relao ao que seria o interesse nacional, a abordagem
desconsidera as divises internas e distintas percepes sobre o
interesse nacional, cuja existncia ficou evidente com a tentativa de
golpe do Ministro do Exrcito, Sylvio Frota.
Por ltimo, ao considerar o CSN como locus de deciso na
esfera externa, a referida anlise negligencia a posio do Itamaraty
como Agncia de Governo privilegiada que, por questes que sero
analisadas mais frente, conseguiu manter certa independncia frente
ao CSN e DSN, mesmo que formalmente estes condicionassem todas
as aes de Governo.
Ainda no que tange s anlises que tratam de explicar o
Pragmatismo Responsvel, e a ao especfica do reconhecimento da
independncia de Angola e do Governo do MPLA, h trabalhos
centrados no Processo de Tomada de Deciso e que reconhecem as
limitaes das abordagens das imposies do sistema internacional e
da teoria da Doutrina de Segurana Nacional6. Os citados trabalhos
adotam a perspectiva do ator individual como formulador e executor,
impondo aos demais o seu ponto de vista7. So anlises que, como
dito anteriormente, centram a explicao da ao na parceria e
19

MRCIA MARO DA SILVA

caractersticas pessoais do Presidente Geisel e do Chanceler Azeredo

da Silveira e nas convices ideolgicas e determinao de propsitos
dos Ministros de Segunda Classe talo Zappa e Ovdio Melo.
O problema com esse tipo de abordagem que desconsidera
a viso e a cultura institucionais que moldam os atores individuais e
condicionam suas aes. A percepo do que o interesse nacional
no gerada pelo indivduo, mas, sim, pela instituio. Os atores no
operam no vazio, onde podem impor suas vises individuais, mas
subordinados a uma cultura institucional, que influencia e condiciona
suas percepes com relao ao que representa o interesse nacional.
No se quer dizer com isso que a instituio gere atores homogneos,
que compartilham as mesmas percepes. Ao contrrio, h divises e
estas fazem parte da prpria cultura institucional. Os atores, ainda que
discordem internamente, tm de respeitar e sujeitar-se s regras e aos
mtodos de trabalho da instituio, o que inclui a escolha de atores
individuais para ocupar determinadas funes, com vistas a se obter o
resultado almejado pela instituio e no vice-versa.
A tentativa de explicao do Pragmatismo Responsvel com nfase
na parceria Geisel/Silveira faz crer que os dois, exclusivamente, formularam
a poltica externa a partir de suas caractersticas e convices pessoais,
desvinculados das instituies as quais pertenciam. Revelador de tal fato
o uso permanente da palavra inflexo quando se analisa a poltica externa
do perodo, pretendendo designar ruptura, padro inovador. Curiosamente,
os analistas do perodo costumam reconhecer no Pragmatismo Responsvel
uma continuidade com relao a valores que pautavam a atuao do Brasil
na arena externa desde a chamada Poltica Externa Independente. Se os
atores so inovadores e cabe ao seu comportamento a explicao da
ao externa, de onde viria a continuidade, se os atores eram outros? A
continuidade, este trabalho argumenta, vem da cultura institucional, da
percepo cultivada de longa data no Itamaraty de quais eram os interesses
nacionais do Pas no campo externo, e que teriam sido implementadas por
Geisel e Silveira em conjuntura que este trabalho pretende analisar.
20

INTRODUO

Da mesma forma, as explicaes centradas nos comportamentos

dos Ministros talo Zappa e Ovdio Melo, como responsveis pelo
fato do Itamaraty e a Presidncia terem tomado a deciso de reconhecer
o MPLA8, tambm se revelam insatisfatrias. Zappa e Ovdio Melo que ao longo de suas carreiras tinham tido a oportunidade de manifestar
suas posies favorveis ao apoio inequvoco do Brasil ao processo
de descolonizao - foram escolhidos para as posies que ocuparam,
com vistas a cumprir com o objetivo definido pela Presidncia e pelos
formuladores do Itamaraty de reconhecer o Governo independente de
Angola, qualquer que fosse a sua orientao ideolgica. Os atores
cumpriram o papel que se esperava deles, uma vez que, apesar das
dificuldades internas e externas, logrou-se a atingir o objetivo almejado.
Em 1996, Geisel admitiu ter tido conhecimento da presena das tropas
cubanas, mas que havia interesses maiores que determinaram sua
deciso de reconhecer o Governo do MPLA9. Tal fato revela que o
controle da circulao das informaes da Representao Especial
em Luanda para a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, ou a
falta de informao, no caso da presena cubana, foi instrumental aos
interesses do MRE e da Presidncia.
No se pretende, com esse enfoque, negar a importncia dos
atores individuais no processo que culminou com o reconhecimento
do Governo do MPLA. Ao contrrio, se reconhece o papel central
dos atores individuais na concretizao da ao. Contudo, estes no
determinaram a formulao ou a deciso final. Mesmo admitindo, como
correto, que a deciso final coube ao Chanceler Azeredo da Silveira
e ao Presidente Geisel, a linha seguida, a do reconhecimento da
independncia qualquer que fosse o governo estabelecido em Luanda,
no foi uma criao intelectual do Ministro de Estado ou do Presidente.
A deciso derivava de posies defendidas pelo Itamaraty, conforme
comprovam as comunicaes internas do MRE, antes mesmo das
assunes de Geisel e Silveira. Geisel e Silveira, entre as opes de
curso que tinham, abraaram a formulao do interesse nacional
21

MRCIA MARO DA SILVA

defendida pelo MRE e a traduziram em poltica externa, em

contraposio linha defendida por outros atores (para efeitos deste
trabalho, Agncias) dentro do Governo.
Da mesma forma, o presente trabalho no pretende negar as
oportunidades dadas pelo sistema internacional - como a dtente, a
readmisso da Repblica Popular da China na ONU ou, mais
especificamente, a Revoluo dos Cravos em Portugal - na concretizao
das aes tomadas. O trabalho argumenta, no entanto, que tais fatores
no explicam a formulao da poltica externa adotada, menos ainda
quando se considera as limitaes impostas pelas amarras ideolgicas
que inspiraram o golpe de 1964. Igualmente, no se pretende ignorar
que a ascenso de Geisel Presidncia, com o predomnio de setores
mais moderados do Exrcito sobre os mais radicais de direita, permitiu
maior flexibilidade na interpretao e aplicao dos preceitos da DSN e
a adoo de medida arrojada como o reconhecimento do MPLA. Mas
se a flexibilidade ideolgica interna deu margem adoo da ao, ela
nada acrescenta quando se pretende analisar a formulao da poltica
externa implementada, nem quem definiu a viso de interesse nacional
que a inspirou.
O presente trabalho busca argumentar que na verdade as referidas
aes, e, particularmente, o Reconhecimento da Independncia de Angola
e do MPLA, representam a materializao de inflexes identificadas
como necessrias aos interesses nacionais do Pas pelos funcionrios do
Itamaraty, e que vinham sendo buscadas desde longa data.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
O trabalho tem por objetivo geral analisar o papel do
Itamaraty no processo de deciso que levou ao reconhecimento
da independncia de Angola e do Governo do MPLA por parte
22

INTRODUO

do Governo brasileiro, em 11 de novembro de 1975. Pretendese tambm examinar quais foram os principais atores envolvidos
no Processo de Tomada de Deciso10 e os interesses, motivaes
e valores que animavam esses atores.
1.2.2 Objetivos especficos
Os objetivos especficos deste trabalho so demonstrar que
o reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do
MPLA representou o predomnio da viso do Itamaraty sobre
qual era o interesse nacional do Brasil sobre a viso de outras
Agncias; e que interesses de Estado predominaram sobre
interesses de Governo.
1.3 REFERENCIAL TERICO A DOTADO
O referencial terico adotado o desenvolvido por Allison
e Zelikow11, que analisam como se d o Processo de Tomada de
Deciso em poltica externa dentro da burocracia governamental,
o papel dos diferentes atores e a interao e jogo de poder entre
eles, na defesa de seus interesses, e como tentam influenciar o
PTD.
Allison e Zelikow, em sua anlise, adotam uma perspectiva
Realista para explicar o PTD. De acordo com os objetivos do
presente trabalho, as categorias de anlise utilizadas pelos referidos
autores so as que melhor explicam o PTD na administrao
Geisel. As distintas categorias e modelos de Allison e Zelikow
esto detalhados no Captulo 2.
Ainda como marco terico, adota-se conceitos sobre
institucionalismo histrico, visando a explicar o processo de
formulao da Poltica Externa Brasileira pelo Itamaraty, bem
como o seu insulamento burocrtico.
23

MRCIA MARO DA SILVA

1.4 HIPTESES DE TRABALHO

O estudo parte de duas hipteses de trabalho.
1) A primeira hiptese a de que os objetivos polticoestratgicos de mdio e longo prazos como o aumento do
peso especfico do Pas, por meio da diversificao das
relaes externas, e maior autonomia no cenrio internacional
- foram os que inspiraram as aes tomadas no Itamaraty,
no que concerne ao reconhecimento da independncia de
Angola e do Governo do MPLA. Esses objetivos polticoestratgicos preponderaram, sempre que possvel, quando
havia conflito, sobre os objetivos econmicos ou ideolgicos
de curto prazo que orientavam parte dos atores que
participaram do processo de tomada de deciso.
2) A segunda hiptese a de que a Presidncia da Repblica
e o Itamaraty foram os atores que mais influenciaram no
processo decisrio, apesar de outros atores terem
igualmente buscado incidir sobre o processo, com vises
nem sempre convergentes com as posies do Itamaraty
e da Presidncia. Os setores militares e de segurana do
Estado e a rea econmica do Governo, representados
no Conselho de Segurana Nacional (CSN), tinham por
vezes vises diferentes daquela do Ministrio das Relaes
Exteriores com relao ao que seria o interesse nacional
na rea externa.
As aes adotadas pela poltica do Pragmatismo Responsvel,
entre elas o reconhecimento da independncia de Angola, refletiam
valores que inspiravam a poltica externa brasileira desde longa data,
tais como o anseio de ter maior autonomia na esfera externa, sem os
condicionamentos impostos pela poltica norte-americana.
24

INTRODUO

O que instiga a curiosidade saber como as referidas aspiraes

de maior autonomia tiveram vazo e se traduziram em aes externas
concretas, como o reconhecimento do Governo do MPLA, durante a
administrao Geisel, e como atuou o MRE no processo decisrio.
Ainda que se reconhea que o presidente Geisel foi figura
central no processo de tomada de deciso durante o Pragmatismo
Responsvel e que suas caractersticas pessoais explicam parte das
aes tomadas no perodo, este trabalho no pretende centrar a
anlise nas caractersticas da personalidade do presidente. A referida
caracterizao foi feita apenas para analisar como o Itamaraty se
posicionou e operou em ambiente onde as caractersticas do
Presidente ofereciam oportunidades e limitaes para influenciar no
processo decisrio.
Para Mouro,
(...) o acompanhamento atento da evoluo das relaes
internacionais entre o Brasil e os pases africanos mostra
claramente que o quadro dos entendimentos registrados, no
nosso sculo, sem dvida fruto de uma atividade do Poder
Executivo, especialmente do Ministrio das Relaes
Exteriores12.

Nesse contexto, a anlise parte da premissa de que cada

Ministrio ou rgo estatal tentou impor seu ponto de vista e influenciar
o Presidente da Repblica. Na anlise, buscou-se delinear as
motivaes dos atores no do ponto de vista de suas convices
pessoais, mas, principalmente, da cultura institucional e dos mtodos
de trabalho institucionais.
A unidade de anlise foi o Ministrio das Relaes Exteriores.
Os outros rgos e seus mtodos de trabalho, bem como sua percepo
da poltica externa, em especial do processo do reconhecimento da
independncia de Angola, foram analisados apenas para indicar sua
25

MRCIA MARO DA SILVA

posio no processo de tomada de deciso e como condicionaram a

ao do Itamaraty.
1.5 METODOLOGIA
Ao se tentar identificar o papel do Itamaraty no reconhecimento
da independncia de Angola e do Governo do MPLA, pretendeu-se expor
as variveis que influram no processo de tomada de deciso, tais como as
distintas vises sobre o interesse nacional, o conflito entre Agncias para
obter maior poder de influncia no processo; e, finalmente, a barganha
entre os atores, incluindo o Presidente, na adoo da deciso final.
De forma a permitir a consecuo dos objetivos estabelecidos,
buscou-se identificar os atores que tiveram ao decisiva no PTD, os
seus posicionamentos frente s diferentes opes e de que interesses
eram representantes. A anlise da documentao da Secretaria de
Estado, da srie telegrfica da Representao Especial em Luanda,
bem como dos telegramas particulares e relatos pessoais dos atores
envolvidos, permitiram avaliar a participao do Itamaraty no PTD, o
peso especfico de cada ator individual e o nvel de informao que
detinham o Itamaraty, a Presidncia e os demais atores no perodo que
precedeu a declarao de independncia.
Entre os procedimentos de pesquisa, foram utilizadas fontes
primrias e documentos disponveis no Itamaraty. Tambm foram
consultadas e entrevistadas pessoas que participaram diretamente dos
eventos ou que assessoram as que tomavam as decises; com isso, foi
possvel a comparao de discursos pessoais, que se constituiu em
importante fonte de pesquisa para o trabalho.
Como documentao secundria, foram utilizados trabalhos
acadmicos e artigos publicados sobre o assunto. A adoo da referida
metodologia permitiu a delimitao dos contextos interno e externo
que facultaram a tomada da deciso, bem como o peso de cada ator
especfico e seus interesses.
26

INTRODUO

1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAO

O trabalho est dividido em duas partes. Na primeira parte,
que abrange os Captulos 2 e 3, faz-se uma apresentao do referencial
terico adotado e das razes que levaram sua adoo. Em seguida,
examina-se a evoluo da poltica externa brasileira desde a
administrao Kubitschek, quando a frica comeou a ocupar espao
na formulao, at o Pragmatismo Responsvel da administrao
Geisel. Ainda na primeira parte, faz-se reviso de literatura centrada
em trs eixos: 1) O Pragmatismo Responsvel como ponto de inflexo
na poltica externa; 2) A questo do desenvolvimento econmico e as
relaes com os EUA; e, 3) O Universalismo e as relaes com o
Terceiro Mundo.
Tentou-se nesta anlise evidenciar que a poltica externa
apresentava uma continuidade evolutiva, que se pautava ora por
uma aproximao com os Estados Unidos, ora por um
afastamento, e no centro dos debates e das definies das aes
externas estavam as questes do nacionalismo e do
desenvolvimento. Pretendeu-se demonstrar a partir da reviso
bibliogrfica e histrica que, a par das distintas vises dos diversos
atores que participavam do processo decisrio, os formuladores
da poltica externa no Itamaraty tinham uma viso prpria do que
deveria ser a poltica para a frica. Essa viso vinha-se
cristalizando no Ministrio desde o perodo da Poltica Externa
Independente (PEI), de forma evolutiva.
A segunda parte do trabalho tem incio no Captulo 4, no qual
so apresentados os principais atores que tomaram parte no PTD.
Inicia-se com uma breve apresentao da biografia do presidente Geisel,
buscando identificar as caractersticas pessoais, a formao intelectual
e a trajetria profissional que teriam influenciado com maior intensidade
as decises tomadas pelo Presidente na esfera externa e como conduziu
o PTD.
27

MRCIA MARO DA SILVA

Em seguida, so apresentados os principais atores dentro do

Itamaraty que participaram do PTD, buscando pr em evidncia as
diferentes percepes com relao formulao da poltica externa
para a frica, bem como a posio que ocupavam no organograma
do Ministrio. Busca-se igualmente identificar as posies dos outros
rgos estatais que participaram do PTD e que tinham vises
discrepantes daquela dominante no MRE.
No Captulo 5, analisa-se o processo de reconhecimento da
independncia de Angola e do Governo do MPLA. Inicia-se com a
descrio do quadro poltico angolano, com a apresentao dos trs
Movimentos de Liberao que disputavam o poder. Em seguida,
aborda-se a deflagrao da guerra civil angolana e a internacionalizao
do conflito, com a interferncia dos Estados Unidos, Unio Sovitica,
China, Zaire, Cuba e da frica do Sul. No mesmo Captulo, faz-se
anlise da srie telegrfica da Representao Especial em Luanda, bem
como outras informaes que circularam por canais informais. Por
ltimo, analisa-se a interao e jogo de foras dos atores no PTD, o
resultado final, e seu impacto nos campos interno - sobretudo com
relao reao de setores militares e da sociedade civil - e externo.
Finalmente, apresentam-se, no ltimo Captulo, as concluses
relativas ao papel do Itamaraty e de seus funcionrios no processo
decisrio, luz do paradigma terico adotado.

28

PARTE I

MARCO TERICO E A
EVOLUO DA POLTICA EXTERNA
DE KUBITSCHEK A GEISEL

2. REFERENCIAL TERICO

2.1 NVEIS DE ANLISE

No marco terico das Relaes Internacionais, e dentro das
hipteses anteriormente definidas, o estudo tentar mostrar que em
regimes autoritrios a formulao da poltica externa d-se dentro dos
parmetros da Teoria Realista, segundo a qual o Estado projeta-se
como unitrio, com o afastamento de demais grupos de interesse do
processo de tomada de deciso. De acordo ainda com a Teoria Realista,
a inspirao central e determinante da ao externa de cunho militarestratgico, em detrimento de outras condicionantes, como os interesses
de natureza econmica ou poltica13.
A Teoria Realista adota - com relao ao comportamento dos
Estados no cenrio internacional - pressupostos que parecem ter sido
os mesmos a inspirar a administrao Geisel no processo de deciso
na arena externa entre 1974 e 1979. Entre os referidos pressupostos,
destacam-se, como relevantes para o enquadramento do trabalho no
plano da teoria das relaes internacionais que levaram adoo do
Pragmatismo Responsvel , as seguintes premissas:
a) o Estado um ator e, assim como o indivduo, capaz de
adotar aes racionais;
b) se um Estado visa a ser bem sucedido na esfera externa, a
aquisio de poder tem que ser seu objetivo central e
imediato nas aes externas;
31

MRCIA MARO DA SILVA

c) a segurana e o acmulo de poder so objetivos definidos

como interesse nacional; e
d) todo Estado, em uma determinada situao poltica, tem um
interesse nacional e esse interesse beneficiar ao conjunto
da sociedade e no a indivduos isolados 14.
O modelo clssico da Escola Realista, no entanto, contm
simplificaes que impedem uma compreenso do processo decisrio
em poltica externa, em todos os seus aspectos. Entre as crticas feitas
ao modelo, a que teria maior impacto no estudo que aqui se prope
a viso de que os Governos, que operam em nome dos Estados, seriam
atores monolticos.
2.2 A OPO PELA TEORIA REALISTA: RAZES
As abordagens sistmica ou pluralista no campo das relaes
internacionais que buscam identificar fatores polticos ou econmicos
como motivaes primordiais no processo de tomada de deciso na
esfera externa15 no sero adotadas, por se considerar que, no perodo
em anlise, ainda que o desenvolvimento econmico fosse um objetivo
central do Governo ele no se constitua um fim em si, mas parte de
uma estratgia que visava a diminuir a vulnerabilidade do Pas frente ao
meio externo. O mesmo se considera no campo poltico. A aproximao
com o Terceiro Mundo no constitua um fim poltico em si; tratava-se
igualmente de deciso estratgica que buscava fortalecer a posio
negociadora do Pas frente a parceiros mais fortes como os EUA e a
Europa.
O objetivo do Governo era aumentar o poder do Pas no cenrio
internacional e melhorar suas condies de participao e influncia no
sistema como um todo. Nesse contexto, a emancipao tecnolgica e
o desenvolvimento econmico eram vistos como objetivos estratgicos
que possibilitariam ao Pas ocupar posio de maior relevo no cenrio
32

REFERENCIAL TERICO

internacional, compatvel com as dimenses e potencialidades do Brasil.

O iderio de Brasil Potncia, do perodo Mdici, teve sua expresso
mxima em termos de aes na administrao Geisel, e era este iderio,
supe este estudo, a mola motriz da poltica externa do Governo Geisel.
Nesse contexto, o desenvolvimento econmico era fator central
para a manuteno da soberania do Pas, livrando-o de interferncias
externas de parceiros economicamente mais fortes. O binmio
segurana nacional/desenvolvimento econmico da era Mdici sofreu
inverso para desenvolvimento econmico /segurana nacional na
administrao Geisel. Mas as questes de segurana nacional, de
soberania e de acmulo de poder foram centrais na inspirao das
aes externas tomadas no perodo. Por isso, escolheu-se a Escola
Realista como paradigma que melhor explicaria a poltica externa de
Geisel.
2.3 MODELO CLSSICO DE SNYDER
A competio entre os diversos atores internos que participam
do processo de tomada de deciso foi analisada no trabalho de Snyder,
que definia o PTD como um processo que permite a escolha, dentre
um nmero limitado de solues possveis, definidas socialmente, de
uma soluo particular que venha a produzir o resultado escolhido pelos
responsveis pela deciso 16.
Ainda que o modelo de Snyder reconhea a existncia de fatores
irracionais no processo de deciso, ele centra-se, para efeito de anlise,
nos fatores racionais do processo. Ou seja: o Governo busca por meio
de uma determinada ao alcanar o objetivo que o Estado perseguia.
Com relao aos atores, Snyder 17 reconhece como
formuladores apenas os atores oficiais de um Governo, isto , pessoas
investidas de autoridade reconhecida e que detm o poder decisrio
efetivo em suas mos. Nesse contexto, a viso individual dos
formuladores (nesse caso, dos funcionrios de Governo) com relao
33

MRCIA MARO DA SILVA

realidade objetiva e suas percepes sobre o que seria o interesse

nacional constituem elementos centrais na compreenso do processo
decisrio.
O modelo de Snyder estabelece trs grupos de variveis como
determinantes do comportamento dos tomadores de deciso: 1) o das
esferas de competncia, que representa as atribuies de cada unidade
decisria; 2) o da comunicao e informao, que diz respeito s
redes de comunicao que servem para veicular as informaes e os
dados dentro da organizao; 3) o da motivao, que tenta esclarecer
o porque de uma ao, quais os valores, normas e vises que levaram
uma unidade de deciso a tomar uma determinada ao.
Muitas so as crticas feitas ao modelo anteriormente
descrito. A principal delas com relao ao comportamento racional
dos atores. Para os crticos do modelo, os fatores psicolgicos,
questes de interesse e valores pessoais interagem no processo
decisrio.
Do ponto de vista da anlise desenvolvida neste trabalho,
as referidas crticas se aplicam, e buscar-se- demonstrar que a
racionalidade dos atores produto da cultura institucional da
organizao a qual pertencem. Assim sendo, como ser visto mais
adiante, o trabalho adotar, secundariamente, categorias de anlise
do Institucionalismo Histrico, que, a par da Escolha Racional e do
Institucionalismo Sociolgico, compe a Escola do chamado Novo
Institucionalismo.
Levando em considerao as ponderaes mencionadas, o
trabalho bsico a ser usado como referencial terico ao longo deste
estudo ser o de Graham Allison e Philip Zelikow18 - a ser
apresentado a seguir -, que estabelece trs modelos tericos para
explicar o processo decisrio em poltica externa : 1) o do ator
racional; 2) o do comportamento organizacional; 3) o da poltica
governamental, ou burocrtica. O trabalho buscar analisar o
processo decisrio que levou ao reconhecimento da independncia
34

REFERENCIAL TERICO

de Angola e do Governo do MPLA a partir dos modelos 2 (o do

comportamento organizacional) e 3 ( o da poltica governamental).
2.4 MODELO DE ALLISON E ZELIKOW
2.4.1 Consideraes Gerais acerca do modelo
No modelo de Allison e Zelikow19, as aes e decises
governamentais so resultantes da interao de diferentes opinies sobre
o que deve ser feito. Nesse caso, so duas as possibilidades: um grupo
triunfa sobre o outro, ou distintos grupos, pressionando em direes
diversas, produzem um resultado que no reflete os propsitos de
quaisquer dos atores envolvidos. O conceito bsico o de que,
when officials come together to take some action, the result
will most often be different from what any of them intended
before they began interacting as a group20.

A referida abordagem especialmente importante na anlise

do processo de tomada de deciso em poltica externa no Governo
Geisel, j que h uma tendncia a se buscar um ator preponderante em
cada uma das decises tomadas e no a ver a deciso como resultante
do enfrentamento de diversos atores. comum na literatura sobre o
assunto encontrar-se nfase ora na figura do Presidente como a
principal autoridade decisria21, ora no papel preponderante do
Conselho de Segurana Nacional (CSN) como locus de deciso22.
Ou, ainda, a atribuir-se as decises competncia e ao profissionalismo
do Itamaraty e ao respeito que a Instituio sempre deteve nas demais
esferas de Governo. Nesse sentido, a abordagem integrada de Allison
e Zelikow23 torna-se especialmente til para a compreenso do PTD.
O reconhecimento de que o processo decisrio d-se em
ambiente interno complexo e exposto interferncia de mltiplos atores
35

MRCIA MARO DA SILVA

conduz a uma questo central do modelo: os diferentes atores

compartilham as mesmas concepes com relao ao que se define como
interesse nacional? Allison e Zelikow24 afirmam que nem sempre isso
acontece. A maioria dos atores representa um Ministrio, ou uma Agncia,
e defende os interesses da instituio que representam. Como suas crenas
e preferncias so ligadas a diferentes instituies, suas anlises com
relao s aes a serem tomadas, so, no raro, conflitantes25.
Portanto, a racionalidade a ser esperada dos referidos atores
com relao s oportunidades e s ameaas apresentadas na esfera
externa tender a ser a racionalidade da organizao a que pertencem.
Alm do mais, cumpre observar que nem sempre h consenso dentro
da organizao sobre a melhor deciso, sendo recorrentes as disputas
internas com relao linha de ao a ser adotada.
As disputas internas podem envolver desde a manipulao e
ocultao de informaes at a criao de estruturas paralelas dentro
da organizao, com o objetivo de subverter a estrutura formal e seus
procedimentos regulares26. As disputas internas dentro das organizaes,
no entanto, tendem a se dirimir diante do enfrentamento potencial com
outras agncias do governo no momento do processo de tomada de
deciso.
Na disputa burocrtica entre as diversas agncias que participam
do processo decisrio, o aparelho governamental passa a ser, portanto,
a verdadeira arena onde se desenrola o jogo que visa consecuo de
objetivos internacionais que possam traduzir-se em ganhos. Os atores
ora se confrontam, ora realizam pactos, em razo de conflitos ou de
consensos de pontos de vista. Para Allison e Zelikow,
to explain why a particular formal governmental decision
was made or why one pattern of governmental behavior
emerged, it is necessary to identify the games and players, to
display the coalitions, bargains, and compromises, and to
convey some feel for the confusion27.
36

REFERENCIAL TERICO

Com relao ao conceito de ator racional, faz necessria,

ainda, uma ltima considerao geral. Deve-se ter presente que na
disputa interna pelas decises de governo, nem sempre o imperativo
central dos atores a maximizao dos benefcios, para o pas, da
adoo de uma linha de ao externa, mas, sim, o objetivo primordial
dos atores de manterem internamente seu poder e influncia dentro
do governo.
2.4.2 Os trs modelos que integram o Modelo Geral
de Allison e Zelikow
2.4.2.1 O Modelo do Ator Racional
A tentativa de explicar os fatos internacionais por meio da
identificao dos objetivos dos governos das naes, e dos
clculos que estes fazem de perdas e ganhos envolvidos em cada
opo de ao externa para alcanar os referidos objetivos,
constitui a principal caracterstica do Modelo do Ator Racional28
(modelo I).
A premissa central desse modelo que os governos
decidem com base em uma escolha racional, em meio a diversas
opes, cada qual contendo prs e contras, buscando
estrategicamente maximizar os ganhos em relao aos objetivos
estabelecidos.
Os conceitos que fundamentam o Modelo do Ator Racional
29
so :
a. O governo dos Estados, concebido como um ator racional e
unitrio, o agente da ao externa. O governo, como
Agente, se antropomorfiza, passando a ter, assim, como
os indivduos, preferncias e percepo individualizada dos
fatos, das escolhas possveis e das conseqncias envolvidas
em cada escolha. O governo , portanto, um ator unitrio.
37

MRCIA MARO DA SILVA

b. A ao escolhida em resposta situao estratgica

especfica que o ator enfrenta. As ameaas e oportunidades
que surgem na arena internacional levam a nao a agir.
c. A ao uma escolha racional fundamentada em trs
componentes:
Objetivos: a Segurana Nacional e o interesse nacional so as
principais categorias na determinao dos objetivos
estratgicos;
Opes: as aes para se alcanar os objetivos constituem as
opes;
Escolha: a escolha racional busca a maximizao dos objetivos;
o agente racional escolhe a alternativa que melhor atende
aos seus objetivos estratgicos.
A inferncia central a de que se uma nao ou seus
representantes tomam uma determinada ao, esta foi selecionada como
sendo a que maximizava os objetivos do ator.
O Modelo I, por adotar o pressuposto de que o governo um
ator unitrio, no ser adotado. A perspectiva de anlise precisamente
a contrria, a de que h distintas percepes dentro do governo sobre
qual seria o interesse nacional, gerando com isso conflito e
enfrentamento na arena decisria.
Sero adotadas como categorias de anlise, portanto, a par do
Institucionalismo Histrico, os Modelos II e III de Allison e Zellikow,
como se ver.
2.4.2.2 O Modelo do Comportamento Organizacional30
O Modelo do Comportamento Organizacional (modelo II)
busca explicar as aes externas por meio da anlise das organizaes
que participam do processo decisrio. O posicionamento das
organizaes com relao s decises explicado pela identificao
38

REFERENCIAL TERICO

dos objetivos de cada organizao e de sua cultura organizacional,

que so compartilhados pelos indivduos que a compem. As tentativas
de compreenso das decises externas so centradas, portanto, nas
organizaes e no nos indivduos que as integram.
A base conceitual que fundamenta esse modelo a de que as
organizaes tm uma cultura prpria e que esta molda o
comportamento dos indivduos dentro da organizao, de forma a que
os mesmos ajam em conformidade com as normas formais e informais
da organizao. O resultado que as organizaes passam a ter
identidade prpria, individualizada, fruto das prticas, rotinas e valores
que compem a cultura da organizao.
Segundo Herbert Simon31, h duas lgicas de ao: a do
ator racional, que fundamenta sua deciso na anlise das conseqncias
de cada ao e busca diante de cada situao estratgica a opo que
maximiza os seus objetivos; e, outra, a lgica de ao a do
procedimento mais adequado em cada situao, e esta a que
fundamenta as opes das organizaes. A lgica da ao, nessa
segunda acepo, que orienta o comportamento da organizao uma
lgica baseada na experincia acumulada em situaes passadas
anlogas, e os resultados obtidos.
Essa distino fundamental para diferenciar os dois modelos
apresentados at aqui: do ator racional e o do comportamento
organizacional. So lgicas distintas as que orientariam os atores
enquanto agentes decisrios.
Ainda que alguns autores, como Max Weber, considerem as
organizaes como a forma mais efetiva de instrumento da escolha
racional, analistas, em perodos mais recentes, chamam a ateno para
a importncia se de aferir quanto o comportamento dos indivduos,
como membros de uma instituio, influenciado e controlado pela
instituio e pelos objetivos da organizao a qual pertencem. Nessa
ltima linha de anlise, a eficincia e racionalidade descritas por Weber
passam a estar comprometidas com os objetivos da organizao e no
39

MRCIA MARO DA SILVA

com o objetivo estabelecido pelo governo. Ou seja, a burocracia

adquire vida prpria, vontade prpria, racionalidade prpria.
Segundo esse modelo de anlise - o do comportamento
organizacional-, os burocratas teriam autonomia para definir quais
seriam as prioridades, de acordo com as preferncias que emergem
da instituio e dos seus dirigentes. Allison e Zelikow ponderam que,
toda vez que h conflito entre a cultura rotineira da organizao e
critrios de eficincia, estes ltimos sempre perdem a batalha32.
Os conceitos que fundamentam o Modelo do
Comportamento Organizacional so:
a. Unidade bsica de anlise: as aes do Governo so
resultantes das aes das organizaes que o integram; as
decises dos lderes governamentais desencadeiam rotinas
organizacionais; os lderes governamentais podem moldar
os resultados das aes das organizaes ou combin-los
com os resultados de outras organizaes; geralmente o
comportamento do Governo (aes) condicionado por
procedimentos j previamente estabelecidos dentro das
organizaes.
b. Atores Organizacionais: o ator no um Governo, ou nao,
monoltico, mas, sim, uma constelao de organizaes
vagamente aliadas, sobre a qual paira o lder governamental.
c. Problemas e poder fracionados: o acompanhamento dos
assuntos externos e sua complexidade requer que os
problemas e o poder sejam fracionados e encaminhados a
distintas organizaes de acordo com as respectivas
competncias.
d. Coordenao Central: As aes de Governo requerem a
descentralizao das responsabilidades e das atribuies; fazse necessria, no entanto, uma coordenao centralizada,
sobretudo porque as competncias, com freqncia, so
dbias ou h sobreposio de atribuies.
40

REFERENCIAL TERICO

2.4.2.3 O Modelo da Poltica Governamental

O Modelo da Poltica Governamental (modelo III) parte da
suposio de que os lderes de cada organizao/agncia so atores
individuais, com direito legtimo - pelo cargo que ocupam - de participar
de um jogo competitivo, denominado poltica. Nesse jogo, os atores
barganham com outros atores, posicionados hierarquicamente dentro
do Governo, por meio de canais regulares estabelecidos dentro da
burocracia.
Neste terceiro modelo de Allison e Zelikow33, os atores no
se preocupam somente com uma nica questo estratgica, mas
tambm com diversos problemas de ordem interna. Os atores
tampouco escolhem em termos de um conjunto consistente de
objetivos estratgicos como no modelo do ator racional, mas em
conformidade com vrias concepes de segurana nacional, da
organizao, domsticas e de interesses pessoais. Nesse contexto
os atores que participam do processo de tomada de deciso no se
pautam apenas pela escolha racional centrada em objetivos de poltica
externa, ou da organizao a que pertencem, mas, sim, pelas as idas
e vindas que caracterizam o jogo poltico e o processo de barganha.
Na perspectiva desse modelo, o aparelho de governo passa
a ser a arena decisria onde se desenrola o jogo poltico interno.
Os atores principais so os lderes polticos no topo do aparelho
de Estado e os dirigentes das organizaes mais importantes,
envolvidas no PTD. O Presidente da Repblica participa do jogo
como um poder moderador, um administrador dos conflitos entre
as distintas organizaes, ao mesmo tempo em que tenta impor sua
prpria viso, buscando influenciar os demais atores no processo
decisrio. Para tanto, vale-se de sua posio como lder mximo
do governo e dos seus poderes formais para forjar acordos e impor
sua viso sobre a melhor linha de ao. Nas palavras de Allison e
Zelikow,
41

MRCIA MARO DA SILVA

if the president is to rule, he must squeeze from the formal

powers a full array of bargaining advantages. Bolstered by
his professional reputation and public prestige, the president
can use these advantages to translate the needs and fears of
other participants into an appreciation that what he wants
of them is what they should, in their own best interest, do34.

O modelo ora em anlise diferencia-se do modelo II, o

Organizacional, por centrar-se mais nos indivduos e menos nas
organizaes. No modelo II, os indivduos no so to importantes, j
que so meros representantes das posies das instituies que
representam e so por elas moldados. No modelo III, os indivduos
constituem o centro da anlise, j que no agem apenas de acordo
com as determinaes das agncias (organizaes) a que pertencem,
mas, sim, extrapolam os procedimentos regulares, visando a impor sua
viso no processo decisrio efetivo. Nesse contexto, o organograma
menos relevante do que a viso dos indivduos que participam no
processo decisrio.
So os seguintes os conceitos que fundamentam o Modelo da
Poltica Governamental:
a. Unidade bsica de anlise: a ao governamental
resultante de negociaes polticas internas; a deciso
tomada no necessariamente a soluo para o um problema,
mas, sim, o resultado de compromissos, conflitos entre atores
com diferentes interesses e poder de influncia.
b. Os atores: so funcionrios do Governo, que ocupam as
principais posies nas instituies que participam do
processo decisrio, ou que assessoram os agentes principais
(no compem um aglomerado de instituies, mas de atores
individuais); a imprensa, as organizaes no-governamentais
e demais grupos de interesse formam crculos concntricos
em torno da arena principal;35
42

REFERENCIAL TERICO

c. Interesses paroquiais e percepes: a posio, em termos

do organograma do Governo, e os interesses que um
determinado ator representa faz com que dificilmente haja
unanimidade entre os diversos atores no processo decisrio;
mas assim como no modelo II, o conhecimento do
posicionamento da organizao a que o ator representa
frente a determinado assunto tender a condicionar o
posicionamento daquele preciso ator no processo decisrio;
d. O jogo poltico: o jogo poltico toma lugar visando a
determinar as decises e aes de Governo; os atores tentam
impor sua viso particular do que seria o interesse nacional;
esta viso condicionada pelos interesses especficos da
organizao a que pertence o ator e por consideraes
pessoais. Essa sobreposio de interesses constitui a razo
central do jogo poltico que se desenrola ao longo do
processo decisrio.
e. Poder de influncia dos atores: o poder de influncia de um
determinado ator no PTD depender de trs fatores bsicos: o
poder de barganha, a habilidade e desejo do ator de fazer valer
seu poder de barganha e a viso que os demais atores tm dos
dois primeiros fatores. O poder de barganha decorre: da
autoridade formal e da responsabilidade do ator sobre um
determinado tema; do controle sobre os recursos necessrios
para implementar a ao; do conhecimento especfico e controle
sobre as fontes de informao que levam definio do
problema; da identificao de opes e estimativa de viabilidade
de implementao; do controle sobre informaes que levam a
chefia a decidir se, e de que forma, as decises sero
implementadas; da capacidade de interferir nos objetivos de
outros atores em outros processos decisrios, incluindo os
interesses de natureza domstica; do carisma, reputao e poder
pessoal de persuaso frente aos demais atores.
43

MRCIA MARO DA SILVA

A inferncia central do modelo III a de que uma determinada

ao de uma nao resultante de um jogo poltico interno do qual
participam indivduos e grupos dentro do Governo36.
Como j foi dito em 2.3, a combinao dos modelos II e III de
Allison e Zelikow37 constitui a base terica sobre a qual ser analisado
o processo de reconhecimento da Independncia de Angola e do
Governo de Agostinho Neto.
2.5 O MODELO POLTICO-BUROCRTICO DE BARBARA GEDDES
Ainda dentro da anlise poltico- institucional interna que
possibilitou a adoo do Pragmatismo Responsvel, e como
desdobramento e complementao da anlise de Allison e Zelikow,
partiremos da viso de Geddes38 de que o Estado um reduto de
poder, recursos e interesses mltiplos e, no raro, conflitantes entre si;
de que o Estado tem autonomia para agir de forma independente dos
grupos de interesse que compem a sociedade; e de que a burocracia
tem vontade prpria, e que esta se mantm insulada das presses
externas.
Nas palavras de Geddes,
states are loci of power, resources, and interests (...) state
officials sometimes have policy preferences independent of
those of major social and economic groups in society, and
that these officials can sometimes, by virtue of their position
in Government, use state power and resources to pursue their
own ideas and interests39.

Ponto de partida deste estudo ser igualmente o pressuposto

de que as agncias governamentais competem entre si e de que a
autonomia do Estado s pode ser percebida por meio das aes do
Estado.
44

REFERENCIAL TERICO

State autonomy has not been, and perhaps cannot be, directly
observed. Its presence is inferred on the basis of policy
outcomes that appear to reflect the preferences of officials, or
even of some disembodied national interest. State autonomy
thus explains a situation that appears anomalous if one assumes
that government policies generally reflect societal interests40.

Finalmente, adotar-se- ao longo do estudo a percepo de

que os lderes polticos agem como atores racionais movidos por
interesses e vises de mundo prprios41.
2.6 O INSTITUCIONALISMO HISTRICO
O estudo adotar, ainda, como j dito, preceitos do
Institucionalismo Histrico, com vistas a analisar o papel do
Itamaraty, como Agncia de governo, no processo decisrio que
levou ao reconhecimento da independncia de Angola e do governo
do MPLA. As premissas bsicas dessa Escola adotadas no trabalho
so:
a. As Instituies: os institucionalistas histricos definem as
instituies como procedimentos formais e informais, rotina,
normas e convenes incrustadas na estrutura organizacional.
Para eles, as instituies fornecem informaes relevantes
que afetam o comportamento de outros atores
by altering the expectations an actor has about the actions
that others are likely to take in response to or simultaneously
with his own action. Strategic interaction clearly plays a key
role in such analyses42.

Esse aspecto ser especialmente relevante quando da anlise

das Informaes ao Presidente da Repblica, que eram preparadas
45

MRCIA MARO DA SILVA

no Itamaraty, e que serviam de subsdios s informaes elaboradas

pela Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional (CSN) para
auxiliar seus membros no processo decisrio.
Ainda com relao s instituies, os institucionalistas histricos
salientam o fato de que algumas instituies so
so conventional or taken- for-granted that they escape direct
scrutiny and, as a collective construction, cannot readily be
transformed by the actions of any one individual. Institutions
are resistant to redesign ultimately because they structure
the very choices about reform that the individual is likely to
make 43.

Essa percepo conduz interpretao de que

a given institutional setting may ossify over time into
worldviews, which are propagated by formal organizations
and ultimately shape even the self-images and basic
preferences of the actors involved in them44.

b. Os Indivduos. No que concerne aos indivduos, estes so

vistos como
an entity deeply embedded in a world of institutions, composed
of symbols, scripts and routines, which provide the filters for
interpretations, of both the situation and oneself, out of which a
course of action is constructed. Not only do institutions provide
strategically-useful information, they also affect the very
identities, self-images and preferences of the actors45.

O Institucionalismo Histrico tende, ainda, a perceber os

indivduos como
46

REFERENCIAL TERICO

satisficers, rather than utility maximizers, and to emphasize

the degree to which the choice of a course of action dependes
on the interpretation of a situation rather than on purely
instrumental calculation46.

Essas premissas do Institucionalismo Histrico sero

particularmente instrumentais ao se analisar o processo de
institucionalizao do Itamaraty, e seu papel na conduo do processo
decisrio que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e
do governo do MPLA.
2.7 REVISO DE BIBLIOGRAFIA ACERCA DO
PRAGMATISMO RESPONSVEL NO GOVERNO GEISEL
A viso de que o Pragmatismo Responsvel representa um
ponto de inflexo com relao poltica externa que vinha sendo
adotada desde 1964 pelos antecessores de Geisel permeia a bibliografia
dedicada anlise do perodo.
A reviso da bibliografia aqui apresentada visa a dar uma viso
geral sobre a poltica do Pragmatismo Responsvel e os diferentes
matizes na interpretao dos diversos autores sobre quais teriam sido
as reais motivaes e objetivos que levaram sua adoo.
2.7.1 O Pragmatismo Responsvel como
ponto de inflexo na poltica externa
Para Souto Maior,
a nfase na identificao ideolgica com o bloco poltico-militar
ocidental, que caracterizara o Governo Castelo Branco e que
apenas fora atenuada durante a gesto do General Costa e Silva,
cedeu lugar na administrao Geisel a uma orientao mais
47

MRCIA MARO DA SILVA

pragmtica . A nova linha de ao diplomtica passou a dar

prioridade aos interesses nacionais autonomamente definidos,
rejeitando um alinhamento automtico e apriorstico com o Mundo
Ocidental, com cujos valores declarava entretanto seguir
identificando-se47.

Ainda na viso de Souto Maior48, a mudana na linha de atuao

externa no implicou uma mudana na percepo de quais seriam os
interesses nacionais identificados em 1964, mas, sim, teria decorrido
de uma mudana ttica na defesa desses mesmos interesses em uma
conjuntura, interna e externa, diferente.
No campo interno, o Pas que Geisel encontrou em 1974 era
bastante mais sofisticado em termos de diversificao econmica do
que aquele que Castelo Branco assumiu em 1964. O Brasil estava
muito mais vulnervel ao jogo das foras econmicas internacionais e
uma maior participao de produtos industrializados em nossa pauta
de exportaes colocara o Pas em atrito freqente com os pases
industrializados. Calados, txteis, produtos siderrgicos, dentre outros,
tornaram-se objeto de constantes controvrsias comerciais com a
Europa e os Estados Unidos.
Na arena externa, por outro lado, em 1974 o conflito lesteoeste estava menos acirrado e vivia-se um momento de distenso com
a tmida, mas inequvoca, aproximao entre os EUA e a China, em
contraposio forte tenso vigente entre os dois blocos em 1964,
logo depois da crise dos msseis cubanos.
Para Souto Maior, em 1974,
as condies objetivas do Pas colocavam os seus governantes
diante do dilema de se definirem entre qual dos dois grandes
conflitos mundiais era mais relevante para a atuao polticodiplomtica brasileira : o confronto poltico, ideolgico e militar
entre os blocos capitalista e socialista ou o choque de interesses
48

REFERENCIAL TERICO

criado pelo hiato econmico entre os pases ricos e pobres. A

deciso de dar primazia a este ltimo est na raiz das mudanas
que caracterizaram a poltica externa do Governo Geisel49.

Para Fonseca,
o Pragmatismo ser uma tentativa de superar uma histria que
comea em 1964 e que resulta, de um lado, em algum isolamento
diplomtico (especialmente no campo multilateral) e de outro em
uma teia de contradies reais com a potncia hegemnica (em
reas variadas como direito do mar, energia nuclear, comrcio
etc) 50.

Para esse autor, o objetivo diplomtico do Pragmatismo

Responsvel era a ampliao do campo de manobra na arena externa,
aproveitando o espao conquistado pelos pases em desenvolvimento
durante as dcadas de 60 e 70.
Esse maior espao de manobra no caso brasileiro resultaria da
interao das condies interna e externa do Pas em meados da dcada
de 70. Do ponto de vista externo, a delimitao da rea de ao era
dada pela estrutura bipolar em vigor, que dominava a agenda
internacional, e pela incorporao das questes Norte-Sul, que
passaram a se firmar na agenda.
Para Soares Lima e Moura51, o Pragmatismo Responsvel foi
fruto das mudanas ocorridas no cenrio internacional, somadas a uma
tentativa de implementar internamente uma ordem poltico-econmica
de um carter particular. Para esses autores, a diversificao das
relaes bilaterais empreendida durante a administrao Geisel
aumentava o poder de barganha do Brasil frente aos Estados Unidos,
ao mesmo tempo em que potencializava as reas de diferenas e atritos.
De acordo com Soares de Lima e Moura, o Pragmatismo
Responsvel era conseqncia do
49

MRCIA MARO DA SILVA

modelo poltico e econmico que se estabeleceu e consolidou no

Brasil, caracterizado pela tentativa de aprofundar um tipo de
capitalismo associado, com o respaldo de um sistema poltico
autoritrio. Este modelo, operando nas novas condies
internacionais, gerou um projeto de potncia emergente, que
procurou obter melhores condies de desenvolvimento
econmico e acrscimo de poder no plano internacional52.

Para Pinheiro53, a crise energtica, a recesso internacional e o

impacto negativo desses fatores na balana comercial do Brasil
pressionavam por uma alterao de curso na poltica externa brasileira
em meados da dcada de 70. A diminuio da tenso leste-oeste e a
redemocratizao que j se iniciava no Pas permitiram ao Brasil a
adoo de posies mais independentes e nacionalistas na esfera
externa.
Ainda em conformidade com o que apresenta Pinheiro54, essas
condies positivas para a implementao de uma poltica externa mais
autnoma, que atendesse pragmaticamente s necessidades do Pas
na sua busca do desenvolvimento econmico, no implicavam, no
entanto, que o Governo estivesse livre de constrangimentos internos
para a sua implementao.
Segundo essa autora, os setores mais conservadores, sobretudo
militares, viam a diversificao comercial de parceiros, o abandono do
alinhamento automtico com os Estados Unidos e o estabelecimento
de relaes mais prximas com os pases do terceiro mundo como
uma ameaa, j que poderiam representar desengajamento ideolgico
com o Ocidente, com conseqncias desastrosas para a segurana do
Pas.
Nesse contexto, Pinheiro55 afirma que o Pragmatismo
Responsvel foi uma tentativa de manter em equilbrio os dois lados da
balana: promover os ajustes necessrios na poltica externa brasileira,
de forma a melhor defender os interesses do Pas; e acalmar os setores
50

REFERENCIAL TERICO

mais conservadores, que davam sustentao e coeso ao Governo,

temerosos que a desideologizao da poltica externa, com maior
independncia frente aos Estados Unidos, representasse na verdade a
abertura de espao a setores de esquerda externamente, com
conseqncias no plano interno.

2.7.2 A questo do desenvolvimento econmico, a

emancipao tecnolgica e as relaes com os
Estados Unidos
Para Souto Maior56, a opo feita pelo desenvolvimento
econmico e social frente primazia da segurana, que vinha pautando
os Governos militares anteriores, teria levado realizao de ajustes
na nossa poltica externa. A consecuo do desenvolvimento
econmico-social e a busca de um maior espao de atuao diplomtica
teriam conduzido deciso estratgica de estabelecer maior
aproximao com os pases em desenvolvimento, com vistas a aumentar
o poder de barganha do Brasil no campo econmico frente aos pases
desenvolvidos.
As dificuldades impostas pelos norte-americanos ao acesso do
Pas a tecnologias sensveis, o protecionismo comercial, as acusaes
freqentes de violao dos direitos humanos eram fatos vistos como
contrrios defesa do interesse nacional definido pelo Governo.
Geisel reconhece a relao de desigualdade de negociao entre Brasil
e Estados Unidos e busca, por meio de aes diplomticas, tornar as
referidas negociaes mais equilibradas dentro do contexto do
diferencial de poder entre os dois pases.
O Acordo Nuclear com a Alemanha descrito por Geisel57
como uma tentativa de superar dificuldades impostas pelos Estados
Unidos emancipao tecnolgica do Brasil. As proibies dos Estados
Unidos s empresas americanas, quanto a transferirem ao Brasil
51

MRCIA MARO DA SILVA

tecnologia que permitisse o enriquecimento de urnio, teriam levado o

Brasil a buscar a cooperao com a Alemanha, que nos permitiria deter
o know-how do ciclo inteiro da tecnologia nuclear.
Para Geisel58, o rompimento do Acordo Militar com os Estados
Unidos reflete igualmente as duas fontes de inspirao do Pragmatismo
Responsvel: a busca do desenvolvimento econmico por meio da
emancipao tecnolgica e a da autodeterminao no campo poltico.
O rompimento do Acordo representava a primeira delas, na medida
em que, do ponto de vista da transferncia de equipamento e tecnologia
blica, o Acordo no mais atendia aos interesses de aparelhamento e
modernizao das Foras Armadas; do ponto de vista poltico, o
rompimento representava a afirmao da autodeterminao e noaceitao de ingerncia em temas internos, j que o Senado americano
ameaava no autorizar a renovao do Acordo Militar enquanto
persistisse a situao de violao de direitos humanos pelo poder
pblico. Geisel considerava o problema uma questo de
independncia, de autonomia nacional59.
Na viso de Soares Lima e Moura60, as relaes com os Estados
Unidos constituram o aspecto central do Pragmatismo, tanto no plano
poltico-militar como no econmico. A tese do no-alinhamento
automtico e a propalada convico de que o Brasil no era um pas
satelizvel eram manifestaes da determinao da administrao
Geisel de perseguir os interesses do Brasil sem aceitar as amarras
impostas pela existncia de aliados preferenciais.
Nesse contexto, os referidos autores afirmam que o
rompimento do Acordo Militar com os Estados Unidos teria sido
uma jogada extremamente habilidosa da diplomacia brasileira. Soares
de Lima e Moura61 entendem que o Acordo Militar de 1952 j no
atendia mais aos interesses das foras armadas brasileiras, sobretudo
depois das restries impostas pelo Military Sales Act de 1968
transferncia de equipamentos militares mais sofisticados Amrica
Latina e frica.
52

REFERENCIAL TERICO

O rompimento possibilitou ao Governo angariar dividendos

polticos tanto no plano interno como no externo. Domesticamente, a
deciso governamental soou como uma resposta altiva s presses
norte-americanas contra a assinatura do Acordo Nuclear com a
Alemanha e contra as violaes dos direitos humanos; externamente,
sinalizava para os demais pases do Sul certa independncia com relao
aos Estados Unidos, que eram vistos como um aliado preferencial do
Brasil desde o Golpe de 64.
Conforme Soares de Lima e Moura62, as presses norteamericanas teriam suscitado um arrefecimento do sentimento
nacionalista, presente nas burocracias civil e militar. No plano externo
o referido sentimento manifestava-se na tentativa de ter uma posio
mais afirmativa com relao aos assuntos considerados de interesse
nacional e na busca de obteno de maior poder no cenrio
internacional. Nesse contexto,
escapar da rbita de influncia norte-americana e se opor
condio de pas satlite dos Estados Unidos constituam
instrumentos fundamentais para a consecuo dos objetivos da
poltica brasileira no plano externo63.

Para Arcela64, o Brasil teria sido o primeiro Pas a aderir

doutrina norte-americana de segurana hemisfrica, a partir de 64, com
o Governo Castelo Branco, pela qual o Governo e as Foras Armadas
se responsabilizariam pela segurana interna, dando garantias ao capital
norte-americano por meio da neutralizao das atividades sindicais e
poltica das oposies. Por seu lado, os norte-americanos se ocupariam
da segurana externa do Pas e assumiriam compromisso pelo
desenvolvimento local, o que implicava que o Brasil abriria mo das
possibilidades de autonomia e se submeteria poltica de Washington.
Ainda segundo Arcela, o referido pacto teria comeado a ruir a
partir do incio da dcada de setenta, em razo de uma conjuno de fatores:
53

MRCIA MARO DA SILVA

a) a decepo com as respostas insuficientes de Washington

para com a poltica externa de Castelo Branco (em termos de
recursos financeiros, transferncias tecnolgicas e tratamento
especial);
b) o fracasso da Aliana para o Progresso;
c) a progressiva eroso da ordem internacional do ps-guerra
com a eliminao do modelo bipolar e com uma nova redistribuio
do poder econmico;
d) a necessidade interna de combater a recesso e retomar a
expanso industrial; e) a aspirao do pas ao status de grande
potncia65.

Fez-se necessria nesse contexto, portanto, uma reformulao

da doutrina de segurana nacional com a inverso do binmio
segurana-desenvolvimento para desenvolvimento-segurana, em
retomada dos princpios que guiaram a poltica externa de Vargas,
Juscelino, Jnio, Goulart. A referida inflexo teria ressuscitado as faixas
de conflito que haviam permeado as relaes entre os Estados Unidos
e o Brasil desde a dcada de 50.
Para Arcela66, na administrao Geisel a nfase passou a ser
dada ao desenvolvimento econmico, cincia e tecnologia, em
especial tecnologia nuclear. Na consecuo dos referidos objetivos
o Brasil se teria visto na premncia de buscar novos parceiros tanto
econmicos como polticos, seja como consumidores de seus produtos
primrios e industrializados, seja como provedores em potencial de
tecnologias de ponta.
2.7.3 O Universalismo e as relaes com
o Terceiro Mundo
Para Souto Maior67, a aproximao com o Terceiro Mundo
teria sido estratgica. O autor chama ateno para o fato de que
54

REFERENCIAL TERICO

nada indica, porm, que tal aproximao com as demais naes

pobres tenha sido considerada como um objetivo em si. Ao que
tudo faz crer, ela teria sido antes a ttica considerada eficaz
para a consecuo de uma meta julgada importante para o
interesse nacional - a modificao da ordem econmica
mundial68.

Geisel69 corrobora a viso de Souto Maior, ao afirmar que a

aproximao com os pases em desenvolvimento teria sido mais
diplomtica do que concreta. Na viso de Geisel, os pases
subdesenvolvidos no teriam nada a nos oferecer, os nossos interesses,
de fato, estavam no Hemisfrio Norte. Os pases do hemisfrio Sul,
em termos de tecnologia, de financiamento, de equipamento, nada
tinham que pudssemos aproveitar70. Ainda nas palavras de Geisel,
(...) na questo do Terceiro Mundo, dos subdesenvolvidos, o Brasil
no se vinculou a qualquer organizao correlata71.
Com esse ponto de vista pragmtico, Geisel72 afirma que tinha
viso um pouco diferente dos diplomatas e que nem sempre concordou
com estes, que tinham uma postura mais favorvel a uma aproximao
com os pases subdesenvolvidos. Justificou a aproximao com os pases
rabes, por exemplo, e o reconhecimento da independncia de Angola
e dos demais pases lusfonos na frica, como decorrncia de
interesses concretos, como a expanso da fronteira martima, no caso
da frica Ocidental, da conquista de mercados para nossos produtos
e, sobretudo, para assegurar suprimento de petrleo.
Para Fonseca73, a opo pela poltica externa universalista
apresentava-se no apenas como algo natural a um Pas com as
dimenses do Brasil e que pretendia participar dos grandes temas da
agenda internacional, mas, principalmente, como forma de diminuir a
vulnerabilidade do Pas a presses hegemnicas. Por outro lado,
Fonseca chama a ateno para a limitao da opo universalista, cujo
realismo tambm estava presente na viso de Geisel:
55

MRCIA MARO DA SILVA

as solues diplomticas para a opo universalista, tais como a

ampliao das relaes com os socialistas, a aliana com os
subdesenvolvidos, a projeo para a frica e a sia, encontram
limites claros, que nascem de uma combinao de uma atitude
bloqueadora do ator hegemnico e da falta de meios reais de
projeo de poder74.

Ainda dentro dos marcos estruturais que condicionam a ao

externa, Fonseca afirma que as dimenses da economia do Brasil na
dcada de 70 pressionavam por correo correspondente de curso na
poltica externa. Os interesses do Pas eram bastante mais diversificados
e os indicadores econmicos ampliavam o instrumento diplomtico.
Para Soares de Lima e Moura75, no que tange s relaes com
os pases em desenvolvimento e ao universalismo, o Brasil teria sido
levado a uma aproximao estratgica em razo: 1) das dificuldades
das relaes bilaterais com os pases desenvolvidos, em especial com
os EUA; 2) dos impasses recorrentes nos fruns multilaterais para a
soluo de conflitos no contexto norte-sul.
Nesse quadro, a intensificao das relaes sul-sul deveria ser
vista dentro de uma perspectiva de fortalecimento das posies do
Pas frente ao mundo desenvolvido, por meio do multilateralismo. Ao
mesmo tempo, as relaes sul-sul abririam novas possibilidades de
parcerias econmicas, seja com a conquista de fornecedores
alternativos para os produtos importados, sobretudo petrleo, seja
pela conquista de novos mercados para as exportaes.
Para Pinheiro, a guinada em favor de uma maior aproximao
com o Terceiro Mundo, de inspirao econmico-estratgica, no
implicou um descuido das relaes com os pases desenvolvidos:
Although energy vulnerability and the need to expand and
develop new markets for exports have driven Brazil towards
a Third World approach, the need for foreign currency which
56

REFERENCIAL TERICO

made Brazil very much dependent on the developed countries

who controlled the international capitalist system led the
country to maintain a high deference on the North76.

Por outro lado, essa autora v na opo de aproximao com

o Terceiro Mundo uma deciso estratgica. No plano multilateral,
Pinheiro77 afirma que a poltica brasileira visava a obter para o Pas
maior participao e poder no sistema internacional. Para tanto, o Brasil
buscava apoio dos pases do Terceiro Mundo para atuar em frente
coesa nos fruns multilaterais, sobretudo nas Naes Unidas, onde se
opunha ao congelamento de poder que os pases desenvolvidos
buscavam impor.
2.7.4 A personalidade do Presidente Geisel e
o processo de tomada de deciso
Souto Maior78 afirma que a nova postura imposta pelo
Pragmatismo Responsvel na arena externa no foi fruto de um debate
interno; foi, na realidade, algo no apenas dispensvel em se tratando
de um regime autoritrio, mas, sobretudo, incompatvel com a
personalidade autoritria e centralizadora de Geisel. Por outro lado,
sublinha que a adoo de cada medida controversa, como o
reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA,
ou mesmo a Assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha, sempre
era acompanhada de esclarecimentos didticos visando a acalmar os
setores descontentes, sobretudo a direita militar mais conservadora.
Para Fonseca79, a figura forte e autoritria de Geisel aliada a
uma conjuntura interna, no mais to condicionada ideologicamente
como a que vigorava na dcada de sessenta, teriam sido fatores
importantes na adoo de inovaes nas aes diplomticas. Ainda
que os setores de direita vissem com certa reserva algumas decises
na esfera externa, do ponto de vista interno, o fim da guerrilha de
57

MRCIA MARO DA SILVA

esquerda e o incio do processo de abertura permitiram maior tolerncia

e espao de manobra ao Governo Geisel nas decises externas.
No que tange ao processo decisrio que levou inflexo da
poltica externa adotada por Geisel, Arcela80 chama a ateno para o
fato de que sob a administrao Mdici teria sido processado um
esvaziamento da funo executiva em favor do automatismo
administrativo, da tecnocracia81; em 74, Geisel teria assumido com a
proposta de reverter o quadro de acefalia poltica e, para tanto, teria
procedido escolha minuciosa de seus Ministros, dos diretores das
empresas estatais, das assessorias e dos titulares do segundo escalo.
Com Geisel as decises passaram a ser centralizadas no Palcio
do Planalto, que atuava como poder moderador e voto de minerva
quando havia diferenas de opinio entre diferentes rgos da
administrao. O Conselho de Segurana Nacional (CSN) teria sido
o principal rgo de assessoramento de Geisel e locus fundamental do
processo decisrio. A Secretaria-Geral do CSN desempenhava papel
central, na medida em que Geisel concedia enorme mrito as informaes
produzidas pelo rgo.
Os estudos elaborados pela Secretaria-Geral do CSN, segundo
82
Arcela , exprimiam a convergncia de idias entre as tecnocracias
civil e militar e teriam tido papel relevante nas principais decises de
poltica externa do perodo como o reatamento das relaes
diplomticas com a China Popular e o Acordo Nuclear com a
Alemanha.
Arcela83 chama a ateno para o fato de que, apesar da
importncia dos pareceres do CSN para Geisel, este nem sempre
acatava as referidas decises quando as mesmas iam de encontro
sua viso dos fatos. Quando do processo de reatamento de relaes
com a China Popular, os sete membros militares do CSN tinham-se
oposto ao reatamento. Geisel solicitou que os referidos oficiais
mudassem os seus votos e cinco teriam acedido ao pedido do
Presidente.
58

REFERENCIAL TERICO

Finalmente com relao ao papel dos Ministros no processo

decisrio, Arcela afirma que
o grau de afinidade estabelecido entre o Presidente e o Chefe de
cada Pasta, as suas opinies acerca da capacidade de trabalho
de seu subordinado, bem como a experincia do Ministro para o
assunto que lhe era pertinente facultavam a cada membro da
equipe ministerial um tratamento diferenciado84.

Para Pinheiro85, muitas das decises tomadas na administrao

Geisel na arena externa tiveram sua origem no perodo da poltica externa
independente, mas essa autora alerta que foi apenas no perodo Geisel
que o pleno cumprimento dos referidos objetivos pde ser
implementado.
Segundo a referida autora, ainda que os ambientes interno e
externo representassem as condicionantes bsicas do redirecionamento
da poltica externa, o processo decisrio em si, com a parceria Geisel/
Silveira, foi fundamental para a adoo da inflexo poltica:
Although I regard the external and the internal environment
as basic variables in the explanation of Geisels foreign policy
redirection, I maintain that both had worked along with other
source of foreign policy changes, e.g., the Geisel /Silveira
partnership within the decision making arena. (...) it was
within the process of decision making that these features
could be actually converted into substantive attitudes86.

Pinheiro87 atenta tambm para as diferentes posies entre

os Ministrios que compunham o Governo Geisel, com a rea
econmica pressionando por uma maior aproximao com os
pases desenvolvidos, em contraposio, muitas vezes, ao
Itamaraty. A autora salienta ainda a importncia dessa disputa
59

MRCIA MARO DA SILVA

interministerial para a compreenso das medidas de poltica

externa adotadas:
Although the inter-bureaucratic dispute is not sufficient to
explain foreign policy contents, it is indeed a necessary part
of the explanation88.

Com relao ao reconhecimento da independncia de Angola,

Pinheiro89 acredita que o Itamaraty e o Presidente Geisel estavam
determinados a reconhecer o Governo de esquerda do MPLA e teriam
alegado o desconhecimento de que havia tropas cubanas em Angola
apoiando aquela faco. Para a autora, Geisel e Azeredo da Silveira
temiam que, se os demais participantes do processo decisrio
soubessem do envolvimento cubano, no teriam reconhecido a
independncia de Angola e o Governo de Agostinho Neto, causando
danos irremediveis aproximao que se pretendia com os pases
africanos.

60

3. CONTEXTO HISTRICO

3.1 INTRODUO
Este captulo tem por objetivo delinear os princpios que
inspiraram a formulao da poltica externa brasileira desde a dcada
de 50. Busca-se mostrar que a elaborao dos referidos princpios foi
evolutiva e, em grandes linhas, contnua.
medida que o Pas crescia e se desenvolvia, o processo de
tomada de deciso em poltica externa tornava-se mais complexo, no
s pela multiplicidade de interesses internos que lutavam entre si por
sua projeo externa sob forma de ao poltica, mas tambm em
razo da estratificao do sistema internacional em termos de poder.
Foi nesse contexto que a diplomacia brasileira atuou desde a
primeira administrao Vargas, buscando espaos para a defesa dos
interesses do Pas que, grosso modo, eram representados pela defesa
da industrializao e do desenvolvimento econmico. No centro das
opes externas, estava sempre presente a relao com os Estados
Unidos.
Os limites da ao externa, ao longo de todo o perodo, eram
dados, por um lado pela circunstncia geogrfica de estar o Brasil sob
a rea de influncia geoestratgica dos Estados Unidos e, do ponto de
vista poltico-ideolgico, estarem as elites brasileiras identificadas com
o Ocidente, o cristianismo e o capitalismo, em contraposio ao Oriente
(aqui entendido por Europa Oriental e URSS), ao atesmo e ao
61

MRCIA MARO DA SILVA

comunismo. Por outro lado, havia as limitaes dadas pelas reais

necessidades materiais do Pas para a promoo do seu
desenvolvimento, paralelamente conscincia que se tinha da posio
perifrica do Brasil no sistema internacional e das dificuldades
decorrentes para fazer valer seus interesses.
Dentro desse marco, a diplomacia brasileira buscava o que
suas elites definiam como melhores opes para o Pas, ora
aproximando-se dos Estados Unidos, esperando reconhecimento e
maior cooperao para o desenvolvimento, ora afastando-se daquele
Pas, buscando maior autonomia na estrita defesa do que era definido
como interesse nacional.
Do ponto de vista do Processo de Tomada de Deciso, o que
se verifica uma alternncia entre a Presidncia da Repblica e o
Itamaraty como rgos da burocracia que detinham maior poder de
influncia na tomada de deciso na esfera externa. Quando o Presidente
tinha idias prprias e firmes sobre poltica externa, a Presidncia detinha
a primazia sobre o Itamaraty; quando o Presidente no entendia, ou
no se interessava pelos assuntos externos, a definio da linha de
ao externa ficava a cargo do Itamaraty90.
3.2 O GOVERNO JUSCELINO KUBITSCHEK: DO ALINHAMENTO AO
PRAGMATISMO

Muitos autores vem a poltica externa do Governo Kubitschek

como um divisor de guas que marca o incio da poltica externa brasileira
contempornea91. A busca do desenvolvimento econmico e o
pragmatismo na execuo da poltica externa com vistas a atingir o
referido objetivo passaram a ser uma constante na poltica externa
brasileira desde ento92.
A poltica externa de Kubitschek pode ser dividida em duas
93
fases : entre 1956-1958, quando Kubitschek manteve o alinhamento
poltico com os Estados Unidos, pautado na identificao maior do
62

CONTEXTO HISTRICO

Brasil como um pas ocidental, cristo e democrtico, em contraposio

ameaa r epresentada pela Unio Sovitica e o comunismo - ateu,
ameaador e totalitrio; e entre 1958-1960, quando o pas lana a
Operao Pan Americana, a OPA, por meio da qual o Brasil afirmava
que no havia possibilidade de se manter o pan-americanismo com
base apenas no alinhamento poltico/ideolgico, sem se levar em
considerao a questo do desenvolvimento.
3.2.1 Primeira Fase do Governo Kubitschek
Kubitschek clamou aos Estados Unidos que assumissem seu
papel na cooperao ativa para a superao, na Amrica Latina, do
subdesenvolvimento econmico e social que, segundo ele, representava
o real perigo frente ao comunismo e propaganda socialista. A
necessidade de ampliao do conceito de pan-americanismo para alm
da questo da segurana do hemisfrio, de forma a englobar tambm
o problema do desenvolvimento, constituiria a tnica da poltica externa
brasileira a partir de ento, mudando apenas, a depender do Governo
de turno, a ordem do binmio: segurana com desenvolvimento,
desenvolvimento com segurana.
Cumpre registrar que, no perodo Kubitschek, a cooperao
militar com os EUA aumentou exponencialmente e houve, em 1957, a
renovao do Acordo Militar de 1952, renovvel a cada cinco anos.
Talvez o aspecto mais relevante da cooperao militar tenha sido o
processo de doutrinao dos militares brasileiros, no sentido de assumir
a viso norte-americana de segurana nacional e hemisfrica, cujo maior
inimigo era a ameaa comunista, e que revelaria seus frutos no Golpe
de 64.
Em 1957, foi assinado, ainda, um acordo de cooperao
nuclear que, se, por um lado representava um avano frente ao Acordo
de Cooperao para Usos Civis de Energia Atmica de 1955, por
outro deixava fora a questo fundamental sobre transferncia de
63

MRCIA MARO DA SILVA

tecnologia para a utilizao de materiais potencialmente radioativos

para a produo de energia nuclear.
Dentro do anseio brasileiro de obteno de transferncia de
tecnologia em matria de energia nuclear de forma mais ampla, o Brasil
assinou, em 1958, Acordo de Cooperao com o Governo italiano que previa, entre outras coisas, a construo de centrais nucleares- e
rompeu o monoplio nuclear que os EUA exerciam sobre o pas94.
3.2.2 Segunda Fase do Governo Kubitschek
Em termos prticos, o Acordo com a Itlia representa o primeiro
gesto - de uma srie que se seguiria - de diversificao das relaes
externas do Brasil na busca do interesse nacional, com vistas a superar
o excesso de dependncia do Brasil frente aos Estados Unidos e as
limitaes por eles impostas.
A partir de 58, o Governo Kubitschek buscou a referida
diversificao, tanto de mercados para nossos produtos, quanto de
fornecedores dos bens, equipamentos e das tecnologias consideradas
estratgicas para o desenvolvimento do Pas. Foi nesse contexto que,
segundo Caldas95, o Brasil em 1958 assinou um acordo interbancrio
com a Repblica Democrtica da Alemanha, iniciando um processo
de aproximao com a Europa Oriental. Alm disso, em dezembro de
59 foi assinado Termo de Entendimento entre o Brasil e a Unio
Sovitica restabelecendo, oficialmente, as relaes comerciais entre
os dois pases96.
Ainda que Kubitschek tenha buscado a diversificao das
relaes externas, estas estiveram mais centradas no contexto
hemisfrico, buscando uma integrao regional, e apresentou postura
mais retrada com relao aos outros continentes. Embora as
iniciativas de aproximao com a Europa Oriental e com a sia
(por meio do envio de misso diplomtica quele continente)
representassem um avano rumo universalizao das relaes
64

CONTEXTO HISTRICO

externas, em termos concretos, poucos resultados foram

produzidos. No ocorreu efetiva aproximao com os pases
asiticos, tampouco se restabeleceram relaes diplomticas com
a URSS, rompidas em 47. Na verdade, apesar dos esforos da
OPA, as conquistas foram bastante limitadas - entre elas, a criao
da Associao Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC) e
do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
A contribuio maior da poltica externa de Kubitschek foi
a evoluo conceitual. O Brasil continuava sendo um Pas ocidental,
baixo a esfera de influncia norte-americana, mas procuraria o seu
prprio interesse na medida em que reconhecia que o posicionamento
do Brasil como aliado dos Estados Unidos, em uma viso bipolar LesteOeste, no era suficiente e nem contribua muito para a superao das
desigualdades Norte-Sul.
A questo do desenvolvimento entrou na agenda da poltica
externa do Pas, que, da para frente, ainda sujeita s ameaas e
constrangimentos provocados pela diviso Leste-Oeste, procuraria
margem de manobra para buscar os meios necessrios superao
do subdesenvolvimento, em contextos externo e interno bastante mais
complexos que os do Brasil das duas administraes anteriores. Aliada
s presses internas para a promoo do desenvolvimento econmico
e social do Pas, a necessidade de equilbrio interno e externo, moldado
pelos valores que inspiravam a Guerra Fria, marcariam os limites da
ao externa a partir da administrao Kubitschek.
3.2.3 O Processo decisrio em
poltica externa no Governo JK
Sem dvida alguma, a ao mais importante na poltica externa
de Juscelino Kubitschek foi a Operao Panamericana, e o processo
decisrio que levou sua adoo revelador com relao formulao
e execuo da poltica externa brasileira no perodo.
65

MRCIA MARO DA SILVA

No que tange Operao Pan-Americana h consenso de que

do ponto de vista do processo decisrio, o Presidente Juscelino
Kubitschek foi o grande propulsor do projeto. A percepo dominante
na administrao JK era de que mecanismos de cooperao e
segurana do hemisfrio no eram suficientes para fazer frente ao
desafio do desenvolvimento e ameaa da penetrao comunista no
continente americano. As vozes dissidentes - especialmente Oswaldo
Aranha- eram poucas e criticavam o excesso de dependncia que se
tinha dos capitais e da tecnologia americana para o desenvolvimento.
De qualquer forma, o Presidente traou a linha de ao externa e o
Itamaraty a executou, por meio do Chanceler Horcio Lfer, que
compartilhava a mesma viso de que a misria e a pobreza na Amrica
Latina representavam forte ameaa s instituies democrticas e eram
terreno frtil para a pregao comunista.
A personalidade forte do Presidente Kubitschek, suas
convices sobre os temas externos e sobre qual o caminho que o
Brasil deveria trilhar, aliados ao bom trnsito que desfrutava junto ao
Presidente Eisenhower, respondem pela maior parte das aes externas
do perodo. A OPA, a criao do BID como conseqncia da OPA, e
a aproximao com os pases latino-americanos so decises que foram
tomadas por determinao direta de Kubitschek.
Cumpre registrar, no entanto que - apesar da Presidncia ter
fortes posies com relao poltica externa e do Itamaraty ter ficado
em um plano secundrio em termos de formulao, e mesmo de
execuo, uma vez que JK tinha acesso direto a Eisenhower-, j nesse
momento, diplomatas de carreira que trabalhavam na Presidncia e
tambm no Itamaraty participaram no processo de formulao. Atribuise ao Itamaraty certa resistncia, durante a gesto do Chanceler Jos
Carlos de Macedo Soares ao novo tratamento que a OPA procurava
imprimir tanto s relaes com os EUA como com os demais pases
latino-americanos, direcionando-as para um plano multilateral e para a
temtica comum do desenvolvimento econmico97.
66

CONTEXTO HISTRICO

Na verdade, a referida resistncia teria ocorrido mais por parte

do Chanceler Macedo Soares e do Embaixador em Washington, Ernni
do Amaral Peixoto, ambos designados politicamente para seus
respectivos cargos, no sendo diplomatas de carreira98. Por outro lado,
segundo o Embaixador Mrio Gibson Barboza, no pequeno grupo
que assessorava o Presidente, destacavam-se diplomatas como Jos
Sette Cmara, sub-chefe do Gabinete Civil da Presidncia, e Joo
Augusto de Arajo Castro chefe do Departamento Poltico e Cultural
do MRE e que estiveram engajados na formulao da OPA. Datam
desse perodo, como se ver mais adiante, as primeiras iniciativas por
parte dos diplomatas do Itamaraty de influenciar na formulao da
poltica externa e no apenas na sua execuo. Nesse processo, o
Embaixador Arajo Castro seria um de seus expoentes.
3.3 A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE DE JNIO/JANGO
1961-1964
3.3.1 A Administrao Jnio Quadros
A Poltica Externa Independente (PEI), que vigorou desde a
assuno de Jnio Quadros, em 31 de janeiro de 1960, at 31 de
maro de 1964, com o advento do Golpe Militar, marcou a consolidao
e ampliao dos valores que j vinham, de forma incipiente, influenciando
o redirecionamento de nossa atuao externa. A busca do
desenvolvimento econmico e social do Pas e de opes na arena
externa que atendessem s necessidades do Brasil para atingir os seus
objetivos tornou-se a tnica da formulao da poltica externa99.
Nessa busca incondicional de concretizar o interesse nacional,
o Governo adotou uma postura pragmtica, evitando qualquer tipo de
comprometimento com os dois blocos antagnicos, reagindo a cada
situao de forma individual, sem alinhamentos ou consideraes
ideolgicas. No campo dos princpios, no entanto, o Pas evoluiu
67

MRCIA MARO DA SILVA

bastante. Os princpios da universalizao das relaes, da coexistncia

pacfica, do desarmamento, da no-interveno em assuntos internos,
da autodeterminao e da defesa da democracia, solidificaram-se e
passaram a nortear nossas posies com relao aos mais diversos
temas100.
Essa viso pragmtica, cuja legitimao era obtida por meio
de uma sofisticao do discurso e da elaborao dos princpios
inspiradores da ao externa, traduziu-se em aes concretas que
efetivamente representavam ponto de inflexo e de maturidade da
poltica externa.
A busca da universalizao das relaes externas atendia no
apenas aos objetivos econmicos do Pas de conquistar novos
mercados e diversificar as relaes comerciais na busca da superao
do subdesenvolvimento, mas, igualmente, abria alternativas extrema
dependncia do Brasil frente aos Estados Unidos. Com efeito, uma
das caractersticas da PEI foi o esfriamento das relaes com os Estados
Unidos que, assim como parcela da sociedade brasileira, viam com
desconfiana o reatamento das relaes diplomticas com a URSS,
ocorrido em 1961, e a aproximao com Cuba. Era como se o Pas
internamente no estivesse preparado para as aes arrojadas que
vinham sendo tomadas na arena externa, apesar de todo o esforo
governamental em explicar o carter pragmtico e no ideolgico de
suas aes101, reconhecendo as resistncias e desconfianas que as
referidas aes despertavam.
Em coerncia com os princpios de autodeterminao e da
universalizao, o Brasil passou a defender claramente, no discurso, o
anticolonialismo e o direito das colnias autodeterminao. Em termos
prticos, no entanto, os laos de amizade com Portugal dificultaram
uma tomada de posio mais firme com relao ao problema das
colnias portuguesas na frica. Dantas, porm, refletindo no discurso,
por um lado, a ambigidade da situao, e, por outro, sua clarividncia
e pragmatismo, afirmou:
68

CONTEXTO HISTRICO

cumpre notar que no caso de Angola jamais o Brasil olvidou

os laos de solidariedade histrica que nos unem a Portugal .
Pelo contrrio, o que tememos, ainda hoje, que uma posio
poltica demasiado rgida comprometa o papel que a cultura
portuguesa pode representar na frica a longo prazo, e tornar
difcil, seno impossvel, a transformao dos vnculos atuais
em outros de carter comunitrio102.

Especificamente com relao ao processo de descolonizao

da frica portuguesa, a administrao Quadros revelou o estilo
mercurial do Presidente.
Conforme comentado, anteriormente, as posies do Brasil
na esfera externa encontravam resistncias e desconfianas,
internas e externas. O momento era de acirramento da Guerra
Fria, com o episdio da crise dos msseis cubanos em 1962 e o
temor de que outro pas do hemisfrio, a exemplo de Cuba, fosse
seduzido pela ideologia comunista. O momento poltico brasileiro,
com a renncia de Jnio Quadros em 1961, tornou o ambiente
interno mais confuso, e cresceram as desconfianas com relao
PEI, j que o novo presidente Joo Goulart era visto como um
esquerdista e provocava temores nos setores militares e de direita
do Pas.
3.3.2 Administrao Joo Goulart
Por refletir tendncias que j se vinham manifestando desde
a administrao Vargas 103, como a busca de uma defesa mais
autnoma dos interesses do Brasil e maior independncia frente
aos EUA, no se verificou qualquer inflexo na poltica externa com
a administrao Joo Goulart. O que se verificou, sim, foi que, se a
administrao Quadros havia delineado os princpios que inspirariam
a nossa ao externa, Jango efetivamente os executou.
69

MRCIA MARO DA SILVA

Os pontos de maior controvrsia foram a visita de Joo

Goulart China continental, ainda como Vice-Presidente, o
reatamento das relaes diplomticas com a URSS, em novembro
de 1961, e a defesa intransigente do princpio de no-interveno
nos negcios internos dos pases, no caso da questo cubana, para
o que se afirmava que o princpio da no-interveno protege um
regime democrtico, do mesmo modo que um regime nodemocrtico104.
O medo do estabelecimento de uma repblica sindicalista
no Brasil, aliado s desconfianas provocadas pelas aes
externas, conduziria ao fim do regime democrtico no Pas, com
o Golpe Militar de 64, que ps fim ao Governo populista de Joo
Goulart.
3.3.2.1 O Processo Decisrio na
Poltica Externa Independente
A poltica externa independente refletia basicamente as idias
do Presidente Jnio Quadros com relao a como o Brasil deveria
se relacionar com o mundo. Durante todo o perodo das
administraes Quadros e Goulart, o Brasil teve cinco Ministros
das Relaes Exteriores, sem que tenha havido descontinuidade na
linha de ao externa. Ao contrrio, os principais analistas vem o
perodo como uma unidade fundamentada nos mesmos valores, os
do nacional desenvolvimentismo populista105.
A busca do interesse nacional sem condicionamentos
ideolgicos, a defesa estrita dos princpios de autodeterminao e
de no-ingerncia nos assuntos internos de outros pases e o
pragmatismo levado ao extremo eram idias do Presidente Quadros,
que tinha o Ministro Afonso Arinos de Mello Franco como executor
e elaborador dos argumentos que fundamentariam e legitimariam
as aes diplomticas.
70

CONTEXTO HISTRICO

Os chanceleres que sucederam a Afonso Arinos mantiveram o

mesmo curso de ao, dando consecuo poltica delineada por
Quadros, aprimorando seus conceitos. Ainda que muitas das referidas
decises na arena externa, como as aproximaes com a Europa
Oriental e com a frica Negra, tenham ocorrido na administrao
Goulart, as idias e a deciso de lev-las a cabo eram de Quadros.
Talvez em razo de ter sido a definio da poltica externa
essencialmente centrada em Quadros e sua viso do mundo, o que se
verificou foi um amplo debate interno, uma verdadeira polmica, em
torno das aes adotadas durante a Poltica Externa Independente.
Nunca se havia discutido tanto os temas externos. Havia forte oposio
s decises tomadas e falta de apoio poltico que lhes desse sustentao.
Como dito anteriormente, o processo de tomada de deciso durante a
PEI, sem negociao com a oposio e sem um trabalho de divulgao
e explicao dos interesses que a moviam, teria contribudo fortemente
para o Golpe de 64.
3.4 O GOVERNO MILITAR 1964-1974
3.4.1 O Governo Castelo Branco:
o realinhamento com os Estados Unidos
A ruptura abrupta da linha de ao externa viria com o advento
do Golpe Militar de 1964. Tal fato se deu, como se verificar, menos
por ter havido uma percepo diferente com relao aos anseios de
autonomia do Pas e de maior independncia de ao na esfera externa,
do que em razo da necessidade de maior alinhamento com os Estados
Unidos, em troca do apoio e reconhecimento norte-americano do golpe
militar.
Ao assumir a Presidncia, Castelo Branco, logo aps o
reconhecimento de seu Governo por parte da administrao Johnson,
apressou-se em refutar os princpios que tinham guiado a PEI. Em
71

MRCIA MARO DA SILVA

contraposio ao neutralismo da PEI, o novo Governo reafirmou a

aliana ocidental do Brasil com os Estados Unidos, alegando que,
em um mundo bipolar, no cabia a neutralidade, e que a Guerra Fria
impunha a aceitao de um certo grau de interdependncia, quer no
campo militar, quer no econmico, quer no poltico106.
Rebelou-se, igualmente, contra os princpios nacionalistas que
vinham preponderando no Governo anterior, afirmando que aqueles
princpios afugentavam capitais estrangeiros e atrasavam o nosso
desenvolvimento107.
O processo de tomada de deciso com relao correo
do curso da poltica externa estava concentrado na cpula militar
que governava o Pas. raiz da correo de rumo efetivada por
Castelo Branco estava a necessidade de apoio norte-americano ao
Golpe de 64, no apenas em termos polticos, mas tambm em termos
econmicos, por meio do reconhecimento de que o Governo Castelo
Branco estava comprometido com as reformas econmicas
necessrias para pr fim inflao e ajustar as contas externas. Na
verdade, foi imenso o esforo de Castelo Branco com vistas a atrair
capitais externos para o Brasil e apoio financeiro dos EUA, para a
promoo do ajuste econmico e para o financiamento do
desenvolvimento108.
Apesar do apoio conseguido por Castelo Branco109, eram
muitas as crticas internas, na imprensa e na sociedade, com relao
linha de conduo da poltica externa. Mesmo no seio das Foras
Armadas no havia consenso e alguns setores militares condenavam o
que viam como subservincia aos interesses americanos. O
empresariado criticava a desnacionalizao da indstria brasileira que
se seguiria forte entrada de capitais estrangeiros, como desejava o
Governo110.
Mesmo em nvel governamental, havia a percepo de que,
apesar dos esforos brasileiros em prol da unidade ocidental e
do apoio aos Estados Unidos em sua poltica para a Amrica
72

CONTEXTO HISTRICO

Latina, incluindo o rompimento de relaes diplomticas com

Cuba em 13 de maio de 1964, os benefcios auferidos pelo Brasil
em reconhecimento sua nova atuao estavam aqum das
expectativas111. A linha de aproximao com os Estados Unidos
no foi suficiente para superar as barreiras impostas, no mercado
norte-americano, aos produtos manufaturados oriundos de pases
em desenvolvimento, nem a deteriorao dos termos de troca,
com a crescente perda de valor dos produtos primrios no mercado
internacional. Persistia, ainda, a questo do financiamento e do
acesso a tecnologias para a promoo do desenvolvimento do
pas.
3.4.2 O Governo Costa e Silva:
a Diplomacia da Prosperidade
Diante dos limitados resultados da poltica de alinhamento
com os Estados Unidos, o Governo Costa Silva assumiu tendo como
dado primordial do sistema internacional a diviso Norte-Sul e no
a clivagem Leste-Oeste. Da mesma forma que a Poltica Externa
Independente, a Diplomacia da Prosperidade tentou desvincularse da bipolaridade e passou a dar nfase poltica do
desenvolvimento e da busca dos interesses nacionais, que no se
coadunavam aos princpios de aliana ideolgica e de
interdependncia anunciados por Castelo Branco. A tnica passou
a ser a desigualdade vigente no sistema internacional entre os pases
do norte e os pases do sul. O nacionalismo, de direita nessa ocasio,
associava-se ao desenvolvimentismo na formulao das diretrizes
de poltica externa.
Segundo Cervo e Bueno, os conceitos que orientaram o
realinhamento do Governo Castelo Branco foram considerados,
pela administrao Costa e Silva, inadequados para orientar a
poltica externa:
73

MRCIA MARO DA SILVA

o bipolarismo, porque o conflito leste-oeste esmoreceu, o

entendimento entre as duas superpotncias avanou, a coeso
dos sistemas de alianas enfraqueceu, ao tempo em que a diviso
Norte-Sul acentuou-se; a segurana coletiva, porque no serve
superao da desigualdade, em um mundo em que cada vez
mais se acentua o contraste entre a riqueza de poucos e a pobreza
de muitos; a interdependncia militar, poltica e econmica,
porque as polticas externas se guiam pelos interesses nacionais,
e no por motivaes ideolgicas; o ocidentalismo, porque vem
eivado de prevenes e preconceitos que tolhem ao externa
as vantagens do universalismo112.

O crescimento econmico acelerado a partir de 68, e at 73,

s fez aumentar a determinao em conseguir, na arena externa, os
meios para alcanar os objetivos internos do desenvolvimento
econmico e da emancipao tecnolgica. Voltou-se linha da busca
do interesse nacional, da universalidade, e da busca de maior
autonomia.
A Amrica Latina passou a ter um papel de maior relevncia
para a poltica externa brasileira na manuteno do desenvolvimento
sustentado do Pas, no s como mercado, mas tambm como
provedora de energia e matrias-primas. A presena dos EUA na
regio e a discrepncia entre os interesses brasileiros e latinoamericanos frente aos objetivos norte-americanos so percebidas
com clareza pelo Governo Costa e Silva. Foi nesse contexto que o
Governo props uma integrao regional exclusivamente latinoamericana, consagrada por meio do Tratado da Bacia do Prata,
em Braslia, em 1969. A iniciativa de criao da Comunidade Latinoamericana do tomo, tomada por Costa e Silva em Punta del Este,
deixa antever que o contedo da frase de Juracy Magalhes,
Ministro das Relaes Exteriores de Castelo Branco, de que o que
era bom para os Estados Unidos era bom para o Brasil, estava
74

CONTEXTO HISTRICO

completamente superado e que j era outra a percepo do interesse

nacional.
Do ponto de vista do processo decisrio, possvel verificar
que as decises tomadas refletiam as posies de Costa e Silva - que
no via os Estados Unidos como um aliado incondicional - e Magalhes
Pinto, ento Ministro das Relaes Exteriores e o Ministro civil de
maior prestgio poltico do Gabinete ministerial113. Magalhes Pinto,
que havia sido um dos principais conspiradores do Golpe de 64, haviase tornado ferrenho crtico da poltica externa adotada por Castelo
Branco e Juracy Magalhes. Com efeito, havia coincidncia de idias
entre Magalhes Pinto e Costa e Silva no que se referia s relaes
com os EUA. Para ambos, os EUA tinham uma posio bloqueadora,
que visava a impedir o acesso do Brasil a tecnologias que permitissem
o desenvolvimento do Pas. Assim, buscaram alternativas de parcerias
para a aquisio de tecnologias consideradas estratgicas, sobretudo
a nuclear.
As convices de Costa e Silva e Magalhes Pinto sobre as
relaes do Brasil com os EUA eram coincidentes com a viso
predominante no Itamaraty sobre a matria. J naquele momento, o
pensamento do Embaixador Arajo Castro - principal formulador do
MRE entre as dcadas de 60 e 70 - sobre possveis alternativas de
insero do Brasil no cenrio internacional por meio do fortalecimento
e maior articulao entre os pases do Sul, em contraposio ao
alinhamento automtico com os EUA, predominava no Itamaraty.
Costa e Silva, apesar do alinhamento ideolgico e do
endurecimento da represso poltica em nvel interno, manteve uma
poltica mais afirmativa e independente, sobretudo no discurso, com
relao aos EUA. Tal fato foi possvel no apenas em razo das
convices pessoais do Presidente e seu Ministro das Relaes
Exteriores, e da prpria viso do Itamaraty sobre o tema, mas porque
pde se beneficiar dos indicadores macroeconmicos mais favorveis,
deixados pela administrao austera de Castelo Branco.
75

MRCIA MARO DA SILVA

3.4.3 O Governo Mdici: o projeto Brasil Potncia

O Governo Mdici foi marcado por um perodo de crescimento
econmico e de represso poltica. O conceito de segurana coletiva
capitaneada pelos EUA cedeu lugar doutrina de segurana nacional,
segundo a qual as Foras Armadas deveriam defender as instituies
nacionais da subverso interna e das agresses externas.
Foi na administrao Mdici que a tecnocracia, a burocracia
estatal, atingiu o seu pice. A interveno estatal na economia, direta e
indiretamente, e os planos plurianuais, aliados represso poltica,
fizeram com que crescesse o papel do Estado no destino do Pas.
Essa interveno estatal exacerbada, no entanto, no ocorria
em prejuzo do setor privado. Ao contrrio, auxiliava a acumulao de
capital necessria ao desenvolvimento econmico do Pas e a provia
com a infra-estrutura de base necessria ao crescimento acelerado114.
Se antes o Brasil condenava o congelamento do poder mundial
entre as duas superpotncias, e clamava por uma reforma do sistema
internacional que permitisse maior eqidade e participao dos pases
subdesenvolvidos nas grandes decises internacionais, o Governo
Mdici, por meio do Itamaraty, apresentava uma nova viso. Para ele
o congelamento do poder era uma realidade, e cabia ao Brasil somente
mudar a sua posio subalterna no sistema internacional, tentando
ocupar o lugar ao qual tinha direito, em razo de seus recursos,
dimenses territoriais e demogrficas estratgicas. O meio para ocupar
essa posio que lhe era devida seria pelo acmulo de poder, da
transformao do Brasil em uma grande potncia115.
Nesse quadro, a poltica externa do Pas passa a se opor a
qualquer tentativa de congelamento do status quo, que, mais adiante,
impedisse o Brasil de aceder em igualdade de condies ao clube das
grandes potncias. Foi dessa forma que o Brasil se ops ao Tratado
de No-Proliferao Nuclear, o TNP - por acreditar ter o legtimo
direito de adquirir o know how da tecnologia nuclear na sua integridade
76

CONTEXTO HISTRICO

- e no reconheceu que as potncias nucleares tivessem direito de

vetar o acesso dos demais pases a tal tecnologia.
No se deve perceber essa postura brasileira da poca como
uma manifestao da viso terceiro-mundista. Ao contrrio, o Brasil
tinha a estratificao do poder como um dado e acreditava que o Pas,
diferentemente dos pases subdesenvolvidos, estava fadado a ser um
dos detentores desse poder. A aproximao maior com pases
subdesenvolvidos, quando houve, foi mais no sentido de aumentar a
capacidade de barganha do Brasil na sua determinao de ter maior
peso nas decises internacionais e acmulo de poder, do que
propriamente buscar uma participao mais igualitria dos pases no
sistema internacional116 .
Na administrao Mdici, a industrializao, o desenvolvimento
econmico e a emancipao tecnolgica seriam as molas propulsoras
do aumento de poder do Pas no cenrio internacional. Para Peixoto,
o modelo de desenvolvimento (...) na medida em que permitiu
um grau de abertura mxima do Pas ao estrangeiro
(investimentos, emprstimos e financiamento, compra de
tecnologia), reforou os laos de solidariedade do Brasil com o
ncleo dos pases capitalistas desenvolvidos e provocou uma
integrao brasileira crescente ao mercado internacional117.

No Programa de Governo de Mdici, intitulado Metas e Bases

para a Ao do Governo, estavam delineadas as variveis que
viabilizariam o projeto de Brasil Potncia, e previam-se incrementos
econmicos da seguinte ordem entre 1969 e 1973: PIB, 41%;
investimento bruto, 58%; produto industrial, 51%; exportaes 46%.
Quanto ao crescimento econmico mdio de longo prazo, o documento
previa um mnimo de 7 a 10% ao ano118.
A poltica do perodo Mdici para a Amrica Latina foi a de
estreitar as relaes, aumentando o comrcio e a influncia do Brasil
77

MRCIA MARO DA SILVA

sobre a regio, sem, no entanto, incentivar a integrao regional, que

poderia vir a conflitar com os interesses de hegemonia do Pas na regio.
Buscou-se, porm, maior integrao fsica com os pases limtrofes
com a construo de estradas e de corredores para exportao por
meio dos portos de Santos e Paranagu. Essa poltica visava a alargar
as fontes de matrias-primas e de energia, necessrias ao
desenvolvimento auto-sustentvel do Pas.
3.4.3.1 O Processo de Tomada de Deciso
No que tange ao processo de tomada de deciso em poltica
externa, Mdici, assim como em outras reas do Governo, deixava a
formulao para os tcnicos da rea, limitando-se a ratificar as propostas
trazidas pelo Ministro das Relaes Exteriores, Gibson Barboza, e as
ponderaes dos rgos de segurana do Estado, mais especificamente,
do Conselho de Segurana Nacional.
Dessa forma, o que se verificou foi um fortalecimento do
Itamaraty que passou a ser o principal formulador da poltica externa,
tendo, entretanto, sua atuao limitada pelo Conselho de Segurana
Nacional. Mrio Gibson Barboza comeou a viabilizar as linhas traadas
por diplomatas de carreira, que buscavam encontrar um novo espao
de insero do Brasil na comunidade internacional, mais adequada s
potencialidades do Pas.
No que se referia, por exemplo, aproximao com o Terceiro
Mundo, o Itamaraty buscou sempre justific-la como um caminho para
o aumento de poder do Pas. Na verdade, essa viso, ainda que
presente dentro do Itamaraty, mais refletia a percepo do CSN com
relao aproximao proposta com o Terceiro Mundo. O processo
de aproximao com pases com Governos de esquerda era percebido
com desconfiana pelo CSN, e o Itamaraty elaborou discurso buscando
argumentos que satisfizessem o CSN, mas que muitas vezes ocultavam
os objetivos reais do Ministrio e seus formuladores polticos. A
78

CONTEXTO HISTRICO

administrao Gibson Barboza iniciou negociao com o CSN, tentando

contornar as dificuldades e desconfianas que imperavam naquele rgo
com relao s questes externas. Essa habilidade do Itamaraty em
lidar com o CSN e impor suas vises com relao poltica externa
viria, no entanto, a atingir seu pice e aperfeioamento na administrao
Silveira, conforme ser tratado adiante119.
De qualquer forma, a administrao Gibson Barboza permitiu
que o Itamaraty retomasse o papel de principal formulador da poltica
externa brasileira, ainda que de forma limitada, respeitando os
constrangimentos ditados pela poltica interna. Se, na administrao
Quadros, o Itamaraty estava vulnervel s idias prprias do Presidente
na esfera externa e ao seu estilo mercurial, na administrao Castelo
Branco a poltica externa esteve totalmente subordinada aos interesses
internos de alinhamento com os EUA, no havendo margem para a
formulao com base em interesses mais autnomos. A administrao
Costa e Silva revelou a necessidade de ajuste na poltica de alinhamento
automtico, mas foi na administrao Mdici que aes efetivas
comearam a florescer, possivelmente em razo de ser Gibson Barboza
Embaixador de carreira, abrindo caminho para a denominada inflexo
da administrao Ernesto Geisel.
Nesse sentido, cumpre ressaltar os antecedentes de duas aes
emblemticas da autonomia da administrao Geisel na esfera externa
- o reatamento das relaes com a Repblica Popular da China e o
apoio ao processo de descolonizao da frica portuguesa.
Se o reatamento das relaes diplomticas com a Repblica
Popular da China ocorreu em 1974, a poltica de aproximao e maior
flexibilidade frente RPC fora iniciada na administrao Gibson
Barboza, com a designao do Ministro Geraldo Holanda Cavalcanti
como Cnsul-Geral em Hong Kong. Holanda Cavalcanti teria recebido
instrues precisas de fazer seguimento poltico mais prximo do
Governo de Pequim120. Gibson Barboza, que j havia autorizado visita
de Holanda Cavalcanti a Pequim, usando passaporte comum, sob o
79

MRCIA MARO DA SILVA

pretexto de acompanhar misso comercial brasileira121, em Exposio

de Motivos ao Presidente Mdici, recomendou a abertura de Escritrio
Comercial do Brasil em Pequim, nos moldes do que j existia em Berlim
Oriental. A proposta no prosperou, aparentemente, por oposio do
CSN122. Ainda assim, na mesma poca, em comunicaes do
Consulado-Geral em Hong Kong, foram feitas avaliaes do Chefe
do Posto recomendando mudana na nossa poltica com relao
RPC123, em favor do reatamento de relaes diplomticas.
No que tange s relaes com a frica, sobretudo a frica
portuguesa, a anlise das comunicaes do MRE revela que o assunto
ocupou grande parte da agenda do Chanceler Gibson Barboza. Seu
priplo pela frica, em 1972, teria sido o primeiro passo a evidenciar
o esgotamento da poltica colonial portuguesa e a indicar que o Brasil
deveria, no curto prazo, mudar sua posio de alinhamento com
Portugal. De acordo com Gibson Barboza, ser africanista, no Brasil
do incio da dcada de 70, equivalia a ser comunista, atraindo
imediatamente a oposio dos setores militares e da sociedade
conservadora de direita124.
Com efeito, o Itamaraty sofreu crticas, sobretudo por meio da
imprensa, que condenavam a anunciada viagem de Gibson Barboza
frica. Havia temor do lobby portugus no Brasil, apoiado por setores
conservadores da sociedade, de que a viagem encobrisse uma possvel
mudana na poltica externa brasileira com relao s colnias
portuguesas125.
Curiosa e reveladora a leitura das duas Exposies de
Motivos de Gibson Barboza ao Presidente Mdici sobre a visita
frica. A primeira solicitava autorizao para empreender a viagem e a
segunda relatava os resultados de seu priplo por nove pases africanos.
Quando solicita permisso para a viagem, Gibson Barboza, sabedor
das resistncias e desconfianas que encontraria, inicia a Exposio de
Motivos afirmando que visitaria apenas pases alinhados com o
Ocidente, como o Senegal de Senghor, a Costa do Marfim de
80

CONTEXTO HISTRICO

Houphout Boigny e o Zaire de Mobutu, entre outros na mesma linha126.

Afirma, ainda, que a misso tinha os seguintes objetivos:
(1) revigorar a presena brasileira na rea;
(2) examinar os interesses comuns no Atlntico Sul e as
possibilidades de uma poltica coerente de mar territorial;
(3) ampliar mecanismos de consulta e colaborao sobre
produtos primrios;
(4) estimular a criao de correntes efetivas de comrcio; e
(5) estabelecer novos modelos de cooperao cultural e de
assistncia tcnica127.

Os objetivos apresentados para a viagem eram totalmente

palatveis ao CSN, e o crivo ideolgico dos pases visitados servia de
salvo conduto para os temores de que, durante a visita, pudesse haver
contato com governos de esquerda e, mais ainda, com movimentos de
liberao que atuavam na regio. Dessa forma, Gibson Barboza obteve
apoio integral do Presidente Mdici viagem que empreenderia frica,
um ano depois. Nada foi dito com relao ao processo de
descolonizao, nem com relao posio do Brasil frente a Portugal
e s colnias portuguesas na frica.
A anlise da Exposio de Motivos que relata a viagem ao
Presidente, no entanto, revela que o tema central das conversaes
mantidas com os lderes africanos no foi nenhum dos objetivos
estabelecidos para a viagem, mas, sim, o processo de descolonizao
da frica portuguesa e a posio do Brasil no conflito. Segundo Gibson
Barboza, a viagem teria sido profcua para diminuir as desconfianas
com relao ao Brasil, ao permitir maior entendimento da nossa posio.
Gibson Barboza afirmou aos seus interlocutores o apoio inequvoco
do Brasil Resoluo 1514 das Naes Unidas, condenando o
colonialismo e afirmando o direito dos povos autodeterminao. Mas
observou que, em razo dos laos especiais que vinculavam o Brasil a
81

MRCIA MARO DA SILVA

Portugal, no podamos manifestar-nos sobre a matria, a menos que

solicitados por Portugal, sob pena de estarmos ingerindo em negcios
internos portugueses. Apesar de sublinhar o xito de suas explicaes,
Gibson Barboza alerta o Presidente da precariedade e inconsistncia
da posio brasileira, afirmando:
Expliquei a todos eles que o Brasil no est associado ao
colonialismo, que votamos a favor da Resoluo 1514(XV) da
Assemblia Geral das Naes Unidas sobre a outorga da
independncia aos pases e povos coloniais, e que nos temos
mantido fiis a esses princpios. Mostrei-lhes, porm, a
impossibilidade de o Brasil associar-se a manifestaes
antiportuguesas (...) Mas no devo ocultar a Vossa Excelncia,
Senhor Presidente, que nossa posio diplomtica se tornar dia
a dia mais difcil, rdua128.

Gibson Barboza acreditava na possibilidade de xito da poltica

de presso, em nvel bilateral, sobre Portugal que permitisse uma sada
negociada para a independncia das colnias portuguesas e a
manuteno de relaes estreitas, ps-independncia, entre as excolnias e a metrpole129. Ele estava ciente, no entanto, que o prazo
para essa linha de atuao se esgotava130.
O Chanceler tinha ainda conscincia de que, independente
de sua convico pessoal sobre a possibilidade de xito de uma
sada negociada, e possivelmente mediada pelo Brasil, a poltica
externa que adotara para a frica portuguesa era a medida do
possvel, tendo em vista o momento interno que vivia o Pas. Por
um lado, havia o lobby portugus extremamente atuante e
articulado, apoiado pelos setores conservadores. Por outro, havia
os limites impostos pelo CSN e os setores militares, quando o
Pas sofria a mais dura represso de todo o perodo militar, iniciado
em 64.
82

CONTEXTO HISTRICO

As aes, aparentemente tmidas, mas firmes e

consistentes, tomadas na administrao Gibson Barboza com
relao frica devem ser valorizadas nesse contexto. O
Itamaraty tinha presente que a manuteno do alinhamento
automtico com Portugal, em detrimento de uma poltica firme
de oposio ao colonialismo, custaria caro ao Brasil. Recorrentes
foram os enfrentamentos entre o Ministrio das Relaes
Exteriores e outros rgos de Governo visando a evitar medidas
de interesse econmico ou estratgico-militar de curto prazo que
viessem a comprometer irremediavelmente a posio do Brasil
na frica, quando mudssemos nossa posio.
Os enfrentamentos mais graves ocorreram inicialmente
com o Ministrio da Marinha, que pretendia realizar operaes
navais conjuntas com Portugal nas costas de Cabo Verde,
iniciativa a qual o Itamaraty se ops 131. Em seguida, novo
enfrentamento, dessa feita com o ento Presidente da Petrobrs,
Ernesto Geisel, que pretendia explorar petrleo em Angola, por
meio de triangulao com Portugal. 132 Por fim, a crise com o
Ministro da Fazenda, Delfim Neto, que, como conta Gibson
Barboza, por meio de seu porta-voz, afirmou que o Brasil
deveria penetrar na frica atravs das provncias ultramarinas
portuguesas133.
Em nota oficial, conforme relata Gibson Barboza, o
Itamaraty desqualificou a declarao, afirmando ser de cunho
pessoal, e que cabia ao Presidente da Repblica a definio
da poltica externa e ao Itamaraty a sua execuo. O episdio
levou Gibson Barboza a colocar seu cargo disposio do
Presidente, que, no entanto, recusou o pedido de demisso134 .
Em todos os episdios, apesar do prestgio e poder relativo
superior dos atores envolvidos, Geisel, Delfim Neto e o Ministro
da Marinha, as posies defendidas pelo Itamaraty
prevaleceram.
83

MRCIA MARO DA SILVA

3.5 CONCLUSO
Desde a dcada de 30, os Estados Unidos assumiram posio
central na poltica externa brasileira, e, de forma geral, havia a convico
de que o desenvolvimento do Brasil dependia fundamentalmente da
manuteno de relaes prximas com aquele Pas. Entretanto, a partir
do final da dcada de 50, h uma alterao no curso da poltica externa,
que buscava agora a universalizao das relaes e uma maior
autonomia frente aos Estados Unidos, na defesa dos interesses
brasileiros na arena externa.
Nesse contexto, a Poltica Externa Independente veio a
acirrar a determinao de o Pas deter maior latitude de ao, evitandose condicionamentos de ordem ideolgica. O perodo militar, iniciado
com Castelo Branco, fortemente condicionado ideologicamente,
determinou um novo realinhamento com os Estados Unidos e reacendeu
as expectativas de que, por meio de uma aliana especial, o Brasil
receberia dos Estados Unidos o apoio material e a capacitao
tecnolgica de que necessitava para o seu desenvolvimento. A poltica
da interdependncia com os EUA adotada por Castelo Branco logo
se revelou insuficiente para permitir a consecuo dos objetivos
permanentes do Brasil, de obter uma emancipao scio-econmica e
de se desenvolver a ponto de se tornar uma grande potncia.
Nesse sentido, a poltica externa de Costa e Silva retomou a
linha de maior independncia na esfera externa, aumentando os conflitos
pontuais com os Estados Unidos, mas mantendo-se firme na busca do
que acreditava o Governo serem questes fundamentais ao
desenvolvimento do Pas, como o direito de acesso tecnologia nuclear.
O desenvolvimento tornou-se a prioridade e adotou-se uma poltica
mais nacionalista.
A administrao Mdici consolidou o nacionalismo por meio
da crescente participao de empresas estatais na economia e dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). As elevadas taxas de
84

CONTEXTO HISTRICO

crescimento econmico no perodo tinham aumentado a confiana de

que o Brasil tinha um grande futuro e no deveria subordinar seus
interesses aos interesses das grandes potncias, mas, sim, trilhar um
caminho prprio. O acmulo de poder e o reconhecimento de seu
peso relativo no sistema internacional passaram a ser a tnica da poltica
externa brasileira.
Portanto, da dcada de 30 at o fim da administrao Mdici,
as distintas administraes do Pas foram marcadas pela convico
crescente de que as relaes com os Estados Unidos eram centrais
para o desenvolvimento do Brasil e sua insero no sistema
internacional. Por outro lado, observou-se uma conscientizao gradual
de que os Estados Unidos no atendiam s expectativas brasileiras de
comprometimento com o desenvolvimento do Brasil, negando ao Pas
um status diferenciado frente s demais naes latino-americanas.
Havia, ainda, a percepo de que os EUA tinham interesses conflitantes
com a poltica brasileira de desenvolvimento econmico e tecnolgico.
A busca do equilbrio entre essa oposio de interesses e a necessidade
de os dois Governos, brasileiro e norte-americano, manterem relaes
de aliana maior, em um mundo dividido pelo conflito Leste-Oeste,
tornou-se o foco das relaes bilaterais.
No que tange s relaes com a frica, o continente negro
entrou na agenda externa do Brasil a partir do final da dcada de 50,
precisamente quando o Brasil comeava a busca de espao para uma
atuao mais autnoma frente aos EUA com vistas ao desenvolvimento
econmico-social e emancipao tecnolgica do Pas. A poltica
externa para a frica refletia as mesmas ambivalncias das relaes
com os EUA, sendo mais voluntarista quando havia maior afastamento
dos EUA, e mais conservadora quando o Brasil se aproximava da
esfera norte-americana. Por um lado, havia a aspirao de que uma
comunho entre os pases do Sul pudesse contribuir a que os pases
desenvolvidos aceitassem a negociar melhores condies para a
insero dos pases subdesenvolvidos no sistema internacional. Nesse
85

MRCIA MARO DA SILVA

contexto, o surgimento das jovens naes africanas viria a reforar a

poltica do terceiromundismo e deveria contar com o apoio e simpatia
do Brasil. Por outro lado, a predominncia dos movimentos de esquerda
nas frentes de liberao africanas provocava desconfianas nos setores
mais conservadores da sociedade brasileira, e implicava que o apoio
causa da liberao significasse um afastamento ideolgico frente aos
EUA e Portugal, invivel at meados da dcada de 70.
Tal ambivalncia implicou que as aes de apoio concreto ao
processo de descolonizao da frica no fossem alm do discurso e
do apoio Resoluo 1514 da Assemblia-Geral das Naes Unidas,
em favor da liberao das colnias africanas.

86

PARTE II

O RECONHECIMENTO DA INDEPENDNCIA
ANGOLA E DO GOVERNO DO MPLA

DE

4. AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA

PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

4.1 INTRODUO
Em 11 de novembro de 1975, o Governo brasileiro reconheceu
a independncia de Angola e, por conseguinte, o Governo de esquerda
do Movimento Popular para a Independncia de Angola (MPLA),
apoiado pelos Governos sovitico e cubano. A deciso de reconhecer
a independncia de Angola e o Governo de Agostinho Neto provocou
grandes reaes internas e externas.
Como j analisado, a poltica de aproximao com a frica
fazia parte da poltica de universalizao das relaes externas, mas o
reconhecimento de um Governo comunista do outro lado do Atlntico
exigiria grande habilidade do Itamaraty e da Presidncia, com vistas a
superar as resistncias dos setores militares mais radicais, que
ameaavam inviabilizar a execuo da poltica externa traada para
Angola.
A anlise que se segue comear com um breve histrico da
poltica externa brasileira para a frica at 1974 e a abordagem das
diferentes correntes de pensamento que condicionavam a ao do
Brasil a partir de 1956, quando a frica comeou a ocupar espao
na formulao da poltica externa brasileira. Sero analisadas na
mesma seo, igualmente, as condicionantes externas da poltica com
relao frica, sobretudo as relaes com Portugal e com o
Ocidente.
89

MRCIA MARO DA SILVA

Em seguida, a anlise centrar-se- no posicionamento do

Governo Geisel com relao frica e no comprometimento dos
diferentes atores com a poltica adotada. Na seo seguinte, sero
identificados os principais atores que participaram do processo de
tomada de deciso, suas respectivas posies e interesses no PTD.
Em razo da posio que ocupava no PTD, nfase maior ser dada
trajetria do Presidente Ernesto Geisel, e ao Itamaraty, por ter sido,
segundo argumenta este trabalho, no apenas o executor, mas,
sobretudo, o formulador da ao externa adotada com relao
independncia de Angola.
4.2 PERODOS E CORRENTES DA POLTICA DO BRASIL PARA A FRICA
Segundo Sampaio135, a participao do Brasil republicano nos
assuntos internacionais poderia ser dividida em trs fases: de 1889 a
1917, de 1917 a 1945 e a partir de 1945. Na primeira fase, (18891917), a da diplomacia territorial, que fixou as fronteiras e que pouca
ateno deu aos assuntos fora do hemisfrio, ocorrera uma guinada do
foco de prioridade das relaes externas do Brasil de Londres para
Washington, empreendida pelo Baro do Rio Branco, ento Chanceler.
No segundo perodo (1917- 1945), o Brasil comeara a ter uma tmida
participao nos assuntos extracontinentais, como sua participao na
Liga das Naes e na Segunda Guerra Mundial, por exemplo. De
qualquer forma, os interesses do Pas continuavam absolutamente
centrados no mundo ocidental. Por fim, o terceiro perodo teria
comeado em 1945, com um alinhamento quase total com os Estados
Unidos nas questes externas.
A partir de 1956, o Pas teria entrado em uma nova fase,
buscando por meio de uma poltica nacionalista impulsionar o
desenvolvimento econmico e adquirir mais prestgio e independncia
de ao no sistema internacional. Assim, com interesses universais, o
Brasil aspirava a chegar ao status de grande potncia136. , portanto,
90

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

nesse contexto que deve ser analisada a entrada da frica na pauta de

interesses brasileiros, como um desdobramento do processo de
universalizao das relaes externas, que se teria iniciado na segunda
metade da administrao Kubitschek, conforme j tratado.
Apesar de ter sido Kubitschek o primeiro Presidente a associar
a questo externa luta contra o subdesenvolvimento, um discurso
mais claro, refletindo a poltica do Brasil com relao frica, s veio
efetivamente a ocorrer com a administrao Quadros e a Poltica
Externa Independente. Com efeito, a entrada da frica na pauta das
nossas relaes externas foi uma das marcas da Poltica Externa
Independente de Jnio Quadros e refletia as tenses que a PEI
provocou internamente. A questo central em jogo - tanto para os que
defendiam a aproximao com o continente africano, quanto para os
que se opunham a essa iniciativa - dizia respeito aos efeitos que a
referida poltica teria sobre as relaes do Brasil com o bloco comunista,
sobre as relaes com as naes industrializadas e com aliados
tradicionais137, especialmente Estados Unidos e Portugal.
Havia, segundo Selcher, seis linhas internas que divergiam sobre
que valores deveriam pautar a poltica externa para a frica138: a) a
linha culturalista; b) a luso-brasileira; c) a econmica; d) a nacionalistaneutralista; e) a ocidentalista; f) a militar. Entre elas, as concepes
variavam sobremaneira, como se ver a seguir.
A corrente culturalista acreditava que nossas razes comuns,
nossa formao tnica e o mito da democracia racial brasileira
qualificavam-nos a exercer um papel protagnico na frica. Para tanto,
os lderes nacionais deveriam capitalizar politicamente essas afinidades.
Por sua vez, a corrente luso-brasileira partia da viso que a
melhor forma de relacionamento do Brasil com o Terceiro Mundo seria
por meio de Portugal, formando uma Comunidade Afro-Luso-Brasileira,
fundamentada no que Gilberto Freire denominava de lusotropicalismo.
As interpenetraes de raas, cultura e lngua seriam, de acordo com
essa viso, algo peculiar colonizao portuguesa, cujo modelo teria
91

MRCIA MARO DA SILVA

sido mais bem sucedido na forma brasileira. A viso idealizada de que

os portugueses lograram transmitir os valores europeus s regies
tropicais por meio de uma fuso gradual de culturas e no por meio de
conflito e destruio permeia toda a linha de pensamento dos que
defendiam essa corrente. A poltica externa africana deveria ser feita,
nesse contexto, em perfeita coordenao com Portugal. Esta lealdade
lusitana, defendida por parte da elite brasileira, coibiu as iniciativas de
aproximao com a frica em bases estritamente brasileiras, de defesa
dos interesses brasileiros, de forma desvinculada de Portugal.
J a linha econmica defendia uma aproximao imediata com
a frica, vendo nessa aproximao possibilidades de expanso de
mercado para produtos brasileiros. Advogavam seus defensores que a
indstria nacional carecia de escala em razo das limitaes de nosso
mercado interno. Acreditavam que os produtos industrializados
brasileiros, por outro lado, teriam grande dificuldade de penetrar nos
mercados dos pases desenvolvidos, fazendo-se necessria a conquista
de novos mercados. A frica e a Amrica Latina afiguravam-se, dessa
forma, como mercados potenciais a serem conquistados, e no apenas
como demandantes dos produtos brasileiros, mas igualmente como
fornecedores de matrias-primas, necessrias ao avano da
industrializao brasileira. Percebiam, ainda, a possibilidade de, por
meio de uma maior aproximao com a frica negra, fortalecer nossa
posio nos fruns multilaterais de defesa contra a deteriorao das
relaes de troca no sistema de comrcio internacional e em favor de
maior apoio e comprometimento dos pases desenvolvidos para com
o desenvolvimento econmico dos pases do Terceiro Mundo.
Os adeptos da linha neutralista acreditavam ser a defesa do
interesse nacional a principal inspirao na adoo de posies no
cenrio externo, fugindo ao alinhamento ideolgico com qualquer dos
dois blocos. A busca de maior independncia na ao externa adotada
pelas administraes Quadros e Goulart levou a um debate interno
sobre se a Poltica Externa Independente seria uma variao da poltica
92

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

de neutralidade frente ao conflito Leste-Oeste139. Os defensores do

neutralismo advogavam uma maior aproximao com o Terceiro
Mundo, por meio da identificao de similaridades polticas e
econmicas, e criticavam o alinhamento com o bloco ocidental, onde
seramos parceiros de segunda categoria, alegando que o divisor de
guas no sistema internacional era o nvel de desenvolvimento
econmico entre os pases. O Brasil, o resto da Amrica Latina, a
frica e a sia integrariam a periferia do mundo, sem poder de deciso
para a superao de seus problemas poltico-econmicos.
A linha ocidentalista era defendida por setores conservadores
de direita, e militares, que viam a aliana do Brasil com o Ocidente
como natural e mesmo moral. Acreditavam que nossos interesses
estavam ligados aos Estados Unidos e Europa Ocidental e viam os
eventuais conflitos como secundrios frente aos benefcios da aliana
ocidental contra o Comunismo. Opunham-se aproximao com o
Terceiro Mundo alegando que os laos culturais e a identificao de
interesses comuns entre o Brasil e os demais pases subdesenvolvidos
eram falaciosos e uma criao dos formuladores da Poltica Externa
Independente. Afirmavam os ocidentalistas que o subdesenvolvimento
no Brasil era temporrio, um mero atraso na revoluo industrial140, ao
passo que o subdesenvolvimento africano e asitico era estrutural e de
propores em nada comparveis com as do subdesenvolvimento
brasileiro. Essa viso prevaleceu durante toda a administrao Castelo
Branco e permeou, com maior ou menor intensidade, as administraes
Costa e Silva, Mdici e Geisel.
Por fim, a linha militarista, que via a frica como rea de suma
importncia do ponto de vista geoestratgico, acreditava que o Brasil,
ajudado pelos pases ocidentais, notadamente os Estados Unidos, tinha
um papel crucial a desempenhar na manuteno da segurana e do
equilbrio estratgico no Atlntico Sul. Os defensores dessa corrente
temiam que o avano do comunismo na frica Ocidental representasse
uma plataforma de propagao de idias e movimentos subversivos
93

MRCIA MARO DA SILVA

de esquerda no Brasil e no resto do continente americano. A frica era

percebida como a ameaa mais concreta de avano do comunismo na
Amrica Latina e considerada regio mais vulnervel penetrao
sovitica. Uma pequena variao da referida viso era a que vislumbrava
possibilidades de, como aliado de Portugal e de pases coloniais como
a Frana, vir o Brasil a estabelecer uma presena maior no continente
africano, sobretudo nos pases lusfonos, aumentando
consideravelmente seu raio de ao e conseqentemente seu peso
especfico no cenrio internacional. A possibilidade de formao de
uma comunidade lusobrasileira da Amrica sia exercia forte apelo
sobre os setores militares formados na doutrina de geoestratgia da
Escola Superior de Guerra.
4.3 A POLTICA EXTERNA PARA FRICA A PARTIR DE 1961
De alguma forma, as correntes anteriormente descritas
nortearam a poltica externa brasileira para a frica a partir da
administrao Jnio Quadros, ainda que cada linha exercesse influncias
sobre a outra. Na verdade, as decises tomadas eram resultantes da
interao das diferentes linhas.
Durante a PEI, houve um posicionamento mais forte contra o
colonialismo, e a independncia de 17 ex-colnias ao longo de 1960 fez
com que a hiptese de uma aliana terceiromundista se tornasse mais
tangvel, j que cada pas representava um voto na ONU. A esse respeito
Quadros consciously sought to use anticolonial posture as
an ideological instrument to increase Brazilian prestige in
African nations for cooperation in development141.

Entretanto, apesar dos discursos de Quadros e de Afonso

Arinos, ento Chanceler, em favor da autodeterminao dos pases
94

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

africanos, em 1961 o Brasil, cedendo s presses externas (de

Portugal) e internas (dos que defendiam a aliana com Portugal),
absteve-se na votao da Resoluo 1.514 da ONU contra Portugal
e a favor de Angola, cujo contedo condenava a poltica colonial
portuguesa.
Diante desse quadro, o Ministro Afonso Arinos, em 1962,
descreveria bem os conflitos do Brasil com relao independncia
de Angola, ao tentar esclarecer as duas condicionantes da ao externa
do Pas no continente africano, conforme apresenta Selcher:
(1) Brazils most special historical and cultural ties with
Portugal; and (2) its traditional anticolonialism evolving from
racial brotherhood, geographic position, economic interests,
and a conviction that, anticolonialism was, with disarmament,
one of the two great problems of the century142.

Mais tarde, Arinos afirmaria que o Brasil se sentia responsvel

por assistir Portugal em busca de uma soluo pacfica para seus
conflitos coloniais, de forma a assegurar a sobrevivncia da lngua e da
cultura portuguesas na frica143. A mesma linha de discurso foi mantida
durante administrao Joo Goulart, com as tentativas de San Tiago
Dantas, ento Ministro das Relaes Exteriores, de reconciliar posies
irreconciliveis, tendo-se, como resultado final, a manuteno, na
prtica, da aliana com Portugal.
Nesse contexto, o golpe de 1964 representou um ponto de
inflexo, com a preponderncia da viso que temia uma infiltrao
comunista nos movimentos de liberao africanos. Em razo de nossa
posio geogrfica e das pretenses de alguns setores de formao de
uma grande comunidade lusfona liderada pelo Brasil e por Portugal,
pregou-se uma aliana total com o Ocidente e oposio a qualquer
apoio aos movimentos de independncia. A referida viso perdurou
durante toda a administrao Castelo Branco.
95

MRCIA MARO DA SILVA

O afastamento poltico dos Estados Unidos, que comeou a

ocorrer na administrao Costa e Silva e prosseguiu na administrao
Mdici, no representou grande impacto na evoluo de nossa posio
com relao frica. O combate ao comunismo continuava a ser a
principal bandeira. De qualquer forma, ocorreram avanos, j que se
buscou na formulao o que seria o interesse do Brasil - e este no se
definia necessariamente como um interesse perfeitamente coincidente
com o dos EUA e das potncias coloniais.
Pode-se, e deve-se, considerar como um avano da nossa
posio com relao frica a tentativa de aproximao com o
continente africano, realizada na administrao Mdici pelo Ministro
das Relaes Exteriores, Mrio Gibson Barboza, com seu priplo pela
frica Ocidental. A viagem e as acusaes feitas a Gibson de no ter
tido uma poltica voltada para os pases subdesenvolvidos carecem de
uma reflexo mais profunda. Na verdade, Gibson foi o primeiro
Chanceler dos Governos militares a incluir a frica na agenda do Pas.
Naturalmente, h que se considerar que a margem de manobra interna
era muito estreita e que propostas mais ousadas - como uma maior
aproximao com os movimentos libertrios das colnias lusfonas poderiam ser consideradas subversivas. Recorde-se, ainda, que vrios
diplomatas foram afastados de suas funes no Itamaraty em razo de
acusaes de inclinaes esquerdistas. Gibson tinha conscincia das
limitaes existentes e de at onde poderia avanar sem romper a linha
do equilbrio interno de foras.
Em termos prticos, por outro lado, o que se verificou foi um
alinhamento do Brasil com Portugal, tendo o ano de 1972 sido
declarado o Ano da Comunidade Luso-Brasileira. Nesse perodo,
foram assinados Acordos que permitiam ao Brasil estabelecer empresas
nas colnias portuguesas144. Desse modo, ocorreu um considervel
incremento do comrcio com as colnias africanas, mas houve grande
desgaste com as lideranas que viriam a assumir o controle das excolnias aps a independncia. Tal desgaste demonstrou que a viso
96

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

de curto prazo que vigorou durante as administraes militares at o

Governo Geisel deveria sofrer inflexo, se efetivamente o Brasil quisesse
se beneficiar dos laos culturais e histricos com os pases lusfonos
para sua penetrao no continente africano.
No final da administrao Mdici as conseqncias da deciso
de apoio aberto ao regime colonial portugus j se fazia sentir. O choque
do petrleo - e a dependncia do Brasil em cerca de 80% de
importaes para atender ao mercado interno - provocou uma
reavaliao das relaes com os pases rabes, que apoiavam o
processo de descolonizao, e com os pases africanos produtores de
petrleo. Em 24 de novembro de 1973, 17 pases da frica Central e
Ocidental assinaram resoluo incluindo o Brasil em lista de seis pases
passveis de sofrerem sanes econmicas e diplomticas se no
suspendessem imediatamente sua poltica de apoio s potncias
coloniais e ao regime racista da frica do Sul145.
4.4 O COMPROMETIMENTO DO GOVERNO GEISEL COM O PROCESSO DE
DESCOLONIZAO DA FRICA E DE ANGOLA
Ao tomar posse, Geisel em seu discurso 146 afirmou que a poltica
externa de seu Governo daria prioridade s naes irms da Amrica
Latina e frica e que ele estava preparado para fazer os ajustes
necessrios execuo da referida poltica, buscando a defesa dos
interesses do Brasil. Em termos prticos, a declarao de Geisel
significava o fim da conivncia do Brasil com a poltica colonial
portuguesa.
As razes para o redirecionamento da poltica externa para a
frica eram muitas: a necessidade de conquista de novos mercados
para os produtos manufaturados brasileiros; o aquecimento das relaes
com os pases produtores de petrleo; maior dilogo e apoio das jovens
naes em temas de interesse mtuo e melhor articulao de posies
nos fruns multilaterais147. Mas, certamente, a causa determinante foi a
97

MRCIA MARO DA SILVA

percepo pragmtica de que a era colonial estava no seu fim e de

que o processo de descolonizao era irreversvel148. Houve,
igualmente, a constatao de que o Brasil tardara em descer do barco
colonial e que no se podia mais perder oportunidade de aproximao
com as colnias lusfonas, j em processo terminal de aquisio da
independncia, ou o Brasil teria de se resignar a ter naes hostis ao
Governo de Braslia do outro lado do Atlntico. Essa percepo, em
especial, parecia ser cristalina aos olhos dos funcionrios do Itamaraty,
como se ver, quando se proceder anlise da documentao da
Secretaria de Estado.
Cumpre registrar que, logo aps a assuno de Geisel, uma
circular foi distribuda aos membros do primeiro escalo do Governo
contendo informaes sobre as mudanas a serem efetivadas no curso
das relaes com as colnias lusfonas149, como se ver com mais
detalhes adiante.
A Revoluo dos Cravos em 25 de Abril de 1974, dando fim
ao Salazarismo e o imediato anncio do novo Governo de que
concordava com a concesso da autodeterminao s colnias
africanas, facilitou a posio brasileira, liberando o Pas dos
compromissos com Portugal. De qualquer forma, a deciso de
empreender mudana na poltica para a frica j estava tomada antes
da Revoluo dos Cravos, como se depreende do discurso inaugural
de Geisel e da consulta feita por meio da circular elaborada pelo
Itamaraty.
Estava claro, no entanto, que o passivo do Brasil com relao
frica era grande e seriam necessrias atitudes firmes e inequvocas
que atestassem o efetivo comprometimento e apoio do Brasil
independncia dos pases africanos.
Nessa linha, o Brasil reconheceu em 18 de julho de 1974 a
independncia da Guin Bissau, dezessete dias antes do Governo
portugus anunciar que assinaria o acordo de transferncia de poder150.
Ainda que a deciso portuguesa de conceder a autodeterminao s
98

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

colnias e a inexorabilidade do processo de independncia tornassem

o reconhecimento dos novos Estados africanos um imperativo,
persistiam internamente as resistncias com relao ao reconhecimento
de Governos de esquerda frente dos novos pases. Os setores mais
conservadores no teriam problemas em reconhecer um Governo
independente de direita; mas se os grupos guerrilheiros de esquerda
chegassem ao poder, a situao teria de ser encaminhada com maior
cuidado.
O reconhecimento do Governo marxista da Guin Bissau,
surpreendentemente, no causou reaes de desagrado internas, mas
tal fato no se repetiu quando se tratou da independncia de Angola.
4.5 OS ATORES E SUAS POSIES NO PTD
A disposio de Geisel e Silveira de reconhecer a independncia
de Angola, qualquer que fosse o vencedor entre os trs grupos que
disputavam o poder, j existia bem antes da independncia
propriamente dita. Entretanto, a conjuntura poltica e ideolgica na qual
se concretizou a independncia tornou o processo decisrio que levou
ao efetivo reconhecimento brasileiro extremamente delicado, e obrigou
os atores que defendiam o reconhecimento a exercitarem suas
habilidades estratgicas, de modo a alcanar o objetivo almejado.
4.5.1 Geisel: pequena biografia151
Ernesto Geisel nasceu em Bento Gonalves, Rio Grande do
Sul, em 1907. Era o caula de uma famlia de cinco filhos, quatro homens
- Orlando, Henrique, Bernardo e Ernesto-, e uma mulher, Amlia.
O pai de Geisel era imigrante alemo e chegara ao Brasil aos
dezesseis anos. A me era brasileira, descendente de alemes. A
disciplina sempre foi a tnica da educao recebida152. Geisel, assim
como Orlando e Henrique, estudou no Colgio Militar de Porto Alegre,
tendo ingressado em seguida na Academia Militar do Exrcito no
99

MRCIA MARO DA SILVA

Realengo, Rio de Janeiro. Da Academia saiu como aspirante em 1928,

era da artilharia e foi servir no Rio de Janeiro, juntamente com Juracy
Magalhes, Bizarria Mamede e Agildo Barata153 que, segundo Geisel,
eram seus amigos prximos154.
Posteriormente, Geisel foi transferido para Santo ngelo, Rio
Grande do Sul, onde estava quando a Revoluo de 30 iniciou. Ele
havia votado em Getlio Vargas e, assim como seus dois irmos,
Henrique e Orlando, fazia parte do grupo de tenentes que participaram
ativamente da Revoluo. Naquela ocasio, Geisel tinha rebelado sua
bateria e avanado no seu comando at So Paulo, alcanando em
seguida o Rio de Janeiro155. Ali, Geisel reencontrou-se com
revolucionrios como Juarez Tvora e Juracy Magalhes, que o
convenceram a levar sua bateria para reforar as posies
revolucionrias no Nordeste.
No Nordeste, Geisel comeou sua vida poltica. Por indicao
de Juarez Tvora, Geisel acabou assumindo a Secretaria-Geral do
Governo do Estado do Rio Grande do Norte, auxiliando o interventor
Alusio Moura e acumulando igualmente o cargo de chefe do
Departamento de Polcia. Foi o primeiro de uma longa srie de cargos
polticos de Geisel. Mais tarde, do Rio Grande do Norte, Geisel
retornaria ao Exrcito, assumindo seu posto frente da bateria que
estava na Paraba, acumulando o cargo de Secretrio de Fazenda da
Paraba e membro do Conselho Consultivo da Paraba, indicao feita
por decreto assinado por Getlio Vargas e referendado por Oswaldo
Aranha.
Na Revoluo Constitucionalista, Geisel atuou combatendo
contra os paulistas frente de sua bateria. Esteve envolvido
igualmente no Golpe de 37 e, em 1945, quando da deposio de
Vargas, era chefe de Gabinete do General lcio Souto, ligado ao
General Dutra. Nessa ocasio, Geisel participou dos eventos, mais
especificamente do cerco ao Palcio Guanabara, mas a favor da
deposio de Vargas. Depois, no Governo Dutra, Geisel esteve
100

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

lotado no Conselho de Segurana Nacional (CSN), trabalhando

diretamente com o general lcio Souto, ento Secretrio-Geral do
CSN.
Ainda antes, em 1944, Geisel fizera um curso militar nos
Estados Unidos, de onde retornou em 1945. Em 1947, foi indicado
para o cargo de Adido Militar no Uruguai, onde ficou at 1950. Ao
retornar, foi servir no Estado-Maior das Foras Armadas.
Em 1952, Geisel cursou a Escola Superior de Guerra (ESG),
ao mesmo tempo em que fazia parte do corpo permanente da
Escola. Foi nessa ocasio que conheceu Golbery do Couto e Silva.
Os dois oficiais tornaram-se amigos. Geisel participou ativamente
da elaborao da doutrina da ESG e, no que tangia participao
dos militares na poltica, afirmou os militares devem ficar fora da
poltica partidria, mas no da poltica geral156.
Ainda sobre a participao dos militares na poltica, Geisel
dizia entre ns, no Brasil, a vinculao dos militares com a
poltica tradicional; isso vem da nossa formao157.
Durante o Governo Caf Filho, depois do suicdio de
Getlio, Geisel foi trabalhar na subchefia da Casa Militar da
Presidncia da Repblica. Nesse posto, travou contato mais prximo
com as principais crises que assolavam o Pas: dficit comercial,
balano de pagamentos e a instabilidade poltica.
Aps o Gabinete Militar, Geisel foi para a refinaria de
petrleo de Cubato, onde havia um problema de disciplina, razo
pela qual o tinham solicitado para colocar ordem na, ento, maior
refinaria de petrleo do Pas. Seus primeiros contatos com a rea
de petrleo originaram-se nessa poca. Em Cubato, Geisel ficou
de 1955 a 1956, quando foi para o interior de So Paulo,
Quintana, cumprir o perodo mnimo de comando para poder ser
promovido a General. De So Paulo, foi transferido para o Rio de
Janeiro, para chefiar a 2a-Seo do Estado Maior do Exrcito, onde
voltou a encontrar Golbery. Foi nessa mesma poca que Geisel foi
101

MRCIA MARO DA SILVA

indicado para integrar o Conselho Nacional do Petrleo, ocupando a

vaga que cabia ao Exrcito.
Em 1960, Geisel foi trabalhar no gabinete do Ministro da
Guerra, Marechal Denys. O irmo de Geisel, Orlando Geisel, ligado
a Denys, era poca chefe do Estado-Maior do I Exrcito e General
de Brigada. Enviado ento para Braslia, Geisel foi incumbido de
chefiar o escalo avanado que se ocuparia da transferncia do
Ministrio para a nova Capital. Em seguida, j na administrao
Jnio Quadros, e tendo sido promovido a General de Brigada,
Geisel foi indicado Comandante Militar de Braslia - cargo que
ocupou at a assuno de Joo Goulart - e participou ativamente
das crises que se seguiram renncia de Jnio Quadros em 1961.
Com a posse de Jango, Geisel pediu exonerao e ficou
como adido Secretaria do Ministrio da Guerra, esperando
funes. Ento, em 1962, foi indicado pelo Ministro da Guerra para
comandar a Artilharia Divisionria da 5 Diviso de Infantaria, em
Curitiba. Em 1963, seria designado subchefe do Departamento de
Proviso Geral do Exrcito.
Em 1964, juntamente com seus irmos, Henrique - a esta
altura j na reserva - e Orlando, Geisel passou a integrar o grupo
de militares que se ops a Goulart, e que tinha como lder Castelo
Branco. Foi assim que, aps o Golpe de 64, Geisel passou a chefiar
o Gabinete Militar da Presidncia, assumindo automaticamente a
Secretaria Geral do CSN e sendo promovido a General de Diviso
no mesmo ano. Em 1966, foi promovido a General de Exrcito.
Mais tarde, Geisel ops-se candidatura de Costa Silva
Presidncia e, pouco antes da assuno de Costa e Silva, foi
nomeado Ministro do Supremo Tribunal Militar, afastando-se
temporariamente da poltica. Em 1969, Geisel adoeceu, e
acompanhou distncia a morte de Costa e Silva e a assuno de
Mdici, cujo Ministro da Guerra viria a ser Orlando Geisel. No
Governo, Mdici indicaria Ernesto Geisel para a presidncia da
102

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Petrobrs, funo que este ocuparia at sua indicao como

candidato Presidncia da Repblica.
Como se pode observar, a carreira de Geisel foi uma
sucesso intermitente de funes militares e cargos de natureza civil.
Mesmo quando estava ocupando cargos militares, poucas foram
as vezes em que esteve desempenhando funes estritamente
militares e tcnicas. De alguma forma, sempre esteve prximo a
pessoas que participavam do processo poltico e decisrio.
Se, por um lado, tinha slida formao militar, pautando-se
pelos princpios bsicos da vida militar de autoridade, disciplina e
respeito hierarquia, por outro tinha tido, na prtica, boa escola
poltica. Participara de quase todos os eventos importantes na
histria poltica do Pas desde a poca de Getlio Vargas e tinha
slida opinio formada sobre qual seria o interesse do Brasil,
inclusive na rea de poltica externa.
4.5.1.1 Geisel: a ascenso
4.5.1.1.1 O Contexto Interno
Aspectos Polticos
Ernesto Geisel foi eleito Presidente da Repblica pelo
Colgio Eleitoral, com 400 votos contra 76 votos obtidos por
Ulysses Guimares, candidato da oposio, em janeiro de 1974.
Tomou posse em maro do mesmo ano.
A sua candidatura representava a vitria do setor moderado
das Foras Armadas, tambm chamado de castelista, sobre o setor
mais conservador, que havia apoiado a candidatura de Costa e Silva
para a Presidncia em 1967. A volta dos moderados - que
acreditavam que, aps um limitado perodo governamental de
emergncia, os militares deveriam conduzir o Pas a um pronto
103

MRCIA MARO DA SILVA

retorno democracia representativa158- provocou fortes desconfianas

nos grupos radicais de direita dentro das Foras Armadas.
Apesar de ter ganhado as eleies por amplssima maioria,
Geisel no detinha o apoio integral das Foras Armadas159. Estas
estavam divididas entre os que apoiavam a abertura poltica e os
que a viam com desagrado. Essa diviso imps srios limites de
ao a Geisel, inclusive na arena externa, e obrigou o Governo a
um permanente processo de negociao e esclarecimentos de
decises polticas que suscitassem desconfianas com relao s
reais intenes do Governo.
Na poltica externa, essa diviso se fazia presente no
prprio conceito desenvolvido para orientar a sua formulao. A
poltica externa denominada de pragmatismo responsvel,
segundo Fonseca160, era pragmtica, porque buscava o interesse
nacional, e era responsvel, porque sabia que no poderia dar
passos para os quais o Pas no estivesse preparado internamente.
Fazia-se necessrio um trabalho de convencimento interno, nem
sempre bem sucedido161.
Os cenrios nacional e internacional - que haviam
propiciado xitos econmicos e militares, fornecendo
temporariamente legitimidade ao regime e certa coeso das classes
dominantes em torno do Governo autoritrio - haviam mudado
drasticamente quando da assuno de Geisel. A crise econmica,
a estagflao em que mergulhava o mundo, com conseqncias
negativas sobre o PIB brasileiro, punha em evidncia as
contradies do sistema. A expanso econmica com base em
extremada concentrao de renda e apoiada na forte presena
do Estado na economia comeava a revelar a outra face do regime,
que teve de ser enfrentada pela administrao Geisel. As classes
empresariais, que vinham sendo afastadas do poder decisrio em
funo do papel preponderante do Estado, passaram a reivindicar
reformas polticas.
104

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Por outro lado, o aumento do combate luta armada no perodo

Mdici multiplicou os setores das Foras Armadas que exerciam atividades
de represso, que atuavam cada vez mais de forma autnoma, fora das
cadeias tradicionais de comando. A chamada Comunidade de Segurana
e Informao estabelecia uma zona de conflito no interior das Foras
Armadas ameaando alguns dos valores mais constitutivos da organizao
militar: a hierarquia de seus comandos e a unidade de seus membros162.
A politizao das Foras Armadas representava uma ameaa
real ao Governo, na medida em que rompia com a unidade militar. Nas
palavras de Wlder de Ges,
a transformao da presidncia da Repblica em ponto de
provimento militar, dependente de votao entre oficiais,
significava tcita autorizao para que se formassem, dentro das
Foras Armadas, blocos polticos ou partidos- para disputar o
poder163.

Nesse contexto, Geisel e o grupo que o apoiava tinham clara

percepo de que os custos do autoritarismo eram crescentes e
ameaavam a unidade das Foras Armadas. A nica alternativa seria
colocar fim interveno militar iniciada em 64 e fazer a transio para
um regime civil164.
Diante desse quadro, o Governo Geisel concentrou esforos
no sentido de viabilizar um processo gradual e seguro de distenso
poltica. Nesse processo, a estabilidade econmica desempenhava um
papel estratgico na medida em que reduzia os focos de tenso na
sociedade.
Aspectos Econmicos
Geisel encontrou condies macroeconmicas adversas e
distintas das que vigoraram no perodo Mdici. A crise do petrleo de
105

MRCIA MARO DA SILVA

1973 apresentou seu impacto na administrao Geisel, requerendo um

grande esforo para o fechamento das contas externas. A crise energtica
constitua forte ameaa manuteno do ritmo acelerado de crescimento.
Por outro lado, o desgaste poltico decorrente da adoo de uma poltica
de ajustes era inaceitvel para Geisel. Um dos pilares de sustentao dos
governos militares ps-64 era exatamente as elevadas taxas de crescimento
econmico, o chamado milagre brasileiro. Uma diminuio no ritmo de
crescimento teria acirrado a oposio dos setores mais radicais das Foras
Armadas, que poderiam consider-la como um rompimento com os
princpios que pautaram a Revoluo.
A crise do petrleo ps em evidncia a vulnerabilidade da economia
e acenava para a necessidade de uma modificao estrutural. O modelo
de expanso, que vigorou entre 1968 e 1973, estava baseado no capitalismo
monopolista de Estado e na abertura da economia a capitais estrangeiros165.
O referido modelo de desenvolvimento gerou distores com repercusses
econmicas, polticas e sociais, tais como o enfraquecimento relativo da
indstria nacional, a persistncia de distores no processo de distribuio
de renda, a permanncia de desnveis regionais de desenvolvimento, a
deteriorao das condies de vida nos grandes centros urbanos e a
expanso insuficiente dos setores de infra-estrutura 166.
A situao que se apresentava a Geisel no plano econmico lhe
permitia duas linhas de ao: o ajuste econmico ou o financiamento do
desenvolvimento por meio do endividamento externo, como j vinha sendo
feito pelas administraes anteriores, dessa feita, acrescido do dficit
provocado nas contas pblicas pelo aumento do preo do petrleo.
Pelas razes polticas antes mencionadas, Geisel escolheu a segunda
opo para tentar manter as elevadas taxas de crescimento e adotou o II
Plano Nacional de Desenvolvimento, que tinha como objetivos:
a) ajuste da estrutura econmica situao de escassez de
petrleo, dando-se nfase especial s indstrias bsicas,
notadamente ao setor de bens de capital, de eletrnica pesada
e de insumos bsicos;
106

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

b) consolidao de uma sociedade industrial moderna e um

modelo de economia competitiva, mediante a implantao
de novos setores, criao e adaptao de tecnologias;
c) destaque poltica energtica a fim de reduzir a dependncia
em relao a fontes externas;
d) nfase poltica cientfica e tecnolgica por meio da execuo
do II e III Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico;
e) novo esforo de integrao nacional;
f) ocupao produtiva da Amaznia e do Centro-Oeste; e
g) desenvolvimento social visando a garantir substanciais
aumentos de renda real e eliminar focos de pobreza
absoluta167.
A implementao das referidas metas requeria um
aprofundamento da presena do Estado na economia, j que
demandavam investimentos gigantescos com longo prazo de maturao
e baixa rentabilidade relativa. Tendo em vista o baixo nvel de poupana
interna, o meio encontrado para o financiamento das referidas diretrizes
foi o do endividamento externo. Para Castro168, a estratgia de
desenvolvimento adotada no conseguiu reduzir a vulnerabilidade da
economia, devido forte dependncia desta em relao ao petrleo.
Contudo, apesar dos percalos, a transformao da estrutura produtiva
almejada pelo II PND, voltada para o desenvolvimento dos setores de
infra-estrutura foi realizada, de modo significativo.
4.5.1.1.2 Contexto Externo
Na esfera externa, igualmente, tambm haviam ocorrido
mudanas estruturais considerveis em 1974. Os Estados Unidos
haviam restabelecido relaes diplomticas com a China Popular, e a
ameaa comunista no continente americano havia ficado circunscrita a
107

MRCIA MARO DA SILVA

Cuba. O arrefecimento da bipolaridade deu maior espao para as

denncias de assimetria de poder entre os pases do norte e os pases
do sul.
O crescimento econmico, ocorrido em muitos pases em
desenvolvimento na dcada de 60, e a emergncia dos pases rabes
produtores de petrleo a partir de 73 provocaram alteraes no status
dos pases em desenvolvimento, no cenrio internacional, com o
surgimento de potncias mdias. O conflito Norte-Sul passou a ocupar
o centro da agenda de pases em desenvolvimento, passando o conflito
Leste-Oeste para um segundo plano169.
Nesse contexto, havia maior espao na arena internacional
para que pases como o Brasil aspirassem a buscar maior autonomia
de ao, fosse por meio do fortalecimento da aliana
terceiromundista, fosse por meio da busca de novas parcerias
estratgicas com pases desenvolvidos, em tentativa de superar o
excesso de dependncia do principal parceiro no caso brasileiro,
os Estados Unidos170.
Para Fonseca, no sistema bipolar, o Brasil viveu sob a
hegemonia de uma das superpotncias, e isso definiu,
estruturalmente, os limites de suas opes diplomticas. Uma das
maneiras de conceber os caminhos para ampliar a autonomia,
objetivo natural de qualquer poltica externa, seria, portanto, afastarse do campo hegemnico, por meio da universalizao da poltica
externa. A universalizao significaria multiplicao dos contatos
internacionais e, portanto, diminuio das possibilidades de
presses hegemnicas171.
nesse contexto que deve ser compreendida a busca de uma
maior aproximao com os pases do Terceiro Mundo, materializada
por meio de uma efetiva inflexo na poltica adotada com relao aos
pases rabes e da frica negra, paralelamente materializao da
chamada opo europia, com o estabelecimento da cooperao
estratgica com a Alemanha. Essas aes, levadas a cabo pelo Governo
108

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Geisel, constituam afirmaes que demonstravam aos formuladores

de poltica externa e sociedade, que a autonomia no era apenas um
ideal a ser perseguido, mas, sim, um bem tangvel.
Havia no seio do Governo, entre os atores que participavam
do processo decisrio em poltica externa - a Presidncia da Repblica,
o Itamaraty, o CSN-, a convico de que a autonomia era possvel e
mesmo uma necessidade para a afirmao da identidade nacional. O
setor econmico do Governo, nomeadamente o Ministrio da Fazenda,
por meio do Ministro Mrio Henrique Simonsen, parecia ser a nica
voz discordante, em uma viso mais pragmtica de que era preciso
fechar as contas pblicas e isso no poderia ser feito sem a boa vontade
norte-americana172.
A compreenso do Pragmatismo Responsvel requer uma viso
clara das circunstncias internacionais, como o arrefecimento da
bipolaridade e a emergncia de potncias mdias, como era o caso do
Brasil, no cenrio internacional. Entretanto, a poltica do Pragmatismo
Responsvel s poder ser entendida como uma interao entre os
fatores externos e os internos. O fato de o meio externo ter permitido
as inovaes no explica por si que elas necessariamente se efetivassem.
Era preciso, concomitantemente permissibilidade do meio externo,
que houvesse condies e motivao internas para que a inovao
diplomtica ocorresse.
Para a compreenso dessa poltica adotada por Geisel, h que
se considerar o crescimento econmico ocorrido no perodo 68-73
como fator de ampliao do instrumento diplomtico, que requeria, no
plano externo, aes de dimenses proporcionais ao tamanho de nossa
economia. Fazia-se necessrio o acesso a insumos bsicos para o a
manuteno e ampliao do desenvolvimento industrial; acesso a fontes
de financiamento para o desenvolvimento; acesso a tecnologias de
ponta; e, finalmente, acesso a mercados consumidores no-tradicionais,
no apenas para produtos primrios, mas tambm para produtos
manufaturados.
109

MRCIA MARO DA SILVA

Entre os fatores polticos internos, preciso considerar:

a natureza do poder presidencial ( que decisivo para se inovar
em poltica externa), a natureza dos limites inovao (que
dependem, em boa medida, da liberdade poltica do presidente) e
finalmente, o jogo de interesses sociais e polticos nos temas
internacionais173.

No episdio da poltica externa de Geisel selecionado para

estudo neste trabalho, verifica-se que as linhas de ao adotadas so
resultantes da interveno dos trs fatores acima mencionados.
4.5.1.2 Geisel e o Reconhecimento da Independncia de
Angola e do MPLA
Geisel tinha posio favorvel emancipao das colnias
portuguesas e afirmava que nosso comprometimento com Portugal
sobre esse tema tinha que mudar174. Acreditava que a proximidade
geogrfica e cultural e interesses econmicos, como, por exemplo, a
explorao potencial de petrleo por companhia brasileira, tornavam
Angola um Pas estratgico para o Brasil. Com relao ao fato de se
instalar em Angola um Governo comunista, Geisel encarava o assunto
da mesma forma que encarou o reatamento de relaes com a China
Popular: tratava-se de tema interno e no deveria ser constrangimento
para que o Brasil buscasse o seu interesse de forma pragmtica, noideolgica, a exemplo do que j fazia ao manter relaes plenas com a
URSS.
Geisel estava ciente, no entanto, das dificuldades causadas
consecuo de seu objetivo de reconhecer a independncia de Angola
independentemente da orientao ideolgica do Governo, caso este
viesse a ser o MPLA, apoiado pelo bloco sovitico. O reatamento de
relaes com a RPC em 1974 j havia dado mostras das resistncias
110

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

internas, manifestadas no Conselho de Segurana Nacional quando o

assunto foi tratado175 e Geisel teve de impor sua posio solicitando a
alguns membros que se haviam posicionado contrariamente ao
reatamento que mudassem o voto.
4.5.2 O Itamaraty
argumento central deste trabalho a afirmao de que o
Itamaraty foi o principal formulador da posio do Brasil com relao
ao reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do
MPLA. Argumenta igualmente que, por meio do poder de influncia
de seu Chanceler sobre o Presidente e outras Agncias de Governo,
mas, sobretudo, de sua cultura institucional, logrou a impor sua viso
no processo decisrio e a materializar a deciso tomada. Cumpre,
portanto, analisar os elementos que permitiram ao MRE deter o
referido poder de influncia no processo. A relao especial entre o
Presidente Geisel e o Ministro Azeredo da Silveira, fator que
contribuiu para a aceitao da formulao e execuo da poltica
externa proposta pelo MRE, ser discutida na prxima seo, quando
se tratar do papel do Ministro das Relaes Exteriores como ator.
A presente seo analisar o papel do MRE do ponto de vista
institucional.
Parece haver consenso na literatura de que a capacidade de
influncia e definio das aes externas por parte do Itamaraty advm
da sua autonomia, entendida como capacidade de insular-se frente a
presses externas. Qual a origem de dita autonomia? Quais so os
seus limites? De que forma o Itamaraty conseguiu superar as limitaes
que ameaavam a concretizao dos seus objetivos com relao a
Angola? Para Cheibub176, a autonomia do MRE decorre do processo
de institucionalizao iniciado a partir da dcada de 30 e que visou a
dotar o Itamaraty e a carreira diplomtica de uma estrutura racional e
burocratizada, no sentido weberiano.
111

MRCIA MARO DA SILVA

A continuidade da poltica externa durante o perodo do Imprio

em parte atribuda homogeneidade do recrutamento dos diplomatas
no seio da elite imperial que, independentemente do partido no
Governo, compartilhava a mesma percepo com relao poltica
externa177. Sob a liderana carismtica do Baro do Rio Branco, o
MRE teria transitado a crise de formao de elites dos primeiros anos
do regime republicano sem maiores dificuldades ou soluo de
descontinuidade. A partir de 1917, entretanto, o MRE comearia a
sofrer os problemas de recrutamento, que afetavam a administrao
pblica como um todo.
Na dcada de 40, o processo de centralizao e burocratizao
acelerada do Estado brasileiro e a criao de concursos pblicos, por
meio do DASP, eram percebidos, de forma ambivalente, como uma
soluo e uma ameaa estrutura do MRE. Por um lado, o concurso
pblico solucionava o problema do recrutamento por meio do mrito.
Por outro lado, ao no levar em considerao as particularidades do
MRE, o recrutamento por meio do DASP representava uma ameaa,
ao romper com a homogeneidade dos quadros do MRE. J em 1934,
o ento Segundo Secretrio Jorge Latour afirmava:
Uma das maiores necessidades do Ministrio o recrutamento e
seleo de elementos prprios para os seus trabalhos e para a
ao diplomtica. No basta, porm, o recrutamento; faz-se mister
o aperfeioamento posterior, dos elementos j integrados ao
Ministrio. Devemos formar quadros aptos e melhor-los cada
vez mais. Para tanto cumpre formar ambiente e fazer escola,
como Oswaldo Cruz fez Manguinhos e Rio Branco fez, em parte,
o Itamaraty178.

Apesar da preocupao com a formao dos quadros

diplomticos, o Instituto Rio Branco, entretanto, s viria a ser
criado em 1945, como uma reao ao recrutamento feito pelo
112

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

DASP e uma maneira de manter a seleo dos novos membros

da carreira sob o controle dos diplomatas179. O IRBR viria a
exercer uma ao uniformizadora, neutralizando os efeitos
diversificantes - como a disparidade da origem social, ou os
advindos do clientelismo poltico da Era Vargas - permitindo, a
mdio e longo prazos, maior coeso e esprito de corpo dos
diplomatas. Nas palavras de Cheibub,
Pode-se dizer que em relao a outros grupos nacionais, exceo
feita para os militares, os diplomatas lograram permanecer mais
homogneos e articulados180.

Sobre a importncia das academias militares e o Instituto Rio

Branco na formao de diplomatas e militares, Cheibub afirma
Estas instituies conseguem socializar seus membros dentro
de sistemas articulados e coerentes, onde existe uma nfase
grande no papel que militares e diplomatas desempenham no
cenrio nacional. Ademais, a estrutura de treinamento e
socializao de ambas as instituies favorece a formao de
quadros bastante homogneos, por ser uma socializao em
bases constantes181.

O paralelismo entre a formao diplomtica, por meio do

Instituto Rio Branco, e a formao militar, por meio das respectivas
Academias Militares, e mesmo o valor simblico de nacionalismo e
patriotismo dos respectivos patronos, Rio Branco, Duque de Caxias e
Tamandar, tero um papel importante na relao entre o MRE e as
Foras Armadas durante o Governo militar, a partir de 64.
Esse fator ser especialmente relevante quando se tratar, mais
adiante, do enfrentamento do Itamaraty com outras Agncias de
Governo na arena decisria.
113

MRCIA MARO DA SILVA

O esforo de racionalizao e burocratizao do MRE foi

intenso e gradual e, de certa forma, acompanhou a complexidade e
necessidade de maior especializao na esfera externa. As reformas
administrativas, a criao da Secretaria Geral e de novas reas dentro
da Secretaria de Estado foram respostas s referidas demandas. No
objetivo deste trabalho, no entanto, analisar o processo de
institucionalizao do MRE, mas, to somente, pr em evidncia
aspectos relevantes desse processo que tm relao direta com o objeto
da pesquisa. Nesse contexto, cumpre analisar em que momento o
Itamaraty passa efetivamente a ter peso como formulador da poltica
externa brasileira e deixa de ser mero condutor, executor, da ao
externa.
Analisando a poltica externa brasileira a partir da instalao da
Repblica, observa-se que nem sempre o Itamaraty, como instituio,
foi um ator central na formulao da ao externa. Mesmo durante a
gesto do Baro do Rio Branco, a proeminncia do MRE advinha das
capacidades individuais de Rio Branco e no das capacidades
institucionais do Ministrio. Apesar da liderana carismtica de Rio
Branco, do prestgio e simbolismo que ele emprestou ao Itamaraty, do
ponto de vista institucional, parece haver consenso de que sua vocao
centralizadora e seu estilo personalista teriam provocado um retrocesso
nos mtodos de trabalho e na organizao interna do MRE.
Nos anos seguintes gesto de Rio Branco, os diplomatas,
como grupo profissional, no conseguiram transformar o prestgio e
poder de influncia adquiridos pelo Itamaraty em recurso poltico,
precisamente por que tais faculdades eram atribudas ao Chanceler e
no ao Ministrio. At meados da dcada de 50, o MRE esteve voltado
para si prprio, aprofundando o processo de burocratizao e
racionalizao dos mtodos de trabalho e da carreira. Nesse perodo,
em razo do pouco contedo poltico, os diplomatas ficaram margem
do processo de formulao da poltica externa. Nas palavras de
Cheibub sobre o perodo,
114

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Os diplomatas no tm, portanto, um papel muito relevante no

processo de formulao poltica exatamente por no terem um
contedo poltico substantivo como trao dominante. Estas
caractersticas sofrem uma grande transformao no momento
posterior, quando o Itamaraty comea a assumir um papel mais
central na formulao da poltica externa brasileira182.

Efetivamente, a partir de meados da dcada de 50, os diplomatas

comeam a desenvolver um novo sentido profissional e reivindicam para
si o direito de influenciar nas opes de poltica externa183. Parte do
processo pode ser atribuda a um grupo de diplomatas que aliavam
vocao poltica excelncia de suas qualificaes tcnicas. Integravam
o referido grupo diplomatas como Roberto Campos, Otvio Dias
Carneiro, Joo Baptista Pinheiro, entre outros 184. Outros diplomatas,
com igual determinao de obter maior participao do MRE na
formulao da poltica externa, se seguiram, em longa lista, buscando
uma articulao da poltica externa em termos globais. Possivelmente, a
figura que melhor expresse esse processo seja o Embaixador Arajo
Castro, Ministro de Estado durante o Governo Joo Goulart.
O papel do Itamaraty como formulador da poltica externa, e
no apenas executor, acentuou-se ps-64, quando os militares deixaram
maior espao ao MRE para atuao na esfera externa. Tal fato se deu
em razo de certa similaridade que os militares percebiam entre a carreira
diplomtica e a militar, e que lhes inspirava respeito e reconhecimento ao
profissionalismo do MRE. Nas palavras de Barros,
Do ponto de vista militar, o retorno de civis a posies relevantes
depende da credibilidade que este grupo seja capaz de estabelecer,
perante os militares, de que adquiriu competncia185.

Cumpre registrar igualmente, talvez como reflexo do papel

central que o MRE vinha requerendo para si na formulao das aes
115

MRCIA MARO DA SILVA

externas, que, a partir da dcada de 60, um nmero cada vez maior de

Embaixadores de carreira foi nomeado para o cargo de Ministro de
Estado. A nomeao de diplomatas de carreira para o cargo de
Chanceler no era uma novidade, mas passou a ocorrer de forma mais
consistente, permitindo o fortalecimento do MRE como agente central
da formulao da poltica externa, juntamente com a Presidncia da
Repblica. Verifica-se que, quando o Ministro de Estado pertence aos
quadros do MRE, o poder de influncia na formulao da poltica
externa com relao a outros agentes formuladores se v aumentada.
nica exceo teria ocorrido nos primeiros anos que se seguiram ao
golpe de 64, quando o MRE em esforo para manter sua integridade e
evitar cassaes e interveno, teria abdicado, temporariamente, de
seu papel central como formulador. desse perodo, que vai de 1964
a 1967, a breve ruptura na linha da poltica externa, cuja continuidade
foi retomada j durante a administrao Costa e Silva e reforada
durante as gestes Gibson Barboza e Azeredo da Silveira.
O esforo para manter a integridade de seus quadros e evitar
intervenes foi preocupao central de todos os Ministros de Estado
que pertenciam aos quadros do MRE durante o regime militar e
condicionou o exerccio da autonomia do Itamaraty na esfera externa.
Esse aspecto central na compreenso da conduo do processo
decisrio que levou ao reconhecimento da independncia de Angola e
do Governo do MPLA. As hesitaes e ameaas de retrocesso com
relao deciso de reconhecer a independncia e o Governo
estabelecido em Luanda, qualquer que fosse sua orientao ideolgica,
nada mais foram do que o Itamaraty testando os limites para o exerccio
da sua autonomia.
Da presente seo cabe ressaltar o processo de
institucionalizao do MRE e sua vocao para participar como ator
central na formulao da poltica externa a partir de meados da dcada
de 50. Durante o regime militar, entretanto, a autonomia requeria a
defesa do espao conquistado na formulao poltica, testando os
116

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

limites, em precrio equilbrio para que no se pusesse em risco a prpria

institucionalizao, diligentemente construda desde a poca do Baro
e cara aos membros da Casa.
A seguir, sero apresentados os principais atores no Itamaraty
que participaram do processo de deciso do reconhecimento da
independncia de Angola e do Governo do MPLA, suas respectivas
posies no processo decisrio e suas aes at maro de 1975,
quando foi aberta a Representao Especial do Brasil em Luanda. O
papel dos referidos atores de maro de 1975 at dezembro de 1975
ser analisado no Captulo 5, que tratar do processo de tomada de
deciso em ao.
4.5.2.1 Embaixador Antnio Francisco Azeredo da
Silveira, Ministro de Estado das Relaes Exteriores
(1974-1979)
O Embaixador Antnio Francisco Azeredo da Silveira foi
convidado pelo Presidente eleito Ernesto Geisel para ser Ministro das
Relaes Exteriores em 1974, quando servia como Embaixador do
Brasil em Buenos Aires. Azeredo da Silveira era conhecido por defender
uma linha de maior independncia para a poltica externa brasileira e
havia chefiado a Delegao do Brasil nas negociaes da UNCTAD
de 1966, 1967 e 1968. Suas posies em favor de uma maior
autonomia da poltica externa brasileira teriam sido responsveis pelas
desconfianas de setores militares mais radicais, que inviabilizaram sua
nomeao como Secretrio-Geral do Itamaraty durante a administrao
Costa e Silva186.
Geisel e Azeredo da Silveira conheceram-se durante visita de
Geisel a Buenos Aires. Alm de compartilharem vises comuns sobre
o cenrio internacional, teria havido imediata empatia, fator que
contribuiria para o estabelecimento de um dilogo formal, porm mais
direto entre os dois, evitando as intermediaes dos canais burocrticos
117

MRCIA MARO DA SILVA

tradicionais, sobretudo em matrias de maior relevncia para a poltica

externa brasileira187.
No perodo que antecedeu a posse do Presidente, Azeredo da
Silveira elaborou elaborado, em consultas constantes com Geisel e
com o apoio de um pequeno nmero de assessores, o que viriam a ser
as linhas centrais do Pragmatismo Responsvel188. No est claro se
as propostas partiram de Silveira ou de Geisel. Assessores que
participaram do processo, no entanto, afirmam que, em razo da
profundidade dos temas e da apresentao das idias sob forma de
conceitos polticos articulados, as propostas provavelmente teriam
partido de Silveira. Segundo entrevista de Souto Maior, quando Silveira
apresentou suas idias a Geisel teria havido uma grande convergncia
de opinies, como se as propostas de Silveira j estivessem parcialmente
formadas na mente de Geisel189. Na verdade, a escolha de Azeredo da
Silveira como Ministro das Relaes Exteriores visava a permitir uma
articulao em termos polticos de vagas idias que Geisel tinha para a
poltica externa. Nas palavras de Costa,
Geisels own choice of Foreign Minister was essential in allowing
him to have a subordinate with whom he shared a common global
outlook and who could express and articulate his own sometimes
unarticulated views on international affairs190.

Independentemente das propostas que viriam a constituir a

poltica externa do Governo Geisel terem partido do Presidente ou de
Azeredo da Silveira, fato mais relevante saber as origens das referidas
formulaes. No final da administrao Garrastaz Mdici, o ento
Ministro das Relaes Exteriores, Gibson Barboza, elaborou Exposio
de Motivos ao Presidente, fazendo balano da poltica externa por ele
executada e formulando propostas de ajustes que deveriam ser
realizados pela prxima administrao. Garrastaz Mdici teria dado
cpia da referida Exposio de Motivos a Geisel, que teria aprovado
118

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

seu contedo e sugerido que Gibson Barboza trabalhasse conjuntamente

com Azeredo da Silveira durante a transio de Governo191.
Entre as propostas de ajustes recomendadas pela Exposio
de Motivos, estavam o reatamento das relaes diplomticas com a
Repblica Popular da China e a denncia de que a poltica adotada de
tentar influenciar Portugal para obter uma soluo negociada para o
processo de descolonizao da frica portuguesa estava esgotada. A
Exposio de Motivos de Gibson Barboza afirmava, ainda, que o Brasil
deveria mudar sua posio e apoiar claramente o processo de
descolonizao, antes que a poltica externa do Brasil para a frica
fosse irremediavelmente comprometida.
Cumpre observar que as referidas recomendaes foram feitas
em janeiro de 1974, portanto, anterior Revoluo dos Cravos, e que
no ocorreu nenhum fato novo no cenrio internacional ou nacional
que justificasse proposta da mudana de curso com relao ao processo
de descolonizao da frica portuguesa. Na verdade, seria de se
esperar que Gibson Barboza defendesse sua administrao e a poltica
externa por ele executada. O contedo da Exposio de Motivos, no
entanto, refletia viso do Itamaraty como instituio que,
independentemente de consideraes ideolgicas, acreditava que a
poltica externa do Brasil para a frica deveria sofrer inflexo.
No que tange posio do Brasil com relao s colnias
portuguesas, especificamente, em 22 de janeiro de 1974, Gibson
Barboza, em Exposio de Motivos ao Presidente192, exps
cuidadosamente o argumento de que era imperativa a mudana de
curso da poltica africana. Com grande meticulosidade, em 45 pginas,
relata os esforos empreendidos pelo Brasil, durante a sua gesto,
buscando levar Portugal a aceitar uma sada negociada para a
independncia das colnias lusfonas na frica. Gibson Barboza afirma
que a deciso de tentar pressionar Portugal a negociar havia sido
acertada, posto que, se bem sucedida, teria sido a melhor soluo
para todas as partes envolvidas. Reconhece, entretanto, que a poltica
119

MRCIA MARO DA SILVA

teria fracassado diante do que chamou de imobilismo portugus e

que os danos poltica externa do Brasil para a frica poderiam ser
irreparveis se continussemos alinhados com Portugal. Segundo a
Exposio de Motivos,
Confrontados por uma recusa de Portugal, s nos restar o
caminho que no o ideal, mas que representa um mal menor:
fazermos conhecer a nossa no-aceitao da poltica colonial
portuguesa, sem que com isso deixemos de ter com o Portugal
real- que abrange o territrio europeu e as ilhas adjacentes- as
melhores relaes. Esse esforo de separar as relaes bilaterais
entre o Brasil e Portugal do problema ultramarino portugus ser
certamente difcil e mesmo penoso, mas bem menos rduo e
prejudicial do que manter poltica que at agora foi acertada, pois
que precisvamos esgotar todas as possibilidades de dilogo193.

As propostas de Gibson Barboza eram controversas e de difcil

adoo, haja vista as circunstncias internas que constrangeram sua
prpria administrao. Por que ento o Ministro que deixava o cargo
no se limitou a avaliar sua gesto e fez propostas de mudana de
curso? Segundo Gibson Barboza, porque acreditava que os ajustes
eram necessrios para a defesa dos interesses brasileiros194. A viso
de Gibson Barboza sobre qual era o interesse do Brasil na esfera
externa era a viso do MRE, e o Ministro de Estado a quis registrar ao
deixar o Governo. Porm, mais do que registrar a percepo do MRE
com relao poltica externa, a Exposio de Motivos foi uma forma
de influenciar na formulao poltica da administrao seguinte. Seus
objetivos foram atingidos, uma vez que o Pragmatismo Responsvel
materializou parte das propostas do MRE para a ao externa. Os
argumentos apresentados, e longamente desenvolvidos na Exposio
de Motivos 22/74, foram utilizados mais adiante por Azeredo da Silveira
ao defender e justificar a mudana na linha de curso com relao
120

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

poltica africana. Portanto, do ponto de vista da formulao,

independentemente da Exposio de Motivos de Gibson Barboza ter
inspirado a Geisel e a Azeredo da Silveira na elaborao da poltica
externa do Pragmatismo Responsvel, o fato que a linha adotada
refletia os delineamentos sugeridos pelo Itamaraty para a poltica externa
do novo Governo, em especial com relao frica.
Nesse contexto, a grande inflexo com relao poltica
africana, do ponto de vista do MRE, no ocorreu na formulao, mas,
sim, na execuo. A percepo do ponto de vista da formulao de
que deveramos nos afastar de Portugal na matria e apoiar claramente
o processo de descolonizao, como j tratado, estava presente no
Itamaraty desde a Poltica Externa Independente. Fosse por meio da
aproximao com a viagem de Gibson Barboza frica, fosse por
meio das Exposies de Motivos informando ao Presidente que a
posio do Brasil no contexto africano era insustentvel ou, finalmente,
por meio da sugesto direta e inequvoca de mudana de curso, a
formulao do Itamaraty era favorvel inflexo. Mas at a gesto
Geisel/Silveira essa percepo no se traduziu em ao concreta, em
execuo poltica, pelas restries ideolgicas impostas pelo perodo
mais radical do Governo militar.
Portanto, a grande inovao teria ocorrido, no na formulao,
mas, sim, na execuo da linha traada, na conduo do processo
decisrio pelo Itamaraty, visando a impedir que outras Agncias de
Governo cerceassem a execuo da poltica externa formulada pelo
MRE e referendada pelo Presidente Geisel. Ao contrrio de Gibson
Barboza, Azeredo da Silveira contava com o apoio inequvoco de Geisel
poltica formulada pelo MRE. Cumpre registrar, no entanto que, apesar
do apoio do presidente, havia vises discrepantes em outros setores
do Governo e que, nesse contexto, na execuo das linhas delineadas,
o papel do Ministro Azeredo da Silveira e a forma como conduziu o
processo decisrio, buscando neutralizar vises que discrepavam com
as do MRE, foi essencial.
121

MRCIA MARO DA SILVA

O trabalho passa a analisar, portanto, os canais efetivos utilizados

por Azeredo da Silveira na arena decisria e como interagia com as
demais Agncias de Governo.
Alm do Conselho de Segurana Nacional (CSN), do qual o
MRE fazia parte, assim como todos os demais Ministrios, Geisel havia
criado outros Conselhos para tratar de temas especficos que
envolvessem mais de uma rea, como o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e o Conselho Monetrio Nacional, o Conselho de
Desenvolvimento Social. O MRE no tinha assento permanente em
nenhum rgo consultivo permanente de assessoramento ao Presidente,
exceto o CSN. Por outro lado, sempre que a matria em discusso
envolvesse tema de poltica externa, o Itamaraty era chamado para
fazer apresentao de seu ponto de vista. Segundo Azeredo da Silveira,
o fato de no pertencer aos Conselhos consultivos permitia ao Itamaraty
exercer uma influncia decisiva, posto que o MRE era ouvido como
Agncia especializada e no apenas como mais um dos rgos
integrantes do Conselho195.
Apesar de o CSN ter sido importante locus de deciso durante
os Governos militares, durante a administrao Geisel sua participao
efetiva ficou bastante reduzida, tendo sido convocadas poucas reunies.
Na maioria das vezes, as decises eram tomadas por Geisel em consulta
com seus principais assessores, sobretudo os Ministros das pastas
envolvidas na matria, e, posteriormente, o Presidente solicitava parecer
ao CSN196. Nas matrias mais relevantes, Geisel costumava informar
ao CSN qual deveria ser o contedo dos pareceres, cabendo quele
Conselho a manuteno da forma na legitimao de decises que haviam
sido tomadas por um crculo mais restrito de atores, em processo que
Wlder de Ges chamou de mecanismo de ritualizao197.
No que tange s decises de poltica externa, alm do contato
direto entre o Chanceler e o Presidente, o Itamaraty costumava elaborar
documentos intitulados Informao ao Presidente, que continham
anlises e propostas de curso de acordo com a perspectiva do MRE198.
122

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Muitas vezes, as referidas informaes eram encaminhadas ao CSN,

como subsdio, e acabavam por tornar-se opinio daquele Conselho.
Alm das Informaes ao Presidente, o CSN, para temas externos,
dependia de outras informaes, oriundas do MRE, para a elaborao
de seus pareceres, fazendo com que, em matria de poltica externa,
grande parte das informaes geradas pelo CSN - e legitimadas como
opinies daquele Conselho, destinadas a informar os demais atores
que participavam do processo decisrio - refletissem a formulao
feita pelo Itamaraty.
Esse canal de comunicao do CSN era instrumental ao
Itamaraty por seu carter didtico, que permitia a explicao de
determinadas posies aos demais atores, sem a explicitao de que
era a percepo do MRE. Relao semelhante foi desenvolvida com a
Escola Superior de Guerra, ESG, onde as palestras e cursos realizados
por diplomatas serviam de oportunidade para apresentar e explicar as
percepes do Itamaraty, em ambiente que favorecia a diminuio de
desconfianas, e possveis resistncias, sobre aes que envolvessem
maior contedo ideolgico. Por esses canais, mais do que ser
doutrinado pelo CSN ou pela ESG, o MRE conseguia influir na
formulao, buscando espao para a adoo de aes com potencial
de atrito com a Doutrina de Segurana Nacional.
Naturalmente que o canal vazante de comunicao com o CSN
tambm impunha dificuldades e obrigava o MRE a exercer estrito
controle sobre a circulao da informao, no apenas do MRE para
o CSN, mas, igualmente, entre a SERE e os Postos. Tal fator ser de
importncia capital no que se refere informao da presena das
tropas cubanas em Angola, analisada no prximo Captulo, e deciso
de se manter aberta a Representao Especial do Brasil em Luanda.
Por ltimo, com relao ainda aos canais efetivos utilizados
pelo Itamaraty para influenciar no processo de deciso na esfera externa
na ao em anlise, cumpre analisar a relao entre Azeredo da Silveira
e Golbery do Couto e Silva, Chefe do Gabinete Civil de Geisel, bem
123

MRCIA MARO DA SILVA

como a prtica desenvolvida por Silveira de administrar os tempos,

atrasando ou antecipando a divulgao da deciso tomada, a depender
dos seus objetivos.
Golbery do Couto e Silva era amigo de longa data de Geisel
e considerado mentor da doutrina da ESG, fundamentada nos
princpios da Geoestratgia. Tambm atribuda a ele a participao
em todas as decises importantes da administrao Geisel. No
pretende esse trabalho analisar o papel de Golbery no processo
decisrio da administrao Geisel, mas to somente seu papel, como
ator, na adoo das decises tomadas na esfera externa.
Em matrias que no requeriam participao direta do
Presidente, era recorrente que Azeredo da Silveira tratasse das
questes do MRE com Golbery do Couto e Silva. Em matria externa,
Golbery tinha interesse maior na Amrica Latina, mas, em geral,
Azeredo da Silveira costumava consult-lo sobre distintos temas. Era
comum que Silveira, antes de apresentar proposta controversa ao
Presidente, ouvisse antes a Golbery, no apenas para sondar a
possvel receptividade de Geisel, alm da do prprio Golbery, mas
tambm para testar e antecipar o nvel de dificuldade e resistncia
que poderia advir de outros atores, sobretudo dos setores militares199.
Essa estratgia permitia a Silveira fazer os ajustes necessrios, na
forma e no contedo, de suas propostas, visando no apenas a
influenciar o Presidente nas decises a serem tomadas, mas tambm
a facilitar sua adoo frente aos demais atores, evitando desgaste
maior para o Presidente e para o MRE. Simular o impacto da deciso,
antecipando sua informao a atores-chaves, era estratgia comum
em Silveira e foi prtica recorrente ao longo do processo de
reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do
MPLA.
Uma vez definida a linha de curso que seria adotada com
relao s colnias lusfonas, Azeredo da Silveira deu incio s aes
para a sua execuo, adotando firme, porm cuidadosa, estratgia.
124

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Logo aps a assuno de Geisel, circular foi distribuda aos

membros do primeiro escalo do Governo, contendo informaes sobre
as mudanas a serem efetivadas no curso das relaes com as colnias
lusfonas200. A circular era assinada por Azeredo da Silveira, mas com
a completa aquiescncia do Presidente201. Segundo Azeredo da Silveira,
os Ministros civis e alguns militares teriam respondido positivamente
s propostas; outros setores militares teriam silenciado202. Assim como
na administrao Gibson Barboza, Azeredo da Silveira sabia que havia
resistncias internas nova linha proposta, e a circular serviu para testar
o peso real das referidas resistncias mudana pretendida na posio
do Brasil com relao ao processo de descolonizao, preservando o
Presidente da Repblica.
A dificuldade de execuo da nova poltica para a frica exigia
que Azeredo da Silveira contasse com o apoio integral do Presidente e
diminusse as desconfianas dos que questionavam seu compromisso
com os objetivos da Revoluo (expresso utilizada pelo Governo para
referir-se ao Golpe de 64). Para os setores conservadores, dentro e
fora do Governo, propostas de aproximao com o Terceiro Mundo e
de apoio aos movimentos de liberao africanos eram vistas, assim
como na administrao anterior, como posies esquerdistas. Mais
uma vez, cabia ao MRE buscar o precrio equilbrio que garantisse a
preservao do espao conquistado na formulao da poltica externa
e da autonomia na execuo da linha de ao definida pelo Presidente,
sem colocar, contudo, em risco a integridade do Itamaraty.
Exemplificativo da conscincia do Chanceler com relao dificuldade
de execuo da poltica externa definida com o Presidente, e de sua
habilidade poltica, foi o caso Fontoura.
Pouco depois da Revoluo dos Cravos em Portugal, em abril
de 1974, o Governo portugus sugeriu a Braslia que indicasse nome
para substituir o General Carlos Alberto Fontoura, antigo Chefe do
Servio Nacional de Informao, que havia sido designado pelo
Presidente Garrastaz Mdici como Embaixador do Brasil em Lisboa,
125

MRCIA MARO DA SILVA

e para o qual o Governo portugus j havia concedido agrment. Em

resposta, Azeredo da Silveira determinou elaborao de minuta de
despacho telegrfico, informando que qualquer dificuldade do Governo
portugus com a nomeao de Fontoura implicaria a no designao
por parte do Brasil de outro Embaixador, deixando a Embaixada em
Lisboa sob a chefia de Encarregado de Negcios. Alertado por um
assessor sobre a dureza dos termos do despacho, Azeredo da Silveira
teria alegado que necessitava ter credibilidade dentro do Governo para
poder executar a poltica externa delineada, e que, nesse sentido, deveria
propor ao Presidente resposta firme a Lisboa, antecipando o que,
acreditava ele, seria a deciso do Presidente203.
Em maio de 1974, o Encarregado de Negcios em Portugal204
informa sobre a sugesto feita pelo General Spnola de que Brasil
pudesse exercer algum tipo de mediao para a soluo do contencioso
portugus na frica205. Dias antes, havia sido enviada circular telegrfica
a Embaixadas do Brasil na frica, informando a nova orientao do
Brasil sobre a matria206. O contedo da circular marca claramente a
mudana de curso na poltica para a frica e incorpora a avaliao
feita por Gibson Barboza de que, do ponto de vista do Brasil, a linha
adotada de tentar interceder junto ao Governo portugus para buscar
uma sada negociada, intermediada pelo Brasil, estava esgotada.
Segundo os termos da circular,
No cabe ao Brasil interpretar o que sejam os interesses de
Portugal e consequentemente procurar influenciar o
comportamento interno ou externo do Governo portugus (...).
Da mesma forma, no cabe a Portugal procurar orientar a
aplicao, em casos especficos, dos postulados da poltica externa
brasileira em questes que nitidamente transcendem esfera
dos seus assuntos internos. Situa-se nessa rbita a execuo, no
plano operacional, de uma conseqente poltica anti-colonialista
por parte do Brasil, no apoio que deve prestar s manifestaes
126

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

dessa natureza que se processam no territrio africano. O

Governo brasileiro (...) no deixar de apoiar, sempre que
necessrio, na ocasio oportuna e no foro apropriado, aquelas
manifestaes que, no seu entender, correspondam a expresses
legtimas de aspiraes nacionais anti-colonialistas, ainda que
possam ser divergentes as interpretaes que sobre o caso
especfico tenham os Governos do Brasil e de Portugal207.

Visando a reparar os ressentimentos causados pela poltica

brasileira de alinhamento com Portugal e a iniciar dilogo poltico que
permitisse o pronto estabelecimento de relaes diplomticas com as
colnias portuguesas em via de tornarem-se independentes, Azeredo
da Silveira acolheu proposta sui generis feita pelo Chefe do
Departamento da frica e Oceania, Ministro talo Zappa. Zappa props
que o Brasil abrisse Representaes Especiais em Loureno Marques
(Maputo) e em Luanda, para manter contato com os movimentos de
liberao durante o perodo de transio, at a independncia,
mantendo os Consulados-Gerais em Loureno Marques e Luanda para
os contatos diplomticos com o Governo portugus, detentor da
soberania sobre Moambique e Angola at a independncia.
Durante a realizao da Assemblia-Geral da ONU, em
setembro de 1974, Azeredo da Silveira comunicou ao Chanceler
portugus Mrio Soares a inteno do Governo brasileiro de abrir as
referidas Representaes e sua determinao de iniciar imediatamente
contatos com os Movimentos de Liberao de Moambique e Angola,
tendo solicitado na ocasio a aquiescncia do Governo portugus. Na
mesma data, em discurso proferido na Assemblia-Geral, Azeredo da
Silveira afirmou
o Brasil acredita, sem restries, que no se justificam protelaes
ou subterfgios na conduo do processo descolonizatrio, no
prprio Continente americano e em todo o mundo. O Brasil
127

MRCIA MARO DA SILVA

prestar o seu apoio a que os povos, ainda sujeitos a formas de

dominao colonial, possam alcanar, no mais curto tempo
possvel, a independncia nacional a que aspiram208.

No mesmo discurso Silveira fez citao de Amlcar Cabral209

que afirmava
Nosso interesse (em desenvolver as relaes de amizade,
solidariedade e cooperao com o Brasil) tanto maior quanto
nos sentimos ligados ao povo brasileiro por laos de sangue,
cultura e histria e desejamos ardentemente estabelecer com o
Brasil, depois da conquista de nossa independncia, amplas
relaes fraternais em todos os planos, assim como com o povo
de Portugal, que nunca confundimos com o colonialismo
portugus210.

Cumpre registrar que a referida citao foi extrada de carta de

Amlcar Cabral dirigida ao Chanceler Gibson Barboza e citada
literalmente na Exposio de Motivos de Gibson Barboza ao Presidente
Garrastaz Mdici211 que apontava o esgotamento da poltica executada
para a frica e recomendava a mudana de curso. Tal fato relevante
porque o discurso nas Naes Unidas foi a primeira ocasio em que o
Brasil deu conhecimento ao mundo da nova orientao do Governo
brasileiro com relao ao processo de descolonizao. E ao faz-lo,
os assessores de Azeredo da Silveira, ou eventualmente o prprio
Chanceler, buscaram inspirao para justificar a mudana de curso no
texto elaborado pelo Itamaraty, ainda na administrao Garrastaz
Mdici.
Em outubro de 1974, o Governo portugus deu sua
aquiescncia abertura das Representaes Especiais em Loureno
Marques e em Luanda. O passo seguinte seria o estabelecimento de
contato direto com os lderes dos movimentos de liberao de
128

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Moambique e Angola, para consult-los sobre a proposta e obter

autorizao para a abertura das Representaes. Para a misso de
realizar os contatos com os lderes da FRELIMO (Frente de Liberao
de Moambique), do MPLA (Movimento Popular para a Liberao
de Angola), da UNITA (Unio Nacional para a Independncia Total
de Angola) e a FNLA (Frente Nacional para a Liberao de Angola)
foi indicado o Ministro talo Zappa, principal assessor de Azeredo da
Silveira para os temas africanos. Para eventual chefia da Representao
em Loureno Marques ou Luanda, Azeredo da Silveira convidou o
Ministro Ovdio de Andrade Melo, que ento ocupava o cargo de
Cnsul-Geral em Londres.
Em maro de 1975, Azeredo da Silveira autorizou a abertura
da Representao Especial em Luanda, sob a chefia do Ministro de
Segunda Classe Ovdio de Andrade Melo, depois que a FRELIMO
havia recusado a proposta do Governo brasileiro de abrir
Representao Especial em Loureno Marques.
4.5.2.2 Ministro talo Zappa - Chefe do
Departamento da frica, sia e Oceania do MRE
Ao tomar posse como Ministro das Relaes Exteriores,
Azeredo da Silveira indicou para Chefe do Departamento da frica,
sia e Oceania o Ministro talo Zappa, diplomata de carreira, habilidoso
negociador e franco defensor de uma atuao mais arrojada do Governo
brasileiro em favor da descolonizao e independncia das colnias
portuguesas na frica. O maior desafio para Zappa era o desenho de
estratgia que permitisse a execuo da nova poltica para a frica,
tarefa que iria requerer grande habilidade na conduo do processo,
tanto em nvel interno quanto externo.
Paralelamente deciso de abertura da Representao Especial
em Angola, o Itamaraty iniciou trabalho de esclarecimentos e de
convencimento dos demais atores e da sociedade sobre as novas
129

MRCIA MARO DA SILVA

mudanas em curso na poltica externa do Brasil para a frica. Zappa

foi indicado por Silveira para a tarefa. Em julho de 1974, Zappa proferiu
palestra na Escola Superior de Guerra defendendo a descolonizao e
afirmando que o Brasil tinha um papel a desempenhar no processo. A
partir da, foram constantes os contatos de Zappa com a imprensa,
explicando, didaticamente, a nova poltica para a frica.
Depois da Revoluo dos Cravos, e uma vez definido por
Portugal que concederia a soberania s colnias africanas, teria sido
forjada no Gabinete de Silveira, por iniciativa de Zappa, a idia de
abrir as Representaes Especiais em Loureno Marques e em Luanda.
A inteno era a de antecipar o relacionamento poltico do Brasil com
as colnias portuguesas, que se encaminhavam para a independncia,
abrindo canal de dilogo com os movimentos negros que Portugal
qualificasse como candidatos ao poder212.
Tambm pode ser atribuda a Zappa a indicao a Silveira do
nome de Ovdio Melo para chefiar a Representao Especial em
Loureno Marques ou em Luanda. Zappa e Ovdio Melo eram
conterrneos de Barra do Pira, Rio de Janeiro, e amigos desde a
juventude. Ovdio Melo afirmou que conhecia superficialmente o novo
Chanceler, Silveira213.
Ao elaborar o convite a Ovdio Melo para chefiar a
Representao Especial, Zappa esclareceu a posio do Brasil com
relao ao conflito angolano:
O Brasil no tinha inteno alguma de moldar Angola
independente a desgnios da antiga metrpole. Nem tinha qualquer
propsito de favorecer a um ou outro dos movimentos negros
que em Angola disputariam o poder. Seria isento, absolutamente
isento, equnime e neutro entre todos eles e estaria pronto a
reconhecer aquele que, sobrevinda a independncia, tivesse
alcanado o poder. (...) O que o Brasil verdadeiramente pretendia
com a criao antecipada de misses diplomticas nas colnias
130

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

portuguesas era ir planejando desde logo um relacionamento

intenso com Angola e Moambique214.

Indagado por Ovdio Melo se o Governo brasileiro manteria a

sua posio de iseno e reconheceria o Governo de Luanda caso o
MPLA chegasse ao poder, por via eleitoral, ou por meio de luta armada,
Zappa teria revelado sua prpria dvida sobre o tema, mas via na
abertura da Representao o fortalecimento da posio de iseno,
alegando que
se a iseno, a equanimidade entre os movimentos fosse desde o
incio declarado intento, a marca registrada de nossa poltica, e
se, para sermos isentos e equnimes, chegssemos
antecipadamente a Luanda com uma Representao Especial,
desde o processo de transio independncia - mais difcil se
tornaria uma guinada sbita de nossa poltica em 11 de novembro,
quando a independncia se concretizasse, ainda que no sasse a
gosto de alguns setores da opinio pblica internacional ou
brasileira215.

Zappa e o Itamaraty tinham conscincia da dificuldade que

teriam para impor aos demais atores governamentais e opinio pblica
conservadora a deciso de reconhecer o Governo comunista do
MPLA, caso este chegasse ao poder. A abertura da Representao
Especial fortaleceria a posio do Itamaraty e do Presidente Geisel, j
tornada pblica, na medida em que, apesar de eventuais presses, o
retrocesso na posio anunciada criaria embarao ao Governo
brasileiro. Talvez, mais do que antecipar as relaes com os movimentos
negros e desfazer ressentimentos passados com relao poltica do
Brasil de alinhamento com Portugal, o objetivo maior em abrir as
Representaes Especiais fosse o de influir na deciso final, facilitando
o reconhecimento de eventual Governo do MPLA. Cumpre observar
131

MRCIA MARO DA SILVA

que, em Moambique, o Movimento que detinha o poder, inconteste,

era a FRELIMO, apoiado pela URSS.
Autorizado por Geisel, em dezembro de 1974, Zappa realizou
visita frica para fazer contatos com os lderes dos movimentos de
independncia africanos, com vistas a negociar o estabelecimento de
relaes diplomticas plenas com Moambique e Angola quando
independentes. Em seus contatos com os lderes libertrios, Zappa
assegurou que o Brasil reconheceria o grupo que chegasse ao poder,
independentemente de sua orientao ideolgica216. Zappa, na ocasio,
encontrou-se com Agostinho Neto (MPLA), Holden Roberto (FNLA)
e Wilson Santos (UNITA); e com o lder moambicano da FRELIMO,
Samora Machel217. Os lderes dos movimentos de liberao de Angola
aprovaram a proposta de abertura da Representao em Luanda, no
tendo o mesmo ocorrido com a FRELIMO, como se ver.
4.5.2.3 Ministro Ovdio de Andrade Melo,
Representante Especial do Brasil em Luanda
O Ministro de Segunda Classe do Itamaraty e Cnsul-Geral
em Londres, Ovdio de Andrade Melo, foi convidado para chefiar
eventual Representao Especial do Brasil em Loureno Marques ou
em Luanda em novembro de 1974. O Ministro Ovdio Melo era
diplomata muito respeitado por seus pares e considerado homem de
fortes convices. Ele havia, antes de Luanda, servido em importantes
postos da carreira diplomtica como Washington (Misso junto OEA),
Buenos Aires e Londres. Em 1965, havia chefiado a Diviso das
Naes Unidas do MRE e, apesar das dificuldades impostas pelo Golpe
de 64, consistentemente, como encarregado de elaborar as instrues
para a Assemblia-Geral Misso do Brasil nas Naes Unidas,
recomendava mudana na posio brasileira com relao ao processo
de descolonizao nas votaes da ONU218. Em 1965, durante o
perodo o que bom para os EUA, bom para o Brasil219, Ovdio
132

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

Melo sugeriu, por meio de memorando, que o Brasil - em vez de votar

contra as resolues das Naes Unidas que impunham sanes a
Portugal - seguisse o exemplo norte-americano e se abstivesse. No
mesmo memorando, Ovdio Melo sugeria que, na justificativa do voto
brasileiro de absteno, ao invs de alegar motivos sentimentais que
uniam o Brasil a Portugal, o Brasil deveria justificar o voto afirmando
acreditar que as sanes feitas Metrpole acabariam recaindo sobre
as colnias, provocando explorao mais intensa220. As referidas
consideraes jamais foram adotadas ou, nas palavras de Ovdio Melo,
jamais passaram da Secretaria Geral221.
Alm de sua opinio favorvel a um posicionamento inequvoco
do Brasil de apoio independncia das colnias africanas, Ovdio Melo
era pessoa de confiana de Zappa para executar a difcil tarefa de
conduzir a Representao Especial durante o perodo de transio.
Vale registrar que, durante a ditadura, Ovdio Melo fora argido duas
vezes por Comisso formada por diplomatas e militares que buscavam
apurar as motivaes ideolgicas que os inquiridos pudessem ter
tido em sua atuao na poltica externa222.
Ao aceitar o convite feito por Zappa, em nome do Ministro de
Estado, ficou acordado que Ovdio Melo faria visita frica para
contatar os lderes dos movimentos de liberao, a exemplo do que
havia feito um ms antes Zappa, com vistas a ultimar os entendimentos
sobre a pronta abertura das Representaes Especiais. Ele foi enviado
a Angola e Moambique em misso precursora e decidiu-se que a
Representao brasileira seria aberta durante o Governo transitrio,
estipulado no Acordo de Alvor223.
Ao agir dessa forma, o Governo Geisel pretendia recuperar o
espao perdido com a poltica pr-colonial das administraes
anteriores, demonstrando o compromisso do Brasil com o processo
de independncia das naes africanas e - como dito anteriormente facilitando, internamente, o reconhecimento imediato da independncia
e dos novos Governos instalados em Loureno Marques e em Luanda.
133

MRCIA MARO DA SILVA

Os contatos de Ovdio Melo com os lderes dos Movimentos

de Liberao de Angola foram muito positivos e todos concordaram,
de bom grado, com a abertura da Representao Especial do Brasil
em Luanda. Igualmente, manifestaram sua aprovao nova
orientao do Governo brasileiro com relao ao processo de
descolonizao dos territrios portugueses na frica, sem fazer aluso
ou qualquer reparo poltica externa do Brasil para a frica que
tinha vigorado at ento224.
A mesma receptividade no ocorreu no contato com Marcelino
dos Santos, Vice-Presidente e responsvel pelas Relaes Exteriores
da FRELIMO. Marcelino dos Santos, em resposta consulta brasileira
sobre a abertura da Representao Especial do Brasil em Loureno
Marques durante o Governo de transio, feita dois meses antes por
talo Zappa a Samora Machel, teria afirmado a Ovdio Melo que
A FRELIMO no poderia aceitar a proposta brasileira,
concedendo ao Brasil um status especial na criao antecipada
de relaes diplomticas com Moambique, porque as mentes
e coraes moambicanos - depois de sofrerem 14 anos de
guerra, depois de verem durante todo esse tempo o Brasil
apoiando Portugal no estavam acostumados a considerar o
Brasil um pas amigo; (...) o Brasil deveria esperar que a
independncia de Moambique se concretizasse e ento
formalizar a proposta de relaes diplomticas em nvel
conveniente225.

Tendo em vista que Moambique pretendia ter relaes

diplomticas, depois da independncia, com Portugal e com a frica
do Sul, pases que tiveram participao direta no sofrimento
moambicano durante a luta pela independncia, a posio da
FRELIMO com relao ao Brasil revelava-se, segundo Ovdio Melo,
inconsistente e ocultava outro objetivo. Na sua avaliao,
134

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

a posio ressentida e pouco coerente de Moambique era

eminentemente poltica: a FRELIMO queria primeiro ver como
o Brasil iria se comportar em Angola, agora que l abriramos
uma Representao Especial. As relaes com Moambique
dependeriam certamente do que fizssemos em Angola. E
relaes diplomticas de confiana com a frica Negra, a mais
longo prazo, o Brasil s poderia ter caso se entendesse bem com
os novos pases que falam portugus naquele continente. A
Representao Especial em Luanda assim ganharia uma
dimenso maior e uma importncia decisiva nas relaes futuras
com a frica. Passava a ser um laboratrio experimental para
as relaes com todo o continente226.

A avaliao de Ovdio Melo era precisa. A abertura em Luanda

da Representao Especial no foi suficiente para eliminar as resistncias
que imperavam sobre a posio do Brasil nos negcios africanos. Em
sua primeira conferncia de imprensa, o Primeiro Ministro Provisrio
de Moambique, e lder da FRELIMO, Joaquim Chissano criticou o
Brasil pela sua falta de apoio aos movimentos de libertao africanos227
e mostrou-se pouco convencido da recente converso do Brasil ao
anticolonialismo. Ao tentar estabelecer relaes diplomticas com
Moambique, o Brasil encontrou resistncias e ficou claro que o
posicionamento do Brasil com relao ao processo de independncia
de Angola seria determinante para uma tomada final de posio dos
moambicanos com relao ao atamento de relaes diplomticas.
A posio moambicana viria a ter forte impacto nas decises
que seriam tomadas com relao independncia de Angola. Qualquer
hesitao com relao ao reconhecimento imediato da independncia
de Angola confirmaria as desconfianas levantadas por Chissano sobre
o real comprometimento do Brasil com os pases africanos recm
independentes, frustrando toda a poltica brasileira para o Continente.
O Itamaraty estava consciente desse risco e disposto a tomar medidas
135

MRCIA MARO DA SILVA

firmes que refletissem uma real mudana de atitude do Governo

brasileiro. O Itamaraty e seu Representante em Luanda, Ovdio Melo.
Por ltimo, com relao aos encontros mantidos com os
lderes dos Movimentos de Liberao de Angola, a primeira
impresso de Ovdio Melo foi a de que o MPLA era o grupo melhor
preparado para assumir o poder, por contar com melhores quadros.
Tal percepo viria a se fortalecer na medida em que o Chefe da
Representao foi intensificando os contatos com a UNITA, o
MPLA e a FNLA, ao assumir a chefia da Representao em
Luanda.
4.5.3 Os Setores Militares
Por outro lado, persistiam as dificuldades internas com os
grupos de direita com quem Geisel vinha mantendo um equilbrio
precrio, o que levaria tentativa de golpe, em 1977, do General
Sylvio Frota, ento Ministro do Exrcito de Geisel e legtimo
representante dos setores mais radicais das Foras Armadas,
avessos a qualquer tipo de aproximao com pases com governos
de esquerda 228 . Geisel e Silveira sabiam das dificuldades
representadas pelo reconhecimento do MPLA caso este sasse
vitorioso no processo eleitoral em Angola. Por outro lado, eles
estavam conscientes do preo poltico elevado que teria para o
Brasil qualquer hesitao.
O processo decisrio que levou o Brasil ao reatamento de
relaes com a China Popular e a dificuldade em iniciar processo
de aproximao com Cuba haviam demonstrado que a instalao
em Luanda de um Governo de esquerda apresentaria dificuldades
internas para o seu reconhecimento por parte do Brasil. O processo
deveria ser conduzido de forma muito hbil de modo a no abalar a
frgil relao entre o Governo Geisel e a ala mais radical das Foras
Armadas.
136

AS DISTINTAS VISES PARA A POLTICA EXTERNA PARA A FRICA E OS PRINCIPAIS ATORES

4.6 CONCLUSO
O presente Captulo buscou analisar as diversas correntes de
pensamento na sociedade brasileira que influenciaram na adoo da
poltica externa para a frica at a administrao Geisel. Analisou
tambm a viso que preponderou na definio da poltica externa de
Geisel para a frica, que refletia a posio do Itamaraty de que o
Brasil deveria apoiar inequivocamente o processo de descolonizao
e reconhecer os novos governos africanos, independentemente de sua
orientao ideolgica.
Foram ainda apresentados os principais atores que tomaram
parte no processo decisrio. nfase foi dada s caractersticas do
Presidente Geisel, a partir da anlise de sua trajetria de carreira, que
foi marcada por uma sucesso intermitente de cargos polticos e militares.
Buscou-se, ainda, descrever o Itamaraty como Agncia de governo,
seu processo de institucionalizao e sua vocao crescente para
participar na formulao da poltica externa, fatores que explicam a
autonomia e respeito institucional que o MRE inspirava em outras
Agncias que tomavam parte no processo decisrio, em especial, na
classe militar.
Em seguida, buscou-se identificar os principais atores no
Itamaraty que participaram no PTD. Foram descritos o papel do
Chanceler Azeredo da Silveira, suas relaes com o Presidente Geisel
e os canais formais e informais que utilizava para dialogar com o
Presidente. Analisou-se, ainda, o modus operandi do Chanceler com
os demais atores burocrticos, em especial, como realizava sondagens
visando a antecipar a reao de outras Agncias frente a decises mais
controvertidas na arena externa. Foi tambm descrito o esforo
estratgico do MRE de explicao didtica - sociedade e s Agncias
governamentais formadoras de opinio, como a ESG e o CSN - sobre
as aes inovadoras na poltica externa. As duas ltimas sees
buscaram descrever o papel dos dois principais atores no MRE, depois
137

MRCIA MARO DA SILVA

de Silveira, no processo decisrio: Zappa, chefe do Departamento da

frica, sia e Oceania, e mentor intelectual da execuo da poltica
externa traada para a frica; e Ovdio Melo, Chefe da Representao
Especial do Brasil em Luanda, e responsvel por analisar, informar e
orientar o Itamaraty sobre a evoluo do conflito angolano e possveis
linhas de ao.

138

5. O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

5.1 INTRODUO
A instalao da Representao Especial em Luanda, em maro
de 1975, tinha como objetivo estabelecer contato com os trs
movimentos de liberao que disputavam o poder em Angola, durante
o Governo de Transio. O objetivo era o de pronto estabelecimento
de relaes diplomticas com o Governo de Luanda - que seria
ocupado, logo aps a independncia, pelo movimento que ganhasse
as eleies - independentemente de sua orientao ideolgica. O
estabelecimento do Governo de Transio e a realizao de eleies
foram entendimentos definidos no chamado Acordo de Alvor, entre as
autoridades portuguesas e os lderes dos trs movimentos. A
deteriorao do quadro poltico - que terminou em guerra civil, com o
enfrentamento armado entre os trs grupos- e a interferncia de
potncias externas no conflito produziram grande impacto no processo
decisrio no Brasil, com relao ao reconhecimento da independncia
de Angola e do Governo de esquerda do MPLA.
As avaliaes do Ministro Ovdio Melo sobre os trs
movimentos, sobretudo a de que o MPLA era o melhor qualificado
para ocupar o poder, e suas informaes sobre a internacionalizao
do conflito, em especial a no meno ao apoio sovitico/cubano ao
MPLA, foram centrais para a tomada de deciso. Tendo em vista as
reaes adversas deciso do Governo brasileiro de reconhecimento
139

MRCIA MARO DA SILVA

do Governo do MPLA de Agostinho Neto, nos planos interno e externo,

e as acusaes feitas na imprensa brasileira sobre a parcialidade das
informaes de Ovdio Melo, o presente Captulo ser iniciado com a
apresentao dos trs movimentos, suas caractersticas e capacidades
institucionais para ocupar o poder. A razo da referida anlise a de
comprovar a preciso das avaliaes da Representao em Luanda.
Em seguida, ser tratada a internacionalizao do conflito, com a
participao das duas principais potncias mundiais no enfrentamento
armado, assim como a interveno militar da frica do Sul e de Cuba.
Na seo seguinte sero analisadas as comunicaes da
Representao Especial em Luanda, sobre os temas acima
mencionados, bem como as informaes que circularam entre a SERE
e a Representao por canais informais, em especial telegramas
particulares entre Zappa e Silveira229 e os depoimentos de Geisel e
Silveira ao CPDOC. Buscar-se- avaliar o impacto das referidas
comunicaes no processo decisrio, visando a identificar o peso real
das informaes de Ovdio Melo no resultado final do PTD. A anlise
do material acima referido permitir identificar, o nvel de informao
que detinham os dois principais atores na adoo da deciso, Silveira
e Geisel, e como conduziram o processo de deciso, alijando atores
centrais, como CSN, que poderiam ter inviabilizado a execuo da
linha traada de reconhecimento do Governo de Luanda, sem limitaes
de ordem ideolgica.
Por ltimo, ser feita articulao dos fatos apresentados com o
marco terico de referncia tratado no Captulo 2, tentando demonstrar
que os atores no Itamaraty atuaram no PTD buscando a executar a
poltica externa formulada pelo MRE e aprovada pelo Presidente.
Tentar-se- igualmente demonstrar que os funcionrios do MRE agiram
em suas capacidades institucionais, no marco dos valores e prticas
do Itamaraty e, portanto, moldados pela cultura organizacional, em
conformidade com os parmetros definidos por Allison e Zelikow, sobre
o processo de tomada de deciso em poltica externa. Ainda com relao
140

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

ao marco terico, tentar-se- mostrar que as relaes entre Geisel e

Silveira tambm se inscrevem no marco das culturas institucionais, uma
vez que o respeito e admirao de Geisel por Silveira refletiam o respeito
e reconhecimento de competncia que os militares, como classe, tinham
pelo Itamaraty.
5.2 O CONFLITO ANGOLANO
Pode-se afirmar que a guerra civil angolana iniciou-se em 1962
em Leopoldville, Congo belga, quando o MPLA e a FNLA deram
incio rivalidade poltica que determinou o curso da luta pela
independncia de Angola. O enfrentamento entre os dois grupos, e a
UNITA, a partir de 1966, visando a obter o reconhecimento e apoio
internacional para suas respectivas organizaes, acabaria por provocar
a internacionalizao do conflito, tornando o territrio angolano, a partir
de 1975, palco de conflito regional, que tinha como pano de fundo o
enfrentamento Leste-Oeste.
A luta armada para a liberao de Angola do jugo colonial
portugus comeou em 1961, mas foi apenas com a queda do regime
salazarista, em 25 de abril de 1974, que efetivamente teve incio o
processo de descolonizao. O novo Governo portugus, dominado
por oficiais militares de esquerda, assumiu o compromisso de conceder
de forma negociada a independncia aos territrios ultramarinos.
Apesar dos longos anos de confronto militar, em 1974, quando
os portugueses concordaram com a independncia de Angola, os
movimentos de liberao que emergiram do exlio no passavam, do
ponto de vista militar, de pequenas unidades de guerrilha, que mal se
conheciam e que jamais haviam lutado lado a lado230. Um ano mais
tarde, quando o MPLA enfrentou as foras combinadas da FNLA e
da UNITA, carros blindados, tanques, foguetes e avies militares
estavam em ao na luta pelo poder em Angola, revelando a corrida
armamentista que teve curso antes da declarao da independncia231.
141

MRCIA MARO DA SILVA

Em reunio realizada em Portugal em janeiro de 1975,

ocorreram os entendimentos com relao transferncia de poder em
Angola que ficariam conhecidos como o Acordo de Alvor. Segundo
esse pacto, os trs movimentos de liberao - MPLA, FNLA e UNITA
- integrariam conjuntamente o Governo de transio at que uma nova
Constituio fosse elaborada e a futura estrutura administrativa
estabelecida. O Acordo previa ainda a realizao de eleies para
determinar o grupo que assumiria o Governo depois da independncia,
marcada para o dia 11 de novembro de 1975. At aquela data,
autoridades portuguesas participariam do Governo de transio.
No segundo semestre de 1974, o Alto Comissrio Portugus
em Angola, Rosa Coutinho, com quem Zappa se entrevistaria em
dezembro do mesmo ano, e um dos oficiais com orientao comunista
que apoiaram o golpe contra o regime Salazarista, fez vistas grossas
para o recebimento de armas pelo MPLA, em franco favorecimento
daquele movimento. Foi nesse perodo que o MPLA conseguiu armar
a populao de Luanda, nas favelas conhecidas como musseques,
ao que teria papel fundamental na expulso do FNLA e da UNITA
de Luanda meses depois.
No final de janeiro de 1975, Rosa Coutinho foi substitudo pelo
General Silva Cardoso, como Alto Comissrio Portugus em Angola,
que, em nome da imparcialidade e do respeito ao princpio de nointerveno na poltica domstica, estipulado no Acordo de Alvor, no
interveio nos ocasionais enfrentamentos armados entre faces do
MPLA e da FNLA. A escalada de violncia e a falta de autoridade
levaram a uma rpida deteriorao dos compromissos polticos
assumidos e, em agosto de 1975, o Acordo de Alvor estava formalmente
anulado.
A despeito das acusaes feitas por Agostinho Neto, lder
do MPLA, atitude das autoridades portuguesas como de uma
neutralidade criminosa, o caos beneficiava o MPLA. E, ademais,
o MPLA continuava a contar com a benevolncia de oficiais
142

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

portugueses que permaneceram em posies estratgicas no

Conselho de Defesa e que controlavam as foras policiais. O
recrudescimento da violncia em Luanda era instrumental ao MPLA,
uma vez que, como se ver, era um movimento com bases slidas
na regio central do Pas e nos principais centros urbanos. Se o
conflito fosse solucionado por meio da fora, o MPLA estaria em
melhores condies de se impor, expulsando a FNLA e a UNITA
da Capital, passando a ser, desse modo, o nico movimento com
os ps fincados em Luanda quando chegasse a data da
independncia, como efetivamente ocorreu.
Ser feita a seguir breve descrio dos trs movimentos de
liberao, MPLA, FNLA e UNITA, para em seguida tratar da
internacionalizao do conflito, que condicionou fortemente o processo
de tomada de deciso no Brasil com relao ao reconhecimento do
Governo do MPLA.
5.2.1Principais atores internos: a FNLA, o MPLA e a
UNITA
a) A Frente Nacional para a Liberao de Angola (FNLA)
A Frente Nacional para a Liberao de Angola foi o primeiro
movimento, dos trs que se enfrentariam durante o Governo de transio
para obter o poder em Angola, a ser criado, ainda na dcada de 50,
com o nome de Unio dos Povos de Angola, UPA. Seu lder, Holden
Roberto, era membro da tribo Baxicongo, do norte de Angola, e havia
sido criado em Leopoldville, antigo nome da Capital do ento Congo
belga. Leopoldville fora nas dcadas de 50 e 60 a principal sede para
os nacionalistas angolanos que viviam no exlio. A UPA, que viria a ser
a base da FNLA, representava os povos de lngua Kikongo, que
habitavam o norte de Angola e tambm o Congo. No incio da luta
anti-colonial, Roberto defendia a separao e reconhecimento de
143

MRCIA MARO DA SILVA

soberania para o reino do Congo232. Mais adiante, Roberto mudaria

de posio e passaria a defender uma s identidade para Angola.
Apesar do esforo em dar representao nacional UPA, e
posteriormente FNLA, o matiz tribal sempre acompanhou o movimento
de Holden Roberto. Por um lado, a acusao de representar a um grupo
tribal, e no a todos os povos de Angola, dificultava a expanso do
apoio ao movimento no interior de Angola para alm da regio norte.
Por outro lado, o fato de ter sido o primeiro movimento a se
autodenominar o representante do nacionalismo angolano e o forte apoio
das autoridades congolesas permitiram que Roberto obtivesse projeo
internacional e canalizao de recursos financeiros para a sua causa. Em
1959, durante viagem aos EUA para participar da Assemblia-Geral da
ONU, Roberto estabeleceu contatos que lhe viriam a ser importantes na
obteno de financiamento por parte do Governo norte-americano para
a FNLA, durante os conflitos com o MPLA.
O estilo autocrtico de Roberto, entretanto, teria sido um entrave
a que conseguisse aglutinar um nmero maior de foras em torno de
seu movimento. As dissidncias eram constantes e Roberto s aceitava
adeses se as antigas estruturas fossem desfeitas e se integrassem
FNLA, sob sua chefia. Roberto no aceitava compartilhar o poder,
fato que teria impedido a formao de um nico movimento nacionalista
angolano, ao contrrio do que ocorreu em Moambique, onde a
FRELIMO congregava todas as foras que lutavam contra a dominao
colonial, e na Guin Bissau com o PAIGC (Partido Africano para a
Independncia da Guin e de Cabo Verde), de Amlcar Cabral.
De qualquer forma, no incio de dcada de 60, enquanto o
MPLA ainda estava se formando, Holden Roberto j gozava de
projeo e reconhecimento internacionais. Em 1961, em tentativa de
dar maior representao territorial e tribal UPA, que no ano seguinte
se transformaria na FNLA, Roberto convidou Jonas Savimbi, da tribo
Ovimbundu, do sul de Angola, para assumir o cargo de SecretrioGeral da Organizao.
144

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

Savimbi, que havia estudado em Lisboa, onde teria conhecido

outros lderes da resistncia ao colonialismo portugus, no simpatizava
com Roberto, e se teria juntado UPA por falta de opo e
recomendao de dois quenianos, Jomo Kenyatta e Tom Mboya.
Segundo Savimbi, Mboya teria afirmado que
The MPLA are mestios and Communists, so you cannot play
any useful role there; the UPA is the organization for black
people, so thats the one you should join233.

Ainda segundo Savimbi,

I protested that Roberto had no program and seemed to be a
very ignorant man. OK, Keniatta said, thats one very good
reason to join, because you have ideas and can produce a
program. Thats when I decided to join UPA. Thats how it was.

Em 1963, Savimbi deixaria a FNLA para formar o seu prprio

movimento.
Do ponto de vista ideolgico, Roberto se apoiava em forte
discurso anticomunista, condio essencial para que pudesse receber
apoio norte-americano. De qualquer forma, assim como os demais
movimentos nacionalistas, o objetivo principal era a sobrevivncia da
Organizao e concesses de ordem ideolgicas eram feitas de forma
pragmtica, sem maiores questionamentos234. Assim sendo, a FNLA,
alm dos recursos advindos dos EUA, tambm foi financiada pela China
comunista. O objetivo da China Popular era o de expandir sua influncia
na regio e rivalizar com a Unio Sovitica no apoio aos movimentos
de liberao africanos, mesmo quando esses professavam o
anticomunismo, como era o caso de Roberto e de Savimbi que, mais
frente, obteria apoio financeiro e treinamento militar dos chineses para
a UNITA.
145

MRCIA MARO DA SILVA

b) O Movimento Popular para a

Liberao de Angola (MPLA)
O MPLA foi criado em 1961 por um grupo de intelectuais
exilados, em sua maior parte, mulatos angolanos. Pertenciam ao
grupo fundador Mario de Andrade, Viriato Cruz, Lcio Lara e
Eduardo dos Santos. Agostinho Neto viria a juntar-se ao MPLA
somente em 1962, depois de escapar da priso. At ento,
Agostinho Neto no tinha nenhuma vinculao com o MPLA, mas
sendo um dos mais conhecidos lderes nacionalistas em Angola,
Mrio de Andrade estava determinado a lhe oferecer a liderana
do Movimento, o que de fato ocorreu.
Apesar dos fundadores do Movimento terem alegado
participao nos levantes ocorridos em Luanda em fevereiro de
1961, e de depois terem clamado que essas manifestaes deram
incio luta armada pela descolonizao de Angola, a verdade
que o MPLA no teve a menor participao no episdio235. A
estratgia de vincular-se aos episdios de fevereiro de 1961 tinha
como objetivo obter legitimidade interna e externa para o MPLA
frente UPA/FNLA, que j detinha reconhecimento interno e
externo. Por outro lado, o MPLA, assim como a FNLA, at final
da dcada de 60, acreditava em uma soluo negociada para o
conflito com Portugal. Ao contrrio da FNLA - que em razo das
relaes privilegiadas com as autoridades congolesas em
Leopoldville tinha acesso fronteira norte de Angola, por onde
infiltrava guerrilheiros e armamentos - o MPLA, no incio da dcada
de 60, no dispunha de clulas guerrilheiras em Angola. Assim como
os outros dois movimentos, o MPLA surgiu no exterior, sem bases
internas em Angola.
Segundo declaraes feitas em 1962, Jonas Savimbi afirmava
que The MPLA are a party of students and intelectuals in exile:
their movement started in Paris236.
146

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

A orientao ideolgica marxista do MPLA se devia em parte

pela presena de intelectuais de esquerda no Movimento e pelos
laos que vinculavam seus lderes com o Partido Comunista francs.
Para Marcum237, no entanto, o componente racial tambm teria
influenciado no posicionamento de esquerda do MPLA. O fato de
ser um movimento composto majoritariamente por mulatos contribua
para que os lderes do MPLA favorecessem a tica marxista, uma
vez que esta ideologia privilegiava o conflito de classes e no o conflito
racial.
The racial characteristics of the MPLA help explain why
Marxism held a special appeal for its leaders. By
stressing class conflict over all others, it provided the
urban mestios and assimilados with an ideology that
transcended race and allowed co-operation between
them and the black workers and lumpenproletariat of
the musseques 238 .

A questo da composio racial do MPLA era de fato

percebida como um elemento com potencial para limitar a
expanso do Movimento. Acredita-se que a determinao de
Mrio de Andrade em atrair Agostinho Neto para assumir a chefia
do MPLA visava, entre outros fatores, a superar a referida
limitao. Agostinho Neto era negro, ao contrrio de Viriato Cruz
e do prprio Mrio de Andrade, que eram mulatos. O
favorecimento de Agostinho Neto levou sada de Viriato Cruz
do MPLA e, mais adiante, dissidncia de Daniel Chipenda, lder
militar do MPLA. Os dois adeririam, posteriormente, FNLA239.
Segundo Van Dunem, Neto came to the front of the movement.
Viriato da Cruzs handicap was that he was a mulatto, and
Neto was a black.
Para Marcum, a sada de Viriato da Cruz representava
147

MRCIA MARO DA SILVA

an expression of the black/populism versus mestios/

intellectual split in angolan politics that seems to be one of
the roots of the rivalry between the FNLA and the MPLA240.

A questo da composio do MPLA como um movimento de

intelectuais e de mulatos ser especialmente relevante quando se analisar
as comunicaes da Representao Especial em Luanda, quando
Ovdio Melo afirmava que o MPLA era o movimento com melhores
quadros e mais capacitado para assumir o novo Governo, posto ser o
nico com representao nacional, fundamentada em bases no tribais.
At 1964, o MPLA, visando a obter maior apoio para a sua
causa, sobretudo dos EUA, tentou moderar seu discurso, evitando
radicalismos. A tentativa no frutificou, pois os EUA j estavam
comprometidos com Roberto e viam em seu discurso anticomunista a
melhor aposta para neutralizar o MPLA e a influncia sovitica em
Angola, depois da independncia. A partir de 1964, o MPLA assumiu
seu carter de esquerda e passou a ter ligaes diretas com Moscou,
que lhe permitiram se beneficiar dos favores dos pases africanos j
independentes, apoiados por Moscou, como a Tanznia, de Nerere.
Ao contrrio do ocorrido em Moambique e na Guin Bissau,
nesse perodo, os enfrentamentos em Angola no eram entre as foras
coloniais portuguesas e os movimentos libertrios, mas, sim, entre os
movimentos nacionalistas entre si, com propostas diferentes para o
novo Pas. As acusaes mtuas de cunho racista, mais que tnico,
eram reflexos dessas diferenas. O MPLA acusava a FNLA de ser um
veculo de cunho personalista, que representava interesses tribais e
no da nao angolana. A FNLA, em troca, acusava o MPLA de ser
um movimento de mulatos que no poderia ser representativo de um
pas de esmagadora maioria negra. A orientao ideolgica tampouco
era um fator menor. O MPLA, com uma assumida orientao de
esquerda marxista, dificilmente poderia assimilar o discurso
anticomunista de Roberto. Por ltimo, as ambies pessoais dos lderes
148

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

do MPLA e da FNLA impediam que se dispusessem a compartilhar o

poder241.
Apesar dos elementos citados, que punham o MPLA e a FNLA
em campos opostos e impossibilitavam uma cooperao entre os dois
grupos, no se pode entender a guerra civil que se seguiu sem se analisar
a internacionalizao do conflito. O recebimento de armas, recursos
financeiros, treinamento militar e, at mesmo, de tropas, como foi o
caso de Cuba e da frica do Sul, por parte dos diferentes grupos foi
determinante para o resultado final do conflito. Para o Brasil, a
deteriorao dos acordos polticos de Alvor e a soluo de fora que
tomou conta do processo de descolonizao de Angola tornariam muito
mais rdua a determinao de Geisel e Silveira de reconhecer o
Governo estabelecido em Luanda no momento da independncia. Em
agosto de 1975, nenhum dos principais atores envolvidos no processo
decisrio, de Ovdio Melo a Geisel, tinha condies de afirmar qual
seria a deciso do Governo brasileiro em 11 de novembro.
c) A Unio Nacional para a
Liberao Total de Angola (UNITA)
Em 1964, Jonas Savimbi renunciou ao cargo de SecretrioGeral da FNLA e decidiu criar seu prprio movimento. Savimbi estava
convencido da necessidade de estabelecer um movimento anticolonialista dentro de Angola e contava com o apoio de um grupo de
dissidentes da FNLA, decepcionados com a gesto autocrtica de
Holden Roberto, e de estudantes e seguidores baseados em Brazzaville.
Savimbi representava o maior grupo tnico de Angola, os
Ovimbundus, do centro-sul angolano, que no se sentiam representados
pelo MPLA, nem pela FNLA. Savimbi acreditava que a soluo para
o fim do colonialismo portugus era militar. Antes de fundar a UNITA,
depois de deixar a FNLA, Savimbi teria visitado um acampamento do
MPLA e ficado desiludido com a capacidade militar do Movimento.
149

MRCIA MARO DA SILVA

The MPLA had only 30 men there, and between five and ten
of them might go into Cabinda at a time...There was no real
fighting going on and Daniel Chipenda was drinking too
much and so were all his men242

Em 1966, Savimbi ingressou em Angola com 11 homens que

teriam sido treinados na Academia de Nanking, na Repblica Popular
da China. Apesar de no se constituir uma fora militar, o fato mais
importante que a UNITA j havia fincado p no sul de Angola e
estava disposta a desafiar o colonialismo portugus pelas armas. Dois
anos depois, em 1968, a UNITA era a terceira maior fora na luta
anticolonial em Angola243.
O fato mais relevante da criao da UNITA foi o impacto
que teve sobre os demais movimentos nacionalistas, mudando suas
prioridades e a estratgia de luta. Dois meses depois da fundao da
UNITA, o MPLA estabeleceu bases guerrilheiras no leste de Angola
e a estratgia de exercer presso poltica a partir do exterior, a
chamada poltica do exlio, cedeu lugar luta armada, travada em
territrio angolano.
Assim como a FNLA, do ponto de vista ideolgico, a
UNITA declarava militar no campo anticomunista. Em termos
prticos, entretanto, buscou o apoio da China Popular, explorando
o fato do MPLA ser respaldado por Moscou. Ao contrrio dos
outros dois movimentos nacionalistas de maior expresso em
Angola, o MPLA e a FNLA, a UNITA centrou seus esforos em
cooptar as populaes das reas rurais, buscando mobiliz-las para
a luta anticolonial. Para Savimbi, os fins justificavam os meios, nas
palavras de Guimares, UNITA placed a greater value on the
achievement of its aims than on the means by which these were
achieved244.
Tal fato seria especialmente relevante quando da associao
da UNITA com o Governo da frica do Sul. Concesses de ordem
150

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

ideolgicas, como dito anteriormente, eram comuns e ficavam

subordinadas necessidade primria de sobrevivncia dos movimentos
nacionalistas. A aliana com o regime racista de Pretria, no entanto,
implicava concesso de natureza tnica. Ora, a identidade racial era a
espinha dorsal de todos os movimentos nacionalistas africanos na luta
anticolonial. Destarte, a referida aliana viria a ser um erro fatal para a
UNITA.
5.2.2 Principais atores externos: Unio Sovitica,
Cuba, China, Estados Unidos, Zaire e a frica do Sul
Entre agosto e outubro de 1974, durante a administrao de
Rosa Coutinho, Alto Comissrio Portugus para Angola, a Unio
Sovitica teria intensificado sua ajuda militar ao MPLA por meio do
Governo de Brazzaville245. Desde meados da dcada de 60, Brazzavile,
cujo Governo era apoiado pela URSS, passara a ser a principal base
de operao do MPLA. Por meio do enclave de Cabinda, que fazia
fronteira com o Congo, o MPLA conseguia introduzir os armamentos
recebidos da URSS em territrio angolano. Em dezembro de 1974, o
MPLA teria enviado a Moscou 250 homens para receberem treinamento
militar246. Acredita-se que no segundo semestre de 1974, o MPLA
tenha multiplicado sua fora militar por meio do recebimento da ajuda
sovitica e antes da entrada em vigor do Acordo de Alvor247.
J antes, em maio de 1974, a China enviara ao Zaire, base de
operao da FNLA, 112 assessores militares com 450 toneladas de
armas, que teriam sido determinantes na consolidao do controle do
norte de Angola pela FNLA 248.
Em julho de 1974, os Estados Unidos comearam a financiar,
com verba secreta, a FNLA, grupo, segundo a viso das autoridades
norte-americanas, em melhores condies de defender seus interesses
na Regio. A inclinao de Washington por Holden Roberto originavase no apenas dos laos que a FNLA tinha desenvolvido com entidades
151

MRCIA MARO DA SILVA

africanas nos EUA e do seu discurso anticomunista, mas, sobretudo,

do apoio do Governo de Kinshasa (antiga Leopoldville) ao Movimento
de Roberto. Os Governos de Kinshasa, apoiado por Washington, e
de Brazzaville, apoiado pela URSS, representavam a materializao
da Guerra Fria no continente africano.
Em maro de 1975, o MPLA comeou a receber
carregamentos de armas da URSS por via area e martima, em
quantidade suficiente para munir 20.000 homens em Luanda249. O
interesse da China em apoiar os movimentos de liberao teria
estimulado Moscou a demonstrar seu compromisso com a
internacionalizao da revoluo comunista, por meio de um papel mais
ativo de apoio aos regimes anti-ocidentais e aos movimentos nacionais
de liberao.
Desde meados da dcada de 60, Cuba vinha prestando
assistncia ao MPLA por meio da doao de armamentos, treinamento
militar, auxlio financeiro e diplomtico e para a formao de quadros.
Essa relao estreita de cooperao teria sido mantida at abril de
1974. Apesar de promover abertamente a internacionalizao do
comunismo, o regime cubano tinha tambm limitaes auto-impostas.
Havana alegava aceitar deslocar suas tropas militares para realizar
intervenes em outros pases somente com o consentimento expresso
do governo do pas afetado. Da mesma forma, as assistncias militar,
tcnica e financeira s poderiam ser feitas em Cuba ou em um terceiro
pas, se houvesse consentimento. No caso do MPLA, o treinamento
era feito em Cuba ou em Brazaville. Caso tropas cubanas fossem
flagradas em conflitos externos sem a autorizao do governo local,
como ocorreu no Congo, Havana negaria seu envolvimento, alegando
que se tratava de cidados cubanos, atuando privadamente, sem
nenhuma relao com o Governo.
As veleidades de Havana respondem em grande parte pela
celeuma provocada quando se tenta identificar a data precisa do incio
da interveno de Cuba no conflito armado angolano. Havana e o
152

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

MPLA teriam realizados grandes esforos com vistas a estar em

posio de alegar que a interveno cubana s teria ocorrido depois
da independncia250. As tentativas do MPLA de manter a presena
das tropas cubanas em territrio angolano encoberta at 11 de
novembro 1975 e o imediato reconhecimento pblico do envolvimento
cubano, logo depois da independncia, tiveram um impacto
determinante no processo de deciso que levou o Brasil a reconhecer
a independncia de Angola e do Governo do MPLA, aumentando a
sua dramaticidade.
O encobrimento da presena das tropas cubanas em territrio
angolano at a independncia permitiu que a informao no chegasse
ao conhecimento da opinio pblica brasileira e dos setores militares,
facilitando ao Governo brasileiro o reconhecimento da independncia
e do Governo do MPLA, em 11 de novembro de 1975. O anncio
pelo Governo brasileiro do estabelecimento de relaes diplomticas
com o Governo comunista de Luanda coincidiu com a divulgao da
interveno cubana no conflito. As fortes reaes adversas e a presso
sofrida nos planos interno e externos, contrrias ao reconhecimento,
levariam o Governo brasileiro a reter a publicao do decreto de criao
da Embaixada do Brasil em Luanda at 31 de dezembro de 1975,
perodo durante o qual houve hesitao com relao manuteno da
deciso tomada, como se ver.
Independentemente das alegaes oficiais do MPLA e do
Governo cubano, h evidncias de que as tropas cubanas teriam
desembarcado em Angola entre maio e agosto de 1975.
sometime between May and August, 230 Cuban advisors,
under the command of Raul Diaz Arguelles, arrived in
Luanda (...) by June, according to Valenta, Cubans in
Cabinda were already handling missiles and armoured cars,
while some of their compatriots had already been involved
in fighting just north of Luanda in Caxito at the end of May.
153

MRCIA MARO DA SILVA

Certainly by August, the presence of Cuban instructors

among MPLA had already been noticed251.

Segundo fontes oficiais do MPLA, o pedido de auxlio a Cuba

teria ocorrido somente em outubro de 1975, depois da ofensiva sulafricana, quando teria sido planejada a interveno cubana em Angola,
na chamada Operao Carlota. Nas palavras de Guimares,
the major military intervention by Cuban forces is seen as
having been decided upon and implemented after, and as a
response to the South African invasion of the 23 October
1975. A smaller number of sources believe, however, that the
Cuban intervention must have been decided upon before that
date, if only for logistical reasons underpinning the complex
operation of intervening militarily across the ocean252.

Para Kapuscinski, jornalista polons que esteve em outubro

de 1975 na frente de combate, no sul de Angola, ao lado dos
guerrilheiros do MPLA, as tropas cubanas chegaram a Luanda
no dia 19 de outubro de 1975253, portanto quatro dias antes da
ofensiva sul-africana, alegada como desencadeadora da Operao
Carlota.
Assim como a determinao da data da interveno cubana,
outro ponto obscuro da guerra civil angolana, iniciada durante o
processo de independncia, a data da interveno militar sul-africana
no conflito. Formalmente, a deciso do Governo sul-africano de
deslocar tropas para o norte da Nambia e sul de Angola visava a
fortalecer o cordo sanitrio que protegeria suas fronteiras de um
avano comunista na regio.
Pretoria sought, from the mid-1960s onward, to strengthen
its relations with the white regime in Rhodesia and Portuguese
154

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

Angola and Mozambique (...) to insulate their domains from

the onslaught of international communism and African
nationalism, which to Pretoria were one and the same254.

Do ponto de vista externo, a associao feita pela frica do

Sul entre movimentos nacionalistas africanos e comunismo era
instrumental, pois buscava justificar, no discurso, a represso
autodeterminao das massas negras como uma forma de resistncia
ao avano comunista e, desse modo, angariar cumplicidade das
potncias ocidentais ao regime racista.
A interveno sul-africana no conflito angolano se
desenvolveu em trs etapas: a primeira visava apenas a fazer
incurses no territrio angolano em busca de bases guerrilheiras da
SWAPO (South West Peoples Organization), que lutavam contra
a ocupao sul-africana da Nambia, em julho de 1975, quando
teriam ocorrido os primeiros enfrentamentos com as tropas cubanas;
a segunda etapa buscou dar apoio, de forma clandestina, aos
guerrilheiros da UNITA, fortalecendo suas posies; a terceira, na
chamada Operao Savana, a invaso do exrcito sul-africano
visava a alcanar Luanda, desde o sul, lutando ao lado dos
guerrilheiros da UNITA e da FNLA, para desalojar o MPLA da
Capital, antes da data da independncia.
Com relao Operao Savana,
in their few encounters, the units of the South African
Defence Force (SADF) showed themselves to be militarily
superior to the Cuban forces. Yet, the SADF-led column was
successfully held outside Luanda by he MPLA/Cuban forces,
thereby permitting the MPLA to claim sovereignty of Angola
after independence day. The fact is that the overwhelming
significance of the intervention of South African forces in
Angolan civil war was not militarily but political255.
155

MRCIA MARO DA SILVA

Aparentemente, as foras sul-africanas teriam recebido

recomendao de Washington de no entrar em Luanda, deixando
que a FNLA invadisse a Capital pelo norte e desalojasse o MPLA256.
Tal fato no ocorreu, o MPLA, apoiado por Cuba, no apenas reteve
o controle de Luanda, como fez com que as foras da FNLA
retrocedessem at a fronteira do Zaire.
A interveno militar da frica do Sul em Angola revelou-se
um grande erro estratgico, que terminou por dar legitimidade ao
MPLA, e minimizar, frente aos demais pases africanos, a interveno
militar cubana, respaldada por Moscou. Grande parte dos pases
africanos, que eram simpatizantes da FNLA e da UNITA, reconheceu
a legitimidade do Governo do MPLA, tendo em vista a interveno
sul-africana. Quinze dias depois da independncia, o Governo da
Nigria reconheceu o Governo do MPLA, e a Organizao da Unio
Africana (OUA) o faria dois meses depois. Nas duas oportunidades,
foi manifestado o repdio aliana entre a FNLA/UNITA e o Governo
segregacionista de Pretria.
when revealed, Operation Savannah - which sent units of
the South African apartheid regimes to a soon-to-be
independent black African state was singularly effective
in discrediting the efforts of the MPLAs rivals. In addition, it
served to reduce dramatically the negative political impact
of the Cuban/Soviet intervention257.

No que concernia aliana estratgica de alguns pases africanos

com Washington na luta contra o comunismo no continente,
...Nigerias decision to recognize the MPLA 15 days after
the transfer of power and within days of the arrival of Cuban
troops should have warned [Kissinger] that the Africans were
not prepared to fight communism with Pretoria as an ally258.
156

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

Assim como a revelao da presena de tropas cubanas em

Angola dificultou a adoo da deciso de reconhecer o Governo do
MPLA, as intervenes da frica do Sul e dos EUA no conflito teriam
contribudo para desacreditar os crticos da deciso do Governo
brasileiro, nos planos interno e externo. Ambas as intervenes
representavam flagrante violao dos princpios de autodeterminao
dos povos e no-interveno nos negcios internos dos pases.
Por ltimo, ainda com relao internacionalizao do conflito,
cumpre analisar o papel dos EUA. At o golpe de abril de 1974, que
deps o Governo de Marcello Caetano, a poltica de Washington para
Angola estava diretamente condicionada pelas relaes bilaterais com
Portugal e pela aliana estratgica da OTAN. As bases militares norteamericanas nos Aores tinham valor estratgico fundamental para os
EUA e serviam de
a sort of security belt for the New State within a cold war
context, and [which] guaranteed Portugal automatic
American protection259.

Apesar de a administrao Kennedy ter mudado sua posio

nas votaes da ONU, passando a condenar a poltica colonialista
portuguesa, a cooperao militar com Portugal, no contexto dos
acordos da OTAN, fortalecia a capacidade de Lisboa de reprimir
militarmente os movimentos nacionalistas em Angola. Aparentemente,
Washington no acreditava na possibilidade de queda do regime
salazarista e, menos ainda, na possibilidade de xito dos movimentos
de liberao em Angola e em Moambique. No incio da dcada de
70, Henry Kissinger teria adotado a chamada Opo Dois, como poltica
dos EUA para a frica portuguesa, que recomendava
that the US establish a dual track policy of, on the one hand,
continuing to express public opposition to racial repression
157

MRCIA MARO DA SILVA

while, on the other, quietly relaxing the political and economic

isolation of the white states in Africa, Portugal and South
Africa 260.

A Revoluo dos Cravos teria surpreendido Kissinger, que

havia ignorado as informaes e recomendaes do embaixador dos
EUA em Lisboa, que viria a ser demitido logo em seguida ao golpe
militar, ao sugerir que Washington se aproximasse dos militares de
esquerda instalados em Lisboa.
Em janeiro de 1975, entretanto, quinze dias depois do Acordo
de Alvor, os EUA teriam mudado radicalmente sua posio, com claras
conseqncias sobre a soluo final do conflito. Kissinger havia decidido
respaldar novas operaes encobertas da CIA para financiar a FNLA
de Holden Roberto. Segundo um ex-membro da CIA, o financiamento
inicial era small amounts at first, but enough for word to get around
that the CIA was dealing itself into the race261.
O objetivo de Kissinger ao decidir-se pela interveno dos
EUA na guerra civil angolana era o de neutralizar o avano da influncia
sovitica na regio. Era sua inteno, ainda, demonstrar que os EUA,
apesar dos desgastes internos - com o escndalo do Watergate e as
audincias no Congresso norte-americano para esclarecer as denncias
de operaes clandestinas da CIA - e externo, com a derrota no Vietn
e no Camboja, ainda estavam em condies de defender o Ocidente262.
Kissinger felt that it was important to seize an opportunity to show
that the US still had the will to counter Moscows moves263.
A CIA j havia operado anteriormente no Zaire, ajudando
Mobutu a consolidar seu poder em Kinshasa, em 1965, por meio da
represso de seus opositores apoiados pela Unio Sovitica/Cuba,
durante a crise do Congo. Kissinger acreditava ser possvel repetir o
feito, alm de preservar sua aliana estratgica com o Zaire de Mobutu,
que apoiava o movimento de Holden Roberto. A partir de setembro
de 1975, a CIA comeou tambm a financiar a UNITA, na expectativa
158

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

de que as foras combinadas da FNLA/UNITA pudessem derrubar o

MPLA264.
A despeito das riquezas minerais e de petrleo de Angola, alm
da possibilidade de estabelecer naquele Pas uma base naval, Kissinger
teria deixado claro que, para ele, o interesse primordial dos EUA em
Angola era estratgico
I want these people to know that our concern in Angola is
not the economic wealth or the naval base. It has do with the
URSS operating 8,000 miles from home when all surrounding
states are asking for our help...I dont care about the oil or
the base, but I do care about the African reaction when they
see the Soviets pull it off and we dont do anything. If the
Europeans then say to themselves,If they cant hold Luanda,
how can they defend Europe?265.

Em 13 de dezembro de 1975, o jornal The New York Times

publicou matria com detalhes sobre as operaes encobertas dos EUA
em Angola. No dia 19 de dezembro de 1975, o Congresso dos EUA
aprovou emenda que proibia novos financiamentos para as foras antiMPLA em Angola. A retirada dos EUA do conflito desequilibrou a relao
de foras entre o MPLA e a FNLA/UNITA, que se viram destitudas do
seu maior provedor de armas e de suporte financeiro. Mais grave, porm,
foi a exposio pblica da participao dos EUA no conflito. Assim como
ocorreu com a frica do Sul, a revelao da interveno norte-americana
deu maior legitimidade ao Governo do MPLA e diminuiu o impacto poltico
do apoio cubano/sovitico ao MPLA.
No caso do Brasil, a denncia de envolvimento dos EUA
subtraiu autoridade ao Governo norte-americano de continuar presso
poltica sobre o Brasil para que retrocedesse na deciso de reconhecer
a independncia de Angola e o Governo do MPLA. No dia 31 de
dezembro de 1975, finalmente, foi publicado o decreto de criao de
159

MRCIA MARO DA SILVA

Embaixada do Brasil em Luanda, confirmando deciso que havia sido

anunciada em 11 de novembro de 1975.
5.3 A Representao Especial do Brasil em Luanda
Ovdio Melo estabeleceu-se em Luanda em maro de 1975
com vistas a acompanhar o perodo transitrio e a iniciar processo de
cooperao e aproximao diplomtica com o novo Pas. A evoluo
do quadro interno em Angola, entretanto, no se deu como esperada e
a transio pacfica transformou-se em guerra civil. Ovdio Melo passou
a ter envolvimento maior com o processo de transio e suas anlises
do quadro interno angolano tiveram grande impacto no processo de
tomada de deciso que levou o Governo brasileiro a reconhecer o
Governo do MPLA.
Segundo Ovdio Melo, desde o seu primeiro encontro com
os trs lderes dos movimentos independentistas, lhe havia ficado
claro que o MPLA era o grupo mais preparado para assumir o
Governo266, opinio compartilhada por outros representantes
estrangeiros em Luanda, como o ltimo Alto Comissrio portugus
em Angola, o Almirante Leonel Cardoso. A anlise da srie
telegrfica da Representao em Luanda revela que Ovdio Melo
deu conhecimento Secretaria de Estado da sua percepo da
superioridade do MPLA, muito antes da vitria militar deste
movimento sobre os outros dois.
As comunicaes da Representao em Luanda informavam
Braslia da deteriorao da situao poltico-militar, j a partir de maio
de 1975. Em um primeiro momento, elas relatam os enfrentamentos
entre membros do MPLA e da FNLA. A UNITA, que representava o
maior grupo tnico de Angola, e militarmente era o movimento mais
fraco, buscou manter-se afastada das escaramuas entre o MPLA e a
FNLA, favorecendo o respeito s regras do Acordo de Alvor, j que
via nas eleies sua melhor chance de chegar ao poder267. Apesar de
160

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

seu esforo para manter distncia frente aos enfrentamentos, a UNITA

foi atacada e acabou por ser arrastada para o conflito.
Em julho de 1975, Ovdio Melo comunicava a Braslia o
controle de Luanda pelo MPLA e a expulso da FNLA da Capital268.
Em agosto, a Representao comunicou a expulso da UNITA de
Luanda269, o que significou, na prtica, o fim do Governo de transio,
estipulado no Acordo de Alvor. Ao descrever a superioridade militar
do MPLA frente FNLA e UNITA, Ovdio Melo no menciona a
qualidade, quantidade ou origem dos armamentos usados pelo MPLA.
Informa, por outro lado, que, na viso geral do Corpo Consular em
Luanda, o MPLA teria sido beneficiado pela conivncia das tropas
portuguesas270.Tal informao explicaria parcialmente a superioridade
do MPLA, sem entrar em detalhes maiores sobre armamentos, que
necessariamente conduziriam meno do apoio recebido pelo MPLA
da URSS.
J em junho de 1975, Ovdio Melo comeou a informar o
Itamaraty sobre a internacionalizao do conflito. Inicialmente, relata o
envolvimento do Zaire de Mobutu, na regio norte de Angola271, o
apoio de Kinshasa e de Pequim ao Movimento de Holden Roberto e o
envolvimento de Brazaville, no Enclave de Cabinda272. Nas primeiras
comunicaes, tanto as participaes dos Governos de Kinshasa quanto
de Brazaville, em campos opostos, so descritas no contexto de
interesses particulares com relao ao controle dos campos de petrleo
de Cabinda, e no no contexto do enfrentamento da Guerra Fria. Mais
adiante, em julho de 1975, Ovdio Melo menciona a relao entre
Washington/Kinshasa/FNLA e o apoio dos EUA a Savimbi273. Em
agosto de 1975, Ovdio Melo menciona Brazaville como fonte de
abastecimento do MPLA274, mas em nenhum momento, at a data
da independncia, o Posto faz referncia ao respaldo de Moscou ao
Governo de Brazaville, e, por conseguinte, ao MPLA. Cumpre registrar
que essa breve meno relao entre o MPLA e o Governo socialista
de Brazaville foi a nica feita at 20/11/1975, nove dias depois da
161

MRCIA MARO DA SILVA

independncia, e quando j havia sido tornada pblica, inclusive no

Brasil, a participao cubana no conflito.
Ainda em agosto, o Posto analisava a participao da frica
do Sul no conflito e a possibilidade de aliana entre UNITA e o Governo
de Pretria, alertando, com muita propriedade, para as conseqncias
de eventual aliana.
a nica ajuda que a UNITA poder ter ser a da frica do
Sul, mas isto a tornaria muito impopular na frica inteira275.

Apesar das dificuldades de comunicaes e da precariedade

da situao em Luanda, o distanciamento histrico permite-nos
comprovar que as informaes de Ovdio Melo transmitidas a Braslia
eram de alta qualidade e grande acuidade. No fim de agosto de 1975,
as peas relevantes com relao ao conflito angolano j haviam sido
devidamente apresentadas a Braslia. Faltava no tabuleiro apenas a
pea referente ao eixo MPLA/Brazaville/Moscou/Cuba, que s viria a
ser introduzida formalmente pelo Posto, em 20/11/1975276, depois da
independncia. A anlise das comunicaes revela que Ovdio Melo
tinha acesso direto aos principais lderes dos trs Movimentos. Observase, ainda, que o Chefe da Representao era fonte privilegiada de
informaes, certamente em razo do bom trnsito que tinha, e suas
avaliaes eram freqentemente demandadas pelos demais membros
do corpo diplomtico em Luanda.
Ovdio Melo, depois da independncia e da deciso brasileira
de reconhecimento do Governo do MPLA, foi acusado de ser parcial
e de ter posies pr-MPLA, e que teria manipulado as informaes
com vistas a influenciar a deciso brasileira.
As informaes de Ovdio de Melo, e sua eventual parcialidade,
foram fundamentais no processo que levou deciso do reconhecimento
do Governo do MPLA. Tal fato se d no apenas porque o Itamaraty
era, juntamente com o Presidente da Repblica, o principal ator no
162

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

processo decisrio, mas, igualmente, como j visto, porque as

informaes oriundas do Itamaraty - no caso de Angola, portanto, as
comunicaes de Ovdio Melo constituam a fonte primria de
informao dos relatrios preparados pela Secretria-Geral do
Conselho de Segurana Nacional. Cumpre, portanto, analisar o papel
de Ovdio Melo, como ator, no processo decisrio e as motivaes
que inspiraram o contedo de suas anlises.
Nas entrevistas que concedeu ao CPDOC em 1994, o
Presidente Geisel afirmou que ao ler, a posteriori, as comunicaes
geradas pela Representao em Luanda, estas lhe pareceram
parciais. Ainda que o ex-Presidente no tenha mencionado nenhum
ponto especfico, de se supor que tivesse em mente, ao fazer a
referncia, as avaliaes positivas sobre o MPLA e, talvez, a falta de
informao sobre a participao cubano/sovitica no conflito.
Com relao superioridade do MPLA para administrar
Angola, a avaliao de Ovdio Melo era fundamentada. Conforme
descrito antes, o MPLA era um movimento fundado e liderado por
intelectuais mestios. O nvel scio-econmico-cultural dos seus
membros objetivamente o qualificava, frente FNLA e UNITA,
como o detentor de melhores quadros. Com relao capacidade
de manter a unidade territorial de Angola, evitando uma balcanizao
do Pas, de novo o MPLA era o que melhor se apresentava entre
os trs postulantes. Sua composio mestia impedia uma
identificao de cunho tribal, ao contrrio do que ocorria com a
FNLA e a UNITA.
No que tange falta de meno ao apoio sovitico/cubano ao
MPLA, esta deve ser analisada em contexto mais amplo da misso
encarregada pelo Itamaraty ao Ministro Ovdio Melo. A poltica externa
para Angola definida pelo Presidente da Repblica pelo MRE e, em
cuja execuo Ovdio Melo fora convidado a participar, era a de
estabelecer contato com os movimentos de liberao que governariam
Angola, assentando as bases para a futura Embaixada,
163

MRCIA MARO DA SILVA

independentemente da orientao ideolgica do grupo que ocupasse

o poder em Luanda.
A maior ameaa ao cumprimento das instrues recebidas era
a possibilidade de que, por presses internas de cunho ideolgico dos
setores militares mais radicais, o Governo brasileiro no pudesse
reconhecer o MPLA, nico movimento que disputava o poder com
matiz ideolgico de esquerda, e apoiado pela URSS, caso este sasse
vitorioso no pleito, apesar da determinao do MRE e da Presidncia.
A posio de Geisel de que a poltica externa de seu Governo
seria pragmtica e sem alinhamentos automticos no eliminava o fato
de o Brasil estar dentro da esfera de influncia norte-americana. O
envolvimento norte-americano no conflito apoiando a FNLA,
inicialmente, e depois tambm a UNITA, contrariava a posio brasileira
de no-interveno em assuntos internos. Entretanto, como se tratava
de um apoio velado, no reconhecido por Washington, e levado a
cabo por um pas aliado, o Governo brasileiro no se posicionou sobre
o assunto.
A situao, no entanto, era diferente com relao a Cuba/URSS.
A presena de tropas cubanas em territrio angolano, apoiando o
MPLA, era dado que podia alterar completamente o quadro no
processo decisrio brasileiro. O receio de que Cuba servisse de
plataforma na Amrica Latina para exportar a revoluo comunista
estava bem arraigado no seio das Foras Armadas e na sociedade civil
mais direita. A informao oficial de que Cuba apoiava o MPLA
poderia inviabilizar a poltica de neutralidade de reconhecer o vencedor
das eleies angolanas, qualquer que fosse ele.
Segundo Ovdio Melo, se havia militares cubanos lutando em
Angola antes da independncia, eles deveriam estar ocultos nos
confins do Pas e no eram visveis em Luanda277. Tendo em vista o
objetivo de Cuba e do MPLA de tentarem manter a presena cubana
de forma encoberta at a data da independncia, possvel que sua
presena no tenha se feito notar em Luanda. Tendo em vista, no
164

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

entanto, o fato de ser o Chefe da Representao extremamente bem

informado e com grande acesso s principais fontes de informao
em Luanda, como se comprova da anlise das suas comunicaes,
instigante que jamais tenha feito referncia s relaes do MPLA e a
URSS.
De qualquer forma, Geisel admitiria em entrevista, em 1994,
que tinha conhecimento da presena das tropas cubanas em Angola
antes de tomar a deciso com relao ao reconhecimento do Governo
do MPLA278. Tal fato revela seu compromisso, e o de Azeredo da
Silveira, com a poltica externa para Angola, por eles definida um ano
antes. Revela tambm que o processo decisrio no foi conduzido ou
induzido pelo Chefe da Representao em Luanda. Ao no fazer
referncias sobre as relaes do MPLA com a URSS e com Cuba,
Ovdio Melo subtraiu peso ao componente ideolgico, o qual poderia
inviabilizar a poltica externa formulada pelo Itamaraty para Angola, e
referendada pelo Presidente da Repblica. Com essa atitude, Ovdio
Melo, por meio do controle da informao, buscou a no-ideologizao
do processo decisrio, fortalecendo a posio negociadora do MRE
frente a outras Agncias de Governo, sobretudo os setores militares
de direita.
Independentemente de suas convices ideolgicas pessoais Ovdio Melo era visto como homem de convices polticas de
esquerda279-, as comunicaes de Ovdio Melo eram convergentes
com o cumprimento de suas instrues e para a execuo da poltica
externa definida pelo Itamaraty para Angola. Como ator individual,
agiu condicionado pela instituio a qual pertencia, desempenhando o
papel que o MRE lhe havia incumbido e valendo-se dos mtodos de
trabalho institucionais, onde o controle sobre a circulao da informao
era central para a tomada final de deciso.
Cumpre registrar ainda, a esse respeito, que a presena das
tropas cubanas j vinha sendo denunciada, em vrios jornais
europeus280, desde outubro de 1975. O fato da Representao em
165

MRCIA MARO DA SILVA

Luanda no ter informado sobre a matria no significa que a informao

no fosse do conhecimento das autoridades brasileiras. Em telegrama
proveniente da Embaixada do Brasil em Lagos, foi transmitido a Braslia
rumor sobre a presena de militares cubanos no conflito angolano. A
no-informao oficial de Luanda significou apenas que o CSN e os
setores militares mais conservadores no tenham tido acesso
informao antes da deciso do reconhecimento do Governo do
MPLA. E isso foi essencial para a imposio da viso do Itamaraty e
do Presidente no processo decisrio.
A escalada de violncia em Angola e a degradao das
condies de vida em Luanda foram informadas em inmeras
comunicaes a Braslia da Representao Especial. medida que se
aproximava a data de independncia e recrudescia o conflito armado,
vrios Consulados europeus foram fechados em Luanda. Em suas
comunicaes, entretanto, e nos possveis cenrios que traava para a
evoluo do conflito e a conseqente necessidade de reavaliar a posio
do Brasil e a situao da Representao, Ovdio Melo jamais aventou
a possibilidade do fechamento da Misso281.
No dia 4 de agosto de 1975, o Chefe do Departamento da
frica do Itamaraty, talo Zappa, chegou a Luanda em companhia do
ento Conselheiro Affonso Celso de Ouro Preto. Depois de percorrer
a cidade e manter entrevistas com membros da UNITA e do MPLA,
Zappa teria sugerido a Ovdio Melo o fechamento da Representao
Especial. Ovdio Melo, apoiado por Ouro Preto e Cyro Cardoso,
Conselheiro lotado em Luanda, teria repudiado a proposta com
veemncia
disse-lhe que, pelas funes que exercia, poderia ele utilizar nosso
telex para sugerir o que bem quisesse ao Ministro de Estado, at
mesmo o fechamento da Representao. Mas que, imediatamente
depois do telegrama dele, sairia um telegrama meu, explicando
porque eu insistia em que a Representao perdurasse em Luanda
166

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

(...) se em maro havamos chegado a Luanda proclamando

iseno, eqanimidade, neutralidade, entre os trs movimentos;
declarando que aceitaramos qualquer deles como vencedor na
data da independncia, agora, em agosto, no poderamos nos
retirar. Vencedor, j havia: o MPLA. Se nos retirssemos
estaramos rompendo com toda uma poltica, sem ter qualquer
outra para substitu-la. E no seramos perdoados to cedo por
essa defeco282.

Segundo relato de Ovdio Melo283, Zappa teria aceitado seus

argumentos e reconsiderado sua proposta inicial. Fato que, de Luanda,
o Ministro Zappa embarcou para a Cidade do Cabo, de onde teria
enviado telegrama particular para o Ministro de Estado, onde
recomendava
contra a opinio do Ministro Ovdio Melo, sou levado, por tudo
quanto vi e ouvi, a solicitar a vossencia considerar a deciso de
ordenar a imediata retirada dos trs funcionrios do Itamaraty
que permanecem neste posto. Sua permanncia aqui j no serviria
a nenhum objetivo, pois est claramente desboroada a situao
constitucional que a justificava284.

Em resposta, por meio de telegrama particular para Zappa,

Azeredo da Silveira apoiou a posio de Ovdio Melo de manter a
Representao Especial, afirmando
devo dizer a voc, em primeiro lugar, que nunca tive dvida de
que deveramos, eventualmente, pagar um preo por termos criado
a Representao Especial junto ao Governo de transio de
Angola. Esse ato poltico consciente que praticamos leva-me - e
o digo com absoluta franqueza - a concordar com a posio do
Ovdio. Nossa posio de estrita no-interveno nos assuntos
167

MRCIA MARO DA SILVA

internos de Angola- posio que manteremos- no nos levar a

qualquer apoio ostensivo a qualquer dos trs Movimentos, mas
no nos impede tampouco de acreditar que, seja para o Brasil,
seja para o universo ocidental a que pertencemos, uma eventual
derrocada do MPLA no confronto com a aliana FNLA/UNITA
seja uma soluo melhor do que o prevalecimento puro e simples
do MPLA, de notria orientao marxista285.

Depois de informar sobre providncias que estava tomando

para o caso de ter de evacuar rapidamente os funcionrios
brasileiros que permaneceriam no Posto, Silveira encerra o
telegrama, de prprio punho286 leia e destrua este telegrama,
inclusive a fita respectiva287.
Cumpre ressaltar com relao ao episdio que,
curiosamente, apesar do telegrama particular de Zappa para
Silveira ter sido emitido da Cidade do Cabo, e do particular de
Silveira, em resposta, tambm ter sido enviado para o Cabo, em
ambas as minutas figuram, respectivamente, como emissor e
destinatrio a Representao Especial em Luanda, que jamais teve
conhecimento dos referidos telegramas.
Mais curioso, todavia, foi o fato de que - apesar da
solicitao a Zappa de que destrusse o telegrama - Silveira
teria guardado, em seu arquivo pessoal, cpia do telegrama
de Zappa e da minuta de seu particular para Zappa. Anos
depois, Silveira entregou cpia dos referidos documentos ao
CPDOC. Affonso Ouro Preto teria informado a Ovdio Melo,
j na dcada de 80, sobre a troca dos telegramas particulares
entre Zappa e Silveira. Em 2006, o Embaixador Ovdio Melo
obteve, casualmente, cpia dos referidos documentos, por
meio de pesquisador do CPDOC.
Segundo o Embaixador Ovdio Melo, a atitude de Zappa
de solicitar o fechamento da Representao pode ter sido
168

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

provocada por motivos de cunho humano, ao dar-se conta das

enormes dificuldades do Posto. Ovdio Melo reconhece que
estava abatido fisicamente, havia perdido 10 quilos desde maro,
quando assumira o Posto, e que, ademais, Zappa podia temer
por sua segurana e de sua famlia 288 (a mulher do Ministro
Ovdio Melo, D.Ivony, o acompanhou durante toda sua
permanncia em Luanda) e dos demais funcionrios do quadro
do Itamaraty.
Independentemente das razes humanas de Zappa, Ovdio
Melo admite a legitimidade das motivaes polticas que teriam
inspirado Zappa a propor o fechamento da Representao em
Luanda, contrariando a sua posio sobre a matria
Trinta e um anos depois da troca de telegramas entre Zappa
e Silveira, devo dizer que a atitude de Zappa no me espantou,
nem me decepcionou, porque, ambos, muito bem sabamos
que a direita militar brasileira e a imprensa lusfila ficariam
atentas aos acontecimentos do outro lado do Atlntico e
dificultariam o reconhecimento brasileiro ao novo Governo
africano, se fosse um Governo do MPLA 289.

Vale registrar que durante sua estada em Luanda, Zappa

se havia entrevistado com Andr Petrov, um dos principais
assessores de Agostinho Neto, que, segundo Ovdio Melo, teria
dito a Zappa que
a derrota rotunda que dava o poder a Agostinho Neto s
poderia se alterar mais adiante, se os movimentos vencidos
fossem buscar aliados estrangeiros para invadir Angola. Mas,
j ento, se novas invases estrangeiras viessem, a luta em
Angola seria um episdio da guerra fria e o MPLA poderia
ter aliados tambm 290.
169

MRCIA MARO DA SILVA

O telegrama de Silveira a Zappa, reconhecendo a

notria orientao marxista do MPLA, e a conversa entre
Zappa e Petrov revelam que os principais atores no Itamaraty,
Silveira, Zappa e Ovdio Melo, e, provavelmente, o Presidente
Geisel compartilhavam o mesmo nvel de informao com
relao guerra civil angolana, e tinham presente que se tratava
de um enfrentamento no contexto da Guerra Fria. Uma vez
mais, argumenta este trabalho, comprova-se que a omisso,
nas comunicaes oficiais da Representao em Luanda, da
orientao marxista do MPLA e do apoio sovitico/cubano
quele movimento no visava a privar o MRE de elementos
que poderiam alterar a linha da poltica externa definida. Ao
contrrio, a referida omisso buscava reforar a deciso
tomada, privando outros atores de informao que poderia
inviabilizar a execuo da poltica externa formulada para
Angola.
Em fins de agosto de 1975, Ovdio Melo foi chamado a
Braslia para consultas. Ao contrrio do que supunha, no havia
ainda em Braslia uma definio do Governo brasileiro sobre se
reconheceria a independncia de Angola e o Governo do MPLA
em 11 de novembro de 1975291. Em meados de setembro, depois
de passar um ms no Brasil, Ovdio Melo retornava a Angola para
a etapa final que nos levaria at a data da independncia292.
Por ltimo, ainda com relao s comunicaes da
Representao em Luanda, cumpre registrar que a anlise da
srie telegrfica revela que Gil Roberto Fernando de Ouro Preto
- que substituiu Ovdio Melo na chefia da Representao, durante
o seu afastamento entre agosto e setembro de 1975 - tampouco
fez qualquer meno s relaes do MPLA com a URSS/Cuba.
Vale recordar que os primeiros enfrentamentos entre as tropas
sul-africanas e cubanas teriam ocorrido em fins de agosto de
1975 293 .
170

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

5.4 A HORA DA DECISO

No final de outubro de 1975, princpio de novembro, Ovdio
Melo pressionava Braslia tentando obter um posicionamento com relao
ao reconhecimento da independncia que se acercava294 e que, ao que
tudo indicava, teria o MPLA como o Governo constitudo em Luanda.
Silveira, tendo de assumir finalmente uma posio, comeou a
fazer contatos internacionais com vistas a averiguar a posio que seria
tomada pelas principais potncias e alguns pases sul-americanos295.
As sondagens revelaram que:
1- Os Estados Unidos excluam a hiptese de um
reconhecimento imediato do MPLA, ou de qualquer das
faces, como o Governo independente de Angola, tendo
por isso fechado, temporariamente, o seu Consulado em
Luanda, para evitar um reconhecimento tcito ou automtico
do novo Governo;
2- A Gr-Bretanha acreditava que nenhum dos trs
Movimentos de liberao estava qualificado para ser
reconhecido e preferia esperar at que a situao se
esclarecesse;
3- A Frana emitiria, provavelmente, declarao de
reconhecimento de Angola, mas sem notificao a qualquer
dos trs Movimentos;
4- A Alemanha Federal pretendia emitir comunicado em que
reconheceria a independncia de Angola, mas no expediria
comunicado ao novo Governo; e,
5- Na Amrica do Sul, Argentina, Peru e Venezuela tinham a
inteno de reconhecer a independncia e o Governo do
MPLA296.
Especula este trabalho que a inteno de Silveira, ao realizar as
consultas, poderia ter sido - mais do que obter informao sobre a
171

MRCIA MARO DA SILVA

posio dos outros pases - a de informar a determinao do Brasil de

reconhecer o MPLA e testar possveis resistncias externas. Tal
interpretao surge do fato de que nenhuma das grandes potncias
consultadas (Gr-Bretanha, Repblica Federal da Alemanha, Frana
e Estados Unidos) tinha uma posio definida acerca do assunto,
quando das consultas, mas todas ficaram, a partir de ento, informadas
da inteno brasileira. Portanto, o objetivo de Silveira pode ter sido o
de avaliar previamente o impacto externo da deciso, antecipando a
informao sobre a deciso que seria tomada, como era de seu costume
fazer em matria controversa.
Tendo feito essas consultas prvias e de posse de dois
documentos elaborados pelo Itamaraty - um da autoria de talo Zappa
e outro, de Saraiva Guerreiro, ento Secretrio-Geral do Itamaraty,
ambos favorveis ao reconhecimento do MPLA Silveira telefonou
ao Presidente e tratou do assunto. Era comum Geisel e Silveira
tratarem de assuntos urgentes por telefone297. A deciso sobre o voto
sionista brasileiro na ONU em outubro do mesmo ano, que apoiava
a Resoluo das Naes Unidas que definia o sionismo com forma
de discriminao racial havia sido tomada da mesma forma, em carter
de urgncia e em consulta telefnica entre Geisel e Silveira298. Porm,
o que no se explica que a referida deciso tenha sido tomada por
telefone quatro dias antes do prazo final, quando havia tempo para
uma entrevista pessoal entre os dois. de se crer que Silveira tenha
dado o carter de urgncia mxima ao tema, de forma a apressar o
processo decisrio, com a adoo pelo Governo brasileiro da posio
recomendada pelo Itamaraty, neutralizando possveis, porm seguras,
dissidncias.
Geisel teria tomado a deciso final sobre o reconhecimento da
independncia de Angola e o Governo do MPLA depois de ouvir as
ponderaes de Silveira e ser informado do contedo dos documentos
preparados por Saraiva Guerreiro e Zappa para subsidiar o processo
decisrio299. Nenhuma outra Agncia de Governo tomou parte no
172

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

processo. A deciso final era difcil e implicava grande risco, uma vez
que a situao em Angola em novembro de 1975 distava muito da de
maro do mesmo ano, quando Ovdio Melo se estabeleceu em Luanda,
com a determinao de reconhecer o Governo do movimento que
vencesse as eleies em Angola, qualquer que fosse ele.
Havia um vencedor em Luanda, o MPLA, mas este se havia
imposto por meio das armas. A aposta de que o MPLA seria de fato
o Governo de Angola, e que teria condies de manter o controle
sobre todo o territrio, era arrojada. Primeiro, porque a guerra civil
ainda estava em curso. Segundo, porque a internacionalizao do
conflito com a interveno de potncias como a frica do Sul e os
EUA poderia alterar o equilbrio de foras. Terceiro, pelas ligaes
do MPLA com a Unio Sovitica e Cuba, que, como Geisel viria a
confirmar em depoimento anos depois300, eram do conhecimento de
Geisel e Silveira.
A deciso do Governo brasileiro pautou-se, no que se refere
ao reconhecimento do Governo do MPLA, nas informaes e anlises
do Ministro Ovdio Melo de que o MPLA era o vencedor inconteste
do enfrentamento e que no seria desalojado do poder pelos seus
opositores. Segundo Stockwell, agente da CIA que havia operado
em Angola no perodo, e que afirmou que a CIA teria pressionado o
Governo brasileiro para que Ovdio Melo fosse retirado de Luanda301,
os fatos mostraram que o diplomata brasileiro estava certo302.
De fato, as fundamentadas anlises de Ovdio Melo provaramse corretas, e se o Governo brasileiro no tivesse reconhecido o
Governo do MPLA no momento da independncia, o teria feito mais
adiante, sem conseguir os benefcios de ter sido o primeiro pas a fazer
o reconhecimento.
Geisel e Silveira apostaram no MPLA e, no dia 6 de novembro
de 1975, Ovdio Melo recebeu despacho telegrfico com instrues
para informar ao MPLA que no dia 11 de novembro o Governo
brasileiro emitiria nota imprensa, com os seguintes dizeres:
173

MRCIA MARO DA SILVA

Na data estabelecida para a proclamao da independncia de

Angola 11 de novembro de 1975 o Governo brasileiro manifesta
reconhecer o Governo instalado em Luanda, em observncia s
regras que presidem convivncia internacional. Desde a criao,
em 31 de janeiro ltimo, do Governo de Transio de Angola, o
Governo brasileiro, com absoluta iseno e deliberao de no
intervir nos assuntos internos de Angola, manteve na capital
angolana uma Representao Especial, que ser convertida em
Embaixada, com o estabelecimento de relaes
diplomticas(...)303.

Apesar da deciso j ter sido tomada e comunicada

Representao em Luanda, Geisel convocou reunio do CSN para
deliberar sobre a matria304, repetindo, como j visto, processo
denominado por Ges como de ritualizao da deciso305. A base
para a deliberao do Conselho foram os documentos produzidos pelo
Itamaraty306, por talo Zappa e Saraiva Guerreiro. Em relato sobre o
episdio, Geisel revelou que houve resistncias dentro do Conselho
de Segurana Nacional ao reconhecimento da independncia de Angola
e do Governo do MPLA. Ele afirmou que foi levantada no CSN a
preocupao com o fato de os Estados Unidos estarem envolvidos no
conflito contra o MPLA307. Entretanto, nesse momento no se
mencionou o apoio cubano, o que indica que a informao da presena
das tropas cubanas no fosse do conhecimento de todos os membros
do CSN. Tal suposio mais tangvel quando se considera a
declarao de Geisel de que ele teria imposto sua posio favorvel
ao reconhecimento. Tendo em vista o temor do avano comunista, a
presena de tropas cubanas em Angola, em enfrentamentos com grupos
apoiados pelos EUA, se tivesse sido explicitada na ocasio, talvez
tivesse impedido a imposio de Geisel.
Da mesma forma, como se ver na prxima seo, diante das
fortes reaes adversas, internas e externas, ao reconhecimento, quando
174

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

se tentava apaziguar os nimos dos descontentes, a alegao de Silveira

de que no tinha conhecimento da presena cubana no momento do
reconhecimento s pde ser feita porque um grupo muito restrito sabia
que tal informao no era verdica, conforme Geisel veio a confirmar
anos depois. Se o CSN tivesse sabido da presena cubana em Angola
quando o assunto foi submetido ao Conselho, Silveira certamente no
teria dito que o fato no era conhecido no momento da deciso. Nas
palavras de Pinheiro,
it is my hypothesis that the news about Cuban presence in
Angola was deliberately played down by Brazilian decision
makers- Geisel and Silveira in particular- in order to stick
to their wish to recognize Angolan independence308.

Geisel e Silveira teriam controlado a circulao de informaes

e se valido da urgncia de se tomar uma deciso para obter o resultado
por eles almejado. Contaram com isso com as circunstncias favorveis
de no ter Ovdio Melo jamais informado sobre as tropas cubanas,
tampouco os Estados Unidos, permitindo-lhes alegar desconhecimento
do assunto, que, caso tivesse sido de conhecimento de todos os atores
que participavam do processo decisrio, poderia ter determinado uma
diviso interna, ou mesmo uma tomada de deciso oposta.
A capacidade de influncia de Silveira sobre Geisel se deve,
em parte, ao respeito que os setores militares tinham pelo Itamaraty e
seus quadros e tambm pelas relaes pessoais e respeito profissional
entre Geisel e Silveira. Para Pinheiro, a deciso com relao ao
reconhecimento da independncia e ao Governo do MPLA se deu
1) because of the outstanding prestige of Itamaraty in the
eyes of the military regime, which used to give this agency a
considerable amount of autonomy; 2) due to Geisels
autocratic style and to the strong influence his Foreign
175

MRCIA MARO DA SILVA

Minister had over foreign issues, both aspects able to keep

possible obstacles at bay; and 3) due to a likely misperception
by Geisel/Azeredo da Silveira of the eventual reaction of the
more conservative supporters of Brazilian regime about the
Cuban presence in Angola309.

O ltimo aspecto, que o impacto da revelao da presena das

tropas cubanas teria sido subestimado, merece maior reflexo, pois
no condiz com os fatos. A conscincia com relao ao impacto dessa
informao parece ter norteado o comportamento de todos os atores
que participaram no processo decisrio no Itamaraty. Silveira, que j
havia tido seu nome vetado para ocupar a Secretaria Geral do MRE
pelos setores militares mais radicais, durante a gesto Costa e Silva,
sabia o risco que corria e o manifestou ao escrever para Zappa nunca
tive dvida de que deveramos, eventualmente, pagar um preo
por termos criado a Representao Especial junto ao Governo de
Transio de Angola310.
Ao decidir-se pela manuteno da Representao Especial
em Luanda, em agosto de 1975, o que provavelmente levaria o
Governo brasileiro a reconhecer o Governo do MPLA em novembro
de 1975, Silveira sabia que estava arriscando seu prprio cargo, e
Zappa compartilhava a mesma apreenso, outra possvel motivao
de seu telegrama particular sugerindo o fechamento da
Representao. Com relao s vinculaes do MPLA com Cuba/
URSS e o impacto de tal informao, o controle sobre a circulao
da informao, o calendrio da deciso e a forma do anncio
evidenciam a conscincia de Silveira das reaes que adviriam. A
proposta de publicar na imprensa nota sobre o reconhecimento da
independncia buscava tornar a deciso pblica e diminuir eventuais
presses, diante de um fato consumado. Igualmente, a deciso de
abrir a Representao Especial em maro de 1975, conforme dito
por Zappa a Ovdio Melo, visava a fortalecer a posio de
176

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

reconhecimento imediato, em caso de eventual vitria do MPLA, e

diminuir as j previstas resistncias.
Por ltimo, vale registrar que Silveira estava convencido da
pertinncia das anlises e recomendaes de Ovdio Melo sobre o
quadro angolano e o MPLA311. Faltava-lhe convencer o Presidente
Geisel e neutralizar possveis resistncias que poderiam pr a perder a
poltica formulada pelo Itamaraty para a frica, e para a qual Angola
era central. Como visto, com tal objetivo, Silveira controlou
cuidadosamente o momento da deciso e a forma do seu anncio.
5.5 O RESULTADO DO PROCESSO DE TOMADA DE DECISO: O
RECONHECIMENTO DO GOVERNO DO MPLA EM 1975
5.5.1 Repercusses Internas
Pouco depois do reconhecimento da independncia de Angola
por parte do Governo brasileiro, o primeiro a reconhecer o novo Pas,
no dia 11 de novembro de 1975, comearam a surgir reaes internas
de condenao deciso governamental de reconhecer o Governo
comunista do MPLA312. As referidas crticas surgiram de setores que
no detinham assento no Conselho de Segurana Nacional: a imprensa,
representada pelo jornal O Estado de So Paulo, e os grupos
conservadores de direita da sociedade civil, os mesmos que anos antes
defendiam a aliana com Portugal e que de alguma forma estavam
vinculados comunidade lusitana. Houve tambm manifestaes de
setores militares dentro e fora do Governo.
O Ministro do Exrcito, Sylvio Frota, comunicou ao Presidente
Geisel a repercusso negativa no Exrcito do reconhecimento pelo
Governo brasileiro do Governo comunista de Agostinho Neto e solicitou
explicaes para o fato313. Ao deixar o Governo, em 1977, Sylvio
Frota afirmaria ter-se dado conta da comunizao do Brasil,
quando Geisel reconhecera a independncia de Angola314.
177

MRCIA MARO DA SILVA

A maior parte das crticas foi dirigida a Azeredo da Silveira,

que era visto como o mentor da deciso, e o foco das crticas era
precisamente o apoio militar que o MPLA recebia de Cuba e o temor
de que os pases da costa oeste africana viessem a ser controlados por
potncias alheias regio, colocando em risco a segurana do Brasil.
Criticavam, igualmente, que a deciso tivesse sido tomada de forma
to rpida, sem um debate que vislumbrasse outras possibilidades, como
o reconhecimento da FNLA ou da UNITA, como chegaram a fazer
alguns pases, ou mesmo o reconhecimento da independncia, mas
no do Governo do MPLA.
Apesar das crticas, Geisel e Silveira no pretendiam
retroceder na deciso. Primeiro, porque os benefcios almejados,
como o atamento de relaes diplomticas com Moambique,
materializado no dia 15 de novembro de 1975, quatro dias depois
do reconhecimento da independncia de Angola, e a aproximao
com a frica negra, j eram visveis. Segundo, porque estavam
conscientes de que, se cedessem presso dos grupos mais
conservadores, toda a poltica do Pragmatismo Responsvel estaria
ameaada.
Por outro lado, fazia-se necessrio acalmar os nimos
internamente. A deciso tomada foi a de dar um perfil discreto nas
relaes com o Governo angolano. Apesar da nota divulgada sobre
o reconhecimento da independncia, que anunciava a transformao
da Representao Especial em Embaixada, o decreto de criao da
Embaixada s foi publicado em 31/12/1975. No intuito de baixar o
perfil, Ovdio de Melo recebeu instrues para no manter contato
direto com as autoridades do MPLA, instruo que no foi seguida
pelo referido diplomata.
Tendo em vista as conseqncias nefastas que a hesitao do
Governo brasileiro poderia ter sobre as relaes com Angola e o
resto da frica negra e as repercusses negativas em Luanda das
matrias publicadas nos jornais brasileiros, Ovdio Melo sugeriu a
178

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

Braslia a publicao de comunicado conjunto, no Brasil e em Angola,

no molde feito pelos pases socialistas, anunciando a abertura da
Embaixada do Brasil em Luanda315. Tal gesto, afirmava Ovdio Melo,
tranqilizaria o Governo angolano, que estaria temeroso de um
retrocesso na posio brasileira com relao ao reconhecimento do
MPLA, diante das presses sofridas316.
O no-cumprimento das instrues - de no manter contato
com as autoridades do MPLA - e a sugesto de publicao do
comunicado conjunto causaram grande desagrado ao Ministro de
Estado, que em despacho telegrfico afirmou
acreditei que Vossa Excelncia compreenderia, nos termos das
instrues do despacho telegrfico 434, que o Governo brasileiro
considera j estabelecidas as relaes diplomticas entre os
dois Pases atravs das mensagens trocadas pelos Presidentes,
pelo seu credenciamento como Encarregado de Negcios junto
a esse Governo e da resposta do Ministro Jos Eduardo dos
Santos, recebida por mim(...) no existe, pois, nenhuma
justificativa para a publicao aqui de um comunicado conjunto
anunciando a criao da Embaixada em Luanda. Tal ato
provocaria, ao contrrio, nova reao de setores que no
compreenderam a deciso do Governo, e, de outro lado, geraria
perplexidade entre aqueles que a apoiaram. O que pretendo,
portanto, obter a anuncia do senhor Presidente da Repblica
para a assinatura do decreto no prximo despacho no dia 12.
Pelo que estou lhe dizendo, Vossa Excelncia poder dar-se
conta claramente das dificuldades que criou para a prpria
consolidao da nossa posio em Angola ao ignorar as
instrues recebidas.(...) o secretrio Affonso Celso Ouro Preto
est partindo de Braslia amanh e dever chegar a na sextafeira, dia 12, podendo Vossa Excelncia adiantar
conseqentemente a sua partida para o Brasil317.
179

MRCIA MARO DA SILVA

Em resposta, Ovdio Melo teria manifestado sua discordncia

com os termos do despacho, afirmando que
a Declarao Conjunta, se recusada pelo Brasil, s viria a
confirmar as fundamentadas e crescentes suspeitas que eles
tinham de que o Itamaraty se paralizara, de que o Itamaraty
recuava, por no ousar afrontar crticas ao reconhecimento que
estava sofrendo...e poderia eventualmente at rever esse
reconhecimento318.

Com relao ao perodo de indefinio, com a possibilidade

de que o Governo brasileiro retrocedesse na posio tomada frente ao
reconhecimento do MPLA, Ovdio Melo afirma que, a seu ver,
(...) Silveira verificou que, talvez pela primeira vez na Histria do
Brasil, o Itamaraty e o Ministrio da Guerra de Sylvio Frota
estariam em discordncia. Foi assim que Zappa e Silveira
esqueceram de criar a nova Embaixada no mesmo dia do
reconhecimento (...) e passaram a me intitular de Encarregado
de Negcios de uma Embaixada no existente. Assim tambm,
depois da independncia, Silveira insistiu para que eu ficasse em
Angola, sem ter contato com o Governo. Respondi-lhe que achava
isso totalmente absurdo e que, se quisesse, me removesse (...)319.

Apesar do desagrado do Itamaraty com a atitude de Ovdio

Melo, a retirada do diplomata de Angola poderia parecer uma
submisso campanha que se movia contra ele no Brasil. Segundo
o jornal O Estado de So Paulo, ao ler, depois da deciso tomada,
os relatrios enviados por Ovdio Melo, Geisel teria ficado com a
percepo de que as informaes daquele diplomata eram parciais,
a favor do MPLA. Ainda segundo O Estado de So Paulo, essas
informaes deturpadas poderiam ter levado a uma deciso final
180

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

equivocada, e sugeriu que uma reviso da deciso poderia estar

em curso. O Itamaraty emitiu nota de apoio ao trabalho de Ovdio
Melo e reiterou que no haveria alterao com relao deciso
tomada.
O fato que, logo em seguida, Ovdio Melo pediu afastamento
do Posto alegando razes mdicas, o que permitiu uma sada a contento
para o impasse de acalmar os setores conservadores, sem retroceder
na deciso tomada.
A avaliao de Geisel de que as informaes da Representao
em Luanda eram parciais e favorveis ao MPLA, combinada com a
resistncia de Ovdio Melo de manter perfil discreto logo depois da
independncia, foi determinante para o seu afastamento do Posto. Vale
registrar, no entanto, que a viso do diplomata sobre o contexto
angolano320, incluindo suas avaliaes sobre o MPLA, coincidia com
a viso do Itamaraty e com a posio que o Brasil deveria adotar
frente ao conflito, como ficou claro no telegrama particular de Silveira
a Zappa de 05/08/1975 (ver anexos).
Possivelmente, mais do que as presses internas que
responsabilizavam Ovdio Melo pela tomada de deciso, o seu
afastamento pode ter decorrido do temor, confirmado, de Silveira de
que, depois de haver estado to envolvido com as autoridades angolanas
durante o Governo de Transio, Ovdio Melo no pudesse manter o
baixo perfil requerido para as relaes bilaterais no curto prazo. O
despacho telegrfico 290/1976, para a Embaixada em Luanda,
relatando as posies do Brasil frente aos conflitos na frica Meridional,
e que foram comunicadas s Chancelarias com as quais mantemos
sistema de consultas em alto nvel321, corrobora a interpretao de
que as informaes de Ovdio Melo refletiam a poltica externa do
Brasil para Angola. Cumpre ressaltar que o referido despacho,
cristalizando em ao externa as anlises de Ovdio Melo, foi expedido
seis meses depois da partida do referido diplomata de Luanda e afirmava
que
181

MRCIA MARO DA SILVA

as informaes de que dispe a Chancelaria brasileira sempre

foram as de que o MPLA, de todos os movimentos, era o de
melhor implantao. Era o mais urbanizado, o que dispunha de
melhores quadros, de maior penetrao na classe mdia e o que
falava uma linguagem mais moderna. Suas ligaes com Moscou
eram conhecidas, mas no pareciam releg-lo condio de uma
simples organizao de fachada.(...) o predomnio do MPLA em
Angola , na presente fase, um dado da realidade, que s poderia
ser alterado com altos custos para o Ocidente. (...)Resta, porm,
a delicada questo da permanncia de tropas cubanas em Angola,
esse envolvimento s foi possvel devido s atuais condies de
relaxamento de tenses internacionais. (...) A dtente no ,
porm, obra de Cuba, de Angola ou de qualquer outra pequena
potncia, mas se inscreve basicamente no relacionamento entre
os Estados Unidos e a Unio Sovitica. (...) Nas atuais
circunstncias, a melhor maneira de evitar que Angola se
transforme em um problema estratgico a absteno de medidas
que a alienem ou que a joguem nos braos da Unio Sovitica ou
de Cuba. Uma segunda ordem de consideraes que a presena
cubana em Angola no uma aventura de tipo guevarista.
No se trata de um pequeno grupo de guerrilheiros operando em
um lugar ignoto, mas do exrcito regular de Cuba convidado pelo
Governo de Luanda a se fazer presente.(...) a interveno do
Zaire e da frica do Sul serviram admiravelmente para cobrir a
aventura cubana com um manto de respeitabilidade(...) A inteno
do Governo brasileiro , neste momento, continuar a trabalhar
realisticamente no sentido de limitar os prejuzos diplomticos
causados pela interferncia cubana322.

Em decreto publicado em 31 de dezembro de 1975, foi criada

a Embaixada do Brasil em Luanda. No dia 6 de janeiro de 1976,
Ovdio Melo deixaria definitivamente Angola. Sobre a campanha de
182

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

imprensa que se armou depois do reconhecimento da independncia e

do Governo do MPLA, Ovdio Melo afirmou
s vsperas do Natal de 1975, quando eu ainda estava em Luanda,
um artigo publicado por Carlos Chagas no O Estado de So Paulo,
fundado apenas em rumores, possivelmente originados no
Itamaraty, atribua o reconhecimento de Angola minha pura e
simples iniciativa e alta recreao (...) E a acusao que trazia,
mais que absurda pois o reconhecimento fora feito por declaraes
do Itamaraty, diretamente prpria imprensa brasileira, em 10 de
novembro- era acintosa para a nossa Chancelaria, por conter
implcita a noo de que sequer controlava os seus funcionrios no
exterior, mesmo na tomada de decises dessa magnitude323.

O Itamaraty emitiu comunicado no dia seguinte, afirmando que

Ovdio Melo havia cumprido suas funes em Luanda com
competncia e dedicao e que estava sendo chamado a servio a
Braslia porque necessitava de cuidados mdicos urgentes.
Com relao ao comunicado, Ovdio Melo afirma
pareceu-me tmido e insuficiente. No contestava o ponto principal
da acusao, no sentido de assumir plena e exclusiva
responsabilidade pelo reconhecimento324.

No incio de 1976, a campanha persistia.

segundo artigos sados nos principais jornais do Rio, So Paulo e
Braslia, fora eu o culpado pela deciso que o Itamaraty tomara
ao reconhecer Angola por ter informado de forma errnea
(subentendidamente, facciosa) sobre as perspectivas de que o
MPLA pudesse prevalecer sobre os demais partidos e vir a
governar Angola independente 325.
183

MRCIA MARO DA SILVA

Ainda que Geisel e Silveira tenham emitido nota defendendo o

trabalho de Ovdio Melo, a impresso pblica que ficou, com o seu
afastamento, de que ele fora o principal responsvel pelo curso dos
fatos no processo decisrio do reconhecimento da independncia de
Angola e do MPLA. As notas emitidas pelo MRE no foram
suficientemente claras ao assumir que a deciso de reconhecer o
Governo do MPLA fora uma deciso de Estado, tomada pelo Itamaraty
e pelo Presidente da Repblica, em cumprimento da poltica externa
que havia sido definida um ano antes.
No dia 9 de dezembro de 1975, talo Zappa foi promovido a
Ministro de Primeira Classe. Em 1976, j como Embaixador
comissionado em Bangkok, Ovdio Melo entrou no quadro de acesso.
Em 1977, Silveira
sem que eu nada lhe pedisse, prometeu-me promoo. Mas no
cumpriu sua promessa at o fim de sua gesto, provavelmente
porque ainda encontrou resistncias maiores daquelas foras que
se haviam oposto ao reconhecimento de Angola e que me queriam
ter como bode-expiatrio de uma poltica326.

Ovdio Melo somente foi promovido a Ministro de Primeira

Classe, o grau mximo da carreira diplomtica, em 1986, depois do
retorno do Brasil normalidade democrtica, tendo passado 19 anos
na classe de Ministro de Segunda.
Com relao presena das tropas cubanas em Angola, Ovdio
Melo afirma que depois de longo silncio, que se seguiu
independncia, o telex trepidou de novo, com uma interpelao do
Itamaraty: onde esto os cubanos?327.
Frente interpelao
respondi ao Itamaraty que eu e meus colaboradores h vrios
dias no fazamos outra coisa seno comparecer a festas em
184

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

praas pblicas,(...) mas no tnhamos visto cubano algum, em

parte alguma, ningum sequer que falasse espanhol.(...)Em todo
caso, redobraramos em Luanda nossa vigilncia perambulatria,
especificamente em busca da presena de cubanos, prontos a
imediatamente informar o que pudssemos descobrir a respeito328.

Diplomata experiente, Ovdio Melo sabia que dificilmente

encontraria soldados cubanos festejando em praas pblicas de Luanda,
mas, sim, lutando no interior do Pas, inclusive porque Luanda estava
sob controle do MPLA, sem enfrentamentos armados, desde agosto.
resposta irnica do Chefe da Representao sobre a presena
cubana, some-se suas pertinentes observaes sobre o
desconhecimento dos outros atores da participao cubana no conflito
A CIA no vira, no percebera os deslocamentos de tropas
cubanas de Havana at Angola? S teria localizado cubanos,
como se fossem fantasmas materializados em Angola, agora,
quando, pela primeira vez, os sul-africanos tinham sido vencidos,
na arrancada final para chegar Capital? E o Itamaraty, que tem
postos no Caribe, nos pases socialistas, em Portugal, nos pases
vizinhos da frica a despeito de seus reduzidos recursos tambm ele no pressentira coisa alguma, no percebera mesmo
de longe os cubanos a caminho de Angola329?.

5.5.2 Repercusses Externas

Aparentemente a estratgia de Azeredo da Silveira de antecipar
aos principais parceiros desenvolvidos a inteno brasileira de
reconhecer o MPLA evitou grandes surpresas com a deciso e reaes
adversas imediatas. De qualquer forma, no impediu que, em meados
de dezembro, tornada pblica a presena de tropas cubanas em Angola,
os Estados Unidos criticassem a deciso brasileira.
185

MRCIA MARO DA SILVA

O Embaixador norte-americano para as Naes Unidas, Daniel

Patrick Moynihan, declarou temor de que a segurana hemisfrica fosse
ameaada a partir do estabelecimento de uma base sovitico-cubana
em Angola e do controle do Atlntico Sul330. O apoio norte-americano
ostensivo dado FNLA, e posteriormente tambm UNITA, tornava
as relaes do Governo brasileiro com o MPLA ponto de atrito com
os EUA. Durante a Conferncia Internacional de Cooperao
Econmica, realizada em Paris entre 16 e 18 de dezembro de 1975,
Henry Kissinger, ento Secretrio de Estado norte-americano, fez duras
crticas poltica externa brasileira para a frica, as quais foram
prontamente refutadas por Azeredo da Silveira, alegando que o Brasil
tinha autonomia na formulao de sua poltica externa.
Apesar das presses e preocupaes norte-americanas, o
Brasil manteve-se firme na deciso, no reabrindo a questo. Na
verdade, a crtica norte-americana fortaleceu a posio de Geisel e de
Silveira que tinham um argumento forte para no retroceder na posio
de reconhecimento do MPLA, posto que o retrocesso, aps as crticas
externas, poderia ser visto como uma cesso de soberania e submisso
aos interesses e vontade do Governo norte-americano. Ainda com
relao interpelao de Kissinger, Silveira teria respondido,
ironicamente, que no sabia da presena cubana, mas que, como
aliados, os Estados Unidos, se estavam a par da participao militar
cubana nos eventos em Angola, deveriam ter advertido o Brasil para o
fato331.
Na verdade, a resposta meio sarcstica de Silveira a Kissinger
reflete a argumentao interna utilizada pelo Itamaraty, e pelo prprio
Presidente, para dar consecuo determinao de reconhecer
prontamente a independncia angolana, evitando resistncias internas
dos demais atores. O Governo - no caso Itamaraty e Presidncia
havia atuado com rapidez, decidindo-se pelo reconhecimento da
independncia e do Governo do MPLA de Agostinho Neto, alegando,
a posteriori, que a urgncia da deciso tinha impedido uma anlise de
186

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

informaes mais completas sobre o quadro e que, no momento da

deciso, segundo Silveira332, no se tinha conhecimento da presena
militar cubana em Angola.
Como j dito, anos depois, Geisel admitiria em coletnea de
entrevistas333, que, no momento do reconhecimento da independncia,
j se sabia que havia tropas cubanas em Angola, mas, segundo ele,
havia outros interesses que preponderavam sobre tal fato para o
reconhecimento. Geisel afirmaria, ainda, que Angola era nossa fronteira
martima e que os poos de petrleo existentes naquele Pas tornavamno estratgico para o Brasil.
A conseqncia imediata mais positiva e tangvel do
reconhecimento do Governo angolano foi o pronto estabelecimento
de relaes diplomticas com Moambique e uma mudana de atitude
das jovens naes africanas com relao ao Brasil. Em princpio, o
Governo brasileiro alcanou seu objetivo de reverter desvantagem que
o Brasil herdara no continente em razo de sua poltica hesitante,
pendular, e no raro francamente pr-colonial, ao aliar-se com Portugal.
5.6 ARTICULAO DO PROCESSO DE TOMADA DE DECISO COM O
MARCO TERICO
O objetivo deste trabalho o de analisar o papel do Itamaraty
e de seus funcionrios no processo de reconhecimento da
independncia de Angola e do Governo do MPLA. As ltimas sees
estiveram centradas nas comunicaes trocadas entre a Representao
Especial em Luanda e a Secretaria de Estado e no momento da deciso.
Nesse contexto, os papis do Chefe da Representao Especial, do
Chanceler e do Presidente da Repblica foram centrais na anlise.
Cumpre observar, no entanto, que, de acordo com o argumento central
deste trabalho, os referidos atores no atuaram em seu carter individual,
mas, sim, como funcionrios de Governo, vinculados e condicionados
pelas prticas e valores das instituies s quais pertenciam.
187

MRCIA MARO DA SILVA

Uma das razes que motivou o presente trabalho foi

precisamente a de refutar as hipteses que buscam explicar a deciso
do Governo brasileiro de reconhecer a independncia de Angola e o
Governo do MPLA a partir da perspectiva do ator individual.
Segundo essas hipteses, as convices poltico-ideolgicas de
Ovdio Melo, omitindo informaes relevantes para os atores que
participaram do processo decisrio, teriam sido responsveis pelo
resultado final da deciso tomada. Da mesma forma, segundo a linha
de abordagem que privilegia o ator individual, as caractersticas
autoritrias do Presidente Geisel e as relaes de admirao e respeito
profissional por Silveira, igualmente, explicariam o poder de influncia
de Silveira sobre Geisel.
Este trabalho argumenta, no entanto, que o tratamento dado
informao oriunda da Representao Especial por Ovdio Melo
era convergente com a linha da poltica externa traada para Angola
pelo Itamaraty. Suas instrues eram a de que o Governo brasileiro
reconheceria o Movimento que tivesse alcanado o poder em
Luanda, independentemente de sua orientao ideolgica. Ovdio
Melo agiu como funcionrio do MRE, cumprindo suas instrues.
Informar sobre as relaes entre o MPLA e a URSS seria, no
contexto brasileiro vigente poca, desqualificar aquele Movimento
frente aos outros dois e, portanto, inviabilizar a poltica externa
traada pelo Itamaraty. Poltica que havia sido idealizada por talo
Zappa, na qualidade de Chefe do Departamento da frica,
referendada por Silveira, Ministro de Estado das Relaes
Exteriores, e por Saraiva Guerreiro, Secretrio-Geral do MRE e
autor de um dos dois documentos sobre a posio do Brasil frente
ao conflito angolano, que orientou a deciso final do Presidente.
Todos, assim com Ovdio Melo, funcionrios do MRE,
comprometidos com os objetivos traados pelo Ministrio para a
poltica angolana e que, portanto, agiram no como atores
individuais, mas, sim, institucionais.
188

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

No que tange s relaes Geisel/Silveira, as mesmas tambm

devem ser analisadas em contexto institucional. Independentemente
da empatia pessoal com relao a Silveira, Geisel tinha especial respeito
pela tecnocracia, pelos funcionrios de carreiras de Estado. Uma vez
mais, essa no era uma caracterstica individual de Geisel. O apego
tecnocracia era um trao de sua formao institucional, militar, e que,
por essa razo, esteve presente durante todo o perodo do regime de
exceo. Em maior ou menor medida, inclusive para diminuir
interferncias polticas, os distintos Governos militares se apoiaram na
tecnocracia para administrar. E nesse contexto, assim como para os
Generais que o precederam, o Itamaraty ocupava um lugar de destaque
nas preferncias de Geisel. Como tratado no Captulo 4, quando se
analisou as razes da autonomia do MRE frente a outras Agncias de
Governo e o seu processo de institucionalizao, os militares, como
classe, tinham grande respeito ao Itamaraty e aos seus quadros.
Portanto, as relaes Geisel/Silveira devem ser analisadas no contexto
das instituies as quais representavam e a percepo que tinham das
referidas instituies.
Por ltimo, ainda no que concerne s anlises centradas nos
atores individuais, cumpre reiterar que a definio da linha da poltica
externa para Angola no se deu em razo das convices pessoais de
Geisel ou Silveira, menos ainda de Ovdio Melo. No foi uma poltica
inovadora do ponto de vista da formulao. Como j visto, o MRE
defendia, desde o princpio do processo de descolonizao das
colnias portuguesas, mudana na posio do Brasil de apoio a Portugal.
Em razo da instabilidade de posies do Presidente Jnio Quadros, o
Chanceler Affonso Arinos de Melo Franco no pde executar a poltica
formulada pelo MRE. Igualmente, depois do golpe militar, por motivos
j mencionados, o Itamaraty sucumbiu presso ideolgica, que via
propostas de aproximao com os Movimentos de Liberao africanos
como iniciativas esquerdistas. Tal fato no impediu que Gibson Barboza
propusesse claramente a inflexo da poltica externa para a frica ao
189

MRCIA MARO DA SILVA

final de seu Governo, em que pesem os controles ideolgicos vigentes.

De novo, a formulao foi, portanto, institucional, e no obra de um ou
dois atores individuais.
O elemento novo no que concerne ao episdio do
reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA
foi, possivelmente, a determinao de Silveira de influir no processo
decisrio, impondo a viso do MRE. Mas, ainda assim, Silveira agia
como Ministro das Relaes Exteriores buscando fazer prevalecer a
posio do MRE, formulada por seus antecessores e por ele acolhida.
A determinao de participar de forma mais ativa na formulao da
poltica externa, como j visto, era tendncia que vinha se afirmando
no MRE desde a segunda metade da dcada de 50. O que ocorreu na
administrao Geisel foi a possibilidade do Itamaraty voltar a ocupar
espao central na definio da poltica externa e Silveira, apoiado por
outros funcionrios do MRE, no perdeu a oportunidade, atuando, em
nome da instituio, com determinao e ousadia, assim como muitos
de seus funcionrios.
De forma a no perder o carter institucional dos atores que
participaram no processo decisrio, e a no cair na tentao de tentar
entender a ao externa a partir da anlise do comportamento dos
atores individuais, como se operassem em vcuo institucional, o trabalho
far uma articulao com o marco terico de referncia, apresentado
no Captulo 2. No se pretende reapresentar o marco terico, mas,
to somente, sublinhar as categorias mais relevantes para o presente
trabalho e que melhor explicam a ao externa adotada de
reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do MPLA.
Vale notar que o Modelo terico elaborado por Allison e
Zelikow334 compe-se da interao, como j apresentado, de trs
submodelos para o processo de tomada de deciso em poltica externa,
como descrito no Captulo 2. Sero feitas observaes sobre os
aspectos mais pertinentes com relao a cada um dos submodelos que
integram o Modelo geral.
190

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

a) Modelo do Ator Racional

A premissa central do Modelo do Ator Racional a de que os
Governos decidem com base em uma escolha racional, em meio a
diversas opes, cada qual contendo prs e contras, buscando
estrategicamente maximizar os ganhos com relao aos objetivos
estabelecidos. Sendo um Modelo terico dentro da Escola Realista,
os objetivos do ator seriam a maximizao do interesse nacional e a
preservao da Segurana Nacional.
O Modelo do Ator Racional explica em boa medida a posio
do MRE, que finalmente foi a que se prevaleceu, com relao poltica
africana do Brasil. Como tratado na reviso de literatura, o Terceiro
Mundismo da Poltica Externa Independente e a poltica de
diversificao das relaes externas do Pragmatismo Responsvel
tinham como objetivo comum aumentar o peso especfico do Brasil no
cenrio internacional. As consideraes de ordem econmica, como o
acesso a fontes de matrias-primas e de energia e a conquista de novos
mercados para os produtos brasileiros, eram mais importantes para
justificar, em nvel de discurso, as aes tomadas, do que sua verdadeira
fonte de inspirao. As relaes econmico-comerciais, mesmo que
potenciais, com Moambique eram irrelevantes e no justificariam a
preocupao do Governo brasileiro com a resistncia daquele Pas em
manter relaes diplomticas com o Brasil, logo depois da
independncia. Angola, igualmente, apesar das importantes reservas
minerais e de petrleo, alm do potencial de seu mercado interno para
consumo de produtos brasileiros ambos os argumentos mencionados
por Geisel para justificar o esforo de aproximao, em bases
pragmticas, com o Governo de Agostinho Neto-, manteve, at 1978,
baixo nvel de comrcio com o Brasil.
Do ponto de vista do Itamaraty, a diversificao das relaes
externas era estratgica, era uma determinao poltica que, na viso
do MRE, correspondia ao interesse nacional do Pas no mdio e longo
191

MRCIA MARO DA SILVA

prazos, no devendo, portanto, estar subordinada a constrangimentos

de ordem ideolgica do governo. Foi nesse contexto que Angola e
Moambique tornaram-se essenciais. Ao manter relaes privilegiadas
com as naes lusfonas africanas, o Brasil aumentaria seu peso
especfico na Regio e teria maior facilidade de acesso s demais naes
africanas, que se haviam tornado independentes desde a dcada de 60
e que, em razo da poltica brasileira de aliana com Portugal, viam o
Brasil com grande desconfiana. Havia ainda a possibilidade de que
pases da Amrica Latina viessem a conquistar maior espao na frica
do que o Brasil, em especial a Argentina que vinha se aproximando
das jovens naes africanas335 e tinha declarada sua inteno de
reconhecer a independncia de Angola e o Governo do MPLA.
No que tange Segurana Nacional, a viso do MRE era a de
que o estabelecimento de um Governo de esquerda do outro lado do
Atlntico independia de reconhecimento ou no do Governo brasileiro.
Era uma situao de fato, e a melhor forma de lidar com ela seria por
meio do estabelecimento de relaes prximas, buscando diminuir ou
dar alternativas influncia de potncias alheias regio do Atlntico
Sul. O reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do
MPLA, entre outras alternativas possveis, foi considerado a opo
que melhor atendia os objetivos de Segurana Nacional e de interesse
nacional, no momento da deciso.
Ainda que para alguns setores, a presena de um Governo de
esquerda, do outro lado do Atlntico, apoiado por Cuba, representasse
uma ameaa estratgica ao Brasil, para os que tomaram a deciso,
Geisel e Silveira, tal ameaa no procedia. Os protestos com relao
ao processo decisrio se pautavam precisamente no fato de que no
foram discutidas todas as opes possveis, mas, sim, apenas
comunicada a adoo de uma das opes, de um determinado ponto
de vista. Certamente, as outras opes foram consideradas, mas
prevaleceu a do reconhecimento do MPLA, que era a formulao
postulada pelo Itamaraty.
192

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

No Marco do Modelo do Ator Racional, o Estado se projeta

como unitrio, como se no houvesse dissenses internas com relao
deciso tomada. Esse Modelo, portanto, nada revela sobre os
enfrentamentos entre os distintos atores para influir na deciso final.
Para compreender o processo decisrio em si, faz-se necessria uma
anlise mais detalhada, valendo-se dos dois outros parmetros
desenvolvidos por Allison e Zelikow.
b) Modelo do Comportamento Organizacional
A base conceitual que fundamenta esse modelo a de que as
organizaes tm uma cultura prpria e que esta molda o
comportamento dos indivduos dentro da organizao, de forma a que
os mesmos ajam em conformidade com as normas formais e informais
da organizao. O resultado que as instituies passam a ter vida
prpria, individualizada, fruto das prticas, rotinas e valores que
compem a cultura da instituio. Segundo esse Modelo, ainda, os
burocratas teriam autonomia para definir quais seriam as prioridades,
de acordo com as preferncias que emergem da instituio e de seus
dirigentes. Ainda que haja disputas internas dentro das organizaes,
estas tendem a se dirimir diante do enfrentamento potencial com outras
agncias do Governo, no momento do processo de tomada de deciso.
Tal fato especialmente relevante quando se analisa o processo
de reconhecimento da independncia de Angola e do Governo do
MPLA. Os atores do Itamaraty que participaram do processo decisrio,
Silveira, Saraiva Guerreiro, Zappa, Ovdio Melo, e outros funcionrios
de menor hierarquia336, atuaram tendo como objetivo materializar as
prioridades de acordo com as preferncias que emergiram da
Instituio e de seus dirigentes. A troca de comunicaes entre a
Representao Especial em Luanda e a Secretaria de Estado e a anlise
dos documentos elaborados sobre a matria na Secretaria de Estado
revelam que os atores que participaram do processo decisrio no
193

MRCIA MARO DA SILVA

Itamaraty detinham o mesmo nvel de informao e atuaram de forma

coordenada. Segundo Saraiva Guerreiro,
nunca atamos nossa limitada possibilidade de presena e
desenvolvimento de relaes porque fosse comunista a liderana
desse ou daquele pas africano(...) a mim, sempre me pareceu
que se um pas alcana a independncia com um governo
comunista (ou que pretende s-lo), ele no deixa de existir e,
independentemente de sua ideologia, no nos sendo hostil no h
razo para no reconhec-lo e estimular as relaes que as
circunstncias permitam ou aconselhem337.

Vale ainda registrar, com relao circulao de informaes,

dentro do MRE, a utilizao dos canais informais de comunicao. A
troca de expedientes mais importante sobre o processo decisrio, por
exemplo, foi feita por meio de telegramas particulares entre Zappa e
Silveira338, no constando, portanto, da srie oficial de comunicaes.
A instruo de Silveira de que seu telegrama particular para Zappa339,
e a respectiva fita, fossem destrudos, bem como o confuso episdio
do envio/recebimento dos telegramas particulares entre Zappa e Silveira
na Cidade do Cabo, quando na minuta figura Representao em
Luanda, visavam a eliminar qualquer registro sobre a troca de
comunicaes. Ainda com relao utilizao de canais informais,
cumpre observar que a visita de Zappa a Angola, nos dias 4 e 5 de
agosto de 1975, e sua entrevista com o assessor de Agostinho Neto,
Andr Petrov, quando este o alertou, segundo Ovdio Melo, que, se
Angola fosse invadida, poderia receber ajuda externa340, no figura
em nenhuma comunicao oficial. A conversa entre Zappa e Petrov
deve ter sido relatada pessoalmente por Zappa a Silveira. A revelao
de Geisel de que ele e Silveira tinham conhecimento da presena das
tropas cubanas, igualmente, revela que tal informao circulou,
provavelmente, por canais informais.
194

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

Cumpre ainda sublinhar o fato de que, assim como Ovdio

Melo jamais tenha analisado, em seus telegramas, as relaes entre
o MPLA e a URSS/Cuba, a Secretaria de Estado, igualmente, ainda
que ciente das vinculaes, tampouco em nenhum momento pediu
que o fizesse. Apesar da presena das tropas cubanas terem sido
denunciadas por jornais europeus desde outubro de 1975, a
Secretaria de Estado enviou despacho telegrfico a Luanda
perguntando onde esto os cubanos?341 apenas dias depois da
independncia, quando o fato j era de conhecimento pblico no
Brasil.
Com relao deciso de manter aberta a Representao
em Luanda at s vsperas da independncia, no marco da cultura
institucional das prticas diplomticas, essa constitua indicao clara
e tcita de que o Governo brasileiro reconheceria o novo Governo.
Se assim no fosse, o Brasil deveria ter fechado a Representao em
Luanda, como o fizeram outros pases, entre eles os EUA, antes da
independncia. Certamente, os outros atores - as demais Agncias
de Governo - no tinham presentes tais filigranas, mas o MRE, sim.
Internamente, a deciso de reconhecer o MPLA j havia sido tomada
em agosto de 1975, como indica o telegrama particular de Silveira a
Zappa342, faltava ao MRE influenciar o Presidente e cuidar, ao longo
do processo decisrio, que outros atores no inviabilizassem a
execuo da poltica formulada pelo MRE. Em sua resposta
interpelao do Ministro Sylvio Frota sobre o reconhecimento da
independncia e do Governo do MPLA, Geisel teria alegado a
existncia da Representao Especial como razo para a deciso
do pronto reconhecimento
Respondeu-me o Presidente que aproveitara a existncia do
representante diplomtico do Brasil em Luanda para concretizar
logo o reconhecimento, pois, se o retirasse, teria maiores
dificuldades, no futuro. E nada mais me disse343.
195

MRCIA MARO DA SILVA

No marco da cultura institucional, Ovdio Melo, como ator

individual, atuou de forma coordenada com Braslia, no cumprimento
das instrues recebidas, vinculado e condicionado pela Organizao
a qual pertencia. Quando no lhe foi mais possvel cumprir as instrues,
foi substitudo, obedecendo s prticas do MRE.
Por ltimo, com relao s disputas internas dentro da
organizao, Ovdio Melo afirma que havia no Itamaraty posies
contrrias s que estavam sendo adotadas com relao a Angola344.
Ao afirmar, igualmente, que os rumores sobre sua parcialidade no
processo, publicados nos principais jornais, teriam sido originados no
Itamaraty345, Ovdio Melo reconhece a existncia de dissenses internas
no MRE. Na arena decisria, no entanto, frente a outras Agncias de
Governo, tais vozes no se manifestaram, e Silveira exps ao Presidente
a posio unvoca do Itamaraty com relao s diversas opes para
Angola.
c) o Modelo da Poltica Governamental
Segundo esse Modelo, na arena decisria h conflitos entre os
distintos atores para influir na deciso final. Ainda que os referidos
atores sejam os principais dirigentes das instituies s quais pertencem,
eles atuam como atores individuais, no como um aglomerado de
instituies.
Os principais aspectos do Modelo para a anlise do objeto
deste trabalho so os de que o poder de influncia de um determinado
ator depende de seu poder de barganha. Este est condicionado
autonomia formal e responsabilidade do ator sobre um determinado
tema; ao controle sobre os recursos necessrios para executar a ao;
ao conhecimento especfico e controle sobre as fontes de informao
que levam definio do problema; identificao de opes e
estimativa de viabilidade de execuo; ao carisma, reputao e ao
poder pessoal de persuaso frente aos demais atores. Alm do poder
196

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

de barganha, o poder de influncia do ator depender ainda da sua

habilidade e do desejo de fazer valer seu ponto de vista, e da viso
que os demais atores tm dos dois primeiros fatores.
Com relao ao objeto, a responsabilidade pela execuo da
poltica externa era do Itamaraty e, portanto, de Silveira, tendo este
autoridade formal sobre a matria. Com relao formulao, como
j visto, ainda que formalmente o CSN fosse o locus de deciso e
outros Ministrios tambm participassem das deliberaes, quando se
tratava de temas de poltica externa, o Itamaraty era sempre o primeiro
Ministrio a apresentar seu ponto de vista. No raro, a deciso era
tomada por Geisel e Silveira e, somente depois, submetida ao CSN,
como ocorreu com o reatamento de relaes diplomticas com a China
continental e, especificamente, com o reconhecimento da independncia
de Angola e do Governo do MPLA. Segundo Sylvio Frota, Ministro
do Exrcito de Geisel,
No soube com antecedncia, da inteno oficial brasileira de
reconhecer a Repblica Popular de Angola, porque, como j
mencionei, estas decises eram, normalmente, tomadas pelo
Presidente da Repblica e o Ministro das Relaes Exteriores e,
somente pela difuso na imprensa, fiquei ciente do fato346.

Com relao definio do problema, verifica-se que o

Itamaraty, e no apenas Silveira, efetivamente detinha o controle da
informao para a definio do problema, assim como a viabilidade de
execuo da opo apresentada. No que tange percepo dos demais
atores sobre a autoridade do Itamaraty na matria, a credibilidade
conquistada pelo MRE, como rgo de excelncia na administrao
pblica, os rigorosos critrios de seleo e ascenso funcional e a forte
institucionalizao tornavam difcil o desafio aberto s posies do MRE.
Os militares, como classe, tinham grande respeito ao Itamaraty e certa
identificao, do ponto de vista de estruturao de carreira e
197

MRCIA MARO DA SILVA

organizacional, que inibiam intromisses em matrias de poltica externa,

sobretudo, se fossem contrrias s posies do MRE. Tal fato no
impediu, no entanto, que o Ministro Sylvio Frota pedisse, a posteriori,
durante despacho, explicaes ao Presidente Geisel sobre o voto
sionista e o reconhecimento da independncia de Angola e do Governo
do MPLA347.
A predileo de Geisel pela tecnocracia para gerir a coisa
pblica, aliada ao respeito que tinha pelo Itamaraty, contribuiu para a
capacidade de Silveira de influir de maneira central nas decises do
Presidente da Repblica em poltica externa. Como ator individual,
Silveira tinha a seu favor sua reputao de hbil e experimentado
diplomata e suas excelentes relaes pessoais com Geisel, que lhe
tinha grande respeito e admirao profissional348. Tais fatores,
combinados, permitiram a Silveira ter acesso direto ao Presidente,
evitando os canais formais e, dessa forma, possveis interferncias
de outros atores no processo decisrio, como bem revelam as
declaraes de Frota.
na primeira oportunidade - durante uma audincia normal disse
ao Presidente que a deciso sobre Angola repercutira
negativamente no Exrcito. Ns no entendamos como o nosso
Governo revolucionrio, de base anticomunista, tivesse sido o
primeiro a reconhecer Agostinho Neto, sustentado por tropas
cubanas que combatiam naquela colnia portuguesa, na qual
tinham sido implantadas duas repblicas e a luta continuava349.

Ainda que fosse grande o poder de persuaso de Silveira sobre

o Presidente, a neutralizao dos setores mais radicais do Governo
era fundamental para a implementao da poltica externa formulada
pelo MRE. Para tanto, Silveira valeu-se, com a anuncia do Presidente
da Repblica, de dois artifcios: o controle sobre a circulao de
informaes dentro da burocracia, com vistas a influir na deciso final,
198

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

e a utilizao do carter de urgncia para impor uma deciso no

compartilhada por todos os atores.
O Itamaraty e a Presidncia da Repblica, como se viu, no
apenas se valeram dos dois artifcios para interferirem no processo
decisrio, como igualmente os utilizaram para, a posteriori, justificar a
deciso tomada. As eventuais imperfeies do processo decisrio, que
foram objeto de crtica dos que se opunham deciso, foram justificadas
como imponderveis - no caso o desconhecimento da presena das
tropas cubanas no momento da deciso-, decorrentes da prpria
natureza das aes externas que requer muitas vezes decises urgentes,
sem tempo suficiente para uma anlise mais detalhada da situao.
Por ltimo, cumpre analisar a parmetro estabelecido por Allison
e Zelikow no que se refere ao desejo do ator de fazer valer seu ponto
de vista, como determinante para aumentar seu poder de influncia na
poltica governamental. A determinao central de Silveira de exercer
o poder do MRE e influir no processo decisrio, como j tratado,
refletia demanda do Itamaraty de participar da formulao da poltica
externa de forma mais direta. Essa tendncia do MRE, de requerer
maior participao na formulao, teria se iniciado, igualmente como
j visto, a partir da segunda metade da dcada de 50. Durante o regime
militar, no entanto, o MRE fora obrigado a manter um baixo perfil na
formulao, corrigindo o curso das aes externas, de forma a
acomod-las aos constrangimentos de ordem ideolgica impostos pelo
regime militar. O pragmatismo do Itamaraty no recuo com relao
formulao tinha como objetivo primordial preservar a sua integridade
e institucionalizao, buscando evitar novas intervenes e cassaes
dentre os funcionrios de carreira do MRE.
A ascenso de Geisel, um militar da ala moderada das Foras
Armadas, e, sobretudo, sua viso menos ideolgica e pragmtica das
relaes internacionais, permitiu a Silveira exercer de forma intensa a
vocao do MRE para a formulao da ao externa, desafiando,
com o apoio do Presidente, setores mais conservadores da
199

MRCIA MARO DA SILVA

Administrao. O reconhecimento da independncia de Angola e do

Governo do MPLA evidncia do esforo do Chanceler de impor a
viso do Itamaraty nas decises externas. Apesar do desejo do ator
de fazer valer seu ponto de vista, nem sempre, porm, foi possvel
alcanar os objetivos traados,
O ex-chanceler Azeredo da Silveira disse ontem Comisso de
Relaes Exteriores do Senado que, durante sua gesto no
Itamaraty, chegou a tentar uma aproximao com Cuba,
acompanhando gestos de outros pases, inclusive os EUA, mas
as presses contrrias foram muito grandes350.

5.7 CONCLUSO
A deciso do Governo brasileiro de reconhecer a
independncia de Angola e o Governo do MPLA parece, primeira
vista, fora de sintonia com o quadro poltico vigente. E no apenas
porque no Brasil, naquele momento, havia uma ditadura militar de
direita, mas tambm por no se entender como a referida deciso
pde ser aprovada pelos setores conservadores que dominavam o
Governo poca.
A explicao do fato s pode se dar a partir da identificao
dos distintos atores burocrticos que participaram do processo
decisrio, das motivaes institucionais e da anlise das condies
em que se deu o processo em si. O Presidente Geisel, com postura
de estadista, e o Itamaraty, enquanto instituio perene, viam a poltica
externa como uma poltica de Estado e no apenas de Governo.
Acreditavam nos interesses brasileiros de mdio e longo prazos,
buscando evitar na medida do possvel - que as decises de poltica
externa fossem contaminadas por questes de ordem ideolgica. J
os setores mais conservadores e, sobretudo, os militares mais direita,
com campos de viso mais estreitos, tinham posies contrrias a
200

O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO EM AO

qualquer aproximao com pases comunistas e estavam dispostos a

impedir aes nesse sentido.
Por sua vez, Geisel e Silveira estavam dispostos a reconhecer
o Governo angolano, qualquer que fosse sua orientao ideolgica,
com vistas a superar a imagem negativa que o Brasil tinha no
continente africano em razo de seu alinhamento com Portugal nas
questes referentes s colnias. Acreditavam, tambm, que o
mercado africano tinha grande potencial para a absoro de
produtos brasileiros, bem como poderia vir a ser um estratgico
fornecedor de matrias primas, sobretudo petrleo.
A deteriorao do Acordo de Alvor e a deflagrao da
guerra civil em Angola complicaram o cenrio, uma vez que o
vencedor da disputa e Governo, de fato, instalado em Luanda,
no havia chegado ao poder por via eleitoral, como previsto, mas,
sim, por meio das armas. A agravar o quadro, havia o fato do
MPLA, que a partir de agosto de 1975 passara a ocupar o
Governo em Luanda, ser apoiado pela URSS/Cuba. A
Representao Especial em Luanda, at a data da independncia,
nunca havia mencionado a presena de tropas cubanas em Angola,
tampouco o apoio militar, sob a forma de armamentos e
treinamento, que o MPLA recebia da URSS. Tal fato no impediu
que, possivelmente por meio de canais informais, o Ministro
Azeredo da Silveira e o Presidente Ernesto Geisel estivessem
devidamente informados sobre o assunto.
Sabedores das dificuldades que encontrariam no Conselho
de Segurana Nacional para o reconhecimento do MPLA, Geisel e
Silveira ocultaram do CSN a informao de que havia tropas cubanas
em Angola lutando a favor do MPLA, contra as foras da UNITA
e da FLNA, apoiadas pelos Estados Unidos e pela frica do Sul.
Alm disso, tomaram a deciso, alegando urgncia, antes de
consultarem o CSN. Da mesma forma, os documentos que serviram
de subsdios para o CSN na apreciao do assunto foram
201

MRCIA MARO DA SILVA

elaborados pelo Itamaraty e pelo prprio CSN, com base nas

informaes originrias do Itamaraty.
Apesar das fortes presses internas e externas contrrias ao
reconhecimento, Silveira e Geisel mantiveram a deciso tomada, mas
adotaram um baixo perfil nas relaes bilaterais com Angola, at 1978.
O Ministro Ovdio Melo, alvo de forte campanha de imprensa, que
tentava responsabiliz-lo pela deciso tomada, deixou Angola pouco
depois da independncia.

202

6. CONCLUSO GERAL

O objetivo deste trabalho foi o de analisar o papel do Itamaraty

e de seus funcionrios no processo de deciso que levou o Governo
brasileiro a reconhecer a independncia de Angola e o Governo do
MPLA, em 11 de novembro de 1975.
Foi hiptese bsica do estudo que os objetivos polticoestratgicos de mdio e longo prazos - como a busca por maior
autonomia na esfera externa e o aumento do peso especfico do Pas
no cenrio internacional, por meio da diversificao das relaes
externas - foram os que inspiraram o MRE e seus funcionrios na
formulao e execuo da poltica externa para Angola, entre janeiro
de 1974 e dezembro de 1975. A segunda hiptese foi de que havia
conflito de opinies entre as diversas Agncias e os atores que
participavam do processo decisrio, sobretudo entre o setor militar,
de um lado, e o Itamaraty e a Presidncia da Repblica, de outro. As
posies do Itamaraty e da Presidncia acabaram por preponderar,
e tal fato se deu por meio da manipulao do processo decisrio e
do controle das informaes que circularam para os demais atores,
por parte dos funcionrios do MRE e do Presidente Geisel. Nesse
contexto, os demais atores e o Conselho de Segurana Nacional,
que era considerado o principal locus de deciso em poltica externa
no perodo, teriam atuado como meros rgos assessores do
Presidente, sendo manipulados por este com vistas a dar legitimidade
s decises tomadas.
203

MRCIA MARO DA SILVA

No mbito do referencial terico adotado, buscou-se mostrar

que, ainda que a anlise possa partir de presuno de que o Estado
o principal ator da ao externa, e que se projeta como um ator unitrio,
monoltico at o momento da deciso h enfrentamentos dentro da
burocracia para decidir o curso de ao. No caso analisado, indicouse que havia importantes diferenas de viso dentro da burocracia com
relao ao que viesse a ser o interesse nacional. Teoricamente, podese dizer que essas diferentes vises so moldadas pela cultura
institucional de cada organizao, pelas percepes individuais de cada
ator, pela interao entre os diversos atores no prprio governo. A
ao externa, portanto, seria uma resultante da interao entre esses
diversos fatores e a posio e fora de cada um ao longo do processo
decisrio.
Ainda com relao ao referencial terico utilizado, partiu-se da
suposio de que o meio externo fundamental para as opes de
ao a serem adotadas, em consonncia com o preceito formulado
pela Teoria Realista, mas no constitui razo suficiente para explicar
decises. Conforme o que se viu, a permissibilidade do meio externo
no explica necessariamente a ao. Nesse sentido, na anlise feita ao
longo do trabalho, buscou-se demonstrar que o Estado atua dentro
dos constrangimentos e oportunidades dadas no cenrio internacional
e que na anlise do processo decisrio e dos atores que se pode
encontrar a razo determinante da adoo das medidas de poltica
externa.
No contexto especfico deste trabalho, os papis de Geisel,
Silveira, Ovdio Melo e Zappa - assim com de outros atores do MRE
que participaram do processo de formulao e execuo da ao
externa adotada -, atuando como atores institucionais, mais do que as
condies estruturais ou convices pessoais, explicam as decises
tomadas. A esse respeito, a anlise acerca de Geisel, e seu papel no
processo decisrio, considerou aspectos relativos ao Presidente e sua
posio no PTD, ao militar e a sua cultura institucional e, finalmente,
204

CONCLUSO GERAL

sua personalidade autoritria, submetendo o CSN. Igualmente, ao se

analisar o papel do Itamaraty, levou-se em considerao a solidez e
autonomia da instituio, bem como sua vocao para participar de
forma mais intensa na formulao da poltica externa a partir de meados
da dcada de 50. Foram tambm analisadas as relaes entre Geisel e
Silveira e as caractersticas deste como diplomata de carreira, respeitado
pelo Presidente e pela burocracia por suas qualificaes profissionais
e pela Instituio a qual representava. Da mesma forma, a anlise acerca
dos militares foi feita no sentido de identific-los no apenas como
membros de um Governo militar, mas tambm como representantes
de uma instituio, com suas divises internas. Desse modo, analisouse o processo decisrio, desejando-se mostr-lo como uma interao
entre atores moldados pela cultura institucional e as estruturas - interna,
externa e da prpria burocracia. Na parte deste trabalho referente
reviso de literatura, revelou-se que, para a maior parte dos autores, o
Pragmatismo Responsvel teria sido uma janela, uma abertura de curta
durao, por meio da qual o Brasil acreditara que poderia finalmente
exercer sua autonomia no cenrio internacional. As elevadas taxas de
crescimento econmico entre 1968-1973, o arrefecimento da
bipolaridade EUA-URSS, a diversificao dos interesses do Pas, bem
como a abertura poltica interna que se iniciava, proporcionaram as
condies objetivas para a implantao de uma poltica externa mais
arrojada, sem condicionamentos de ordem ideolgica, que buscava o
que era identificado pelo Itamaraty e o Presidente Geisel como interesse
nacional. Verificou-se, ainda, consenso entre os autores com relao
ao fato de que, a partir de 1977, o estrangulamento das contas externas
e o subseqente segundo choque do petrleo evidenciaram a fragilidade
do Pas para exercer a pretendida autonomia, forando um maior
realinhamento com as posies norte-americanas e a composio com
as condies impostas pelas instituies internacionais de financiamento
e pelas organizaes multilaterais de ajuda financeira, como o FMI,
frustrando a mdio e longo prazos os projetos de Geisel e Silveira.
205

MRCIA MARO DA SILVA

Com relao contextualizao histrica do evento analisado,

buscou-se resgatar a evoluo da poltica externa brasileira a partir da
administrao Kubitschek, identificando os princpios que vinham
inspirando a ao externa desde ento, notadamente o nacionalismo,
o desenvolvimentismo e a busca de espao para exercer a poltica
externa com maior autonomia. Sem embargo, o trabalho demonstrou
que os constrangimentos internos e externos impediram, at a
administrao Geisel, que se exercesse essa autonomia da forma
desejada.
A anlise histrica revela, tambm, que as condies internas e
externas, conforme visto na reviso de literatura sobre o Pragmatismo
Responsvel, permitiram a Geisel implementar durante um curto
perodo, na esfera externa, decises que refletiam maior independncia
frente aos EUA e aos condicionamentos ideolgicos internos e externos.
Como isso foi possvel, no entanto, no pode ser explicado apenas
com a anlise das condies internas e externas, mas, sim, com a anlise
do PTD e do papel desempenhado pelo Itamaraty e Geisel - o que
efetivamente se fez no Captulo 5, sobre o processo de tomada de
deciso.
Buscou-se demonstrar no Captulo 5 que a determinao de
Silveira e dos funcionrios do Itamaraty, que influram no processo
decisrio, de implementar a formulao poltica de reconhecer, de
imediato, o Estado angolano, independentemente do governo de turno,
foi crucial para a forma como o PTD foi conduzido e para o resultado
final alcanado. Com efeito, havia, no campo interno, resistncias ao
reconhecimento de um governo de esquerda em Luanda, sobretudo
dos setores militares. Os funcionrios do MRE, especificamente, Silveira,
Saraiva Guerreiro, Zappa e Ovdio Melo sabiam das dificuldades da
negociao interna com os setores conservadores para o
reconhecimento do futuro governo angolano. Alm disso, a guerra civil
que se instalou, j antes da data prevista para a independncia e,
sobretudo, a internacionalizao do conflito, com a participao de
206

CONCLUSO GERAL

potncias estrangeiras, como os EUA, frica do Sul, URSS e Cuba,

s dificultaram mais o processo. Assim, para neutralizar as foras que
se opunham ao reconhecimento do Governo marxista de Luanda, e
que poderiam inviabilizar a poltica formulada pelo Itamaraty e o
Presidente da Repblica de reconhecer o governo de Luanda
independentemente de sua orientao ideolgica, a Representao
Especial em Luanda, chefiada pelo Ministro Ovdio Melo, deixou de
informar sobre o apoio da URSS/Cuba ao MPLA.
Apesar da falta de informao oficial sobre as vinculaes entre
o MPLA, a Unio Sovitica e Cuba, a anlise das comunicaes oficiais
e particulares entre a SERE e a Representao Especial, bem como os
depoimentos de Ernesto Geisel e Silveira ao CPDOC revelam que o
Itamaraty e o Presidente detinham a referida informao e a ocultaram
dos demais atores. A interpretao de que Ovdio Melo teria agido
motivado por suas inclinaes polticas pessoais - buscando omitir do
Itamaraty e da Presidncia informaes que poderiam alterar o processo
decisrio - falaciosa. O Itamaraty e a Presidncia, por meio dos
canais informais, telegramas particulares e relatos orais, estavam
amplamente informados sobre a orientao marxista do MPLA e do
envolvimento sovitico/cubano no conflito, conforme reconhecido por
Geisel e por Silveira, posteriormente. Ovdio Melo atuou como ator
institucional, como funcionrio do MRE, cumprindo as instrues que
havia recebido com relao posio do Brasil frente ao conflito
angolano. Ressaltar as vinculaes do MPLA com a URSS nas
comunicaes oficiais permitiria aos setores radicais de direita,
representados no CSN, inviabilizarem a poltica traada pelo Itamaraty
e aprovada pelo Presidente.
Ainda com vistas a neutralizar as foras que se opunham ao
reconhecimento do Governo marxista de Luanda, Geisel e Silveira
controlaram a circulao de informao, no permitindo que os demais
atores tomassem conhecimento, pelo menos no por via oficial, da
presena das tropas cubanas em Angola. Ademais, ao tratarem o tema
207

MRCIA MARO DA SILVA

do reconhecimento em carter de urgncia, quando h meses se sabia

da data da independncia, Geisel e Silveira subtraram aos demais atores
a oportunidade de debate sobre o tema. A abertura da matria para
discusso talvez viesse a pr em evidncia a participao cubana no
conflito e frustrar as intenes de ambos, de estabelecer prontamente
relaes diplomticas com o Governo de Luanda.
Outro fator relevante, ainda, refere-se personalidade
autoritria do Presidente, sua extremada confiana na competncia e
no comprometimento do Chanceler Azeredo da Silveira para a
conduo da poltica externa e a viso que compartilhava com os
formuladores do MRE de que o Brasil no mais poderia se pautar,
para sua ao externa, por condicionantes ideolgicas. Silveira
encontrara em Geisel o parceiro ideal para a implementao da
percepo do MRE, do que seria, na esfera externa, o interesse do
Brasil. O compromisso com a linha adotada por parte dos funcionrios
do Itamaraty permitiu traduzir essa percepo em uma poltica autoafirmativa e condizente com as aspiraes de um pas de porte mdio
que ambicionava tornar-se uma grande potncia a mdio e longo prazos.
A habilidade e determinao dos funcionrios do MRE - em especial
Ovdio Melo, Zappa e Silveira e do Presidente Geisel na conduo
das negociaes internas e externas, buscando driblar as dificuldades
que se antepunham em seus caminhos, explicam a deciso controvertida
de reconhecer o Governo do MPLA em Angola.
Em sntese, pode-se afirmar, ao final deste trabalho, que o
Itamaraty e o Presidente Geisel tinham a percepo de que a poltica
externa deveria ser de Estado e no de governo. Ambos buscaram,
dessa forma, traduzir em aes o que consideravam ser o interesse
permanente do Pas em uma viso de mdio e longo prazos, superando
as amarras burocrticas internas e as aes bloqueadoras das grandes
potncias, por meio da prevalncia do conflito Norte-Sul sobre o
conflito Leste-Oeste.

208

NOTAS

NOTAS

SELCHER, 1974 p. 72

Entre 1993 e 1995 o Presidente Ernesto Geisel prestou depoimento ao Centro

de Pesquisa e Documentap de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC),

da Fundao Getlio Vargas, do qual resultou o livro Ernesto Geisel, Editado
pela Fundao Getlio Vargas.
3

GES, 1978

FERREIRA, 1974

PINHEIRO, 1994 p. 71

PINHEIRO, 1994.

ARCELA, Nina. O Acordo Nuclear Teuto-Brasileiro: estudo de caso em poltica

exterior sob a perspectiva do processo decisrio. 1992.( Dissertao Mestrado),

Universidade de Braslia, Braslia, 1992.
8

PINHEIRO,1994

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.344

10

Categoria central da anlise, doravante ser muitas vezes denominada de

forma simplificada, PTD

11

ALLISON & ZELIKOW, 1999

12

MOURO, 1986

13

NICHOLSON, 1996

14

FRANKEL, 1973

15

NICHOLSON, 1996

16

SNYDER et al. 1962 p.90

17

Ibidem.

18

ALLISON & ZELIKOW, 1999

19

Ibidem.
211

MRCIA MARO DA SILVA

20

ALLISON&ZELIKOW, 1999. p.258

21

GOES, 1978;

22

ARCELA, 1992

23

ALLISON&ZELIKOW, 1999

24

Ibidem.

25

ALLISON&ZELIKOW, 1999

26

Tal fato ter maior relevncia quando se analisar a atuao do Itamaraty e as

comunicaes internas daquele Ministrio no processo do reconhecimento da

independncia de Angola e do Governo do MPLA.
27

ALLISON & ZELIKOW, 1999 p. 257

28

ALLISON & ZELIKOW, 1999

29

Ibidem. p. 258-260

30

ALLISON & ZELIKOW, 1999. p. 166-185

31

SIMON, 1957 p.57

32

ALLISON e ZELIKOW, 1999. p.155

33

ALLISON & ZELIKOW, 1999.p.177

34

Ibid, p.259

35

Cumpre notar que na anlise de Allison e Zelikow (1999), assim como na de

Snyder (1962), os funcionrios governamentais so os atores centrais no PTD.

36

ALLISON &ZELIKOW, 1999 p.306

37

ALLISON & ZELIKOW, 1999

38

GEDDES, 1996

39

GEDDES, 1996 p. 2

40

Ibidem. p.4-5

41

Ibidem p.6

42

Ibidem. p.939

43

Ibidem.p.941

44

Ibidem. p.940

45

Ibidem.p.939

46

Ibidem.

47

SOUTO MAIOR, 1996 p. 337

48

SOUTO MAIOR, 1996

212

NOTAS

49

SOUTO MAOIR, 1996.p. 343

50

FONSECA, 1998 p. 302

51

SOARES DE LIMA & MOURA, 1987

52

Ibidem, p. 351

53

PINHEIRO, 1994. passim.

54

Ibidem.

55

PINHEIRO, 1994

56

SOUTO MAIOR, 1996

57

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997

58

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997

59

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p. 350

60

SOARES LIMA & MOURA, 1987

61

SOARES LIMA & MOURA, 1987

62

Ibidem

63

SOARES LIMA & MOURA, 1987 p. 354

64

ARCELA, 1992

65

ARCELA, 1992 p. 104

66

ARCELA, 1992

67

SOUTO MAIOR, 1996.

68

Ibidem p. 340

69

GEISEL apud DARAJO & CASTRO,1997

70

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p. 338

71

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997

72

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997

73

FONSECA, 1998

74

FONSECA, 1998

75

SOARES DE LIMA& MOURA, 1987

76

PINHEIRO, 1994 p. 121

77

PINHEIRO, 1994

78

SOUTO MAIOR, 1996

79

FONSECA, 1998

80

ARCELA, 1992
213

MRCIA MARO DA SILVA

81

ARCELA, 1992, p.123

82

ARCELA, 1992

83

ARCELA, 1992

84

Ibidem p. 137

85

PINHEIRO, 1994

86

PINHEIRO, 1994 p. 140

87

PINHEIRO, 1994

88

Ibidem p. 140

89

PINHEIRO, 1994

90

Para Maria Regina Soares, o parmetro que regula os graus de liberdade ou

autonomia relativa mantida pela diplomacia a autorizao presidencial, seja

por omisso ou delegao de poder ou por afinidade de pontos de vista.LIMA,
1994.
91

CALDAS, 1996. passim; CERVO&BUENO, 1992 p.255-256; SARDENBERG,

2000
92

A administrao Castelo Branco representou um breve intervalo nessa linha

de poltica externa para o desenvolvimento, ao subordinar este ao alinhamento

ideolgico e segurana coletiva com os EUA.
93

CALDAS, 1996

94

CALDAS, 1996 p. 103

95

CALDAS, 1996

96

Essa viso pragmtica, que busca o interesse do Brasil a despeito das

diferenas ideolgicas porventura existentes, e a busca da universalizao

representaram uma tmida antecipao das diretrizes bsicas que inspiraram a
Poltica Externa Independente do Governo Jnio/Jango.
97

MELLO E SILVA, 1992, p. 58 e 59.

98

Idem..

99

Segundo Dantas (1962), o Brasil aspirava na execuo da PEI (1) ao

desenvolvimento e emancipao econmica e (2) conciliao histrica entre

o regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a
opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria (p.5)
100

DANTAS, 1962 p. 6
214

NOTAS

101

Cf. SOUTO MAIOR, 1996.

102

DANTAS, 1964 p. 13

103

CERVO & BUENO, 1992. p. 293.

104

DANTAS, 1964. p. 465-467

105

CERVO & BUENO, 1992 p. 278

106

Castelo Branco, em discurso proferido aos formandos do Instituto Rio Branco,

em 31 de julho de 1964
107

CERVO & BUENO, 1992 p. 332

108

SKIDMORE, 1994 p. 84

109

Segundo Skidmore (1994), 70% dos pagamentos de crditos comerciais a

mdio prazo com vencimentos em 1964/ 1965 foram refinanciados com o Tesouro
americano, o FMI, o Eximbank e um consrcio de credores europeus.
110

CERVO & BUENO, p. 326

111

SKIDMORE, 1994 p. 85-86

112

CERVO & BUENO, 1992 p. 344

113

SKIDMORE, 1994 p. 140

114

Uma das teses defendidas para o apoio das elites ao Golpe de 64 a de que

a poltica distributiva do Governo populista de Joo Goulart no permitiria a

concentrao e acumulao de capitais necessrias ao financiamento do
desenvolvimento do Pas.
115

A questo do acmulo de poder por parte do Brasil passa a ser central em

nossa poltica externa. Para o Embaixador Arajo Castro, O Brasil est

condenado grandeza. A ela condenado por vrios motivos, por sua extenso
territorial, por sua massa demogrfica, por sua composio tnica, seu
ordenamento scio-econmico e, sobretudo, por sua incontida vontade de
progresso e desenvolvimento (...) A poltica internacional do Brasil tem como
objetivo primordial a neutralizao de todos os fatores externos que possam
contribuir para limitar o Poder Nacional.(Castro, 1972)
116

sintomtico que Embaixador Gibson Barboza jamais tenha afirmado que o

Brasil pertencia ao Terceiro Mundo; na viso de Martins (1975) Gibson Barboza

no acreditava na idia de que pudesse ser atribudo ao Terceiro Mundo qualquer
papel positivo como fora poltica autnoma na cena internacional; para Gibson
215

MRCIA MARO DA SILVA

Barboza o Brasil no pertencia ao Terceiro Mundo e, portanto, tinha outro

papel no cenrio internacional. Altemani de Oliveira, no entanto, discorda de tal
viso e acredita que Gibson Barboza evita o conceito de Terceiro Mundismo
pela conotao esquerdista que a denominao continha e que suscitava
desconfianas nos setores castrenses que governavam o Pas; mas afirma que
ao aproximar-se da Arglia, Iugoslvia e empreender visita frica, Barboza
efetivamente comeou a alinhavar uma aproximao com o Terceiro Mundo,
ainda que de forma contida (Altemani de Oliveira, 1996.p. 99).
117

PEIXOTO apud ALTEMANI DE OLIVEIRA, 1996 p. 99

118

MARTINS, 1975 p.65

119

PINHEIRO,1996

120

Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, 4/

08/2006
121

Ibidem.

122

Entrevista com o ex-Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, 6/08/

2006
123

Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, 3/

08/2006
124

Entrevista com o ex-Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, 6/08/

2006
125
126

GIBSON BARBOZA, 2002

Exposio de Motivos ao Presidente Emlio Garrastazu Mdici, dezembro de

1971. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.

127

GIBSON BARBOZA, 2002, p. 348; Exposio de Motivos ao Presidente

Emlio Garrastazu Mdici, dezembro de 1971. Arquivo Ministrio das Relaes

Exteriores, Braslia.
128

Exposio de Motivos ao Presidente Emlio Garrastazu Mdici, dezembro de

1972. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

129

GIBSON BARBOZA, 2002

130

Entrevista com o Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, 6/08/2006

131

GIBSON BARBOZA, 2002 P. 352

132

GIBSON BARBOZA, 2002 p. 350

216

NOTAS

133

GIBSON BARBOZA, 2002 p. 356

134

GIBSON BARBOZA, 2002 p. 353

135

SAMPAIO apud SELCHER, 1974 p. 9

136

SELCHER, 1974.p. 10

137

SELCHER, 1974 p. 49

138

SELCHER, 1974 p.52 a 73

139

SELCHER, 1974 p. 65

140

SELCHER, 1974 p. 70

141

SELCHER, 1974 p. 157

142

SELCHER, 1974 p. 159

143

SELCHER, 1974 p. 161

144

ABREU, 1988 p.54

145

PINHEIRO, 1994 p. 267

146

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Ernesto Geisel.. Discursos.

Assessoria de Imprensa e Relaes Pblicas da Presidncia da Repblica. Vol.

I, 1975, p.37
147

PINHEIRO, 1994 p. 269

148

DARAJO & CASTRO, 1997, p.345

149

Entrevista de Azeredo da Silveira a Mnica Hirst e Maria Regina S. de Lima.

Rio, 24/05/79, CPDOC.

150

PINHEIRO, 1994. p. 271

151

Dados biogrficos retirados de DARAJO & CASTRO, 1997.

152

Meu pai, quando ramos crianas, era muito severo, exigente (...) meus pais no

admitiam que andssemos na rua, como os outros, feito moleques (...) s admitiam
as nossas brincadeiras se eles viessem nossa casa, para evitar que nos
contaminssemos com seus defeitos educacionais. (GEISEL apud DARAJO &
CASTRO, 1997p. 19)
153

Anos depois, Agildo Barata viria a tornar-se comunista, opondo-se a Geisel no

campo das idias. Geisel, no entanto, tentou ajudar Agildo sempre que pde, inclusive
com remessas financeiras para o exterior para ajud-lo durante o perodo em que
esteve exilado. Agildo Barata era amigo de Geisel desde a poca do Colgio Militar
em Porto Alegre. (GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997. p. 59 e 67)
217

MRCIA MARO DA SILVA

154

Ibidem p. 43

155

Entretanto, ele mesmo dizia: ns fizemos a Revoluo sem dar um tiro

(GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p. 50)

156

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.111

157

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.113

158

SKIDIMORE, 1994 p.321

159
160
161

Ibidem, p. 319
FONSECA, 1998
nesse contexto que se compreendem aes aparentemente incoerentes

como o reatamento das relaes diplomticas com a China Popular, um pas

comunista, ao mesmo tempo em que o Brasil se abstinha em votao realizada
em reunio de consulta da OEA, em Quito, em 1974, sobre a reintegrao de
Cuba ao sistema interamericano. No primeiro caso, Geisel pressionou os
membros do Conselho Nacional de Segurana, sobretudo os membros militares,
para que votassem a favor do reatamento; no segundo caso, Geisel determinou
ao Itamaraty que se abstivesse, ainda que o CSN e as Foras Armadas tivessem
se manifestado a favor da deciso. Geisel sabia que a situao de Cuba ainda
era vista como um tabu e que uma manifestao favorvel a este Pas poderia
causar problemas com setores mais radicais da sociedade e das Foras Armadas.
162

CAMARGO & VASQUEZ OCAMPO, 1988 p. 27.

163

CAMARGO &GOES, 1984 p.128

164

Ibidem p. 130

165

BAUER, 1985 p. 225-259

166

BAUER, 1985 p. 325-329

167

BRASIL. Presidncia da Repblica. II Plano Nacional de Desenvolvimento

91975- 1979). p. 16-19.

168

CASTRO, 1985

169

FONSECA, 1998. p. 298-299

170

FONSECA, 1998.

171

FONSECA, 1998

172

DARAJO & CASTRO, 1997 p.359-360

173

FONSECA, 1998 p. 309

218

NOTAS

174

DARAJO&CASTRO, 1997 p.345

175

Ibidem, p. 364

176

CHEIBUB, 1984.

177

CARVALHO, 1980

178

LATOUR, 1934 apud CHEIBUB

179

CHEIBUB, 1984 p.57

180

CHEIBUB, 1984 p.58

181

CHEIBUB, 1984 p. 59

182

CHEIBUB, 1984 p. 58

183

CHEIBUB, 1984 p. 60

184

ROSENBAUM, apud CHEIBUB, 1984

185

BARROS, 1977

186

Entrevista com o Embaixador Ovdio de Melo

187

Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Subchefe de

Gabinete de Silveira, Rio de Janeiro, em 03/08/2006

188

Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Subchefe de

Gabinete de Silveira, Rio de Janeiro, em 03/08/2006

189

Entrevista com o Embaixador Luiz Augusto Pereira Souto Maior, Chefe de

Gabinete de Silveira, apud PINHEIRO, 1994.

190

COSTA, Gino F. The Foreign Policy of Brazil towards her South Americans

Neighbours during Geisel and Figueiredo Administrations. Ph.D Thesis, Queens

College, Cambridge, 1987, p.26 apud PINHEIRO, 1994.
191

Entrevista com o ex-Chanceler Embaixador Mrio Gibson Barboza, Rio de

Janeiro, em 6/08/2006
192

Exposio de Motivos, nmero 022 de 22 de janeiro de 1974. Arquivo do

Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.

193

Exposio de Motivos, nmero 022 de 22 de janeiro de 1974. Arquivo

Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

194

Entrevista com o ex-Chanceler Mrio Gibson Barboza, Rio de Janeiro, em 06/

08/2006.
195

Entrevista de Azeredo da Silveira Monica Hirst e Maria Regina S.de Lima

196

GES, 1978
219

MRCIA MARO DA SILVA

197

GES, 1978 p.33

198

Entrevista com o Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, em

3/08/2006
199

PINHEIRO, 1994

200

Entrevista de Azeredo da Silveira Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima,

Rio de Janeiro, 24/05/1979, CPDOC apud PINHEIRO.

201

Entrevista de Azeredo da Silveira a Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima,

Rio de Janeiro, 24/05/1979, CPDOC apud PINHEIRO.

202

Entrevista de Azeredo da Silveira a Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima,

Rio de Janeiro, 24/05/1979, CPDOC apud PINHEIRO.

203

Entrevista confidencial apud PINHEIRO,1994

204

Ministro Antnio Fantinato Neto, Ministro-Conselheiro em Lisboa, 1971/

1974.
205

Telegrama da Embaixada em Lisboa, nmero 353, de 9/05/1974

206

Circular telegrfica, nmero 9821, de 7/05/1974 transmitida s Misses

diplomticas do Brasil em Abdijan, Nairobi, Kinshasa, Acra, Dacar, Lagos e

Cairo, com retransmisses para Lisboa, Genebra e Nova York (Misso junto
ONU)
207

Circular telegrfica, nmero 9821, de 7/05/1974

208

Discurso do Chanceler Azeredo da Silveira proferido por ocasio da abertura

da Assemblia-Geral das Naes Unidas, em setembro de 1974.

209

Poeta e lder da luta pela independncia da Guin Bissau e do Cabo

Verde
210

Discurso do Chanceler Azeredo da Silveira proferido por ocasio da abertura

da Assemblia-Geral das Naes Unidas, em setembro de 1974. Arquivo

Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia
211

Exposio de Motivos, nmero 22, de 22 de janeiro de1974. Arquivo

Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

212

MELO, 2006

213

MELO, 2006 p.14

214

MELO, 2006 p.18

215

MELO, 2006 p. 20
220

NOTAS

216

Entrevista de talo Zappa Letcia Pinheiro, em 10/02/92.IN: PINHEIRO, op.

cit, p.275.
217

Um Bom Incio. VEJA, 18/12/92.IN: PINHEIRO, 1994 p. 276

218

Entrevista com Embaixador Ovdio de Andrade Melo, Rio de Janeiro, 4/08/ 2006.

219

Frase atribuda a Juracy Magalhes, Ministro das Relaes Exteriores de

Castelo Branco.
220

MELO, 2006 p. 4

221

MELO, 2006

222

MELO, 2006 p.2 e 5

223

O Acordo de Alvor firmado entre Portugal e os trs movimentos de liberao

angolanos estipulava que seria estabelecido um Governo transitrio,

administrado pelos trs grupos e que a independncia seria declarada no dia
em 11 de novembro de 1975.
224

MELO, 2006 p.24 a 26

225

MELO, 2006 p.35

226

MELO, 2006

227

SELCHER, 1974 p.55

228

DARAJO& CASTRO, 1997, p.364.

229

Telegrama particular do Ministro talo Zappa para o Ministro de Estado, de

05/08/1975, da Representao Especial em Luanda; Telegrama particular do

Ministro de Estado para o Ministro Italo Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975.
Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia
230

GUIMARES, 2001 p. 97

231

GUIMARES, 2001 p.97

232

GUIMARES, 2001 p. 48

233

SAVIMBI apud GUIMARES, 2001 p. 77

234

GUIMARES, 2001 p.57

235

GUIMARES, 2001 p. 45

236

GUIMARES, 2001 p.45

237

MARCUM, 1969 p.20

238

D. e M. OTTAWAY apud GUIMARES, 2001

239

GUIMARES, 2001
221

MRCIA MARO DA SILVA

240

MARCUM apud GUIMARES, 2001 p. 68

241

GUIMARES, 2001 p. 63

242

BRIDGLAND, 1986 p.65

243

GUIMARES, 2001 p.80

244

GUIMARES, 2002 p. 81

245

VALENTA, 1978 p.10

246

PORTER, 1984 p.56 apud GUIMARES

247

BRIDGLAND, 1986 p.116

248

GUIMARES, 2001p. 100

249

VALENTA, 1978 p. 11

250

GUIMARES, 2001 p.140

251

GUIMARES, 2001 p.145

252

GUIMARES, 2001 p.144

253

KAPUSCINSKI, 1987 p.140

254

GUIMARES, 2001 p.125

255

GUIMARES, 2001 p.121

256

GUIMARES, 2001

257

GUIMARES, 2001 p.121

258

COKER,1985 p.40 nmero 295 apud GUIMARES

259

ANTUNES,1991 p.131

260

EL-KHAWAS & COHEN, 1976 apud GUIMARES

261

STOCKWELL, 1978 p. 67

262

GUIMARES, 2001 p.190

263

ISAACSON apud GUIMARES, 2001p.190

264

GUIMARES, 2001 p.190

265

ISAACSON apud GUIMARES, 2001p.682

266

Entrevista de Ovdio Melo Letcia Pinheiro, Vassouras, 10/01/92.

PINHEIRO, 1996 p. 280

267

Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 118, de 02/06/

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

268

Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 225, de 15/07/

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

222

NOTAS

269

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 295, de 14/08/1975.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

270

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 225, de 15/07/1975.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

271

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 119 de 02/06/1975.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

272

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 118 de 02/06/1975.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

273

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 230 de 16/07/1975.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

274

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 294 de 14/08/197.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

275

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 298 de 15/08/1975.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

276

Telegrama da Representao Especial em Luanda nmero 513 de 20/11/1975.

Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

277

Entrevista com Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, em 4/08/2006

278

GEISEL apud DRAJO & CASTRO, 1994

279

Entrevistas confidenciais

280

O Jornal Le Monde publicou no dia 19 de outubro afirmao atribuda a

Jonas Savimbi de que 750 soldados cubanos teriam desembarcado na costa sul
da Angola; no dia 23 o mesmo jornal informava que segundo fontes seguras
1.500 soldados cubanos estariam lutando nas fileiras do MPLA; no dia 9 de
novembro o jornal ingls The Observer publicava que tropas cubanas ajudaram
o MPLA no ataque a Lobito e Benguela. HALLET, Robin .The South African
Intervention in Angola.1975-76. African Affairs. v.77, nr.308, July 1978, p. 347386 apud PINHEIRO
281

Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 296, de 14/08/

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

282

MELO, 2006 p.54

283

MELO, 2006 p.5

284

Telegrama particular do Ministro talo Zappa para o Ministro de Estado, de

223

MRCIA MARO DA SILVA

05/08/1975, da Representao Especial em Luanda. Arquivo do CPDOC,

Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
285

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975, para a Representao Especial em Luanda,

mas, efetivamente, transmitido para a Cidade do Cabo e no para Luanda. Arquivo
do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
286

Apesar de no telegrama de Zappa figurar como remetente a Representao

em Luanda e da resposta de Silveira ter como destino tambm a Representao

em Luanda, a troca de comunicaes ocorreu com a Cidade do Cabo. Ovdio
Melo s tomou conhecimento do fato em 2006. Silveira teria dado cpia dos
telegramas ao CPDOC, em 1994, onde esto arquivados.
287

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio

Vargas, Rio de Janeiro
288

Entrevista com o Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, em 4/08/2006

289

MELO, 2006 p. 8

290

MELO, 2006 p.5

291

Entrevista com Ovdio Melo. Rio de Janeiro, 4/08/2006

292

MELO, 2006 p.55

293

GUIMARES, 2001

294

Entrevista com Ovdio Melo. Rio de Janeiro, 3/02/92 .IN: PINHEIRO, 1994. p.

289
295

Despacho telegrfico para a Representao Especial em Luanda, nmero

395, de 6/11/75. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.

296

Despacho telegrfico para a Representao Especial em Luanda, nmero

395, de 6/11/75. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

297

Entrevista com Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, Rio de Janeiro, em

03/08/2006
298

PINHEIRO, 1994

299

PINHEIRO, 1994

300

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997

301

STOCKWELL, 1978. O Itamararaty negou por meio de nota as afirmaes do

224

NOTAS

ex-agente da CIA de que tivesse sofrido presso para a retirada de Ovdio Melo
de Luanda. Segundo Ovdio Melo, se houve de fato presso, o Governo brasileiro
no cedeu a ela, j que ele permaneceu em Luanda at a independncia, como
previsto. Entrevista com Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, em 4/08/
2006.
302

MELO, 2006.

303

Despacho telegrfico para a Representao Especial em Luanda, nmero

393, de 06/11/1975.
304

Tal questo no se apresentava como um problema para Geisel que tinha um

carter autoritrio e era centralizador; ademais nas prprias palavras de Geisel

o CSN no era um rgo deliberativo, mas sim um rgo de consulta do
Presidente. DARAJO & CASTRO, 1997 p.364
305

GES,1978

306

PINHEIRO, 1994 p.291

307

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.344

308

PINHEIRO, 1994 p.288

309

PINHEIRO, 1994 p. 291

310

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro talo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio

Vargas, Rio de Janeiro
311

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Ialo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio

Vargas, Rio de Janeiro
312

Dize-me com quem andas e dir-te-ei quem s. Jornal da Tarde. 13/11/1975;

M Companhia, Jornal do Brasil, 15/11/1975; A Palavra que Falta. O Estado

de So Paulo, 16/11/75, apud PINHEIRO, 1994
313

FROTA, 2006 p. 190

314

MELO, 2006 p. 78

315

MELO, 2006

316

Entrevista com Ovdio Melo, Rio de Janeiro, em 04/08/2006

317

Despacho telegrfico para a Representao Especial em Luanda, nmero

436, de 08/12/1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

225

MRCIA MARO DA SILVA

318

MELO, 2006

319

MELO, 2006 p. 9

320

Telegrama da Representao Especial em Luanda, nmero 513, de 20/11/

1975. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

321

Despacho telegrfico para a Embaixada em Luanda, nmero 290, de 02/06/

1976. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

322

Despacho telegrfico para a Embaixada em Luanda, nmero 290, de 02/06/

1976. Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia

323

MELO, 2006 p.76

324

MELO, 2006 p.76

325

MELO, 2006 p. 77

326

MELO, 2006 p. 81

327

MELO, 2006 p.64

328

MELO, 2006 p. 65

329

MELO, 2006 p. 65

330

Angola poder ameaar o Brasil, Srgio Motta Mello. O Estado de So

Paulo, 16/12/75; Moyniham faz lembrar geopoltica de Golbery. O Estado de

So Paulo. 17/12/75
331

Entrevista com o Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg, Braslia, 2001

332

Diplomacia Suspeitosa. O Estado de So Paulo, 11/12/75

333

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1997 p.344

334

ALLISON & ZELIKOW, 1999

335

Exposio de Motivos ao Senhor Presidente da Repblica, Emlio Garrastaz

Mdici, nmero 22, de 20/01/1974

336

Por sua participao direta, vale mencionar, entre outros: Cyro Cardoso, Gil

Roberto Ouro Preto, Affonso Celso Ouro Preto, Raul Taunay, Srgio Wegguelin
Vieira.
337

GUERREIRO, 1992 p.186

338

Telegrama particular para o Chanceler Azeredo da Silveira, de 05/08/1975, da

Representao Especial em Luanda; Telegrama particular do Chanceler Azeredo

da Silveira para o Ministro Italo Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo
do CPDOC, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro
226

NOTAS

339

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio

Vargas, Rio de Janeiro
340

MELO, 2006

341

MELO, 2006

342

Telegrama particular do Chanceler Azeredo da Silveira para o Ministro Italo

Zappa, nmero p/2530, de 05/08/1975. Arquivo do CPDOC, Fundao Getlio

Vargas, Rio de Janeiro
343

FROTA, 2006 p.191

344

Entrevista com Embaixador Ovdio Melo, Rio de Janeiro, 04/08/2006

345

MELO, 2006

346

FROTA, 2006 p.190

347

FROTA, 2006 p. 190 e 198

348

GEISEL apud DARAJO & CASTRO, 1996 passim

349

FROTA, 2006 p.190

350

Jornal do Brasil, 6/04/1979, apud FROTA p.182

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ANEXOS

ANEXO

243

MRCIA MARO DA SILVA

244

ANEXO

245

MRCIA MARO DA SILVA

246